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Braslia
Volume 15
Nmero 107
Presidenta da Repblica
Dilma Vana Rousseff
MinistraChefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica
Gleisi Helena Hoffmann
Subchefe para Assuntos Jurdicos da Casa Civil e
Presidente do Centro de Estudos Jurdicos da Presidncia
Ivo da Motta Azevedo Corra
Coordenadoras do Centro de Estudos Jurdicos da Presidncia
Daienne Amaral Machado
Raquel Aparecida Pereira
Equipe Tcnica
Coordenao de Editorao
Conselho Editorial
Gesto de Artigos
Daienne Amaral Machado
Mariana Figueiredo Cordeiro da Silva
Raquel Aparecida Pereira
Diagramao
Brbara Gomes de Lima Moreira
Vicente Gomes da Silva Neto
Reviso Geral
Daienne Amaral Machado
Mariana Figueiredo Cordeiro da Silva
Raquel Aparecida Pereira
Reviso de Idiomas
Daienne Amaral Machado
Daniel Mendona Lage da Cruz
Juliana Thomazini Nader Simes
Mariana Figueiredo Cordeiro da Silva
Autor Convidado
Jos Claudio Monteiro de Brito Filho
Doutor em Direito das Relaes Sociais pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC/SP).
Membro do Conselho Editorial da Revista Jurdica da Presidncia. Professor Titular da Universidade
da Amaznia (UNAMA). Professor do Programa de Ps-Graduao em Direito da
Universidade Federal do Par (UFPA).
Autores
Andra Virgnia Sousa Dantas
FRANA Paris
BRASIL Natal/RN
dantas_andrea@hotmail.com
beatriz_gomes.silva@hotmail.com
BRASIL Natal/RN
BRASIL Franca/SP
do Norte (UFRN).
lauroericksen@yahoo.com.br
leticiabrodegheri@gmail.com
BRASIL Braslia/DF
raphapeixoto@gmail.com
ludmilagaudad@gmail.com
BRASIL Salto/SP
BRASIL Franca/SP
Advogado.
hentz@soareshentz.adv.br
Sumrio
Editorial ________________________________________________________________ 303
Autor Convidado ____________________________________________________
305
10
Editorial
Cara leitora, caro leitor,
Apresentamos mais uma edio da Revista Jurdica da Presidncia RJP, que chega ao seu 107o nmero e, com ele, encerra seu 15o volume. Nessa marca, contamos
com aproximadamente sete mil assinantes do peridico, vinte e cinco instituies de
ensino superior parceiras e cento e cinquenta professores doutores que, como avaliadores ad hoc, garantem a anlise pelos pares em sistema duplo-cego (blind peer
review) dos artigos submetidos ao peridico.
Abrimos a edio com o artigo do autor convidado Professor Doutor Jos Cludio
Monteiro de Brito Filho, Professor Titular da Universidade da Amaznia; Professor do
Programa de Ps-Graduao em Direito da Universidade Federal do Par; e membro
do Conselho Editorial da RJP. O autor nos brinda com um texto que trata da caracterizao do crime de reduzir algum condio anloga de escravo e sobre a definio
de seus modos de execuo, tema que, no obstante decorridos mais de dez anos da
alterao no art. 149 do Cdigo Penal brasileiro, permanece em discusso.
Em seguida, o texto de Ludmila Gaudad Sardinha Carneiro aborda a tenso entre
duas das variadas correntes de rechao ao sistema penal, as abolicionistas e as feministas. Raphael Peixoto de Paula Marques, por sua vez, analisa o contexto histrico e
os debates parlamentares relacionados elaborao da primeira Lei de Segurana
Nacional, de 1935. Ao resgatar antecedentes relacionados represso poltica a comunistas e a anarquistas, demonstra como a mudana do termo segurana nacional
influenciou a noo de crimes contra a ordem poltica e social.
Em um artigo em francs, Andra Virgnia Sousa Dantas e Catherine Wihtol de
Wenden lanam mo de uma anlise histrica para explorar a relao entre o contexto internacional e a governana do turismo no Brasil. Ao recuperarem as principais
diretivas das polticas pblicas de turismo no pas, abordam o ainda pouco difundido
tema do direito do turismo.
