P r i n c i p a l e s

r e s u l t a d o s

Patrones de
comportamiento y
desempeo institucional,
gobernabilidad
y corrupcin
en el sector pblico
en Paraguay

Paraguay
Ve r s i n

p a r a

d i s c u s i n

p b l i c a

Setiembre, 2005

El uso del lenguaje no discriminativo es una preocupacin de la Unidad

Tcnica del CISNI y atendiendo que no existe acuerdo sobre el mismo, a
fin de evitar la sobrecarga grfica al utilizar a/o para visibilizar ambos
gneros, se ha decidido emplear el masculino debiendo entenderse que,
en este caso representa a mujeres y hombres.

En la realizacin de este Informe han intervenido las siguientes instituciones:

Unidad Tcnica del CISNI en la coordinacin y revisin del documento.
La Dra. Lilian Soto en la redaccin del documento como consultora externa de la Unidad
Tcnica del CISNI.
La Direccin General de Estadsticas, Encuestas y Censos en la provisin de los datos estadsticos.
El Instituto del Banco Mundial en la cooperacin tcnica para el anlisis de los datos y la Agencia
local del Banco Mundial a travs del rea de Sociedad Civil y Desarrollo.
El Banco Interamericano de Desarrollo en la cooperacin financiera a travs del Programa de
Apoyo a la Implementacin del Plan Nacional de Integridad. Convenio ATN/SF 7251 PR.

Diseo de Tapa y diagramacin: Lic. Olga Barriocanal Monti

Es propiedad del Consejo Impulsor del Sistema Nacional de Integridad, se autoriza la reproduccin parcial del material citando la fuente.
Setiembre, 2005. Asuncin,Paraguay

I. INTRODUCCIN .................................................................................... 1
II. MARCO CONCEPTUAL Y METODOLOGICO DEL ESTUDIO ................. 4
III. PRINCIPALES RESULTADOS ............................................................... 10

CARACTERIZACIN DEL DESEMPEO DE LAS INSTITUCIONES

PBLICAS: PERCEPCIONES Y EXPERIENCIAS
PERSPECTIVA DEL FUNCIONARIADO
Situacin comparativa de las instituciones pblicas ................... 12
Calidad de los servicios pblicos .............................................. 13
ndice de Desempeo de Servicios ............................................ 14
Gestin institucional ................................................................. 15
Relacionamiento entre los indicadores de
desempeo institucional ........................................................... 28
Reformas del sector pblico ...................................................... 30
PERSPECTIVA DE LOS USUARIOS
Ranking de instituciones pblicas segn calidad
del servicio ofrecido ................................................................... 31

CARACTERIZACIN DE LA CORRUPCIN:
PERCEPCIONES Y EXPERIENCIAS
Valoracin de las instituciones paraguayas ................................. 33
Situacin comparativa de los tipos de
corrupcin analizados: pequea y gran corrupcin .................... 37
PROBLEMTICA DE LA CORRUPCIN SEGN LOS USUARIOS
Modalidades y funcionalidad de la coima .................................. 39
Valoracin especfica de algunas reas del sector pblico .......... 42
Corrupcin como barrera de acceso a
los servicios pblicos ................................................................. 45

Tolerancia y denuncias de hechos de corrupcin ........................ 46

Control Social de la corrupcin y expectativas
sobre la disminucin de la corrupcin ........................................ 48
PROBLEMTICA DE LA CORRUPCIN SEGN EL EMPRESARIADO
Principales obstculos para el desarrollo empresarial ................... 51
Prcticas y mbitos de la corrupcin .......................................... 52
Opinin acerca de la transparencia en la gestin estatal .............. 58
PROBLEMTICA DE LA CORRUPCIN SEGN EL FUNCIONARIADO
Prcticas y mbitos de la corrupcin .......................................... 59
Factores que obstaculizan la denuncia ........................................ 64
Medidas de integridad en las instituciones pblicas .................... 65

SITUACIN COMPARATIVA DEL PAS:

ACTUALIDAD Y PERSPECTIVAS
Principales problemas nacionales ............................................... 68
Situacin general actual y perspectivas, segn la
opinin de la ciudadana y del empresariado ............................ 73
Cmo estar el pas en los prximos dos aos? ....................... 74

IV. APENDICE
Listado de grficos y cuadros .................................................................... 77
Indicadores de desempeo institucional ................................................... 82
ndices de Corrupcin .............................................................................. 85
Nombres de indicadores y
valor medio de los mismos ...................................................................... 86

V. REFERENCIA BIBLIOGRAFICA ............................................................. 88

VI. ANEXOS:
Metodolgico: metodologa de la encuesta, cuestionarios, construccin de
indicadores, valor medio de los indicadores, resultados generales de los indicadores.
Temtico: Plan Nacional de Integridad, PNI. Avances de los Objetivos
Propiciadores de Integridad por reas. Aos 2002 2004.

I
INTRODUCCIN
El presente informe preliminar refleja la opinin y la experiencia de la ciudadana
paraguaya en sus roles de usuarios de servicios pblicos, empresarios y funcionarios del Estado acerca de las caractersticas del desempeo de las instituciones pblicas y del comportamiento de los indicadores de corrupcin.
El documento se basa en una encuesta administrada en el marco del convenio de cooperacin del Consejo Impulsor del Sistema Nacional de Integridad
(CISNI) y la Direccin General de Estadsticas, Encuestas y Censos (DGEEC)
del Paraguay, con la asistencia tcnica del Instituto del Banco Mundial, la
colaboracin de la agencia local del Banco Mundial y la cooperacin del
Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Este trabajo sirve de lnea de base para la actualizacin del Plan Nacional de
Integridad; con l se da inicio a un proceso que busca ser participativo y concluir con el diseo concertado de una poltica pblica de promocin de integridad y lucha contra la corrupcin, en coincidencia con las disposiciones de
las Convenciones Anticorrupcin de la OEA y de Naciones Unidas.
El documento est organizado en cuatro secciones principales:
- Marco conceptual y metodolgico del estudio,
- Caracterizacin del desempeo de las instituciones pblicas:
percepciones y experiencias
- Caracterizacin de la corrupcin: percepciones y experiencias.
- Situacin comparativa del pas: actualidad y perspectivas,
y un Apndice tcnico y otra seccin con los Anexos metodolgico y temtico.

Adems de la utilidad que los resultados de las encuestas tendrn para el

propsito mencionado, la base de datos constituye una valiosa fuente para otras
investigaciones que contribuirn al anlisis y al planteamiento de propuestas
para el sector pblico paraguayo.
Esta presentacin inicia un proceso participativo con distintos actores sociales
y podr significar una importante oportunidad para acordar o renovar el
compromiso con las medidas prioritarias que deben ser encaradas desde
cada sector para avanzar en el desarrollo de un Sistema Nacional de
Integridad en Paraguay.

I.A. ANTECEDENTES
El primer estudio Patrones de Comportamiento y Desempeo Institucional,
Gobernabilidad y Corrupcin en el Sector Pblico en Paraguay, fue realizado en el ao 1999 y sirvi de base para el establecimiento del PNI, Plan
Nacional de Integridad.
De acuerdo a sus resultados, el CISNI prioriz tres reas temticas fundamentales: el sistema de justicia, el sistema de contrataciones pblicas y el servicio
aduanero nacional.
El PNI fue organizado en funcin a cinco estrategias globales:
i) Reformas institucionales para la modernizacin y transparencia en la
gestin pblica.
ii) Mejoramiento del marco legal.
iii) Coordinacin Interinstitucional.
iv) Participacin activa de la sociedad civil.
v) Campaas de concienciacin en temas de anticorrupcin.
El Plan comprendi 75 objetivos propiciadores de integridad distribuidos en
las reas priorizadas. En el anexo temtico se incluye el reporte de los logros
por cada rea.
Al desarrollo del PNI se sum la implementacin del mecanismo de
seguimiento de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin
CICC. El Estado paraguayo se present en el grupo inicial de pases que
fueron evaluados en la primera ronda de su aplicacin. El informe de
Paraguay fue aprobado por el Comit de Expertos del mecanismo de
seguimiento en la sesin plenaria del 18 de julio de 2003, en el marco de
la cuarta reunin realizada entre los das 14 y 18 de julio de 2003, en la
sede de la OEA, en Washington DC., EEUU.
En todo este proceso el CISNI desarroll un rol de articulacin, de seguimiento y de transferencia de conocimientos.

Las actividades referidas fueron ejecutadas gracias a la cooperacin tcnica y

financiera del BID, institucin que ha apoyado desde el 2001 las actividades
del CISNI y que en la actualidad apoya por un periodo ms la consolidacin
de los avances obtenidos y la concrecin de las metas futuras en este campo.

I.B. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIN

La presente investigacin se orienta a identificar las pautas de comportamiento institucional que favorecen y crean las condiciones en que se
desarrollan las prcticas corruptas. Este objetivo, al igual que en la investigacin de 1999, se sustenta en la hiptesis de que la corrupcin no es slo
producto de la voluntad individual. Este fenmeno es resultado de un
marco institucional de escaso desarrollo, en cuanto a su orientacin normativa y a sus prcticas administrativas, lo que obstaculiza la creacin o la
vigencia de normas racionales y formas de administracin controlables y
eficientes.

I.C. PRXIMOS PASOS

El proceso de actualizacin del PNI comprende las siguientes actividades:
Con la presentacin de este Informe Preliminar para su discusin pblica se
inicia una etapa de anlisis y generacin de alternativas; comprende ocho
reuniones sectoriales con distintos sectores de la sociedad paraguaya, a partir de las cuales se establece un periodo de tres semanas para que cada uno
de ellos prepare sus propuestas. Estas sern presentadas en un Foro en el que
sern debatidas para llegar a acuerdos mnimos para iniciar la tarea de elaborar el borrador del PNI actualizado.
Finalmente se aprobar el documento propuesto en un taller nacional y el
PNI ser publicado y difundido en el primer semestre del 2006.
Es importante sealar que la Secretara Tcnica de Planificacin acompaar
este proceso cooperando tcnicamente con el CISNI con el objetivo de que
el PNI tenga estatus de poltica pblica una vez concluido.

