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XVIII.

LA EXPROPIACIN Y LA NUEVA
JURISPRUDENCIA DE LA CORTE
EL ARTCULO 27 constitucional, actualmente vigente, establece
con mucha claridad, contra la corriente liberal que imper el
siglo XIX, que el derecho de propiedad tiene sobre s una hipoteca social. El Jus utendi, fruendi et abutendi del derecho romano, por cuanto a la facultad que el dominus o dueo tiene
sobre una cosa para usarla, gozar de sus frutos, e incluso abusar de ella, ya no es una concepcin que se acepte en nuestro
orden jurdico. En efecto, la fraccin VI del dispositivo constitucional en cita, establece:
Los Estados y el Distrito Federal, lo mismo que los Municipios de
toda la Repblica, tendrn plena capacidad para adquirir y poseer todos los bienes races necesarios para los servicios pblicos.
Las leyes de la Federacin y de los Estados en sus respectivas jurisdicciones, determinaran los casos en que sea de utilidad pblica la ocupacin de la propiedad privada, y de acuerdo
con dichas leyes la autoridad administrativa har la declaracin
correspondiente. El precio que se jar como indemnizacin a
la cosa expropiada, se basar en la cantidad que como valor scal de ella gure en las ocinas catastrales o recaudadoras, ya
sea que este valor haya sido manifestado por el propietario o
simplemente aceptado por el de un modo tcito por haber pagado sus contribuciones con esta base. El exceso de valor o el demrito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras
o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignacin del valor scal, ser lo nico que deber quedar sujeto a
juicio pericial y a resolucin judicial. Esto mismo se observar
cuando se trate de objetos cuyo valor no est jado en las ocinas rentsticas.
El ejercicio de las acciones que corresponden a la Nacin,
por virtud de las disposiciones del presente artculo, se har efectivo por el procedimiento judicial; pero dentro de este procedi204

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miento y por orden de los tribunales correspondientes, que se dictar en el plazo mximo de un mes, las autoridades administrativas
procedern desde luego a la ocupacin, administracin, remate o
venta de las tierras o aguas de que se trate y todas sus accesiones,
sin que en ningn caso pueda revocarse lo hecho por las mismas
autoridades antes de que se dicte sentencia ejecutoriada.

En esta disposicin se contienen facultades que se otorgan


al Congreso de la Unin y a los estados para expedir leyes en
que por razones de utilidad pblica, se considere indispensable que el Estado adquiera por este medio la propiedad de los
particulares, con la correspondiente indemnizacin, jando
las bases a las que se debe sujetar la normatividad federal y
local en esta materia.
En efecto, existe vigente una Ley Federal de Expropiacin
y muchas otras locales, y ni en la Constitucin del 27, ni en las
legislaciones federal y local, se establece que cuando la autoridad determina por causas de utilidad pblica la adquisicin
de bienes, de los que son titulares como propietarios los gobernados, se les otorgue la garanta consignada en el artculo
14 de la Constitucin general de la Repblica, esto es, la garanta de audiencia, bien sea en el mbito administrativo o en
el mbito jurisdiccional.
Gracias a estas disposiciones, pudieron realizarse la expropiacin del petrleo y de miles y miles de hectreas en el mbito agrcola, con las instalaciones de bienes que las unidades de
produccin o de industria conllevan. Llamo la atencin del
amable lector a unos renglones que destaco de la fraccin VI
del citado artculo 27 constitucional, en su segundo prrafo:
El precio que se jar como indemnizacin a la cosa expropiada,
se basar en la cantidad que como valor scal de ella gure en
las ocinas catastrales o recaudadoras, ya sea que este valor haya
sido manifestado por el propietario o simplemente aceptado por
el de un modo tcito por haber pagado sus contribuciones con
esta base. El exceso de valor o el demrito que haya tenido la
propiedad particular por las mejoras o deterioros ocurridos con
posterioridad a la fecha de la asignacin del valor scal, ser lo
nico que deber quedar sujeto a juicio pericial y a resolucin

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judicial. Esto mismo se observar cuando se trate de objetos


cuyo valor no est jado en las ocinas rentsticas.

