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Impuesto Predial
IMPUESTO PREDIAL Y
DESCENTRALIZACION FISCAL DEL ESTADO
Lorena Argueta
El presente artculo est sustentado en un documento elaborado por SACDEL1
sobre el impuesto predial, para el cual se tuvieron los aportes del conocimiento
internacional de un experto salvadoreo, Jos Larios y la coordinacin y direccin
de Francisco Altschul y Lorena Argueta.
I. Reflexiones introductorias
En los ltimos aos a partir del incremento de las transferencias de un porcentaje
del presupuesto nacional a los municipios, se ha podido notar mejora en la
cuanta y la distribucin territorial de la inversin pblica, puesto que ha permitido
que todos los municipios del pas tengan ahora garantizada alguna inversin en
proyectos sociales o de infraestructura, que antes de 1998, -ao en el que se
comenz a hacer efectiva la transferencia de los recursos descentralizados del
6%- no se garantizaba.
SACDEL .Sistema de Asesora y Capacitacin para el Desarrollo Local. Institucin salvadorea dedicada al
desarrollo local.
3. La autoridad poltica que corresponde a cada nivel del Estado para administrar
y ejecutar las responsabilidades bajo su competencia, as como el
establecimiento de mecanismos de comunicacin y participacin de la
ciudadana en los asuntos pblicos que les afectan.
4. La facultad fiscal, que se vuelve fundamental para afianzar y sostener cualquier
proceso de descentralizacin que supone autonoma financiera y capacidad
para recaudar parte o totalmente los recursos que la municipalidad invierte en
el municipio.
Por ejemplo, Brasil espera mejorar el manejo del Impuesto al Valor Agregado del
nivel estatal; Espaa luego de la reforma importante del 2002, donde todas sus
regiones administran salud y educacin, discute ahora los esquemas de
solidaridad interregional; Colombia contina la mejora en su proceso de
acreditacin e incremento de recursos propios de los municipios; Chile espera
mejorar la construccin del Fondo Comn Municipal; y Argentina, Brasil y
Colombia buscan controlar mejor los endeudamientos subnacionales.
En casi todos los pases latinoamericanos, la descentralizacin fiscal y poltica
tiende a ser un fenmeno que va de la mano con las transiciones democrticas de
las ltimas dcadas.
En la mayora de los casos, los procesos han llevado al establecimiento de marcos
polticos de dilogo y marcos conceptuales de descentralizacin como guas para
la discusin y el establecimiento de criterios de avance, por ejemplo en Colombia
el marco de la descentralizacin tiene varias dcadas de construccin y ha
fortalecido la institucionalidad intergubernamental; en Argentina, los niveles
subnacionales han tenido la potestad de endeudarse para hacer grandes
inversiones locales y tienen la capacidad para incentivar la economa local y
estatal.
En el caso de Bolivia, que en 1994 aprob la Ley de Participacin Popular que le
transfiere a las municipalidades el 20% de los ingresos tributarios nacionales,
incentiva no slo a que los municipios lleven a cabo una mayor inversin pblica
en reas de salud y educacin, sino que tambin abre el proceso poltico local a la
participacin ciudadana.
En Mxico, desde febrero del 2004 se est negociando un nuevo esquema de
federalismo fiscal entre el gobierno federal, los Estados, y las municipalidades,
para modificar las asignaciones tributarias y de gasto entre los diferentes niveles
de gobierno.
En El Salvador la construccin de la poltica de descentralizacin an es un
desafo, los avances en la transferencia del 7% de los recursos del presupuesto
nacional, ha sido quiz el logro ms importante en los ltimos ocho aos, no de
avance en la poltica de descentralizacin (porque no existe), sino el logro de las
negociaciones interpartidarias a las que han empujado diferentes actores polticos
y sociales en este tema. Planear y concertar sobre el nivel de descentralizacin
que debe promoverse en salud, educacin, medio ambiente, ordenamiento
territorial, es an algo no previsto en la agenda poltica.
En este apartado se trata de hacer reflexiones sobre la descentralizacin del
Estado y las posibilidades de contar con una fuente de financiamiento que de
estabilidad a la inversin pblica local y aporte en la reduccin de las disparidades
de desarrollo en el pas y a la gobernabilidad democrtica.
Las municipalidades slo tienen potestad para establecer las tasas por los servicios especficos que
prestan, ej: recoleccin y disposicin de desechos slidos, alumbrado pblico, limpieza de vas pblicas,
mercados municipales, entre los ms significativos.
Gobierno
nacional
X
X
X
X
X
Gobiernos
locales
III.
