POLTICA

AJUSTE

FISCAL COMO INSTRUMENTO DE ESTABILIZADOR Y

La crisis fiscal que enfrenta la mayora de los pases en desarrollo y los problemas conexos de deuda externa, inflacin y recesin han atrado nuevamente la atencin a la importancia que reviste
una poltica fiscal apropiada- Aunque las circunstancias de los
pases varan considerablemente, los principios fundamentales de la
gestin fiscal son aplicables en todas partes. En este captulo se
describe dichos principios y luego se los aplican a tres extensiones
diferentes: los problemas de la deuda de los pases de ingresos
medianos, el problema de los ciclos en los pases con economas
basadas en la explotacin de productos bsicos y la tarea del ajuste
en los pases de frica al Sur del Sahara con graves limitaciones de
los recursos.
Uno de los aspectos ms importantes de la poltica fiscal es la
gestin del sector pblico, es decir, el exceso de sus gasto con
respecto a su ingreso. Los dficit en s mismos no plantean
automticamente problemas macroeconmicos. Si el uso de los
recursos pblicos es suficientemente productivo, pueden generarse
ingresos futuros para cubrir los costos de atender al servicio de
cualquier deuda contrada. Si los gastos aumentan debido a
factores temporales, como guerras o desastres naturales, los dficit
pueden justificarse como una forma de extender el costo a lo largo
de varios aos. Los dficit pueden ser absorbidos ms fcilmente
por los pases con altas tasas de ahorro privado interno y mercados
de capital bien establecidos. As, un dficit relativamente alto no
tiene por qu causar problemas en una economa eficiente y con
ahorro elevado, en tanto que en una economa altamente
distorsionada y con un nivel de ahorro bajo incluso un dficit
pequeo puede constituir un factor desestabilizador. Por lo tanto,
una poltica fiscal prudente puede definirse como aquello que
mantiene el dficit pblico a un nivel consecuente con otros
objetivos macroeconmicos: control de la inflacin, promocin de la
inversin privada y mantenimiento de la capacidad crediticia
externa.
Poltica fiscal y desempeo macroeconmico
La medida en que un dficit dado del sector pblico pueda
reconciliarse con objetivos macroeconmicos ms amplios
depender en gran parte de la forma en que se financie. Un dficit
debe financiarse mediante prstamos del sector privado al gobierno
con parte del excedente de su ahorro con respecto a su propia

inversin, prstamos de los extranjeros con una parte de su ahorro,

emisin de moneda o una combinacin de los tres mtodos. Una
presin demasiado grande sobre cualquier de estas fuentes de
financiamiento puede crear desequilibrios macroeconmicos.
Recurrir en exceso a los emprstitos internos puede significar tipos
de inters reales altos y descenso de la inversin privada. La
excesiva dependencia de los emprstitos externos puede causar la
valorizacin de los tipos de cambio reales, el aumento de los dficit
en cuenta corriente, una deuda externa insostenible y la mengua de
las reservas de divisas. El excesivo recurso a la recreacin de dinero
puede estimular una mayor inflacin. Desde la otra perspectiva de
la produccin y el gasto, un mayor dficit fiscal constituye una
demanda adicional para la oferta de bienes. Las nicas formas de
satisfacer esa demanda adicional son la importancia de ms bienes
del resto del mundo(es decir, un mayor dficit en cuenta corriente);
el aumento de la inflacin interna y los tipos de inters para hacer
que el sector privado compre menos bienes o el incremento de la
produccin interna.
En la figura 3.1 se ilustra la vinculacin entre el dficit fiscal y el
dficit en cuenta corriente en cuatro pases. Puesto que el
excedente de ahorro privado con respecto a la inversin con
frecuencia no basta para cubrir los dficit pblicos adicionales,
estos se convierten en diversos grados en mayores dficit en
cuenta corriente. Los tipos de PG66 PARTE INFERIOR IZQUIERDA,
DEBAJO DE LOS GRAFICOS inters internacionales ms altos y los
precios mas bajos de los productos bsicos tambin contribuyen
directamente a ambos tipos de dficit en muchos pases. As pues,
si bien los emprstitos externos permiten que el dficit fiscal
aumente sin ejercer una presin excesiva sobre la inflacin interna
y los tipos de inters, la acumulacin de deuda externa hace a
estos pases ms vulnerables a los acontecimientos externos, como
la recesin mundial, la baja de los precios de los productos bsicos
y los cambios repentinos tanto en el costo como en la disponibilidad
de nuevos prstamos externos. Si la expansin fiscal es
insostenible, lo nico que se logra con la continua acumulacin de
deuda externa es demorar un ajuste que resulta mucho ms difcil
precisamente a causa de su postergacin.
Recuadro 3.1 Medicin del dficit fiscal
La forma correcta de medir el dficit del sector pblico depender
del objetivo que se persigue. El objetivo ms obvio es medir la
utilizacin de recursos por el sector pblico, es a su vez influye en
el dficit externo, la inflacin, los tipos de inters internos y el
empleo.

Un indicador til ser entonces el aumento de recursos financieros

por el sector pblico, es decir las necesidades de financiamiento
del sector pblico, este indicador representa el excedente total de
gasto con respecto al ingreso correspondiente a todas las
entidades pblicas, el cual debe financiarse por medio de nuevos
emprstitos, descuento de reembolso de deudas anteriores Se
conoce tambin como dficit del sector pblico consolidado El
gasto incluye los salarios de los funcionarios pblicos, el gasto en
bienes y formacin de capital fijo, los intereses sobre la deuda las
transferencias y las subvenciones. El ingreso comprende
impuestos, cargos a los usuarios, intereses sobre los activos
pblicos, transferencias, supervit de explotacin de empresas
pblicas y ventas de activos pblicos. El gasto no incluye los pagos
de amortizacin de la deuda pblica ni la acumulacin de activos
financieros, y el ingreso no comprende la utilizacin de las
reservas de efectivo.
Las necesidades de financiamiento del sector pblico es la medida
ms completa del dficit, pero puede ser engaosa en algunas
circunstancias. En pases con altas tasas de inflacin, parte del
financiamiento del sector pblico queda contrarrestado por la
disminucin del valor real de sus deudas existentes. En tal caso,
una fraccin de los pagos de intereses por el sector pblico
compensa a los acreedores, dado por la prdida del valor real de
las deudas no representa un costo real en intereses para el
gobierno. A veces, el principal de la deuda est indizado
explcitamente con la inflacin, en cuyo caso la indizacin infla las
necesidades de financiamiento del sector pblico. Otra medicin
del dficit del sector pblico para estos casos es la variacin en la
deuda real. El dficit operacional se define como las necesidades
de financiamiento del sector pblico menos la parte de los pagos
de intereses correspondiente a la correccin en razn de la
inflacin se le llama a veces dficit operativo por la inflacin. La
diferencia puede ser considerable. En 1985 en el Brasil, el
componente de correccin en razn de la inflacin de la deuda
interna indizada.. tan cuantioso que las necesidades de
financiamiento del sector pblico ascendan a 27.1 % del PBI, en
tanto que el dficit operacional era de solo 3.5 % del PBI.
El inters pagado sobre la deuda es el resultado de dficit
anteriores, mas bien que del comportamiento actual. Por lo tanto,
una medicin de la postura actual en materia de polticas podra
excluir todos los pagos de intereses lo que permite obtener el
dficit primario, llamado tambin dficit con intereses. El dficit
primario mide la forma en que las acciones actuales mejoran o
empeoran el endeudamiento neto del sector pblico, y es

importante para evaluar las posibilidades de sostenimiento de los

dficit pblicos. Aunque los dficit fiscales pueden mantenerse
indeterminadamente, el saldo primario debe a la larga tornarse
positivo para cubrir por lo menos una parte de los intereses sobre
la deuda corriente. Si el ingreso pblico y la economa en general
crecen ms rpidamente que el tipo de inters real entonces
incluso el saldo primario puede permanecer en dficit. Sin
embargo, para una economa generalmente no es posible a la
larga crecer siempre con ms rapidez que el tipo de inters. En la
figura 3-10 se muestra la relacin entre estos diferentes conceptos
de dficit.
El sector pblico debe incluir al gobierno central, los gobiernos
provinciales y municipales, los organismos descentralizados y las
empresas estatales. Las mediciones convencionales del dficit con
frecuencia incluyen solo al gobierno central. Esto puede ofrecer
una imagen muy engaosa cuando otras entidades pblicas
registran fuertes dficit o supervit. Aun en el caso de mediciones
cabales, los intermediarios financieros polticos quedan a menudo
excluidos debido a su papel especial como agentes financieros. De
vez en cuando estos intermediarios especialmente el banco
central, han sufrido cuantiosas prdidas, a las que a veces se
denomina
dficit
cuasifiscal
Ests
perdidas
ocurren
generalmente porque el central asume las prdidas cambiarias o
de cartera de los bancos privados (vea el cuadro 3.3), o bien
participa directamente en el otorgamiento de prstamos
subvencionados. El dficit de los intermediarios financieros
pblicos tiene efectos macroeconmicos semejantes a los de los
dficit de otras entidades pblicas, por lo tanto, deben incluirse en
e total de las necesidades de financiamiento del sector pblico.
Ahora bien, las dificultades de medicin son enormes, por lo que
dichas prdidas se imiten muchas veces, a menos que sean
demasiado cuantiosa para desestimarlas.
Recuadro 3.2 En qu consiste un dficit fiscal prudente?
Una manera de decidir si un dficit pblico es prudente es
determinar si su financiamiento es consecuente con otros objetivos
macroeconmicos del gobierno; por ejemplo, la capacidad crediticia
externa, el . de la inversin privada y el control de la inflacin.
Para hacer esto, el financiamiento debe desglosarse en sus
componentes. Un buen punto de partida es la ecuacin que enuncia
que la suma de todas las inversiones en la economa debe ser igual
al ahorro disponible tanto de los residentes como de los
extranjeros(Ver figura 3.2, parte superior). El ahorro extranjero es

el excedente de los ingresos que los extranjeros obtienen en la

economa interna con respecto a su gasto en la misma. Esto
equivale al dficit de cuenta corriente de la balanza de pagos. El
ahorro . es igual al PNB menos los impuestos y el consumo
privado, lo que da el componente privado del ahorro nacional bruto.
El ahorro pblico es el excedente de los ingresos pblicos corrientes
con respecto al gasto corriente; el dficit pblico por lo tanto puede
definirse como la inversin pblica menos el ahorro pblico. La
primera ecuacin puede as expresarse como se indica en la Figura
3.2 parte inferior. El dficit pblico debe estar equilibrado por un
sector privado interno que ahorre ms de lo que invierte o por un
dficit externo en cuenta corriente. La prudencia del dficit pblico
depende del nivel del ahorro privado, el nivel deseado de inversin
privada y el dficit deseado en cuenta corriente.
Los flujos financieros correspondientes al dficit externo en cuenta
corriente y al supervit privado son tambin importantes. El monto
y tipo de prstamos externos y privados determinar si el dficit
pblico es consecuente con otras metas macroeconmicas, segn
se describe ms abajo.
La capacidad crediticia externa se define a veces como el
mantenimiento de una relacin estable entre la deuda externa
bruta y las exportaciones. Esto se debe a que las exportaciones
determinan la capacidad para atender el servicio de la deuda; un
aumento permanente de la relacin deuda-exportaciones podra
perjudicar la capacidad crediticia. Esto sugiere que a largo plazo la
deuda pblica externa debe aumentar al mismo tiempo que las
exportaciones. Los aumentos temporales de las exportaciones de
productos bsicos no deben traducir a obtener ms emprstitos
pblicos, por las razones analizadas en la seccin del informe sobre
los ciclos de exportacin de los productos bsicos. Si el acceso a los
prstamos externos voluntarios ya se ha interrumpido debido a los
excesivos emprstitos del pasado, tiene sentido entonces procurar
una relacin deuda-exportaciones ms baja, lo que entraa que el
aumento de la deuda deba mantenerse por debajo del crecimiento
de las exportaciones.
El objetivo usual de la administracin de las reservas de
divisas es mantener una relacin adecuada entre las reservas y las
importaciones de bienes y servicios. Los dficit pueden financiarse
prudentemente mediante el uso de las reservas solo en la medida
en que estas permanezcan por encima de ese nivel. Al aumentar las
importaciones deben acumularse reservas adicionales; por lo tanto,
el financiamiento disponible de esta fuente podra ser negativo.
La emisin de moneda para financiar un dficit puede tener
como consecuencia la inflacin en la medida en que sobrepase al