Ahora bien, sobre la indemnizacin, la postura del Constituyente se enuncia desde el segundo prrafo del dispositivo
constitucional que analizamos. Transcribo lo conducente: Las
expropiaciones slo podrn hacerse por causa de utilidad pblica y mediante indemnizacin. En el siglo XIX, si bien prevaleci una corriente liberal en las llamadas Siete Leyes constitucionales de 1836, no era la ley la que determinaba la causa
de utilidad pblica, sino el presidente y cuatro de sus ministros, y como no tenamos el rgimen federal, en los departamentos se inclua una junta departamental. Sin embargo, se
conserv la contraprestacin de la indemnizacin.
En la Constitucin denominada Bases Orgnicas de la
Repblica en 1843, se raticaba la inviolabilidad de la propiedad, y como excepcin, la ocupacin de un bien por causa
de utilidad pblica, previa indemnizacin. En estas bases, el
procedimiento para realizar la expropiacin deba establecerlo la ley.
En 1857 la corriente liberal, que todava predominaba en el
pas, ratic, en trminos generales, lo de las bases orgnicas.
El Constituyente del 17 estableci las mismas excepciones, y se reform el texto original en el ao de 1934, agregndole el prrafo segundo de la fraccin VI, con el que iniciamos
nuestro comentario. Con motivo de esta reforma, se expidi
en 1936 la Ley de Expropiacin, en el mbito federal, que actualmente rige.
La expropiacin es un medio por el cual el Estado adquiere la propiedad, pero es un recurso distinto del decomiso,1 de
Esta gura jurdica ha sido denida como la privacin, a la persona que
comercia en gneros prohibidos o comete un delito, de las cosas que fueren
objeto del trco ilcito o que sirvieron para la realizacin de la infraccin
penal. Rafael de Pina, Diccionario de derecho, Porra, Mxico, 2006, p. 237.
Asu vez, lvaro Bunster precisa que en 1983, al mandar la Constitucin en el
tercer prrafo de su artculo 109 que se instituyese la gura delictiva del enriquecimiento ilcito, dispuso asimismo que las leyes sancionarn esa conducta
con el decomiso y con la privacin de la propiedad de dichos bienes, adems
de las otras penas que correspondieran. Los dichos bienes, segn este texto
constitucional, son lo que durante el desempeo del servidor hayan aumenta1

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la conscacin2 y de otras guras que se han establecido en


materia penal a principios del siglo XXI, como el abandono y
la muy agresiva, en opinin de algunos autores, extincin de
dominio, cuyas bases estn contenidas en el artculo 22 constitucional.
En el cuadro 5 se sintetizan las caractersticas que renen
las distintas formas que el Estado tiene para la adquisicin de
la propiedad, fuera de las que establece la legislacin civil.
Para hablar de la expropiacin desde el punto de vista
doctrinal, me permito transcribir lo que en una obra de mi
autora expres sobre el tema.3

do substancialmente su patrimonio, hayan sido adquiridos o lo hayan llevado


a comportarle como dueo a su respecto. La privacin de tales bienes que ordene el juzgador en la sentencia no es otra cosa, como acertadamente expresa
la Constitucin, que el decomiso de ellos, y la pena de decomiso importa,
como seala tambin el texto constitucional, privacin de bienes, pero no
puede entenderse, en verdad, como conscacin de bienes, segn previene
este segundo prrafo del artculo 22. El Cdigo Penal, por su parte, previene,
entre otras, precisamente la pena de decomiso para los bienes de que se trata, Artculo 22, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, comentada y concordada, Porra-UNAM, Mxico, 2003, pp. 367-368.
2
La conscacin de bienes no es una pena que forme parte de una tradicin punitiva del derecho mexicano. Cuenta ste con penas pecuniarias, como
denomina a la multa y a la reparacin del dao, erigida sta ltima a la condicin de pena pblica desde 1931. Hay todava otras penas que, sin recibir la
calicacin de pecuniarias lo son por naturaleza, como, por ejemplo, el decomiso. Ahora bien, la Constitucin prohbe la institucin como pena de la conscacin de bienes, as sea total o parcial, por lo que importa anticipar la interdiccin de penas trascendentales que formulan acto, y a que luego haremos
referencia. Se cuida la Constitucin, en el segundo prrafo de este artculo 22,
de establecer que no se tendr por conscacin de bienes la aplicacin total o
parcial que el juzgador haga de los bienes de una persona para hacer frente a
su responsabilidad civil resultante del delito cometido, o para el pago de impuestos o multas. En ambos casos no se hace otra cosa que rearmar reglas
generales, el derecho privado y de derecho pblico, respectivamente. El juzgador que as procede no est instituyendo pena alguna, sino haciendo efectiva,
en concreto, por una parte, una responsabilidad civil, que es responsabilidad
aquiliana, y que comprende y sobrepasa la pena pblica de reparacin del
dao en sentido estricto, y por otra, una obligacin para con el derecho tributario, Jimkm, p. 367.
3
El desafuero de Andrs Manuel Lpez Obrador, op. cit., pp. 45-48.

