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2015-485 QPC - Reu au greffe du Conseil constitutionnel le 28 juillet 2015

Libtrtl galiti Fratorniti


RPUBLIQUE FRANAIS!!

Paris, le

2 8 JUIL. 2015

LE PREMIER MINISTRE

MONSIEUR LE PRESIDENT DU CONSEIL


CONSTITUTION~L

OBJET : Observations relatives


n 2015~485 QPC

la question prioritaire de constitutionnalit

Par une dcision du 6 juillet 2015, le Conseil d'Etat a renvoy au Conseil constitutionnel
la question de la conformit la Constitution de l'article 33 de la loi no 2009-1436 du
24 novembre 2009 qui prvoit que la participation des personnes dtenues aux activits
professionnelles organises dans les tablissements pnitentiaires donne lieu l'tablissement
d'un acte d'engagement par l'administration pnitentiaire.
II est soutenu qu' en ne dterminant pas les conditions dans lesquelles les personnes
incarcres peuvent tre amenes travailler au cours de leur peine, le lgislateur a priv de
garanties lgales les droits collectifs en principe reconnus tout travailleur, sur le fondement [ ... ]
du prambule de la Constitution de 1946 .
Le Conseil d'Etat a estim que le moyen tir de ce que ces dispositions porteraient atteinte
aux droits et liberts garantis par la Constitution, notamment au droit l'emploi, la libert
syndicale, au droit de grve et au principe de participation des travailleurs, soulevait une question
srieuse.
Cette question appelle de ma part les observations suivantes.
1. Sur l' tendue de la comptence du lgislateur.
1.1. Il convient d'abord de relever que la plupart des alinas du Prambule de la
Constitution de 1946 qui sont invoqus au soutien de la prsente question ne comportent pas de
disposition relative la comptence du lgislateur.
Il en est ainsi du cinquime alina consacrant le droit l'emploi, du sixime alina relatif
la libert syndicale, du huitime alina affirmant le principe de ,participation, ainsi que des
principes sociaux noncs aux diximes et onzimes alinas. La . seule exception rsulte du
septime alina qui dispose que Le droit de grve s'exerce dans le cadre des lois qui le
rglementent, le renvoi la lei ayant d'ailleurs ici notamment pour objet d'habiliter
expressment le lgislateur restreindre et, le cas chant, interdite l'exercice de ce droit en
certaines circonstances ou pour certaines catgories de travailleurs.

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1.2. La comptence du lgislateur pour la mise en uvre de ces principes rsulte donc
essentiellement de l'article 34 de la Constitution, en particulier de ses dispositions qui se rfrent
aux garanties fondamentales accordes aux citoyens pour l'exercice des liberts publiques 1,
aux garanties fondamentales accordes aux fonctionnaires civils et militaires de l'Etat 2 , ou
aux principes fondamentaux [ .. .] du droit du travail 3, du droit syndical et de la scurit
sociale.
Le Conseil constitutionnel prectse ainsi que la mise en uvre de ces principes
incombe, le cas chant, au lgislateur comme l'autorit rglementaire, selon leurs
comptences respectives 4, dfinies par les articles 34 et 3 7 de la Constitution.
1.3. S' agissant du travail des personnes dtenues, le lgislateur a exerc sa comptence,
non pas sur le fondement des dispositions prcites de l'article 34 de la ConstitutionS, mais en
vertu des dispositions qui lui confient la fixation des rgles concernant le droit pnal et la
procdure pnale.
A ce titre, en effet, il appartient au lgislateur de dterminer les conditions et les
modalits d'excution des peines privatives de libert (dcision n 2009-593 DC du
19 novembre 2009, cons. 3).
Or le Conseil constitutionnel a jug, par sa dcision n 2013-320/321 QPC du
14 juin 2013, que le rgime de travail des personnes dtenues, tel qu'il a t fix par les
dispositions des articles 22 et 33 de la loi pnitentiaire no 2009-1436 du 24 novembre 2009 et de
l'article 717-3 du code de procdure pnale (lequel figure dans un chapitre intitul De
l'excution des peines privatives de libert ), ne pouvait pas tre dtach de 1' excution des
peines privatives de libert , selon les termes du commentaire aux cahiers. Ainsi, aprs avoir
cit les cinquime, sixime, septime et huitime alinas du Prambule de 1946, le Conseil
constitutionnel s'est exclusivement rfr, lorsqu'il s'est agi de dfinir le fondement de la
comptence du lgislateur, la disposition de l'article 34 donnant ce dernier la comptence
pour fixer les rgles concernant le droit pnal et la procdure pnale et donc pour
dterminer les conditions et les modalits d'excution des peines privatives de libert
(cons. 5). Le Tribunal des conflits a jug dans le mme sens, par une dcision du
14 octobre 2013, que l'activit de travail s'inscrit dans l'excution de la peine privative de
libert et procde de la prparation la rinsertion du condamn , et que la relation de
travail se rattache l'accomplissement de la mission de service public de l'administration
pnitentiaire )) (n C3918).

