Trabajo de Investigacin para ser presentado en el

VI ENCUENTRO NACIONAL DE
ESTUDIOS ESTRATEGICOS

LAS NUEVAS AMENAZAS Y LA NECESARIA

RECONCEPTUALIZACIN DE LA SEGURIDAD
PARA AMRICA LATINA

Lic. N. Andrea Chiappini

SER EN EL 2000
Andrea@ser2000.org.ar

Buenos Aires, Noviembre 2003.-

INTRODUCCIN.
Sin duda los acontecimientos del 11 se Septiembre de 2001, marcan un antes y un despus
en las relaciones internacionales, en los conceptos de seguridad y en la relacin que la
potencia hegemnica mantiene con las naciones del hemisferio.
Visualizar los riesgos que actualmente enfrentan las naciones, la incorporacin al campo de
la seguridad de factores sociales, conflictos tnicos, fenmenos ambientales, crisis
econmicas, pobreza endmica, trfico de armas y narcotrfico, son slo algunos de los
factores que conducen necesariamente a una reconceptualizacin de la seguridad, en sus
diferentes niveles, nacional, regional, hemisfrica y global, como tambin en todas sus
dimensiones.
A su vez se intenta enfocar estos temas transnacionales y su impacto en el escenario de la
Amrica Latina de hoy, donde predominan las gobiernos democrticos, la necesidad de la
insercin econmica internacional, la resolucin pacfica de conflictos fronterizos entre los
vecinos de la regin
El desafo actual para Amrica Latina es definir una agenda superadora de la situacin de
incertidumbre e impredictibilidad en que se encuentra inmersa la regin y que posibilite la
disminucin de su vulnerabilidad frente a estas amenazas, teniendo en cuenta que la regin
no concita la atencin de los Estados Unidos.
El objetivo de este trabajo es, por lo tanto, no slo intentar describir los escenarios global y
hemisfrico, la emergencia de las nuevas amenazas y su impacto en el concepto de
seguridad, sino tambin el develar los caminos que conduzcan a disminuir la
vulnerabilidad de los estados y sus ciudadanos, frente a los riesgos y amenazas que los
distintos actores enfrentan.
ESCENARIO GLOBAL.
La primera caracterstica que podemos sealar del escenario internacional y que se constata
como nunca antes en la historia de la humanidad es el proceso de globalizacin, que como
concepto se refiere a una proceso social que combina una reduccin de las barreras
comunicacionales y temporales del mundo con una intensificacin de una conciencia de
pertenencia global por parte de los habitantes del planeta1. Este fenmeno tiene impacto en
mbitos amplios y diversos, y es una variable empricamente y conceptualmente dinmica y
de difcil categorizacin.
1

Stallings, Barbara Relaciones Econmicas entre Estados Unidos y Amrica Latina despus del 11 de
septiembre en Escenarios Post 11 de Septiembre. El Futuro de las Relaciones Internacionales Flacso, 2002

El neoliberalismo es una parte crucial de la globalizacin, vinculada con la economa