CUADRO 5. La expropiacin y otras figuras jurdicas que afectan el derecho de propiedad


Figura
jurdica

Sujeto afectado

Bien afectado

Posibilidad de
indemnizacin

Expropiacin El aprovechamiento de un bien por


causas de utilidad
pblica

El titular del derecho


sobre el bien a expropiar

El bien que resulte indispensable para atender la


causa de utilidad pblica

La indemnizacin en
esta gura es un requisito sine qua non

Ley (federal ) de
Expropiacin

Adjudicacin
de bienes
abandonados

Aprovechamiento
de un bien abandonado

La persona que tenga


derecho sobre el bien
que cause abandono

Slo puede ser aquel bien


que se declare abandonado

No se prev

Ley Federal para la


Administracin de
Bienes del Sector
Pblico

Decomiso

Se actualiza como
La persona sobre la
sancin en un proque se dicta sentencia
cedimiento penal al condenatoria
dictarse sentencia
condenatoria. Su
consecuencia es la
prdida de derechos
sobre bienes vinculados con la comisin de un delito

Conscacin

Finalidad

Orientada a la prevencin, se prohibi


esta gura toda vez
que se proyectaba
sobre todos los bienes del inculpado

a) Objeto, instrumento
No aplica
o producto del delito (en
cualquier caso si la propiedad sobre el bien es
ilcita y slo tratndose de
delitos dolosos si la propiedad del bien es lcita).

Procedimiento

Se aplica el Cdigo
Federal de Procedimientos Penales
en lo relativo a la
ejecucin de sentencia.

b) Si el bien pertenece
a un tercero, procede el
decomiso slo cuando se
determina que el sujeto
activo fue encubridor.

La persona a la que se La totalidad del patrimodeterminara responnio del sujeto activo


sabilidad en la comisin de un delito y se
aplicara como sancin
esta medida

No exista/No se prevea

Prohibida de conformidad con el numeral 22 de nuestra


Carta Poltica

Extincin de
dominio

Prevenir la delincuencia con medidas poltico-criminales en aras de la


seguridad pblica

Persona que tenga


a) Objeto, instrumento
derechos sobre el bien o producto del hecho
objeto de la accin de ilcito.
extincin de dominio
b) Bien que haya sido
utilizado para ocultar o
mezclar bienes producto
del delito.
c) Bienes utilizados para
la comisin de un delito
por un tercero, si su dueo tiene conocimiento
de ello y no lo informa a
la autoridad o hace algo
para impedirlo.
d) Bienes registrados a
nombre de un tercero y
se acredite que son producto de la comisin de
un delito y que haya participado en ste se haya
ostentado o comportado
como dueo

a) En principio, no,
(inconstitucional el
artculo10)
b) Excepcin: Que en
el procedimiento penal
se dicte sentencia absolutoria sobre bienes
utilizados para la comisin de un delito por
un tercero, si su dueo
tiene conocimiento de
ello y no lo informa a la
autoridad o hace algo
para impedirlo.
c) Bienes registrados a
nombre de un tercero
y se acredite que son
producto de la comisin de un delito y que
haya participado en
ste se haya ostentado
o comporta (inconstitucional)