II
MARCO CONCEPTUAL
Y METODOLGICO
DEL ESTUDIO
El enfoque terico del estudio se orienta a relacionar los conceptos de desempeo institucional, corrupcin y gobernabilidad, en el marco de una
ecuacin que indica su interdependencia. Esta relacin implica que a mejor
desempeo y menor corrupcin corresponde mayor gobernabilidad.
En ese contexto, resulta necesaria la identificacin de los componentes de
cada uno de los trminos mencionados, fundamentalmente porque la
legitimidad gubernamental, eje contractual de las sociedades, como lo
afirma De Souza Santos (2005), queda en entredicho cuando los gobiernos tienen dificultades en resolver los problemas que importan a la ciudadana. En sus palabras, los elementos que apuntan a crear un paradigma
socio-poltico de convivencia o contrato social son la legitimidad del gobierno,
el bienestar econmico y social, la seguridad y la identidad colectiva (p. 12).
Cuando alguno de estos factores falla, surge la sensacin de una democracia en dficit1.
Estos elementos tericos sustentan la necesidad de focalizar la atencin en
factores institucionales que intervienen en la capacidad de respuesta del
Estado. El dbil desempeo de las instituciones y la consecuente insuficiencia
de la resolucin de los problemas sociales2 influyen de forma categrica en la
estabilidad de este contrato social necesario para la existencia de las
sociedades, y en el sistema poltico asumido hoy como el ms justo, la
democracia.
El concepto de democracia en dficit es utilizado en varios estudios sobre democracia y gobernabilidad democrtica. Entre ellos puede mencionarse Democracia en dficit. Gobernabilidad y Democracia en
Amrica Latina y el Caribe (2001), del BID.
1

2
Entre los fundamentos tericos del anlisis de las democracias en Amrica Latina publicado por el PNUD
en el 2004 en Hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas se afirma categricamente que la
pobreza y la desigualdad no slo son problemas sociales, sino tambin dficit democrticos (p. 52).

Este adecuado desempeo institucional es uno de los factores fundamentales

para la provisin de servicios pblicos. Eso es posible cuando las instituciones
tienen la capacidad de proveer los servicios adecuados en cantidad y calidad,
a travs de procesos administrativos correctos, transparentes y suficientemente controlados.
El concepto de cantidad adecuada de servicios pblicos implica fundamentalmente la provisin necesaria de estos servicios que el Estado debe asegurar, de tal modo que toda la ciudadana pueda beneficiarse de ellos. Es decir,
cobertura amplia sin discriminacin para el acceso a dichos servicios. Esa discriminacin podra darse por diversas razones como son las de sexo, raza, orientacin sexual, capacidades diferentes, monolingismo guaran y otras3. En
el presente estudio la discriminacin est medida exclusivamente por razones
de pobreza.
A la cantidad adecuada se suma la necesidad de calidad de los servicios, es
decir, que stos sean satisfactorios para quienes los reciben.
Para que estas condiciones puedan cumplirse, la estructura organizacional as
como el compromiso de sus miembros deben ser apropiados. Con ello es
posible lograr los objetivos institucionales. En este sentido, se cita el enunciado que gui el estudio de 1999 y fue retomado en esta ocasin: la hiptesis clave que constituye el hilo conductor del estudio expresa que: los patrones
de comportamientos institucionales que se fundan en la ausencia de normas
racionales, en un esquema de toma de decisiones discrecionales, un gerenciamiento administrativo de escaso control, cuyos miembros se integran en funcin a la
lealtad al partido o simplemente al jefe, constituyen la matriz causal de las prcticas de corrupcin. Esto implica que el foco principal del anlisis no recae en los
actos individuales de corrupcin sino en la existencia de patrones de comportamiento organizativo que hacen que algunas de las instituciones sean mas proclives a la corrupcin que otras.4
El desempeo de las instituciones pblicas es valorado, principalmente, en
cuanto a la provisin de servicios, a la gestin administrativa que la genera
y a los controles internos y externos vigentes. Como factores condicionantes
de la gestin pblica han sido exploradas la calidad de las reglas y las distintas influencias que pueden darse, como la politizacin.
Otro factor de influencia en la gobernabilidad y desempeo de las instituciones es el nivel de corrupcin en las mismas. Sus caractersticas y modalidades y las opiniones sobre la honorabilidad de los distintos actores sociales
son estudiados particularmente.

3
Los libros Discriminacin y Medidas Antidiscriminatorias. Debate terico paraguayo 1 y 2 analizan los
diferentes tipos de discriminacin.
4
Diagnstico sobre los patrones de comportamiento y desempeo institucional. Gobernabilidad y corrupcin el Paraguay. Gobierno de la Repblica del Paraguay, Instituto del Banco Mundial, CISNI. Diciembre,
1999.

La corrupcin, entendida como el uso de los bienes pblicos para beneficios

particulares, es hoy visualizada como uno de los obstculos principales para
una gestin pblica eficaz, eficiente y orientada a la ciudadana.
Esto es importante porque la posibilidad de brindar servicios suficientes y de
calidad disminuye cuando los recursos econmicos necesarios para la formulacin e implementacin de los planes y proyectos requeridos para dar
solucin a los problemas sociales, son utilizados para beneficios particulares.
En efecto, esta valoracin de la corrupcin, en sus diversas formas, se constituye en eje de los estudios que analizan la gobernabilidad. En palabras de
Camou (1995), los episodios reiterados y manifiestos de corrupcin poltica y
enriquecimiento ilcito de funcionarios gubernamentales, es uno de los factores
tpicos que provocaron ingobernabilidad en los pases latinoamericanos durante
los ltimos aos, por su carcter erosivo de la legitimidad democrtica (p. 10).
En la actualidad, la ligazn comn de corrupcin con fraude, se ampla a
otros dos conceptos: abuso e inadecuada utilizacin de los bienes pblicos.
Se entiende por fraude, la utilizacin deshonesta de los recursos pblicos y la
comisin de actos ilegales para beneficio financiero personal. Ejemplos: robos
de activos de una institucin pblica, aceptacin de sobornos, sobrefacturaciones en contrataciones pblicas. El abuso, como uso inapropiado, anti-tico
o ilegal del poder otorgado por la investidura del cargo, est asociado a los conceptos de nepotismo, clientelismo, conflicto de intereses y trfico de influencias.
Finalmente, la inadecuada utilizacin de los recursos pblicos por costos
innecesarios que resultan de prcticas, sistemas o controles ineficientes o ineficaces es tambin elemento constitutivo de la corrupcin.
Varias de estas dimensiones han sido exploradas en este estudio. A stas
debemos agregar el trmino Gobernabilidad, definindola5 como la capacidad de los gobiernos de formular e implementar sus proyectos, planes y
polticas, respondiendo a las demandas sociales. En este contexto, la percepcin sobre la situacin del pas, sobre los principales problemas y sobre la
capacidad de las instituciones para resolverlos, expresada en la confianza
hacia las mismas, son algunos de los indicadores de gobernabilidad. Cuando
estas percepciones son negativas, el apoyo a la democracia es menor y mayor
el riesgo de inestabilidad poltica.
En el Paraguay esto resulta particularmente importante por cuanto la opinin
mayoritaria apunta a considerar el autoritarismo como opcin vlida, de
acuerdo a otros estudios entre los que puede citarse el de Latinobarmetro
del ao 2004.

5
Kaufmann, 2004. Aspectos metodolgicos de la medicin de gobernabilidad y corrupcin, e implicaciones, Antonio Camou, Gobernabilidad y Democracia, Vial, Alejandro, Cultura Poltica y Prcticas de
Gobernabilidad democrtica 2004, Libro Blanco de la Gobernabilidad.

METODOLOGA DE LA ENCUESTA
Y CONSTRUCCION DE INDICADORES
El diseo y la administracin de la encuesta as como el procesamiento de las
respuestas estuvieron a cargo de la Direccin General de Estadsticas, Encuestas
y Censos (DGEEC). El cuestionario utilizado fue provedo por el Instituto del
Banco Mundial y el equipo local lo adapt para su aplicacin en el pas.
La encuesta fue aplicada entre noviembre de 2004 y enero de 2005, a un
total de 2.810 personas entre quienes estn comprendidos 1.559 usuarios,
986 funcionarios y 265 empresarios. El margen de error es del 2% y la confianza del 95%.
Cada uno de los cuestionarios, con 76 preguntas para usuarios, 86 a funcionarios
y 94 a empresarios, contiene un grupo de variables similares correspondientes al
perfil del encuestado y otras comunes en las tres encuestas.
Para el anlisis de los resultados correspondientes al funcionariado, en
reuniones de trabajo con el equipo tcnico del Instituto del Banco Mundial
fueron reelaborados los indicadores de desempeo institucional y corrupcin. Se definieron conceptualmente 16 indicadores de desempeo institucional con el objetivo de medir los patrones de: acceso a servicios pblicos
para los pobres, desempeo del servicio, auditora, calidad, cumplimiento y
supervisin de reglas, meritocracia, conocimiento de la misin, apertura,
politizacin, recursos, transparencia, voz ciudadana, satisfaccin e insatisfaccin laboral.
Para la medicin de la corrupcin se construy el ndice Global de
Corrupcin, tambin a partir de las opiniones del funcionariado, que agrega las siguientes variables: captura del Estado, corrupcin en la administracin del personal, corrupcin en contratos, corrupcin en la administracin de servicios, corrupcin en la administracin presupuestaria, corrupcin percibida.
Una vez definidos conceptualmente los instrumentos de medicin, se procedi a la construccin de los ndices. Esto se hizo expresando las respuestas
individuales en una nueva escala. Posteriormente, se aplic un anlisis factorial
para definir el peso de cada una de las respuestas en los propios individuos y
finalmente se realizaron los cruces correspondientes. La nueva escala va de 0
a 100 en lugar de la escala original que iba de 1 a 5. Este cambio tiene el
objeto de de facilitar la interpretacin porcentual. Todas estas etapas de la
metodologa se basan en el trabajo de Kaufmann, Mehrez y Gurgur (2002), y
fueron utilizadas para la elaboracin y anlisis de encuestas similares en varios
pases de la regin.
El anlisis comparativo con los resultados de 1999 fue realizado por el
Instituto del Banco Mundial, utilizando ambas bases de datos y cotejando las
respuestas comparables.

