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Construire une maîtrise d’ouvrage communale

1. L’impossible entreprise municipale

Dans une ville africaine, l’étendue des besoins est telle que les autorités municipales pourraient se voir autorisées à construire une véritable entreprise municipale qui aurait à produire tout ce dont la population a besoin : des services, des équipements, des aménagements.

Ce type de projet est impossible à mettre en œuvre en raison tant de la faiblesse des moyens techniques et économiques des municipalités que des nécessités des ajustements structurels des économies nationales au marché mondial.

Ne pouvant se faire entrepreneur, la collectivité territoriale chargée de gérer la ville se voit contrainte de s’ériger en organisateur et fédérateur des énergies locales (dont évidemment les siennes propres, ses propres services), utilisant avec pragmatisme tous les procédés légaux qui sont à sa disposition.

2. Les procédés

Ces procédés sont de trois ordres :

le faire soi-même, le faire-faire, le laisser-faire. Le faire soi-même est un ensemble de procédés qui met la collectivité en situation de producteur ou de prestateur même si on doit distinguer :

d’une part la régie directe, classiquement entendue comme la gestion non individualisée par l’administration elle-même d’un service public, d’un chantier, d’un aménagement urbain d’autre part, toutes les autres formes d’intervention par des organismes publics spécialisés dépendant de la commune. Le faire-faire est un très riche et vaste ensemble de modes opératoires qui se rangent en deux grandes sous-catégories :

premièrement, le faire-faire proprement dit, lorsque par exemple la collectivité confie le service public de l’eau à une entreprise privée spécialisée, laquelle est appelée à servir l’eau au lieu et place de la commune ; deuxièmement, le donner-à-faire, lorsque par exemple la collectivité passe un marché de travaux à une entreprise privée, laquelle est contractuellement contrainte de livrer l’ouvrage commandé à l’instant convenu. Le laisser-faire est un mode d’intervention plutôt qu’un mode opératoire ; il est fondé sur le principe de la primauté de l’initiative privée sur l’action publique et sur la fonction simplement correctrice de ladite action publique. On peut distinguer trois degrés de laisser-faire :

le premier degré est le laisser-faire total ; telle association assure une activité culturelle ou sportive que l’autorité communale suit avec intérêt mais en s’abstenant de toute intervention ; le deuxième degré est le laisser-faire réglementé ; l’autorité communale intervient pour réglementer certaines activités ou manifestations organisées par cette association en raison par exemple du danger encouru par les spectateurs ou même les participants ; le troisième degré est le laisser-faire aidé ; l’autorité communale apporte une aide (allocation

d’un local municipal, subvention

contre l’engagement de ladite association d’élargir son champ d’action, de s’implanter dans

tels ou tels quartiers

)

à cette association dont elle reconnaît l’utilité sociale

Ce tableau situant ces sept manières institutionnelles de faire invite à

constater qu’elles forment un éventail assez largement ouvert et aussi à poser, comme hypothèses, qu’elles ont des qualités différentes mais qu’elles sont partiellement substituables, autrement dit qu’il y a plusieurs manières d’offrir à la population des activités culturelles, des équipements collectifs, de l’eau

3. La « maîtrise d’ouvrage » communale.

Dans une acception plus professionnelle que juridique (en droit strict le maître de l’ouvrage est la personne qui, dans le cadre du contrat de louage d’ouvrage et des marchés publics assimilés, commande, paie et reçoit l’ouvrage matériel ou intellectuel, objet du contrat ou du marché) ; on a pris l’habitude de qualifier de « maîtrise d’ouvrage » l’intelligence des choix entre les divers faire et plus globalement l’habileté d’un organe politique à :

penser un programme de tâches et de travaux, imaginer le montage, les façons de faire ; donner des ordres en leur donnant la destination (bureau de l’administration municipale, fournisseur, entrepreneur de travaux, bureau d’étude, association de quartier, opérateur professionnel d’aménagement urbain, entreprise concessionnaire d’un service marchand

la formulation adéquates (décision unilatérale réglementaire ou indivi-duelle ; marché public ou contrat ou même simple convention informelle) ; contrôler la bonne exécution de ces ordres et la qualité du service fait. L’essentiel pour la maîtrise d’ouvrage communale est donc de disposer des moyens d’assumer le service de la population urbaine et non nécessairement de l’assurer elle-même, du moins en dehors de la sphère des obligations de faire soi-même que la loi (et une certaine forme de logique politique) met expressément à la charge de la collectivité et dont elle ne saurait se démettre. C’est dans l’intelligence technique, sociale et politique des choix des modes opératoires et des opérateurs que se reconnaît le maître d’ouvrage municipal. Celui-ci a en effet à faire preuve :

) et

d’un véritable savoir-faire politique, pour organiser les services urbains de manière optimale (répartition des tâches d’exécution des services aux petites entreprises locales ; concession des

tâches « nobles » aux grandes compagnies concessionnaires

d’imagination institutionnelle et financière lors du montage des projets et du recours à des opérateurs publics et privés, professionnels et non professionnels ; de rigueur pour instaurer un système de contrôle de l’exécution des missions confiées aux opérateurs ainsi que d’évaluation ; d’une bonne pratique des tâches qu’il commande, délègue, ou concède, car pour bien faire- faire, il est pédagogiquement nécessaire de savoir faire soi-même.

) ;

4. La pratique de l’exécution des tâches par opérateurs.

On ne peut qu’attester l’intérêt des techniques de délégation, de contractualisation, d’habi-

litation,

territoriale au bénéfice :

(au sens large et finalement peu précis de ces appellations) par la collectivité

ou de personnes privées (entreprise, société, association, fondation, ou même personne physique) ; ou de personnes publiques spécialisées (établissement public local ou régie disposant de la personnalité juridique et de l’autonomie financière ; établissement public d’Etat ou service d’Etat ; organisme de coopération intercommunale).

Ces procédures permettent à une collectivité territoriale de demander à un opérateur (l’une ou l’autre des personnes privées ou publiques dont il vient d’être question), par exemple, de :

gérer un service local marchand, comme le service de l’eau qui serait concédé (investissement plus gestion) à tel ou tel groupe. conduire une opération de réalisation d’un ouvrage public, comme la réhabilitation d’un ensemble de voies publiques, en désignant un établissement public d’Etat comme maître d’ouvrage délégué ; mener à bien un projet d’aménagement urbain, comme l’amélioration des conditions de vie dans un quartier dit déshérité, la conduite des tâches de terrain étant confiée à une organisation associative ayant la confiance des habitants.

A l’évidence, ces procédures ne peuvent se traduire par une sorte d’effacement ou de dépérissement de la collectivité territoriale qui se considérerait comme déchargée de ces tâches. Nous sommes en fait en présence de nouvelles formes de division du travail qui laissent, en tout cas, à la collectivité la responsabilité politique et sociale du travail confié à l’opérateur. Elle conserve la haute direction des opérations et dispose à ce titre d’instruments de contrôle.

Les communes urbaines africaines (comme d’ailleurs les Etats) ne peuvent éviter, à ce jour, de collaborer avec des entreprises, des associations, ou avec des compagnies internationales apportant avec elles savoir-faire et capitaux. La vraie question n’est plus à ce jour celle de l’opportunité de tels processus. Elle semble plutôt résider dans la recherche de :

l’efficacité - y compris sociale - du travail de l’opérateur ; la préservation des fonctions que doit continuer à remplir le maître public, de l’ouvrage, de l’aménagement, du service ; l’équilibre entre ces deux objectifs qui n’est pas toujours facile à concilier.

5. La spécificité des collectivités locales africaines

Elle résulte de cinq séries de facteurs :

l’étendue des besoins sociaux à satisfaire générés par l’urbanisation ; le relatif dénuement technique et financier des communes urbaines ; la dépendance des communes à l’égard des Etats centraux et des sources de financement nationales et internationales ; l’absence d’un cadre institutionnel ancien, contraignant, connu, reconnu et accepté par tous les acteurs locaux ou non ; la montée en puissance des associations, des organisations non gouvernementales et des associations de solidarité internationale. La diversité et la flexibilité des méthodes et des procédures qu’utilisent les collectivités locales sont, de ce fait, tout à fait remarquables. Elles peuvent prendre en main, directement, un service, par exemple de nettoyage de la voirie ou bien donner ce travail à faire à une entreprise ou même s’en remettre du soin d’assurer ce service à des associations de quartier à raison d’une association par quartier. Il arrive même que les associations de citoyens prennent l’initiative de ces travaux et viennent ensuite demander à la collectivité de les appuyer, de les rémunérer, de leur confier la libre disposition des moyens des services municipaux. Les considérations sociales ou socio-politiques sont déterminantes dans les choix institutionnels des collectivités locales africaines. Telle collectivité peut se voir contrainte politiquement de constituer une régie municipale du

nettoiement de la voie publique en salariant une main-d’œuvre permanente tout en acceptant que cette régie recrute chaque jour une main-d’œuvre journalière sur le chantier selon des

critères spécifiques : préférence pour les jeunes déscolarisés, pour les femmes concilier ici ce qu’une municipalité européenne ne pourrait concilier.

On arrive à

Il arrive parfois que les collectivités locales africaines soient dans un tel dénuement qu’elles ne disposent d’aucun moyen ni de faire ni de faire-faire. Il ne leur reste d’autres choix que d’accepter leur propre impuissance et de laisser les gens se débrouiller seuls. L’intelligence de la maîtrise d’ouvrage communale se manifestera alors par son souci de laisser-faire sous réserve éventuellement de devoir encadrer ces activités par le moyen d’un simple règlement :

l’enlèvement des ordures ménagères doit se faire dans telle tranche horaire, les ordures

doivent être entreposées en tels et tels lieux service mais plutôt de police.

On n’est plus alors en présence d’un procédé de

Une des premières tâches d’une municipalité est sans aucun doute d’assurer la gestion sociale de la collectivité qu’elle administre et qui est constituée de groupes sociaux, de cultures, de

religions, d’associations, de boutiquiers, de portefaix, d’instituteurs, de chômeurs

bien sûr, d’électeurs. Un maître d’ouvrage communal s’assure que les décisions qu’il prend et les choix qu’il opère confortent la cohésion sociale dont il est, sous une forme ou sous une

autre, le garant.

et aussi,

Le pouvoir local est aussi un pouvoir politique qui, au sens le plus profond, souscrit à un projet de cité. La politique locale a pour objet de placer la cité et la société qui la forme sur une trajectoire de développement ou de régression. Là encore il est tout à fait légitime que le maître d’ouvrage communal décide et choisisse politiquement.

Il est temps de concevoir la maîtrise d’ouvrage municipale, africaine en particulier, comme une sorte de trépied technique, social et politique. On doit cesser de croire que la rationalité technique est seule digne d’être honorée, que les considérations sociales et politiques sont des déviances et viennent corrompre la pure raison. La maîtrise d’ouvrage communale peut donc aller jusqu’à dire non à une offre pressante et alléchante mais inacceptable portée par un État ou une coopération. Le plus souvent, ce refus est en réalité une invitation à discuter des conditions offertes à la commune. Encore faut-il que les offreurs - et en particulier les coopérations trop peu enclines à discuter directement avec les collectivités locales - acceptent d’ouvrir de telles négociations.