El artculo 22
constitucional y
la Ley Federal de
Extincin de Dominio establecen el
procedimiento de la
accin de Extincin
de dominio (complementado con la
ley y la supletoriedad)

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LA EXPROPIACIN Y LA NUEVA JURISPRUDENCIA

Desde el punto de vista doctrinal, podemos conceptuar


la institucin jurdica de la expropiacin4 como una institucin de derecho pblico, por virtud de la cual el Estado, por
razones de utilidad pblica y en forma unilateral, obtiene
mediante un decreto expedido por el Ejecutivo federal o estatal, la adquisicin dominal de un bien propiedad de un
particular.5
4
La Edad Media conoce ya una primera regulacin de la gura, regulacin
que tiene ahora un inters apenas anecdtico. Dentro de la doctrina de los rescriptos contra ius naturale ac gentium, a la que ya hemos hecho alguna alusin
antecedente, que justica, cmo, frente al principio princeps legibus solutus eti,
el Prncipe est, sin embargo, abstrictus o vinculado a la observancia del derecho natural y de gentes, se concluye que cuando por va de rescripto el Rey desapodera de su propiedad a un sbdito, como quiera que la propiedad es institucin de derecho natural o de gentes, o bien la medida ser inecaz, o bien, si se
fundamentase en indemnizacin que restablezca por va compensatoria el derecho del afectado. Esta construccin domina, en realidad, toda la poca preconstitucional, desde los comentaristas, como ha estudiado cumplidamente Nicilini
[] hasta el absolutismo, el cual, no obstante haber autorizado los poderes expropiatorios con la doctrina del dominium eminens. Reconoca aqu (en Alemania a travs de la teora del sco), en la necesidad de la indemnizacin correlativa, uno de los escasos lmites al poder real que fuese realmente operativo. Por
cierto que esta arcaica doctrina del dominio eminente sigue siendo hoy en los
pases anglosajones, sin duda por haber quedado exentos de la inuencia de la
Revolucin francesa, el soporte de la institucin que aqu estudiamos: el eminent domain, como potestad supuestamente inherente al poder pblico (aunque
les dormant until legislative action que lo movilice), como atribute of sovereignty,
es lo que explica la titularidad de la potestad expropiatoria, y aunque la explicacin suponga que por la expropiacin el poder recupere o reasuma en el caso
concreto la plenitud de su dominio latente sobre todas las cosas del territorio
(resume o resumption theory), la legitimidad de esa reasuncin queda condicionada al estricto cumplimiento de dos requisitos: public use or purpose, como
causa de la operacin y destino del bien apropiado y justa compensacin econmica, Eduardo Garca de Enterra y Toms Ramos Fernndez, Curso de derecho administrativo II, Civitas, Madrid, 1999, pp. 205-206.
5
Explica Gabino Fraga que puede suceder que el propio Estado necesite
para algunas de sus atenciones, bienes que formen parte de la propiedad privada y que no pueda obtenerlos por medio de arreglos contractuales con sus
dueos. Como en tal caso el cumplimiento de las atribuciones del Estado sufrira sensiblemente si los medios necesarios slo fueran suministrados cuando concurre la voluntad de un particular, desde tiempos remotos se ha reconocido en la legislacin una forma por la que el Estado puede unilateralmente
llegar a adquirir esos bienes. La institucin que para el efecto consagran las
leyes es la de la expropiacin por causa de utilidad pblica. La expropiacin

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Sobre el concepto de la utilidad pblica, Fernndez del