ESTUDIOS RECIENTES RELACIONADOS

Durante el 2004 y el 2005 varios informes nacionales e internacionales dieron
a conocer resultados de percepciones sobre corrupcin en el pas, sobre
problemas nacionales y sobre desempeo institucional. En general, los resultados de estos estudios son coincidentes con los datos presentados en este
informe.
Transparencia Internacional ubic al Paraguay en el cuarto lugar entre 146
pases en su ndice de Percepcin de Corrupcin 2004, con una puntuacin de 1.9 dentro de un rango que va de 1 a 10 (1 es muy corrupto y 10
es muy limpio)6. Esta ubicacin es consistente con los resultados del presente
estudio en el cual la corrupcin ocupa el quinto lugar entre los principales
problemas del pas.
Latinobarmetro, en su Informe-resumen latinobarmetro 2004. Una
dcada de mediciones, basado en la percepcin de una muestra de la
poblacin paraguaya, ubica al Paraguay como al pas ms autoritario de
Amrica Latina7. Este dato resulta de importancia cuando se considera el
concepto del dficit democrtico, que pone en entredicho la credibilidad en
la democracia.
Otros datos relevantes de esta ltima encuesta refieren que el 85% de los
encuestados considera que el pas est gobernado por intereses poderosos,
mientras que el 56% evala que el pas va por mal camino, resultados que
coinciden con el pesimismo que se refleja en este estudio sobre los mismos
puntos.
En la investigacin Cultura poltica y prcticas de gobernabilidad
democrtica 2004, de Alejandro Vial tambin se hace referencia a que la
falta de empleo constituye el problema ms importante en la sociedad
paraguaya, dato coincidente con los resultados de este estudio.
El mismo informe da cuenta que casi un 80% de la poblacin encuestada
considera que los polticos no hacen nada por mejorar la situacin nacional.
Este dato es consistente con el presente estudio: ms del 80% de los encuestados, menciona a los partidos polticos en el primer lugar entre las instituciones consideradas ms corruptas en el pas.

ndice de Percepcin de la Corrupcin de Transparency International.

www.transparencia.org.py/inicio.htlm
6

Informe-resumen Latinobarmetro 2004. Una dcada de mediciones. www.latinobarometro.org

Por otra parte, la medicin de los indicadores de gobernabilidad que realiza

peridicamente el Instituto del Banco Mundial, ubica al Paraguay, en el 2004,
en uno de los percentiles ms bajos (12,8) de Amrica Latina con respecto
al control de la corrupcin. Sin embargo, el anlisis de la evolucin del ndice
de corrupcin en cada pas, seala que Paraguay ha mejorado levemente con
respecto a 1998.
En mayo de 2005 fueron publicados por Transparencia Paraguay, el ndice de
Transparencia, Integridad y Eficiencia, 2004 y la Encuesta Nacional sobre
corrupcin, 2004. El primer estudio investiga los procesos administrativos en
ocho instituciones pblicas a travs de seis indicadores que miden integridad,
transparencia y eficacia, estudiados por va de experiencias concretas y del
anlisis de documentacin institucional y publicaciones de los medios de
comunicacin. Entre las conclusiones ms importantes se afirma que la falta
de integridad, la ausencia de transparencia y la limitada eficiencia de las instituciones pblicas son una realidad indiscutible en el Paraguay (p. 93). La segunda publicacin de Transparencia Paraguay refiere los hallazgos de una
encuesta de 23 preguntas aplicada a 1.117 casos de la poblacin paraguaya.
Los datos mencionados, referidos por otros estudios, a los que se suman las
percepciones y experiencias que surgen de la presente investigacin, indican
las reas crticas de riesgo que podran afectar la calidad de la gobernabilidad
en el Paraguay.

III
PRINCIPALES
RESULTADOS
Los resultados que se presentan estn agrupados en tres secciones: caracterizacin del desempeo de las instituciones pblicas, caracterizacin de
la corrupcin y situacin comparativa del pas. En cada seccin se ofrecen
los resultados generales obtenidos por sector (funcionariado, usuarios, y
empresariado), sin agotar la riqueza de anlisis posible.
Esta seleccin apunta fundamentalmente a referir los resultados que permiten analizar los aspectos que se corresponden con las polticas y prcticas
de prevencin de corrupcin segn las Convenciones Anticorrupcin de la
OEA y de las NNUU, suscriptas ambas por el Paraguay y que hacen de marco
general al trabajo del CISNI.
El nfasis puesto en el anlisis del desempeo institucional se orienta a informar sobre la situacin de la debida gestin de los asuntos y bienes pblicos,
definida como una de las responsabilidades principales de los Estados segn
las mencionadas convenciones. En este contexto, para el anlisis del desempeo de cada una de las instituciones pblicas, se han elaborado 16 indicadores de desempeo institucional y 6 indicadores de corrupcin agrupados en un ndice de Corrupcin Global basado en las preguntas hechas al
funcionariado, de acuerdo a la metodologa diseada por el equipo tcnico
del Instituto del Banco Mundial.
Con relacin a la evolucin de la corrupcin, si bien la metodologa utilizada
en este estudio es la misma que la utilizada en 1999, existen limitaciones a la
hora de comparar los resultados. Por una parte, durante este tiempo varios
estudios similares se realizaron en diferentes pases con el apoyo del Instituto
del Banco Mundial y la experiencia ha permitido, e incluso exigido, que los
instrumentos sean actualizados y modificados. Con ello, se ha apuntado a
mediciones ms rigurosas de los fenmenos evaluados. Por otra parte, si bien
el diseo muestral es similar al de 1999, las preguntas difieren, por ello la
comparacin es posible slo para ciertas variables.

10

CARACTERIZACIN DEL
DESEMPEO DE LAS
INSTITUCIONES PBLICAS:
PERCEPCIONES
Y EXPERIENCIAS

11

PERSPECTIVA DEL FUNCIONARIADO

Situacin Comparativa de las Instituciones Pblicas
El desempeo institucional fue explorado en los aspectos de provisin de servicios, control interno de gestin y gestin administrativa. Sobre la provisin
de servicios se refieren las opiniones de usuarios y funcionarios y sobre los otros
dos aspectos se analizan las respuestas de los funcionarios. La percepcin comparativa de los funcionarios sobre el desempeo de sus instituciones, en
general es positiva. Una amplia mayora considera que su institucin est
funcionando mejor o mucho mejor que hace dos aos (67.7%).

En esta opinin influye el rango del funcionario. Los de nivel superior valoran sus
respectivas instituciones de manera ms positiva (25 puntos porcentuales ms).

12

Calidad de los Servicios Pblicos

La calificacin del funcionariado a los servicios que prestan sus instituciones
en cuanto a calidad, costo y accesibilidad, tambin es elevada. La mayora
opina que los servicios son de alta calidad, se ejecutan al ms bajo costo, de
acuerdo a reglas escritas y que son accesibles a los pobres. En cambio, menos
del 50% considera que se cumpla la cobertura necesaria.

Sin embargo, las posiciones ms crticas del funcionariado de algunas instituciones pblicas pueden observarse en el ndice de Desempeo de Servicios y
en otros indicadores que se detallan.

13

ndice de Desempeo de Servicios

Los aspectos evaluados en este ndice corresponden a las siguientes preguntas:
1. La entrega de servicios en su institucin es de alta calidad.
2. Los servicios en su institucin se ofrecen a costo relativamente bajo.
3. La entrega de servicios en su institucin es totalmente satisfactoria
para el usuario.
Cuando se mide el ndice de Desempeo de Servicios construido a partir de
las respuestas de los funcionarios de cada institucin8, con muestras suficientes para inferir resultados, las entidades financieras oficiales son las que
mejor puntan9. Seguido por la Cmara de Senadores y el Tribunal Superior
de Justicia Electoral.

En el Anexo 3 se detalla la cantidad de observaciones que corresponde a cada institucin.

En el Anexo 3 se detalla la agrupacin de las instituciones pblicas con el fin de obtener suficientes observaciones que posibiliten inferencias vlidas. La puntuacin va de 1 a 100 con el reescalamiento, donde 1
es el puntaje ms bajo y 100 el puntaje ms alto.
8
9

14

En la exploracin de este ndice, siendo la media 61.6, la Municipalidad de

Asuncin es la que peor punta segn sus funcionarios. De stos, menos del
50% considera que los servicios brindados son de buena calidad, que se ofrecen
a costo relativamente bajo y son totalmente satisfactorios para los usuarios. Le
siguen la Corte Suprema de Justicia, las Municipalidades del Departamento
Central, el Instituto de Previsin Social y el Ministerio de Obras Pblicas y
Comunicaciones, con puntuaciones por debajo de 60 (menos del 60% de su
funcionariado califica de buenos y muy buenos los servicios provedos).
Cuando se contrastan estos resultados con las respuestas dadas por usuarios,
slo el 11% afirma que los servicios municipales son de mala y muy mala calidad. Esta disociacin podra estar evidenciando un alto grado de descontento del funcionariado con sus instituciones.
El otro indicador a travs del cual se midi la provisin de servicios corresponde
al Acceso para los pobres, que cuantifica el acuerdo o desacuerdo con la afirmacin Los servicios de nuestra institucin son accesibles para los pobres. La
media es de 66 y quienes mejor puntan son las entidades financieras oficiales, las gobernaciones y el Tribunal Superior de Justicia Electoral. Las que
peor califican son la Municipalidad de Asuncin, el Ministerio de Industria y
Comercio y el Banco Central del Paraguay.

Gestin Institucional
La calidad del gerenciamiento de los recursos humanos es uno de los factores
que inciden en el buen desempeo institucional. La satisfaccin del personal
en sus tareas, las oportunidades de capacitacin, el pago puntual de los
salarios son algunos de los indicadores medidos.
Por otra parte, los mecanismos del acceso a los cargos pblicos, de las promociones y del trato con el personal permiten identificar si el gerenciamiento del rea est basado en un sistema de mritos y en criterios de igualdad
de oportunidades o si persiste un sistema clientelista y prebendario.
La mayor parte de los funcionarios afirma que trabajar en el sector pblico es
mejor que trabajar en el privado (51.32 muy de acuerdo o de acuerdo). Sin
embargo, menos del 40% considera que el nivel salarial sea satisfactorio o
que el trabajo en el sector pblico haya mejorado su nivel de vida.
Entre los niveles salariales y la estabilidad laboral, la ltima es la principal
razn por la que se prefiere el trabajo en el sector pblico.

15

La provisin de espacios, recursos de oficina y presupuestarios adecuados

son tambin elementos que hacen a la satisfaccin del personal. En la consulta sobre este aspecto la mayora ha manifestado satisfaccin con los recursos institucionales con que cuentan.
Asimismo, la mayora de los funcionarios considera que las oportunidades de
capacitacin son frecuentes y que las mismas son efectivas.

16

Casi el 80% del funcionariado considera que es frecuente y muy frecuente la

necesidad de buscar otro trabajo complementario al cargo pblico. Esto se
corresponde con la insatisfaccin salarial de este sector.