mundial, pero tambin es una ideologa, una forma de ver el mundo, un modelo de
desarrollo basado en un estado reducido a su mnima expresin y una fe en los mercados
globales. Con respecto a la reduccin del Estado, Estados Unidos, luego de los ataques del
11 de Septiembre redescubre el Estado (o algunas partes de l), fortaleciendo sus
instintos unilateralistas, con un enfoque centrado en los temas del terrorismo y la
percepcin de amenazas a su seguridad nacional.
El impacto poltico en el hemisferio de este fenmeno es casi contradictorio ya que por un
lado se sostiene que han sobrevivido democracias electorales en circunstancias que en otras
dcadas hubiesen conllevado a golpes militares. Se sealan como factores que lo explican:
las transformaciones modernizadoras estructurales de las dcadas pasadas, la
despolarizacin ideolgica, la revalorizacin de la democracia poltica en la regin despus
de la experiencia del autoritarismo, el declive del modelo cubano, el fin de la guerra fra, y
el creciente apoyo internacional y regional a la democracia. Por el otro lado, se enfatiza en
la baja calidad de estas democracias, poco progreso y en muchos casos, su retroceso y se
sealan como factores determinantes: la naturaleza y el impacto de crisis socioeconmicas
sostenidas y el impacto de las reformas orientadas hacia el mercado, la distribucin del
poder sumamente desigual dentro de la sociedad, los altos niveles de desigualdad
econmica, la insuficiencia de la representacin poltica y el debilitamiento de elementos
cruciales para un estado de derecho democrtico que si bien histricamente han sido
dbiles, hoy observan procesos de mayor deterioro, con consecuencias dramticas para el
orden pblico, la civilidad y la seguridad.
Estos efectos paradjicos provienen desde el exterior, tanto desde el neoliberalismo como
de algunos aspectos de la globalizacin y se podran sintetizar de la siguiente manera: 1)
Ellos ayudan a sostener un piso poltico mnimo de democracia electoral, pero al mismo
tiempo estos procesos 2) erosionan un avance hacia una mejor calidad de la democracia
dado sus impactos socio-econmicos (debilitando muchos actores sociales, induciendo
nuevas desigualdades y concentraciones de poder) y tambin por sus impactos sobre el
sistema poltico de representacin, 3) estos procesos tambin han ayudado a fortalecer
visiones sobre el tipo de derechos que se deben esperar o demandar en una democracia
(temas como gnero, etnicidad, medio ambiente, poder local, etc.)
Obviamente, estos efectos paradjicos varan de un pas a otro, no slo porque no hay
impactos homogneos, sino tambin por las grandes diferencias en contexto y desarrollo
histricos que se observan en los distintos pases.
Tambin se pueden establecer relaciones entre el neoliberalismo y la amenaza del
narcotrfico como sus consecuencias para la calidad de la democracia. Las reformas
orientadas hacia el mercado y la globalizacin en general han facilitado el narcotrfico,
porque han debilitado a estados, desplazado mano de obra, y facilitado otros tipos de redes
transnacionales, tales como el trfico de drogas para la compra de armas.

Asimismo, se observa que las tasas de criminalidad se han incrementado de manera

dramtica en la regin. Amrica Latina tiene una de las tasas medias de homicidio ms altas
en el mundo desde la dcada de los setenta, y se han incrementado an ms en los noventa.
Otro de los efectos negativos de la globalizacin que se pueden citar es el debilitamiento de
las instituciones estatales y polticas incluyendo en particular los partidos polticos. Las
razones de lo expuesto son por una parte la lgica del mercado que afecta a la regin ha
ayudado a reducir la importancia del Estado y de la esfera de la poltica como forjador de
identidades, organizador de conflictos, o, ms an, como espacio para resolver conflictos y
tomar decisiones. Por otra parte, hay un discurso contra-hegemnico que podramos llamar
social-participativo centrado en grupos de la sociedad civil, es decir hay un impulso a la
expansin de la ciudadana. Estos actores insisten en buscar medidas que permitan mayor
participacin ciudadana, mejor acceso al Estado, y ms transparencias en las decisiones
pblicas. El debilitamiento de partidos polticos tradicionales y la emergencia de estos
nuevos tipos de partidos ha variado mucho por pas. La explicacin de estas variaciones
parece descansar en factores tales como: las transformaciones estructurales debilitando
sectores sociales antes bien organizados como el sindicalismo y en general fragamentando
la sociedad, el declive en la diferenciacin de programas entre partidos establecidos, con
nuevos partidos enfocando temas como la lucha contra la corrupcin, la existencia de
nuevos partidos respondiendo parcialmente a demandas de una nueva y ms movilizada
sociedad civil, campaas electorales que requieren menos partidos fuertemente organizados
a nivel de base gracias nuevas tecnologa y a los medios masivos de comunicacin.
Estos procesos polticos se diferencia bastante del pasado reciente y forman parte de un
fenmeno global que se caracteriza por: niveles bajos de afiliacin partidista, cambios
estructurales y tecnolgicos, ciudadanos que expresan altos niveles de desconfianza hacia
las instituciones y partidos, y que perciben a los polticos como corruptos o ineptos y a los
cuales se les culpa por su incapacidad de solucionar los principales problemas de sus
pases.
Otro de los rasgos caractersticos del sistema internacional es el alto grado de
impredictibilidad en diversos campos. La globalizacin ha incrementado esta faceta,
especialmente en lo referdo a cuestiones financieras y comerciales. Esta caracterstica torna
imposible el establecimiento de garantas en cuento al relacionamiento de los actores. La
estabilidad se vuelve elusiva. El uso de la fuerza sigue ocupando un espacio importante.
Las amenazas emergentes pueden ser acotadas a distintos escenarios. En este marco, en la
constelacin de actores y sus factores de poder, se debe reconocer que las capacidades
estatales siguen teniendo primaca2.