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Base del
Impuesto
Definicin
Unidad de
Medicin
Pases que la
Utilizan
Valor de Mercado
Precio determinado
en
negociacin
entre comprador y
vendedor
de
la
propiedad.
Canad,
Estados
Unidos,
Japn,
Indonesia, Australia
Valor de la Tierra
Precio determinado
en
negociacin
entre comprador y
vendedor
de
la
propiedad.
Alquiler pagado por
inquilino
Tamao
de
la
propiedad ajustado
por la ubicacin,
calidad
de
la
construccin y otros
factores
Ventas previas de
propiedades
similares;
depreciacin
de
costos;
capitalizacin
de
ingresos.
Ventas previas de
propiedades
similares menos el
valor de las mejoras
a la propiedad.
Ingreso Neto por
Alquiler
Metros cuadrados
de la tierra y de la
construccin
Valor de Alquiler
Valor por Unidad
Nueva
Zelanda,
Sud-Africa, Kenya,
Jamaica
Francia, Marruecos,
India
Israel,
Polonia,
Estonia, Repblica
Checa, Eslovaquia,
Armenia, Rumania,
Rusia
Fuente: Enid Snack (2001). Alternative Approaches to Taxing Land and Real Property. The World
Bank Institute. Citado por el Profesor Harry Kitchen, Facultad de Economa, Universidad de Trent,
Canad.
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impuesto se hace ms pequea lo que lleva a aumentar las tasas del impuesto y a
evitar exenciones.
Exenciones
Como se ha mencionado anteriormente, es necesario incluir algunas exenciones
para favorecer a sectores vulnerables de la poblacin. Sin embargo, es importante
limitar el nmero de exenciones para poder mantener la robustez de la
recaudacin fiscal. Por otro lado, pocas exenciones permiten que la base del
impuesto sea ancha y que la tasa del impuesto sea baja. Tambin permite que la
administracin del impuesto se simplifique. Las exenciones que son comunes en
diferentes prediales alrededor del mundo son: a propietarios de escasos recursos,
es decir, propiedades con valores catastrales bajos (basados en las realidades del
mercado local), personas en la tercera edad y personas con incapacidades fsicas;
as como propiedades utilizadas por organizaciones internacionales, gobiernos,
Organizaciones sin fines de lucro, organizaciones religiosas, de caridad, y
educativas.
Las Tasas deberan ser Variables o Fijas para todas las Municipalidades?
En Amrica Latina la ley generalmente define un rango mnimo y mximo para la
tasa del impuesto predial. Si el impuesto predial estar ligado al financiamiento y
mantenimiento de infraestructura bsica a nivel local, es recomendable que se
aplique la tradicin latinoamericana que define un rango que se puede ajustar de
acuerdo al costo de proveer y mantener infraestructura.
14
Joan Youngman y Jane Malme. The Property Tax in a New Environment: Lessons from International Tax
Reform Efforts. Pginas 8 y 9.
15
Kent Eaton. Designing Subnational Institutions. Regional and Municipal Reforms in Postauthoritarian
Chile. Comparative Political Studies, Vol. 37 No. 2, March 2004. P. 218-244.
16
William Dillinger. Urban Property Tax Reform, guidelines and Recommendations. The World Bank,
Washington, DC 1992. Pages 2 and 3.
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La oferta de un bien es inelstica cuando la cantidad suplida no es sensitiva a aumentos (o rebajas) en los
precios de dicho bien. La tierra es finita y fija, aunque la construccin no lo es.
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En un estado descentralizado un aumento en las tasas del impuesto predial no deberan de parar la actividad
econmica de un pas, ya que la carga debera de basarse en los beneficios a ser prestados o derivados por una
jurisdiccin municipal.
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En Mxico representa un 0.8 % del PIB de acuerdo a estudios de la Organizacin Ecnomica Europea. En
Austria y Suecia llega hasta el 14% del PIB. Estos nmeros tienen que contextualizarse dentro del marco de la
tradicin de cultura poltica y fiscal de cada pas, del marco de competencias entre niveles de gobierno y de
capacidad de pago de la poblacin en su conjunto.
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Hillis, John Joseph. The Property Tax as a Coordinating Device: Financing Indianas Mammoth Internal
Improvement System, 1835-1842. National Bureau of Economic Research. Noviembre 2001.