Les latitudes de négociation des collectivités sont souvent réduites. Ainsi les sociétés chargées par l’État d’assurer pour le pays entier la production et la distribution de l’électricité ou de l’eau acceptent rarement de discuter des conditions de cette distribution sur le territoire de la ville avec la collectivité intéressée alors bien même que la loi communale déclare la commune en charge des services publics locaux marchands et non marchands. Il est pourtant évident que toute société concessionnaire - au sens large - nationale aurait intérêt à convenir avec les collectivités des modalités particulières de son intervention locale : approvisionnement des installations communales, programmation des extensions des réseaux, appui de la commune aux campagnes contre les mauvais payeurs

6. Le pari : contribuer à la formation d’une maîtrise d’ouvrage municipale pivot de la gestion urbaine

Le pari de cet ouvrage est d’abord un pari sur l’avenir des collectivités locales africaines, de leur rôle irremplaçable de gestionnaires des villes qui sont les lieux du développement d’une « nouvelle Afrique ». Son développement passe d’une part par le redéploiement et la réaffirmation de l’Etat (vaste chantier) et d’autre part par la construction de l’institution municipale. En cette matière beaucoup est à faire. Les municipalités manquent de ressources financières et de compétences techniques. Ces déficits sont à combler sans tarder mais pas à n’importe quel prix politique. La municipalité n’est pas qu’un appareil de gestion. Elle est une instance politique capable justement de penser et d’organiser son appareil de gestion, d’exercer une véritable maîtrise d’ouvrage.

Ce guide a l’ambition de montrer ce que sont ces choix, au moins dans leur dimension institutionnelle et dans trois secteurs de pointe de l’activité communale et des coopérations internationales : les services, les travaux et l’aménagement.

Offrir des services urbains

1. Réglementer et soutenir les prestateurs de services privés.

Les services urbains sont des services rendus aux ménages et aux entreprises installés en ville. L’immense majorité de ces services est le fait de prestateurs privés. La collectivité publique n’a souvent pas à intervenir. Il ne faudrait pas en conclure que tout service privé échappe par nature à l’intervention publique, laquelle doit se cantonner aux seuls services publics.

La pratique est toute différente. Un service purement privé comme la garde d’enfants en bas âge par une voisine complaisante peut devenir un service d’intérêt collectif lorsque la demande est formulée par un quartier habité par des mères de famille, vivant seules ou en famille, employées à des travaux à l’extérieur de leur quartier, et qu’il est répondu à cette demande par la création de véritables « jardins d’enfants » gérés par des associations ou même des professionnels.

Si les usagers ou l’opinion publique disent que le service n’est pas rendu comme il le devrait

(exiguïté des locaux, alimentation inadaptée, prix trop élevés

municipalité décide d’intervenir en réglementant ces activités, en aidant certaines associations

à fournir un meilleur service à un moindre coût

subventions, en avantages en nature comme par exemple l’occupation gratuite de telle partie du domaine public (une municipalité peut accepter de construire une petite aire de jeux et la

réserver à l’unique usage des enfants de tel ou tel jardin d’enfants

),

on peut souhaiter que la

L’aide peut consister en quelques

).

Nous sommes ici en présence d’un mode d’intervention classique du gestionnaire municipal :

il réglemente l’activité pour des raisons de santé, de sécurité, de tranquillité publiques, à la condition de ne pas empiéter sur les pouvoirs exercés par l’État et le législateur ; il aide et soutient certains prestateurs de services privés puisque comme gestionnaire local il a en charge la « gestion des affaires locales », selon l’expression souvent utilisée par les lois de décentralisation. Réglementer et soutenir signifient explicitement que l’activité de prestation de service reste en dehors de la municipalité, que les prestataires ne sont pas des agents municipaux

Il en est différemment lorsque la collectivité constatant l’échec de son intervention par réglementation et soutien décide de créer de véritables services publics municipaux. La municipalité devient le « patron » des services qu’elle organise même si pour plus de souplesse elle demande à des associations de prendre en charge l’exécution de certaines activités ou tâches. En ce cas, ces associations sont des « opérateurs » habilités par la collectivité publique qui reste « maître » du service, selon l’expression tout à fait judicieuse utilisée par les juristes.

Tant que le service n’accède pas à la qualité de « service public » placé sous la maîtrise de la collectivité locale, il reste une activité privée même si cette activité est réglementée et subventionnée ou aidée. Il est normal que cette aide aille aux organisations qui ont la préférence de la municipalité. Il est tout à fait acceptable qu’elle marque sa préférence, par exemple pour certaines associations, pour celles qui sont reconnues au niveau national tout en étant fortement implantées localement, pour celles qui emploient beaucoup de femmes du

quartier, pour celles qui pratiquent la plus forte péréquation de leur prix au bénéfice des moins nantis, pour celles qui travaillent dans les quartiers les plus démunis

Cette politique municipale se traduit par des critères d’éligibilité à cette aide. Mais on ne peut de cette façon condamner d’autres jardins d’enfants à la faillite ou à la fermeture. Une certaine égalité de traitement est à respecter : l’aide doit apparaître au contraire comme le moyen de rétablir un équilibre (tel jardin d’enfants situé dans un quartier démuni aurait les plus grandes difficultés à équilibrer sa gestion) ; il faut aussi que chacun puisse solliciter une telle aide, que les critères prohibés par la loi ne soient utilisés (critères ethniques, régionaux, religieux

Autrement dit, les critères municipaux s’ajoutent aux critères légaux mais ne s’y substituent pas, ne les effacent pas.

Autre condition d’importance. Les subventions ou aides sont des deniers ou des ressources publics dont l’emploi doit être contrôlé par le conseil municipal et les citoyens. Il importe donc que les choses soient claires et transparentes. Chaque aide est à individualiser. Elle doit énumérer les conditions de son allocation : qu’est-ce qui est demandé en échange au bénéficiaire ? Il est admis que la délibération d’allocation soit assortie de conditions exprimées unilatéralement par ladite délibération de telle sorte que si le bénéficiaire accepte l’allocation, il accepte aussi, en même temps, les conditions.

On peut aller plus loin en demandant à chaque bénéficiaire de signer un contrat avec la collectivité. La collectivité et le bénéficiaire déterminent exactement leurs engagements réciproques qui sont pourvus de signatures en bonne et due forme. La collectivité peut exiger

du bénéficiaire qu’il rende compte de l’utilisation des subventions et autres avantages que lui

a versés ou consentis la collectivité. Le contrat peut rappeler en même temps ce que prescrit la

plupart des lois de la plupart des Etats (si la loi ne le prescrit pas, la commune volonté des parties exprimée dans le contrat tient lieu de loi) que les livres de compte du bénéficiaire doivent s’ouvrir pour contrôle à la réquisition de la collectivité.

Il faut bien reconnaître que la technique du contrat est beaucoup plus pertinente que la

délibération unilatérale assortie de conditions mais qu’elle est aussi plus complexe et coûteuse. Dans tous les cas, il apparaît nécessaire :

premièrement que la décision d’allocation soit le fait du conseil délibérant de la commune ; deuxièmement, que la même délibération (c’est préférable) ou une autre habilite le maire à mettre en œuvre la décision d’allocation et que par exemple à ce titre il se voit contraint par le conseil à passer contrat avec le bénéficiaire.

2. Demander à une entreprise d’assurer la totalité du cycle de production d’un service déclaré service public.

Prenons un exemple. Un nouveau maire vient d’être élu dans une ville satellite de la capitale. Cette ville a poussé comme un champignon. Elle compte aujourd’hui près de cent mille habitants et est distante de la capitale, de la ville-mère, d’une quinzaine de kilomètres. Le maire a été élu sur un programme électoral très simple : il faut combler le déficit d’équipement de cette ville champignon, et en particulier et en priorité l’alimenter en eau.

Le premier réflexe consiste à dire que l’alimentation en eau de la ville est un service public municipal mais que le plus simple est de demander à une entreprise spécialisée - par exemple, celle qui gère le réseau d’eau de la capitale - de « faire le nécessaire » étant entendu que la commune est pauvre.

Qu’est-ce que veut dire « faire le nécessaire » ? Comment installer l’entreprise dans sa fonction de producteur - transporteur - distributeur d’eau potable ? Comment organiser les rapports de la commune réputée maître du service public de l’eau et l’entreprise chargée de l’exécution du service ? Comment situer les usagers consommateurs d’eau par rapport, d’une part, à l’entreprise, d’autre part, à la commune ?

La contractualisation d’une entreprise comme opérateur du service public n’est pas une mince affaire. La municipalité peut s’attendre à devoir mener une négociation longue, difficile et technique. Si elle veut faire valoir son point de vue, elle ne peut arriver à la table de négociation les mains dans les poches. Il lui faut aiguiser son esprit critique et se pourvoir de solides arguments. La mise au point du contrat de concession et de ses pièces annexes exige un travail de préparation très important.

Confier le service de l’eau à une entreprise, ce n’est pas se débarrasser du service. La

collectivité reste maître du service. Même si elle n’assure pas la responsabilité de la gestion

directe du service, elle en assume la responsabilité juridique, sociale, politique

n’est pas correctement exécuté, les usagers mettront en cause non seulement l’entreprise concessionnaire mais aussi l’autorité concédante. D’où l’extrême importance de la négociation qui porte à la fois sur l’équilibre des relations concédant-concessionnaire mais aussi sur l’équilibre des relations concessionnaire-usagers ainsi que sur l’organisation et le fonctionnement du service.

Si le service

- L’équilibre concédant-concessionnaire

La principale difficulté réside dans la sur-expérience des entreprises spécialisées dans ce type

d’activité et dans l’inexpérience de la quasi totalité des collectivités locales. Ce déséquilibre est patent dès la négociation du contrat de concession et malheureusement plus tard encore pour toutes les tâches de contrôle. Pour être un négociateur et un contrôleur sérieux, il faut disposer de sa propre équipe d’experts ou d’assistants techniques disposant de solides connaissances en matière d’ingénierie, d’économie (fiscalité, financement, économie

d’entreprise

de l’eau et de l’expertise comptable sont à mobiliser au fur et à mesure et en fonction des besoins). Cette équipe doit surtout être rémunérée par le maître public du service et ne pas avoir partie liée avec l’entreprise candidate à la concession puis concessionnaire soumise à contrôle. C’est là sans doute la condition la plus déterminante et la plus difficile à instaurer car ces entreprises sont très puissantes et influentes. La rémunération de l’équipe de contrôle par le maître du service est assez facile à organiser. Il suffit de le prévoir dans le contrat de concession et prescrire qu’une certaine partie du prix payé par l’usager à l’entreprise concessionnaire est affectée directement et automatiquement à la couverture des frais de maîtrise publique du service dont les frais d’expertise et de contrôle. Ces derniers frais sont ceux que facturent les experts et assistants techniques engagés par le maître. Ces sommes peuvent aussi alimenter une autorité nationale de contrôle des services publics, autorité autonome créée par la loi et qui a vocation à assister les collectivités.

)

et de droit (les compétences plus spécifiques en matière d’analyse de la qualité

En revanche, la rémunération de l’équipe chargée de participer à la négociation du contrat de concession fait problème. Elle ne peut résulter d’un mécanisme inscrit dans le contrat puisqu’il n’est pas encore signé. Il y a là une difficulté majeure. Le maire aura peut-être intérêt à faire appel à la collaboration de jeunes techniciens des services centraux de l’Etat, à condition qu’il puisse les choisir lui-même. La dynamique - escomptée - de ces jeunes techniciens compensera leur inexpérience. Là encore la clé réside dans la vigilance du maître public du service et son refus d’être « capturé » (ce sont les sociologues qui ont inventé cette formule) par son concessionnaire. La confiance personnelle du concédant en son concessionnaire (les juristes parlent de l’intuitus personnae) qui est une condition déterminante du choix du concessionnaire et de la bonne marche du service concédé n’exclut en aucune façon la rigueur de la négociation et du contrôle. La confiance n’exclut pas le contrôle.