Otro factor importante para la existencia de un funcionariado de calidad es

su involucramiento en los planes, programas, visin y misin de las instituciones. Resulta preocupante que si bien casi el 100% del funcionariado
percibe que este sector est en conocimiento cabal de sus responsabilidades
y funciones, alrededor de un 30% percibe que no se tienen ideas claras sobre
los objetivos y las estrategias de la institucin en la que se trabaja y tampoco
existe una identificacin plena del personal pblico con los objetivos institucionales.

17

Resulta igualmente importante que un elevado porcentaje considera que no

existen incentivos para generar una mejor calidad del servicio.

18

La centralizacin de la toma de decisiones es otro de los factores que pueden

definir la satisfaccin del personal en su trabajo. Cuando los espacios y las
oportunidades para la participacin creativa estn excesivamente limitados,
el inters del funcionariado por aportar esfuerzos para un mejor desempeo
de sus funciones es menor. En consecuencia, resulta preocupante que ms de
un 60% del funcionariado considere que la toma de decisiones en sus instituciones est demasiado centralizada.

Los resultados tambin indican deficiencias en la administracin de las comunicaciones internas en las instituciones pblicas.

19

Es opinin mayoritaria (80.3%) que el acceso a los cargos pblicos sigue

condicionado a las recomendaciones o coimas de manera frecuente y muy
frecuente.
Igualmente, entre otros resultados importantes, ms de un 40% opina que el
gerenciamiento de los recursos humanos no es transparente ni est basado
en criterios tcnicos sino en influencias polticas y familiares.

20

21

Los grficos siguientes sealan la percepcin de los funcionarios de las instituciones, citadas en los mismos, acerca del grado de vigencia del mrito
como criterio para el acceso al cargo pblico.

22

23

Relacionado con el indicador de Meritocracia se encuentra el de Politizacin,

construido a partir de las siguientes preguntas:
- Las decisiones en la administracin del personal estn basadas en
conexiones polticas/afiliaciones de partidos/presiones polticas.
- Las decisiones en la administracin del presupuesto estn basadas en
conexiones polticas/ afiliaciones de partidos/ presiones polticas.
- Las decisiones en la administracin del presupuesto se basaron en
presiones de influencia de grupos de la sociedad.
El Ministerio Pblico es el que peor punta en el ndice de Meritocracia,
segn el funcionariado de esa institucin.

El presupuesto es el instrumento ms importante de las administraciones

pblicas pues debe reflejar la visin, la misin y los objetivos de la institucin
a travs de planes y proyectos concretos con sus correspondientes costos. De
igual modo, el presupuesto pblico establece las metas de recaudacin de las
instituciones pblicas as como toda otra poltica planteada. Como lo afirma
Henry (1999) los presupuestos son elecciones, polticas, filosofas y las formas
en las cuales los presupuestos se elaboran reflejan las elecciones, las polticas y
las filosofas de los gobiernos (p. 242).

24

La elaboracin y ejecucin del presupuesto son, en consecuencia, etapas fundamentales en las cuales puede identificarse la calidad del desempeo de
una institucin, as como su orientacin a satisfacer las demandas sociales.
De acuerdo a la existencia de pautas claras, y de la transparencia y participacin suficientes durante la elaboracin, as como al cumplimiento de lo
establecido durante la ejecucin, es posible calificar la calidad del proceso
presupuestario pblico.

25

26

27

Relacionamiento entre los indicadores de desempeo institucional

La correlacin entre los indicadores explorados para el anlisis del buen
desempeo institucional muestra que existe una asociacin positiva y significativa entre: el acceso de las personas ms pobres a los servicios y la compenetracin del funcionario con la misin de las instituciones. Este acceso
tambin se relaciona positivamente, aunque con menos fuerza, con la calidad y cumplimiento de las reglas, la transparencia, la apertura y la participacin ciudadana.
Por el contrario, el acceso a los servicios pblicos se relaciona negativamente con
la corrupcin que se percibe en las instituciones as como con la politizacin.

Esto indica que cuando existe mayor identificacin del funcionariado pblico con los objetivos y las estrategias de las instituciones y cuando menor
corrupcin y politizacin haya, son mayores las posibilidades de acceso de
pobres a los servicios brindados.

28

Los anlisis de correlacin tambin muestran una asociacin positiva, muy

significativa entre la provisin de servicios de calidad, suficientes y de bajo
costo y los indicadores de misin, calidad y cumplimiento de las reglas, apertura, recursos adecuados, transparencia y voz ciudadana.
Contrariamente, la asociacin es negativa y muy significativa con los indicadores de politizacin y percepcin de corrupcin. Es decir, las instituciones en las que hay mejor desempeo en la administracin de los servicios (servicios de alta calidad, a costo relativamente bajo y en donde son
ms satisfactorios para los usuarios de acuerdo a los funcionarios) son
aquellas en las cuales las reglas son de mejor calidad y se cumplen ms
estrictamente, la apertura y la transparencia son mayores, existen ms
recursos para el desarrollo de los trabajos, se dan mejores procesos de participacin ciudadana, hay mayor compenetracin de los funcionarios con
la misin, objetivos y estrategias de la institucin y existe menor corrupcin
y politizacin.
En cuanto a los factores relacionados con la meritocracia se observa el mismo
patrn. Esto indica que la correlacin entre acceso y promocin laboral basada en el mrito es positiva con compenetracin del personal con la misin,
mayor apertura, menor politizacin, ms transparencia y menos corrupcin.

29

Reforma del Sector Pblico

La opinin del funcionariado acerca de los diferentes mbitos y medidas de
reforma del sector pblico fue explorada con el fin de determinar el grado de
apoyo que podran tener las mismas. La mayora manifest estar de acuerdo
y muy de acuerdo con casi todas, en particular con los mecanismos de transparencia, de acceso por mritos a la funcin pblica, la evaluacin segn el
desempeo, el cumplimiento de la declaracin de bienes peridica.
La nica excepcin constituy la propuesta de privatizacin de los servicios
pblicos, con la cual menos de la mitad estara de acuerdo.

30

PERSPECTIVA DE LOS USUARIOS

Ranking de instituciones segn calidad de servicios
Para ms del 50% de quienes han utilizado los servicios de las instituciones
pblicas exploradas, los mismos han sido de buena y muy buena calidad. Las 5
mejor calificadas han sido la Administracin Nacional de Electricidad (ANDE), el
servicio de agua potable, los centros educativos pblicos, las municipalidades y
los servicios pblicos de salud. Para ms del 80% de quienes tuvieron contacto
con estas instituciones los servicios han sido de buena y muy buena calidad.
Las instituciones pblicas peor calificadas por los usuarios han sido el Instituto de
Previsin Social (IPS), el Vice Ministerio de Tributacin, la Direccin General de
Aduanas, el Ministerio Pblico y los Juzgados. Ms de un 20% de quienes tuvieron
contacto con las mismas han calificado su servicio de mala y muy mala calidad.

31

CARACTERIZACIN
DE LA CORRUPCIN:
PERCEPCIONES
Y EXPERIENCIAS

32

Las percepciones analizadas sobre corrupcin contemplan:

-

las valoraciones sobre la corrupcin e integridad (honorabilidad) de las

instituciones y sectores de la sociedad, tanto pblicas como privadas,

las opiniones sobre los tipos de corrupcin, de acuerdo a las

especificidades propias de cada uno de los sectores encuestados, y

la opinin acerca de la evolucin y las expectativas sobre el tema.

Valoracin de las Instituciones Paraguayas

En la percepcin de toda la poblacin encuestada, las tres instituciones ms
honorables son las cooperativas, las iglesias y las instituciones de educacin
pblica.

33

En el otro extremo, los partidos polticos son considerados como los ms corruptos. Esto resulta paradjico cuando se compara esta percepcin con el
nmero de afiliados polticos existentes, segn las cifras de la Justicia
Electoral. Es probable que este hecho refleje la cultura de prebendarismo as
como reminiscencias de la obligatoriedad de afiliacin para conseguir un
cargo en instituciones pblicas. Esta podra ser la causa de la clara disociacin
entre la valoracin y las actitudes que se adoptan con respecto a los partidos
polticos.
La segunda institucin percibida como ms corrupta es la Direccin Nacional
de Aduanas. Si se analiza a la luz de los esfuerzos realizados en esta institucin y los cambios de responsables, es posible inferir que stos no han sido
suficientes, o que el tiempo transcurrido desde el inicio de la adopcin de
nuevas medidas an es escaso para la obtencin de resultados.

34

En tercer lugar de la lista de las ms corruptas sigue el Congreso Nacional.

Este dato resulta preocupante al considerar el necesario balance de poderes
para mantener la institucionalidad democrtica del pas.
La Corte Suprema de Justicia ocupa el cuarto lugar en la lista de las percibidas
con mayor corrupcin, dato consistente con la valoracin negativa del sistema judicial del pas (Ver grficos 31 y 32).
Los sindicatos estn incluidos entre los peores calificados. Si agregamos que
las organizaciones campesinas tambin estn entre las 10 ms corruptas,
puede inferirse que tampoco los movimientos sociales tradicionales tienen
una opinin favorable en la poblacin encuestada.

35

Cuando se pide a los encuestados que nombren espontneamente las 3 instituciones del Estado paraguayo que consideran ms corruptas, las nombradas
por ms del 5%, en primer lugar, son la Direccin Nacional de Aduanas con
el 23.6 %; le siguen el Poder Judicial, el Congreso Nacional, la Polica
Nacional y la Corte Suprema de Justicia.

Cuando se agrupan las opiniones sobre las 3 ms corruptas, la ms nombrada sigue siendo la Direccin Nacional de Aduanas con un 41.7% de encuestados que la mencionan.

36

Situacin Comparativa de los Tipos de Corrupcin Analizados:

pequea y gran corrupcin
Casi el 50% de la poblacin encuestada considera que la corrupcin de alto
nivel (poltica y gubernamental, grandes sobornos, etc.) ha aumentado en un
ao, en tanto que el 20% considera que est igual.
Los ms pesimistas son los usuarios. Casi un 60% ve peor la situacin. En
tanto, el funcionariado percibe en un porcentaje ms alto que ha habido una
disminucin de este tipo de corrupcin.
Si bien el empresariado es menos negativo que los usuarios, tampoco afirma que la situacin ha mejorado, sino considera que los niveles de corrupcin se han mantenido con respecto a doce meses atrs.

37

La percepcin sobre la corrupcin de nivel inferior (pequeos sobornos) con

respecto a un ao atrs es tambin negativa. Casi el 50% de los encuestados
cree que la corrupcin a este nivel ha aumentado o aumentado mucho. Por
sectores, el patrn es el mismo que el anterior.
Para el funcionariado se dio una mejora importante, en tanto que el empresariado en su mayora opina que situacin se ha mantenido.