aumento de la demanda de dinero al nivel actual de precios. El

aumento del encaje legal es una forma de evitar ese efecto, pero
ello ensancha el margen entre los tipos de inters para los
depsitos y los aplicados a los prstamos y puede por lo tanto ser
incongruente con los otros objetivos de eficiencia de los mercados
financieros internos y de mayor inversin privada.
Los emprstitos internos no monetarios del sistema bancario o
del sector privado no bancario deben ser coherentes con el objetivo
macroeconmico de promover la inversin del sector privado. Un
pauta es evitar un incremento de la proporcin que representan los
emprstitos pblicos en el crdito interno proporcionado por el
sistema bancario. Otro mtodo sera establecer emprstitos
pblicos internos a un nivel congruente con el nivel deseado de los
tipos de inters reales internos.
La postergacin de los pagos correspondientes al servicio de la
deuda o a la compra de bienes, es decir el aumento de los atrasos,
es una fuente importante de financiamiento en algunos pases. Los
atrasos son crditos implcitos que tienen consecuencias
macroeconmicas semejantes a las de otras formas de
endeudamiento pblico, pero adems ponen en peligro el
financiamiento futuro. Un objetivo frecuente es reducir los atrasos,
ya sea en trminos absolutos o como proporcin del PBI.
Estos criterios pueden usarse para juzgar qu nivel de dficit
fiscal es prudente. Un aumento ms fuerte de las exportaciones,
demanda real de dinero y ahorro financiero global significa que se
puede financiar con dficit mayor sin violar los objetivos de
capacidad crediticia externa, inflacin baja o tipos de inters reales
razonables. En general, un crecimiento econmico ms rpido
circunscribe los dficit mayores a lmites de prudencia porque
generalmente supone un aumento ms rpido de las exportaciones
y de la demanda monetaria. En una economa de crecimiento lento
con bajo ahorro financiero y exportaciones estancadas es probable
que el dficit fiscal prudente sea bajo.
Dficit estructural:
Otra correccin del dficit es eliminar el efecto de factores
temporales como la desviacin de los ingresos internos, los precios
de los productos bsicos y los tipos de inters respecto de sus
valores a largo plazo, y acontecimientos como las tributarias.
Podran tambin excluirse las ventas de activos pblicos, puesto
que de hecho constituyen un financiamiento de los dficit ms bien
que una contribucin a los ingresos. El resultado sera el dficit

estructural, es decir, el dficit que probablemente subsistira a

menos que se adopten medidas correctivas.
Todas estas mediciones de los dficit ofrecen su propia percepcin
de los efectos econmicos de las finanzas pblicas. Las necesidades
de financiamiento del sector pblico miden exactamente eso: las
necesidades de obtencin de fondos internos o externos(vase el
Recuadro 3.2). El dficit operacional elimina algunas de las
distorsiones causadas por la inflacin elevada.
En los pases deudores el dficit primario indica la contribucin
actual del sector pblico a las dificultades de la deuda. En pocas
de anormalidad de los precios de los productos bsicos o los
ingresos internos, el dficit estructural proporciona una visin de la
situacin a largo plazo.

Dficit fiscales e inflacin

Los gobiernos pueden decidir financiar sus dficit fiscales creando
dinero, es decir, emitiendo monedas y gastndola. Con la emisin
de moneda, los gobiernos pueden hacer uso de recursos reales;
este activo financiero se conoce como seoreaje o monedaje. La
suma de las tenencias monetarias por el pblico y los bancos se
conoce como base monetaria, puesto que es justamente con dinero
en efectivo, cuentas corrientes, cuenta de ahorro y otros tipos de
activos monetarios. Debido a que la demanda de activos
monetarios aumenta constantemente en una economa en
crecimiento, el gobierno puede hasta cierto punto financiarse por
medio de la expansin de la base monetaria sin causar inflacin. Sin
embargo, cuando la tasa de creacin de dinero nuevo sobrepasa al
crecimiento de la demanda de dinero, el resultado puede ser la
inflacin. En los pases donde hay libre convertibilidad de la
moneda, cabe tambin que se pierdan reservas de divisas al
cambiar la gente la moneda nacional que no desean por moneda
extranjera. De hecho, la inflacin acta como un impuesto, ya que
hace bajar el valor real de las tenencias de dinero de los individuos;
parte del seoreaje del gobierno se convierte por lo tanto en un
impuesto de la inflacin implcito. Las tenencias bancarias de
reservas contra depsitos tambin enfrentan este impuesto, que
generalmente traspasan a los depositantes en forma de tipos de
inters ms bajos para los depsitos. La inflacin creada por la
emisin de moneda puede acarrear un beneficio fiscal adicional,
debido a que reduce el valor real de la deuda pblica interna. Sin
embargo, cuando hay previsiones de inflacin, los tipos de inters

nominales suben de antemano para compensar a los tenedores de

bonos por el impuesto de la inflacin.
El seoreaje ( la posibilidad que tiene el gobierno de usar recurso a
cambio de la emisin de moneda) se ve generalmente limitado por
la demanda de saldo de moneda efectiva, que por lo general baja a
medida que aumenta la inflacin. Ms all de cierto punto, un
aumento de la creacin de dinero, y por lo tanto de la tasa de
inflacin, puede de hecho reducir el seoreaje as como reaccin la
demanda de dinero baja en forma suficientemente pronunciada. Los
pases que han recurrido frecuentemente a la creacin de dinero
como forma de financiamiento pblico por lo general tienen una
tasa muy baja de tenencias monetarias . Brasil e Israel, por
ejemplo, han tenido niveles moderados de seoreaje monetario
(gracias a relaciones bajas entre las tenencias monetarias y PBI) a
pesar de una inflacin muy elevado (vase el cuadro 3.1).
Solamente los pases con tasas de inflacin extremadamente altas
(por ejemplo, Brasil, Argentina y Bolivia) han generado
temporalmente seorease monetarios de ms de 3 % o 4 % del PBI,
pero esas tasas de seorease no son sostenibles.
La inflacin, por lo tanto, es frecuencia un fenmeno fiscal, causado
por gobiernos que al no tener otra fuente de financiamiento de los
dficit recurren a la creacin de dinero a una tasa ms rpida que la
de crecimiento de la demanda monetaria. En ese caso, toda
esperanza de controlar la inflacin sin reducir los dficit pblicos es
vana. El excesivo recurso a la creacin de dinero es especialmente
arriesgado cuando la propia inflacin empeora los dficit, debido a
que los gastos van al paso del aumento de los precios, pero no as
los ingresos. Esto significa que se hace necesario crear an ms
dinero, lo que empeora todava ms espiral inflacionaria.
Para contrarrestar las presiones inflacionarias de la creacin de
dinero los gobiernos a veces elevan los niveles de reservas
obligatorias de los bancos, con lo cual se exige a estos, en lugar de
al pblico en general, el mantenimiento de tenencias de dinero con
objeto de ampliar la base monetaria, pero no la oferta monetaria
general. Por otro lado, cabe que se exija al sistema financiero la
tenencia de grandes cantidades de bonos pblicos en cartera a tipo
de inters artificialmente bajos. Si bien con el aumento del encaje
legal o las reservas obligatorias en cartera se evitan los efectos
inflacionarios de la expansin monetaria, el aumento resultante del
margen entre los tipos de inters sobre los depsitos y los tipos de
inters aplicados a los prstamos obstaculiza la intermediacin
financiera interna. Ante una rentabilidad insatisfactoria de sus
depsitos, los ahorradores reaccionan invirtiendo su capital en
bienes races o sacndolo del pas. La escasez de prstamos

bancarios restringe la inversin interna y fuerza a los inversionistas

a recurrir al exterior para obtener fondos.
Sostenibilidad de los dficit fiscales
Los dficit fiscales tienen repercusiones tanto para el futuro como
para el presente. Es preciso atender el servicio de la deuda creada
por los emprstitos, para lo cual el sector pblico debe obtener los
recursos necesarios a travs de ingreso provenientes de inversiones
pblicas, de impuestos adicionales o reduccin del gasto, o por
medio de la creacin de dinero. Aunque los gobiernos pueden
obtener prstamos indefinidamente, a la larga deben usar recursos
suficientes para pagar al menos parte de los intereses; de otra forma, el nivel de la
deuda aumentar sin lmite como proporcin del PIB. Esto significa que lo que se llama dficit
primario el dficit del sector pblico consolidado , excluidos los pagos de intereses (vase el
recuadro 3.1) debe a la larga convertirse en supervit para compensar los dficit pasados. La
nica excepcin a este requisito ocurre cuando los recursos se usan tan eficazmente que la tasa
de crecimiento de la economa y de los ingresos pblicos sobrepasa constantemente al tipo de
inters real de la deuda pblica.
Las posibilidades de continuidad de la poltica fiscal no son una preocupacin
abstracta. El sector privado tiene esto en cuenta, por ejemplo, cuando ha de tomar
decisiones en materia de inversin.
Si los dficit se consideran insostenibles, el sector privado aguardar futuros
aumentos de impuestos o creacin de dinero. Si predice esto ltimo, pronosticar
tambin mayor inflacin y una devaluacin de la moneda. Los ahorradores pueden
evitar esta amenaza de impuestos implcitos o explcitos sacando su capital del pas,
lo que por si solo acelera el colapso de las polticas insostenibles. El momento de la
verdad para una poltica fiscal imprudente viene a menudo acompaado de una crisis
financiera o de balanza de pagos.
Ventajas y desventajas de la estabilizacin y el ajuste estructural
Al analizar las crisis fiscales de los pases en desarrollo se debe hacer una distincin
entre la estabilizacin macroeconmica y el ajuste estructural.
La estabilizacin aborda problemas de corto plazo que necesitan atenderse
urgentemente: inflacin, prdida de reservas de divisas, fuga de capitales y grandes
dficit en cuenta corriente. El ajuste estructural aborda los obstculos al crecimiento a
ms largo plazo; distorsiones de los incentivos a la produccin (por ejemplo, tipos de
cambio reales sobrevalorados); controles de los precios, los tipos de inters y el
crdito, aranceles onerosos y restricciones a la importacin, e impuestos y
subvenciones excesivos. Todas estas tareas deben emprenderse al mismo tiempo. Un
ajuste estructural realizado en forma descuidada puede hacer ms difcil el problema
de la estabilizacin, debido a que las distorsiones representan a menudo una fuente
de ingresos para el gobierno. Por ejemplo, los aranceles altos proporcionan ingresos
pblicos adems de proteccin a la industria nacional. De igual forma, no es probable
que las reformas estructurales merezcan credibilidad a menos que se hayan
instaurado polticas de estabilizacin. Los inversionistas atribuiran corta vida a la
liberalizacin comercial si los dficit fiscales entraan que a la larga habr una crisis

de balanza de pagos. Adems, la estabilizacin fiscal puede impedir el ajuste

estructural. Por ejemplo, la reduccin del gasto pblico en infraestructura para hacer
bajar el dficit puede causar una disminucin de la inversin privada. El aumento de
los aranceles a fin de incrementar los ingresos pblicos puede distorsionar los precios
relativos.
La estabilizacin va asociada con frecuencia a una recesin interna caracterizada por
el aumento del desempleo, una pronunciada contraccin de las importaciones, la
disminucin de los salarios reales y un empeoramiento de los niveles de vida.
Esto ltimo es inevitable cuando el nivel anterior ha sido elevado artificialmente por
medio de polticas insostenibles. No obstante, la recesin puede ser perjudicial para el
crecimiento futuro si es demasiado profunda o prolongada. El golpe a la confianza de
los inversionistas nacionales puede inhibir las nuevas inversiones necesarias. La
declinacin de la economa puede tambin introducir tensiones en el sistema
financiero y disminuir su capacidad de financiar nuevo crecimiento. Las reducciones
excesivas del gasto plantean el riesgo de que la produccin entre en un espiral
descendiente incesante. Estos riesgos hacen que para aumentar la produccin sea
fundamental asociar la contraccin de la demanda inducida por las restricciones
fiscales con el ajuste estructural. Se puede eliminar cierto desperdicio de recursos con
pocas repercusiones en el crecimiento, pero otras formas de austeridad fiscal pueden
ser perjudiciales. Los incentivos al aumento de las exportaciones reducen la
contraccin de importaciones necesaria para restablecer el equilibrio externo, y las
medidas encaminadas a promover el ahorro aminoran la disminucin de las
inversiones que se precisa para financiar el dficit fiscal. El financiamiento externo
adicional puede permitir ganar tiempo para que hagan efecto los nuevos incentivos de
la oferta.
La estabilizacin y el ajuste estructural enfrentan limitaciones institucionales
diferentes. La estabilizacin a menudo se pospone, pero generalmente puede ponerse
en prctica cuando una crisis fuerza a la accin. En contraste con esto, el ajuste
estructural rara vez tiene el mismo sentido de urgencia; sus resultados son menos
obvios y ms graduales. Con frecuencia requiere el apoyo de un crculo ms amplio de
autoridades responsables de las polticas que la estabilizacin, que por lo general se
emprende a instancias del banco central y del ministerio de hacienda. Las reformas
estructurales son difciles tambin debido a que infligen un dao visible a unos pocos
y acarrean beneficios menos obvios a muchos. Estas dificultades refuerzan la
tendencia a aplicar planes de estabilizacin a corto plazo en periodos de crisis, con
exclusin del ajuste estructural.
La interdependencia de las polticas fiscal, monetaria y combinara
La poltica fiscal debe juzgarse juntamente con otros instrumentos principales de la
poltica macroeconmica: la poltica monetaria y cambiaria. Los desequilibrios
macroeconmicos se abordan a veces mediante polticas monetarias restrictivas. Sin
embargo, para los gobiernos de los pases en desarrollo es ms costoso controlar la
oferta monetaria que para los gobiernos de los pases industriales. Con el fin de hacer
ms restrictiva la situacin monetaria se ven generalmente forzados a imponer a los
bancos reservas obligatorias ms elevadas, o a inducir al sistema bancario a tener en
cartera ms bonos del Estado.