La logique de la concession « parfaite » (voir plus loin) implique une large autonomie du concessionnaire, qui fait son affaire de l’investissement à réaliser et qui assume le risque commercial de l’exploitation. Le concédant ne peut donc pas, par des contrôles incessants, s’immiscer dans la gestion de l’entreprise et par là entraver son autonomie de gestion. Le concédant doit afficher ses exigences avec le plus grand soin et contrôler a posteriori que ces exigences sont bien atteintes.

Dans la pratique, toutefois, il arrive de plus en plus souvent qu’une bonne partie du montant de l’investissement soit apporté par le concédant lorsqu’il a accès à des sources de financement international de moindre coût. Il arrive aussi que le concessionnaire demande au concédant une subvention d’équilibre pour atteindre le bas prix du mètre cube d’eau que le concédant lui impose. Dans ces conditions, la concession peut être qualifiée de concession « imparfaite ». Sans entrer dans le détail de la rédaction d’un contrat de concession, nous indiquerons ici les points sur lesquels l’autorité concédante doit exercer tout particulièrement sa vigilance.

- Durée

Une des options essentielles à prendre relativement au contrat à passer entre le concessionnaire et la municipalité est sa durée : pendant combien de temps l’entreprise sera-t- elle en charge du service ? Autrement dit, quelle sera la durée de la concession ? Dans tous les cas elle ne peut pas être inférieure à la durée d’amortissement des investissements que le concessionnaire doit réaliser pour assurer le service convenu.

L’application de ce principe peut toutefois poser problème. Il est bien connu que toutes les entreprises concessionnaires ne gagnent de l’argent qu’à partir de la fin de ce premier cycle de production, dès que le gros des dépenses d’équipement est récupéré. On comprend qu’elles sont enclines à dire que ce premier cycle de production est beaucoup plus long qu’il ne paraît et à surestimer le coût réel des investissements.

Il appartient au maître du service concédé d’aborder la négociation sur ce point après avoir fait lui-même ses propres estimations des coûts et durée du programme d’investissement. Par ailleurs, plus la durée de la concession est courte plus le concessionnaire est attentif et attentionné afin de mériter le renouvellement éventuel de son contrat sous la forme d’une concession ou plus probablement sous la forme d’un contrat de gestion, les installations ayant été réalisées, puis transférées à la commune au terme du contrat de concession. La détermination de sa durée est, on le voit, d’une grande importance.

- Travaux et maîtrise d’ouvrage

Toutes les concessions ne comportent pas la réalisation par le concessionnaire d’installations importantes. Si quelques travaux assez simples et techniquement évidents sont à faire par l’entreprise, il suffit que le contrat le rappelle en quelques mots. A l’inverse, si les travaux et les installations à réaliser par le concessionnaire sont importants, ce type de mention contractuelle est insuffisant. Par ailleurs, dans la plupart des cas, les études techniques qui sont à la charge du concessionnaire ne peuvent être menées à bien avant la signature du contrat de concession. Ce qui implique que, dans la pratique, le programme des travaux ne pourra être arrêté d’un commun accord entre le concédant et le concessionnaire que plusieurs mois après la signature du contrat. A défaut de programme préalable à la signature, il faudra que les parties s’entendent avant de signer sur une sorte d’esquisse et une enveloppe grossière de coût.

Faut-il, en outre, considérer que les travaux entrepris par l’entreprise concessionnaire sont des travaux publics donnant lieu à des marchés publics ? Faut-il aussi déclarer que la collectivité publique doit être réputée maître de l’ouvrage sous prétexte que l’ouvrage ainsi construit est un ouvrage public et qu’il est construit « pour le compte » (comme on dit habituellement) de la commune ? Dans ce cas, il est important de le stipuler dans la convention et d’en tirer toutes les conséquences sur le rôle de la collectivité dans ce processus.

Dans le cas contraire, il convient de déclarer explicitement que le concessionnaire travaillant avec ses propres deniers est un entrepreneur « privé » et que les ouvrages qu’il réalise ne sont incorporés au patrimoine de la collectivité qu’en fin de concession. Il va de soi alors que la collectivité n’apporte au concessionnaire aucune aide financière substantielle. La collectivité concédante joue alors un rôle de « superviseur » se contentant de :

viser techniquement les projets d’ouvrages pour s’assurer de leurs qualités d’un double point de vue, d’une part comme concédant, et, d’autre part comme futur propriétaire et utilisateur des ouvrages qui lui reviendront en fin de concession ; participer aux côtés du concessionnaire avec droit de veto à la réception des ouvrages que les installateurs et autres entrepreneurs viennent de créer et qu’ils remettent au concessionnaire.

- Prix

Le prix de vente de l’eau, ou du service en général, est à fixer par le contrat de concession. Cette fixation est une opération complexe. On doit trouver un équilibre entre ce que les habitants peuvent payer et ce que l’entreprise doit gagner pour investir et fonctionner. Là encore, les études sur les coûts et les prix (ou tarifs) ne doivent pas émaner des seules entreprises candidates à la concession. Il importe ici de rappeler que le prix initial fixé par le contrat est actualisable chaque année pour tenir compte de la hausse ou de la baisse des prix et coûts des facteurs. Tous les trois ou cinq ans, ces prix ou tarifs sont généralement déclarés révisables ou renégociables. Le contrat doit le spécifier.

- Périmètre

La question du périmètre de concession est capitale en entendant par périmètre de concession la zone dans laquelle le branchement au réseau est dû au fur et à mesure de l’urbanisation et du développement du programme d’investissement. Il est risqué de se contenter de vagues

promesses proférées par le futur concessionnaire, du genre : on desservira l’ensemble du territoire communal ! Le « quand » (quel temps de réponse du concessionnaire à l’urbanisation de tel ou tel site pour lui assurer une desserte convenable ?) et le « comment » (quel niveau de qualité de desserte : branchement immédiatement assuré sur conduite longeant tous les fronts de parcelle ?) sont des questions aussi importantes que celle relative à l’étendue du périmètre. Il peut être plus prudent de limiter ce périmètre mais d’exiger que le concessionnaire y intervienne vite et bien, même si l’on doit gérer autrement le service de l’eau en dehors du périmètre de concession (voir plus loin).

3. La troisième voie : le service public assuré par la collectivité locale elle-même.

La gestion du service public par la collectivité publique semble être une sorte d’évidence, procéder d’une sorte de logique simple : puisque la collectivité publique est maître du service public, qu’elle en assure au moins l’organisation, pourquoi ne prendrait-elle pas en charge la gestion de ce service ?

La gestion du service par la collectivité ne s’impose pas d’elle-même. Elle relève d’un choix politique de l’autorité locale qui aurait décidé de :

utiliser ses propres moyens ; employer son propre personnel ; contrôler de l’intérieur et en détail la bonne marche du service.

La gestion du service par la collectivité est sans conteste la marque d’une avancée d’une

logique politique, aux sens les plus négatifs (bureaucratie, népotisme, clientélisme

aussi les plus positifs (recherche d’adéquation entre la façon de gérer le service et le projet politique ou le projet de cité affiché par la municipalité) de l’expression de « logique politique ». Il nous semble qu’une telle gestion n’est praticable que si elle ne présente pas trop de difficultés techniques, encore que, comme nous allons le voir, rien n’interdit au gestionnaire public de recourir à des prestateurs, fournisseurs et professionnels extérieurs.

) mais

Examinons d’un peu plus près ce que gérer soi-même veut dire pour une collectivité, à quelle difficulté ce choix peut l’exposer.

La première difficulté est celle de la confusion : le service se confond avec l’administration au point que :

on ne sait plus qui est concrètement et personnellement responsable des prestations, même si le maire a pris soin de désigner le directeur des services techniques en raison d’une certaine technicité de la prestation ; on ne sait plus combien coûte cette prestation. La question du coût est la plus inquiétante. Elle se pose dans tous les cas, même lorsque le service fonctionne à perte ou gratuitement, selon la décision prise par la collectivité publique. La connaissance de la « dépense » est indépendante de la question de la « recette ». Il est indispensable de savoir combien coûte le service afin d’être en mesure d’en évaluer le rendement, la productivité et de calculer la subvention indirecte qui va aux bénéficiaires du service mais qui ne paient pas ou qui le paient partiellement.

Si par exemple, pour reprendre l’exemple de l’adduction d’eau concédée, la collectivité décide de desservir elle-même par camion-citerne la population installée en dehors du

périmètre de concession, il lui faudra calculer avec précision le coût de ces livraisons pour savoir comment elle doit ou elle peut répartir le montant de la dépense entre, par exemple :

le consommateur en le faisant payer un certain prix par seau ou bidon ; le concessionnaire à titre de contribution au service de l’eau gérée par la municipalité qui ainsi le dispense d’avoir en charge la desserte du péri-urbain ; le budget de la collectivité au titre d’une subvention à l’alimentation en eau de certains quartiers populaires de la périphérie. Ces critiques militent en faveur d’une « autonomisation » de l’appareil de gestion publique. Il paraît indispensable que la gestion du service soit isolée de l’administration ordinaire. Cet isolement est d’abord budgétaire. Il faut que le service dispose de son propre budget annexé au budget général de la collectivité et de son propre compte récapitulant en fin d’exercice les dépenses et recettes effectives.

Il n’est pas sûr qu’il faille formaliser outre mesure ce dispositif au point de créer un établissement public communal par service, dont le formalisme est décourageant, souvent disproportionné aux enjeux réels. Pour concevoir ce dispositif, il importe avant tout de négocier avec les services des Finances et du Trésor pour qu’ils acceptent l’idée de cet ensemble « budget-compte » annexe. Dès que les personnes chargées d’engager les dépenses, de les régler et de percevoir les recettes sont désignées, il suffit de leur adjoindre un comité de gestion du service présidé par le maire ou son représentant pour qu’une sorte d’autonomie minimale soit assurée.

Dans tous les cas, la décision de gérer elle-même le service ne peut être prise par la collectivité avant d’avoir fait l’inventaire de ses moyens, tracé les limites extérieures de ses pouvoirs, savoir-faire et moyens. Au-delà de ces limites, la collectivité ne peut que collaborer avec des entreprises, des associations, des usagers capables de se comporter en :

fournisseurs du gestionnaire de service ; sous-gestionnaires du service, de certaines parties du service ; partenaires.

4. Autres voies, autres difficultés.

Le procédé de l’entreprise assurant la totalité du cycle de production, de l’investissement initial jusqu’à la prestation de service, n’est pas le seul possible. Les tâches imparties à l’entreprise peuvent être plus réduites : exploiter le service et entretenir les installations. Le droit d’inspiration française ne parle plus ici de concession mais de location ou d’affermage. Le fermier exploite le service, entretien les installations et verse parfois à la collectivité une redevance pour l’utilisation des installations.

Il arrive que l’entreprise n’assure qu’une partie des fonctions de production, par exemple : le traitement de l’eau et sa distribution. Les autres fonctions (investissement, organisation du service) peuvent être confiées à une autre entreprise, éventuellement nationale. Toutefois, la division société maîtresse/producteur d’eau n’est pas toujours d’une parfaite clarté. Il arrive souvent que le producteur soit une société étrangères tout à fait rentable et que la société maîtresse ait à supporter quantités de lourdes charges au nom de l’intérêt général et national.

On voit qu’ici les possibilités offertes aux communes sont impressionnantes. Il leur appartient de se méfier des solutions toutes faites que leur proposent les entreprises. Elles doivent opérer leur choix en reprenant à la base un raisonnement en forme de questions :

qui fait (doit et peut faire) quoi pour assurer le service ? quels sont les avantages et inconvénients techniques, économiques et socio-politiques de telle ou telle formule ? quels risques la commune court-elle si elle opte pour telle ou telle solution ?

La question des rapports entre les sociétés nationales de services et les communes.