Spcialement la libert d'entreprendre, pour ceux qui ne relvent pas du droit du travail ni du droit de la
fonction publique. V., pour le droit l' emploi, la dcision n 83-156 DC du 28 mai 1983, cons. 4 et la dcision
n 85-200 OC du 16 janvier 1986, cons. 4.
2
V., pour le principe de participation, la dcision n 2010-91 QPC du 28 janvier 2011, cons. 3.
3
V., pour le droit l'emploi, la dcision n20 12-232 QPC du 13 avril2012, cons. 5.
4
Dcision n 89-269 OC du 22 janvier1990, cons. 26.
5
A 1'exception, sans doute, de la disposition relative aux principes fondamentaux de la scurit sociale, le
lgislateur ayant fait le choix de dfinir les droits des personnes dtenues en la matire au code de la scurit
sociale, ainsi qu' il sera soulign ci-aprs.

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Par consquent, ni l' auteur de la question ni l'intervenante ne sauraient utilement se


prvaloir, au soutien du grief tir de l' incomptence ngative du lgislateur, des dispositions de
l' article 34 de la Constitution qui renvoient aux garanties fondamentales accordes aux citoyens
pour l'exercice des liberts publiques et aux principes fondamentaux[ ... ] du droit du travail,
du droit syndical et de la scurit sociale ; L'on peut d'ailleurs relever que la plupart des
dcisions du Conseil constitutionnel cites au soutien de ce grief se rfrent ces dispositions de
l'article 34.
Aprs la dcision n 2009-593 DC relative au regrme disciplinaire des personnes
dtenues, la premire dcision par laquelle le Conseil constitutionnel a prcis l'tendue de la
comptence du lgislateur l'gard des personnes dtenues est la dcision n 2014-393 QPC du
25 avril 2014. Le Conseil constitutionnel y a jug qu' il appartient au lgislateur de fixer les
rgles concernant les garanties fondamentales accordes aux personnes dtenues ; que celles-ci
bnficient des droits et liberts constitutionnellement garantis dans les limites inhrentes la
dtention; qu'il en rsulte que le lgislateur doit assurer la conciliation entre, d'une part,
l'exercice de ces droits et liberts que la Constitution garantit et, d'autre part, l'objectif de valeur
constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public ainsi que les finalits qui sont assignes
l'excution des peines privatives de libert (cons. 5).

2. Sur les droits et liberts invoqus au soutien du grief tir de l'incomptence ngative
du lgislateur.
2.1. En ce qui concerne le droit l' emploi.
Si le droit d'obtenir un emploi, consacr par le cinquime alina du Prambule de 1946,
figure au nombre des droits et liberts que la Constitution garantit6 , ce droit ne permet toutefois
l'exercice que d' un contrle de constitutionnalit restreine, dans la mesure o, d'une part, il
s' agit d'abord d' un objectif qu' il appartient au lgislateur de mettre en uvre8 et, d'autre part,
que, dans ce domaine, le Conseil constitutionnel ne dispose pas d'un pouvoir gnral
d'apprciation et de dcision de mme nature que celui du Parlement 9 Le Conseil
constitutionnel veille alors, notamment, ce que le lgislateur n'opre pas une conciliation
manifestement dsquilibre entre deux exigences constitutionnelles10.
En l'occurrence, le lgislateur a pos des rgles propres assurer, conformment aux
dispositions du cinquime alina du Prambule, le droit pour chaque personne dtenue d'obtenir
un emploi en permettant 1'exercice de ce droit par le plus grand nombre, en assurant une
conciliation qui n'est pas manifestement dsquilibre entre ce droit et l'objectif de valeur
constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public ainsi que les finalits qui sont assignes
l'excution des peines privatives de libert.