En sus limitados mercados financieros, esto provoca a menudo un aumento de los

tipos de inters mayor que el que tendra lugar en los pases industriales. Por lo tanto,
los prestatarios privados deben reducir ms radicalmente su demanda de crdito,
efectuando menos inversiones de capital o solicitando prstamos en el exterior. Hay
tambin ms probabilidades de que los tipos de inters ms altos sobre la deuda
privada existente causen dificultades financieras a las empresas privadas y debiliten
as el sistema bancario en los pases de desarrollo. Se usan a veces controles de los
tipos de inters para contrarrestar estas presiones, pero ello conduce a menudo al
racionamiento del crdito y a la fuga de capitales. Por lo tanto, ms que en los pases
industriales, las restricciones monetarias son un mal substituto de la disciplina fiscal.
Tampoco es probable que la poltica cambiaria por s sola d buenos resultados en
materia de estabilizacin. Los dficit pblicos tienen como consecuencia a menudo la

sobrevaloracin del tipo de cambio real , debido a que las presiones adicionales sobre la
demanda interna hacen subir los salarios y los precios. La poltica monetaria restrictiva
refuerza esta tendencia al hacer subir los tipos de inters interno y atraer la afluencia de
capitales. Las devaluaciones de la moneda que no vayan acompaadas de una
correccin fiscal sern contenidas a la larga por los aumentos de los precios internos y
afectaran al tipo de cambio real solo temporalmente. De igual forma, cuando los salarios y
los precios internos no bajan prontamente en trminos nominales, no es probable
tampoco que una contraccin fiscal sin una devaluacin nominal modifique el tipo de
cambio real.
En la figura 3.2 se muestra la configuracin de los movimientos de los tipos de cambio
reales en un grupo de 12 pases que representan a deudores de ingresos medianos,
exportadores de productos bsicos, pases de bajos ingresos y pases que evitaron
dificultades de servicio de la deuda por medio de ajustes bien logrados. Los pa ses sin
problemas tuvieron tipos de cambio reales notablemente estables gracias en parte a la
aplicacin de polticas fiscales tambin estables. Los otros 3 grupos experimentaron
dficit fiscales en aumento a lneas del decenio de 1970 y comienzos del de 1980, y sus
tipos de cambio reales se valorizaron durante este periodo. Despus de 1982, se
introdujeron en estos pases la autoridad fiscal acompaada de una devaluacin nominal,
el resultado fue una pronunciada depreciacin del tipo de cambio real.
Las devoluciones nominales tienen un efecto inmediato en las cuentas del sector pblico
porque revalan los ingresos en divisas y los gastos en moneda nacional. El que los
efectos en el dficit fiscal sean negativos o positivos depender de si el gasto del sector
pblico en el servicio de la deuda y en importaciones sobrepasa a sus ingresos
provenientes de exportaciones y de impuestos sobre el comercio, as como de la forma en
que varen los precios al productor y salarios del sector pblico. Por ejemplo, un
exportador de petrleo obtendra probablemente ingresos pblicos adicionales de una
devaluacin, en tanto que un deudor sin exportaciones significativas del sector pblico es
ms probable que encontrase que sus gastos extraordinarios eran superiores a sus
ingresos adicionales. As pues, el grado de presin fiscal necesario para alcanzar una
reduccin determinada del dficit presupuestario despus de una devaluacin vara
dependiendo de si el sector pblico es o no un receptor neto de divisas.

Dimensin fiscal de la crisis de la deuda externa

Los dficit fiscales fueron una de las causas principales de la crisis de la deuda
internacional, tanto directamente, debido a que supusieron mayores emprstitos pblicos,
como indirectamente, puesto que estimularon al sector privado a enviar capital al exterior.
En su mayora, los pases en desarrollo han reconocido que la disciplina fiscal los ayudara
tanto a evitar problemas de deuda futuras como a resolver los presentes. Ahora bien, las
deudas ya contradas hacen el ajuste fiscal mucho ms difcil.
Gestin fiscal y emprstitos externos
Salvo pocas excepciones, los pases en los que se produjeron problemas de servicio de la
deuda a comienzos de los aos ochenta fueron aquellos en donde haban aumentado
considerablemente los dficit fiscales, en los ltimos aos del decenio de 1970 y primeros
del de 1980. En la figura 3.3 se muestran los saldos global y primario del sector p blico
de 4 pases de ingresos medianos. Dos de estos (Argentina y Mxico) tuvieron
problemas de deuda y los otros dos (la Repblica de Corea y Tailandia) no las tuvieron.
Los deudores con problemas permitieron que sus dficit primarios aumentaron antes de
1982. Esta afluencia de deuda se us en parte para financiar un incremento del consumo
pblico y las transferencias. Los gobiernos de muchos pases deudores aumentaron
tambin considerablemente sus gastos de capital. Sin embargo, la cantidad de esos
proyectos disminuyo y bajaron las correspondientes tasas de rentabilidad de manera que
muchos proyectos no resultaron rentables cuando subieron los tipos de inters
internacional.
El dficit global en cuenta corriente de los 17 pases muy endeudados aument al de su
dficit fiscal global durante 1981-82(vase la figura 3.4). Este creciente desequilibrio
externo flujo de recursos financieros. Los tipos de cambio reales se valorizaron. Luego, en
agosto de 1982, la afluencia de capitales se detuvo abruptamente. Mxico anunci que
no poda atender el servicio del principal de su deuda, lo que precipito una repentina
prdida de confianza en la capacidad crediticia de todos los pases en desarrollo
endeudados. Cesaron los prstamos comerciales voluntarios otorgados a la mayora de
ellos, y se vieron forzados a reprogramar sus pagos por servicio de la deuda. A causa de
la disminucin de nuevos prstamos
y del aumento de los tipos de inters
internacionales, el flujo neto de recursos hacia los 17 pases muy endeudados cambi de
direccin. El giro total de las transferencias netas equivali a casi un 6% del PBI entre
1981 y 1985.
Algunos pases lograron evitar por completo las dificultades para atender el servicio de la
deuda o se recuperaron rpidamente de problemas de endeudamiento anteriores. Corea
y Tailandia mantuvieron un acceso ininterrumpido a los prstamos de los bancos
comerciales, a pesar de que su volumen de emprstitos fue considerable tanto en
trminos absolutos como en relacin con su PNB (vase el cuadro 3.2). Turqua se
recuper vigorosamente de una crisis de endeudamiento despus de 1980 y logro
recobrar el acceso a los prstamos comerciales. En estos casos la clave para evitar la
crisis o recuperarse de ella fue una gestin fiscal correcta, tipo de cambio reales estables

y polticas comerciales orientadas a las exportaciones. Corea tuvo 2 aos de dficit altos
en 1981-82 pero recupero rpidamente un nivel de dficit sostenible de menos de 2% del
PBI (vase la figura 3.3). Tailandia tuvo dficit algo ms elevado pero se benefici de un
endeudamiento inicial reducido y un crecimiento fuerte. Turqua redujo su dficit fiscal
despus de 1980 y luego consigui absorber los dficit restantes promoviendo el ahorro
privado. Una relativa austeridad fiscal estabilizo los tipos de cambio reales en Corea y
Tailandia y permiti depreciar gradualmente el de Turqua. Esto contribuyo a estimular
una vigorosa expansin de las exportaciones. Como resultado de ello la relacin deudaexportaciones de Tailandia se mantuvo a una tasa manejable de aumento, y la de Corea y
Turqua disminuyo. La mayora de los pases muy endeudados reaccionaron a la cesacin
de los prstamos adoptando polticas fiscales restrictivas. Esta austeridad los ayudo a
evitar una suspensin de pagos general, pero fue insuficiente para resolver su problema
de endeudamiento. En 1985, Argentina, Colombia, Filipinas, Mxico y la Republica
Dominicana haban logrado supervit fiscales primarios. Sin embargo, este mejoramiento
no contrarresto totalmente ni el anterior deterioro de los dficit fiscales ni la disminucin
del financiamiento externo. Los intereses sobre la deuda externa acumulados durante la
anterior expansin fiscal aumentaron considerablemente la carga fiscal. Por ejemplo en la
argentina los intereses sobre la deuda externa equivalan a 17.1% de los ingresos
pblicos corrientes en 1985, en tanto que en Mxico alcanzaban a 12.9% el mismo.
Como resultado esto, la situacin del dficit pblico consolidado mejoro muchsimo
menos que la del dficit primario. En Mxico, por ejemplo subsistieron fuertes dficit
pblico a pesar de que el saldo primario pas a ser nuevamente superavitario.
Casi todos los deudores respaldaron la contraccin fiscal de devaluando sus monedas.
Los tipos de cambio reales depreciados hicieron ms operosa la atencin del servicio de
la deuda, aunque e en caso de muchos gobiernos ello quedo sobradamente
contrarrestado por el aumento de los impuestos sobre el comercio y los ingresos de
exportacin. Las devaluaciones se asociaron en general con salarios reales ms
reducidos. El salario real bajo en 3.8% en Mxico entre 1981 y 1986, en 21% en el Brasil
entre 1982 y 1984, y en 45% en Turqua entre1981 y 1986. Fue necesario rebajar los
ingresos para reducir la demanda y mejorar la balanza externa, pero esto signific una
pesada carga para los miembros ms pobres de la sociedad en momentos en que el
gasto para fines sociales se reduca tambin considerablemente.
Para reforzar el efecto de la devaluacin y la contraccin fiscal en la balanza externa,
muchos pases restringieron an ms las importaciones despus de 1982. Esto
interrumpi los intentos de liberalizacin de las importaciones iniciados anteriormente,
cuando los prstamos externos eran fcilmente obtenibles. En Mxico se impusieron
restricciones cuantitativas a todas las importaciones, en contraste con un promedio de
60% de estas en el decenio de 1970. (Despus de 1984 el pas volvi a orientarse hacia
la liberalizacin de importaciones). La argentina someti todas las importaciones a la
obtencin de permisos en 1984 y les impuso una sobretasa de 10% en 1995. Chile elevo
los derechos de importaciones e impuso sobretasas durante 1982-84. Colombia
incremento los arancele aduaneros y las restricciones a las importaciones en 1983-84- e
impuso a estas a una sobretasa de 8% en 1984.