Il nous semble qu’une difficulté particulière doit être signalée. C’est une situation très habituelle en Afrique : la concession de la production et de la distribution (de l’eau, de

l’électricité,

national et qui donc, en quelque sorte, s’impose à toutes les communes. Les instances communales sont alors privées de tout pouvoir de décision en cette matière. Il ne leur reste qu’à subir le concessionnaire que l’Etat a choisi sans eux et pour eux.

)

est confiée par l’Etat lui-même à un concessionnaire disposant d’un monopole

L’autorité communale ne peut nier l’intérêt technologique et économique d’une concentration de la production et de la distribution, en particulier de l’électricité, en quelques mains. Mais ce qui paraît inacceptable c’est de ne pas associer la commune à l’élaboration des programmes d’investissement qui concernent sa propre ville, de ne pas l’interroger sur les conditions d’occupation par la compagnie d’électricité du domaine public ou sur l’organisation des chantiers de travaux, de la considérer, pour ses installations d’éclairage

public, comme un simple particulier

convient sans doute d’inviter au contraire la compagnie concessionnaire à venir discuter avec la commune d’accueil.

Même en dehors de toute disposition juridique, il

La meilleure solution semble être de reconnaître aux grandes communes urbaines la qualité d’organisateur de la distribution, même si pour ce faire elles sont obligées de confier la distribution à la compagnie nationale. L’avantage d’une telle formule est de contraindre la commune et la compagnie à discuter d’un programme commun et à signer une sorte de sous- concession de distribution. Cette formule pourrait être inscrite dans la convention passée entre l’Etat et la compagnie concessionnaire.

Il paraît en revanche dangereux en l’état de développement de la plupart des réseaux électriques des pays africains, de limiter l’intervention de la compagnie nationale à la production et au transport de l’électricité en laissant à chaque commune, quelque soit sa taille, toute liberté pour organiser le service de la distribution.

Services publics « allégés »

Le gestionnaire public du service peut avoir besoin :

de travaux, d’études, de conseils ; de services informatiques pour les besoins de sa gestion ; des services d’un comptable expert pour la tenue de sa comptabilité ; de petites entreprises de collecte et de transport pour l’enlèvement des ordures ;

d’associations de citoyens pour organiser la garde et la surveillance d’installations

Ces

services, travaux

fournisseur passe avec le gestionnaire public du service un marché - soumis ou non à appel d’offres selon les cas et selon les pays - qui donne lieu à paiement du service rendu. Le fournisseur ne prend pas part directement à la gestion du service public. Il n’est chargé que de faire des apports au gestionnaire du service qui reste seul responsable de la bonne utilisation

peuvent faire l’objet de marchés publics tout à fait classiques : le

de ses apports extérieurs et de la bonne gestion du service. Il se peut que le gestionnaire du service puisse devoir recourir à des fournisseurs publics : utilisation de l’informatique de la direction locale du Trésor pour tenir la comptabilité du service et émettre les factures ; utilisation des capacités topographiques de la direction locale du Cadastre pour dresser une

carte du réseau des canalisations d’eau

passer un marché avec un service déconcentré de l’État. Un simple arrangement oral et interpersonnel ne suffit pas car il est trop fragile. Il est difficile alors de faire l’économie d’un accord formel passé entre le maire et le préfet. La réglementation peut prévoir le paiement par

la collectivité locale d’honoraires pour services rendus par l’Etat aux collectivités locales (c’est assez habituel pour le Trésor et les Ponts-et-Chaussées). A la limite, on peut imaginer qu’un gestionnaire municipal ne dispose en propre que de très peu de moyens et de personnel,

qu’il ait recours systématiquement à des apports extérieurs

gestionnaire du service. On ne peut dire de manière absolue ou sentencieuse que la doctrine du service « allégé » ou « maigre » (peu de moyens et de personnels propres) est préférable ou non à celle du service « gras ». Tout dépend des options politiques et sociales de la municipalité qui peut préférer une distribution systématique du travail aux acteurs de la

société civile à une concentration d’employés et de moyens sous les toits de l’hôtel de ville.

Une collectivité publique locale ne peut en général

Il n’en resterait pas moins le

Services à plusieurs étages

Rien n’interdit, bien au contraire, à la municipalité qui gère elle-même un service public de limiter ses ambitions à une partie du service et de confier l’autre partie (ou les autres parties) à d’autres gestionnaires. Evoquons quelques cas assez classiques.

Le service des ordures ménagères est géré par la municipalité qui confie le ramassage des ordures et leur concentration dans des lieux de dépôt dit de quartier à des entreprises ou des associations qui se font directement payer par les habitants. Le service géré directement par la municipalité consiste alors à transporter les ordures à partir des dépôts des quartiers jusqu’au lieu de traitement et évidemment à traiter lesdites ordures.

Le service de l’eau dessert certains quartiers à la fois excentrés et populaires par des bornes- fontaines qui sont données à gérer à des fontainiers ou des associations qui ont à les entretenir, à aménager leurs abords et à faire payer les consommateurs. Les fontainiers peuvent être de simples personnes physiques. Le service de la fontaine est régi par un petit contrat passé entre la municipalité et le fontainier et par un règlement d’utilisation opposable aux usagers. Le tarif est fixé chaque année par le conseil municipal. Une partie du prix est conservé par le fontainier pour son travail et ses dépenses d’entretien et d’aménagement.

Le service des ordures ménagères et de l’eau est souvent un service à deux étages : à l’étage du haut, le service est géré directement par la collectivité, à l’étage du bas, le service est confié à des petites entreprises, des individus ou des associations.

Partenariat

Un service géré directement par une municipalité est assez habituellement enclin à travailler en partenariat avec des associations chargées d’expliquer aux gens comment se servir de telle installation publique ou de tel service public, d’organiser des groupements d’usagers autour de points d’eau, de les faire payer, de représenter les usagers au sein des instances directrices

ou consultatives du service municipal, d’aider à la constitution et à la consolidation de petites

entreprises, fournis-seurs ou concessionnaires de certaines parties des services

Ces

associations ne sont elles-mêmes ni fournisseur ni concessionnaire des services municipaux mais leurs partenaires et interlocuteurs.

Cette souplesse n’est pas toujours aisée à obtenir dans le cas d’un service concédé à une entreprise qui peut avoir tendance à s’emparer de l’ensemble du processus et à obéir à sa logique d’entreprise. Néanmoins l’expérience montre que, dans le cas d’un service concédé, une répartition des tâches entre le concessionnaire et des associations, des individus et des petites entreprises est possible et avantageuse. L’autorité municipale aura alors intérêt à faire pression, si cela est nécessaire, sur le concessionnaire pour qu’il accepte de développer des partenariats.

Réaliser des ouvrages publics

Introduction

C’est un des gestes les plus ordinaires d’une municipalité. Il s’agit en effet soit de construire soit d’entretenir soit de réparer (réhabiliter) une voie, un marché, une école, une maison de

quartier

sont des travaux publics dont la municipalité est le maître de l’ouvrage.

Dans l’hypothèse où ces travaux sont relatifs à un ouvrage public communal, ils

La question qui nous intéresse ici est celle du choix du mode opératoire par le maître d’ouvrage communal. Le processus de production de l’ouvrage public résulte, dans tous les cas, des interventions conjuguées :

du « maître » : le maître de l’ouvrage décide, commande, paie et met en service l’ouvrage ; du « concepteur » : il conçoit l’ouvrage commandé et (le même ou un autre) en surveille la réalisation ; du « réalisateur » : il construit l’ouvrage commandé tel que conçu par le concepteur.

Ces dénominations désignent des fonctions à assurer par des individus, des associations, des

professionnels, des entreprises, des institutions publiques ou privées

accomplir des tâches ; qui disposent de savoir et de savoir-faire techniques, sociaux, économiques, financiers ; qui sont capables de mobiliser les moyens nécessaires pour l’exécution des tâches qu’ils ont à accomplir ; qui répondent de la non-exécution ou de la mauvaise exécution de la commande, telle que constatée à la livraison de l’ouvrage et, éventuellement, après la livraison de l’ouvrage pendant la période de garantie légale qui suit la livraison.

qui s’engagent à

Notre propos ici n’est ni technique ni juridique. Nous n’avons pas à préconiser l’utilisation de tel professionnel plutôt que tel autre ni de telle clause contractuelle plutôt que de telle autre. Notre propos est d’esquisser les diverses possibilités de montage de l’opération entre lesquelles la commune choisit en fonction :

de sa propre capacité à exercer son « métier » de maître d’ouvrage ; des exigences des bailleurs de fonds et autres financeurs ; de la technicité de l’ouvrage ; du développement économique et entrepreneurial qu’elle veut promouvoir ; des alliances politiques et sociales qu’elle souhaite nouer pour affermir sa base électorale et construire son projet de cité ; du rôle qu’elle veut faire jouer aux associations, aux organisations de solidarité (ONG) et aux usagers. Il ne nous appartient pas de dire : « voici la solution » mais plutôt « voilà les possibilités, à vous de choisir ».

1. Premier mode opératoire : la commune autoconstructeur

Ce premier mode se caractérise par une concentration des différents métiers ou fonctions entre les mêmes mains : la commune est à la fois maître d’ouvrage, concepteur et entreprise. Elle commande, paie, conçoit, réalise elle-même.

Ce processus d’autoproduction ou d’auto-construction a notamment les faveurs des jeunes techniciens des services communaux. Ils ont hâte de faire la démonstration de leurs

connaissances techniques

favorables à ce système de l’autoconstruction aux motifs que « ça sera moins cher » et que « nul n’est mieux servi que par soi-même ». Cependant rien n’est moins sûr.

Les dirigeants de la municipalité peuvent aussi se montrer

Le coût est en général difficile à apprécier, car les services municipaux autoconstructeurs ont l’habitude de ne comptabiliser au titre des coûts que le prix des fournitures supplémentaires

qu’il a fallu se procurer spécialement pour les besoins de l’opération : le calque, le carburant,

le ciment

Le problème de la qualité se pose car l’autoconstruction rend difficile le contrôle.

L’expérience montre que l’autoproduction communale est souvent pleine d’embûches :

a. Le maître d’ouvrage exerce une autorité hiérarchique sur le concepteur (les services

techniques) et sur le réalisateur (tel ou tel atelier municipal, telle ou telle brigade de travaux) de l’ouvrage. Cette autorité hiérarchique peut être néfaste. Ce qui est demandé à un

professionnel de la conception ou de la réalisation c’est non seulement d’être un bon professionnel mais c’est aussi d’être capable de conseiller son maître d’ouvrage et même de s’opposer à tout dérapage technique (« ce que vous nous demandez d’ajouter ici à l’ouvrage

principal est infaisable ») ou économique («

supplémentaire extravagant »). Ces droits et devoirs de conseil et même de remontrance sont dans une large mesure, en contradiction avec le devoir d’obéissance de l’employé à l’égard de son employeur.

et

entraîne un surcoût ou un coût

b. Le travail à réaliser pour la production de l’ouvrage se confond avec les autres tâches

incombant aux services chargés de la conception et aux services chargés de la réalisation. Le mélange du travail à réaliser pour la production de l’ouvrage avec les autres tâches ordinaires a beaucoup d’inconvénients. Les urgences changent sans cesse en fonction des ordres, des pressions et des circonstances. La multiplicité des tâches exige une gestion rigoureuse des compétences et du temps qui est difficilement praticable. On peut essayer de pallier ces défauts en instituant un système de primes au rendement et au respect des échéances. Ce n’est pas simple. Retenons que l’autoproduction implique une autodiscipline difficile à exercer.

On peut conclure que l’autoconstruction communale est un mode de réalisation d’ouvrage peu pratique et qui comporte bien des embûches. Il est sans doute souhaitable d’en limiter l’utilisation aux :

travaux de faible envergure difficiles à définir a priori (gros entretien, réparation d’ouvrages existants) ; communes disposant de services bien structurés capables à la fois de tenir les délais et de repousser des demandes excessives des dirigeants municipaux.

