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O C O N T R O L E JURDICO DE POLTICAS PBLICAS

(Fundamentos Metdico-Estruturantes de u m a Proposta de Refonna do Poder


Judicirio c o m o Condio Essencial para a Efetivao dos Direitos Sociais,
Econmicos e Culturais no Brasil.)

Joo Paulo Bachur'


Aluno do Curso de Graduao da Faculdade de Direito da
Universidade de So Paulo

Resumo:
O presente trabalho busca apresentar hiptese de reforma do Poder
Judicirio brasileiro para efetivar os direitos sociais no Brasil baseada e m u m a
justificao metodolgica. Para cumprir esse objetivo, necessrio analisar a
origem de tais direitos sociais, bem como a evoluo da metodologia cientfica
do Direito. A seguir, feita proposta de reforma do Poder Judicirio com base
e m sua justificao metodolgica (a metdica estruturante do Direito).
Finalmente, as principais objees so combatidas e algumas concluses so
apresentadas.
Abstract:
This paper intends to present a hypothesis of reformulation of
Brazilian Justice in order to make effective social rights in Brazil based upon a
methodological justification. In order to accomplish this aim, is necessary to
analyze the origin of such social rights, as well as the evolution of scientific
legal methodology. Then, the hypothesis of Brazilian Justice reformulation is
made based on his methodological justification (the structuring methodic of Law).
Finally, the main objections are faced and some conclusions are presented.
Unitermos: polticas pblicas; direitos sociais, econmicos e culturais; metodologia
da Cincia do Direito; metdica estruturante; reforma do Poder Judicirio.
1. Introduo e Pr-Compreenso Terica
Os direitos sociais so, no mais das vezes, apenados sob a rubrica de
"exortaes morais" de alta carga retrica. N a d a obstante qualquer conotao moral
que se lhes queira eventualmente impingir, h que se considerar a necessria eficcia
do Direito, sendo essencial a qualquer ordenamento jurdico a produo de seus efeitos
I. Bolsista da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP) entre outubro de
1999 c setembro de 2000, sob a orientao do Prof. Dr. Fernando Haddad

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concretos. E no h c o m o negar o dficit de eficcia prtica vivido pelos direitos sociais,


pelo menos e m nosso Pas. Ainda, atribuir tal dficit, v.g., corrupo e falta de boa
vontade poltica- sem dvida, fatores constantes das frgeis democracias dos pases
de capitalismo tardio - no explicao suficiente. Por bvio, tais fatores tm de ser
considerados, m a s h justificativas outras b e m mais complexas que simplesmente a
vida poltica e financeira mal organizada das democracias tardias. H aspectos
metodolgicos e cientficos que influenciam sobremaneira a prtica cotidiana desses
direitos sociais.
D e fato, esta ser a perspectiva de estudo adotada: analisar-se- a
ineficcia dos direitos econmicos, sociais e culturais do ponto de vista da metodologia
cientfica do Direito. fato que os direitos e m anlise gozam de u m a efetividade
minimizada, para se no dizer inexpressiva.2 C o m efeito, o presente estudo versado
preponderantemente e m termos de metodologia cientfica do Direito, na medida e m
que diante da necessidade de efetivao dos direitos sociais no Brasil se h de indagar
pelas vias jurdicas adequadas para tanto, b e m c o m o pela sua adequada metodologia.
Ora, a efetivao dos direitos sociais exige peculiares vias de defesa, as quais devem
necessariamente ser fundamentadas, sob pena de incorrerem e m u m discurso
cientificamente inconsistente e panfletrio. Enfim, no se pretende qualquer
originalidade na proposta aqui apresentada, j outrora defendida por Fbio Konder
Comparato,3 m a s to somente vislumbrar u m a hiptese de aproximao metodolgica
entre o Poder Judicirio e a implementao de polticas pblicas e a efetivao dos
direitos sociais, econmicos e culturais'.
Antes de iniciar-se a investigao do controle jurdico de polticas
pblicas propriamente dito, urge fazer alguns esclarecimentos preliminares, e m nome
da coerncia que se pretende dar ao estudo. A expresso "pr-compreenso" adquiriu,
ao longo do caminhar da Filosofia, u m sentido muito prprio, principalmente aps as
conquistas da ontologia de Heidegger e da hermenuticafilosficade Gadamer, 4
implicando u m a profunda modificao nos conceitos de conhecimento e compreenso.
Tradicionalmente, sujeito e objeto do conhecimento sempre foram tomados e m separado,
c o m o compartimentos estanques e independentes. N o entanto, ignorar a histria e as
2. Conforme o balano do Instituto Brasileiro de Geografia c Estatstica (IBGE) divulgado cm 04 de
abril de 2001, a desigualdade social no Brasil praticamente nada reduziu c m relao dcada de 80.
Apenas como exemplo ilustrativo, 1 4 % da renda ficam com os 5 0 % mais pobre da populao, ao passo
que 13,1% da renda ficam com apenas 1 % mais rico da populao. Ainda, 13,3% da populao brasileira
c analfabeta (considerando-sc como tais os incapazes de assinar o prprio nome), havendo ainda 29,4%
de analfabetos funcionais. Porfim,40,6% dos domiclios brasileiros no contam com saneamento bsico.
3. COMPARATO, Fbio Konder, "Ensaio sobre o Juzo de Constitucionalidadc de Polticas Pblicas",
in Estudos em Homenagem a Geraldo Ataliba, B A N D E I R A D E M E L L O , Celso Antnio (org.), So
Paulo, Malheiros, 1997.
4. Cf., fundamentalmente, HEIDEGGER, Martin, Ser e Tempo, 2a cd., v. 1, trad. Mrcia de S
Cavalcanti, Pctrpolis, Vozes, 1988; G A D A M E R , Hans-Gcorg, Verdade e Mtodo: traos fundamentais
de uma hermenutica filosfica, trad. Flvio Paulo Mcurcr, Pctrpolis, Vozes, 1997.

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condies que circundam o pesquisador, c o m o se tais fatores no exercessem influncia


alguma sobre seu conhecimento, nada menos que u m a drstica simplificao da
realidade.
Pr-compreenso significa o conjunto de conhecimentos que se possui
anteriormente ao conhecimento e m si m e s m o considerado; o conjunto de preconceitos
do sujeito - preconceitos tomados aqui e m sentido absolutamente literal, sem qualquer
carga pejorativa, apenas enquanto "pr-conceitos": concepes prvias a toda e qualquer
compreenso, compostas por u m a tradio cultural e lingstica na qual o sujeito est
irremediavelmente inserido, justamente porque ela lhe historicamente anterior. M a s
admitir a pr-compreenso, reconhecer a existncia de pr-conceitos, no implica a
possibilidade de elimin-los: os pr-conceitos, enquanto tais, no esto livre disposio
do conhecedor,5 no possvel simplesmente distinguir os pr-conceitos que favorecem
a compreenso (pr-conceitos produtivos) daqueles que a dificultam (mal-entendidos).
N o entanto, tal distino absolutamente necessria para viabilizar o conhecimento
propriamente dito. E a pergunta subseqente imediata e inevitvel: c o m o separ-los?
O distanciamento histrico existente entre o objeto e o sujeito permite formular
perguntas, as quais abrem possibilidades de confirmar, negar e/ou substituir os prconceitos por "autntico" conhecimento - m a s que nunca ser definitivo, pois sempre
provisrio e questionvel. A partir da pergunta possvel destacar e avaliar o preconceito, descartando-o e substituindo-o, ou, se for o caso, confinnando-o.
A o pretender-se a tarefa de estruturar satisfatoriamente u m controle
jurdico de polticas pblicas, est-se, e m verdade, assumindo dois pontos de partida
(pr-conceitos) que carecem ser identificados: (1) a fronteira entre o jurdico e o poltico
tnue, havendo u m a zona poltico-jurdica de investigao e atuao; e (2) o Estado
Social u m dado seguro da realidade, pois somente faz sentido investigar direitos
sociais e polticas pblicas no contexto do Welfare State. Esses dois pr-conceitos
intrnsecos investigao proposta precisam ser testados e avaliados, enquanto
condicionantes da prpria investigao aqui desenvolvida.
A s relaes entre o Direito e a Poltica so polarizadas por u m a constante
tenso que, ao se tratar de temas constitucionais, ganha contornos menos ntidos, e m
funo da caracterstica genrica das constituies do sculo X X . A constituio que
d fonna e vida ao Estado Social muito diferente daquela que definia os contornos do
Estado Liberal. Nesse, a constituio cuidava exatamente de dissociar, da maneira
mais precisa possvel, o poltico e o jurdico. constituio era apenas a fnnula jurdica
de limitao do poder poltico - u m divisor de guas; na medida e m que fornecia as
bases da organizao poltica c o m especial ateno aos mecanismos jurdicos de
proteo individual contra os excessos do poder poltico. Da serem tais constituies
conhecidas c o m o "constituies-garantia", ou ainda "constituies-limite", j que sua
funo precpua era delimitar, juridicamente, u m a esfera individual impermevel ao
poder poltico.
5. GADAMER, op. cit., pp. 442/443.

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Diferentemente da pretensa neutralidade constitucional liberal, o Welfare


State nunca negou sua orientao axiolgica fundamental, qual seja realizar Justia
social a despeito das bases capitalistas que conservou. Naturalmente, essa gnese
essencialmente comprometida do ponto de vista poltico produziu reflexos naquele campo
antes reservado exclusivamente ao jurdico. A constituio, de mecanismo de freio do
poder poltico, tornou-se instrumento de coordenao poltica e planejamento social,
sintetizou elementos jurdicos e polticos e introduziu elementos scio-econmicos ao
c a m p o jurdico. O Estado deixou a pura forma jurdica para assumir elementos
conceituais substanciais, fundamentalmente os direitos sociais, econmicos e culturais:
de fato, o Estado Social constitucionalizou a Poltica6 Portanto, quanto ao primeiro
pr-conceito terico mencionado, de todo impossvel qualquer negao fuso
conceituai entre a Poltica e o Direito operada constitucionalmente pelo Welfare State.1
N o entanto, esse Estado v e m passando, desde h algum tempo e mais
precisamente aps a segunda metade do sculo X X , por profunda crise de legitimidade.
O modelo do Welfare State foi criado c o m o alternativa aos excessos da pretensamente
neutra estrutura liberal-formal burguesa, forando a estrutura estatal a tomar partido
no turbilho das foras sociais - esse novo paradigma estatal ficou conhecido como
democracia social, justamente por tentar difundir detenninados padres de Justia
social, estender a democracia a esferas mais amplas que a participao poltica
exclusivamente. A democracia social sustentada fundamentalmente pela justificativa
tico-poltica de busca por Justia social apoiada nas teorias econmicas keynesianas,
exigindo compromissos entre a sociedade civil e o poder pblico, b e m c o m o gastos e
investimentos para atingir o escopo bsico de equacionar os recursos materiais da
sociedade mediante a implementao de polticas pblicas. Ora, o Estado que destina
praticamente toda a receita arrecadada c o m u m a polticafiscalcada vez mais onerosa
a amenizar e compensar os impactos sociais gerados nas relaes de produo material
da sociedade acaba por contrariar o hedonismo do capital e m n o m e de u m a opo
juridificada - a solidariedade social, que, no entanto, no exige qualquer consenso a
respeito. Note-se, ento, que e m relao aos direitos sociais, a contestao do Welfare
State enseja u m movimento tendente sua "desjuridificao."
A s jornadas de "juridificao" designam, grosso m o d o , o processo
histrico de crescente promoo dos direitos fundamentais a partir dos sculos X I V e
XV. 8 D e fato, a primeira jornada de juridificao teve lugar no bojo do Estado Absoluto
6. Cf., a respeito, Q U E I R O Z , Cristina M.M., OsActos Polticos no Estado de Direito: o problema do
controle jurdico do poder, Coimbra, Livraria Almcdina, 1990.
7. F O R S T H O F F , Ernst, "Conceito c Natura dcllo Stato Socialc di Diritto", in Stato di Diritto in
Transformazione, trad. Cario Amirantc, Milano, Giuffrc, 1973, p. 70: "Stato sociale di diritto una
definizione che determina il tipo di un stato, che abraccia costituzione, legislazione ed amministrazione.
Esso non un conceito giuridico ". Cf. tambm Q U E I R O Z , op. cit., pp. 12 c s..
8. H A B E R M A S , Jrgcn, "Law as Mdium and L a w as Institution", in T E U B N E R , Gnthcr (org.),
Dilemmas ofLaw in the Welfare State, Bcrlin/Ncw York, 1985, European University Instituto; H A D D A D ,
Fernando, "Economia Poltica da Desjuridificao", manuscrito no publicado c fornecido pelo autor.

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e muito pouco tinha a oferecer ao indivduo, mantendo-o na condio de sdito. A


destruio do Ancien Regime consubstanciou a segunda jornada de juridificao, ao
conferir ao indivduo mecanismos jurdicos de proteo de direitos bsicos. A terceira
jornada j se alinhava ao liberalismo tpico do sculo XVIII, e representou a cristalizao
da ordem jurdica burguesa, c o m a proteo precpua dos direitos individuais.
Finalmente, a quarta jornada de juridificao, embasada e m reivindicaes de Justia
social, ao afirmar e institucionalizar a proteo aos direitos sociais, completava u m
curso crescente e expansivo de afirmao de direitos9, tendo no Estado de Bem-Estar
Social u m paradigma institucionalizado.
Porm, esse movimento ascendente de juridificao foi interrompido
pela crise paradigmtica do Welfare State, que compila crticas basicamente de trs
ordens: (1) o Estado passa a enfrentar u m descrdito econmico generalizado e m funo
da postura adotada, pois a promoo de bem-estar social exige gastos pblicos que, na
grande maioria das vezes, so mais elevados que a receita oramentria e empregados
e m mecanismos compensatrios dos riscos sociais; (2) tem-se, ento, o questionamento
dos fundamentos de tal estrutura estatal, ou seja, o sistema que sacrifica toda a
coletividade e m n o m e de u m a solidariedade social frgil, inconsistente e sujeita a
consecutivos dficits oramentrios, passa a ter sua legitimidade tica e poltica
contestada; e, por fim, (3) culminam tais crticas e m u m movimento de reduo e
flexibilizao do aparato institucional e jurdico estatal, provocando u m refluxo na
afirmao de direitos fundamentais, c o m sensvel reduo da malha normativa que
sustenta o Estado Social de Direito.
E mais, o questionamento do paradigma estatal no se circunscreve a
uma postura "de esquerda" ou "de direita" exclusivamente; ele no se restringe a u m
debate e m termos poltico-partidrios mas, de maneira mais grave, aglutina contestaes
dos dois lados. D e u m lado, a esquerda poltica confronta, no mbito da reproduo
simblica da sociedade, a "publicizao do privado" visto que espaos cada vez maiores
foram normatizados, tornando estatal u m mbito tradicionalmente legado esfera
privada do cidado, caracterizando u m "imperialismo regulador do Estado " l0 D e
outro lado, a direita poltica questiona, no mbito da reproduo material da sociedade,
a "privatizao do pblico", j que as prestaes de bem-estar social so apropriadas
apenas por reduzida "clientela."
Destarte, retomando o carter de pr-compreenso terica, tem-se que
os pr-conceitos necessrios ao presente estudo no devem ser tomados sem as devidas
ressalvas: enquanto Direito e Poltica esto e m constante e irremedivel polarizao, o
paradigma social de Estado revela-se relativamente instvel.