Poltica fiscal y flujos de capital privado

Los desequilibrios de fiscales de fines del decenio de 1970 y comienzos del de 1980
contribuyeron a la crisis de la deuda externa en diversas formas, y no simplemente travs
de los emprstitos pblicos directos. Las polticas fiscales insostenibles y los tipos de
cambio sobrevalorados que las acompaaron contribuyeron a estimular un xodo de
capitales privados de los pases muy endeudados. La falta de eficiencia de la poltica
fiscal y de las metas en material de tipos de cambio condujeron a tambi n en algunos
pases al endeudamiento externo en gran escala por el sector privado.
Los dficit fiscales insostenibles provocan la fuga de capitales debido a que los
ahorradores nacionales prevn la proximidad de una crisis que probablemente tendr
una devaluacin importante y nuevos impuestos sobre la renta y el consumo.
Todas las estimaciones de la fuga de capitales son sumamente inciertas y
controvertidas, pero en un estudio reciente se sostiene que ha sido un factor
importante en la acumulacin de deuda en algunos pases. La fuga acumulada de
capitales de la Argentina durante 1974-82 se ha calculado en 31.300 millones. Se
estima que casi la mitad de la deuda externa de Venezuela se debe a la fuga de
capitales. La mayor parte de los pases afectados por una fuga de capitales grave
tenan monedas libremente convertibles en los momentos en que ocurri, los pases
con controles estrictos del capital como Brasil y Colombia, resultaron menos
gravemente afectados. Los que mantuvieron una poltica fiscal prudente, como
Tailandia, lograron evitar una fuga de capitales seria aun sin controles del capital.
Desde 1982, el capital fugado en su mayor parte regresado. Esto es un indicio
de persistencia de la incertidumbre con respecto a las posibilidades de equipamiento
de las polticas y por lo tanto, del ambiente para la inversin. La fiscal ha sido
ms penosa como resultado de ella, una de capital de retorno habra incrementado
el ahorro interno disponible para inversiones productivas. La fuga de capitales ha
significado tambin que los costos de la estabilidad se distribuyen a menudo
desigualmente, . Protegieron sus ingresos y su capital de la devaluacin y la
inflacin enviando sus activos al extranjeros, en tanto que los pobres sufrieran la
disminucin de los salarios reales.
La fuga de capitales comenz en muchos casos debido a que la estabilizacin se
postergo por demasiado tiempo. Otro factor fue la falta de competencia de las
polticas. Algunos pases trataron de controlar la inflacin fijando los tipos de cambio o
deprecindolos en trminos reales a un nivel anunciado previamente, pero no
pudieron mantener estas medidas junto con la expansin fiscal. La Argentina enfrento
este problema durante 1979-81 la de las polticas condujo a una fuga de
capitales y a una crisis de los tipos de cambio en 1951, a la que sigui la rpida
depreciacin real de la moneda.
La interaccin de la poltica fiscal con las politias monetaria y cambiaria afecto
tambin a los emprstitos privados. En la Argentina, la deuda externa privada
aumento de 3,100 millones a 11,200 millones entre 1978 y 1982, en tanto que en
Chile subio de 1,600 millones a 8,700 millones. Las restricciones monetarias y una
poltica fiscal de contraccin insuficiente hicieron subir los tipos de interes internos, en
tanto que una tasa comparativamente baja de depreciaion monetaria hizo que los
prestamos externos parecieran baratos a los prestamos privados. Los mercados de
capital liberalizados facilitaron la afluencia de crditos externos. El gobierno chileno
mantuvo un modesto supervit hasta 1982, pero incluso esto no fue una contraccin
suficiente para mantener un tipo de cambio fijo frente a la indizacin de los salarios, la
inercia inflacionaria y el deterioro de la relacin de intercambio.
Una singularidad de la crisis de la deuda, aparentemente es que la fuga de capitales
en gran escala y los emprstitos privados en el exterior siguieron codo con codo. Si el
sector privado prevea un fracaso de tales polticas y fuertes devaluaciones, Por qu
sigui endeudndose? Una respuesta parcial es que muchos gobiernos

subvencionaron implcitamente los emprstitos privados. Argentina, Chile, Mxico y

Venezuela subvencionaron la amortizacin de la deuda privada despus del estallido
de la crisis, ya sea mediante tipos de cambio diferenciales o asumiendo
explcitamente la deuda externa privada (vase Recuadro 3.3). En la medida en que el
sector privado previo esas subvenciones, estuvo dispuesto a seguir endeudndose.
Las distorsiones de los mercados financieros ayudan tambin a explicar la
simultaneidad de la fuga de capitales y de los emprstitos privados. En los casos en
que los gobiernos recurrieron a imponer requisitos de reservas obligatorias cuantiosas
para financiar los dficit manteniendo a la vez una poltica monetaria estricta, los
mrgenes resultantes entre los tipos de inters para los depsitos y los aplicados a los
tipos de inters para los depsitos y los aplicados a los prestamos empujo tanto a los
ahorradores como a los prestatarios a mercados extraterritoriales. De hecho, el
impuesto del gobierno sobre la intermediacin financiera impuls al sector privado a
llevarse su intermediacin financiera al extranjero.
La inflacin y la gestin de la deuda interna
Despus de 1982 los pases muy endeudados tuvieron que recurrir mucho ms al
finan miento interno de sus dficit pblicos. La disminucin del financiamiento externo
neto (es decir, de sus dficit en cuenta corriente) fue mayor que la reduccin de sus
dficit pblicos. Esto a su vez signific una mayor dependencia del financiamiento
monetario y de la acumulacin de deuda interna. En algunos pases, el menor
volumen de financiamiento externo, combinado con una devaluacin, llev a crisis
financieras internas. Algunos gobiernos asumieron la deuda externa privada para
preservar la solvencia internacional del pas a veces presionados por los bancos
comerciales- o para rescatar a los prestatarios privados. Otros hicieron cuantiosas
transferencias de fondos pblicos para mantener a flote sus sistemas financieros.
Todas estas operaciones aumentaron an ms el dficit del sector pblico y la
necesidad de financiamiento interno adicional.
Las fuertes depreciaciones de los tipos de cambio y la creciente dependencia del
financiamiento monetario causaron la aceleracin de la inflacin en muchos de los
pases deudores en el curso de sus programas de estabilizacin, a pesar de la
disminucin de los dficit fiscales. La creacin ms rpida de dinero llev al aumento
de los ingresos derivados del impuesto de la inflacin, que ayudaron a financiar el
dficit pblico restante. Sin embargo, el comportamiento de este impuesto fue
bastante inestable. La fuga de capitales y el movimiento ms rpido del medio
circulante haban disminuido la proporcin de la base monetaria en el PIB; se
necesitaba por lo tanto la aceleracin de la inflacin para mantener el financiamiento
requerido. Los gobiernos recurrieron a formas convencionales y no convencionales de
detener la inflacin, con resultados variados. Bolivia y Chile lograron frenar la inflacin
galopante mediante la austeridad fiscal, aunque ambos se vieron afectados por una
recesin como consecuencia. Argentina y Brasil probaron una mezcla
desacostumbrada (heterodoxa) de controles de precios, polticas salariales y reforma
monetaria, pero no consiguieron detener la inflacin por falta de medidas fiscales de
apoyo (ortodoxas).
Los pases muy endeudados tenan conciencia de las consecuencias inflacionarias de
la emisin de moneda. Algunos aumentaron las reservas
obligatorias sobre los depsitos bancarios para incrementar los ingresos de seoreajes
sin suavizar su poltica monetaria. Esto fue importante en Mxico en 1986 y en
Venezuela en 1983. Tambin aument el endeudamiento pblico con el sistema
bancario ya sea por medio de compras forzosas de bonos o a travs de emprstitos a
tipos de mercado. En algunos casos se vendieron tambin bonos pblicos a
instituciones no bancarias o a individuos.

El mayor recurso al financiamiento interno y los encajes legales ms altos hicieron

subir los tipos de inters reales internos sobre los prstamos.
Como se indica en el cuadro 3.3, estos tipos de inters alcanzaron niveles extremos en
muchos pases en 1985 y 1986. Los abruptos cambios en las polticas condujeron
tambin con frecuencia a una gran variabilidad de los tipos de inters reales. En
muchos casos, los tipos de inters internos fueron ms altos que los internacionales,
aun despus de hacer la correccin en concepto de depreciacin de la moneda. As
pues, la sustitucin de la deuda externa por la interna, lejos de aliviar la crisis de la
deuda, ha acrecentado de hecho la carga del endeudamiento pblico. En Mxico, los
pagos pblicos de intereses internos llegaron a 24% de los ingresos pblicos
corrientes en 1985. En el Brasil, la deuda pblica interna aument a ms del doble en
trminos reales de 1981 a 1987. Sin ajustes fiscales., algunos pases corren el riesgo
de quedar atrapados en un espiral de tipos de inters reales en alza, creciente servicio
de la deuda interna y dficit fiscales en aumento, o aceleracin de la creacin de
dinero y de la inflacin.
Incluso pases con problemas de deuda externa de menos cuanta como Tailandia y
Turqua, han enfrentado crecientes presiones sobre los tipos de inters internos,
ejercidas por el financiamiento interno de los dficit pblicos. Tailandia decidi
renunciar al impuesto de la inflacin siguiendo una poltica monetaria restrictiva, los
tipos de inters subieron y los pagos pblicos de intereses internos llegaron al 13% de
los ingresos corrientes en 1985, a medida que las cautelosas polticas de
endeudamiento externo del gobierno llevaron a un mayor recurso al financiamiento
interno. Turqua experiment altos tipos de inters internos y adems inflacin como
resultado de dficit fiscales moderados. En ambos casos, el efecto de los altos tipos de
inters fue amortiguado por el acceso continuo a los emprstitos internacionales y por
un crecimiento econmico constante. Las distintas polticas adoptadas se combinaron
para evitar una crisis financiera. No obstante, la combinacin de una poltica
monetaria restrictiva y dficit fiscales moderados no puede continuar indefinidamente
sin causar dificultades en materia de deuda interna o externa.
La dinmica del crecimiento y la deuda
Como ya se ha dicho, los programas de estabilizacin han hecho retroceder el ajuste
estructural y el crecimiento en muchos pases muy endeudados, a pesar de los bien
intencionados esfuerzos por evitarlo. Se han usado aranceles aduaneros y cuotas para
reducir las importaciones; algunos pases liberalizaron su poltica comercial
posteriormente, pero las necesidades de ingresos dejaron poco lugar para una
reduccin generalizada de los aranceles. La liberalizacin financiera se ha retrasado a
causa de las mayores demandas de los gobiernos al sistema bancario, los encajes
legales ms altos sobre los depsitos y las crisis financieras. El nico cambio
importante de los incentivos a la oferta ha sido la devaluacin real de las monedas
nacionales. La produccin ha disminuido pronunciadamente durante la ejecucin de
estos programas de estabilizacin y los ingresos per cpita de los 12 pases muy
endeudados bajaron a un 9% durante 1980 87. A pesar de la necesidad de generar
supervit en cuenta corriente, las exportaciones globales de los 17 pases de hecho se
redujeron en trminos de valor de $ 167.000 millones en 1981 a $ 147.000 millones
en 1987. El que no se lograr ampliar la oferta interna signific que la reaccin a la
cesacin de los prstamos se centrar fuertemente en la contraccin de la demanda
global. El gasto interno real (la suma de la inversin y consumo total, pblicos y
privados) se redujo radicalmente despus de 1981 en los pases muy endeudados a fin
de generar un supervit de produccin con respecto al gasto para efectuar las
transferencias de recursos necesarios(vase la Figura 3.3).