2. Deuxième mode opératoire : le maître d’ouvrage et l’éventail

Il s’agit là d’une tout autre organisation du travail, dans laquelle la commune exerce la totalité de sa fonction de maître d’ouvrage et donne à faire à des contractants la totalité des tâches de conception et de réalisation.

La commune divise le travail à faire en tâches distinctes. Elle confie la réalisation de ces tâches aux professionnels et aux entreprises qu’elle sélectionne en raison de leurs

compétences et de leurs spécialités. Cette division peut avoir pour objectif de tirer le plus grand profit de la spécialisation des professionnels et des entreprises : telle étude de climatisation doit être confiée au meilleur bureau d’étude de climatisation de la place ; tel lot « étanchéité » doit être confié à la meilleure entreprise spécialisée dans ce type de travaux

Mais ce mode opératoire met le maître d’ouvrage à rude épreuve. Il doit être capable :

de diviser le travail en tâches, en sous-ensembles homogènes de travaux ; de passer autant de marchés que de tâches ; d’organiser une coordination d’autant plus stricte que la division en tâches est plus poussée.

L’intensité du travail à fournir s’ajoute à celui qui pèse sur tout maître d’ouvrage : s’assurer de la faisabilité de l’opération, établir le programme, trouver le financement

Les communes africaines en sont capables, mais elles n’ont pas toutes les moyens techniques suffisants. Elles peuvent se faire assister dans leur fonction de maître d’ouvrage.

Ces tâches d’assistance sont relatives :

à la conception du projet ;

à son montage technique, administratif et financier ;

à sa mise en œuvre (appel à la concurrence, passation des marchés, contrôle de leur

exécution

)

;

à la coordination des intervenants ;

éventuellement à l’expertise technique des solutions proposées ;

à la réception de l’ouvrage ;

à sa mise en service.

Il ne faut pas se méprendre sur la fonction et le statut de la ou des personnes qui assistent le maître d’ouvrage et dont les dénominations sont d’ailleurs variées et changeantes. L’assistant n’est pas le mandataire ou le délégué du maître d’ouvrage (voir plus loin). Il ne le représente pas et n’agit pas à sa place et pour son compte. L’assistant se contente d’aider le maître d’ouvrage :

il soumet à son appréciation et à sa signature tout projet de décision ;

il attire son attention sur toute dérive, rédige les projets de marché à lui faire signer

, avec la maîtrise d’ouvrage et au bénéfice direct et quotidien du maître d’ouvrage.

Autrement dit l’assistant est prestataire de services de conseil, d’étude

en rapport direct

3. Une variante du schéma de l’éventail

Le schéma en éventail vient d’être présenté comme le résultat d’une division en tâches correspondant à des spécialisations des concepteurs et réalisateurs. Il peut exprimer une tout autre réalité. Une municipalité désire faire travailler les petites entreprises locales. Pour que ce soit possible, il faut leur proposer des travaux simples à réaliser et de faibles dimensions. D’où la nécessité de morceler les travaux en petits lots. Par exemple la voie urbaine à construire est divisée en tronçons. Chaque tronçon fait l’objet d’un marché distinct. Il faut que la taille du lot convienne à la taille des entreprises que l’on veut favoriser. Il faudra aussi s’assurer que la grande entreprise de la place ne « rafle » pas tous les lots et reconstitue ainsi

un seul et unique marché à sa convenance. A priori une pression officielle sinon amicale sur cette entreprise est la meilleure solution. Il semble difficile en droit :

d’une part de réserver certains appels d’offre à la catégorie des « petites entreprises », catégorie qu’ignore la plupart des codes des marchés publics ; d’autre part d’interdire à une seule entreprise de se porter candidate à toutes les offres. Il arrive d’ailleurs que ces facilités d’accès à la commande publique ne soient pas suffisantes. Il faut aussi en même temps travailler avec les organisations dont se dotent éventuellement les petites entreprises nationales afin de les préparer techniquement et surtout gestion-nairement. Le maître d’ouvrage doit enfin s’appliquer à une gestion rigoureuse du marché : paiements fréquents et rapides, présence quasi permanente sur le chantier, contrôles se transformant en

actions à la fois préventives et didactiques épreuve.

Là encore le maître d’ouvrage est mis à rude

4. Troisième mode opératoire : le maître d’ouvrage et l’arbre

La critique du mode opératoire dit de l’éventail est évidente : complexité des tâches incombant au maître d’ouvrage et coût élevé dû à la multiplication des intervenants et des actes.

On peut légitimement souhaiter simplifier ces procédures surtout lorsque l’ouvrage n’est pas d’une grande complexité.

L’avantage qui mérite d’être conservé consiste en la position centrale et stratégique du maître d’ouvrage.

Quelle simplification trouve-t-on habituellement dans la pratique ? Le nombre de branches est ramené à deux ou trois ce qui fait ressembler le schéma du mode opératoire à un arbre pourvu de quelques branches maîtresses.

Dans le cas le plus simple, le maître d’ouvrage contracte avec deux partenaires :

le premier se charge de l’ensemble des tâches de conception, c’est le maître d’œuvre ; le deuxième, l’entreprise, se charge de mener à bien le processus de réalisation.

Ici, évidemment le travail du maître d’ouvrage est plus simple puisqu’il n’a que deux interlocuteurs. Il n’empêche qu’il doit s’occuper de la cohérence des deux démarches. L’entreprise doit exécuter les projets, dessins et calculs du bureau d’études architecturales et techniques, et donc s’abstenir de les modifier pour aller plus vite ou pour augmenter son bénéfice. En revanche, si l’entrepreneur conteste la validité technique d’une solution, il doit en faire part officiellement au maître d’ouvrage, avec lequel il a contracté. Symétriquement, si le concepteur s’aperçoit que l’entrepreneur ne respecte pas ses plans, il doit aussi en faire part au maître d’ouvrage.

Juridiquement, le concepteur et l’entrepreneur n’ont pas de relations : l’un ne commande pas à l’autre et ils ne sont pas non plus associés. Professionnellement, ils doivent communiquer et même bien s’entendre. Toutefois ils ne sont liés contractuellement qu’au maître d’ouvrage. Ceci vaut aussi pour le concepteur qui se verrait investi de la mission de « directeur de l’exécution ». Diriger l’exécution ne signifie pas disposer de tous pouvoirs sur l’exécutant au nom du maître d’ouvrage. Et ce pour au moins deux raisons :

le concepteur chargé de diriger l’exécution veille et surveille mais ne parle ni ne décide au nom du maître d’ouvrage, qu’il ne représente pas faute d’un mandat l’y habilitant ; le maître d’ouvrage lui-même ne dispose pas de pouvoirs de commandement et d’injonction à l’égard de l’entrepreneur, qui possède un savoir-faire spécifique et qui reste un professionnel indépendant, auquel on ne peut pas faire faire ce qu’il réprouve techniquement. D’ailleurs, en faisant appel à des professionnels, en passant avec eux des contrats par lesquels ils mettent leurs savoir-faire à disposition du maître d’ouvrage, ce dernier sait fort bien qu’il ne salarie pas un simple dessinateur ou un modeste maçon. Il reste donc bien au maître d’ouvrage à piloter l’ensemble du travail et à veiller notamment à la parfaite coordination des tâches de conception et de réalisation.

5. Quatrième mode opératoire : le maître d’ouvrage délégué

La maîtrise d’ouvrage n’est pas un métier, plutôt une fonction. Mais il est vrai qu’elle est complexe :

complexité financière : il faut trouver l’argent nécessaire, tirer sur les prix, amputer le projet de quelques perfectionnements trop coûteux complexité technique : pour passer commande il vaut mieux avoir quelques connaissances techniques sur l’objet à construire et le processus de production complexité sociale : il faut exproprier, négocier, composer avec les groupes de pression, faire

alliance avec telle association d’usagers, marginaliser telle secte

communal peut donc faire le choix de s’en remettre à un professionnel qui exercera à sa place et pour son compte la fonction de maître d’ouvrage. Il ne peut évidemment se décharger de toutes ses responsabilités. Le maître d’ouvrage reste celui qui conduit le processus de création et de réalisation de l’ouvrage. Mais rien ne l’empêche de demander à un professionnel d’assurer la conduite de l’opération à sa place, pour son compte et en son nom, c’est-à-dire de déléguer certains de ses pouvoirs à un maître d’ouvrage délégué.

Le maître d’ouvrage

Le délégué ou mandataire est un représentant. Les actes qu’il accomplit sont réputés avoir été accomplis par le déléguant ou mandant. On comprend que ce système du mandat puisse être dangereux. Beaucoup plus qu’un contrat de prestation de service.

Le mandataire prend en charge l’opération. Il peut ne pas en faire assez s’il est nonchalant, ou trop s’il est activiste ; il peut alors devenir le maître d’ouvrage de fait et éclipser presque totalement le maître d’ouvrage de droit.

Comment se prémunir contre ces risques ? En obligeant le mandataire à rendre compte à son mandant fréquemment et à lui expliquer les pourquoi et les comment de ses actes. La comparution physique du mandataire devant un comité de suivi municipal est primordial. Il faut en profiter pour débattre et discuter la facture présentée par le mandataire demandant :

le remboursement des paiements qu’il a assurés lui-même au titre de l’opération (par exemple le paiement d’une partie des travaux) ; et le règlement de ses honoraires.

Ces précautions sont assez efficaces lorsque :

le maître d’ouvrage a lui-même choisi le maître d’ouvrage délégué ;

le maître d’ouvrage est effectivement le payeur.

Elles le sont moins lorsque :

le délégué est imposé, en droit ou en fait, par l’Etat ou un financeur. le délégué reçoit, directement ou presque, les fonds du financeur, notamment d’un bailleur de fonds.

Est-il nécessaire d’ajouter que la situation est encore plus difficile lorsque les financeurs imposent leurs propres maîtres d’ouvrage prétendument délégués parce qu’ils n’ont pas confiance en cette collectivité locale ? En dehors de ces cas limites totalement opposés au pari de cet ouvrage sur le rôle irremplaçable des collectivités locales en Afrique, on ajoutera qu’une bonne solution consiste à faire collaborer maître d’ouvrage et maître d’ouvrage délégué à l’occasion des décisions les plus importantes (choix du maître d’œuvre, désignation

des entreprises

maître d’ouvrage. La procédure de décision est à organiser : le rôle de rapporteur serait tenu

par le délégué, les contradicteurs seraient les membres du comité de suivi, etc.

).

Ces rendez-vous obligés sont à déterminer dans le contrat de délégation de

Il ne faudrait pas aller trop loin dans cette voie, car si le maître d’ouvrage a choisi de

déléguer, c’est pour se décharger de tâches qu’il juge trop lourdes ou trop techniques. Ce n’est pas pour être sollicité à tout moment par son représentant.

Il semble quelque peu superflu de faire contrôler le délégué par un bureau de contrôle. Si l’on

veut que le délégué ne fasse pas n’importe quoi, il paraît plus normal que le maître d’ouvrage agisse lui-même, quitte à se faire aider par un assistant auquel pourrait être confiée une mission d’assistance assez étroite et précise. Encore faut-il que l’assistant ne soit pas de connivence avec le délégué !

Il convient d’attirer l’attention sur un point essentiel : le fait pour le maître d’ouvrage public

de donner mandat à un délégué soumis au droit privé n’a pas pour effet de placer l’opération en question sous le régime du droit privé. Les contrats que le délégué peut être habilité à passer pour l’établissement du projet puis sa réalisation ne sont pas des contrats privés. Ils sont des marchés publics. La théorie juridique du mandat est formelle : le mandat ne peut

modifier la nature juridique des actes qui auraient été passés par le maître d’ouvrage si celui-

ci n’avait pas eu recours à un délégué. Ce dernier signe au lieu et place du maître d’ouvrage

public des marchés qu’il (le maître d’ouvrage public) aurait pu signer lui-même.