9. H A D D A D , "Economia Poltica da Desjuridificao", op. cit., p. 4: "O importante perceber que


a noo de direito vai se modificando ao longo destes cinco sculos e que o direito torna-se
progressivamente mais includente ".
10. HADDAD, "Economia Poltica da Desjuridificao", op. cit., p. 4.

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2. Direitos Sociais, Estado Social de Direito, Polticas Pblicas: Enfoque DiacrnicoAnaltico


A afirmao dos direitos sociais, econmicos e culturais tem
necessariamente de ser entendida no contexto da marcha histrica dos direitos humanos.
Nada obstante o fato de representarem os direitos individuais e polticos as exigncias
precpuas da sociedade ps-medieval (pr-industrial), h razes adicionais que justificam
o diferimento temporal entre sua afirmao e a dos direitos sociais. Para compreender
essas razes necessrio reconer ao conceito de cidadania desenvolvido por T. H.
Marshall: "A cidadania um status concedido queles que so membros integrais de
uma comunidade"11 A cidadania, ento, leva e m conta a integrao do indivduo, o
que permite u m a importante considerao: u m a vez que o cidado indivduo
socialmente participativo e integrado, pode-se mitigar e graduar a cidadania, j que
n e m todos gozam de igual integrao social. Circunstncias vrias quantificam a
integrao social, o que inevitvel e pesarosamente exclui a participao de parcela da
populao.
Vislumbre-se o conceito de cidadania sob u m trplice enfoque,
decomposto que pode ser e m trs elementos ou partes, a saber, o elemento civil fonnado
pelas garantias e liberdades individuais; o elemento poltico representado pelo poder
de participao poltica conferido aos cidados; e finalmente o elemento social,
consubstanciando as condies necessrias para u m a vida minimamente digna. A
mitigao do conceito de cidadania , ento, plenamente justificvel, j que: "Sua
evoluo envolveu um processo duplo, defuso e de separao. A fuso foi geogrfica
e(a separao, funcional" l2 O movimento de reunio dos feudos sob autoridade regia
financiado pelos burgueses provocou a fuso geogrfica dos loci de participao cidad,
antes atomizados na estrutura feudal, o que fez c o m que o indivduo deixasse o feudo
e passasse a ser sdito nacional. Isso o distanciou, fsica e geograficamente, das
instituies que viabilizavam sua manifestao comunitria, pois o vilarejo havia virado
o pas, sob as vestes de Estado (Absoluto) nacional. O reflexo instantneo dessa fuso
geogrfica foi a separao funcional das instituies que viabilizavam essa participao
integradora e garantiam direitos, tais como os rgos jurdicos, polticos e os prestadores
de servios pblicos, redundando na independncia das instituies sociais.
A o desenvolvimento conceituai fragmentado da cidadania, adicione-se
a solidificao definitiva da burguesia, enquanto classe social. Era esse o derradeiro
passo. Ora, enquanto a cidadania u m conceito expansivo e includente, a classe social
u m sistema de desigualdade, restritivo e excludente, pois institucionaliza a
desigualdade social c o m o necessidade do sistema - a cidadania significa a
homogeneizao do status, ao passo que a classe social, ao contrrio,fixau m a hierarquia
11. MARSHALL, T. H., Cidadania, Classe Social e "Status". trad. Mcton Porto Gadelha, Rio de
Janeiro, Zahar Editores, 1967, p. 76.
12. M A R S H A L L , op. cit., p. 64.

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do status social.13 Destarte, fcil identificar as razes do dficit de eficcia dos direitos
sociais, sob u m enfoque diacrnico-analtico, considerando-se que o diferimento
temporal-conceitual da cidadania fez c o m que os direitos fossem reconhecidos e
afirmados e m pocas diferentes: e m u m primeiro m o m e n t o , de ruptura c o m o
absolutismo, reconheceram-se apenas os direitos civis e polticos, sendo que, no entanto,
nesse m e s m o momento houve o empossamento poltico da burguesia, o que consolidou
o capitalismo.industrial e seu sistema de classes Sociais; e considerando-se, ento, a
tenso antittica existente entre os conceitos de cidadania e classe social, a expanso
da cidadania dependia de u m afrouxamento da estrutura capitalista de classes sociais,
o que, por sua vez e e m funo da consolidao de u m a ordem social liberal-burguesa,
no ocorreu, pois o sistema de classes sociais engessou a expanso da cidadania.
C o m efeito, a consolidao da ordem burguesa sublimada pelo paradigma
do Estado Liberal produziu, c o m absoluta coerncia, u m a estrutura jurdica formal que
consubstanciava determinados preceitos vitais para seu crescimento, tais c o m o a
liberdade de contratar e a garantia da propriedade privada, sob os auspcios das grandes
codificaes de Direito Privado e das constituies-limite. Nesta esteira, o Estado se
abstinha de participar do jogo de foras da sociedade. Ora, as conseqncias so, quando
no-bvias, ao menos intuitivas: plena liberdade econmica e irrefreado hedonismo
industrial-capitalista elevaram-se mxima potncia, radicalizando a explorao do
trabalho pelo capital e redundando e m aviltante explorao do proletariado que, por sua
vez, no tinha a quem reconer, restando cada vez mais ensimesmado e m suas mazelas.14
O modelo liberal s foi reformulado aps duas Guerras Mundiais e a
Grande Depresso, de 1929. A s contingncias econmicas e sociais intrnsecas ao
liberalismo, ao se materializarem e m deflagraes militares e crise econmica de
propores globais, deixaram os pases absolutamente atnitos. Aps a II Guerra
Mundial, adveio u m novo modelo - o Welfare State (Estado Democrtico Constitucional,
Social-Democracia, ou Estado Social de Direito).15 Esse modelo de Estado fundou-se
numa legitimidade que extrapolou a legalidade, a exigncia de Justia social imps
13. M A R S H A L L , op. cit., p. 76.
14. Cf. Hobsbawn, Eric J., A Era das Revolues, 1 Oa cd., trad. Maria Tcrcza Lopes Teixeira c Marcos
Pcnchcl, Rio de Janeiro, Paz c Terra, 1977. Quanto condio de vida dos operrios, instaurou-se u m
mrbido contexto de degradao c desorganizao sociais: c o m a destituio da propriedade operada
pelos Enclosure Acts britnicos, os camponeses se rendiam ao trabalho nas fbricas, submetendo-sc a
jornadas de trabalho abusivas, extremamente mal remuneradas c c m condies absolutamente insalubres
de trabalho. O caos social provocou a perda dos padres bsicos de comportamento, levando tambm
degradao tica c moral da sociedade, explodindo os nveis de alcoolismo, criminalidade, prostituio c
suicdio na sociedade. C o m o se no bastasse, a expanso urbana completamente desordenada c confusa
impedia o acesso de grande parcela da populao aos servios pblicos mais elementares, favorecendo a
proliferao de doenas epidmicas c m larga escala. Apesar de tudo, tal situao no era vista, pelo
menos a princpio, como ilegtima, mas como u m preo a ser pago pela Revoluo Industrial.
15. O Estado Social pode assumir tanto a forma totalitria, como ocorrera na Itlia fascista c na
Alemanha nazista, quanto a forma democrtica. E m repdio ao totalitarismo, o Estado Social tambm
passou a ser chamado Estado Democrtico Constitucional ou ainda Social-Democracia.

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tarefas ao Estado que, de mero observador da sociedade transmudou-se e m seu principal


transformador, no se legitimando e m garantias formais como fizera o Estado Liberal,
m a s sim e m garantias materiais, cujo fator de legitimidade tambm material.16 Nesse
sentido, reportamo-nos novamente ao conceito de cidadania conforme desenvolvido
por T. H. Marshall, pois o Estado Social permitiu que o terceiro efinalelemento da
cidadania fosse finalmente afirmado, retomando e m pleno sculo X X o desenvolvimento
da cidadania iniciado no sculo XVIII. Por tudo isso, a noo de polticas pblicas
intrnseca ao contexto social-democrata, devendo ser entendida c o m o o vetor estatal
precpuo de distribuio de renda e implementao de direitos sociais, confonne u m
ncleo conceituai composto por "direitos sociais - Estado Social de Direito -polticas
pblicas" que no pode ser fragmentado: da o risco que a crise do Estado Social
apresenta para o presente estudo.
3. A Insuficincia Metodolgica do Positivismo Jurdico e a Metdica Estruturante do
Direito, enquanto Mtodo de Trabalho Jurdico Ps-Positivista
Quando se quer tratar da insuficincia metodolgica do positivismo
jurdico, h primeiro de se conceituar e definir o positivismo jurdico para e m seguida
qualific-lo c o m o metodologia e da ento atestar suas falhas.17 O positivismo jurdico
pode ser entendido c o m o o resultado obtido na tentativa de adaptao da Cincia do
Direito exploso cientificista que tinha e m sua linha de frente a Astronomia, a Fsica
e a Biologia, respectivamente c o m Kepler, Isaac Newton e Darwin, representando os
frutos intelectuais de u m a poca resultante da fuso do Renascimento italiano do sculo
X V c o m a Refonna Protestante do sculo seguinte, sob o impacto dafilosofiacartesiana,
que moldou afilosofiapositiva, cuja maior expresso Auguste Comte. E m reao
frontal tradicional concepo metafsica que se tinha do conhecimento e da Cincia
e m geral, emergiu u m movimento intelectual novo que s adjetivava de "cientfico" o
conhecimento assentado na certeza, que no mais se satisfazia quer c o m explicaes
metafsicas, c o m o haviam pretendido, embora c o m objetivos diversos, Thomas Hobbes,
John Locke e todos os filsofos do iluminismo, quer c o m a excelncia ideal-racional
de u m a razo apriorstica, c o m o quisera Immanuel Kant; mas sim e somente com a
possibilidade de demonstrao e prova emprica do conhecimento por meio de leis. O
16. A partir da tipologia trplice de M a x Weber para a legitimidade, nota-se que n e m a dominao
tradicional, nem a dominao carismtica, n e m a dominao racional-lcgal so capazes de explicar a
legitimidade do Estado Social; cie transcende os fatores formais de legitimao, pois tem u m a justificativa
material imanente, fundada essencialmente nos direitos sociais, econmicos c culturais. Cf. KRIELE,
Martin, Introducin a Ia Teoria dei Estado: fundamentos histricos de Ia legitimidad dei Estado
Constitucional Democrtico, trad. Eugnio Bulygin, Buenos Aires, Dcpalma, 1980.
17. Notc-sc que, diferente das rasas c usuais crticas feitas ao positivismo jurdico, no se trata da
oportunidade de atac-lo comparando a "pureza" pretendida vida cotidiana do Direito. O estudo que se
pretende outro, fundado nas bases metodolgicas c epistemolgicas do positivismo jurdico, ou seja, c m
outras palavras, fundado nas condies de conhecimento do Direito adotadas pelos positivistas.