La inversin llev la peor parte de esa reduccin; el consumo se mantuvo

aproximadamente constante en trminos absolutos. Unos tipos de inters internos
elevados e inestables, con el trasfondo de la incertidumbre econmica, desalentaron
la inversin privada. La inversin pblica se redujo radicalmente por razones de
austeridad fiscal; en la medida en que se redujeron o demoraron inversiones
productivas, el crecimiento de la produccin se resinti. Si se hubiera podido evitar la
salida de recursos, habra sido posible mantener la inversin a su nivel de comienzos
del decenio de 1980. Los pases que no necesitaron generar una salida de recursos
pudieron mantener la inversin en algunos casos aminorando el consumo para ello. En
parte incentivando fuertemente la oferta, pases como la Repblica de Corea, Tailandia
y Turqua han mantenido relaciones de endeudamiento razonables a merced de un
vigoroso crecimiento del ingreso, sin reducir el gasto total. En la figura 3.5 se muestra
el contraste entre la produccin, el gasto y el consumo en aumento constante de estos
tres pases y la triste experiencia de los pases muy endeudados.
Por qu ha reaccionado dbilmente el sector privado de muchos pases muy
endeudados a los incentivos a la exportacin implcitos en la depreciacin del tipo de
cambio real? Si bien la baja de los precios de los productos bsicos explica en parte el
deficiente desempeo de las exportaciones, otro factor es la gran variabilidad de las
polticas fiscales, los tipos de cambio reales y los tipos de inters reales durante los
ltimos cinco aos(vase la Figura 1.7 sobre el volumen de las exportaciones de los
pases latinoamericanos). Ese grado de incertidumbre hace que los inversionistas sean
renuentes a comprometerse, incluso si los incentivos son (temporalmente) favorables.
Los pases que lograron mejores resultados generalmente siguieron polticas
macroeconmicas ms estables.
Para resumir, muchos pases de ingresos medianos experimentaron problemas de
endeudamiento debido a la excesiva expansin fiscal y a la sobrevaloracin de las
monedas que los hizo vulnerables al aumento de los tipos de inters mundiales y al
descenso de los precios de las exportaciones despus de 1981. En respuesta a la
cesacin de los prstamos comerciales, han logrado un considerado ajuste fiscal reduciendo el

gasto y generando ingresos adicionales. Sin embargo, el crecimiento ha resultado gravemente

restringido debido al recurso a la reduccin de las inversiones, al racionamiento de las
importaciones y a los aumentos distorsionantes de los ingresos. La inflacin se ha acelerado en
muchos casos a causa de las fuertes devaluaciones nominales y a la mayor dependencia del
financiamiento monetario de los dficit presupuestarios restantes. Tambin se han creado pesadas
cargas de deuda interna en los casos en el que los gobiernos han hecho uso del financiamiento
interno no monetario. Los salarios reales han bajado y han aumentado la frecuencia de la pobreza.
No hay remedios fciles lo ocurrido en los pases que han conseguido mejores resultados es un
ejemplo de que la poltica fiscal prudente y el ajuste oportuno son fundamentales para que no llegue
a agravarse demasiado una crisis. Esta es una enseanza importante para que los pases que an no
han alcanzado la etapa de crisis, pero llega demasiado tarde para lo pases muy adeudados.
La difcil tarea que estos enfrentan es seguir reduciendo los dficit fiscales sin contraer an ms la
demanda interna. Las reducciones del gasto pblico deberan ser preferencia selectivas, ms bien
que generales. Podran generarse ingresos nuevos del aumento de los cargos a los usuarios y de
reformas fiscales para eliminar escapatorias tributarias y ampliar la base imponible. Los dficit ms

bajos permitiran depender menos del financiamiento interno y de esa manera rebajar la inflacin y
los tipos de inters, lo que a su vez permitira un renovado crecimiento del sector privado.
La reorientacin del gasto, desvindolo de usos con gran intensidad de importaciones, y la creacin
de incentivos para ampliar las exportaciones reduciran la necesidad de restringir la demanda.
Probablemente ser necesario mantener controles moderados del capital en la mayora de los
pases, a fin de limitar las salidas de capital a corto plazo por lo menos hasta alcanzar la plena
estabilizacin. La tarea del ajuste sera mucho ms fcil si mejorara el ambiente internacional.
Unos tipos de inters internacionales ms bajos, flujos ms satisfactorios de financiamiento hacia
los pases muy endeudados o el alivio selectivo de la carga de deuda permitiran que la inversin
pblica y privada se recobrase y que los pases endeudados registraran un crecimiento que les
permitiera superar sus problemas de deuda, si se siguen polticas internas apropiadas.
La gestin fiscal de los ciclos de exportacin de productos bsicos
Muchos pases en desarrollo dependen de la exportacin de una o dos productos bsicos como
fuente principal de divisas. A menudo esas exportaciones aportan adems ingreso al presupuesto
pblico, ya sea a travs de la propiedad estatal directa o de los impuestos de exportaciones. Las
fluctuaciones cclicas de los precios de los productos bsicos han tenido un importante efecto en las
cuentas externas y fiscales. Los aumentos de precios del decenio de 1970 y los desplomes
imprevistos de los mismos en los aos posteriores han provocado crisis fiscales en muchos pases.
Reflexionando retrospectivamente no hay duda de que los recursos generados por los periodos de
auge (periodos de precios y volmenes de exportacin elevados) se administraron de forma tal
que los pases quedaron vulnerables a las crisis que se avecinaban. Como consecuencia de ello,
algunos pases pueden hallarse ahora incluso en peores condiciones por haber experimentado un
auge.
Lo sucedido en los pases con periodos de auge de los productos bsicos
En la figura 3.6 se muestra el comportamiento del gasto y el ingreso pblico antes y despus de los
auges de los productos bsicos en los determinados de los pases la regularidad es notable. En la
mayora de ellos el aumento del ingreso pblico se aceler espectacularmente durante el auge. Esta
se debi a veces a la propiedad estatal directa de la empresa productora del artculo de exportacin
como en algunos pases exportadores de petrleo, por ejemplo Indonesia, Mxico, Nigeria. En
otras partes fue el resultado de mayores utilidades de las juntas de comercializacin a los fondos de
estabilizacin de propiedad pblica. Cuando los precios mundiales subieron, las juntas de
comercializacin no aumentaron proporcionalmente los precios que pagaban a los productores. En

Cte dlvoire, por ejemplo, los ingresos de la junta de comercializacin alcanzaron la

extraordinaria proporcin de 16.5% del PIB cuando el auge del cacao y del caf alcanzo su punto
mximo en 1977. Incluso en pases en los que las utilidades derivadas del auge de los productos
bsicos permanecieron en su mayor parte en el sector privado, indirectamente hicieron aumentar el
ingreso pblico, en Kenya, por ejemplo el sector del caf est en manos privadas y los aumentos
de los precios a los productores fueron ms o menos a los aumentos de precios mundiales. Sin
embargo, el ingreso publico aumento del 17% a 28% del PIB

durante 1977-78 merced al

incremento de los flujos comerciales y a los mayores ingresos provenientes de los impuestos de
exportacin e importacin.
Cuando termino el auge, el ingreso pblico disminuyo pronunciadamente. Las empresas estatales
de productos

bsicos registraron ingresos considerablemente ms bajos. En otros pases, las

juntas de comercializacin absorbieron parte de la baja de los precios, lo que causo cuantiosas
prdidas. Por ejemplo, en Cte dlvoire el ingreso pblico baj de 37 % del PIB en 1977 solo 25
% en 1981. Los ingresos provenientes de los impuestos sobre el comercio bajaron a medida que
disminuyeron los flujos comerciales.
El gasto pblico tambin aumento durante el auge, en muchos casos en mayor medida que el
ingreso; en Kenya, aumento de 15 % del PIB 1977 ms de 21 % en 1979; en Cte dlvoire tuvo un
alza rpida de 28 % a 35 % de PIB en solo un ao, de 1976 a 1977. Los aumentos del gasto, tanto
corriente como de capital, tuvieron con frecuencia un dudoso valor econmico. Crecieron las
nminas de sueldos y salarios del gobierno, aumentaron las subvenciones a los consumidores se
iniciaron ambiciosos proyectos de inversin. En laRepblica Dominicana, por ejemplo, las utilidades
del azcar en el decenio de 1970 se usaron para subvencionar las compras de productos de petrleo de los
consumidores. En muchos de los pases exportadores petroleras se usaron para mantener artificialmente
bajos los precios de los combustibles en el pas. Una evaluacin posterior de muchas de las inversiones
pblicas iniciadas durante el auge muestra que tena tasas de rentabilidad muy bajas y que la ejecucin de
los proyectos estuvo plagada de sobornos y demoras. Por ejemplo, el anlisis de una muestra de proyectos de
inversin realizado en siete pases exportadores de petrleo indico que ms de la tercera parte de ellos
registro sobrecostos de 10.9% como promedio y una cuarta parte sufri demoras de tres a cuatro aos;
algunos se abandonaron antes de su terminacin, y otros terminaron por ser antieconmicos como resultado
de los cambios en las condiciones del mercado mundial. Mxico, Trinidad, Tabago y Venezuela iniciaron
importantes inversiones pblicas en grandes plantas siderrgicas en los aos setenta no mucho antes de la
prolongada superabundancia de esos productos en los mercados mundiales. Lejos de pagar los intereses
sobre la deuda que se contrajo para financiarlos, estos proyectos se convirtieron en un pasado lastre para los
presupuestos pblicos.

Incluso cuando el auge llegaba a su fin el gasto se mantuvo o se aument (vase la figura 3.6). Con la
consecuencia de un alza abrupta de los dficit pblicos; el de Mxico, por ejemplo, subi de 7.9% del PBI
en 1980 a 17.5% en 1982, y el de Nigeria aumento del 1.1% del PBI en 1979 a 9.1% en 1982. Luego de una
demora de varis aos, la mayora de los pases redujo el gasto o aumento los ingresos en muchos casos se
vieron forzados a hacerlo debido a la interrupcin de los prstamos comerciales externos voluntarios.
La deuda eterna haba aumentado rpidamente durante el periodo de auge de muchos pases; durante la
profunda depresin econmica posterior. Los flujos netos de capital se redujeron o incluso tomaron el rumbo
opuesto. Los bancos comerciales extranjeros se mostraron ansiosos por otorgar crditos a los pases
exportadores de productos bsicos durante el auge debido a la aparente seguridad proporcionada por los
ingresos derivados de dichos productos, en tanto que los prestatarios del sector publico queran dar un efecto
multiplicador a sus ingresos de exportacin 11111111111111111 hacia un gasto mucho mayor. Cuando esos
ingresos bajaron pronunciadamente, los aprensivos prestamistas se mostraron reacios a otorgar nuevos
prstamos. Por ejemplo, los flujos netos de deuda externa pblica a largo plazo a Nigeria fueron de $ 1.000
millones al ao cuando ocurri la enorme subida de los precios del petrleo, en 1979-80. Sin embargo,
durante desastrosa contraccin de esos precios en 1986, el flujo correspondiente fue de solo $ 20 millones.
La deuda contrariando el principio de que debe usarse para mitigar esos ciclos, los exacerb.
Los efectos macroeconmicos de los auges mal administrados fueron semejantes en la mayora de los pases.
Los tipos de cambio reales se valorizaron excesivamente (vase la figura 3.2), y las exportaciones de otros
bienes disminuyeron, en tanto que aceleraba el crecimiento de las importaciones bajo la presin de una
fuerte demanda global, tipos de cambio sobrevalorados y la propia disponibilidad de divisas. Las
importaciones de Nigeria aumentaron de $ 9.700 millones en 1077 a $ 19.000 millones en 1981, las de
Mxico llegaron a cuadriplicar con creces su valor entre 1977 y 1981. Despus del auge, las importaciones
se contrajeron pronunciadamente en Nigeria, de $ 19.000 millones en 1981 a $ 4.000 millones en 1986 y en
Mxico, de $ 24.000 millones en 1981 a $ 12.000 millones en 1986.
Durante el auge, los ingresos de exportacin y la influencia de capilares causaron el incremento de las
reservas de divisas de los bancos centrales, lo que a su vez tuvo como consecuencia el rpido aumento de la
masa monetaria y una mayor inflacin. En 111111111111111 y Konya, por ejemplo, el crecimiento monetario
se acentu en ms de 43% en 1977 y la inflacin alcanz el 21% en ambos pases. La inflacin de Nigerias
subi de 6% a 34% durante el primer auge del petrleo y de 14% a 44% durante el segundo. Aunque la
mayora de las economas experimentaron un sobrecalentamiento, los altos precios de exportacin no
hicieron que el crecimiento del PBI aumentar considerablemente con respecto a su tendencia a largo plazo.
Por ejemplo, en 111111111111111el crecimiento fue de 7 % en los aos del auge de 1975-80, en
comparacin con 7.9% durante el periodo de 1965-75.
No todos los pases cayeron en la trampa de los ciclos de los productos bsicos. Botswana, Camern e
Indonesia administraron con cautela los ingresos obtenidos durante el auge, reduciendo al mnimo los
desequilibrios macroeconmicos y aliviando el ajuste en la fase descendente. El gasto aumento