Castillo explica lo siguiente:
El mvil, la razn de ser, es decir, la causa de la expropiacin, es
la utilidad pblica; ste es el elemento esencial de la facultad de
expropiar. La utilidad es la cualidad que atribuimos a las cosas
de satisfacer nuestras necesidades y, por lo tanto, para que haya
utilidad pblica se requieren los siguientes elementos:
a) Una necesidad pblica que debe ser satisfecha.
b) Un objeto considerado como capaz de satisfacer una necesidad.
c) El posible destino en concreto del objeto a la satisfaccin de
la necesidad.
Si falta cualquiera de esos elementos, no puede haber utilidad pblica. Si falta la necesidad, los bienes son superuos y
aun pueden ser nocivos; si la cosa no es adecuada, la necesidad
subsiste, lo mismo que si falta la aplicacin de la cosa a la satisfaccin de la necesidad, y entonces la expropiacin es intil
y, por lo tanto, improcedente. La expropiacin, desde este punto de vista, es un medio por el que el Estado adquiere un satisfactor determinado para aplicarlo a la satisfaccin de la necesidad pblica.6
viene a ser, como su nombre lo indica, un medio por el cual el Estado impone
a un particular la cesin de su propiedad por existir una causa de utilidad
pblica y mediante la compensacin que al particular se le otorga por la privacin de esa propiedad, Derecho administrativo, op. cit., pp. 374 y ss.
Por otro lado, es importante destacar que la gura jurdica de la expropiacin no slo se vincula a la propiedad raz, sino a toda clase de bienes.
Vase la entrada Expropiacin, objetos materia de la, del Semanario Judicial de Ia Federacin, Apndice 2000, tomo III, Administrativa, Primera Sala,
SCJN, tesis 57, p. 55.
6
Gabino Fraga, Derecho administrativo, op. cit., p. 75. El mismo autor seala
que se dice con cierta frecuencia, que es lo mismo inters pblico que utilidad
pblica, y ese concepto es equivocado. El inters pblico tiene simplemente una
diferencia de grado con la necesidad pblica: cuando el inters pblico es intenso, de manera que ocasione un malestar general, podemos decir que es una necesidad publica; cuando sta produce un malestar tolerable, que no reclama una
atencin inmediata, entonces propiamente hay un inters pblico; sin embargo,
ambos trminos en algunas ocasiones se emplean como sinnimos pero tendiendo a signicar con la expresin inters pblico, la molestia que se satisface
con ciertos hechos, en tanto que por necesidad se entiende el malestar que se

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LA EXPROPIACIN Y LA NUEVA JURISPRUDENCIA

Este procedimiento, previsto en nuestra Constitucin federal y regulado por nuestra normatividad secundaria, obliga
al Estado a cubrir al particular afectado la indemnizacin correspondiente, la cual tambin se encuentra contemplada en
nuestro propio orden jurdico, toda vez que esta adquisicin
no es, como ya se apunt, ni una conscacin ni un decomiso.
El propio Fernndez del Castillo apunta en torno al concepto de indemnizacin:
Es principio elemental de economa nanciera, declarado en la
fraccin IV del artculo 31 de la Constitucin, que las cargas pblicas deben distribuirse proporcional y equitativamente, lo cual
no quedara satisfecho con la desposesin lisa y llana que se hiciera a un individuo de sus bienes, en benecio de la colectividad, pues en este caso la carga estara soportada indebidamente
por lo expropiado. Por eso la expropiacin en s misma no puede
ser una fuente de acrecentamiento de los bienes del Estado, ni
tampoco una merma en el patrimonio de quien la sufre. El Estado debe sostener sus gastos con las contribuciones necesarias,
segn el sistema de tributacin que tenga establecido (Constitucin, artculos 73, fraccin VII, y 115, fraccin II), en el cual el
expropiado podr participar al igual que cualquier otro individuo, pero sin relacin alguna con la expropiacin. Por todo esto
y por el inters social y privado de la propiedad, demostrado ampliamente en lneas anteriores, es por lo que el Estado, al quitar
sus bienes a un individuo para destinarlos a satisfacer necesidades pblicas, debe indemnizarlo, y as lo consagra expresamente
nuestra Constitucin.7

ste es el diseo jurdico que el Constituyente de 1917 estableci en el artculo 27 de nuestra Carta Magna.8 Por tanto,
si consultamos la jurisprudencia de la Suprema Corte de Jussatisface con bienes. Por lo mismo, el inters pblico se diferencia de la utilidad
pblica en que sta va dirigida a satisfacer dicho inters, ibid., pp. 80-81.
7
Ibid., p. 87.
8
La Constitucin de Apatzingn (en el artculo 35), la Constitucin de
1824 (en la fraccin III del artculo 122) y la Carta Magna de 1857 (en su artculo 27) se referan, aunque no expresamente, a la gura de la expropiacin,
entendida como una limitacin especial al derecho de propiedad.