Cette mise au point vaut d’être faite, car les agences de travaux à forme associative qui fonctionnent comme délégués des Etats et des communes sont, toujours à tort, présentées comme une forme de privatisation de la commande publique ; on fait croire que les agences sont capables de transformer la commande publique en commande privée comme un alchimiste transforme le plomb en or.

6. Une variété de délégation de maîtrise d’ouvrage pleine d’intérêt : le délégué spécialisé dans

la mise au travail des petites entreprises et œuvrant à l’amélioration du cadre de vie urbain

Le recours à un maître d’ouvrage délégué se justifie sans conteste dès lors que l’on s’engage dans une politique de facilitation de l’accès des petites et moyennes entreprises nationales à la commande publique, en particulier municipale. Cette fonction de facilitation représente une véritable spécialisation.

Malheureusement, dans la pratique, ces opérateurs ne sont jamais des opérateurs municipaux. Ils sont étatiques ou en tout cas dominés par l’Etat. Ils fonctionnent par le moyen de crédits internationaux qui leur sont versés directement en exécution d’accords de crédits conclus par l’Etat et les bailleurs de fonds.

Ce type d’opérateur porté par les Etats et les bailleurs de fonds est particulièrement efficace en ce sens qu’il dispose finalement dans son secteur de tous les pouvoirs et de tous les moyens. Il se sent rarement responsable devant la commune et encore moins son mandataire. Les fonds dont il dispose ne passent pas par les mains de la collectivité locale. Ce sont des fonds prêtés à l’Etat et qui sont simplement « affectés à telle opération localisée dans telle ville ». Dans de nombreux cas, c’est à peine si l’opérateur demande à la collectivité de signer le mandat formel qui lui donne pouvoir d’agir en son nom et qui est une sorte de blanc seing très large et assez vague.

L’opérateur désigné la plupart du temps par le terme d’« agence de travaux » est présenté comme l’appareil technico-administratif d’une association - quelque fois même bénéficiant du statut d’ONG - formée de la réunion :

de représentants de l’Etat, des maires de quelques villes, des représentants des organisations repré-sentant les petites entreprises nationales, de délégués des syndicats ouvriers, de personnalités indépendantes.

La formule de l’association est intéressante en ce qu’elle autorise une sorte de cogestion du processus bien que dans les faits le directeur général ait souvent tous les pouvoirs et se passe de l’avis du conseil d’administration formé des principaux partenaires. Ce même directeur est en revanche très attentif aux moindres des gestes et des paroles des bailleurs qui l’abreuvent de ses fonds.

Le principal mérite de ces agences est de lancer des travaux d’édilité de première nécessité et dont l’impact social est fort (en particulier de réfection ou de construction de voies urbaines de desserte des quartiers souvent populaires). Elles seraient prêtes à travailler directement à la demande (on devrait dire commande) des autorités de quartier, des élus mandatés par la municipalité, des associations diverses. Elles pourraient aussi (mais ce n’est pas encore une pratique : nous réfléchissons ici en termes de « possible ») confier des tâches d’entretien à des réseaux d’usagers agissant comme entrepreneurs de menus ouvrages.

Toutes ces possibilités sont du plus haut intérêt. En attendant que des agences municipales ou plutôt intermunicipales (une agence pour plusieurs municipalités) soient créées, il semble souhaitable que les représentants des collectivités locales siégeant dans les conseils d’administration de ces agences pèsent de tout leur poids pour les rapprocher des communes et de leurs préoccupations. Ils pourraient exiger d’elles qu’elles collaborent plus étroitement avec les services techniques municipaux qui ont besoin et envie d’apprendre. Et enfin, au lieu de contourner les difficultés (par exemple en refusant contre toute logique d’appliquer le droit des marchés publics) ne peut-on demander à ces agences qu’elles aident les dirigeants municipaux à les affronter : par exemple, en les aidant à créer un régime spécial de marchés publics efficace et honnête pour les petits travaux ; par exemple, en les aidant à fortifier les

services techniques municipaux qui dans tous les cas de figure auront toujours des travaux à

faire par eux-mêmes

et des responsabilités de maîtrise d’ouvrage à exercer.

7. Faut-il aller plus loin ?

La pratique en Afrique n’a pas été beaucoup plus loin. Il est cependant utile de dire que ces modes opératoires ne sont pas figés dans leurs formes actuelles et peuvent évoluer.

Les voies d’évolution possibles sont :

la pratique du contrat global de conception de tradition anglo-saxonne (voie n° 1, voir plus loin) ; le rapprochement avec les procédés d’ingénierie industrielle (voie n° 2) ; l’introduction des méthodes de la promotion immobilière privée qui dans les pays pourvus de lois classiques sur la maîtrise d’ouvrage publique sont difficiles à appliquer car elles ont tendance à dessaisir le maître d’ouvrage public d’une partie de ses pouvoirs ou bien à lui proposer de déléguer ses pouvoirs à une personne entièrement privée et non contrôlée par la puissance publique, ce qu’interdisent les dites lois (voies n° 3, n° 4 et n° 5).

Première possibilité (voie n° 1). Le maître d’ouvrage fait du concepteur, du maître d’œuvre, le chef de file de l’opération en lui confiant les responsabilités de toutes les tâches non physiques de l’opération projetée :

pour partie il fait le travail de l’assistant du maître d’ouvrage en participant à la détermination du programme, à la mise au point du plan de financement, aux opérations foncières préalables pour partie il fait le travail du délégué du maître d’ouvrage en prenant en charge les tâches de suivi de la réalisation.

Nous obtenons un schéma opératoire très simple et très efficace :

le maître d’ouvrage ne déléguant pas ses pouvoirs de maître d’ouvrage reste très actif et continue à intervenir souvent, mais toutes ses décisions sont préparées par son maître d’œuvre, qui donc joue également le rôle d’assistant du maître d’ouvrage ; le maître d’œuvre à mission étendue (qui doit être capable bien entendu de mobiliser toutes sortes de compétences techniques) est la cheville ouvrière du processus opératoire ; les prestataires de services particuliers et les entreprises travaillant sous la direction et le contrôle unifiés de l’homme de l’art qui est en même temps l’homme de confiance du maître d’ouvrage.

Ce schéma est à contre-courant des habitudes françaises et francophones qui mettent l’accent sur le délégué du maître d’ouvrage au détriment si l’on peut dire du maître d’œuvre et qui font le pari d’un certain effacement du maître d’ouvrage. Le présent schéma prend une position inverse. Il suppose une sorte de professionnalisation du maître d’ouvrage et une forte technicité du maître d’œuvre. Ce qui n’est pas toujours le cas.

Deuxième possibilité (voie n° 2). Le maître d’ouvrage confie à l’entreprise la mission de faire les études et de réaliser les travaux. Il se peut fort bien qu’en raison de sa spécificité technique, le projet arrêté par le maître d’ouvrage ne puisse être exécuté qu’en recourant à un processus technique qui ne sont maîtrisés que par deux entreprises. Le véritable choix à faire

est un choix entre les deux entreprises et non entre plusieurs projets d’architecture et d’ingénierie. C’est pourquoi il faut immédiatement organiser une mise en concurrence de ces deux entreprises et demander à chacune d’elles une proposition (soumission) intégrant

conception et réalisation. En ce cas l’entrepreneur absorbe, en quelque sorte, le concepteur. Le schéma opératoire s’en trouve simplifié d’autant. Le maître d’ouvrage ne passe qu’un contrat,

il ne parle qu’à un interlocuteur

délégué ne s’impose pas avec autant d’évidence. On peut penser en revanche que la fonction d’assistant au maître d’ouvrage reste importante et qu’elle doit être assurée par des

techniciens indépendants.

Dans ces conditions, le recours à un maître d’ouvrage

Troisième possibilité ( voies n° 3, n° 4 et n° 5). Le recours à des formes de quasi promotion ou de promotion. La réalisation d’un ouvrage engagée par le maître d’ouvrage public en

recourant à des concepteurs, entreprises, mandataires

Entre le moment où l’« idée » même de l’ouvrage s’impose comme une sorte d’évidence à

tous les décideurs locaux et la mise en service de l’ouvrage enfin construit

difficultés, d’incertitudes, de craintes de dépasser le prix prévu

délégués et les assistants aux maîtres d’ouvrage sont en principe là pour aplanir ces

difficultés, pour dissiper ces craintes collectivités locales.

bref pour pallier les carences techniques des

est toujours une sorte d’aventure.

que de

Les maîtres d’ouvrage

Rien n’interdit cependant de travailler à l’amélioration du processus, notamment à sa simplification, par exemple en proposant que le cocontractant de la collectivité soit unique et prenne l’entière responsabilité dudit processus, s’engageant à livrer le produit à l’heure convenue pour le prix convenu. Le maître d’ouvrage n’a plus la direction du processus. Il passe commande et paie le prix.

Plusieurs variantes sont pratiquées (dans le droit français ces pratiques sont prohibées car contraires à la loi définissant la maîtrise d’ouvrage publique qui, précisément, doit permettre à la collectivité de diriger l’ensemble du processus de production). Nous en présenterons quelques-unes.

Première variante. Par contrat passé avec la collectivité le promoteur s’engage à exécuter le projet retenu et à le livrer à l’heure convenue et au prix global convenu, à charge de passer lui-même tous les contrats de conception et de réalisation qu’il croit devoir passer avec les firmes qu’il choisit. Le promoteur reste mandataire de la collectivité dont il mobilise les fonds au fur et à mesure de l’avancement du travail. Tout dépassement du prix est supporté par le promoteur (voie n° 3).

Deuxième variante. Dans d’autres circonstances, le promoteur se présente comme vendeur d’un ouvrage qui est à faire (ou au moins à finir) acceptant sous certaines conditions qu’on le règle à la livraison, clés en main. Il peut aussi y avoir paiement du prix par fractions au fur et à mesure de l’exécution de l’ouvrage, par étapes successives (voie n° 4).

Troisième variante. Le promoteur est vendeur mais « fait crédit » à la collectivité qui règle le prix par paiements successifs sur une période par exemple de dix ans, le constructeur assurant en outre la maintenance de l’ouvrage pendant la même période (voie n° 5). L’intérêt de ces trois dernières formules est de déplacer le centre de gravité des risques de la collectivité publique vers le promoteur qui est un professionnel. L’inconvénient est le dessai-sissement de la collectivité comme « patron » du processus de production. C’est évidemment le but que poursuivent les tenants de cette ligne que l’on a pris la mauvaise habitude d’appeler libérale.

8. Des ouvrages non voulus

La pratique communale est riche d’exemples d’ouvrages appartenant à des communes qui ne les ont :

ni commandés, par le moyen de marchés de ; ni acquis, par un acte délibéré. Il s’agit par exemple de la voirie de lotissement que la commune se voit contrainte d’incorporer à son domaine public alors que l’autorisation de lotir ne le prévoyait pas. Cette voirie est parfois la voie intérieure tout à fait chaotique d’un quartier dit spontané que la commune désire légaliser et par là intégrer pleinement à la ville. Ce peut être aussi le bâtiment scolaire quelque peu approximatif réalisé par une association de quartier et donné à la commune contre la promesse d’en faire une école.