Dcision n 2010-98 QPC du 4 fvrier 2011.


V. la dcision no 2012-232 QPC du 13 avril 2012, cons. 5 et le commentaire aux cahiers; dcision
n 2004-509 DC du 13 janvier 2005, cons. 28.
8
V., par exemple, la dcision n 99-423 DC du 13 janvier 2000, cons. 27 et la dcision n 2006-535 DC du
30 mars 2006, cons. 20.
9
Dcision n 2006-535 DC pre., cons. 20; dcision n 98-401 DC du 10 juin 1998, cons. 27.
10
Dcision n 2012-232 QPC pre., cons. 5
7

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- En premier lieu, la nature de l'activit professionnelle prvue par l'article 33 de la loi


pnitentiaire et l'article 717-3 du code de procdure pnale a t conue par le lgislateur en vue
d'assurer la mise en uvre du droit l'emploi: cette activit est volontaire et rmunre. A cette
fin, d'une part, le lgislateur a mis un terme, par la loi n 87-432 du 22 juin 1987, l'obligation
de travail qui pesait jusqu'alors sur les personnes dtenues, et qui confrait leur travail un
caractre afflictif, pour lui substituer un caractre volontaire apte rpondre l'exigence du droit
l'emploi et la rinsertion de la personne dtenue qui est l'une des finalits assignes
l'excution des peines privatives de libert. Le deuxime alina de l'article 717-3 du code de
procdure pnale se rfre ainsi la demande des personnes incarcres. L'article 27 de la loi
pnitentiaire posant une obligation d'activit n'a quant lui nullement pour objet ni pour effet de
remettre en cause le caractre volontaire du travail, puisque ce dernier n'est pas la seule activit
susceptible de rpondre cette obligation. Et d'autre part, le lgislateur a prvu la rmunration
du travail des personnes dtenues au dernier alina de ce mme article 717-3.
-En deuxime lieu, le lgislateur a impos l' administration pnitentiaire une obligation
de moyens pour assurer une activit professionnelle aux personnes incarcres qui le souhaitent.
Le deuxime alina de l'article 717-3 prcit nonce ainsi que toutes dispositions sont prises
pour assurer une activit professionnelle [ ... ] aux personnes qui en font la demande. Lorsque
l'article D. 432-3 prcise que le travail est procur aux dtenus compte tenu, notamment, des
possibilits locales d'emploi, le pouvoir rglementaire s'est born rappeler que
1' administration pnitentiaire est soumise une obligation de moyens et non de rsultat. Il
convient cet gard de souligner que le droit l'emploi nonc au cinquime alina du
Prambule n'impose pas une obligation de rsultat, puisqu'il pose comme objectif l'exercice de
ce droit par le plus grand nombre , selon les termes de la jurisprudence du Conseil
constitutionnel prcite. L'on peut ajouter par ailleurs que le lgislateur, afin d'encourager
l'exercice d'une activit professionnelle par les personnes dtenues, a spcialement prvu
l'application des dispositions relatives l'insertion par l'activit conomique figurant aux
articles L. 5132-1 et suivants du code du travail, qui mentionnent quatre types de structures
d'insertion par l'activit conomique : les entreprises d'insertion, les entreprises de travail
temporaire d'insertion, les associations intermdiaires, les ateliers et chantiers d'insertion. Ces
structures ont pour finalit de permettre aux dtenus d'acqurir une exprience et des
comptences par l'exercice d'une activit professionnelle, de lever les freins sociaux leur
insertion professionnelle par un accompagnement de professionnels de l'insertion, d'laborer un
projet professionnel raliste vers l'extrieur et de le mener bien, selon l'expos des motifs de
la loi pnitentiaire.
-En troisime lieu, le lgislateur a prescrit l'galit de traitement en matire d'accs et
de maintien l'activit professionnelle>>, selon les termes du dernier alina de l'article 33 de la
loi pnitentiaire, noncs pour en rappeler l'exigence propos des personnes handicapes
dtenues, mais dont la porte n'est videmment nullement restreinte ces personnes.
- En quatrime lieu, le lgislateur a prcis les critres au regard desquels devait tre
apprcie cette galit de traitement.
D'une part, l'article 27 nonce que l'activit professionnelle doit tendre la rinsertion
de l'intress et tre adapte son ge, ses capacits, son handicap et sa personnalit.