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ticia de la Nacin, advertiremos que existe un signicativo nmero de criterios publicados en relacin al tema.
Nuestra Suprema Corte de Justicia de la Nacin debati el
tema de la expropiacin en el ao 2004, y la decisin con la
que nalizaron sus interesantes debates sobre el tema, constituy un hito en esta materia. Como lo explicar ms adelante,
la jurisprudencia rme de la Corte, prcticamente le dio un
vuelco al poder del Estado en esta materia, y se inclin, digamos, a la corriente liberal en defensa del derecho de propiedad, disminuyendo en un cincuenta por ciento o ms los dientes que la ley contena a favor del Estado mexicano.
En efecto, la Corte interrumpi una Jurisprudencia ncada a lo largo de muchas dcadas. Esa Jurisprudencia permiti
al Estado mexicano realizar reformas sociales profundas, y lo
acepto, incluso abusar. Recordemos que en esas dcadas imperaba un Estado autoritario y no era vigente la divisin de
poderes. El Congreso y el Poder Judicial determinaban lo que
el presidente deseaba. De las cinco ejecutorias que constituyeron la jurisprudencia a que me reero, slo se pudieron rescatar cuatro cuando la Corte discuti el tema, pero no tuvieron
duda los seores ministros para tener la certeza de que exista
la quinta, de tal manera que la jurisprudencia era real.
La administracin pblica federal, de acuerdo con la Ley
de Expropiacin, emiti un decreto expropiatorio; en ese decreto fundaba y motivaba alguna de las causas de utilidad pblica
a que haca referencia la ley secundaria; en algunos casos realizaba la ocupacin inmediata del bien o bienes expropiados, de
acuerdo con las hiptesis que la propia ley establece; y en otros,
el propietario a quien afectaba el decreto expropiatorio, tena
un recurso administrativo que deba interponer de acuerdo con
el principio de denitividad del amparo, recurso que en la mayora de los casos la autoridad administrativa desechaba. Y era
entonces cuando poda impugnar por va de amparo el decreto
expropiatorio. Esta situacin origin en la administracin pblica federal, y todava hoy origina, una serie de irregularidades
muy difciles de acreditar y aprobar, de las que no tena conocimiento el titular del derecho de propiedad, privado de ella.
Brevsimamente expongo lo que corresponda al rea jurdica de la dependencia gubernamental: iniciar el expediente, inte-

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LA EXPROPIACIN Y LA NUEVA JURISPRUDENCIA

grarlo, ordenar peritajes, estudios y opiniones de expertos para


determinar si ese bien, y no otro, es el que debe expropiarse por
causa de utilidad pblica, y una vez hecho lo anterior, elaborar
un proyecto de decreto, que debe enviar a la Consejera Jurdica para su revisin exhaustiva, antes de pasarlo a rma. Los
abogados encargados de realizar, con auxilio de los peritos,
los trabajos a que hice referencia, deben ser extremadamente cuidadosos, pues de otra manera el decreto, expedido por el presidente de la Repblica, podra ser echado abajo con un amparo
que el afectado promueva ante el Poder Judicial.
La negligencia de muchos abogados, o la prisa que tienen
algunos secretarios de Estado o el mismo Ejecutivo, hacen que
se proceda a la inversa; esto es, primero formulan el decreto expropiatorio, y despus incluso de la publicacin integran el
respectivo expediente, cuando ste es precisamente la columna
vertebral y la piedra angular que explica el acto de expropiacin.
Ilustra lo anterior el siguiente criterio emitido por los tribunales colegiados de circuito, ya que reeja la importancia
de integrar el expediente sobre el cual descansa todo acto de
expropiacin, a saber:
EXPROPIACIN, EXPEDIENTE DE. AUNQUE SEAN HECHOS NOTORIOS LAS NECESIDADES COLECTIVAS CUYA SATISFACCIN SE PERSIGA, LA AUTORIDAD DEBE TRAMITARLO PARA PROBAR QUE EL INMUEBLE AFECTADO ES INDISPENSABLE PARA ESE
FIN. Los artculos 14 y 16 de la Constitucin General de la Repblica consagran como un derecho subjetivo pblico de todo gobernado la inviolabilidad de la propiedad privada. Sin embargo, la misma Carta Fundamental en su artculo 27, marca una excepcin a
este principio: la expropiacin por causa de utilidad pblica. La
expropiacin, entendida entonces como el sacricio del derecho a
la propiedad privada, encuentra su justicacin en la exigencia imperiosa de adquirir determinado bien que, a pesar de formar parte
de un patrimonio particular, por sus caractersticas es indispensable para la satisfaccin de un inters social. La facultad expropiatoria, precisamente por su naturaleza excepcional, no puede
ejercerse en forma absolutamente libre o caprichosa porque eso
signicara quebrantar los principios que inspiraron su consagracin. Por el contrario, la expropiacin est sujeta a la condicin de
que exista un caso de utilidad pblica, condicin que frente al ad-