Evidemment la commune peut toujours refuser d’incorporer à son patrimoine un ouvrage dont elle ne veut pas parce qu’il est mal construit ou tout simplement parce qu’il lui faudra en assurer la charge de fonctionnement et d’entretien. Mais ce droit de refuser est souvent

formel. La pression sociale est trop forte

légalisation du quartier spontané, cette incorporation est délibérée et le maire ne va pas dire

aux habitants riverains : « réaménagez la voie avant de me la confier ».

et les élections trop proches. Dans le cas de la

Il n’y a pas de solutions simples à ce type de difficultés. Pour une commune, la seule attitude praticable consiste à prévenir, à anticiper et surtout chaque fois que c’est possible à enfermer le « don » dans une relation contractuelle.

Bien des autorisations de lotir sont prises par les autorités centrales sans que le maire ne soit invité à donner son avis. C’est particulièrement vrai en Afrique. La plupart des lotissements sont des lotissements domaniaux décidés par les services centraux eux-mêmes qui ne vont tout de même pas s’abaisser à demander l’avis d’instances locales. C’est pourtant au moment de l’instruction de la demande d’autorisation qu’il faut discuter de la viabilité du lotissement qui est à concevoir comme un morceau de ville. Le maire n’est pas en situation d’exiger que l’autorisation colorie en bleu les voies qu’il se propose de communaliser et en rouge celles qu’il ne prendra pas en charge. Il sait bien que malgré ses dire, il risque fort de devoir un jour ou l’autre incorporer toutes les voies au domaine communal. La seule bonne méthode semble consister à rationaliser le réseau viaire interne et à faire passer la raison communale avant les autres. Là le dialogue entre les services techniques municipaux et les concepteurs de la voirie joue un rôle fondamental. Il joue un rôle d’autant plus efficace qu’il est noué tôt, dès les premières esquisses.

Lorsque l’ouvrage est le produit d’une activité informelle ou populaire, on peut là aussi ne pas attendre le dernier moment, la veille de la remise du bien, pour critiquer sa malfaçon. Il faut là aussi prévenir. Un maire peut demander à l’association qui entreprend de réaliser le futur bâtiment scolaire (le maire en est toujours informé) d’accepter dès la conception du plan du futur bâtiment d’entendre l’architecte ou le technicien municipal. Ce n’est pas toujours possible. C’est parfois même complètement contradictoire. Un maire qui lutte contre la création de quartiers spontanés ne peut pas en même temps se présenter comme l’urbaniste conseil de ces quartiers en train de se faire.

Dans tous les cas de figure, il est de l’intérêt de la commune de situer la « remise » du bien dans un « échange de bons procédés » prenant la forme d’une sorte de contrat, qui d’ailleurs

peut rester oral s’il est passé publiquement et cérémonieusement comme on en a l’heureuse habitude en Afrique sud-saharienne. L’idéal est de conclure ce contrat en négociant chaque engagement de chaque partie et en lui donnant la forme d’un contrat de concours (ou contrat d’offre de concours) dont la teneur pourrait être par exemple :

l’association qui a construit le bâtiment scolaire en fait remise à la commune, s’engage à l’entretenir pendant cinq années et entreprend sans délai l’aménagement des abords selon le programme arrêté d’un commun accord entre l’association et la municipalité ; la municipalité accepte le bâtiment, procède à son aménagement intérieur et à son ameublement et s’engage à faire toutes les démarches nécessaires auprès des services d’Etat de l’enseignement primaire pour que l’école puisse fonctionner à la rentrée scolaire de

Pour être parfaitement conforme à la tradition juridique, il convient d’organiser ces engage- ments sous la forme d’une seule offre de concours émanant de l’association assortie de tous les engagements de l’offrant ainsi que de toutes les conditions de l’offre (qui sont autant d’obligations pesant sur l’administration : incorporer le bâtiment au patrimoine communal,

aménager et meubler le bâtiment

conseil municipal et donc reçoit l’ouvrage, elle met le processus en action. Si par extraordinaire la collectivité était dans l’impossibilité de satisfaire aux conditions posées par

Dès que la commune accepte l’offre par délibération du

).

l’offre, elle serait dans l’obligation de rétrocéder le bien.

Ce procédé de l’offre de concours devrait être appelé à de larges développements. L’offre peut également consister en totalité ou en partie en une contribution foncière ou même monétaire. En ce dernier cas, dès acceptation de l’offre, les sommes en question sont versées à un « fonds de concours » annexé au budget communal. Ce fonds reste isolé du reste du budget et sera affecté à l’objet désigné : création d’un terre-plein le long d’une avenue commerçante pour que les commerçants riverains puissent déballer plus facilement leurs marchandises et les offrir à la vente ; extension d’un parking à la demande des habitants ; extension du réseau d’eau au bénéfice d’un sous-quartier nouveau

9. Les travaux d’entretien

L’entretien des ouvrages publics est un des travaux municipaux les plus difficiles. Et, il faut

bien le reconnaître, les municipalités sont ici souvent défaillantes. Quelle municipalité accepte d’accompagner la mise en service de tout ouvrage neuf d’une augmentation corrélative et suffisante des crédits d’entretien ? Quelle municipalité a une notion claire de ce qu’entretenir veut dire ? Trop de municipalités se disent qu’il suffit pour entretenir de quelques coups de

balai à donner de temps à autre par le service municipal de nettoiement

l’ouvrage sera trop dégradé, il sera temps alors d’envisager de lancer des travaux de réhabilitation lourde.

et que le jour où

Pour maintenir la capacité de service d’un ouvrage (ce qui est la définition la plus simple de l’entretien), une municipalité a d’ordinaire recours à ses propres services dits d’entretien qui sont presque toujours parmi les moins bien lotis et les moins bien « considérés ». Faut-il, dans ces circonstances, abandonner cet « auto-entretien » - comme on a pu parler d’autocons- truction - et donner le travail d’entretien à faire à une entreprise spécialisée par le moyen d’un marché de travaux d’entretien ?

La tâche n’est pas aisée car le travail à demander ne se prête pas à une spécification précise sauf s’il s’agit d’un ouvrage complexe livré avec un mode d’emploi énumérant les actes et

travaux périodiques à exécuter. On peut se demander alors s’il ne vaut pas mieux confier l’entretien au constructeur ou à l’installateur, au moins pendant la période de garantie décennale. Cela va de soi dans le cadre du contrat évoqué à la fin du septième point de la présente partie (troisième possibilité, troisième variante).

Pour ce qui concerne les ouvrages ordinaires, les solutions ne sont pas évidentes. Les « exemples exemplaires » ne sont pas nombreux. Il semble toutefois que les moins mauvais résultats soient obtenus chaque fois que l’on « implique » les usagers dans le processus d’entretien.

« Impliquer » peut vouloir dire confier l’entretien aux usagers eux-mêmes par le moyen d’un

marché de travaux à exécuter sur plusieurs années, qui serait conclu par la commune avec une organisation d’usagers (association de proximité, organisation non gouvernementale travaillant pour une association, entreprise associative ou assimilée « garantie » par des

associations d’usagers

).

« Impliquer » peut vouloir dire aussi demander aux associations d’usagers qu’elles participent

à la programmation des tâches d’entretien aux côtés du maître d’ouvrage et surtout participent

à des réunions périodiques d’évaluation réunissant le maître d’ouvrage et l’entreprise ou le

service chargé de l’entretien. Chaque fois que les tâches sont assez simples et que les usagers sont facilement identifiables ou - encore mieux - constitués en associations, on pourrait expérimenter de telles formules.

10. Se passer des services techniques centraux ?

Le maître d’ouvrage communal est souvent confronté à la volonté de l’Etat de jouer les premiers rôles.

L’Etat, par son ministère en charge des travaux publics, peut vouloir assurer la maîtrise d’ouvrage déléguée de tous les travaux d’infrastructure et de bâtiment des collectivités locales.

Il peut aussi revendiquer au minimum une sorte de mission de contrôle technique des projets et des travaux d’infrastructure se traduisant par :

un visa des plans et pièces écrites annexées aux plans ; une participation à la réception de l’ouvrage.

Entre ce maximum qu’est la maîtrise d’ouvrage déléguée et ce minimum qu’est le contrôle, toutes les situations peuvent se rencontrer. Le passage des municipalités par les services techniques de l’Etat est en général présenté comme une protection des collectivités publiques contre elles-mêmes et une garantie de bonne qualité technique des ouvrages publics. Il n’est pas rare qu’il faille y voir aussi la volonté de puissance des ingénieurs ou des architectes d’Etat et leur souci tout à fait trivial de prélever au profit de leur administration quelques honoraires pour services rendus. Les collectivités locales ne s’aperçoivent pas toujours de l’existence de ces honoraires qui sont parfois versés directement par l’entreprise. Il est assez classique de voir en effet le « surveillé » et le « contrôlé » payer à son surveillant et son contrôleur les honoraires de surveillance et de contrôle.

L’obligation pour la commune de passer par les services techniques de l’Etat n’est pas toujours fondée juridiquement. Il n’est pas rare que cette obligation soit exprimée par un simple organigramme approuvé par arrêté du ministre chargé de l’équipement, donc sans effet à l’égard d’une collectivité locale dont l’autonomie est attestée par la Constitution ou une loi. Cette obligation est souvent le fait d’un décret ou d’une loi promulgué bien avant que le principe constitutionnel de l’autonomie de toutes les collectivités territoriales ne soit affirmé.

Quoiqu’il en soit la municipalité, si elle ne veut pas perdre trop de temps, devra l’accepter. Autant alors tirer parti de cette collaboration obligée en exigeant des services techniques centraux :

qu’ils s’engagent contractuellement envers la commune à faire tel travail dans tel délai pour tel prix ; qu’ils livrent à la commune des avis, notes techniques et visas soigneusement argumentés et expressément signés par eux, ce qui les engage ; et surtout qu’ils collaborent avec les services techniques communaux afin de les entraîner et les aguerrir. La situation est beaucoup plus embarrassante lorsqu’un organisme d’Etat se voit confier la responsabilité de gérer des programmes entiers d’investissements communaux sur financement extérieur. Les bailleurs de fonds ont pris en effet l’habitude de confier « leurs » programmes d’inves-tissement à des établissements publics d’Etat spécialisés dans la conduite d’opération ou à des sociétés d’économie mixtes spécialement mandatées par l’Etat. Ces institutions ne se contentent pas seulement de piloter ces programmes, mais elles s’en reconnaissent les maîtres d’ouvrage - en titre et non délégué - et aussi les maîtres d’œuvre, chargés donc aussi des études de projet ainsi que de la direction et du contrôle de leur l’exécution. Les communes sont souvent impuissantes face à ces forteresses. Heureusement, ce type de pratique s’estompe. Il est trop clairement contraire au principe d’autonomie de l’administration communale.

Construire une maîtrise d’ouvrage communale

1. L’impossible entreprise municipale

Dans une ville africaine, l’étendue des besoins est telle que les autorités municipales pourraient se voir autorisées à construire une véritable entreprise municipale qui aurait à produire tout ce dont la population a besoin : des services, des équipements, des aménagements.

Ce type de projet est impossible à mettre en œuvre en raison tant de la faiblesse des moyens techniques et économiques des municipalités que des nécessités des ajustements structurels des économies nationales au marché mondial.

Ne pouvant se faire entrepreneur, la collectivité territoriale chargée de gérer la ville se voit contrainte de s’ériger en organisateur et fédérateur des énergies locales (dont évidemment les siennes propres, ses propres services), utilisant avec pragmatisme tous les procédés légaux qui sont à sa disposition.