38

PROBLEMTICA DE LA CORRUPCIN
SEGN USUARIOS
Modalidad y funcionalidad de la coima
Los datos mencionados anteriormente son consistentes con los reportes de
usuarios sobre los trmites e instituciones en las cuales les ha sido solicitado
el pago de sobornos, coimas o propinas. En las Aduanas, el 67.8% de quienes
han efectuado trmites manifiesta haber sido requerido para realizar pagos
ilegales, le siguen las instituciones que manejan el trnsito y el Vice Ministerio
de Tributacin, con casi el 50%.

39

Cuando se trata de identificar los mecanismos a travs de los que se produce

el pago de coimas, la mayora de los encuestados distribuye su opinin entre
la afirmacin de que son los funcionarios quienes la solicitan o que de hecho
ya se conoce el sistema y se asume anticipadamente cunto hay que pagar.

La informacin recogida muestra que se han dado cambios en el mecanismo

con el que se realiza el pago de sobornos: mientras en 1999 el 44% de los
usuarios encuestados reportaba que exista un acuerdo tcito sobre cmo funciona el pago y cunto haba que pagar, en el 2005 este porcentaje se redujo
15 puntos porcentuales. Igualmente, el porcentaje de usuarios que reportaban
que stos ofrecen el soborno o regalo se redujo de 20% a 15%. Por el contrario, ms usuarios en el 2005 consideran que es el funcionario pblico quien
solicita el soborno de los que lo hacan en 1999 (55% vs. 36%).

40

Resulta preocupante observar que ms del 80% del sector de usuarios considera que el pago de coimas produce mejor atencin del sector pblico. Este
dato indica que la corrupcin tiene un valor prctico del que debe ser
despojada para que la intolerancia terica se convierta en actitud.

Los usuarios que reportan haber pagado sobornos en las instituciones pblicas indican que destinan alrededor de un 8.8% de sus ingresos a ese fin.
Cuando se desagrega esta informacin segn el nivel de ingresos de los mismos se constata que los sobornos actan con el mecanismo de impuestos
regresivos ya que quienes tienen menos (los de ingresos ms bajos) destinan
un porcentaje ms alto de sus ingresos a pagos ilegales.

41

Los usuarios de ingresos bajos que reportan haber pagado sobornos han destinado un 17.3% de sus ingresos a estos pagos ilegales y los de ingresos
medios bajos han utilizado un 9.5%. En cambio, los usuarios de ingreso
medio alto y alto han destinado el 3.3 y 3.2%, respectivamente a estos fines.
Es decir, quienes menos tienen, pagan ms en este concepto. (Los porcentajes expresados corresponden a la relacin entre el monto total de los pagos
ilegales de 12 meses y el ingreso familiar promedio de 1 mes).

Valoracin Especfica de Algunas reas del Sector Pblico

La percepcin de los usuarios es muy negativa con respecto al sistema judicial; ms del 70% considera que este mbito est manejado por intereses
econmicos y polticos, que es injusto, que no merece confianza y que las
leyes slo se aplican a los ms pobres.

Los sobornos y coimas as como las amenazas a jueces y testigos son

percibidos como influyentes y muy influyentes para el resultado de los procesos judiciales (89.1% y 84.5%, respectivamente).

42

La evolucin de las opiniones que los paraguayos tienen sobre el sistema judicial muestra un deterioro.

El porcentaje de empresarios que considera que esta rama del poder es

manipulada por presiones econmicas, que sus decisiones dependen de la
rama ejecutiva, es injusta y, sobre todo, no merece confianza es superior
en el 2005 que en 1999. El nico aspecto en el cual los empresarios consideran
que ha existido un avance es con relacin a la igualdad ante la ley.
Sin embargo, la opinin de los usuarios difiere al juzgar la situacin actual de
igualdad ante la ley. El porcentaje que considera que la ley slo se aplica a los
ms pobres ha aumentado en casi 70 puntos porcentuales con respecto a
1999. En los dems aspectos las opiniones son coincidentes en cuanto a los
niveles de deterioro.

43

La politizacin en la adjudicacin de rubros a maestros es percibida como

prctica frecuente y muy frecuente por casi el 80% de los usuarios.
Asimismo, elevados porcentajes de la ciudadana percibe varios factores como
obstculos importantes y muy importantes para una educacin de calidad.

44

Corrupcin como barrera al Acceso a los Servicios Pblicos

Los costos que la corrupcin impone a la sociedad van ms all de los recursos
que se desvan de su asignacin eficiente. Opera adems como una barrera a
los servicios que el Estado provee para la ciudadana. La evidencia10 muestra
que esta situacin afecta principalmente a los ciudadanos de bajos ingresos.
La evolucin de esta barrera en Paraguay, entre 1999 y 2005, para servicios
provedos por 10 instituciones seleccionadas muestra un comportamiento dispar. Por una parte, el porcentaje de usuarios que indica que contempl la posibilidad de buscar atencin en las aduanas, las autoridades de trnsito, los centros educativos y de salud pblicos, pero decidi no hacerlo por los altos costos extra-oficiales se redujo de 1999 al 2005, especialmente en las dos ltimas
instituciones. Sin embargo, parece haberse incrementado desde 1999 en los
servicios de agua potable y electricidad, el Vice-Ministerio de Tributacin del
Ministerio de Hacienda11, y especialmente en el Registro Civil.

Este tipo de diagnstico de corrupcin y gobernabilidad ha sido aplicado en varios pases de LatinoAmrica, Europa del Este y frica y en todos ellos se ha llegado a la misma conclusin. La lista completa de los pases y sus respectivos hallazgos se puede encontrar en la pgina Web
http://www.worldbank.org/wbi/governance/capacitybuild/d-surveys.html

10

11

En 1999 la pregunta haca referencia a la Sub-Secretaria de Tributacin.

45

Tolerancia y denuncias de hechos de corrupcin

La gran mayora de los usuarios encuestados manifiesta intolerancia hacia
todos los hechos de corrupcin que les fueron mencionados (con porcentajes mayores al 95%).

46

Pero esa intolerancia expresada no se manifiesta cuando se trata de denunciar

los hechos. Casi un 20% refiere haber sido vctima de casos de corrupcin en
el ltimo ao, pero apenas el 26% de las vctimas los han denunciado.

La impunidad es la razn de mayor influencia en la decisin de no denunciar

hechos de corrupcin. La idea de que las denuncias no se investigarn o no
se castigarn a los implicados se percibe como el mayor obstculo.

47

Le siguen en orden de importancia la falta de pruebas y el temor a represalias. El poco conocimiento sobre los procedimientos para realizar las
denuncias tambin es mencionado como influyente y muy influyente para no
concretarlas por ms de la mitad de los encuestados .
Esto ltimo, a pesar de la evidencia de un avance en el conocimiento de la
poblacin de los procedimientos para denunciar la corrupcin que creci del
15 al 30 % entre 1999 y el 2005.

Control social de la corrupcin y expectativas sobre disminucin de

la corrupcin
Los medios de comunicacin son percibidos como los ms eficaces para
ejercer control social contra la corrupcin en las instituciones pones pblicablicas. El segundo lugar lo ocupan las comisiones vecinales y en tercer lugar
las organizaciones de la sociedad civil en general.
Los sindicatos de trabajadores son vistos como los ms ineficaces para esta
tarea; esta percepcin se compadece con el listado de las instituciones
percibidas como ms corruptas en donde los mismos ocupan el quinto lugar.
En cuanto a las organizaciones civiles dedicadas al control social anticorrupcin, se destaca el desconocimiento de las mismas, entre ellas la Red de
Contraloras Ciudadanas (42.1%), Transparencia Paraguay (49.6%) y el CISNI
(83%). Tampoco las personas que conocen estas organizaciones le asignan una
eficacia muy significativa en esta tarea, 40,7%; 37,4%; 11% respectivamente.

48

49

La poblacin encuestada es pesimista sobre las posibilidades de que la corrupcin disminuya. Apenas un 23% piensa de esta manera, por el contrario, el
58% piensa que aumentar.

El porcentaje de usuarios que contina pensando que se habla mucho sobre

corrupcin pero no se hace nada para combatirla contina igual que en 1999
por encima del 80%.

50

PROBLEMTICA DE LA CORRUPCIN
SEGN EL EMPRESARIADO
Principales obstculos para el desarrollo empresarial
Ms del 80% de los empresarios considera que la corrupcin en el sector
pblico es un obstculo grave y muy grave para el desarrollo de las actividades de sus empresas y se constituye en el mayor obstculo y el ms importante para este sector.
La debilidad del sistema judicial, el contrabando, las polticas gubernamentales inadecuadas, la excesiva burocracia y la inseguridad son las otras
razones ms mencionadas al respecto.

51

Prcticas y mbitos de la empresa

La opinin de los empresarios tambin es coincidente con las opiniones de
los usuarios. La realizacin de trmites aduaneros es mencionada como la
gestin en la que con ms frecuencia se solicita pagos de coimas o comisiones. Les siguen las gestiones de servicios pblicos en general, los trmites
de exportacin e importacin y la obtencin de licencias o permisos.
Los datos anteriormente mencionados indican que la Direccin Nacional de
Aduanas es la institucin en la que ms frecuentemente se producen casos
de sobornos, coimas o propinas.

52

Cuando se trata de experiencias directas, las autoridades municipales son

aquellas sobre las cuales el empresariado manifiesta tener conocimiento
directo de sobornos con mayor frecuencia.

53

Los sobornos judiciales y a diputados y senadores son los mencionados como

ms frecuentes, de acuerdo a la percepcin de los empresarios.

54

El trfico de influencias, manifestado como adecuacin de los trminos de

referencia a los intereses de una empresa, es percibido por un alto porcentaje de empresarias y empresarios -42,7%- como una situacin que ocurre
siempre y casi siempre en las contrataciones con el Estado.
La ausencia de un marco imparcial de competicin se menciona como una
razn importante y muy importante por el 72,4 % de los empresarios que
decidieron no presentarse a una licitacin cuando hubieran podido hacerlo.

Tambin con base en la experiencia, casi un 20% de los empresarios encuestados admite la existencia de pagos ilegales para la obtencin de contratos,
mientras que un poco ms del 80% afirma que nunca o casi nunca ha realizado pagos ilegales para obtener contratos.

55

El dinero pagado en sobornos es destinado, segn la mayora, al enriquecimiento

de funcionarios que actan individualmente.