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D'autre part, l'article 22 dispose que l'exercice du droit de la personne dtenue


travailler, l'instar de tout ses droits, ne peut- indpendamment des limites inhrentes toute
obligation de moyens - faire l'objet d'autres restrictions que celles rsultant des contraintes
inhrentes la dtention, du maintien de la scurit et du bon ordre des tablissements, de la
prvention de la rcidive et de la protection de l'intrt des victimes (tant prcis que ce
dernier critre peut favoriser l'emploi de ceux qui doivent indemniser des parties civiles, au
dtriment, le cas chant - lorsque le nombre total d'emplois est structurellement limit - de
l'emploi des autres personnes dtenues, toutes choses gales par ailleurs).
A ces critres, le lgislateur a ajout des spcifications complmentaires dans deux cas
particuliers : lorsque la personne condamne ne matrise pas les enseignements fondamentaux
et lorsqu'elle ne matrise pas la langue franaise . Dans ces deux cas, le lgislateur a fix une
priorit pour la formation, nonce au second alina de l'article 27 de la loi pnitentiaire : dans le
premier, l'activit consiste par priorit en l'apprentissage de la lecture, de l'criture et du
calcul; dans le second, l'activit consiste par priorit en son apprentissage. La dernire
phrase de l'article 27 souligne nanmoins que cette priorit n'exclut pas l'activit professionnelle
de la personne intresse, en posant que L'organisation des apprentissages est amnage
lorsqu'elle exerce une activit de travail.
- En cinquime lieu, le lgislateur a pos le principe que l'administration pnitentiaire est
le seul employeur de la personne dtenue.
C'est ainsi que l'article 33 de la loi pnitentiaire prvoit qu'un acte d'engagement est
sign entre la personne dtenue et l'administration pnitentiaire, les relations de travail des
personnes incarcres ne faisant pas l'objet d'un contrat de travail en application du troisime
alina de l'article 717-3 du code de procdure pnale, qui a dclar conforme la Constitution
par la dcision n 2013-320/321 QPC du 14 juin 2013.
- Enfin, la dcision de retirer un emploi- le dclassement d'emploi, selon les termes
rglementaires - est soumise au contrle du juge de l'excs de pouvoir, ainsi que l' a jug le
Conseil d'Etat par une dcision d'Assemble du 14 dcembre 2007 (290420). Si le Conseil d'Etat
a jug par cette mme dcision, sous l' tat du droit antrieur la loi pnitentiaire de 2009, qu'il
en allait autrement des refus opposs une demande d'emploi ainsi que des dcisions de
classement, il a alors prcis que c'tait sous rserve que ne soient pas en cause des liberts et des
droits fondamentaux des dtenus.
Il rsulte de l'ensemble des lments qui prcdent que Je lgislateur a pos des rgles
propres assurer le droit pour chaque personne dtenue d'obtenir un emploi en permettant
l'exercice de ce droit par le plus grand nombre, conformment au cinquime alina du Prambule
de 1946, et dans le respect de la dignit de la personne, en imposant aux tablissements de
prendre toutes dispositions pour proposer une activit professionnelle aux personnes dtenues et
en leur assurant une galit de traitement pour l'accs une telle activit au sein d'un mme
tablissement.
2.2. En ce qui concerne les droits collectifs des travailleurs.
Ainsi qu'il ressort de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, les personnes dtenues
bnficient des droits et liberts constitutionnellement garantis dans les limites inhrentes la
dtention )) 11 ou aux contraintes de la dtention )) 12 .

11
12

Dcision n 2014-393 QPC, pre., cons. 5.


Dcision no 2009-593 DC, cons. 4.