efectivamente en Camern e Indonesia durante el auge, pero los incrementos fueron relativamente
moderados. Indonesia evito los dficit pblicos durante el auge mismo en 1979-81, y el ajuste del gasto al a
baja fue muy rpido una vez que finalizo el auge, en 1986-87, el gobierno Indonesio respondi con actitud a
otra baja de los precios del petrleo reduciendo el gasto. En Camern, hasta un 75% de los ingresos
generados durante el auge del petrleo de 1979-81 se mantuvo ahorrando en el extranjero, en parte a travs
de del pago de la deuda pblica externa. Una vez finalizado el auge los ingresos siguieron aumentando con
mayor rapidez que los gastos, gracias parcialmente a un mayor incremento del volumen de las exportaciones
de petrleo, de modo que los dficit se evitaron hasta hace poco. Botswana es un caso an ms
espectacular; su gasto publico bajo como proporcin del PBI durante el auge de los diamantes, despus de
1983. Colombia tambin mostro una excepcional austeridad fiscal durante el auge del caf, en 1986, al
reducir el gasto mientras los ingresos aumentaban marcadamente.
La gestin fiscal prudente redujo en gran medida los efectos macroeconmicos secundarios del auge de los
productos bsicos de estos pases. La inflacin se mantuvo sin variacin o aumento solo ligeramente en
Botswana, Camern e Indonesia. Durante el auge, el tipo de cambio real de hecho se devalu ligeramente en
Botswana y Camern, en tanto que en Indonesia la valoracin fue moderada en comparacin con lo
ocurrido en otros pases. Las exportaciones de otros bienes fueron satisfactorias en los tres casos y el
aumento de las importaciones se mantuvo dentro de los lmites.
Principios para la gestin de los ciclos de exportacin de los productos bsicos
Un principio habitualmente mencionado para la gestin de los movimientos de precios de los productos
bsicos es que el ingreso proveniente de aumentos temporales de los precios debe ahorrarse, en tanto que el
ingreso derivado de aumentos permanentes puede gastarse. Por regla general este precepto no se tuvo en
cuenta, o bien se supo errneamente que los aumentos de los precios eran permanentes. En un sentido, sin
embargo, este principio no logra captar la realidad de los hechos a saber que todos los precios de los
productos bsicos han sido extremadamente inestable durante el ltimo decenio. Clasificar un movimiento
especfico como permanente o temporal en este tipo de ambiente es incierto. Por lo tanto,

los

responsables de las polticas tienen que preguntarse qu tipo de error es ms costoso; el costo de suponer
que un momento temporal de los precios ser permanente es probablemente ms alto que el de suponer que
un aumento permanente ser temporal. Como lo ilustran los ejemplos de Mxico, Nigeria y otros pases, es
a menudo difcil frenar el gasto que aument durante un auge supuestamente permanente, en especial si los
ingresos derivados de ese auge generaron un gasto an mayor al destinarlos a producir un efecto
multiplicador a travs de emprstitos. La tardanza en ajustarse la cada de los precios de exportacin
conduce a una mayor acumulacin de deuda. Cuando finalmente sobre-viene el ajuste, ste es ms difcil,
porque los pases tienen que enfrentarse no solo a ingresos ms bajos derivados de sus productos bsicos,
sino tambin al aumento del servicio de la deuda y a la reduccin de los flujos de nuevos prstamos. En
consecuencia una estrategia prudente es que el sector pblico ahorre una gran parte de sus ingresos
provenientes de los productos bsicos.

El uso que se da a este ahorro adicional determinar la rapidez con que el gobierno pueda reaccionar a
nuevas circunstancias. Las opciones principales son el mejoramiento de la situacin del pas en materia de
activos netos en el exterior (ya sea mediante el pago de la deuda o la acumulacin de depsitos en el
exterior), la reduccin de la deuda pblica interna o el aumento de la inversin pblica interna. Adems de
las desventajas del aumento del gasto pblico descrita anteriormente, la inversin pblica adolece del
defecto de que es difcil darle marcha atrs; no resulta fcil detener el nuevo gasto de inversin en proyectos
en curso y generalmente es laborioso y demanda tiempo vender activos fsicos una vez que se han adquirido.
Todo esto sugiere que cualquier inversin pblica adicional financiada con ingresos provenientes de los
productos bsicos debe limitarse a proyectos altamente lucrativos.
Si bien no dejan de ofrecer algunos riesgos, los activos en el exterior son altamente lquidos y por lo tanto
pueden venderse rpidamente durante periodos de dificultades. Botswana se ha protegido contra los cambios
desfavorables de la coyuntura en el mercado de diamantes aumentando sus reservas de divisas hasta cubrir
dos aos de importaciones. La amortizacin de la deuda reduce el riesgo del sector pblico frente a ingresos
inestables y evitar las presiones monetarias causadas por la acumulacin de reservas en el banco central
(despus de 1978) y Colombia (en 1986) usaron sus ingresos provenientes de los productos bsicos para
pagar la deuda pblica externa. La reduccin de la deuda neta con el banco central permitira

reducir la expansin monetaria, al neutralizar (esterilizar) el incremento de las reservas

de divisas. Colombia empleo este mtodo en 1986.
Adems, muchos pases podran reconsiderar provechosamente el equilibrio entre el
ahorro pbico y el privado durante durante los periodos de auge de los productos b sicos.
Si los gobiernos ahorran una proporcin elevada de los ingresos originados por el auge,
ello puede ayudar al pas a ahorrar lo suficiente en periodos favorables para proporcionar
recursos para el consumo en periodos adversos. No obstante, como se analiz
anteriormente los gobiernos con frecuencia han gastado demasiado en periodos de auge.
Quiz sea mejor en muchos casos permitir a los productores privados retener una mayor
parte del ingreso originado por el auge, a fin de que ellos mismos puedan ahorrar durante
las pocas de vacas gordas para prepararse para las pocas de vacas flacas. Si se
considera insuficiente en ahorro privado, ello puede deberse ms a los controles de los
mercados financieros, como los tipos de inters bajos para los depsitos, que a cualquier
efecto inherente al comportamiento del ahorro privado. Una poltica atinada tratara de
facilitar tanto el ahorro pblico como el privado durante los periodos de auge.
EL AJUSTE EN LOS PAISES DE BAJOS INGRESOS DE AFRICA AL SUR DEL
SAHARA
En el decenio de 1980, los pases de bajos ingresos han enfrentado problemas
econmicos semejantes a los de otros pases en desarrollo, como dficits fiscales y
externos, excesivo endeudamiento pblico, contraccin econmica general e inflacin.
Sin embargo, los problemas de los pases han sido particularmente graves. El problema
de la deuda externa se ha tornado an ms grave que el de los pases de ingresos
medianos muy endeudados, con pocas perspectivas para la atencin del servicio de la
deuda en el futuro previsible. En 1986 la reduccin deuda externa total PNB de los pases

de bajos ingresos de frica era de 88% en comparacin con 61% en los 17 pases de
ingresos medianos muy endeudados.
Las dificultades especiales de los pases de bajos ingresos surgen de su limitada
flexibilidad, especialmente en el financiamiento del gasto pblico, no obstante, la
necesidad de establecer una infraestructura social y fsica impone fuertes demandas para
los presupuestos. El financiamiento externo se limita en general a fuentes oficiales.
El financiamiento interno es restringido a causa de la debilidad de los mercados
financieros y la base imponible es generalmente pequea. Estos pases dependen en
fuerte grado de la asistencia oficial para el desarrollo (AOD) EN LOS DE BAJOS ingreso
de frica al sur del Sahara la AOD ascenda a 12.2% del PNB en 1986. Sin embargo, la
forma en que se administraron los flujos de ayuda pueden haber contribuido a los graves
problemas de ajuste que se hicieron aparentes en el decenio de 1980.
La afluencia de divisas significo la valoracin de los tipos de cambio reales, excesivas
importaciones por los consumidores urbanos y la declinacin de los sectores que
compiten en los mercados de exportacin e importacin a fines de la dcada de 1970 y
comienzos de 1980. La mala administracin de la ayuda puede tambin haber contribuido
a las bajas de ahorro interno.
La escases de financiamiento pblico ha hecho que estos pases dependan de algunos
medios de financiamiento altamente distorsionantes, como los fuertes impuestos que
grava el principal producto bsico de exportacin. Estos generalmente se aplican por
medio de bajos precios al productor pagados por la junta
de comercializacin de
productos bsicos o a travs de tipos de cambio diferenciales que castigan a los
productores. Los aranceles de importacin son otra fuente importante e ingresos. Los
pases de bajos ingresos obtienen el 38% del ingreso pblico de los impuestos sobre el
comercio internacional, en comparacin con 19% en los pases de ingresos medianos.
Por lo tanto el ingreso fiscal de los pases de bajos ingresos es muy frgil y est sujeto
grandes fluctuaciones segn varan las condiciones externas. Sus elevados impuestos
sobre los productos bsicos han fomentado adems los mercados negros y contrabando.
DEFICIT FISCALES ETERNOS EN AFRICA
Los pases de bajos ingresos de frica realizaron fuertes emprstitos a finales de los
aos setenta y principios del decenio de 1980 para financiar el consumo y la formaci n de
capital interno ante el descenso de los precios y volmenes de las exportaciones. La
disminucin de los ingresos de exportacin fue el resultado de deficiencias de sus propias
polticas, como la aplicacin de fuertes impuestos a los productos bsicos de exportacin,
y el limitado crecimiento de la demanda de exportaciones de los pases industriales. Las
altos dficit fiscales condujeron rpidamente al endeudamiento externo debido a que el
nivel de ahorro interno es reducido en la mayora de ellos. En 1986 la tasa media de
ahorro interno bruto de todos los pases de bajos ingresos, exceptuados china y la india,
era de solo 7% del PBI, en comparacin de 23% en los pases de ingresos medianos. En
Lesoto, Somalia, Mozambique la tasa de ahorro es negativa en 1986. Los niveles
correspondientes de consumo pblico y privado eran insostenibles sin financiamiento
externo.
Despus de 1980 los acreedores oficiales y privados y los propios pases se dieron
cuenta de que haba que reducir la tasa de emprstitos pblicos. Los problemas de la

deuda de los pases de ingresos medianos muy endeudados contribuyeron tambin a una
disminucin de los prstamos a los pases de bajos ingresos. El total de prstamos netos
a los de frica al sur del Sahara disminuyo de ms de $4,000 millones en 1980 a menos
de 52.00 millones en 1985. Eso se atribuy a pagos del principal correspondiente a
crditos oficiales anteriores, asi como a una disminucin de los desembolsos de
prstamos nuevos.
Los pases se fueron obligados a reducir rigurosamente el dficit. En kenya el dficit
primario (es decir excluidos de inters) bajo de 7.4% del PIB en 1981 a cerca de cero en
1985, en tanto que el de Malavi se redujo de 11.8% del PIB en 1981 a 1% en 1985. Sin
embargo, los pagos de intereses aumentaron durante el mismo periodo, en Kenya de
2.4% a 4.4% del PIB y en Malavi de 4.6% a 6.3% del PIB, esto significo que el d ficit
global mejoro casi 2% del PIIB menos que el saldo primario.
Al igual que en el caso de los deudores de ingresos medianos, la atencin del servicio de
la deuda (incluidos los intereses y amortizacin) significo una pesada carga para el
presupuesto, en 1985 ascendi a 345 del ingreso publico corriente en Kenya y a 44% en
Malavi. El servicio de la deuda fue tambin una carga pesada para la balanza de pagos,
aunque las fuertes restricciones a las importaciones permitieron reducir los dficits en
cuenta corriente de acuerdo con el mejoramiento de los saldos presupuestarios.
Las tasas negativas de crecimiento econmico y los tipos de cambio ms realistas han
hecho aumentar manifiestamente la relacin deuda pendiente y desembolsada PBN en
muchos pases de bajos ingresos, a pesar de la disminucin de flujos netos de deuda
nueva. En Malavi la relacin deuda pblica-PBN aumento de 56% en 1980 a 71% en
1985, en tanto que en Kenya se elev de 32% a 51%, en Zaire de 43% a 112% y en
Zambia de 61% a 138%. Lamentablemente hasta la fecha el ajuste ha equivalido a correr
ms para mantenerse en el mismo sitio
GESTION DE LOS TIPOS DE CAMBIO EN AFRICA
La sobrevaloracin de los tipos de cambio reales ha sido especialmente frecuente en
frica al sur del Sahara, y constituye el quid de los problemas de gesti n
macroeconmica que han enfrentado muchos pases de la regin. El tipo de cambio
oficial se usa como instrumento fiscal en muchos pases de bajos ingresos de frica, aunque
no en los de lengua francesa, donde las autoridades no controlan el tipo de cambio. A falta de una
base imponible suficiente para financiar el gasto deseado, los gobiernos recurren a la aplicacin de
impuesto sobre los productos bsicos minerales y agrcolas de exportacin que representan una
gran proporcin del sector oficial. A menudo esto se hace manteniendo un tipo de cambio oficial
por debajo de los tipos de mercado paralelo y exigiendo a las exportadoras de productos bsicos
vender las divisas al banco central a ese tipo de cambio. Segn otro procedimiento, el gobierno
establece precios internos al productor con referencia al tipo de cambio oficial ms bien que el
paralelo. El tipo de cambio de cambio oficial se usa tambin con frecuencia para subvencionar a
ciertos sectores mediante la asignacin administrativa de divisas al cambio oficial. Si las compras
de divisas por el gobierno se sobrepasan a sus ventas, entonces el impuesto implcito en la
diferencia entre el tipo de cambio oficial y el paralelo sobrepasa a las subvenciones del sector
privado. El impuesto es distorsionado porque desalienta las exportaciones. Los intentos de evadirlo
se traducen en un crecimiento de los mercados paralelos de artculos de contrabando y de divisas.
Desde 1982 muchos pases han devaluado acentuadamente su tipo de cambio oficial (vase figura
3.2). Los tipos oficial y paralelo han convergido, lo que ha reducido el impuesto sobre las

exportaciones y mejorado los incentivos de produccin. Sin embargo, las devaluaciones pueden ser
desestabilizadoras, cuando se hallan otras fuentes de ingreso para reemplazar al impuesto sobre las
exportaciones perdido, el resultado puede ser dficit fiscales ms grandes y un aumento
inflacionario de la creacin de dinero. Por lo tanto, las reformas fiscales deben llevarse a cabo
juntamente con una forma del rgimen cambiario.