Na sequncia, Fillipe Azevedo Rodrigues discorre sobre as vantagens dos consrcios pblicos para a implementao de polticas locais. Tomando emprestado da
economia insights da teoria dos jogos, discorre sobre formas de maximizao da cooperao dos entes consorciados e da preservao do arranjo. J o texto de Roberto
Elias Rodrigues e de Beatriz Gomes da Silva reflete sobre os Crditos de Carbono e sua
importncia para o desenvolvimento sustentvel do Brasil.
Luiz Antonio Soares Hentz e Fabrcio de Vecchi Barbieri discutem sobre as alteraes produzidas Lei no 12.441, de 2011, quanto empresa individual de responsabilidade limitada. A partir de um estudo de direito comparado, analisam as tcnicas de
limitao de responsabilidade da pessoa jurdica e elucidam sobre suas vantagens.
Tambm apontam elementos ditos nebulosos quanto aplicao do instituto.
Lauro Ericksen Cavalcanti de Oliveira, utilizando tanto de uma abordagem jurdica como de uma abordagem sociolgica, discute o conceito de conflito social e
analisa as vantagens da variedade de sistemas no judiciais de resoluo de conflitos.
As potencialidades de participao popular por meio da Internet so o tema do trabalho de Rafael Santos de Oliveira e de Letcia Bodanese Rodegheri. Nele, os autores
exploram as ferramentas para o exerccio da cidadania no ciberespao, e analisam
algumas iniciativas para sua regulamentao. Por fim, Maria Cludia Mrcio Cachapuz
discute a questo da autodeterminao informativa e sua relao com o direito de
acesso aos bancos de informaes nominativas pblicos e privados. Enfatiza a importncia em se estabelecer controles sobre o armazenamento, o registro e a transmisso
de dados a partir da anlise de normativos internacionais e nacionais, e as dificuldades
e os avanos encontrados na jurisprudncia brasileira atual.
A publicao de mais uma edio da RJP , sem dvida, resultado da colaborao,
do esforo e da dedicao das instituies de ensino superior parceiras, dos professores avaliadores, dos membros do Conselho Editorial e da equipe da Subchefia para
Assuntos Jurdicos da Casa Civil. Expressamos a todos eles nossos agradecimentos.
Por fim, agradecemos s autoras e aos autores que submeteram e publicaram seus
trabalhos neste peridico. Desejamos a todos uma tima leitura!
Autor
Convidado
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RESUMO: Este texto tem por objetivo discutir os bens jurdicos tutelados pelo artigo
149 do Cdigo Penal Brasileiro. Inicia com breve discusso a respeito das divergncias atualmente existentes em relao aos bens jurdicos tutelados pelo artigo 149
do Cdigo Penal e sobre a importncia de sua correta identificao. Prossegue demonstrando a profunda alterao que o artigo 149 sofreu a partir de dezembro de
2003 e quais so os elementos que, atualmente, caracterizam este dispositivo legal.
A partir de ento, discute os bens jurdicos tutelados pelo artigo em discusso, desde o significado, passando pelas posies doutrinrias e jurisprudenciais a respeito,
at identificar, justificando, a dignidade e a liberdade como os bens tutelados pelo
tipo penal. Encerra com consideraes a respeito da importncia dessa identificao
para o combate ao trabalho em condies anlogas de escravo.
PALAVRAS-CHAVE: Trabalho em condies anlogas de escravo
penal Dignidade da pessoa humana Liberdade.
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Slave-like conditions labor: the legal interests protected by Article 149 of the
Brazilian Penal Code
CONTENTS: 1 Introduction 2 Article 149 of the Brazilian Penal Code and the elements for its
characterization 3 Legal interests protected by article 149 4 Conclusion 5 References.
ABSTRACT: This text aims to discuss the legal goods protected by Article 149 of
the Brazilian Penal Code. It begins with a discussion on the currently existing divergences in relation to the legal interests protected by Article 149 of the penal code,
and on the importance of its correct identification. It demonstrates the deep change
that Article 149 has suffered since December 2003, and the elements that currently
characterize this legal provision. From then it discusses the legal goods protected by
Article under discussion, from its meaning, through the doctrinal and jurisprudential
positions, until identify, justifying the dignity and freedom as the goods protected by
the criminal one. It ends with considerations about the importance of this identification to combat slave-like conditions labor.