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Catastro fiscal
En trminos eminentemente tcnicos, es difcil conseguir, mantener y actualizar
informacin sobre diferentes tipos de propiedades. An cuando existan mapas
satelitales y procesos de registro de propiedades, los procesos son lentos y no son
financiados adecuadamente por los gobiernos centrales. Transferir los registros de
propiedad para la creacin de un catastro fiscal es difcil porque existen disputas
sobre propiedades y porque en la mayora de los casos los registros de propiedad
son administrados de forma manual y en base a papeles y registros que no estn
actualizados. Es importante notar tambin que la debilidad administrativa en los
registros de propiedad, favorece la creacin de espacios para que los funcionarios
de los registros tengan oportunidades de tomar decisiones de forma discrecional y
arbitraria.
La pobre administracin puede limitar la legitimidad poltica del predial y el
cumplimiento de los contribuyentes. Por ejemplo, una pobre administracin del
impuesto tiende a concentrar la carga del impuesto en aquellos dueos de
propiedad que poseen pequea o mediana propiedad urbana, y que tienen menos
capacidad poltica de eludir el impuesto. Una administracin efectiva, mantiene el
catastro y la base de datos que lo soporta, actualizada y cobrando puntualmente a
todos los contribuyentes. La administracin activa del impuesto predial, minimiza
el impacto de aquellos contribuyentes que se benefician de los servicios locales
pero eluden o evitan contribuir fiscalmente con la municipalidad.
Para mejorar la administracin del impuesto y por consiguiente mejorar su
legitimidad poltica y al mismo tiempo ampliar el nmero de propietarios sobre los
cuales recae la carga tributaria del impuesto, es recomendable que las siguientes
medidas administrativas sean tomadas con mucha responsabilidad:
1.
2.
3.
4.
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Se refiere a la inequidad entre gobiernos locales, derivada por diferentes niveles de desarrollo econmico,
capacidad de movilizar recursos propios, costos de proveer servicios, diferente nivel de habilidades en la
provisin de servicios.
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Las poblaciones medianas quedaran para una tercera fase y por ltimo las
propiedades rurales.
Para todos los casos se recomienda que los municipios administren el
impuesto predial. Sera muy recomendable, la conformacin de
mancomunidades regionales que sean financiadas por los mismos gobiernos
municipales. La ventaja de una administracin mancomunada es que genera
economas de escala y podra tambin generar la capacidad de manejar el uso
de la tierra y del territorio en su conjunto de forma regional. La compra de
equipos y la capacitacin del personal municipal son fundamentales.
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hecho, una casa es generalmente el nico activo que es trasferido intergeneracionalmente por las familias. Por lo tanto, definir tcnicamente cual sera
la carga tributaria a pagar por los salvadoreos dueos de propiedad urbana,
es algo que debe hacerse cuidadosamente.
8. En este contexto, es importante tomar en consideracin que una de las fuentes
financieras que mantienen vivo el mercado de bienes races en El Salvador, es
la comunidad de Salvadoreos que viven en el exterior. Esta comunidad
adems de tener alguna capacidad financiera (ahorros), tiene un capital social
en lo que respecta a ser ciudadanos, propietarios y empresarios responsables,
que han comprendido que sin la cooperacin ciudadana a travs de los
impuestos, es difcil avanzar en una economa de mercado competitiva. Si la
compra de propiedades por miembros de esta comunidad est ligada a que en
el futuro puedan disfrutar de su retiro en su pas de origen, entonces es de
esperarse que ellos demanden una serie de servicios bsicos a los cuales ya
estn acostumbrados.
9. Es importante definir con mucha claridad cules deben ser las exenciones al
impuesto predial y el monto lmite del valor de las propiedades exentas, que
no quede a discrecin de los funcionarios, ni de espacio para la corrupcin.
Como se ha dicho con anterioridad, un sector que sin duda se recomienda
debe ser exonerado, son los propietarios de las viviendas de inters social, de
familias pobres.
10. Se recomienda que la propiedad sea tasada de acuerdo al valor de
compra/venta de mercado.
En el caso del Area Metropolitana de San Salvador, se sugiere que durante los
primeros tres aos de su aplicacin, la OPAMSS genere y valide una base de
datos, a partir de los valores de compra/venta registrados en el Centro
Nacional de Registros.
Las lecciones aprendidas y las metodologas que se elaboren servirn de base
para construir los catastros fiscales locales o mancomunados que
administrarn el impuesto predial en todo el pas. Los avalos debern de
llevarse a cabo cada cinco aos de tal forma que se garantice que los
municipios tengan recursos robustos y permanentes.