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conhecimento s podia ser neutro e fundado na observao, no misturando aquele


que observa ao observado e, desta sorte, necessariamente relativo. Da a necessidade
de construir-se u m conceito de Cincia do Direito adequada aos avanos intelectuais
do "esprito positivo" e que, portanto, primasse por u m rigor fonnal que exprimisse a
observao do Direito tal c o m o ele efetivamente se nos apresenta, c o m absoluta
neutralidade axiolgica, demonstrando o Direito - era necessrio conferir maior exatido
e certeza Jurisprudncia.18 O positivismo jurdico nada mais que o fruto das
irradiaes desse avano cientfico e intelectual do sculo XVIII no campo da Cincia
do Direito, u m revide imortalidade imanente do jusnaturalismo at ento reinante,
enriquecido pelas influncias da escola histrica de Savigny, da genealogia dos conceitos
de Puchta e da jurisprudncia dos interesses de Jhering.
Portanto, para osfinspretendidos, o juspositivismo deve ser captado
globalmente enquanto metodologia cientfica, i.e., enquanto u m a forma particular
de apreender a atuao do Direito. M e s m o sob esse ponto de vista, no h, porm,
u m a forma padro que o designe, m a s diversas facetas aparentemente incompatveis
entre si.I9 Sob olhar mais acurado, as variadas correntes juspositivistas apresentam
18. Cf. Larcnz, Karl, Metodologia da Cincia do Direito, 6a cd., trad. Jos Lamcgo, Lisboa, Fundao
Coloustc Gulbcnkian, 1997, pp. 46/47: "caracteriza-se [o positivismo] pelo seu empenho em banir toda
"metafsica" da cincia e restringir rigorosamente esta ltima aos "fados" e s leis desses Jactos,
considerados empiricamente. (...)A cincia do Direito ser assim erigida em "verdadeira cincia " quando,
tal como a cincia da natureza, se fundar sobre fados indubitveis".
19. Ernst Rudolf Bicrling, e.g., entende a normatividade c o m o u m "querer a norma" individual c
psicolgico. Eugcn Ehrlich, por outro lado, pe todo o foco de estudo na normatividade sociolgica do
Direito, sendo a ordem jurdica elemento social emprico c o m o outro qualquer que no goza de peculiaridade
alguma, n e m sequer a coao: "Moral, religio, costume, boas maneiras, at moda, no s ordenam as
relaes extrajuridicas, mas influenciam passo a passo, a jurdica", c "Desta maneira, o homem age de
acordo com o direito, acima de tudo, porque as relaes sociais o obrigam a isto! " (Ehrlich, Eugcn,
Fundamentos de Sociologia do Direito, trad. Rcn Ernani Gcrtz, Braslia, Universidade de Braslia, 1986,
pp. 151 c 49, respectivamente). Convergindo o enfoque psicolgico c o sociolgico, Alf Ross, na vertente
conhecida por realismo jurdico (psico-sociologismo), funde na vigncia do Direito os conceitos de validade
c eficcia: a ordem jurdica socialmente obrigatria vista por seus destinatrios c o m o vineulante c
imperativa, mesclando aspectos sociolgicos c psicolgicos. Hans Kelsen, por outro lado, c m sua busca
por u m a teoria pura de contaminaes extrajuridicas fez com que o ngulo de observao do Direito fosse
apenas ele mesmo: conccbcndo-o c o m o sistema hermtico c estritamente jurdico, todas as normas decorriam
umas das outras c m ordem escalonada, com fundamento c m u m a norma fundamental. Alis, a teoria da
Grundnorm chama a ateno por sua intrnseca tenso inconcilivel: ao tentar romper com todo fundamento
no jurdico, derivando as normas umas das outras c m ordem escalonada, Kelsen se v encurralado no
absurdo de u m a regresso ao infinito, faltando-lhe o fundamento jurdico da primeira norma. Destarte, tem
de interromper a seqncia, embora tal interrupo seja feita de maneira formal-apriorstica (c, portanto,
extrajurdica): "Tem de terminar numa norma que se pressupe como a ltima e mais elevada. Como
norma mais elevada, ela tem de ser pressuposta, visto que no pode ser posta por uma autoridade, cuja
competncia teria de se fundar numa norma ainda mais elevada. A sua validadej no pode ser derivada
de uma norma mais elevada, o fundamento de sua validade j no pode ser posto em questo. Uma lui
norma, pressuposta como a mais elevada, ser aqui designada como norma fundamentar (Kelsen, Hans,
Teoria Pura do Direito, 6a cd., trad. Joo Baptista Machado, Coimbra, Armcnio A m a d o Editora, 1984, p.
269). Outras escolas positivistas, tais c o m o a analtica de H. L. A. Hart c Norbcrto Bobbio c o
institucionalismo de Ota Wcinbcrgcr, c m funo dos limites deste trabalho, no podero ser estudadas.

656

Joo Paulo Bachur

c o m o trao metodolgico constante u m necessrio corte epistemolgico que, e m


u m m o m e n t o ou outro e sob u m ponto de vista ou outro, faz-se imprescindvel para
fins de simplificao operacional da realidade. Note-se ser essa simplificao da
realidade a nica maneira de o positivismo jurdico se sustentar e se mostrar coerente
e, e m alguma medida, trabalhar os dados reais. O necessrio corte epistemolgico
elemento de unidade e diversidade do juspositivismo, pois permite compreendlo c o m o metodologia ao m e s m o tempo e m que permite ver ramos frutuosamente
desenvolvidos por u m a srie de "positivismos" jurdicos que, no entanto, apresentam
u m necessrio "quid" epistemolgico c o m u m . Ora, esse corte significa a necessria
reduo que o Direito deve sofrer para se enquadrar nos anseios de certeza e
previsibilidade emprica ditados pela filosofia positiva - ele une as diferentes
vertentes positivistas sob teto c o m u m , pois opera a reduo unilateral do Direito a
apenas u m de seus aspectos, exclusivamente, c o m o forma de operacionalidade
metodolgica.
C o m esse artifcio metodolgico, o formalismo positivista elimina, de
comeo, o carter histrico e cultural de toda ordem jurdica, pois busca descrev-la
e m termos gerais e a-histricos para fins de conhecimento definitivo. Claramente,
necessrio que a Cincia jurdica trabalhe c o m conceitos genricos e excessivamente
abstratos, o que, alm de perder a dimenso cultural do Direito, perde tambm a sua
riqueza emprica. Some-se a isso a impossibilidade de o legislador prever todas as
situaes possveis e imaginveis da vida humana. Apesar de todas as negativas dos
positivistas, sempre existiro lacunas, que no significam u m vcuo jurdico, mas
apenas sua inexperincia diante de determinadas situaes que no foram, porque
no o podiam ser, previstas pelo legislador. N o entanto, nestas situaes limite, no
se esquiva o juiz da deciso do caso concreto, quer dizer, o juiz tem necessariamente
de eliminar o conflito, m e s m o no reconhecendo a existncia das lacunas. Dessa
forma, luz do princpio da proibio do "non liquet" o preenchimento de tais
lacunas necessariamente feito pelo juiz, sem qualquer padro de controle ou de
justificativa, o que permite que certas decises sejam tomadas alheias ao Direito poise fundarem e m elementos fticos exteriores ao ordenamento e, portanto,
incontrolveis e muitas vezes m e s m o injustificveis. C o m o se no fosse suficiente,
o positivismo tem dificuldades e m reconhecer a carga ambgua e malevel da
linguagem, que permite seu uso axiolgico. Finalmente, o grande problema continua
sendo a incapacidade de o positivismo vedar normas injustas, pois diferindo Direito
e Poltica, aquele s operacionaliza esta, o que faz c o m que as decises tomadas no
mbito poltico no sejam questionadas pela Jurisprudncia, tendo de ser por esta
colocadas e m prtica.
Ora, todas estas crticas e falhas detectadas no positivismo jurdico
conduzem, c o m certa perplexidade, a u m paradoxo extremamente interessante: a busca
incessante de certeza e previsibilidade imposta por u m conceito de Cincia positiva
traduziu-se, no mais das vezes, e m fatores de insegurana, descontrole e at m e s m o
irracionalidade na prxis da Jurisprudncia. Nesse sentido, desnudando o mecanismo

O Controle Jurdico de Polticas Pblicas

657

de estudo e conhecimento prprio do positivismo, j se pode constatar sua inequvoca


insuficincia metodolgica para tratar o Direito real.20
A s falhas que o positivismo apresenta e m sede de metodologia cientfica
acabaram por induzir sua superao. C o m o se no bastasse, o advento do Welfare State
s fez complicar a situao dos positivistas, que no tinham c o m o se socorcer diante da
nova moldura dada ao Direito pelo impacto social. C o m o Estado Social, o Direito teve
de ser compreendido e m sua lgica fundamentalmente material e substancial,
abandonando sua tradio formal de h muito arraigada e impregnada no pensamento
jurdico. Enquanto no Estado burgus a nica preocupao jurdica era resguardar u m a
esfera de liberdade representada pelos direitos individuais e suficientemente protegida
pela regra jurdica, o novo modelo de Estado produz.um Direito que se serve de u m a
estrutura principiolgica e de nonnas que no podem ser transcritas pela regra singela,
mas que demandam crescente valorao u m a atitude construtivista do operador do
Direto (so o que tradicionalmente se apelidou de "normas programticas"),
principalmente voltadas para os direitos sociais, econmicos e culturais.
A s novas necessidades metodolgicas do Direito somente seriam providas
pela metdica estruturante (strukturierende Methodik) enquanto mtodo de trabalho
jurdico (Recthsarbeit), o que implicou u m a atitude deliberada de rompimento c o m o
positivismo. Para tanto, o ponto de partida, de acordo c o m o principal terico da
metdica estruturante, Friedrich Mller,21 no-identificar a norma a seu texto.
Identificando-se o texto norma, somente resta ao operador do direito verificar se a
situao de fato que lhe submetida se encaixa na prescrio legal, executando u m
silogismo, atravs da subsuno formal do fato norma. D e fato, no se identificando
a nonna ao seu texto oficial, todos os textos comumente chamados de "normativos"
carecem de concretizao, ao passo que esta, por sua vez, e m n o m e do controle racional
de todo o trabalho jurdico, deve se dar de forma metodicmente estruturada. Essa a
tnica da metdica estruturante do Direito: todos os textos de nonnas tm de ser metdica
e estruturadamente concretizados.
A metdica no se pretende n e m pura n e m universal, embora isso no
implique qualquer sinretismo metodolgico. Ela visa apenas ser u m mtodo de trabalho
suficiente, convergindo diversas fontes de conhecimento. A primeira delas est no
desenvolvimento dafilosofiaontolgica, principalmente e m suas razes desenvolvidas
por Hegel e passando notadamente por Heidegger. Para compreender-se a incessante
busca da metdica por u m a "concretizao" do Direito, faz-se imperioso volver ao
"conceito concreto" ou "geral-conreto" de Hegel sem, de maneira alguma, equiparar
a norma jurdica a ele. Esse conceito concreto composto por "um todo de "momentos "
20. Cf, C O R D E I R O , Antnio Menezes de, "Introduo Edio Portuguesa", in C A N ARIS, ClausWilhclm, Pensamento Sistemtico e Conceito de Sistema na Cincia do Direito, 2a cd., trad. Antnio
Menezes de Cordeiro, Lisboa, Fundao Caloustc Gulbcnkian, 1996
21. MLLER, Friedrich, Discours sur Ia Mthode Juridique, 5a cd., trad. Olivicr Jouanjan, Paris,
Prcsscs Univcrsitaircs de France, 1996.

658

Joo Paulo Bachur

relacionados entre si de modo pleno de sentido, que s nesta vinculatividade recproca


constituem o conceito" n O conceito formado a partir da fuso de momentos
apreendidos apenas idealmente e m sua individualidade, pois s adquirem sentido e m
sua reciprocidade inexorvel. A operao que divide o conceito e m momentos, reflete
sobre eles e opera sua reconstruo toda u m a operao dialtica e ideal - a totalidade
do ser enquanto idia absoluta a si tudo submete.23 E aqui reside o ponto que impede a
reduo da metdica estruturante do Direito a u m a rplica da dialtica hegeliana: a
metdica essencial e absolutamente concreta.
A hermenutica filosfica, por sua vez, notadamente a partir da
investigao desenvolvida por Hans-Georg Gadamer, enriquece espantosamente o
discurso cientfico da Jurisprudncia, na medida e m que no separa, e m absoluto, o
sujeito que conhece do objeto conhecido, existe u m vnculo prvio entre eles: trata-se
da pr-compreenso, j u m a vez aqui referida, composta pela tradio e m que o
investigador est ircemediavelmente inserido, quer e m sua vertente lingstica, quer
e m sua vertente substancial.24 A interpretao clssica, tradicionalmente divida e m
subtilitas intelligendi (compreenso), subtillitas explicandi (interpretao) e subtillitas
aplicandi (aplicao), fora totalmente subvertida pela hermenuticafilosfica,pois
era "umprocesso unitrio no somente a compreenso e interpretao, mas tambm a
aplicao"2*, sendo tal processo unitrio operado sob a forma do crculo hermenutico.
U m terceiro elemento substancial na formao da metdica estruturante
de carter essencialmente argumentativo e remonta tpica a Aristteles,
sucessivamente resgatada por Ccero e Gian Batista Vio, mas somente reconhecida
na Cincia do Direito a partir de Theodor Viehweg 26 . A tpica a argumentao por
meio de "topoi", lugares-comuns argumentativos que desempenham importante papel
22. L A R E N Z , op. cit., p. 652.
23. HEGEL, Gcorg Wilhclm Friedrich, Enciclopdia das Cincias Filosficas em Epitome, v. 1, trad.
Artur Moro, Lisboa, Edies 70, 1988, 213, p. 209: "A idia o verdadeiro em si epara si, a unidade
absoluta do conceito e da objectividade". A metdica estruturante usa fatos parafixara norma jurdica
que realmente toma a forma de u m a deciso concreta, bem distante de qualquer idealizao. O s conceitos,
pensados c dissociados de antemo, ao unirem-sc, constituem o conceito c m u m movimento de duplo
sentido, semelhante ao conhecido "crculo hermenutico"
24. Com efeito, Heidegger j havia identificado um momento prvio ao conhecimento, bem como j
havia considerado, outrossim, compreenso c interpretao como momentos unitrios (Heidegger, op.
cit., p. 204).
25. Gadamer, op. cit., p. 460. Ainda, corroborando a ntima ligao entre a hermenutica filosfica c a
ontologia hegeliana, cf. p. 451: "A partir disso a tarefa da hermenutica filosfica pode ser caracterizada
como segue: tem de refazer o caminho da fenomenologia do esprito hegeliana, at o ponto em que, em toda
subjetividade, se mostra a substancialdade que a determina". Da a ligao entre a ontologia, a hermenutica
filosfica c a metdica estruturante do Direito, vez que a concretizao demanda a juno de momentos
(mbito c programa da norma, como se ver), muito embora a norma jurdica somente possa ser extrada a
partir desse processo dialtico c referida ao caso, somente assumindo algum sentido c m sua concrctudc.
26. Viehweg, Theodor, Tpica e Jurisprudncia, 5a cd., trad. Tcrcio Sampaio Ferraz Jr., Braslia,
Universidade de Braslia c Ministrio da Justia (co-edio), 1979. E m verdade, a tpica nunca se pretendeu