Consecuente con estas aseveraciones, se registra alrededor de un 20% del

empresariado que menciona porcentajes de utilidades anuales destinados a
atenciones a funcionarios del sector pblico.
Un importante porcentaje del 31% del empresariado manifiesta que decidi
no realizar alguna inversin que poda haber hecho en el pas.
Los grupos econmicos poderosos son considerados los que ms influencia
tienen en las decisiones de las altas autoridades del Estado, seguidos de aquellos vinculados al narcotrfico.

56

En cuanto a captura del Estado y gobernabilidad, los resultados del estudio

permiten identificar focos de riesgo adicionales a los ya descriptos. Entre
ellos: (i) la percepcin del empresariado sobre los grupos de poder que
incidiran en las decisiones gubernamentales (Grupos econmicos poderosos
85,6%; grupos vinculados al narcotrfico 74,7%; otras estructuras del crimen
organizado 65,6%) y (ii) la participacin del sector privado en la financiacin
de partidos polticos (55,8%) sin mayor regulacin acerca del manejo de fondos en los partidos polticos.

57

Opinin acerca de la transparencia en la gestin estatal

La falta de acceso a informacin pblica es uno de los problemas de transparencia ms importante de acuerdo a la opinin del 80,4% del empresariado.

Ms de la mitad de los empresarios consultados refieren contribuir econmicamente a los partidos polticos en el curso de las campaas electorales. Al comparar este dato con lo arrojado por el Grfico 49, podra inferirse la potencial o
real influencia del sector empresarial en las decisiones gubernamentales. Al
respecto, la Convencin de Naciones Unidas contra la Corrupcin recomienda
que se establezcan pautas para el relacionamiento del sector empresarial con el
Estado que minimicen estos riesgos, al mismo tiempo que se establezcan normas
de transparencia y rendicin pblica de cuentas acerca de los fondos que reciben
los partidos polticos.

58

PROBLEMTICA DE LA CORRUPCIN
SEGN EL FUNCIONARIADO
Prcticas y mbitos de la corrupcin
En el anlisis de la opinin del funcionariado de cada institucin sobre la corrupcin en las mismas, se recaban las opiniones ms crticas de este sector. La
medicin del ndice de Corrupcin Global, otorga puntajes ms elevados
(mayor corrupcin) a la Corte Suprema de Justicia, la Municipalidad de
Asuncin y las Municipalidades del Departamento Central. Las que obtienen
menores puntajes son la Cmara de Senadores, las Secretaras de la Presidencia
de la Repblica y las Gobernaciones.
Este ndice representa el promedio de cinco indicadores de corrupcin
estandarizados: soborno sobre decisiones reguladoras/legales, soborno sobre
contratos pblicos, soborno para obtener servicios pblicos, corrupcin en la
administracin del personal y corrupcin en la administracin presupuestaria.

59

Ante la pregunta que solicita valorar la difusin de prcticas corruptas en sus

propias instituciones, un porcentaje importante del funcionariado admite
que las mismas estn difundidas y muy difundidas. La ms reconocida es el
nepotismo.

60

Una gran mayora considera que la prctica del pago de coimas est difundida y muy difundida entre el pblico en general y entre el empresariado local.

Elevados porcentajes del funcionariado considera que los sobornos recibidos

se comparten. Casi el 40% afirma que siempre o casi siempre son compartidos con los superiores, alrededor del 30% menciona a los propios compaeros y cerca del 24% a polticos o parlamentarios.

61

Importantes porcentajes del funcionariado tambin manifiestan tener

conocimiento directo de sobornos a autoridades. Alrededor de un 15%
refiere conocer la existencia de este mecanismo entre las autoridades del
Congreso y del Poder Judicial.

El 7% del funcionariado menciona porcentajes del presupuesto pblico que

considera son desviados hacia prcticas fraudulentas, en tanto un 8% afirma
que no existen desvos, 12% no responde y 73% dice no saber si existen
estas prcticas.

62

Un 12% del funcionariado manifiesta saber que el desvo de fondos en las

instituciones se produce frecuente y muy frecuentemente.

El desvo irregular de fondos presupuestarios en el sector pblico se ha reducido sustancialmente en estos seis aos (1999 - 2005) segn los funcionarios
entrevistados, sin embargo estos mismos reportan un incremento en el porcentaje de contratos que involucran sobornos para garantizar su adjudicacin.

63

Factores que obstaculizan la denuncia

El 14% del funcionariado manifiesta haber tenido alguna vez la intencin de
denunciar un hecho de corrupcin, pero decidi no hacerlo. Cuando se indaga al respecto, los argumentos que impiden la concrecin de las denuncias
tienen que ver con el temor a las represalias por la falta de garantas, el
descreimiento acerca de la efectividad de la investigacin o de la sancin de
los denunciados y la dificultad de presentar pruebas.

En el relevamiento de la opinin de trabajadores del sector pblico se evidencia la importancia que stos otorgan a la participacin del empresariado en
la corrupcin pblica. Al mismo tiempo consideran que dicho sector debera
ser juzgado tan severamente como el sector pblico cuando se ven envueltos en casos de corrupcin.

64

Por otra parte, los resultados indican que medidas de transparencia como el
informe de las instituciones pblicas sobre la administracin de sus fondos se
consideran importantes y que ms del 90% del funcionariado ve la necesidad de priorizar este tema por parte del gobierno. Cuando se consulta la
opinin acerca de si se evala oportuna una campaa anticorrupcin, el porcentaje de funcionarios que la ve viable poltica y administrativamente disminuye al 65%. Cuando se indaga sobre su posible eficacia, si bien sigue
siendo mayoritario el porcentaje de funcionariado optimista, se incrementa
el escepticismo (30%).

Medidas de Integridad en las Instituciones Pblicas

Resulta importante observar los resultados de medidas de integridad ya
implementadas, como el Sistema Nacional de Contrataciones Pblicas. Ms
del 70% del funcionariado afirma conocer el sistema, y para el 74% de los
que lo conocen, es un instrumento efectivo para combatir la corrupcin.

65

Elevados porcentajes del funcionariado consideran que existen medidas de

integridad en sus instituciones. En efecto, casi el 80% piensa que existe documentacin respaldatoria adecuada y que existen mecanismos de informacin
y recepcin de quejas adecuados para la ciudadana.

66

SITUACIN
COMPARATIVA DEL PAS:
ACTUALIDAD Y PERSPECTIVAS

67

Principales problemas nacionales

La falta de empleo aparece como el principal problema del pas. Le siguen
la inseguridad ciudadana, la falta de educacin, la falta de asistencia en salud
y la corrupcin. Estos problemas aparecen entre 15 temas (ms una opcin
abierta) en una lista donde la mayora de los encuestados evalan el nivel de
importancia de los grandes temas nacionales.

Uno de los problemas considerados principales, la falta de educacin,

encuentra como el mayor obstculo para solucionarlo, el alto costo que
implica una educacin de calidad, de acuerdo a la opinin de los usuarios
encuestados (Ver Grficos 35 y 36).
La percepcin sobre la situacin del pas y sus perspectivas fueron consultadas a todos los sectores para conocer su opinin acerca de la evolucin de
los ltimos dos aos.

68

Sobre los problemas percibidos como los ms importantes y sus perspectivas

hacia el futuro, los resultados indican severidad en el juzgamiento de la situacin
actual del pas, y pesimismo con respecto al futuro. En consonancia con otros
estudios, la falta de empleo es considerado el principal problema del pas.

69

El 52,3% considera que el pas est peor o mucho peor que hace dos aos.
Cabe recordar que en diciembre de 2002 se viva la ltima etapa del gobierno
de Luis ngel Gonzlez Macchi. Las opiniones recabadas en esa poca daban
cuenta de un elevado grado de desencanto ciudadano12. Resulta preocupante
por ello que el 28,2%, considere que se est mejor o mucho mejor que
entonces. Esto implica que una mayora de los encuestados piensa que no slo
no se ha avanzado con respecto a como se encontraba el pas a fines del 2002,
sino que se ha retrocedido.
Si adems se tiene en cuenta que en el 2003, alrededor del 70% de la
poblacin manifestaba su esperanza de mejora13, los datos actuales indican
que gran parte de esa poblacin no ha visto satisfechas sus expectativas.
Esta percepcin puede estar reflejando una gran decepcin ciudadana y la
correspondiente incidencia en los datos que ubican al Paraguay como al
pas ms autoritario de Amrica Latina14.
Cuando la percepcin sobre la situacin actual del pas se desagrega por sectores se observa que quienes califican de manera ms negativa son los ciudadanos comunes en tanto quienes dan mayor calificacin a los dos ltimos
aos son los funcionarios del sector pblico.

12
Vial (2004) se refiere al 2002 como al ao donde el desprestigio de Gonzlez Macchi haba llevado al
pas al lmite del desencanto
13
El estudio de Vial indica que en el 2003, el 73,7% de la poblacin encuestada consideraba que la
situacin general estara mejor.
14
Informe 2004 de Latino barmetro

70

Atendiendo el nivel educativo de los usuarios se encuentra que quienes juzgan ms

severamente la situacin del pas son las personas con menor nivel educativo.

71

Segn el sexo de los encuestados se advierte menor flexibilidad de parte de las

mujeres al calificar la situacin actual del pas. Alrededor de un 22% ms de
mujeres que hombres piensa que el pas est peor o mucho peor que hace 2
aos. Si bien el presente estudio carece de una perspectiva de gnero en su
concepcin, estos resultados permiten inferir su importancia en el anlisis. Esta
mayor severidad podra estar reflejando una menor tolerancia de las mujeres,
en razn de que las oportunidades de educacin y salud y la falta de oportunidades de empleo y su consecuente pobreza las afectan ms gravemente.

Considerando la envergadura de las empresas se advierte que los empresarios

que evalan ms duramente la situacin son los que tienen empresas pequeas
y medianas (hasta 20 trabajadores).