KEYWORDS: Slave-like conditions labor Penal legal interests Human dignity
Freedom.
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RESUMEN: Texto que tiene por objetivo discutir los bienes jurdicos tutelados por
el artculo 149 del Cdigo Penal Brasileo. Inicia con una breve discusin con respecto a las divergencias actualmente existentes en relacin a los bienes jurdicos
tutelados por el artculo 149 del Cdigo Penal, y sobre la importancia de su correcta
identificacin. Prosigue demostrando la profunda alteracin que sufri el artculo
149 a partir de diciembre de 2003 y cules son los elementos que, actualmente,
caracterizan este dispositivo legal. A partir de ah, discute los bienes jurdicos tutelados por el artculo en discusin, desde el significado, pasando por las posiciones
doctrinarias y jurisprudenciales al respecto, hasta identificar, justificndolo, la dignidad y la libertad como los bienes tutelados por el tipo penal. Termina con algunas
consideraciones en relacin a la importancia de esa identificacin para el combate
al trabajo en condiciones anlogas a la de esclavo.
PALABRAS CLAVE: Trabajo en condiciones anlogas a la de esclavo Bien jurdico
penal Dignidad de la persona humana Libertad.
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1 Introduo
esmo depois de 10 anos da alterao do artigo 149 do Cdigo Penal Brasileiro pela nova redao, decorrente do disposto na Lei no 10.803 de 11 de
dezembro de 2003, persiste a discusso, nos mbitos doutrinrio e jurisprudencial,
a respeito da caracterizao do crime de reduzir algum condio anloga de
escravo, mais conhecido como trabalho escravo, assim como da definio de seus
modos de execuo.
Tanto assim que, atualmente, tramita no Congresso Nacional projeto de lei
que pretende, entre outros objetivos, definir quais so os modos de execuo, ou
hipteses, para a ocorrncia do ato ilcito de reduzir algum condio semelhante de escravo1.
No uma iniciativa que se revele deslocada, como podemos observar, desde
logo, em recente deciso do Plenrio do Supremo Tribunal Federal no Inqurito
3.412/AL, em que foi Relatora Designada a Ministra Rosa Weber.
Nesse acrdo, que se prestou ao recebimento de denncia oferecida pelo Procurador-Geral da Repblica contra rus a quem se imputa a prtica do crime de
reduzir trabalhadores condio anloga de escravos, a deciso foi tomada por
maioria de votos, havendo severa divergncia, dentre outras, entre os Ministros que
compem o Tribunal a respeito do bem jurdico tutelado pelo artigo 149 do Cdigo Penal Brasileiro, ficando claro que os autores dos votos divergentes entendiam,
principalmente, que somente quando houver a perda da liberdade de ir e vir dos
trabalhadores pode-se entend-los sujeitos condio semelhante de escravo.
Tanto no projeto de lei indicado como no acrdo brevemente apresentado fica
patente que o que motiva as divergncias menos o que normalmente se entende
como causador de dvidas, qual seja o modo ou melhor, modos como o crime
praticado, e sim mais o bem que se intenciona proteger, e que denominado de
bem jurdico penal.
1No momento em que este texto escrito, est em trmite o Projeto de Lei do Senado (PLS) no 432,
de 2013, com a relatoria do Senador Romero Juc que, a pretexto de regulamentar a Proposta de
Emenda Constituio no 57-A, de 1999 (no 438, de 2001, na Cmara dos Deputados) e que nem
foi, ainda, definitivamente aprovada , pretende conceituar o que trabalho em condies anlogas
de escravo, alterando de forma significativa o que consta do artigo 149 do Cdigo Penal Brasileiro.
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Esses dois elementos, mais a correta identificao de qual deve ser o fator histrico de comparao para a compreenso do trabalho em condies anlogas de
escravo, so as chaves para identificar os bens jurdicos tutelados pelo artigo 149
do Cdigo Penal.
que, em relao a esse ltimo elemento, tem sido comum, at natural, tentar
utilizar o perodo da escravido legalizada, no Brasil, para tentar entender e caracterizar o crime de reduzir o trabalhador condio anloga de escravo.