Rojas Aravena, Francisco Cooperacin y Seguridad Internacional en las Amricas , Editorial Nueva
Sociedad, 1999.

Desde el punto de vista estrictamente econmico, el modelo globalizante no dio los

resultados o los frutos que haban sido anticipados, considerando que segn un estudio de la
Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), el crecimiento de la dcada de los
noventa estuvo por debajo de los indicadores de las dcadas del cincuenta, sesenta y
setenta, e incluso de la que se denomin la dcada perdida. De esta forma, si bien hay
diferencias entre los pases, podra decirse que, en trminos generales, los retornos de las
polticas de reforma han sido modestos en crecimiento, y, por supuesto, han tenido
implicancias sociales y polticas considerables.
SITUACIN Y CARACTERSTICAS DE AMRICA LATINA.
El continente americano es un rea privilegiada, dado que las amenazas de carcter militar
poseen muy bajo nivel y muy baja intensidad. Los conflictos de carcter interestatal se han
ido solucionando y encontrando frmulas efectivas de arreglos diplomticos. Ejemplos de
ello son el acuerdo alcanzado entre Per y Ecuador para la resolucin de su conflicto, el
desarrollo de medidas de confianza mutua y polticas de cooperacin han facilitado la
reduccin de las percepciones de tensin en reas como la frontera argentino-chilena o la
frontera entre Colombia y Venezuela.
La diversidad es propia de los pases de la regin, en especial sus diferentes grados de
gobernabilidad y capacidad de efectuar los ajustes que el proceso de globalizacin
econmica impone. Como consecuencia de ello, el continente no ha logrado dar respuesta
a sus conflictos bajo una posicin homognea, y tampoco facilita la estructuracin de
polticas generales capaces de contener los intereses del conjunto de los actores de la
regin.
Las diferencias tambin son notables cuando se consideran variables tales como conflictos
internos, percepcin de amenazas y disputas externas, surgimiento de amenazas no
tradicionales.
Adicionalmente a estas caractersticas propias de la regin se constatan otras que han
obstaculizado la estabilidad y predictibilidad, y que es necesario detectar, asumir y
enfrentar para lograr mayor cooperacin y entendimiento entre los vecinos. Entre ellas
podemos sealar:
a) Deficiencias institucionales: la regin adolece de instrumentos efectivos de alerta
temprana y no existen instrumentos permanentes para la solucin de conflictos
interestatales. Reforzar la institucionalidad es un logro esencial para alcanzar el objetivo de
la desmilitarizacin de las relaciones interestatales, aspecto que a su veces un elemento

crucial para incrementar las relaciones de cooperacin polticas, econmicas, sociales y