72

PROBLEMTICA DEL PAS, DESAGREGADO

POR RANGO DE FUNCIONARIOS
Con relacin a los trabajadores del sector pblico, el desagregado por rango
muestra que el funcionariado de alto rango y gerencial es el que califica
mejor al pas. Esta calificacin baja tambin con la funcin del trabajador, en
efecto, el de nivel operativo tiene una mala calificacin del pas.
Al evaluar que las personas de menor nivel educativo as como las empresas
de menor envergadura son las que peor califican la situacin actual del pas,
puede colegirse que los sectores ms desprotegidos son los que se ven ms
afectados por la falta de solucin a los problemas.
Del patrn de disociacin usuarios - funcionariado podra inferirse que
quienes se encuentran al interior de las instituciones visualizan cambios en
razn quizs del mayor conocimiento de esfuerzos que pudieran estar llevndose a cabo en las mismas, en tanto que, el pblico en general no los ve.
Otra posible explicacin podra apuntar a la abundancia de informacin negativa con respecto a la honestidad del sector pblico, que vuelve ms rigurosa a
la ciudadana en general. En sentido contrario, esta disociacin podra indicar
que hay una cierta autocomplacencia del funcionariado al no calificar con
mayor rigor la situacin. La diferencia tambin podra explicarse por el temor
que pudiera existir a expresar hacia sus jefes por parte de los funcionarios.
El desagregado por rango del funcionariado, donde se constata que los de
alto rango califican mejor la situacin actual del pas y son ms optimistas
que los de menor rango, podra estar indicando que a niveles superiores se
estn ejecutando acciones que se conciben como propiciadoras de avances
para el pas; pero que no son conocidas y/o internalizadas por los dems
estamentos. Otra posible explicacin podra apuntar a la mayor cercana del
alto funcionariado al poder poltico, lo cual le aleja de la percepcin del resto
de la poblacin.

73

CMO ESTAR EL PAS

EN LOS PRXIMOS DOS AOS?
La perspectiva en la mejora de la situacin del pas tampoco es muy elevada,
si bien es ms optimista que la evaluacin sobre los ltimos dos aos. El 41,1%
de la poblacin encuestada considera que la situacin estar peor o mucho
peor, alrededor de un 30% que la situacin puede mejorar, en tanto un poco
ms del 14% opina que la situacin continuar igual. Estos resultados indican
un alto nivel de pesimismo en la poblacin con respecto al futuro.

En el anlisis por sector, el funcionariado es el ms optimista con respecto al

futuro del pas.

74

Introduciendo el rango, se observa una vez ms que funcionarios de alto

nivel son ms optimistas que los del nivel operacional.

La visin ms pesimista de usuarios y funcionarios de bajo rango indicara el

desnimo de la gente comn, lo cual debe analizarse especficamente por el
impacto negativo de este pesimismo en el apoyo a procesos que modifiquen
la situacin.

75

IV
APNDICE

76

1. LISTADO DE GRAFICOS y CUADROS

CARACTERIZACIN DEL DESEMPEO DE LAS INSTITUCIONES PBLICAS: PERCEPCIONES Y EXPERIENCIAS.

PERSPECTIVA DEL FUNCIONARIADO

TITULO

Grfico 1

Percepcin del funcionariado sobre sus instituciones.

Grfico 2

Situacin de la institucin, segn rango de

funcionarios.

Grfico 3

Calidad, cantidad y accesibilidad de los servicios.

Grfico 4

ndice de Desempeo de Servicios.

Grfico 5

Satisfaccin Laboral.

Grfico 6

Satisfaccin con los recursos institucionales.

Grfico 7

Frecuencia con que los funcionarios buscan otra

actividad laboral.

Grfico 8

Percepcin de los funcionarios acerca de la

importancia del conocimiento e involucramiento
con los objetivos y planes de sus instituciones.

Grfico 9

Percepcin de los funcionarios acerca de los procesos

de toma de decisin.

Grfico 10

Percepcin de los funcionarios sobre la administracin

de la comunicacin institucional interna.

Grfico 11

Frecuencia de recomendaciones o coimas para el

acceso a cargos pblicos.

Grfico 12

Percepcin de los funcionarios acerca de la gestin de

los recursos humanos en el sector pblico: criterios
para el acceso o promocin laboral.

Grfico 13

Instituciones pblicas donde los funcionarios

entienden que rige el principio de la meritocracia.

Grfico 14

Instituciones pblicas donde los funcionarios

entienden que no rige el principio de la meritocracia.

77

Grfico 15

Instituciones pblicas ms politizadas segn los

funcionarios.

Grfico 16

Opinin de los funcionarios acerca de las pautas de la

poltica presupuestaria de sus instituciones.
Criterios considerados, control y transparencia.

Grfico 17

Opinin de los funcionarios acerca de las decisiones

sobre la poltica presupuestaria de sus instituciones.
Criterios considerados, control y transparencia.

Grfico 18

Opinin de los funcionarios acerca de la ejecucin de

la poltica presupuestaria en sus instituciones.
Criterios considerados, control y transparencia.

Cuadro 1

Grado de relacionamiento entre los indicadores de

desempeo institucional.

Grfico 19

Receptividad del funcionariado acerca de las medidas

adoptadas para la reforma del sector pblico.

PERSPECTIVA DE LOS USUARIOS:

Grfico 20

Ranking de instituciones segn la calidad del servicio

ofrecido.

CARACTERIZACIN DE LA CORRUPCIN:
PERCEPCIONES Y EXPERIENCIAS.
PERSPECTIVA DE LOS TRES SECTORES ENCUESTADOS

Grfico 21

Valoracin positiva (instituciones ms honorables)

de las instituciones del pas segn empresarios,
funcionarios, y usuarios.

Grfico 22

Valoracin negativa de las instituciones del pas segn

empresarios, funcionarios, y usuarios.

Grfico 23

Cuadro comparativo acerca de las instituciones ms

honorables.

Grfico 24

Instituciones percibidas como ms corruptas por los

tres sectores encuestados.

Grfico 25

Percepcin de la gran corrupcin segn usuarios,

funcionarios y empresarios.

Grfico 26

Percepcin acerca de los casos de pequeos sobornos

segn usuarios, funcionarios y empresarios.

78

PROBLEMTICA DE LA CORRUPCIN SEGN LOS USUARIOS:

Grfico 27

Porcentaje de usuarios reportan haber recibido solicitud

de coimas, propina o sobornos.

Grfico 28

Modalidades para el pago de coima, segn los usuarios.

Grfico 29

Modalidades para el pago de coima, segn los usuarios.

Aos 1999-2005.

Grfico 30

Relacin entre la influencia del pago de coima y la calidad

de la atencin recibida en el sector pblico.

Grfico 31

Porcentaje de ingresos de usuarios gastados en sobornos.

Grfico 32

Percepcin ciudadana acerca del sistema judicial.

Grfico 33

Percepcin ciudadana acerca de influencias en el

Poder Judicial.

Grfico 34

Percepcin ciudadana acerca de influencias sobre el

Poder Judicial. Aos 1999 2005.

Grfico 35

Problemas percibidos por la ciudadana en el sistema

de la educacin pblica.

Grfico 36

Principales obstculos para una educacin de calidad.

Grfico 37

Corrupcin como barrera al acceso de los servicios

pblicos.

Grfico 38

Niveles de tolerancia a hechos de corrupcin.

Grfico 39

Razones que influyen en la decisin de no denunciar

hechos de corrupcin, segn el total de encuestados.

Grfico 40

Conocimiento de procedimientos para denunciar

hechos de corrupcin segn usuarios.
Aos 1999 2005.

Grfico 41

Niveles de eficacia de las instituciones para ejercer

control social.

Grfico 42

Expectativas referentes al futuro de la corrupcin en

las instituciones pblicas.

Grfico 42 -1

Opinin sobre el combate a la corrupcin.

Aos 1999 - 2005

79

PROBLEMTICA DE LA CORRUPCIN SEGN EL EMPRESARIADO:

Grfico 43

Principales obstculos para el desarrollo de actividades

empresariales.

Grfico 44

Frecuencia y mbitos en los cuales se realizan pagos

ilegales de parte de los empresarios.

Grfico 45

Grado de conocimiento de casos de soborno en

instituciones pblicas segn las empresas.

Grfico 46

Prcticas de corrupcin ms frecuentes en el mbito pblico.

Grfico 47

Tipos de corrupcin en los procesos de contratacin pblica.

Grfico 48

Pagos ilegales para obtencin de contratos pblicos.

Grfico 49

Destino del dinero pagado en sobornos.

Grfico 50

Grupos con poder de influencia en las decisiones de

autoridades pblicas.

Grfico 51

Opinin de los empresarios sobre transparencia en el

sector estatal.

Grfico 52

Frecuencia de contribucin econmica con partidos

polticos.

PROBLEMTICA DE LA CORRUPCIN SEGN EL FUNCIONARIADO:

Cuadro 2

ndices de Corrupcin.

Grfico 53

Prcticas de corrupcin difundidas en las instituciones

pblicas.

Grfico 54

Difusin de la coima, segn sectores.

Grfico 55

Distribucin del soborno.

Grfico 56

Conocimiento directo de algn caso de soborno a

funcionarios y autoridades del estado.

Grfico 57

Porcentaje del presupuesto pblico desviado por

prcticas fraudulentas.

Grfico 58

Conocimiento sobre frecuencia de desvo de fondos.

Grfico 59

Desvo de fondos presupuestarios. Aos 1999 2005.

80

Grfico 60

Sobornos para adjudicacin de contratos.

Aos 1999 2005.

Grfico 61

Opinin de funcionarios sobre proceso para denunciar

casos de corrupcin.

Grfico 62

Opinin sobre temas relacionados a la corrupcin.

Grfico 63

Grado de conocimiento sobre el Sistema de

Contrataciones Pblicas.

Grfico 64

Sistema de contrataciones pblicas como instrumento

de combate a la corrupcin.

Grfico 65

Opinin de los funcionarios sobre medidas de

integridad en sus instituciones.

Grfico 65 -1

Opinin de funcionarios sobre prioridad, eficacia y

oportunidad de la lucha anticorrupcin y medidas
anticorrupcin.

SITUACIN COMPARATIVA DEL PAS:

ACTUALIDAD Y PERSPECTIVAS

Grfico 66

Principales problemas del pas.

Grfico 67

Corrupcin como problema nacional, perspectiva de

los usuarios de servicios pblicos. Aos 1999 2005.

Grfico 68

Percepcin general sobre la situacin del pas.

Grfico 69

Percepcin sobre la situacin del pas, segn los tres

sectores consultados.

Grfico 70

Percepcin sobre la situacin del pas, segn los

usuarios, desagregado por nivel educativo.

Grfico 71

Situacin del pas, desagregado por sexo.

Grfico 72

Situacin del pas, desagregado por envergadura de

empresas.

Grfico 73

Situacin del pas, desagregado por rango de funcionarios.

Grfico 74

Perspectiva general sobre situacin del pas.

Grfico 75

Perspectivas sobre situacin del pas, segn los tres sectores.

Grfico 76

Perspectivas sobre situacin del pas, desagregado por

rango de funcionarios.