O problema que a comparao, embora alguns fatos possam ser semelhantes,
peca por misturar situaes que ocorrem/ocorreram sob regimes jurdicos diferentes. Ocorre que, agora, no h permissivo legal para reduzir algum condio de
escravo, o que, anteriormente, era possvel. Como afirma Pierangeli (2007, p. 156),
o delito previsto no artigo 149 prev uma situao de fato, que a submisso de
algum a outrem; j no caso da escravido legalizada, o que se tem uma situao
que no somente de fato, mas de direito: algum poderia ter, juridicamente, domnio sobre outrem.
A melhor opo, ento, realizar a comparao com o plgio romano, como, alis, constou da Exposio de Motivos da Parte Especial do Cdigo Penal (6o pargrafo
do item 51), assinada em 4 de novembro de 1940, e que disps:
No art. 149, prevista uma entidade ignorada do Cdigo Vigente: o fato
de reduzir algum, por qualquer meio, condio anloga de escravo,
isto , suprimir-lhe, de fato, o status libertatis, sujeitando-o o agente ao seu
completo e discricionrio poder. o crime que os antigos chamavam plagium.
No desconhecida a sua prtica entre ns, notadamente em certos pontos remotos de nosso hinterland.
Ainda a respeito do plgio, Pierangeli (2007, p. 156) afirma que A palavra plagium, etimologicamente, vem do verbo plagiare, que na Roma antiga significava a
compra de um homem livre sabendo que o era, e ret-lo em servido ou utiliz-lo
como prprio servo.
Por essas explicaes fica claro porque o plgio serve para uma melhor comparao. que esse delito ocorria quando se dava a um ser humano livre o tratamento
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de um escravo, ou seja, reduzia-se o ser humano a uma condio que no era a sua,
a de escravo, nos mesmos moldes do artigo 149.
Note-se que possvel buscar elementos histricos, no Brasil, como est indicado at na Exposio de Motivos acima transcrita, mas no no mbito da escravido
legalizada, e sim, nas prticas que ocorreram nas fazendas de caf, no Sudeste, e
nos seringais, na Amaznia, por exemplo, pois essas prticas assemelham-se muito
aos fatos hoje em dia descritos como trabalho em condies anlogas de escravo.
Vejamos o caso dos seringais da Amaznia, no perodo do ciclo da borracha, em
que se utilizava o sistema conhecido como aviamento, na parte em que esse sistema
regulava a relao entre seringalistas e seringueiros2. Comum na relao entre seringueiros e seringalistas, e tambm chamado de sistema de barraco, consistia em
um sistema de financiamento compulsrio da atividade dos primeiros pelos ltimos.
Os seringueiros, nesse sistema, eram obrigados a entregar o resultado de sua
atividade aos seringalistas e, tambm, a adquirir todos os produtos necessrios atividade e prpria sobrevivncia nos barraces dos ltimos. Ocorre que, como explica Loureiro (2004, p. 38): Os preos cobrados por esses artigos eram exorbitantes e
os preos pagos pelas bolas de borracha muito baixos. No final, o seringueiro estava
sempre devendo ao barraco.
E o que impedia o seringueiro de, percebendo essa dvida perptua, abandonar
o trabalho? Como explica a mesma autora (1989, p. 19), o fato de que os seringais
eram cuidadosamente controlados por vigias armados, que atiravam naqueles que
tentavam fugir deixando dvidas, alm do fato de que os outros seringais s recebiam seringueiros que comprovassem estar quites com o dono do seringal anterior.
O seringueiro, ento, no sistema do aviamento, pela dvida que no era capaz
de pagar, e pelo fato de que, por esse motivo, no podia deixar o garimpo, era claramente pessoa reduzida condio anloga de escravo.
Voltando ao perodo contemporneo, diz Silva (2008, p. 213):
A vigilncia permanente tinha como objetivo evitar a fuga de pees, manter a disciplina, assim como instaurar a sensao de constante controle
sobre o empregado, como se ele se encontrasse numa fbrica do sculo
XVIII, onde, do alto, os patres vigiavam tudo, instalando a sensao de
viso panptica referida por Foucault (1989).