O Controle Jurdico de Polticas Pblicas

659

na soluo de questes jurdicas, tais como, e.g., a "boa-f" Cada "topos" pode ser
utilizado conforme o caso que se quer decidir, e seu significado elstico, sendo
essencialmente definido e m funo do caso. A tpica enfatiza essencialmente o
problema, e a partir dele que u m arcabouo argumentativo desenvolvido para a
resoluo do caso concreto, funcionando, assim, a partir de "panoramas fragmentrios":
premissas escolhidas sem qualquer sistematizao, atravs de tentativas de soluo e
que compem o quadro argumentativo jurdico. Essas tentativas tornam-se premissas
quando aceitas como razoveis pelo senso c o m u m no discurso jurdico27. Dessa forma,
as decises no so obtidas como u m a decorrncia da ordem positiva, mas sim c o m o
u m processo de contraposio de argumentos aceitveis, dentre os quais u m o melhor
para decidir o problema.
No-obstante todas as crticas que lhe podem ser dirigidas28 e muito
embora pensamento sistemtico e tpica sejam apresentados como antteses recprocas,
o antagonismo entre eles menos real que aparente, havendo mais propriamente u m a
verdadeira complementaridade entre sistema e tpica - e, de fato, foi na medida dessa
complementaridade que ambos foram incorporados pela metdica. N o entanto, no se
trata do sistema lgico-formal de h muito abandonado pela Jurisprudncia, sendo-lhe
adequado apenas o conceito de sistema aberto conforme desenvolvido por Canaris.
C o m efeito, o sistema aberto, alm de permevel a valoraes, comporta a
problematizao, embora de forma ampliada e genrica, pois algumas questes no
so tratadas como problemas, sendo desde j oferecidas determinadas respostas aos
problemas mais gerais. Destarte, relega o pensamento sistemtico u m a posio
secundria ao pensamento tpico, destinado fundamentalmente a complementar os
pormenores inatingveis pela generalidade sistmica.29
cientfica no sentido apodtico do termo, assumindo-se sempre como estilo problemtico de raciocnio, sendo
exatamente por isso c nesse ponto substancialmente criticada. Cabe observar, de fato, que tal enfoque
problemtico era a base mesma do Direito Romano, essencialmente pragmtico c sempre voltado para u m
problema a ser resolvido, chamado entre os romanos de "prudncia" (Cf. Ferraz JR.,Trcio Sampaio, Introduo
ao Estudo do Direito, 2a cd., So Paulo, Atlas, 1994, pp. 56 c s., especialmente p. 58: "Opensamentoprudencial
desenvolvido nos responsas dos jurisconsultos romanos tinha algo de semelhante s tcnicas dialticas dos
gregos"). E foi exatamente nesse sentido de prudncia c dialtica que a tpica foi retomada por Viehweg.
27. A R I S T T E L E S , op. cit., livro 1,1, p. 5, define as premissas aceitas c m u m discusso argumentativa
como sendo: "aquelas que todo mundo admite, ou a maioria das pessoas, ou os filsofos - em outras
palavras: todos, ou a maioria, ou os mais notveis e eminentes". Cabe ressaltar que fundamentar a deciso
jurdica na aceitao de premissas pelo senso c o m u m constitui u m ponto naturalmente aberto a crticas,
pois pe a certeza preconizada pelo conhecimento positivo c m crise.
28. Cf, para u m a crtica detalhada da tpica, C A N A R I S , Claus-Wilhclm, Pensamento Sistemtico e
Conceito de Sistema na Cincia do Direito, 2a cd., trad. Antnio Menezes Cordeiro, Lisboa, Fundao
Caloustc Gulbcnkian, 1996, cap. 7o.
29. C o m efeito, no faz sentido exeluir-sc u m ou outro: o pensamento sistemtico puro eliminaria a
instncia argumentativa, vedando os respiros de ventilao do Direito; ao passo que a tpica,
exclusivamente, enquanto estilo de pensamento, impediria o controle racional da Cincia sobre sua prpria
prxis jurdica. E m verdade: "No h, assim, uma alternativargidaentre o pensamento tpico e o
sistemtico, mas antes uma complementao mtua" (Canaris, op. cit., p. 277).

660

Joo Paulo Bachur

H que se considerar, ainda, o vis constitucional intrnseco metdica


estruturante, revelado e m nuances de Cincia Poltica e Teoria Constitucional e
consubstanciados essencialmente pela interpretao conforme a constituio e pela
constitucionalizao dos direitos fundamentais, decorrentes da necessria fora
normativa da constituio. A fora normativa da constituio ("normativ Kraft der
Verfassung") sua caracterstica essencial, e foi suficientemente identificada por Konrad
Hesse, c o m o forma de defender a constituio de ataques pragmticos e m relao ao
seu grau de efetividade prtica30. Esse grau de efetividade prtica, por sua vez fora
analisado por Ferdinand Lassale, que identificou certos "fatores reais de poder" latentes
na sociedade e que a configuravam efetivamente, sendo responsveis por transformar
a constituio n u m a simples "folha de papel."31 Lassale trouxe tona a existncia de
focos de concentrao de poder econmico e poltico e, principalmente, evidenciou
sua ntima relao c o m a constituio de u m pas, mostrou a interpenetrao entre a
realidade e a constituio. A toda constituio, e m sentido normativo, subjaz u m a
constituio real, que sempre se impe perante aquela, m a s que no se apresenta como
autntica, ou e m suas prprias palavras, as constituies que se nos apresentam: "no
son Ias Constituciones realesy efectivas, sino Ias Constituciones escritas, Ias hojas de
papel" J2 N o entanto, a argumentao de Lassale atm-se somente supremacia da
realidade sobre a constituio, admitindo a ligao entre ambas de forma absoluta.
Essa relao, no entanto, no se d de forma-absoluta, m a s relativa, sendo a fora
normativa inerente constituio, o que funde o normativo (solleri) ao ftico (sein).3i
Ora, a constituio traz e m si u m a pretenso de vigncia que, ao conformar a realidade
estatal (ainda que relativamente), traduz-se e m u m a fora nonnativa, legitimando-se
enquanto "vontade de constituio" ("Wille zur Verfassung") que, ainda que no
consensual, e m absoluto, surge c o m o legtima e constantemente legitimada atravs
de u m a prxis constitucional.34
C o m efeito, e e m resumo, rompe-se c o m o formalismo positivista,
captando-se o Direito no c o m o compartimento hermeticamente fechado e m si m e s m o ,
m a s sim c o m o u m sistema aberto e dinmico e m sua fora normativa constitucional,
servindo-se da argumentao indutivo-problemtica, m a s escapando da aleatoriedade
tpica ao proceder metodicamente no cmputo dos argumentos, apreendendo a prxis
30. H E S S E , Konrad, "La Fucrza Normativa de Ia Constitucin", in Escritos de Derecho Constitucional,
trad. Pedro Cruz Villalon, Madrid, Centro de Estdios Constitucionalcs, 1992.
31. LASSALE, Ferdinand, i Que es una Constitucin?, trad. W. Roces, Buenos Aires, Siglo Vcintc,
1946.
32. LASSALE, op. cit., p. 71.
33. HESSE, op. cit., pp. 62/63: "La "constitucin real"y Ia 'constitucin jurdica ", (...) se hallan en
una situacin de coordinacin correlativa. Se condicionan mutuamente, in ser simplemente dependiente
Ia una de Ia outra; cabe decir que a Ia constitucin jurdica le corresponde una significacin autnoma,
aunque sea solo relativa"
34. H E S S E , op. cit., p. 66.

O Controle Jurdico de Polticas Pblicas

661

jurdica e m suas dimenses hermenutica e, fundamentalmente, concreta - trata-se da


metdica estruturante do Direito.
A metdica estruturante do Direito funda-se e m quatro pilares
fundamentais: dogmtica, metodologia, teoria da constituio e teoria da norma jurdica35.
Ora, busca-se, para o momento, fundamentar u m eventual controle jurdico de polticas
pblicas. M a s controle jurdico visto tradicionalmente c o m o controle de normas
jurdicas, exclusivamente. Isso traz dificuldades conceituais, quer e m relao ao conceito
de polticas pblicas, quer e m relao ao conceito de norma jurdica, pois elas, muito
embora estejam submetidas ao princpio da legalidade, no se apresentam exclusivamente
sob a forma normativa. Da a importncia da teoria da norma desenvolvida por Friedrich
Mller no bojo da metdica estruturante, vez que ela alarga o enquadramento jurdiconormativo das normas, permitindo da o controle das polticas pblicas, como se ver.
Para a teoria da norma subjacente metdica estruturante, a norma no
concebida como "esquema de interpretao da conduta humana" 36 , m a s "Une norme
juridique est un modele d'ordre structur et concrtement determine"*1 e m funo de
u m determinado caso a ser resolvido, u m modelo de ordem, u m padro de motivao
(Motivationsmuster) das decises de problemas. A distino entre a nonna e seu texto
impede que a este seja legado, por si s, qualquer carter nonnativo, sendo-lhe atribuvel
to somente a validade (Geltung), distinguindo as normas jurdicas das demais nonnas
sociais, pois impe aos textos vlidos u m carter obrigatrio que pde tornar-se violncia
atual mediante processos e instituies jurdico-polticas. Nesse sentido, a'validade no
decorre da sua forma enquanto proposio lingstica, m a s sim e somente das
particularidades contextuais nas quais os textos vlidos esto inseridos, remontando-se
aqui aos "jogos de linguagem", conforme desenvolvidos por Wittgenstein. Ainda, no
se imagine que o prprio texto vlido que ser concretizado. Ora, a distino entre a
nonna e seu texto impede que seja prefixado norma u m sentido unvoco - algum
sentido s v e m c o m o processo de concretizao a partir do caso submetido a exame,
sendo precisamente essa concretizao a responsvel pela construo (estruturada) da
normatividade.38 E a concretizao, por sua vez, significa a densificao dos preceitos
jurdicos mediante a fuso de nonna e realidade na soluo de u m caso concreto.
O processo de concretizao estruturada da norma tem incio a partir
dos textos vlidos, que so tanto os limites mnimos quanto os limites mximos deste
processo - no podem ser desconsiderados no seu incio, assim como ao seu fim no se
35. M L L E R , Friedrich, Direito, Linguagem, Violncia. Elementos de uma Teoria Constitucional, v.
1, trad. Pctcr Ncumann, Porto Alegre, Srgio Antnio Fabris, 1995.
36. KELSEN, op. cit., pp. 18 c s..
37. MLLER, Mthode Juridique, op. cit., p. 201.
38. MLLER, Mthode Juridique, op. cit., p. 187; c CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes, Direito
Constitucional e Teria da Constituio, 2a cd., Coimbra, Livraria Almcdina, 1998, especialmente p. 1076:
"A normatividade no uma "qualidade" da norma; o efeito do procedimento metdico de
concretizao"

662

Joo Paulo Bachur

pode produzir algo absolutamente contrrio a eles. O jurista (Rechtsarbeiter), ao se deparar


c o m u m caso prtico, toma u m ou vrios textos vlidos e elabora hipteses textuais
(Normtexthypotesen) c o m o ponto de partida para o processo de concretizao. Partindo
dessas hipteses textuais, o jurista passa a recolher os elementos fticos, os dados da
realidade que constituem o mbito ftio (Sachbereiche) que, por razes de economia de
trabalho, reduzido e particularizado no mbito (ftico) do caso (Fallbereich) e,
finalmente, no mbito (tambm ftico) da norma (Normbereiche). Paralelamente, o jurista
elabora o programa da norma (Normprogram) a partir da interpretao dos elementos
lingsticos pertinentes ao caso, compondo o que tradicionalmente se chamou de comando
da norma,39 que no absolutamente vago n e m absolutamente unvoco, indicando espaos
de ao metodicamente dominveis nos quais o trabalho jurdico se desenvolve, podendo
ser ento controlado e legitimado ou criticado. O programa u m a espcie defiltropara
a multiplicidade e a variedade de dados empricos.
Para trabalhar o programa nonnativo, necessrio que o jurista recorca
a recursos interpretativos que remontam, mas no se identificam, queles desenvolvidos
por Savigny, quais sejam os critrios de interpretao gramatical-literal, sistemtico,
teleolgico, histrico e gentico, sendo os trs primeiros diretamente referentes aos
textos vlidos, ao passo que os dois ltimos so apenas indiretamente tangentes aos
textos vlidos. Naturalmente, pode-se pensar n u m a hiptese de conflito entre estes
critrios, o que no b e m o caso, vez que todos tm de ser utilizados e m sincronia
metdica c o m o caso concreto. N o entanto, conforme Friedrich Mller, pode-se pensar
n u m a hierarquia meramente relativa entre eles, e m regra prevalecendo os que
diretamente se referem aos textos vlidos, na medida dessa referncia. O critrio
gramatical-literal o que busca definir o sentido do comando, o mais estritamente
relacionado aos textos vlidos, sendo, portanto, o maior responsvel porfiltraros
aspectos fticos relevantes para a composio da norma. Ainda, este critrio
interpretativo permite definir os limites iniciais e finais do processo de concretizao,
poisfixaos limites dos textos apresentados. D e outro lado, o critrio de interpretao
sistemtica enquadra o programa na totalidade do ordenamento jurdico, impondo u m a
concepo conjunta, globalizante e unitria do ordenamento jurdico. Por sua vez, o
critrio teleolgico visa identificao do telos pretendido pela prescrio - este critrio
sofre importantes restries, vez que pode deturpar o sentido literal do comando ao
buscar-lhe u m a finalidade ulterior. E m complemento, o critrio histrico de interpretao
faz o contraponto entre os textos vlidos na atualidade e os textos que u m a vez o
precederam, identificando as mutaes e suas razes histricas, no se referindo direta
n e m exclusivamente ao textos vlidos hipoteticamente selecionados. Finalmente, o
critrio gentico trabalha apenas c o m textos no vlidos, tais c o m o a doutrina, as
exposies de motivos, discursos polticos e projetos legislativos. M a s os elementos
39. Sintcticamcntc, MLLER, Mthode Juridique, op. cit., p. 195: "Ensuite, le juriste elabore le
programme normatif(...) tire de Vinterpretation de 1'ensemble des donnes linguistiques. A l'aide de ce
programme, il choisit enfin le champ normatif'(...), Ia composante objedive de Ia prescription juridique,
au sein du champ d'espce".