LA EXPROPIACIN Y LA NUEVA JURISPRUDENCIA

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ministrado se traduce en un conjunto de garantas inscritas bajo el


rubro de seguridad jurdica, entre las cuales destaca la tramitacin
de un expediente administrativo de expropiacin. En efecto, la individualizacin de los bienes que sern objeto de la expropiacin
slo puede afectarse mediante la integracin del expediente administrativo exigido por el artculo 3 de la Ley de la materia (para el
Distrito Federal), en donde consten los estudios tcnicos. Proyectos, planos y dems elementos que cada caso particular exija, y adquiere especial relevancia frente al gobernado porque precisamente esos estudios, planes y proyectos sern los que expliquen que se
prive de su oportunidad a una persona determinada y no a otra
distinta de las muchas que integran el conglomerado social. Dicho
en otras palabras, para que la administracin pueda expropiar un
bien no basta que sea notoria una necesidad colectiva sino que se
debe demostrar primero que ese bien en particular y no cualquier
otro, es capaz de satisfacer la necesidad colectiva de que se trata; y
tal demostracin no puede hacerse a priori, sino que requiere de
estudios en detalle que concreten las cualidades y caractersticas
que deben reunir los bienes para que cumplan con el destino al
cual van a afectarse. Mientras la autoridad no integre el expediente
de expropiacin, no estar en condiciones de identicar los bienes
que le son indispensables para cumplir con el n social que se persigue y, en consecuencia, tampoco podr justicar que haya expropiado precisamente el inmueble de la parte quejosa y no cualquier
otro distinto. De no cumplirse con esta garanta normal, la autoridad estara en posibilidad de expropiar no nicamente los bienes
objetivamente indispensables para satisfacer una necesidad general, sino cualquier cosa que eligiera caprichosa e inclusive arbitrariamente. En estos trminos, la falta de expediente administrativo
produce la ilegitimidad del acto expropiatorio, por ausencia de
motivos y fundamentos, puesto que al no estar demostrada la necesidad de ocupar por esta va la propiedad privada, en modo alguno
puede decirse que existe una causa de utilidad pblica.
Semanario Judicial de la Federacin, Tribunales Colegiados
de Circuito. Sptima poca, 205-216, Sexta Parte, p. 219.

Despus de la reforma de 1994-1995, los 11 ministros que


ahora integraban la Corte empezaron a emitir resoluciones
que rompan con los criterios tradicionales que en centenares

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LA EXPROPIACIN Y LA NUEVA JURISPRUDENCIA

o miles de casos haban pronunciado los anteriores ministros.