NECESIDAD DE UNA REFORMA FUNDAMENTAL

Como ha sucedido en otros pases del mundo en desarrollo, la austeridad fiscal en los pases de
bajos ingresos muchas veces ha perjudicado las perspectivas de crecimiento a largo plazo. La
reduccin del gasto ha recado desproporcionadamente sobre la formacin de capital pblico, al
igual que en los pases de ingresos medianos. Se han restringido los servicios sociales a partir de
niveles ya insuficientes. Debe hallarse una forma mas selectiva de reducir el gasto eliminando las
subvenciones a los consumidores mas acomodados en favor de sectores prioritarios, como el
mantenimiento del trasporte, la educacin primaria y la atencin bsica de salud. En los captulos 5
y 6 se analizan estas cuestiones ms detenidamente.
La tensin entre la estabilizacin y el ajuste estructural discurre en ambas direcciones. La
estabilizacin a veces ha hecho mucho mas difcil la tarea de la reforma estructural, por ejemplo
cuando ha supuesto reducir la inversin productiva. Ahora bien la reforma estructural puede
tambin significativamente un impedimento a los esfuerzos de estabilizacin. Para los pases de
bajos ingresos este problema es especialmente agudo, por ejemplo encuentra difcil reducir
impuestos distorsionantes porque el ingreso perdido es difcil de reemplazar. Sin duda, estos pases
necesitan reducir la enorme proteccin que otorgan a industrias ineficientes, pero no se puede dejar
de lado a la ligera el papel de ingreso que cumplen los aranceles. Ninguna otra fuente de ingresos
podra compensar inmediatamente la perdida que resultara de la aplicacin de medidas radicales de
liberalizacin. Por ende, la liberalizacin del comercio debe avanzar por etapas, acompaadas de
reformas fiscales paralelas. La sustitucin de las cuotas por aranceles y la adopcin de estructuras
arancelarias ms uniformes son dos maneras de conciliar la liberalizacin comercial y las metas a
corto plazo en materia de ingresos.
En resumen, los problemas fiscales de los pases africanos de bajos ingresos son an ms graves
que los de los deudores de ingresos medianos y los exportadores de productos bsicos. Los dficits
fiscales del pasado han dejado un legado de deudas que complica sus actuales esfuerzos de ajuste.
Se han logrado reducciones notables de los dficits fiscales, pero han debido por fuerza centrarse en
medidas de corto plazo insostenibles. La escasez de ingresos pblicos entorpece los intentos

de corregir las distorsiones estructurales, como las grandes

diferencias entre los tipos de cambio oficial y paralelo, los elevados
aranceles y los bajos precios al productor fijados para los productos
bsicos. La reforma fiscal es una manera de resolver el dilema. El
establecimiento de bases de ingresos ms amplios hara posible
que los pases de bajos ingresos redujeron o eliminarn algunos de
sus impuestos ms distorsionantes. Un mayor flujo de
financiamiento externo y el alivio selectivo de la carga de la deuda
contribuirn a respaldar la reforma.

La poltica fiscal y el imperialismo del crecimiento

Los pases en desarrollo enfrentan un dilema fiscal. Por una parte, el
abandono de la poltica fiscal prudente ha contribuido a provocar
crisis econmicas que . volmenes excesivos de deuda e inflacin
elevada. La austeridad fiscal en estas circunstancias era inevitable.
Por otra parte, es fundamental restablecer el crecimiento, los
ingresos y el empleo. Algunos de los pases ms afectados seran
depresiones econmicas tan graves como la gran depresin de los
aos treinta.
Una de las enseanzas ms importantes de esta situacin es que el
gasto excesivo y el crecimiento insostenible suponen un alto costo.
Los pases que siguieron polticas macroeconmicas estables fueron
mucho menos afectados por la turbulencia del de 1980. Por
ejemplo, Tailandia sobrepas a Filipinas y Colombia super al Per
en cuanto a ingreso per capita en los aos ochenta, aunque ambos
pares de pases estaban mal equiparados en los setenta. A los
sectores pobres tambin les fue mucho mejor en las economas
estables, aunque el excesivo gasto pblico que ayud a
desestabilizar las otras economas se hizo a veces en nombre de
ellos.
La nica manera de resolver la tensin entre austeridad y
crecimiento es combinar una reforma fiscal fundamental con otras
medidas en materia de comercio, industria, agricultura y finanzas.
Los recientes progresos logrados hacia la estabilizacin corto plazo
pueden ahora complementarse con medidas de ajuste estructural
para reiniciar el crecimiento. La contribucin que unas finanzas
pblicas apropiadas puede hacer al respecto se describe en los
captulos siguientes. La limitada base de ingresos pblicos de
mucho pases en desarrollo puede agrandarse por medio del
mejoramiento de la administracin y recaudacin de impuestos
sobre el valor agregado, y una mayor utilizacin de los cargos a los
usuarios de servicios pblicos. Esto hara posible depender menos
el impuesto de la inflacin, los excesivos impuestos sobre el
comercio y los tipos de cambio paralelos, todos los cuales pueden
causar grandes perjuicios econmicos. El gasto pblico puede
desplazarse hacia
la infraestructura,
alejndose de las
subvenciones al consumo y las inversiones de capital fijo mal
concebidas. Las reformas de los gobiernos locales y de las
empresas estatales pueden tambin ayudar a hacer que el gasto
pblico sea ms eficaz y que los ingresos sean menos costosos de
obtener. De esta forma, las finanzas pblicas idneas ofrecen (en
mayor medida quizs que cualesquiera otras polticas) la

oportunidad de reconciliar unos dficit pblico ms bajos con el

crecimiento econmico a largo plazo.

Recuadro 3.3 Dficit fiscales y crisis financieras

El gasto publico asociado con la subvencin de los sistemas bancarios o la solucin de
las crisis financieras no se incluye en la medicin convencional del dficit pblico.
Ese gasto se torn importante despus del comienzo del problema de la deuda
externa en 1982, cuando varios pases de ingresos medianos se enfrentaron a una
del sistema bancario. Las empresas con gran endeudamiento en los pases deudores
no pudieron pagar sus deudas. Los bancos que haban obtenido emprstitos en el
exterior en nombre de las empresas se vieron forzados a absorber las perdidas.
Algunos bancos nacionales tenan muchas de sus obligaciones expresadas en divisas
extranjeras con los correspondientes activos en moneda nacional. Las devaluaciones
de las monedas significaron entonces considerables prdidas cambiarias. En
Yugoslavia, por ejemplo, las prdidas de divisas del sistema bancario comercial fueron
como medio de casi 2% del PIB entre 1981 y 1983 y el patrimonio neto del sistema
bancario bajo de 3% a -0.5% de los activos totales.
Cuando ocurre una crisis financiera, las autoridades encargadas de las polticas
enfrentan un dilema. Tienen que estabilizar la economa, lo que requiere dficit
fiscales ms pequeos. Sin embargo, tambin necesitan hacer considerables
transferencias para mantener la viabilidad del sistema financiero, lo que significa un
dficit mayor. En prcticamente todos los casos el banco central ha soportado las
perdidas y las ha financiado emitiendo moneda o cambiando sus bonos por las deudas
incobrables. Las emergencias financieras no han hecho que los dficit presupuestarios
segn la definicin convencional aumenten en gran medida. Sin embargo, una
medicin ms significativa del dficit pblico debe incluir las prdidas del banco
central. Sus consecuencias econmicas, incluido el mpetu que dan a la inflacin son
las mismas que las causadas por los dficit de otras entidades pblicas.
En Yugoslavia, las entidades del sector pblico, incluido el gobierno federal tienen
prohibicin de tomar prstamos del sistema bancario para financiar sus insuficiencias
de ingresos. En consecuencia, el ingreso del sector publico normalmente ha igualado o
sobrepasado ligeramente al gasto. Algunos gastos pblicos, sin embargo, se
financiaron mediante fuertes contribuciones de las empresas muchas de las cuales ya
sufran perdidas. Estas prdidas a su vez se financiaron mediante crdito del sistema
bancario. As el crecimiento monetario fue rpido a pesar de la austeridad fiscal,
principalmente debido a que el banco nacional de Yugoslavia ha soportado las
prdidas de cartera y de divisas de sistema bancario en los ltimos aos. En 1986, por
ejemplo, el presupuesto pblico se mantuvo prcticamente equilibrado, pero las
perdidas del banco nacional de Yugoslavia fueron de alrededor de 13% del ingreso .
El resultado fue una considerable creacin de dinero e inflacin de alrededor de 70%
en ese ao.
En Chile la respuesta del gobierno a la crisis financiera fue mas transparente. Se
ofreci al sector privado un tipo de cambio preferencial para la amortizacin de la
deuda externa y el banco central compro los activos improductivos a los bancos
comerciales a cambio de bonos en virtud de un acuerdo de recompra, conforme al
cual el banco central hizo fuertes transferencias a los bancos en 1983 para respaldar

en liquidez. Si el dficit medido del sector pblico hubiese incluido estas

transferencias, habra sido de 9% del PIB, y no de 3% segn la medicin convencional.
El dficit fiscal de Argentina fue relativamente bajo en 1986, alrededor de 2% del PIB.
Ahora bien, el banco central anunciaba tambin perdidas anuales de
aproximadamente 2% del PIB, provenientes principalmente de la diferencia entre el
tipo de inters pagado por el banco central por los depsitos de los bancos y el tipo
preferencial que explicaba los prstamos otorgados a los bancos comerciales con
problemas. Aun ms, puesto que los beneficiarios de estos tipos preferenciales no
atienden el servicio de su deuda con el banco central los prestamos podran
considerarse como una transferencia fiscal. Si se incluyeran esas transferencias, el
dficit global habra excedido de 7% del PIB en 1906. Esto ayudara a explicar las
dificultades de la Argentina para atender el servicio de la deuda pblica. En Bolivia, el
gobierno an no ha abordado un grave problema: los bancos sufrieron prdidas de
divisas cuando el gobierno convirti las deudas en moneda extranjera de las empresas
no financiaran a moneda nacional. El gobierno ha suspendido el servicio de la deuda
externa y no ha decidido an como asignaran esas prdidas.
Las crisis financieras causaron problemas similares en otros pases de ingresos
medianos. En Mxico las prdidas relacionadas con las diferencias de tipos de cambio
entre los activos en dlares y las deudas de los bancos nacionalizados agregaron un
1% al dficit pblico consolidado en 1982. Ello contribuyo al estallido de la inflacin
ese ao. En Costa Rica, donde el dficit fiscal convencional era de solo % del PIB en
1985. Las prdidas del banco central eran de alrededor de 5.3% del PIB, lo que ayuda
a explicar un dficit en cuenta corriente en ese ao de 5% del PIB.
La transferencia de la carga de las prdidas financieras al banco central no elimina los
efectos de gasto pblico que surgen de una crisis financiera. Dichas transferencias
simplemente hacen que la definicin convencional del dficit fiscal era engaosa.