O Controle Jurdico de Polticas Pblicas

663

tradicionais de interpretao no esgotam as necessidades argumentativas e


interpretativas da metdica estruturante do Direito. Trata-se fundamentalmente, da
interpretao conforme a constituio e do princpio da prevalncia e defesa dos direitos
fundamentais.40 Estes dois critrios adicionais exigem u m a interpretao material dos
textos vlidos, introduzindo u m vis poltico-constitucional no processo de
concretizao normativa.
D e fato, a concretizao depende da conjuno entre programa e mbito
normativos, produzindo-se u m a norma jurdica: "Le programme normatifet le champ
normatifcomposent ensemble Ia "normejuridique " qui doit treformule de manire
abstreite etgnrale" 4I V-se, ento, que programa e mbito da norma formam, e m
conjunto, a norma jurdica enquanto modelo de motivao de decises, ainda no se
atingindo toda a concretude necessria para a deciso do problema, vez que a norma
jurdica, embora j normativa, remanesce relativamente abstrata e geral por no se
remeter, por enquanto, ao caso concreto. A partir deste ponto intennedirio representado
pela norma jurdica, o jurista reporta-se diretamente ao caso concreto, fundindo-os
absolutamente e m u m a especfica norma-de-deciso (Entscheidungsnorm) para a
soluo do .caso, desta feita absolutamente concreta e nonnativa. Logo, a nonnatividade
enquanto capacidade de transfonnar a norma jurdica e m u m a norma-de-deciso e,
outrossim, remet-la e imput-la primeira,42 revela-se dialtica e faticamente
determinvel. U m tal processo de concretizao demanda u m enquadramento
hermenutico-filosfico adequado, pois rompe c o m as dicotomias jurdicas clssicas
(ser/dever-ser, fato/norma e aplicao/interpretao jurdicas). Todo o processo de
construo da norma pe Direito e trabalhador jurdico e m contato, esse ltimo
necessariamente imerso e m u m a tradio que se revela e m pr-conceitos lingsticos e
substanciais que orienta todo o processo de conhecimento que, por sua vez, desenvolvese e m forma de "crculo hermenutico" ou "espiral hermenutica" (Heidegger/
Gadamer), constituindo u m a estrutura ftico-normativa de sentido e m termos de presena ontolgica.43 Nesse sentido, a concretizao hermenutico-circular do Direito
40. H que se considerar, que, no que tange especificamente aos critrios constitucionais de
interpretao, necessrio sempre rcmctcr-sc s Constituies concretas, pois cada u m a delas traz princpios
c caractersticas peculiares que devem ser levados c m conta. N o obstante a particularidade das constituies
concretas, possvel tratar alguns destes critrios de interpretao c o m o genricos, tais c o m o a interpretao
conforme a constituio c a defesa dos direitos fundamentais.
41. Mllcr, Mthode Juridique, op. cit., p. 45.
42. Mllcr, Mthode Juridique, op. cit., p. 189: "La normativit est donc cette capacite prle aux
normes juridiques de pouvoir tre transfrmes en normes-dcisions et de pouvoir alors justifier ces
normes-dcisions pour autant que ces dernires peuvent, du point de vue de Ia mthode et du prncipe de
l 'Etat de droit, leur tre impute".
4 3 . 0 termo "pre-sena" c m nenhuma medida sinnimo de "existncia" ou de "presena", m a s tem
u m significado prximo do original "Dasein", que significa "ser a", traduzindo a noo do processo de
constituio ontolgica do h o m e m c da humanidade, na medida c m que na pre-sena que o h o m e m
constri seu m u n d o circundante, rclacionando-sc intimamente c o m o "scr-no-mundo" ("imweltsein") de
Heidegger (Heidegger, op. cit., pp. 77 c s.).

664

Joo Paulo Bachur

no simplesmente a reduo de u m a norma geral a u m a norma particular, mas


verdadeira construo e produo de u m a norma jurdica no quadro de soluo de u m
problema dado.
4. Fundamentao Metodolgica de um Controle Jurdico de Polticas Pblicas
Chegou-se, enfim, ao ponto fulcral do estudo. Intenta-se, sobre os
pressupostos at aqui assentados, demonstrar porque o controle jurdico de polticas
pblicas somente possvel, e m tennos metodolgicos, a partir da metdica estruturante
do Direito. A metdica definida c o m o u m mtodo de trabalho jurdico, e m que: "A
funo do trabalho jurdico uma funo de deciso e dominao, de diferenciao e
orientao da sociedade, de distribuio e compensao, de estabilizao e
legitimao."^ Sua funo, enquanto mtodo de trabalho jurdico, pode ser explanada
didaticamente emdois planos - e somente didaticamente existem tais dois planos, vez
que na prtica so eles absolutamente indivisveis - quais sejam: (1) no plano jurdico
a metdica u m a tcnica de imputao, vez que permite formular u m mecanismo de
conduo metdico-racional da deciso jurdica a u m a norma; e (2) no plano poltico a
metdica assume a funo de deslocar a responsabilidade pela deciso, pela orientao,
pela distribuio, pela compensao e pela dominao subjetiva para instncias
normatizantes de u m a maneira regulannente aceita c o m o plausvel. Naturalmente, esses
dois planos somente podem ser diferenciados parafinsde investigao, pois o Direito
concreto no os diferencia: a deciso de u m a questo apresentada c o m o imputvel ao
ordenamento ao passo que, simultaneamente, as conseqncias relativas ao sdito so
alocadas na estrutura do Poder Judicirio ou na funo m e s m a do Poder Legislativo.
Nesse sentido, a metdica estruturante do Direito permite confirmar o
primeiro pr-conceito desta reflexo, qual seja a existncia de ura interstcio jurdicopoltico passvel de ser metdica e racionalmente trabalhado e controlado; a metdica,
alis, confirma a necessidade de tal conexo. A Jurisprudncia assume u m a funo
no-s jurdica mas tambm, e quase que preponderantemente, u m a funo poltica. E
a Jurisprudncia somente o pode fazer no contexto metodolgico da metdica
estruturante enquanto mtodo de trabalho jurdico alm do positivismo - de fato, o
positivismo enquanto metodologia cientfica, i. e., a despeito de suas variantes e
respectivas peculiaridades, no viabiliza qualquer discusso poltica, alis, mais ainda:
no reconhece - e portanto, no pode controlar - as inegveis influncias empricas da
Poltica sobre o Direito.
Quanto ao segundo pr-conceito, qual seja, o Welfare State enquanto
ponto de partida seguro, inegvel assumir a crise desse paradigma estatal e, por
bvio, a relatividade desse pr-conceito terico. N o entanto, e aqui reside u m segundo
ponto que pennite fortalecer e confinnar a metdica c o m o nica via metodolgica
para o controle poltico de polticas pblicas, tal crise metodologicamente assumida
44. M L L E R , Friedrich, Direito, Linguagem e Violncia, op. cit., pp. 27/28.

O Controle Jurdico de Polticas Pblicas

665

e o Estado Social de Direito defendido contra redues e distores e m suas linhas


essenciais: "Elle [a metdica estruturante] n 'entendpas tre seulement techniquement
effetive mais en mme temps contribuer Ia legitimit de l 'Etatconstitutionnel. En ce
sens ainsi precise, Ia rationalit n 'estpas seulement une condition de VEtat de droit,
mais aussi de Ia dmocracie et de VEtat social."45 V-se que a metdica traz para o
debate cientfico e metodolgico a racionalidade material do Estado Social, o que a faz
intimamente relacionada aos direito sociais. Ainda, no que diz respeito concretizao
da norma jurdica, o foco central da metdica sempre os direitos fundamentais, sendo
eles fortemente marcados, na prtica, por elementos fticos,46 introduzindo-se ento,
at m e s m o no sempre ortodoxo campo da teoria da norma, elementos que permitem
traduzir o paradigma estatal social.
E m funo disso, o vis tpico e poltico-constitucional da metdica
toma-a apta a lidar c o m os elementos normativos tpicos do Welfare State e que, a
despeito de todas as resistncias doutrinrias e jurisprudenciais apegadas ao purismo
normativo, no so estritamente jurdicos, m a s possuem u m a carga poltico-econmica
necessariamente aberta concretizao, e. g., os princpios e as nonnas chamadas
"programticas."47 Portanto, o segundo pr-conceito, embora relativizado e m face das
atuais tendncias tericas e polticas, pode ser (e, de fato, assim o ) defendido pela
metdica que, contra todas essas recentes tendncias, efetivamente o assume c o m o
ponto de partida essencialmente inseguro, dispondo-se portanto a aplic-lo, mas tambm
a question-lo e control-lo, c o m o critrio de racionalidade jurdica. Essas so, a b e m
da verdade, as razes essenciais que permitem legar exclusivamente metdica
estruturante do Direito a tarefa de justificar e prover subsdios tericos e metodolgicos
para o controle jurdico de polticas pblicas que se prope48 Da porque somente se
justifica o controle jurdico de polticas pblicas a partir da metdica estruturante do
Direito. U m tal controle depende d incessante discusso acerca das relaes entre
Poltica e Direito e da legitimidade democrtica do Estado Social de Direito, e s a
metdica traz esses aspectos para o discurso cientfico e metodolgico do Direito c o m o
45. MLLER, Mthode Juridique, op. cit., p. 48.
46. M L L E R , Mthode Juridique, op. cit., p. 66.
47. Cabe fazer u m a observao: as normas "programticas", simplesmente c sem qualquer sombra
de dvida,, no existem. Toda "norma" jurdica ("norma" c m sentido positivista, i.c., equiparada a seu
texto legal) demanda concretizao. A s normas chamadas "programticas" somente constituem hipteses
textuais mais abertas c mais propicias manifestao tpica do Direito, mas so normas to-vinculantcs
c to-imperativas c o m o todas as demais regras de qualquer ordenamento jurdico.

48. M L L E R , Friedrich, Direito. Linguagem e Violncia, op. cit., p. 32: "Nessa configurao, o
Estado de Direito possui funes, que no foram superadas historicamente (...) Ele deve ser defendido,
notlast, contra as tendncias regressivas, (...) motivadas pela atualidade poltica. Essa (...) a prcompreenso aqui proposta: no uma tendncia de no "questionar" o Estado de Direito: Muito ao
contrrio: o Estado de Direto seria considerado deforma puramente tcnica, se s os modos do trabalho
jurdico devessem ser descritos empiricamente (...) Ele "questionado "pela proposta de tratar a metdica
jurdica coino totalidade de todas as indagaes segundo: funes - estruturas - modos de trabalho, i.e.,
pela proposta de simultaneamente questionar como tambm praticar o Estado de Direito".

666

Joo Paulo Bachur

fator de racionalidade e controle das decises jurdicas. Essa a essncia m e s m a do


controle jurdico de polticas pblicas e da reforma proposta: inserir o Poder Judicirio
na concretizao da vontade social-democrata presente na Constituio brasileira, o
que, luz de tudo quanto at agora exposto, somente pode ser feito por meio da metdica
estruturante do Direito, enquanto postura metodolgico-cientfica madura.
5. Proposta de Reforma do Poder Judicirio Brasileiro
Finalmente, tendo em vista todas as consideraes at aqui aduzidas e
sedimentadas, resta observar c o m ateno a realidade judiciria brasileira no que diz
respeito aos direitos sociais e s polticas pblicas para atestar-se a efetiva necessidade
de u m a qualquer reforma que se pretenda, de forma a identificar as razes que nos
levaram a formular a hiptese de reforma ora proposta. O arcabouo jurdico e
institucional brasileiro tem de ser realmente insuficiente para justificar a reforma
proposta. So essencialmente dois os mecanismos de defesa dos direitos sociais, a
saber, o mandado de injuno e a ao declaratria de inconstitucionalidade por omisso,
previstos constitucionalmente pelos art. 5o, inciso L X X I e art. 103, pargrafo 2 o da
Constituio Federal. N o se trata de desenvolver profunda anlise de tais mecanismos
de proteo constitucional, tarefa j muito b e m desempenhada pela doutrina nacional,
bastando u m a anlise estrutural de tais mecanismos para compreender a necessidade
do controle jurdico de polticas pblicas na forma proposta, adiante delineada.
O tenno "controle" tem u m significado reflexivo, pois pode desdobrarse tanto para o futuro quanto para o passado, i. e., pode assumir tanto u m carter
repressivo ao recair sobre fatos pretritos (que podem ser atos ou omisses), quanto
u m carter preventivo e promocional ao projetar-se para u m a atividade futura. Por
outro lado, quanto s instncias procedimentais e luz do arcabouo jurdico brasileiro,
pode o controle representar u m a ao individual ou coletiva.
A luz dessas singelas consideraes, pode-se perceber claramente que o
arsenal constitucional existente no Brasil s capaz de prover a proteo repressiva de
direitos sociais, recaindo o controle individualmente ou coletivamente sobre omisses,
cabendo mandado de injuno ou ao declaratria de inconstitucionalidade por
omisso, conforme o caso. Esses mecanismos somente viabilizam o exerccio do
controle aps configurado o dano ao sdito, a funo de tais institutos essencialmente
reparatria e de pouca eficcia no que diz respeito implementao e efetivao de
direito sociais.
Quanto ao declaratria de constitucionalidade por omisso, no h
. muito a ser considerado, vez que a prpria essncia da ao meramente declaratria,
significando muito pouco no que diz respeito implementao de polticas pblicas para
efetivar direitos sociais: o Poder Judicirio se restringe a, timidamente, comunicar a falncia
dos direitos sociais aos rgos competentes, no havendo nada alm disso a ser feito.
O grande ponto de discusso gravita e m tomo do mandado de injuno.
Inspirado pelos writs ofinjunction do Common Law, notadamente pela affirmative