El tema de la expropiacin no fue ajeno a ello. En efecto, para
entonces ya se haba rmado el Tratado de Libre Comercio
entre Estados Unidos y Mxico, y entre sus artculos haba algunos, como el 1105, que estableca: Cada una de las partes
otorgar a las inversiones de los inversionistas de otra parte
trato acorde con el Derecho Internacional, incluido trato justo
y equitativo, as como proteccin y seguridad plenas.
Los ministros empezaron a argumentar que cmo era posible que a los extranjeros se les diera una mayor seguridad jurdica que a los mexicanos, porque tratndose de expropiacin,
antes de que el Ejecutivo dictara el decreto expropiatorio, esto
es, mientras la secretara de Estado a quien corresponda elaborar el proyecto, integraba el expediente, la Corte haba sostenido, segn uno de los ministros, que sus predecesores argumentaban de manera dogmtica, no hacan un anlisis exhaustivo
de por qu haba all un inters social, y por qu ese inters social chocaba con algo que el propio artculo est diciendo, que
es que el Estado puede crear el rgimen de propiedad privada.9
Con lo anterior, la Corte interrumpi una jurisprudencia
que haba durado dcadas, y determin que para que el Ejecutivo pudiera emitir un decreto expropiatorio, antes de hacerlo
deba cumplir con la garanta de audiencia contenida en el artculo 14 constitucional.
Cul era la razn de que la Corte sostuviera esta armacin? Que no haba oposicin entre el artculo 14 y el artculo
27 de la Ley fundamental; que si bien el artculo 27 no contena
esta argumentacin de los seores ministros, tal dispositivo no
mencionaba que no deba cumplirse con tal garanta. A nadie
se le ocurri argumentar que con eso se quebrantaba el principio de soberana contenido en el 27 y delegado al Estado, y
como dice Tena, slo la Constitucin es soberana, no los poderes constituidos. Quiero llamar la atencin del amable lector
hacia el hecho de que en todas las sesiones pblicas en que se
discuti este tema, no se mencion el tema agrario. En lo personal, antes de que se engrosara la sentencia, en conversacioMinistro Juan Daz Romero. Amparo y Revisin No. 1133/2004. Promovido por Fomento Azucarero del Golfo, S.A. de C.V.
9

LA EXPROPIACIN Y LA NUEVA JURISPRUDENCIA

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nes informales, manifest a los seores ministros algo que en


mi opinin haba pasado inadvertido: la materia agraria.
Si se aplica esta argumentacin de los seores ministros a
dicha materia, y tomando en consideracin que para promover
el juicio de amparo por parte de ejidatarios, comuneros, ejidos
y comunidades, la legislacin en la materia establece claramente que no hay trmino para hacerlo, en ese momento se podra
promover amparo por parte de dichos sujetos quejosos, contra
expropiaciones realizadas dcadas anteriores, porque en ningn caso se haba otorgado la garanta de audiencia antes de
emitir el decreto expropiatorio, y se producira en el pas un
caos social. Pensemos en los cientos de carreteras, complejos
industriales, pueblos y ciudades establecidos en los predios expropiados dcadas atrs. No s de qu manera, en el engrose de
la sentencia, se estableci afortunadamente para bien, que dicho criterio no operaba en la materia agraria. Dicho de otra manera, en alguna materia, como la citada, s se poda vulnerar la
garanta de audiencia en perjuicio de algunos gobernados.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin es la nica que
puede interpretar como ltima instancia, lo que la Constitucin dice. Con estas resoluciones, la Corte ha sentado un precedente que traer como consecuencia que el Estado mexicano tenga que salvar muchos obstculos para poder expropiar
bienes por causas de utilidad pblica. La Corte dio una salida
para casos de urgencia, como la ocupacin. Sin embargo,
cuando la autoridad pretenda expropiar un bien toda vez
que la garanta de audiencia, dice la Corte, debe respetarse en
toda su amplitud, dentro del expediente que integre la dependencia gubernamental, debe noticarse al gobernado posiblemente afectado; debe desahogarse todo lo procedente en el
que se le permita aportar pruebas y desahogar otras, todo en
el mbito administrativo, no judicial, y posiblemente seguir el
procedimiento que la ley establece. El recurso administrativo
que, posterior al decreto prev la ley secundaria, queda, de hecho, en una posible revocacin de la autoridad administrativa.
La hiptesis social que pesa sobre el derecho de propiedad, de
acuerdo con la tesis de la Corte, y los dientes del Estado para
actuar, quedan francamente deteriorados. Ojal que nuevos
ministros den aire ms fresco a nuestro ms alto Tribunal.