Recuadro 3.4 La estabilizacin de la inflacin: el caso de Amrica Latina

Lo ocurrido recientemente en Amrica Latina ofrece cierta nocin del papel que
desempea la poltica fiscal en la lucha contra la inflacin.
Estabilizacin ortodoxa
Bolivia. La inflacin se aceler en Bolivia cuando el Gobierno moneda para
compensar la abrupta disminucin del financiamiento externo a del decenio de
1980. Esta inflacin por s sola empeor el dficit fiscal. A medida que aumentaron los
precios, las personas demoraron el pago de los impuestos a fin de que sus
obligaciones tributarias fuesen ms bajas en trminos reales. Los ingresos del sector
pblico no financiero bajaron de ms de 11% del PIB en 1981 a menos de 5% en
1984. El dficit del sector pblico consolidado sali de 8% del PIB en 1981 a ms de
77% en 1984. Para cubrir esto, el Gobierno emiti moneda an con mayor rapidez. Ni
siquiera suspensin de los pagos del servicio de la deuda en 1984 fue suficiente para
detener la espiral inflacionaria. En los 12 meses anteriores a agosto de 1985, el
Gobierno recientemente elegido anunci un programa de estabilizacin de gran
alcance, que comprenda la supresin de los controles aplicados a la mayora de los
precios, salarios y tipos de inters, y polticas restrictivas en las esferas fiscal y
monetaria. Se aumentaron los ingresos del sector pblico mediante la reforma del
sistema tributario y el aumento de los precios de dicho sector (por concepto de
petrleo, gas, electricidad y transportes), en tanto que se rebajaron los costos
salariales del sector pblico mediante reducciones del empleo y los salarios. El
programa fren la inflacin instantneamente. Debido a que la inflacin era tan
grave, los precios en pesos se fijaban mediante la conversin de los precios en dlares

a pesos a tipo de cambio del mercado paralelo. Una vez que se hubo estabilizado el
tipo de cambio, lo que se logr gradas a la austeridad fiscal y monetaria, la tasa de
inflacin en pesos convergi rpidamente con la tasa de inflacin en pesos convergi
rpidamente con la tasa de inflacin en dlares prevaleciente en los mercados
mundiales. Sin embargo, el programa ha tenido un xito limitado hasta la fecha en
cuanto a restablecer la produccin y los ingresos.
Chile. Otro programa antiinflacionario con buenos resultados es el que se puso en
prctica en Chile. Con algunos reveses, la tenaz austeridad fiscal y monetaria ha
rebajado gradualmente la inflacin de tasas superiores a 100% en el decenio de 1970
a alrededor de 20% en la actualidad. Un intento fallido de frenar la inflaci n mediante
un tipo de cambio fijo tuvo como consecuencia una fuerte devaluacin en 1982,
seguido de recesin y crisis financiera. No obstante, la austeridad fiscal se mantuvo
en lneas generales, de modo que la inflacin permaneci baja. La adopcin de una
poltica cambiaria flexible, y la abolicin de la indizacin oficial de los salarios, junto
con una poltica monetaria moderada, permitieron que la austeridad fiscal tuviera el
efecto antiinflacionario deseado. Sin embargo, el ingreso per cpita baj en 18%
durante 1982-83, en parte debido al malogrado experimento de los tipos de cambio y
el empeoramiento de la relacin de intercambio. Desde entonces se ha reanudado el
crecimiento y el ingreso per cpita ha aumentado en 10% entre 1983 y 1986.
Estabilizacin heterodoxa
Los costos que se consideran asociados con las polticas antiinflacionarias
convencionales has conducido a la bsqueda de nuevos mtodos. En 1985-86
Argentina y Brasil adoptaron una innovadora combinacin de polticas de controles de
salarios y precios, reforma monetaria, tipos de cambio fijo y ajuste fiscal. A estos
programas el Plan Austral y el plan Cruzado, respectivamente- se los llam
heterodoxas, en contraste con la combinacin ortodoxa de austeridad fiscal y
monetaria.
Argentina. Despus de la introduccin del Plan Austral, la inflacin baj de tasas
mensuales de 25% en mayo de 1985 a 2% en el segundo semestre del ao. El dficit
fiscal disminuy considerablemente porque la reduccin de la inflacin y el
mejoramiento de la administracin tributaria significaron ingresos reales adicionales
(equivalentes a cerca de 6% del PIB). Acompaaron al programa nuevos prstamos y
reprogramaciones de la deuda de los acreedores externos privados y oficiales. La
economa comenz a crecer nuevamente en el ltimo trimestre de 1985, cuando se
alcanz la tasa de 5,7%. Sin embargo, en 1987 desfavorable evolucin de los tipos de
inters y de los precios de exportacin caus el deterioro de la balanza externa. El
gasto pblico haba aumentado; cuando bajaron nuevamente los ingresos, aument el
dficit fiscal. La inflacin se aceler, aunque se mantiene por debajo de la tasa previa
al Plan Austral. Retrospectivamente, el no haber reformado los impuestos y reducido
el gasto pblico impidi el ajuste necesario de los dficit pblicos.
Brasil. El Plan Cruzado fue un fracaso. La inflacin fue an mayor despus de
malograrse el plan que antes de su adopcin. Los dficit fiscales sobrepasaron
considerablemente las una vez que se vigor los controles de precios. Los propios
controles contribuyeron a los dficit de las empresas pblicas, cuyos precios bajaron
en trminos reales. El dficit se contuvo a corto plazo solo debido a una fuerte del
servicio de la deuda interna gracias a la desindizacin de los bonos del Estado. Los
salarios reales se incrementaron en 8% a comienzos del plan y siguieron aumentando
gradualmente despus. El estmulo fiscal y los salarios ms altos crearon un auge del
consumo privado, que rpidamente menoscab el supervit comercial necesario para
el servicio de la deuda externa y origin escasez de bienes internos. En 1987 la

inflacin se aceler, se impuso una nueva congelacin de precios y se suspendieron

los pagos de intereses de la deuda externa comercial.
La necesidad de correccin fiscal
Los intentos de estabilizar los precios merced a medidas heterodoxas se basaron en
una errada interpretacin de las causas de la inflacin. Se dio por sentado que la
inflacin era ms que nada inercial, es decir, que era causada por la espiral de
salarios y precios en aumento resultante de los contratos laborales indizados. Esto sin
duda explicaba parte de la persistencia de la inflacin en Argentina y Brasil (en
contraste con Bolivia, que no tena contratos indizados). Sin embargo, las necesidades
de financiamiento del sector pblico eran la causa ms fundamental. La falta de
financiamiento externo suficiente y la persistencia de dficit elevados significaban
que deba mantenerse la creacin de dinero en esos dos pases. Aunque las medidas
heterodoxas podran acelerar la disminucin de la inflacin en presencia de
correccin fiscal y quizs ayudar a conseguir un consenso poltico favorable a la
reforma, son de poca utilidad en s mismas.

Recuadro 3.5 La unificacin de los tipos de cambio y el saldo presupuestario

El efecto en el saldo presupuestario de la eliminacin de la diferencia entre los tipos de cambio
fiscal y paralelo puede observarse en dos pases Chana y Sierra. Deuda antes de 1983 Chana tenia
fuertes dficits fiscales financiados mediante la emisin de monedas, el estricto
de las divisas,
inflacin elevada y una fuerte demanda de moneda extranjera como como proteccin cuanto la
inflacin. El tipo de cambio del mercado
era una medida mas exacta del valor real de la
moneda nacional (el cedi) que el tipo oficial supona un impuesto implcito sobre las exportaciones
y otorgaba una subvencin implcita a las importaciones. El sobreprecio del mercado negro
generalmente era superior a
y llego a mas de 2.000% en 1982. La produccin de los artculos
de exportacin principales,
pronunciadamente en el periodo de 1970-82 en
reaccin a la tasa
impl cita de las exportaciones y la falta de
financiamiento externo, las
se restringieron radicalmente.
En abril de 1983 el Gobierno de Ghana inicio su programa de recuperacin econmica. En octubre
de 1983 el tipo de cambio oficial se increment de 2.75 cedis por dlar a 30 cedis por dlar, en
momentos en que el cambio del mercado negro era de aproximadamente
por dlar. El mercado
negro recibi
oficial, se otorgaron licencias especiales de importacin a quienes las desearan
para importar a travs del mercado negro, a condicin de que se pagaran los impuestos
correspondientes. Se permiti a los exportadores de productos distintos del cacao retener una
fraccin de sus ingresos de divisas para el servicio de la deuda e importaciones aprobadas. La Junta
del Cacao tuvo tambin una cuenta de retencin de 1983 hasta comienzos de 1987. En enero de

1986 se devalu nuevamente la moneda a 90 cedis por dlar. El mercado se dividi en dos niveles
en setiembre de 1986. Solo las exportaciones del cacao, el servicio de la deuda y las importaciones
de petrleo pasaran a travs del mercado oficial en tanto que las materias primas y los insumos
deban pasar a travs de un mercado de subastas para obtener divisas, se excluan los bienes de
consumo. En febrero de 1987 se unificaron los mercados al tipo de cambio de subasta. Los bienes
de consumo se integraron posteriormente en la subasta, salvo unos pocos artculos prohibidos.
La devaluacin por etapas del tipo de cambio oficial fue acompaado de reformas fiscales para
reducir el dficit, aminorando as la necesidad del impuesto de exportacin implcito en la anterior
diferencia entre los tipos de cambio oficial y del mercado negro. El dficit fiscal se redujo de 2.7%
del PBI en 1983 a 0.7% en 1986, lo que se logr principalmente mediante un aumento espectacular
de los ingresos tributarios, de solo 5.5% del PBI en 1983 a 13.6% en 1986. Esto permiti al
Gobierno disminuir su uso del impuesto de inflacin. La inflacin de los precios al por mayor bajo
de 81/ en 1984 a 30% en 1986, a pesar de las enormes variaciones del tipo de cambio oficial. En
general, el caso de Chana es un ejemplo de devaluacin bien lograda acompaada de reforma
fiscal.
Sierra Leona se ha topado con mayores dificultades para la unificacin de los tipos de cambio. La
moneda nacional (el leone), se puso en rgimen de tipo de cambio flotante en junio de 1986, en
momentos en que el cambio del mercado negro era cinco veces superior al oficial. La inflacin se
aceler inmediatamente, pasando de 57% durante los 12 meses anteriores a la instauracin del tipo
de cambio flotante del 259% durante los 12 meses siguientes. La base monetaria aumento en 151%
de junio de 1986 a junio de 1987. Como reaccin a ello , el tipo de cambio oficial se fij
artificialmente un ao despus de instaurarse el tipo flotante inicial. Desde entonces se han
efectuado pocas transacciones al cambio oficial.
Los desalentadores resultados reflejaron un desequilibrio fiscal fundamental. Durante los cinco
aos precedentes los ingresos se haban erosionado en alto grado, bajaron 16.1% del PBI en 197879 a 6% en 1985-86. La baja mas pronunciada fue en los impuestos sobre el comercio internacional,
como reflejo de la disminucin de los flujos comerciales notificados al desplazarse los bienes hacia
el mercado paralelo, pero tambin bajo la recaudacin de impuestos. Esta incapacidad crnica para
recaudar impuestos hizo que el dficit aumentara 14% del PBI en 1985-86. El dficit se financio
mediante una combinacin de creacin de dinero y el impuesto implcito sobre las exportaciones
derivado de la diferencia entre los tipos de cambio oficial y el mercado negro. La eliminacin
efectiva de esa diferencia se tradujo en una disminucin pronunciada del impuesto de exportacin,
de modo que la tasa de creacin de dinero tuvo que aumentar. El mantenimiento de las
subvenciones a los consumidores para los alimentos bsicos y el petrleo ante el aumento de la
inflacin y la depreciacin incremento an ms el dficit. As, en el ejercicio de 1987 el dficit
fiscal fue cerca de 56,7 millones al mes. La base monetaria media correspondiente a ese ejercicio
fue el equivalente de
millones, de modo que fue necesaria una inflaci n de cerca de 15% al
mes para generar el impuesto de la inflacin requerido para financiar el dficit. Esto se
aproxim a la tasa real de inflacin de alrededor del 11% al mes en ese periodo.
El caso de Sierra Leona ilustra el hecho de que la instauracin de un tipo de cambio flotante oficial
no resuelve por si sola el desequilibrio macroeconmico, de hecho, sin una reforma fiscal paralela
puede efectivamente empeorarlo. El tipo de cambio flotante de Sierra Leona se instauro cuando se
perdi el control del salo presupuestario. La reforma fiscal es a menudo un requisito previo sirve
para unificar un sistema de cambio doble.