O Controle Jurdico de Polticas Pblicas

667

action e pela structural injunction, o mandado de injuno teve originalmente u m


carter mandamental de implementao do direito pleiteado. Ora, de fato, tal remdio
configuraria grande passo constitucional no sentido de promover e defender direitos
sociais, vez que ensejaria a participao determinante do Judicirio na efetivao do
direito desguarnecido. N o entanto, a jurisprudncia constitucional brasileira se
encarregou de minar peremptoriamente a eficcia do dispositivo, entendendo tratar-se
de nonna no auto-aplicvel e, c o m o tal, incapaz de solucionar o caso concreto.49 E m
adio, ainda que o entendimento jurisprudencial houvesse mantido o sentido original
do mandado de injuno, ele no seria plenamente satisfatrio para implementar direitos
sociais, pois os restringiria defesa individualizada dos direitos sociais, fazendo c o m
que se perdesse a noo da necessria efetivao desses direitos mediante a
implementao de polticas pblicas.
Cabe agora, rapidamente, dizer u m a palavra sobre a ao civil pblica.
Embora ela seja, na prtica, usada para a defesa de direitos "coletivos" ela no
representa, estritamente, u m instituto de defesa dos direitos sociais, pois destina-se a
proteger o consumidor, o meio ambiente e demais interesses difusos e coletivos que,
e m verdade, no se identificam conceitualmente aos direitos sociais, econmicos e
culturais. Alis, a recente medida provisria n. 2102-26 de 2000 incluiu pargrafo
nico ao artigo primeiro da lei da ao civil pblica (Lei n. 7.347, de 24 de julho de
1985), excluindo expressamente a possibilidade de que se sirva do instituto para a
defesa de direitos de natureza previdenciria e trabalhista - e m outras palavras,
consumou a inutilidade da ao civil pblica na defesa de direitos sociais por excelncia.
No-obstante tais consideraes, pouco desenvolvidas e tampouco
sistematizadas, j que meramente estruturais, relativas aos referidos remdios
constitucionais, no se h de negar que recentes avanos tm sido apresentados pelo
Poder Judicirio brasileiro na defesa da coletividade. Mais ainda assim, at m e s m o tais
avanos devem ser avaliados e criticados. Isso porque nesses parcos avanos, a
jurisprudncia se m o v e sem u m a orientao vetorial definida e consciente, isto , atua
meio que s cegas, reagindo por vezes a presses polticas, por vezes a presses da
opinio pblica. fato que e m tais circunstncias, muitas vezes os direitos sociais so
efetivamente implementados de maneira satisfatria, m a s isso no permite concluir
pela existncia de u m a orientao metodolgica e cientfica da Jurisprudncia brasileira,
aproximando-se tais avanos de u m "pragmatismo sem direo"50 que configura
49. Cf, paradigmaticamcntc, o mandado de injuno 107-3-DF, Rcl. Min. Moreira Alves, 23/11/89.
Contrastante a experincia jurisprudencial norte-americana, podendo-sc apontar alguns casos exemplares:
Brown v. Board ofEducation ofTopeka, de 1954, c m que o Chief Justice Warrcn decidiu pela implementao
de poltica educacional para acabar com a segregao racial nas escolas, inclusive homogeneizando as
grades curriculares; os casos Norman v. Baltimore & OhioRailroad, United States et. ai. v. Bankers Trust
Co. et al.,Nortz v. United States c Perry v. United States, todos decididos uniformemente para consolidar
poltica pblica financeira de estabilizao monetria no governo de Rooscvcll; c os Wyatt cases, c m que
o Poder Judicirio do Alabama praticamente assumiu a administrao da rede hospitalar.
50. M L L E R , Mtodos de Trabalho do Direito Constitucional, 2a cd., trad. Pctcr Naumann, So
Paulo, Malheiros, 2000, pp. 37/38.

668

Joo Paulo Bachur

verdadeira serindipidade jurisprudencial e, portanto, muitas vezes sujeitos a


confirmaes e desconfirmaes, fluxos e refluxos e guinadas tortuosas, justamente
e m funo da ausncia de u m a slida orientao metodolgica consciente de si mesma.
Aqui se situa a principal e derradeira justificativa para o controle jurdico
de polticas pblicas conforme proposto: acabar c o m a serindipidade jurisprudencial
ao fazer c o m que o Poder Judicirio tome conhecimento e conscincia das prprias
funes que assumiu c o m a Constituio, de 1988, perante o Estado Social nacional no
sentido de implementar os direitos sociais, econmicos e culturais mediante ativa
participao na implementao de polticas pblicas. Somente coordenando o
procedimento c o m a metodologia e a ideologia subjacentes possvel haver uma
autntica prxis constitucional. Isso o que se pretendeu c o m a presente proposta de
refonna do Poder Judicirio brasileiro: aproxim-lo da implementao de polticas
pblicas fazendo convergir, e m ltima instncia, prtica e ideologia constitucionais.
E a aproximao que se pretende, se operada novamente de forma
repressiva, de nada inovaria o ordenamento jurdico brasileiro, pelo menos no de
forma plenamente satisfatria. O controle jurdico de polticas pblicas tipicamente
preventivo, ou melhor, tal controle no se exerce e m um singular determinado momento,
mas constitui atividade constante de viglia da atividade governamental. Dessa fonna,
insere-se tal controle no bojo do planejamento da atividade governamental, pois consiste
precisamente na verificao e controle do cumprimento e da execuo dos programas
de governo.51 N o se trata de controlar apenas a higidez oramentria, o que pode ser
feito atravs do procedimento legislativo ordinrio. Trata-se d verdadeiro e constante
monitoramento da atividade governamental pelo Poder Judicirio. E tal monitoramento
depende de u m a Justia constitucional atuante.
Nesse ponto reside mais u m a crtica que pode ser feita ao Sistema Judicial
brasileiro: a ausncia de u m tribunal constitucional responsvel exclusivamente pela
concretizao da Constituio. Cabe ressaltar que a polmica e m tomo desse ponto
especfico bastante acirrada, havendo quem defenda o Supremo Tribunal Federal
c o m o autntica Corte Constitucional brasileira e havendo tambm aqueles que no o
reconhecem como tal.52 S e m adentrar nas mincias de tal polmica, o Supremo Tribunal
Federal, apenas por deter competncia constitucional originria e m certas matrias,
no se transforma e m tpico tribunal constitucional. Alm disso, acumula funes e
competncias excessivas e no constitucionais, ao m e s m o tempo e m que, ao ser
composto por nomeao do poder executivo, tem sua independncia poltica
51. Cf. C O M P A R A T O , "Ensaio sobre o Juzo de Constitucionalidadc de Polticas Pblicas", op. cit.;
bem como "A Organizao Constitucional da Funo Plancjadora", in Revista Trimestral de Direito Pblico,
n." 8, So Paulo, 1994.
52. SANCHES, Sidncy, "O Supremo Tribunal Federal do Brasil na Constituio de 1988", in VVAA,
Legitimidade e Legitimao da Justia Constitucional, Lisboa, Coimbra Editora, 1995: "No h no Brasil
uma Corte Constitucional propriamente dita (...)". E m oposio, V E L L O S O , Carlos, "O Supremo Tribunal
Federal: Corto Constitucional" c "Do Poder Judicirio: organizao c competncia", in Revista de Direito
Administrativo, Rio de Janeiro, ns. 192 (1993) c 200 (1995), respectivamente.

O Controle Jurdico de Polticas Pblicas

669

naturalmente posta e m questo, quando seu compromisso deveria ser exclusivamente


a concretizao constitucional.
C o m efeito, a insero do Poder Judicirio no processo de concretizao
dos direitos sociais, econmicos e culturais, e m funo de seu inexorvel carter
constitucional, tem que se dar mediante a prxis constitucional, e m outras palavras,
por meio do desenvolvimento e atuao da Justia constitucional. E por mais distante
de nossa realidade que u m a tal proposta possa parecer, foroso reconhecer o papel
central desempenhado pelos tribunais de Justia constitucional no m o d e r n o
Constitucionalismo.53 E a atuao da Justia constitucional possui, sempre, e de acordo
com seu substrato metdico-estruturante, trs dimenses essenciais: u m a dimenso
institucional-normatizante, representada pelo processo desenvolvido conforme
determinado trmite procedimental responsvel pelas decises; u m a dimenso tpicoargumentativa, na medida e m que consubstancia u m a atividade interpretativa e criativa
do tribunal subjacente a cada deciso; e u m a dimenso poltico-constitucional, pois
sua atuao inexoravelmente jurdica e tambm poltica e, c o m o tal, e m estrita
consonncia c o m o governo e a atividade dos demais poderes do Estado.54
Imediatamente surge a questo "Qui custodiei custodes?" quer dizer,
saber a quem confiar o controle daqueles que controlaro as polticas pblicas, pois
esse controle tambm no ser ilimitado. Sob pena de recair-se e m u m a regresso ao
infinito, a melhor soluo ainda a apontada pela justia constitucional dos E U A ,
consistente na political question doctrine e no judicial selfrestraint que lhe inerente.
Observe-se, entretanto, que "a doutrina das questes polticas no pode significar a
existncia de questes constitucionais isentas de controlo" 55 apenas serve a balizar o
controle evitando-o apenas nas situaes e m que ele caracterizar-se-ia u m a efetiva
ingerncia funcional, prejudicando a vida do Estado. D e fato, possvel identificar
uma political question sempre que, disjuntivamente, no houver absolutamente,
nenhuma norma constitucional aplicvel ao caso; ou dizer respeito a deciso do caso
apenas e to-somente ao regime de competncias da diviso de poderes; ou ainda tratarse de questo que, e m ltima anlise, deve ser decidida pelo eleitorado, diretamente.56
Claramente, no havendo instncia superior de controle, cabe aos membros do tribunal
constitucional o judicial self-restraint, a conscincia de u m a auto-conteno que situe
o juiz e m u m meio termo entre o ativismo e o contencionismo judiciais.57 Isso resume
53. Q U E I R O Z , op. cit., p. 126.
54. CANOTILHO, Direito Constitucional, op. cit., p. 1167.
55. CANOTILHO, Direito Constitucional, op. cit., p. 1170.
56. Cf. QUEIROZ, op. cit., p. 131.
57. O ativismo judicial exacerbado efetivamente perigoso. Mas no uma caracterstica exclusiva
do controle jurdico de polticas pblicas c da proposta aqui elaborada: u m importante exemplo de ativismo
judicial pode ser encontrado na jurisprudncia da Suprema Corte norte-americana no momento imediato
implantao do New Deal de Rooscvclt, dessa feita c m sentido contrrio s inovaes trabalhistas c
sociais implementadas pelo governo.

670

Joo Paulo Bachur

e demonstra c o m o a prxis constitucional u m constante processo de legitimao,


tanto da Justia constitucional e da prpria constituio c o m o de cada u m a de suas
decises, o que, novamente, s faz sentir mais contundente a necessidade de pressupostos
metdico-estruturantes para tanto.
M a s poder-se-ia indagar pela natureza das polticas pblicas, quer dizer,
procurar defini-las c o m o atos administrativos ou leis, para ento mensurar o controle e,
dessa sorte, limit-lo. Ora, para viabilizar o controle de polticas pblicas no necessrio,
alis, absolutamente intil, buscar u m a estandartizao dogmtica das polticas
pblicas. D e fato: "o acto ou constitucional ou-no o . (...) o acto encontra-se sujeito
a um controle de constitucionalidade desde que para tanto se apresente como susceptvel
de conformao normativa, ou seja, desde que se apresente como uma questo jurdica,
como taljusticivel."$% Despiciendo classificar rigidamente as polticas pblicas c o m o
"atos administrativos" ou "nonnas": so atividades governamentais constitucionalmente
vinculadas que devem ser captadas c o m o o vetor estatal precpuo de realizao de Justia
social, para ento formular-se u m problema jurdico-constitucional que carece ser
decidido. E para determinar u m problema jurdico-constitucional absolutamente
suficiente a political question doctrine, ou seja, no pode a poltica pblica sujeita a
controle constituir-se u m a questo exclusivamente no-jurdica, por exemplo, no se
pode tratar de u m a situao no-respaldada constitucionalmente, b e m c o m o da
competncia para tomar a iniciativa na implementao da referida poltica pblica, ou
ainda questionar matrias essencialmente sujeitas ao voto popular.
Finalmente e aps todas as concluses parciais apontadas, chega-se ao
pontofinalda especulao, talvez o mais ambicioso (e c o m certeza o menos otimista)
deste estudo. Ressalte-se que no se trata de remodelar todo o Poder Judicirio brasileiro,
m a s to somente oferecer u m a fonna de aproximao entre esse poder e as questes
sociais. N o se trata, outrossim, de imputar ao Poder Judicirio toda a responsabilidade
pela efetivao dos direitos sociais, busca-se apenas romper c o m seu isolamento
exacerbado e socialmente alienado, viabilizando o controle jurdico de polticas pblicas
e a defesa individual contra omisses na efetivao de tais direitos. Eis ento, a seguir,
as linhas mais gerais de proposta de hipottica emenda constitucional, de legeferenda,
capaz de tornar o Poder Judicirio atuante na implementao de polticas pblicas para
a efetivao de direitos sociais, consoante os preceitos cientfico-metodolgicos da
metdica estruturante do Direito.
Proposta de E m e n d a Constitucional (de legeferenda)
Cria o Tribunal Constitucional do Brasil. D nova redao a dispositivos
constitucionais. Revoga dispositivos constitucionais.
Art. Io. O inciso L X X I do art. 5 o da Constituio Federal passa a vigorar
c o m a seguinte redao:
" L X X I - conceder-se- mandado de injuno sempre que
omisso normativa ou administrativa de qualquer rgo do Poder Pblico
58. QUEIROZ, op. cit., p. 188.