2. Les procédés

Ces procédés sont de trois ordres :

le faire soi-même, le faire-faire, le laisser-faire. Le faire soi-même est un ensemble de procédés qui met la collectivité en situation de producteur ou de prestateur même si on doit distinguer :

d’une part la régie directe, classiquement entendue comme la gestion non individualisée par l’administration elle-même d’un service public, d’un chantier, d’un aménagement urbain d’autre part, toutes les autres formes d’intervention par des organismes publics spécialisés dépendant de la commune. Le faire-faire est un très riche et vaste ensemble de modes opératoires qui se rangent en deux grandes sous-catégories :

premièrement, le faire-faire proprement dit, lorsque par exemple la collectivité confie le service public de l’eau à une entreprise privée spécialisée, laquelle est appelée à servir l’eau au lieu et place de la commune ; deuxièmement, le donner-à-faire, lorsque par exemple la collectivité passe un marché de travaux à une entreprise privée, laquelle est contractuellement contrainte de livrer l’ouvrage commandé à l’instant convenu. Le laisser-faire est un mode d’intervention plutôt qu’un mode opératoire ; il est fondé sur le principe de la primauté de l’initiative privée sur l’action publique et sur la fonction simplement correctrice de ladite action publique. On peut distinguer trois degrés de laisser-faire :

le premier degré est le laisser-faire total ; telle association assure une activité culturelle ou sportive que l’autorité communale suit avec intérêt mais en s’abstenant de toute intervention ; le deuxième degré est le laisser-faire réglementé ; l’autorité communale intervient pour réglementer certaines activités ou manifestations organisées par cette association en raison par exemple du danger encouru par les spectateurs ou même les participants ; le troisième degré est le laisser-faire aidé ; l’autorité communale apporte une aide (allocation

d’un local municipal, subvention

contre l’engagement de ladite association d’élargir son champ d’action, de s’implanter dans

tels ou tels quartiers

)

à cette association dont elle reconnaît l’utilité sociale

Ce tableau situant ces sept manières institutionnelles de faire invite à

constater qu’elles forment un éventail assez largement ouvert et aussi à poser, comme hypothèses, qu’elles ont des qualités différentes mais qu’elles sont partiellement substituables, autrement dit qu’il y a plusieurs manières d’offrir à la population des activités culturelles, des équipements collectifs, de l’eau

3. La « maîtrise d’ouvrage » communale.

Dans une acception plus professionnelle que juridique (en droit strict le maître de l’ouvrage est la personne qui, dans le cadre du contrat de louage d’ouvrage et des marchés publics assimilés, commande, paie et reçoit l’ouvrage matériel ou intellectuel, objet du contrat ou du marché) ; on a pris l’habitude de qualifier de « maîtrise d’ouvrage » l’intelligence des choix entre les divers faire et plus globalement l’habileté d’un organe politique à :

penser un programme de tâches et de travaux, imaginer le montage, les façons de faire ; donner des ordres en leur donnant la destination (bureau de l’administration municipale, fournisseur, entrepreneur de travaux, bureau d’étude, association de quartier, opérateur professionnel d’aménagement urbain, entreprise concessionnaire d’un service marchand

la formulation adéquates (décision unilatérale réglementaire ou indivi-duelle ; marché public ou contrat ou même simple convention informelle) ; contrôler la bonne exécution de ces ordres et la qualité du service fait. L’essentiel pour la maîtrise d’ouvrage communale est donc de disposer des moyens d’assumer le service de la population urbaine et non nécessairement de l’assurer elle-même, du moins en dehors de la sphère des obligations de faire soi-même que la loi (et une certaine forme de logique politique) met expressément à la charge de la collectivité et dont elle ne saurait se démettre. C’est dans l’intelligence technique, sociale et politique des choix des modes opératoires et des opérateurs que se reconnaît le maître d’ouvrage municipal. Celui-ci a en effet à faire preuve :

) et

d’un véritable savoir-faire politique, pour organiser les services urbains de manière optimale (répartition des tâches d’exécution des services aux petites entreprises locales ; concession des

tâches « nobles » aux grandes compagnies concessionnaires

d’imagination institutionnelle et financière lors du montage des projets et du recours à des opérateurs publics et privés, professionnels et non professionnels ; de rigueur pour instaurer un système de contrôle de l’exécution des missions confiées aux opérateurs ainsi que d’évaluation ; d’une bonne pratique des tâches qu’il commande, délègue, ou concède, car pour bien faire- faire, il est pédagogiquement nécessaire de savoir faire soi-même.

) ;

4. La pratique de l’exécution des tâches par opérateurs.

On ne peut qu’attester l’intérêt des techniques de délégation, de contractualisation, d’habi-

litation,

territoriale au bénéfice :

(au sens large et finalement peu précis de ces appellations) par la collectivité

ou de personnes privées (entreprise, société, association, fondation, ou même personne physique) ; ou de personnes publiques spécialisées (établissement public local ou régie disposant de la personnalité juridique et de l’autonomie financière ; établissement public d’Etat ou service d’Etat ; organisme de coopération intercommunale).

Ces procédures permettent à une collectivité territoriale de demander à un opérateur (l’une ou l’autre des personnes privées ou publiques dont il vient d’être question), par exemple, de :

gérer un service local marchand, comme le service de l’eau qui serait concédé (investissement plus gestion) à tel ou tel groupe. conduire une opération de réalisation d’un ouvrage public, comme la réhabilitation d’un ensemble de voies publiques, en désignant un établissement public d’Etat comme maître d’ouvrage délégué ; mener à bien un projet d’aménagement urbain, comme l’amélioration des conditions de vie dans un quartier dit déshérité, la conduite des tâches de terrain étant confiée à une organisation associative ayant la confiance des habitants.

A l’évidence, ces procédures ne peuvent se traduire par une sorte d’effacement ou de dépérissement de la collectivité territoriale qui se considérerait comme déchargée de ces tâches. Nous sommes en fait en présence de nouvelles formes de division du travail qui laissent, en tout cas, à la collectivité la responsabilité politique et sociale du travail confié à l’opérateur. Elle conserve la haute direction des opérations et dispose à ce titre d’instruments de contrôle.

Les communes urbaines africaines (comme d’ailleurs les Etats) ne peuvent éviter, à ce jour, de collaborer avec des entreprises, des associations, ou avec des compagnies internationales apportant avec elles savoir-faire et capitaux. La vraie question n’est plus à ce jour celle de l’opportunité de tels processus. Elle semble plutôt résider dans la recherche de :

l’efficacité - y compris sociale - du travail de l’opérateur ; la préservation des fonctions que doit continuer à remplir le maître public, de l’ouvrage, de l’aménagement, du service ; l’équilibre entre ces deux objectifs qui n’est pas toujours facile à concilier.

5. La spécificité des collectivités locales africaines

Elle résulte de cinq séries de facteurs :

l’étendue des besoins sociaux à satisfaire générés par l’urbanisation ; le relatif dénuement technique et financier des communes urbaines ; la dépendance des communes à l’égard des Etats centraux et des sources de financement nationales et internationales ; l’absence d’un cadre institutionnel ancien, contraignant, connu, reconnu et accepté par tous les acteurs locaux ou non ; la montée en puissance des associations, des organisations non gouvernementales et des associations de solidarité internationale. La diversité et la flexibilité des méthodes et des procédures qu’utilisent les collectivités locales sont, de ce fait, tout à fait remarquables. Elles peuvent prendre en main, directement, un service, par exemple de nettoyage de la voirie ou bien donner ce travail à faire à une entreprise ou même s’en remettre du soin d’assurer ce service à des associations de quartier à raison d’une association par quartier. Il arrive même que les associations de citoyens prennent l’initiative de ces travaux et viennent ensuite demander à la collectivité de les appuyer, de les rémunérer, de leur confier la libre disposition des moyens des services municipaux. Les considérations sociales ou socio-politiques sont déterminantes dans les choix institutionnels des collectivités locales africaines. Telle collectivité peut se voir contrainte politiquement de constituer une régie municipale du

nettoiement de la voie publique en salariant une main-d’œuvre permanente tout en acceptant que cette régie recrute chaque jour une main-d’œuvre journalière sur le chantier selon des

critères spécifiques : préférence pour les jeunes déscolarisés, pour les femmes concilier ici ce qu’une municipalité européenne ne pourrait concilier.

On arrive à

Il arrive parfois que les collectivités locales africaines soient dans un tel dénuement qu’elles ne disposent d’aucun moyen ni de faire ni de faire-faire. Il ne leur reste d’autres choix que d’accepter leur propre impuissance et de laisser les gens se débrouiller seuls. L’intelligence de la maîtrise d’ouvrage communale se manifestera alors par son souci de laisser-faire sous réserve éventuellement de devoir encadrer ces activités par le moyen d’un simple règlement :

l’enlèvement des ordures ménagères doit se faire dans telle tranche horaire, les ordures

doivent être entreposées en tels et tels lieux service mais plutôt de police.

On n’est plus alors en présence d’un procédé de

Une des premières tâches d’une municipalité est sans aucun doute d’assurer la gestion sociale de la collectivité qu’elle administre et qui est constituée de groupes sociaux, de cultures, de

religions, d’associations, de boutiquiers, de portefaix, d’instituteurs, de chômeurs

bien sûr, d’électeurs. Un maître d’ouvrage communal s’assure que les décisions qu’il prend et les choix qu’il opère confortent la cohésion sociale dont il est, sous une forme ou sous une

autre, le garant.

et aussi,

Le pouvoir local est aussi un pouvoir politique qui, au sens le plus profond, souscrit à un projet de cité. La politique locale a pour objet de placer la cité et la société qui la forme sur une trajectoire de développement ou de régression. Là encore il est tout à fait légitime que le maître d’ouvrage communal décide et choisisse politiquement.

Il est temps de concevoir la maîtrise d’ouvrage municipale, africaine en particulier, comme une sorte de trépied technique, social et politique. On doit cesser de croire que la rationalité technique est seule digne d’être honorée, que les considérations sociales et politiques sont des déviances et viennent corrompre la pure raison. La maîtrise d’ouvrage communale peut donc aller jusqu’à dire non à une offre pressante et alléchante mais inacceptable portée par un État ou une coopération. Le plus souvent, ce refus est en réalité une invitation à discuter des conditions offertes à la commune. Encore faut-il que les offreurs - et en particulier les coopérations trop peu enclines à discuter directement avec les collectivités locales - acceptent d’ouvrir de telles négociations.

Les latitudes de négociation des collectivités sont souvent réduites. Ainsi les sociétés chargées par l’État d’assurer pour le pays entier la production et la distribution de l’électricité ou de l’eau acceptent rarement de discuter des conditions de cette distribution sur le territoire de la ville avec la collectivité intéressée alors bien même que la loi communale déclare la commune en charge des services publics locaux marchands et non marchands. Il est pourtant évident que toute société concessionnaire - au sens large - nationale aurait intérêt à convenir avec les collectivités des modalités particulières de son intervention locale : approvisionnement des installations communales, programmation des extensions des réseaux, appui de la commune aux campagnes contre les mauvais payeurs

6. Le pari : contribuer à la formation d’une maîtrise d’ouvrage municipale pivot de la gestion urbaine

Le pari de cet ouvrage est d’abord un pari sur l’avenir des collectivités locales africaines, de leur rôle irremplaçable de gestionnaires des villes qui sont les lieux du développement d’une « nouvelle Afrique ». Son développement passe d’une part par le redéploiement et la réaffirmation de l’Etat (vaste chantier) et d’autre part par la construction de l’institution municipale. En cette matière beaucoup est à faire. Les municipalités manquent de ressources financières et de compétences techniques. Ces déficits sont à combler sans tarder mais pas à n’importe quel prix politique. La municipalité n’est pas qu’un appareil de gestion. Elle est une instance politique capable justement de penser et d’organiser son appareil de gestion, d’exercer une véritable maîtrise d’ouvrage.

Ce guide a l’ambition de montrer ce que sont ces choix, au moins dans leur dimension institutionnelle et dans trois secteurs de pointe de l’activité communale et des coopérations internationales : les services, les travaux et l’aménagement.