81

2. INDICADORES DE DESEMPEO INSTITUCIONAL:

DEFINICIN OPERACIONAL
Indicadores de desempeo
institucional

Definicin

1. ACCESO PARA
LOS POBRES

ndice que representa la accesibilidad

de ciudadanos pobres al servicio
pblico provisto por la institucin.

2. DESEMPEO
DE SERVICIO

ndice que mide hasta que punto el

servicio provisto por la institucin es
de alta calidad, completamente satisfactorio para el usuario, y ofrecido a
un costo relativamente bajo.

3. AUDITORA

ndice que representa el porcentaje de

casos donde las decisiones sobre
administracin de personal y presupuesto estn sujetas a auditorias
externas y/o internas. Subdividido en
el anlisis emprico en auditoria en
administracin de personal, auditoria
en administracin de presupuesto y
existencia
de
documentacin
respaldatoria.

4. CUMPLIMIENTO
DE REGLAS

ndice que representa la frecuencia

con la cual las reglas/directrices/regulaciones sobre administracin de personal y presupuesto se hacen cumplir.

5. SUPERVISIN
DE REGLAS

ndice que representa la frecuencia

con la cual las reglas/directrices/regulaciones sobre administracin de personal y presupuesto son supervisadas.

6. MERITOCRACIA

ndice que representa la frecuencia

con que las decisiones en los problemas de administracin de personal
son
basadas
en
experiencia/
mrito/desempeo profesionales.

7. CONOCIMIENTO
DE LA MISIN

ndice que determina el grado de

entendimiento del objetivo de la institucin y las tareas y responsabilidades
propias por parte de los funcionarios
pblicos dentro de la institucin.

82

8. APERTURA

ndice que representa la frecuencia

con que reglas/directrices/regulaciones sobre administracin de personal y presupuesto, son anunciadas y
abiertas al interior de la institucin y se
establecen mecanismos de consulta
para el pblico. Se subdivide en tres
categoras: apertura de decisiones de
personal, apertura de decisiones de
presupuesto, apertura al pblico.

9. POLITIZACIN

ndice que representa el porcentaje de

casos donde las decisiones sobre
administracin de personal, y presupuesto estn sujetas a la interferencia poltica. Subdividido en el anlisis
emprico en politizacin en la administracin de personal y en la administracin de presupuesto.

10. CALIDAD DE REGLAS

11. RECURSOS

12. TRANSPARENCIA

13. VOZ CIUDADANA

ndice que representa la frecuencia

con que reglas/directrices/regulaciones sobre administracin de personal y presupuesto son escritas formalmente, simples, claras, sin agregar
demasiados pasos administrativos. Se
subdivide en calidad de reglas de
administracin de personal, servicios y
presupuesto.
ndice que representa el porcentaje de
casos en los cuales los recursos fsicos,
financieros y de capital humano de la
agencia son adecuados.
ndice que representa el porcentaje de
casos donde las decisiones sobre
administracin de personal y presupuesto se hacen transparentemente.
ndice que representa la existencia de
mecanismos de queja y retroalimentacin del ciudadano dentro de la
institucin.

83

14. ROTACION

15. SATISFACCIN
SALARIAL

16. INSATISFACCIN
SALARIAL

ndice que indica la frecuencia de la

tasa de rotacin de la institucin y la
tasa de rotacin del sector pblico al
privado, y del sector privado al pblico.

El porcentaje de empleados muy satisfechos o algo satisfechos con sus

salarios y beneficios.
Porcentaje de empleados que debe
buscar otro trabajo para completar
ingresos.

84

3. INDICES DE CORRUPCIN: DEFINICION OPERACIONAL

NDICE DE CORRUPCIN
GLOBAL

ndice de corrupcin que representa

el promedio de cinco indicadores de
corrupcin estandarizados: soborno
sobre decisiones reguladoras/legales,
soborno sobre contratos pblicos,
soborno para obtener servicios pblicos, corrupcin en la administracin
del personal y corrupcin en la
administracin presupuestaria.

Sub-ndices de corrupcin analizados

1. CAPTURA DEL ESTADO

ndice de corrupcin que representa la

magnitud de sobornos para alterar
regulaciones y las decisiones legales
dentro de la institucin.

2. CORRUPCIN EN LOS
CONTRATOS

ndice de corrupcin que representa la

frecuencia dentro de la institucin de
sobornos en el proceso de contratos.

3. CORRUPCIN EN LA
ADMINISTRACIN DE
PERSONAL

ndice de corrupcin que representa el

porcentaje de casos dnde las decisiones en la administracin de personal
se basan en pagos extraoficiales.

4. CORRUPCIN EN LA
ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA

ndice de corrupcin que representa la

frecuencia dentro de la institucin de
irregularidades/desviacin de fondos
o cualquier otro tipo de abuso del presupuesto.

5. CORRUPCIN
ADMINISTRATIVA

ndice de corrupcin que representa la

frecuencia dentro de la institucin de
sobornos para obtener los servicios
pblicos en la institucin.

6. CORRUPCIN PERCIBIDA

Nivel de corrupcin percibido por funcionarios en sus instituciones.

85

4. NOMBRES DE INDICADORES Y VALOR MEDIO DE LOS MISMOS

VALOR
MEDIO

INDICADORES
Accesibilidad para los pobres (acces)

66,06

Desempeo de servicio(service)

61,68

Mecanismos de auditora(audit.)

65,43

Mecanismos de auditora en decisiones del personal (auditper)

60,46

Mecanismos de auditora en decisiones presupuestarias (auditbud)

64,95

Cumplimiento de reglas (enforce)

63,04

Supervisin de reglas(superv)

65,61

Meritocracia(merit)

56,78

Misin( misin)

66,86

Apertura(opennes)

58,70

Apertura en decisiones del personal (openper)

53,25

Apertura en decisiones presupuestarias (openbud)

52,62

Claridad de las decisiones (abiertas y transparentes)( clear)

59,49

Politizacin (polit)

46,56

Politizacin en decisiones del personal( politper)

54,22

Politizacin en decisiones presupuestarias(politbud)

42,73

Calidad de las reglas (rules)

68,51

Calidad de las reglas del personal (rulesper)

69,14

Calidad de las reglas presupuestarias(rulesbud)

67,25

Calidad de reglas de administracin de servicios (ruleserv)

70,38

Recursos (resource)

63,34

Transparencia (transpar)

60,93

Transparencia en decisiones del personal (transper)

56,09

Transparencia en decisiones presupuestarias(transbud)

65,77

Voz ciudadana(voice)

62,56

Rotacin de sectores pblico/privado (rotot)

52,12

Rotacin del sector pblico al privado (rotout)

53,02

Rotacin del sector privado al pblico (rotin)

47,66

Satisfaccin salarial (wage_sat)

43,89

Insatisfaccin salarial (wag_insa)

73,47

Corrupcin general; corinsum

43,58

86

Corrupcin administrativa para obtener servicios pblicos( corinad)

32,65

Corrupcin en personal( corinper)

50,69

Corrupcin en presupuesto (corinbud)

28,94

Corrupcin en contratos pblicos( corinto)

45,31

Captura del Estado (corrupcin en reglamentos y leyes)( corin_sc)

49,02

Corrupcin percibida (pcor)

42,4

87

V. REFERENCIA BIBLIOGRAFICA
Bareiro, Line (2003) Comp. Discriminaciones y Medidas Antidiscriminatorias. Debate Terico
Paraguayo y Legislacin Comparada. Asuncin: CDE/Cmara de Senadores/UNFPA.
Bareiro, Line, (2004). Aportes desde la perspectiva de gnero a la Estrategia de Reduccin de
la pobreza y la desigualdad en Paraguay. En Polticas de empleo para superar la pobreza.
Paraguay. Santiago: OIT.
Bareiro, Line y Carolina Ravera (2005) Comp. Discriminaciones y Medidas
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Asuncin. Cmara de Senadores/Cmara de Diputados/CDE/UNFPA.
Camou, Antonio (1995). Gobernabilidad y Democracia. Mxico: Instituto Federal
Electoral.
Carrillo Flores, Fernando (2001) Editor. Democracia en dficit. Gobernabilidad y
Democracia en Amrica Latina y el Caribe. Washington DC: BID.
De Sousa Santos, Boaventura (2005). Reinventar la democracia: reinventar el Estado. Bs.
As: Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales.
Encuesta Nacional sobre Corrupcin, 2004 (2005). Asuncin: Transparencia Paraguay.
Estrategia de Modernizacin del Estado (2001) en Un desafo a la democracia. Los partidos
polticos en Centroamrica, Panam y Repblica Dominicana. San Jos: BID/ IDEA
Internacional/ OEA.
Governance and Anticorruption.
http://infor.worldbank.org/governance/kkz2004/mc_chart.asp Obtenido en fecha
05/27/05.
Henry, Nicholas (1999). Public Administration and Public Affaire. NJ: Prentice Hall.
Indice de Transparencia, Integridad y Eficiencia 2004 (2005).
Asuncin: Transparencia Paraguay.
Informe Nacional sobre Desarrollo Humano Paraguay 2003, Asuncin, PNUD
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Libro Blanco sobre la reforma institucional en Paraguay (2002). Instituto Internacional de
Gobernabilidad.
Moliner, Lila (2004) De un modelo de desarrollo insostenible a otro sostenible en Derechos
Humanos en Paraguay 2004. Asuncin: CODEHUPY
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2004). La democracia en Amrica
Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Bs. As: Alfaguara.
Vial, Alejandro (2004). Cultura Poltica y Prcticas de Gobernabilidad Democrtica 2004.

VI. ANEXOS
Acceder a travs del enlace disponible en este documento digital.

88

Este documento de trabajo presenta los principales resultados del estudio Patrones de comportamiento, desempeo
institucional, gobernabilidad y corrupcin en el sector pblico en Paraguay que a travs de la discusin con los diferentes sectores e instancias pblicas y privadas ser enriquecido, inicindose as la primera etapa de la elaboracin de
una estrategia anticorrupcin incluyente para actualizar el
Plan Nacional de Integridad.

Las encuestas fueron administradas en el marco del convenio de cooperacin del Consejo Impulsor del Sistema
Nacional de Integridad (CISNI) y la Direccin General de
Estadsticas, Encuestas y Censos (DGEEC) de la Secretara
Tcnica de Planificacin. Se ha contado con la asistencia tcnica del Instituto del Banco Mundial, el apoyo de la agencia
local del Banco Mundial y la cooperacin financiera del
Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Parapit N 1690 c/ Avda. Quinta. Telefax: (595 21) 374 717/8

Asuncin, Paraguay. Correo Electrnico: cisni@pni.org.py
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