11. El impuesto predial debera cancelarse trimestralmente. De esta forma se
garantiza que las municipalidades tengan un flujo de caja permanente durante
el ao. Tericamente el pago trimestral debera de permitir que las
municipalidades planeen mejor sus presupuestos y la ejecucin de los mismos.
Esta medida debera de generar un mejor manejo de la caja fiscal municipal y
minimizar la adquisicin de deuda flotante. Los contribuyentes deberan de
poder pagar este impuesto a travs de los bancos comerciales del pas.
12. Es conveniente que la ley establezca los requisitos mnimos con los que
debera contar la administracin municipal para poder aplicar el predial, de tal
manera que la ineficiencia administrativa no afecte a los ciudadanos, por
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Tratando de concluir:
La primera conclusin importante que debe reiterarse, es la necesidad de contar
con una mejor base tributaria en el nivel local, para disponer de ms recursos y en
forma ms sostenida, que rompa con la inmovilidad que produce la pobre
inversin pblica que existe en este momento en el pas.
El impuesto predial es un instrumento tributario propio de la administracin
subnacional o local, que es utilizado en casi todos los pases del mundo con
economas de mercado formales. El Salvador junto con Cuba, son los nicos
pases que no lo tienen en Amrica Latina.
El impuesto predial no puede verse como un sustituto del impuesto a la actividad
econmica que administran los municipios, pues son diferentes tipos de
impuestos, tienen diferentes hechos generadores, el impuesto predial grava la
propiedad inmobiliaria y el otro, el ejercicio de la actividad econmica. Por lo
dems, es necesario hacer reformas a la totalidad de las leyes de impuestos
vigentes en cada municipio, por contradicciones con la Ley General Tributaria
Municipal y por su obsolescencia.
El establecimiento del impuesto predial, puede contribuir a la compensacin
territorial de la inversin pblica. Si en la primera etapa se prioriza el rea
metropolitana de San Salvador, --que es el rea territorial con mayores
posibilidades de recaudacin, por la alta concentracin de las propiedades con
mayor valor del pas--, se pueden establecer nuevos parmetros de distribucin de
las transferencias del FODES, de tal manera que se favorezca a los municipios
con menores ingresos y por consiguiente con menores posibilidades fiscales.
Un buen sistema de impuesto predial puede contribuir en forma muy sostenida a
crear condiciones de competitividad territorial, en la medida en que lo recaudado
se vincule directamente con inversiones en reas especficas, que marque la ruta
de la devolucin del impuesto y que establezca posibilidades de evaluar su
transparencia y eficiencia. Un predial vinculado a la infraestructura social y
productiva puede ser de gran impacto para promover la inversin privada y
promover la seguridad ciudadana, en tanto contribuya a reducir la marginalidad
social.
El Salvador puede sacar ventaja del conocimiento de las experiencias de otros
pases y generar un buen sistema desde su establecimiento; la gradualidad en la
implementacin del predial puede garantizar un sistema eficiente, moderno y
legtimo de fiscalidad, ordenamiento territorial y desarrollo local.
La violencia tanto como las inundaciones, son testimonios de la necesidad
imperiosa de una mejor y ms sostenida inversin pblica. El 2005 mostr que la
falta de un Estado inversor no afecta slo a los barrios tradicionales, marginales,
sino tambin a los barrios formales y con altos ingresos. Tambin mostr que las
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competencias dentro del Estado (gobierno nacional y locales) no han sido bien
delimitadas y que por ello y por la falta de financiamiento, la responsabilidad se
diluye y la ciudad y la poblacin se ven cada vez ms vulnerables y sin garanta
alguna.
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REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
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Decentralization and Accountability of the Public Sector. World Bank, 2000.
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Bank course on Practical Issues of Tax Policy in Developing Countries. Abril del 2003.
Bird, Richard. Taxation in Latin America: Reflections on Sustainability and the Balance
between Equity and Efficiency, Junio del 2003.
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Municipal. USAID/El Salvador. Agosto 2000.
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Larios, Jos y Blais, David. Assessing the Borrowing Capacity of the Municipality of
Iasi, Romania. Junio 2005.
Larios, Jos y Blais, David. Assessing the Borrowing Capacity of the Municipality of
Pitesti, Romania. Junio 2005
Olson, Marcur. (1965). The Logic of Collective Action. Cambridge, Mass.: Harvard
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Youngman, Joan y Malme, Jane. The Property Tax in a New Environment: Lessons
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Wallis, John Joseph. The Property Tax as a Coordination Device: Financing Indiana
Mammoth Internal Improvement System, 1835 to 1842. National Bureau of Economic
Research. Cambridge, Massachusetts. November 2001.