culturales.
b) Falta de seguimiento de acuerdos: La ausencia de un marco institucional dificulta el
seguimiento de los acuerdos.
c) Desconfianzas inherentes en las relaciones interestatales: el bajo nivel de conflictos
interestatal que evidencian los pases latinoamericanos no posee un referente equivalente en
las confianzas recprocas. Este marco de desconfianza fundamenta percepciones de
inseguridad en las relaciones estatales. El rol de las medidas de confianza mutua y
seguridad es crucial en este campo.
d) Incorporacin de diversos actores: el anlisis de temas sensibles de las relaciones
interamericanas han quedado radicadas slo en el mbito del gobierno o en algn sector de
l. Lo cual significa que los parlamentos tienen una baja participacin en el proceso de
posicionamiento nacional y de conformacin del espacio negociador. Sin embargo son los
parlamentos los que deben ratificar los tratados o aprobar los presupuestos. Al no ser parte
del proceso, los trmites de ratificacin se ven retardados o ni siquiera considerados, as
los tratados pierden fuerza y capacidad imperativa. Esta situacin genera a su vez falta de
credibilidad, incremento de desconfianza, etc.
LAS NUEVAS AMENAZAS Y LA SEGURIDAD.
La agenda en la esfera de la paz y la seguridad internaciones va impulsando la necesidad de
definir e identificar las nuevas amenazas y los nuevos riesgos contemporneos. As, se
visualizan y se van perfilando como tales el terrorismo internacional y nacional, el
narcotrfico y la corrupcin, el incremento del comercio ilegal de armas convencionales,
los atentados a los recursos naturales y la contaminacin del medio ambiente a escala
planetaria. Ya no slo se trata, por tanto de la amenaza y la proliferacin nucleares, sino que
se ampla hacia otras reas.
Es en esta nueva realidad donde cabe considerar la definicin de Seguridad, esbozada por
Naciones Unidas: una situacin en la cual los Estados perciben que se encuentran libres de
amenaza militar, de presin poltica o de coercin econmica para poder seguir libremente
en su camino de desarrollo.
La intensidad de la amenaza puede variar de manera sustancial segn los recursos de poder
con que cuenten los diversos Estados para enfrentarla. Amenazas no tradicionales y de
carcter no militar en una perspectiva global como lo es el narcotrfico, puede ser una seria
amenaza para un estado pequeo y en pases importantes, como en el caso de Colombia, el
narcotrfico ha representado un importante desafo para el Estado.

Los pases latinoamericanos enfrentan, por lo tanto, una doble agenda: la agenda histrica,
que se vincula con los temas de delimitacin fronteriza que poseen un fuerte peso en las
percepciones de amenaza de carcter militar, y la nueva agenda, que incorpora los procesos
de integracin, el fenmeno de la transnacionalizacin y la globalizacin. En este ltimo
mbito de ubican los nuevos riesgos.
Es necesario construir un nuevo orden donde se aglutinen las necesidades para enfrentar
tanto las menazas tradicionales como los nuevos riesgos, para ello es esencial primero
definirlo conceptualmente, crearlo intelectual y polticamente. Luego generar las
condiciones para establecerlo como realidad efectiva, capaz de definir y establecer
regulaciones y marcos de accin para los diversos actores. Esta creatividad de la dirigencia
poltica ser la que posibilite alcanzar las metas de paz y estabilidad en el mbito de la
seguridad internacional, clave para el desarrollo global.

CONCLUSIONES: AREAS DONDE TRABAJAR, ACCIONES PARA AVANZAR.