O Controle Jurdico de Polticas Pblicas

tornar invivel o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das


prerrogativas inerentes nacionalidade e cidadania, devendo ser o
pedido plenamente provido pela via judicial no caso e m espcie;
a) o mandado de injuno processa-se exclusivamente perante o Tribunal
Constitucional do Brasil;
b) o rito do mandado de injuno segue o rito do mandado de segurana."
Art. 2o. O art. 92 da Constituio Federal passa a vigorar c o m
a seguinte redao:
"Art. 92. So rgos do Poder Judicirio:
I) o Tribunal Constitucional;
II) o Supremo Tribunal Federal;
III o Superior Tribunal de Justia;
IV) os Tribunais Regionais Federais e os Juizes Federais;
V ) os Tribunais e Juizes do Trabalho;
VI) os Tribunais e Juizes Eleitorais;
VII) os Tribunais e Juizes Militares; e
VII) os Tribunais e Juizes dos Estados e do Distrito Federal."
Art. 3o. O art. 51 da Constituio Federal acrescido de u m
inciso, c o m a seguinte redao:
"Art. 51. Compete privativamente Cmara dos Deputados:

C);
VI) eleger os juizes do Tribunal Constitucional, nos termos do art. 101."
Art. 4o. E criado o Tribunal Constitucional do Brasil, rgo
integrante do Poder Judicirio. O Tribunal Constitucional ser composto
e ter suas competncias estabelecidas nos termos dos artigos 100-A e
100-B da Constituio Federal, includos por esta Emenda e c o m a
seguinte redao:
"Art. 100-A. O Tribunal Constitucional do Brasil composto
por nove juizes, eleitos pela Cmara dos Deputados pela maioria absoluta
de seus membros, dentre bacharis e m direito, pelo prazo de nove anos,
sendo vedada a reeleio.
Io. Cada u m tero dos juizes ser eleito mediante a escolha e m lista
trplice, apresentada, respectivamente, pelo Supremo Tribunal Federal,
pelo Ministrio Pblico da Unio e pela Ordem dos Advogados do Brasil;
2 o . Cada u m tero dos juizes ser renovado a cada perodo de trs anos.
Art. 100-B. Compete ao Tribunal Constitucional, privativa e
exclusivamente, defender e concretizar a Constituio Federal, cabendolhe, e m deciso definitiva e inapelvel:
I) processar e julgar originariamente:
a) o mandado de injuno, nos termos do art. 5o, inciso L X X I ;
b) a ao direta de inconstitucionalidade de poltica pblica, e m funo
de qualquer atividade ou omisso de qualquer rgo do Poder Pblico,

672

Joo Paulo Bachur

de carter normativo ou administrativo, que esteja e m dissonncia c o m


planejamento previamente estabelecido pelo rgo competente;
1) a sentena que julgar procedente a ao direta de inconstitucionalidade
de polticas pblicas torna nula a atividade praticada e m dissonncia
c o m o planejamento e vincula o rgo competente ao suprimento, e m
noventa dias, da omisso inconstitucional;
2) so competentes para propor essa ao:
I) a Mesa da Cmara dos Deputados;
II) a Mesa do Senado Federal;
III) a Mesa da Assemblia Legislativa;
IV) o Procurador-Geral da Repblica;
V ) o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VI) Partido Poltico c o m representao no Congresso Nacional; e
VII) Entidade de classe de mbito nacional, confederao sindical ou
entidades para-estatais de mbito nacional.
a) a ao direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal
ou estadual e ao declaratria de constitucionalidade de lei ou ato
normativo federal;
b) o m a n d a d o de injuno, quando a elaborao da n o r m a
regulamentadora for atribuio do Presidente da Repblica, do Congresso
Nacional, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, das Mesas de
u m a dessas Casas Legislativas, do Tribunal de Contas da Unio, de u m
dos Tribunais Superiores, ou do prprio Supremo Tribunal Federal;
II) julgar, mediante recurso extraordinrio, as causas decididas e m nica
ou ltima instncia, quando a deciso recorrida:
a) contrariar dispositivo desta Constituio;
b) declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal;
c) julgar vlida lei ou ato de governo local contestado e m face desta
Constituio.
Io. A argio de descumprimento de preceito fundamental, decorrente
desta Constituio, ser apreciada pelo Tribunal Constitucional, na fonna
da lei;
2 o . A s decises definitivas demrito, proferidas pelo Tribunal
Constitucional, nas aes de inconstitucionalidade de polticas pblicas,
declaratrias de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal,
produziro eficcia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos
demais rgos do Poder Pblico."
Art. 5o. Revogam-se as alneas "a" e "q" do inciso I e os pargrafos1
primeiro e segundo do inciso III do art. 102, e a alnea "h" do inciso I do
art. 105.
Art. 6o. Esta E m e n d a Constitucional entra e m vigor na data de sua
publicao.

O Controle Jurdico de Polticas Pblicas

673

6. Trs Objees Imediatas


A primeira crtica a ser enfrentada est preponderantemente assentada
no campo da Cincia Poltica. Formular-se-ia a crtica questionando-se a legitimidade
democrtica dos juizes para o julgamento de polticas pblicas levadas a cabo pelo
governo. Ora, argumentariam os contendores, u m tal controle jurdico conforme
proposto constitui verdadeira afronta democracia, justamente por ser exclusividade
de u m a instituio no democraticamente eleita - o tribunal.
Para restringir-se a democracia por qualquer maneira, antes necessrio
compreend-la. O termo "democracia" alardeado aos quatro ventos, sendo utilizado
de forma to abrangente e e m situaes to diversas entre si que acaba por esvaziarse de sentido.59 A noo de democracia, e m funo desse uso despudorado, traz e m
si u m a associao imediata que, se indubitavelmente importante, no pode ser
assumida sem qualquer questionamento. C o m efeito, "democracia" traz a tiracolo a
noo de representao poltica, sendo que tal convergncia remonta aos estudos
utilitaristas de Stuart Mill - ora, nada mais bvio: se todo poder emana do povo
mas, por razes prticas igualmente bvias, por ele no pode ser diretamente exercido
e m u m a sociedade industrial, h que se socorrer do sistema representativo. A
suplantao da monarquia, atravs das revolues liberais, trouxe a necessidade
prtica da adoo do sistema da representao poltica no m u n d o ocidental que,
consolidado e m u m a determinada moldura, fundou-se e m certos pontos centrais: a
vontade dos representantes no necessariamente coincidente c o m a vontade dos
representados e isso no a torna vinculada a estes, ao contrrio, garante a
independncia da vontade representante perante a representada, sendo tal
independncia garantida pelo voto e pela irrevogabilidade do mandato representativo.
Toda essa estrutura garantida pela supremacia do Poder Legislativo no quadro da
separao de poderes.
E m funo da convergncia operada tanto pelo pensamento de Mill
quanto pela ascenso burguesa, sistema representativo e democracia legitimavam-se
reciprocamente, na medida e m que u m somente era vivel pelo outro - impensvel
democracia sem representao, sendo a recproca necessariamente verdadeira. H ainda
u m a ulterior associao, mais sutil que a primeira e que demanda maior ateno: por
terem sido historicamente inaugurados no contexto das revolues liberais do sculo
XVIII, democracia e sistema representativo no s passaram a implicar-se mutuamente
mas, outrossim, foram absolutamente vinculados ao liberalismo, de forma que a
democracia inevitavelmente trazia atrelada a si, na maioria das vezes, consideraes
quanto representatividade e liberdade, fundamentalmente a liberdade e m seu sentido
59. Cf., a rcspcitovdo esvaziamento conceituai da democracia, S A R T O R I , Giovanni, Teoria
Democrtica, trad. Francisco M . da Rocha Filho c Oswaldo Blois, Rio de Janeiro, Fundo de Cultura,
1965, pp. 22/23. C o m efeito, praticamente nenhum governo se auto-intitula "anti-democrtico"
explicitamente, muito embora u m a efetiva democracia seja realmente difcil de ser encontrada na
prtica.

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negativo (liberdade dos modernos).60 M a s no prudente j estancarmos neste ponto tais consideraes ainda no satisfazem a atual delineao da democracia, sendo
necessrio ir u m pouco mais alm. Ora, conceituahnente convergindo representao
poltica e regime democrtico no bojo do liberalismo, o resultado forosamente u m a
concepo de democracia essencialmente individualista e (por que no diz-lo?)
utilitarista, pois fundada e concebida de acordo c o m os preceitos tpicos do pensamento
de Locke, Bentham e Stuart Mill: u m a comunidade sob regime democrtico composta
de indivduos essencialmente livres e iguais e que exercem o poder poltico votando
e m seus representantes tambm livres e iguais.
N o entanto, o controle jurdico de polticas pblicas se insere e m u m
contexto substancialmente diverso dessa democracia individualista, embora tal viso
ainda persista. Trata-se da democracia das sociedades de massa, na qual o indivduo
sucumbe ante os mltiplos grupos de presso, destacando-se as oligarquias polticas
enquanto focos centralizados de poder, pontuais e relativamente autnomos, o que,
por sua vez, s faz exacerbar a discrepncia entre a vontade representante e a vontade
representada. C o m o j visto, a sociedade industrial trouxe profundas alteraes
paradigmticas, ressaltando-se dentre elas a apresentao do Welfare State. O Estado
Social abriu os horizontes da participao popular aos campos econmico e cultural,
trazendo-os para o mbito da liberdade do cidado, agora e m sentido positivo (liberdade
dos antigos), introduzindo a noo de democracia social no contexto poltico ocidental.
E a democracia social difere e m muito da democracia individualista, pois mescla, ou
tende a mesclar, institutos de representao poltica a institutos de participao
democrtica direta.61 D e fato, a eleio popular enquanto meio de pr e m prtica a
representatividade poltica, no e m si e por si m e s m a suficiente. A eleio nada mais
que u m a tcnica de escolha dos representantes, u m mero instrumento de arranjo da
representao poltica, e no princpio fundamentante da democracia. Sente-se, c o m a
social-democracia, u m grave abalo na tradicional concepo de democracia liberal e
individualista fundada na representao poltica tradicional.
Ora, a objeo apresentada tem de ser respondida nesse ponto crtico da
democracia, qual seja, levando-se e m considerao o impacto social-democrtico aps
seu desenvolvimento liberal. Nesta esteira, necessrio considerar que as eleies no
so suficientes para eximir os governantes de controle sobre o poder poltico exercido,
a no ser e m u m a linha de argumentao efetivamente muito mal-intencionada. E m
60. Cf. B E R L I N , Isaiah, Quatro Ensaios sobre a Liberdade, trad. Wambcrto Hudson Ferreira, Braslia,
Universidade de Braslia, 1981; c C O N S T A N T , Benjamin, Da Liberdade dos Antigos Comparada
Liberdade dos Modernos, trad. Loura Silveira, sem local, sem data, pp. 9:25. Quanto identificao
operada entre liberalismo c democracia, veja-sc B O B B I O , Norbcrto, O Futuro da Democracia: uma
defesa das regras do fogo, 6a cd., trad. Marco Aurlio Nogueira, Rio de Janeiro, Paz c Terra, 1997, p. 20:
"Disto segue que o estado liberal o pressuposto no s histrico mas jurdico do estado democrtico"
61. Cf. o pargrafo nico do artigo 1 o c os incisos I, II c III do artigo 14 da Constituio Federal. A
respeito, B E N E V I D E S , Maria Victoria de Mesquita, A Cidadania Ativa: referendo, plebiscito e iniciativa
popular, 2a cd., So Paulo, tica, 1996.

O Controle Jurdico de Polticas Pblicas

675

segundo lugar, no se trata o controle pelo Poder Judicirio de u m a patologia, mas sim
de u m a adequao institucional ideologia do Estado Democrtico Constitucional62
Mais ainda, tal controle antes necessrio que prejudicial para a manuteno do regime
democrtico, pois viabiliza a constantefiscalizaodo adequado cumprimento das
promessas eleitorais dos governantes. E, no mais, todas as atividades do poder pblico,
inclusive o prprio controle jurdico de polticas pblicas, tm de estar submetidas
constituio. A s eleies so apenas e exclusivamente o primeiro momento de u m
governo democrtico, mas no-esgotam de forma alguma a sua essncia, n e m escapam
ao controle de constitucionalidade.
Traduzir a democracia exclusivamente e m termos eleitorais configura
u m conceito vazio e formal de democracia, pois impede a considerao da gnese da
vontade popular: "Eleies livres com uma opinio que no seja livre (...) nada
significam",6* retirando-lhe a carga tico-poltica de governo e imputando-lhe a mera
condio de tcnica decisria. C o m efeito, conforme a clssica trilogia poltica de
Aristteles, as formas de governo se dividem e m trs, conforme u m critrio quantitativo
e u m critrio qualitativo: o governo de u m s , e m sua forma pura, a monarquia, que
pode corromper-se e m tirania; o governo de u m conjunto de pessoas , na fonna pura,
a aristocracia que, por sua vez, pode ser corrompida e transformada e m oligarquia; e
finalmente, a democracia a forma pura do governo do maior nmero de pessoas, mas
que pode acabar corrompendo-se e m demagogia. Ora, tendo e m vista a nova
configurao da democracia e m u m a sociedade de massas, contrapor-se ao controle de
polticas pblicas proposto constitui-se, de fato, u m efetivo atentado democracia,
pois impede que o Poder Judicirio tenha acesso prxis poltica da comunidade,
veda-lhe o controle dos governantes e consuma sua irresponsabilidade perante o
eleitorado, torna a democracia u m a tcnica operada pelos candidatos, muitas vezes de
forma cnica e leviana, impede o resguardo da social-democracia e dos direitos sociais,
econmicos e culturais: torna-se mansa e crassa demagogia.
N o campo da teoria constitucional, poder-se-ia objetar que o controle
jurdico de poltica pblicas proposto configura u m a violao expressa do princpio da
separao de poderes, o que, no caso brasileiro, seria mais grave, e m se tratando de
clusula ptrea constitucional (inciso III do pargrafo 4 o do art. 60).
A separao de poderes hoje u m dogma constitucional. Tanto assim
que se acabou por converter e m u m elemento conceituai definidor da Constituio. Tal
doutrina veio a lume c o m as reflexes de Montesquieu, buscando u m a forma de limitar
62. L O E W E N S T E I N , Karl, Teoria de Ia Constitucin, 2a cd., trad. Alfredo Gallcgo Anabitartc,
Barcelona, Edicioncs Ariel, 1970, pp. 304/305 c s.. Corroborando o entendimento de que no h oposio,
mas complementaridade, entre Justia constitucional c democracia, cf. V V A A , Legitimidade e Legitimao
da Justia Constitucional, Lisboa, Coimbra Editora, 1995; M L L E R , Mthode Juridique, op. cit., p. 128
c M L L E R , Quem E o Povo? A questo fundamental da democracia, 2a cd., trad. Pctcr Naumann, So
Paulo, M a x Limonad, 2000.
63. SARTORI, op. cit., p. 89. Ainda, ibidem, de modo mais ctico: "Nos dias que correm, podemos
descobrir uma opinio popular que no representa em nenhum sentido expressivo a opinio do povo".