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Or les contraintes de la dtention s' opposent la reconnaissance aux personnes dtenues


des droits collectifs des travailleurs, qu'il s'agisse du droit de grve, de la libert syndicale, ou de
la libert de ngociation collective et du principe de participation.
- Il ressort tant de la jurisprudence du Conseil d' Etat que de la jurisprudence du Conseil
constitutionnel que des lnitations au droit de grve peuvent tre justifies pour des prvenir des
atteintes graves l'ordre public (CE, Ass., 7 juillet 1950, Dehaene), ainsi que pour assurer la
protection de la scurit des personnes et des biens (CC, 22 juillet 1980, n 80-117 DC, cons. 4).
Ces limitations<< peuvent aller jusqu' l'interdiction du droit de grve certaines catgories de
travailleurs, conformment la jurisprudence du Conseil constitutionnel13 et 1' intention du
.Constituant14
En dtention, pour des raisons videntes de bon ordre, de scurit et de protection des
personnels, le droit de grve ne peut tre reconnu aux personnes dtenues.
La grve, qui est une cessation collective et concerte du travail salari en vue de faire
aboutir des revendications professionnelles (CC, 25 juillet 1979, no 79-105 DC), est de nature,
comme tout mouvement collectif ayant lieu dans un tablissement pnitentiaire, mettre en
danger les personnes, qu' il s'agisse des dtenus, des personnels ou des intervenants.
- Les contraintes de la dtention s'opposent galement la mise en uvre dans les
prisons de la libert syndicale et du droit pour tout travailleur de participer par l'intermdiaire
de ses dlgus la dtennination collective des conditions de travail ainsi qu' la gestion des
entreprises .
L'on peut nanmoins souligner que la loi pnitentiaire a prvu, en son article 29, le
principe d'une consultation des personnes dtenues sur les activits qui leur sont proposes, ce
qui inclut le travail.
A supposer que ces dispositions soient insuffisantes, elles n'en constituent pas moins une
mise en uvre du principe de panicipation: ces dispositions n'ayant pas t renvoyes, la
mconnaissance de ce principe ne saurait donc ici, en tout tat de cause, tre utilement invoqu.
S' agissant du droit de grve et de la libert syndicale, le lgislateur n'tait pas dans
l'obligation de prvoir de garanties particulires puisque, comme il vient d'tre dit, il a entendu
totalement exclure leur exercice en prison, raison de leur incompatibilit avec les contraintes de
la dtention, de sorte que le grief tir de l'incomptence ngative ne peut tre retenu.
2.3. En ce qui concerne les droits garantis par les dixime et onzime alinas du
Prambule de 1946.
L'article 33 de la loi du 24 novembre 2009 ne porte aucune atteinte ces droits, dont la
protection est assure par plusieurs dispositions lgislatives, d'ailleurs non renvoyes au Conseil
constitutionnel.

13

Dcision n 79-105 DC du 25 juillet 1979, cons. 1 ; dcision n 86-217 DC du 18 septembre 1986, cons. 78;
dcision n 87-230 DC du 28 juillet 1987, cons. 7.
14
V. notamment les dbats au sein de la commission de l' Assemble nationale constituante lors de la sance du
8 aot 1946.

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- L'article 31 de la loi pnitentiaire pose le principe d'une aide en nature ou financire de


l' Etat destine aux personnes dtenues dont les ressources sont infrieures un montant fzx
par voie rglementaire.
- La protection de la sant des dtenus excutant un travail pnal est garantie un double
titre. En effet, outre le principe d'affiliation de tous les dtenus et de leurs ayants-droits la
scurit sociale (art. L. 381-30 du code de la sant publique), ceux qui travaillent en dtention
bnficient des dispositions de l'article L. 381-31 du code de la scurit sociale qui nonce que
les dtenus excutant un travail pnal sont affilis obligatoirement 1' assurance vieillesse du
rgime gnral de scurit sociale. L'article L. 412-8 du mme code dispose, en son 5, qu' ils
bnficient galement du rgime des accidents du travail et maladies professionnelles.
Compte tenu de ces dispositions, qui assurent une mise en uvre suffisantes des droits
garantis par les dixime et onzime alinas du Prambule de 1946, et qui n'ont pas t renvoyes
au Conseil constitutionnel, les griefs tirs de la mconnaissance de ces dispositions
constitutionnelles ne sauraient en tout tat de cause tre retenus.

Pour l'ensemble des raisons qui prcdent, j'ai l'honneur d' inviter le Conseil
constitutionnel dclarer l'article 33 de la loi no 2009-1436 du 24 novembre 2009 conforme la
Constitution.

Pour le Premier ministre et par dlgation,


Le chef du service de la lgislation
et de la qualit du droit