Los cambios internacionales han generado incertidumbre en los pases latinoamericanos.
Esta se expresa tanto en la reconceptualizacin de la seguridad, en la redefinicin de las
amenazas, como en las misiones que deben cumplir las fuerzas armadas. El establecimiento
de regmenes internaciones de cooperacin posibilita establecer un marco de accin
conjunta y colaborativa en el hemisferio.
Producir una paz sustentable en la regin conlleva la necesidad e importantes grados de
institucionalizacin. La institucionalizacin del rgimen permite establecer un espacio de
comunicacin y por lo tanto de construccin conjunta de la percepcin de la realidad. Se
establece un proceso de aprendizaje sobre cmo abordar los conflictos para resolverlos a
partir de la cooperacin y no el enfrentamiento.
En el camino aparecen una serie de acciones en el campo poltico que apuntan hacia el
desarrollo de cooperacin para la paz y que facilitarn las fortalezas para enfrentar los
riesgos y amenazas acuciantes para la regin:
A) reafirmacin y ratificacin de los compromisos hemisfricos de resolucin pacfica
de controversias.
B) Cooperacin preventiva: el desarrollo de acciones preventiva y la planificacin
frente a conductas del terrorismo transnacional, puede contribuir a la prevencin y
al desarrollo de actividades importantes en la coordinacin de polticas entre los
pases.

C) Cooperacin tcnica en el mbito cientfico: las reas de cooperacin en este campo

son mltiples y posibilitan la focalizacin de recursos con una perspectiva
asociativa, facilitando acceso a informacin cientfica y tcnica muy valiosa para la
prevencin de diversos hechos que afectan la seguridad nacional y regional,
especialmente de prevencin en el campo del medio ambiente o tambin
intercambio de informacin sobre mafias internacionales.
D) Cooperacin para desactivar conflictos fronterizos.
E) Cooperacin para el desarrollo: la emergencia de nuevas amenazas como las
provenientes de la seguridad ecolgica requieren una proyeccin asociativa.
F) Cooperacin para la seguridad regional: la cooperacin en el mbito estratgico
posee un rol crucial. La cooperacin entre fuerzas de defensa solo ser posible si
existe confianza interestatal .
G) Monitoreo permanente de la situacin de seguridad internacional y de las
actividades desarrolladas por los distintos actores en cada una de las subregiones.
Teniendo en cuenta lo anterior, la agenda que surge no puede ser distinta a la de la
cooperacin para enfrentar los problemas que se evidencian en el rea de la seguridad. La
nueva agenda estar caracterizada, entonces, por riesgos no militares de nuevo tipo, entre
los que se encuentra medio ambiente, migraciones, narcotrfico, problemas de
gobernabilidad econmico y social. La complejidad de la nueva realidad de cara a las
nuevas amenazas no puede ser abordada por las concepciones tradicionales de seguridad.
La voluntad poltica jugar un rol central y que permite disear un futuro distinto. La
voluntad poltica es el elemento que articulas las ideas fuerza en torno a soluciones
definitivas. Tener voluntad poltica y manifestarla, incluso tener voluntades polticas
coincidentes de resolucin, no asegura el xito. Sern los espacios polticos locales los que
condicionen las oportunidades para adoptar decisiones. Dependern de los recursos
asignados las posibilidades de instrumentar los acuerdos. La institucionalizacin jugarn un
rol determinante en el seguimiento. La coincidencia, por lo tanto del esfuerzo por abrir el
espacio poltico y decisorio, la inversin de recursos en la solucin y la institucionalizacin
para darle seguimiento a los acuerdos, materializar la voluntad poltica que de lo contrario,
quedarn ubicada slo en manifestaciones retricas.
En Amrica Latina es fundamental profundizar el debate sobre la seguridad internacional y
los nuevos riesgos. Aumentar la rigurosidad conceptual, a fin de no extender el concepto
hacia una amplitud tal que lo haga perder especificidad, pero que a la vez no se tan
restringido que no pueda dar cuenta de los desafos y riesgos emergentes. Aun ms

importante y necesario es abrir canales de comunicacin entre los actores tradicionales en

el campo de la seguridad (fuerzas armadas, gobierno) y actores no tradicionales. Entre estos
se pueden destacar otro actores estatales como los Congresos. En otro nivel, pero con gran
significacin estn las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) y grupos ciudadanos e
intelectuales interesados en esta materia.