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o poder do soberano sobre o sdito, preservando sua liberdade - aqui, novamente, e m


sentido negativo.64 A diviso dos "poderes" (funes estatais) tinha a funo de proteger
o cidado, e m diametral oposio monarquia, argumentando que "tudo estaria perdido
se o mesmo homem, ou o mesmo corpo dos principais, ou dos nobres, ou do povo
exercesse os trs poderes",65 Ora, tal concepo, livrando o indivduo do poder do
monarca e estabelecendo a supremacia legislativa, constituiu a pedra de toque do
Constitucionalismo dos sculos XVIII e X I X , apresentando-se-lhe de tal maneira
intrnseca que j no era possvel pensar-se e m constituio sem separao de poderes.
Ainda, levando-se e m conta u m positivismo jurdico todo focado na lei e na subsuno
do fato norma, produo e aplicao do Direito apareciam c o m o momentos distintos
e independentes e, c o m tais, atribudos a poderes igualmente distintos independentes.
A dogmatizao do princpio da separao de poderes promovida pelo
Constitucionalismo e pelo positivismo legalista e, ademais, atestada pelas constituies
liberais, afastou o Poder Judicirio das questes polticas, forando^ a
compartimentalizao de Direito e Poltica e, e m conseqncia, apresentando qualquer
interpenetrao entre eles como u m a patologia66
N o entanto, mais u m a vez o impacto social-democrata se fez sentir, desta
feita e m relao ao dogma da separao de poderes. Para b e m atestar-se a relativizao
do princpio, faz-se oportuno recorrer s consideraes de Karl Loewenstein a respeito
de "sistema poltico".67 Sistema poltico designa u m a comunidade e m que as instituies
e a ideologia dominante esto e m hannonia, funcionando e m conjunto e u m a pela
outra: u m a detenninada ideologia (independentemente de qualquer consenso a seu
respeito) molda suas instituies fundamentais, as quais s operam adequadamente
luz da ideologia subjacente.
Ora, no se reconhecendo o controle de polticas pblicas, conforme
proposto, o que se tem a partir do impacto social-democrata sobre o dogma da separao
dos poderes exatamente u m a patente desfigurao do sistema poltico, na medida e m
que a ideologia poltica constitucional fora substituda mas, no-obstante, foram mantidas
as instituies e, dentre elas, o prprio Poder Judicirio, obrigando a ideologia socialdemocrata a trabalhar na estrutura institucional herdada do liberalismo. Nesse contexto,
64. M O N T E S Q U I E U , Charles de Sccondat, Baron de, O Espirito das Leis, trad. Cristina Murachco,
So Paulo, Martins Fontes, 1996, livro XII, cap. III, p. 166: "Deve-se ter em mente o que a independncia
e o que a liberdade. A liberdade o direito defazer tudo o que as leis permitem; e se um cidado pudesse
fazer o que elas probem eleja no teria liberdade, porque os outros homens tambm teriam este poder"
65. MONTESQUIEU, op. cit., livro XI, cap. VI, p. 168.
66. Cf. FERRAZ JR., "O Judicirio frente Diviso dos Poderes: um Princpio cm Decadncia?", in
Revista Trimestral de Direito Pblico, n. 9, So Paulo, 1995, especialmente p. 41: "A neutralizao foi
acompanhada de uma desvinculao progressiva que iria sofrer o direito em suas bases sociais.
Inicialmente, ela significaria a neutralizao poltica, para depois exigir distanciamento tico". Rcssal tese que tal neutralizao no se d empiricamente, mas apenas institucionalmcntc, sendo portanto
desconsiderada (mas no eliminada) toda c qualquer influencia poltica sobre o Poder Judicirio.
67. L O E W E N S T E I N , op. cit., pp. 31 c s..

O Controle Jurdico de Polticas Pblicas

677

no h como a instituio funcionar adequadamente, u m a vez e m descompasso c o m a


ideologia constitucional. O prprio princpio da separao de poderes, enraizado na proteo
da liberdade negativa, no se deu conta das mudanas operadas pelo Estado Social fundado
essencialmente na liberdade positiva, mantendo-se atrelado sua dogmatizao.
Alis, nunca se observou, n e m era esse o propsito de Montesquieu,
u m a total e absoluta separao entre os poderes. Basta tomar o exemplo constitucional
brasileiro: o Poder Executivo no exerce s a funo administrativa, m a s participa
tambm da funo legislativa, c o m fundamento no art. 59, incisos IV, V e VII, combinado
c o m o art. 84, incisos III, IV, V da Constituio Federal; o poder legislativo exerce a
funo de julgamento e controle do Poder Executivo, conforme os incisos I e II do art.
52; e o prprio Poder, Judicirio, por sua vez, pode prolatar sentenas e decises de tal
forma gerais e abstratas que acabam por assumir, por assim dizer, feio de lei, u m a
vez que so vlidas erga omnes indistintamente, c o m o no caso previsto pelo art. 102,
inciso I, alnea "a", pargrafo 2 o da Constituio de 1988.
O isolamento de cada poder e m redomas incomunicveis trava e
compromete o funcionamento institucional do Estado Social - distorce o sistema poltico:
a dogmatizao da frmula original da diviso de poderes acabou por promover o
isolamento dos poderes entre si. Exacerbada nesses termos, a separao de poderes produz
efeito contrrio ao pretendido, pois ao invs de preservar a liberdade, acaba criando trs
esferas autnomas de poder, cada qual senhora de si e m seu isolamento, to-soberana e
inacessvel quanto as demais, submetendo o cidado no a uma, mas a trs instncias de
poder absoluto. D e fato, a "nova" liberdade (positiva, dos antigos) a ser protegida exige
maiores e mais eficientes controles polticos, "a responsabilidade do juiz alcana agora
a.responsabilidade pelo sucesso poltico dasfinalidadesimpostas aos demais poderes
pelas exigncias do estado sociaF'.6* Destarte, resta demonstrado que o controle jurdico
de polticas pblicas s faria aumentar a responsabilidade do governo, incrementando o
entrosamento entre os poderes estatais e aperfeioando o sistema poltico nacional.
A derradeira objeo a ser enfrentada, desta feita de carter tcnico-jurdico,
diz respeito discricionariedade administrativa, i. e., a qualidade prpria de determinados
atos da administrao pblica que no se sujeitariam a controle. A s polticas pblicas
seriam, ento, definidas exatamente c o m o atos administrativos discricionrios e, c o m o
tais, livres de controle judicial - a proposta de controle implicaria eliminao da
discricionariedade administrativa na implementao de polticas pblicas, pois permitiria
a reviso do mrito da atuao administrativa, contrariando u m dos postulados
fundamentais do Direito Administrativo tradicional. Tem-se de identificar, pois, os campos
e m que a atividade administrativa se desenrola de maneira discricionria e verificar se as
polticas pblicas podem ser assim descritas sendo, portanto, isentas do controle proposto.
A noo de ato administrativo particulariza a administrao pblica e m
u m a unidade conceituai que, na verdade, menos efetiva que ideal. Note-se: outra vez,
68. F E R R A Z JR., "O Judicirio frente Diviso dos Poderes: u m Princpio cm Decadncia?", op.
cit., p. 45.

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apego a dogmas sem a devida ateno s novidades inerentes mudana paradigmtica


do Estado no sculo X X provoca perigosas distores conceituais. U m a delas
representada pelo conceito de ato administrativo discricionrio, geralmente contraposto
ao ato administrativo vinculado. Diz-se "vinculado", porque plenamente determinado
por lei, formal e substancialmente; e "discricionrio", e m funo de u m a certa
independncia substancial - o mrito do ato no pode ser judicialmente questionado.
C o m efeito, trata-se de u m a concepo restritiva do Direito
Administrativo que no se deu conta da transio paradigmtica do Estado. A
administrao pblica tornou-se mais complexa e mais abrangente, no se restringe ao
exerccio do Poder de Polcia, mas busca implementar objetivo materiais, notadamente
a consecuo dasfinalidadeseconmicas e sociais previstas pela Constituio - de
fato, o Estado "legislativo" fora substituda pelo Estado "administrativo" ,69 o Welfare
State promoveu o aperfeioamento da administrao pblica, que assumiu e m u m
sentido substancial e teleologicamente orientado para a transformao material da
sociedade, diametralmente oposto tradicional moldura fonnal e policial tpica do
Estado Liberal.
Nessa esteira, reduzir a atividade administrativa ao ato administrativo
isoladamente considerado j constitui erro per se.70 E m conseqncia, a classificao
do ato administrativo c o m o vinculado ou discricionrio, se no-equivocada, de todo
incua. A atividade administrativa desenvolve-se c o m maior ou menor grau de
discricionariedade, conforme o caso. Sua fragmentao e m atos individuais perde
sentido, na medida e m que todos os atos administrativos seriam, de certa forma e e m
certa medida, vinculados e, igualmente, de certa forma e e m certa medida,
discricionrios: sempre vinculados ao menos pela Constituio e pelas regras de
competncia administrativa e discricionrios, conforme o grau de especificidade dos
textos legais.
N o entanto, o conceito de discricionariedade, no-ligado ao ato
administrativo, mas atividade administrativa, compreende a possibilidade de escolha,
no totalmente independente e irresponsvel, mas flexvel e malevel que detennina,
sempre no caso concreto, a opo tima para a consecuo de determinadosfins.71N a
69. F O R S T H O F F , op. cit., p. 29 c s..
70. GORDILLO, Augustin, El Acto Administrativo, 2a cd., Buenos Aires, Abclcdo-Pcrrot, 1969, p.
31: "En consecuncia. Ia bsqueda de una defnicin de acto administrativo nopuede existir (...) Nuestra
investigacin, pues, tiene por contenido ei estdio dei complejo total de Ia actividad administrativa".
T a m b m C I R N E L I M A , Ruy, Princpios de Direito Administrativo, 5a cd., So Paulo, Revista dos Tribunais,
1982, p. 85: "A administrao pblica atividade que merece, como conjunto, o reconhecimento e a
proteo do direito para os fins que a governam"
71. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio, Discricionariedade e Controle Judicial, 2a cd., So
Paulo, Malheiros, p. 48: "Discricionariedade, portanto, a maigem de liberdade que remanesa ao
administrador para eleger, segundo critrios consistentes de razoabilidade, um, dentre pelo menos dois
componentes cabveis, perante cada caso concreto, afim de cumprir o dever de adotar a soluo mais
adequada satisfao da finalidade legal".

O Controle Jurdico de Polticas Pblicas

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verdade, a discricionariedade aparece muito mais c o m o u m dever que u m poder, pois


simples instrumento para a realizao de fins postos. A discricionariedade u m a
"liberdade vinculada",72 pois no implica atos discricionrios ou vinculados, m a s u m a
atividade administrativa apenas e m certa medida discricionria e sempre minimamente
vinculada. E assim devem ser compreendidas as polticas pblicas, no c o m o u m a
categoria jurdica prpria do Direito Administrativo - c o m o atos administrativos
discricionrios - mas, sim, enquanto atividade administrativa constitucionalmente
orientada e, c o m o tal, imbricada e m todo o ordenamento jurdico, c o m graus de
discricionariedade e vinculao somente identificveis no caso concreto.
E m verdade, a escusa ao controle jurdico de polticas pblicas constitui
verdadeira afronta ao Estado de Direito, na medida e m que exclui a possibilidade de
apreciao de determinados atos que, e m quaisquer circunstncias, tm de estar
submetidos Constituio: "De antemo, o conceito de discricionariedade no constitui
qualquer impedimento ou limitao ao controlo jurisdicional. A discricionariedade ,
como j referimos, mais uma justificao para o no-controlo do que uma possibilidade
de conduta do administrador"73 Destarte, combater o controle jurdico de polticas
pblicas argumentando-se pela eliminao da discricionariedade administrativa implica
verdadeiro escape s responsabilidades constitucionais impostas administrao
pblica.
7. Concluses
Tendo enr vista os objetivos pretendidos, a concluso que se pode
oferecer, luz do disparate instaurado entre a promulgao da Constituio Federal e
nossa prxis constitucional hodierna, no pode ser de m o d o algum otimista.
D e fato, a reforma que se pretendeu esboar n e m pode ser imaginada a
curto prazo e m nosso Pas. Buscou-se apenas elocubrar u m a hiptese de adequao
metodolgica do Poder Judicirio brasileiro ao nosso diploma constitucional, de maneira
racional, controlada e consciente, rompendo c o m a serindipidade jurisdicional que
impede que a Jurisprudncia nacional seja slida e consistente.
C o m efeito, essa proposta de reforma depende de profundas mudanas
polticas e institucionais e, dentre elas, a mais importante exatamente a formao dos
juristas brasileiros. D e fato, os cursos jurdicos brasileiros no promovem a formao
terica necessria para operar-se a metdica estruturante do Direito, sendo mantidos
ainda e m ortodoxos parmetros positivistas e direcionados apenas para o mercado de
trabalho. A formao do jurista, enquanto cientista social, enquanto Rechtsarbeiter
autntico, demanda formao multidisciplinar que traga a lume o debate poltico e
social, b e m c o m o desenvolva a capacidade de reflexo metodolgica no que diz respeito
ao m o d o de concretizar-se o Direito.
72. S O U Z A , Antnio Francisco de, A Discricionariedade Administrativa, Lisboa, Danbio, 1987, p. 67.
73. S O U Z A , p. cit., p. 62.

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Ficam, portanto, duas concluses: de u m lado, a otimista constatao de


que h, efetivamente, u m a via para reformar o Poder Judicirio de m o d o a implementar
o controle jurdico de polticas pblicas como condio essencial para a efetivao dos
direitos sociais, econmicos e culturais no Brasil, sendo tal via sustentada
metodologicamente pela metdica estruturante do Direito; e, de outro lado e a despeito
de sua viabilidade hipottica,ficau m frustrante e ctico descrdito, pois luz da vida
poltica e constitucional brasileira hodierna e tendo e m vista as profundas mudanas
exigidas para implementar o controle jurdico de polticas pblicas, a proposta de
reforma do Poder Judicirio aqui apresentada est efetivamente muito distante de
qualquer chance de efetiva implementao - pelo menos, por enquanto.
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