2No s na Amaznia, como dissemos. Conforme Esterci (1999, p. 101), ainda no perodo da escravido, isso ocorreu no colonato, no Sudeste, nas fazendas de caf, e na morada, no Nordeste, nos
engenhos de acar.
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Contudo, alm dos onipresentes pistoleiros (Sutton, 1994) existiam outros mecanismos mais eficientes que prendiam os trabalhadores de Presidente Dutra na Fazenda Santo Antnio do Indai, e que ainda continuam a
aprisionar pees no sul do Par. Trata-se das correntes invisveis da dvida,
as quais, no caso aqui estudado, haviam sido estabelecidas a partir do momento em que os pees receberam o abono do empreiteiro.
Esse relato, de similitude inegvel em relao ao que ocorria no ciclo da borracha, de situao vivida por trabalhadores maranhenses no final de 1990, demonstrando que mais adequado buscar, caso se queira trabalhar com um elemento
histrico de comparao mais prximo da realidade brasileira, deixando em segundo plano o plgio romano, as situaes que ocorreram no Brasil, mas com seres
humanos livres.
Compreendido pelo intrprete que o artigo 149 do Cdigo Penal, na nova redao, possui agora modos limitados e perfeitamente identificados, que o crime s
pode ser cometido contra trabalhador, pelo tomador dos servios e/ou por seus prepostos, e que a situao descrita no dispositivo legal, que tem antecedentes histricos, significa dar ao ser humano condio semelhante a de um escravo, possvel,
como pretendemos demonstrar no prximo item, identificar os bens tutelados pelo
tipo penal de reduzir algum condio anloga de escravo.
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A esse respeito, cabe indicar que, alguns bens, mesmo considerados importantes, no assumiro a condio de bens jurdicos penais, considerando que a interveno penal s deve ser utilizada quando entender-se que essa a soluo adequada e que se justifica para reprimir determinado ato ilcito.
Passando aos bens jurdicos tutelados pelo artigo 149 do Cdigo Penal, a doutrina, a respeito dos bens jurdicos penais, no tem posio exatamente uniforme,
mas, possvel, abstrada a forma prpria de expresso de cada doutrinador, identificar ao menos um elemento comum.
Bitencourt (2009, p. 398-399), por exemplo, indica que o bem jurdico tutelado
a liberdade individual, o status libertatis, e, principalmente, a dignidade da pessoa
humana. Para o autor, reduzir algum condio anloga de escravo deixar
a pessoa completamente submissa a outrem. Greco (2008, p. 545), por seu turno,
afirma que o bem jurdico a liberdade da vtima, mas, tambm, a vida, a sade e a
segurana do trabalhador. No mesmo sentido, de ser tutelada a liberdade, que chama de pessoal, o pensamento de Prado (2008, p. 63).
Por fim, Haddad (2013, p. 85) registra como bem jurdico a liberdade, que identifica como liberdade de trabalho, que nada mais do que a capacidade de o empregado autodeterminar-se e poder validamente decidir sobre as condies em que
desenvolver a prestao de servio. O autor, a propsito, entende que a violao a
essa liberdade indispensvel para considerar-se que o trabalhador foi reduzido
condio anloga de escravo, junto com as condies que aqui chamamos de objetivas, de ser sujeito a condies degradantes de trabalho, ou a jornada excessiva,
ou de ter limitada a sua liberdade de locomoo.
Por esses doutrinadores, o elemento que sobressai a liberdade, com algum
destaque tambm para a dignidade da pessoa humana, como expressamente
informa Bitencourt.
A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, por sua vez, tem caminhado para
a compreenso de que h dois bens jurdicos tutelados pelo artigo 149: a dignidade
e a liberdade, como podemos observar na ementa do acrdo proferido no Inqurito
3.412/AL. Nessa ementa, fica claro que, em casos que se ajustem ao tipo do artigo
149, o que h a violao da dignidade da pessoa humana, assim como de sua
liberdade, pelos seguintes trechos: Priva-se algum de sua liberdade e de sua dignidade tratando-o como coisa e no como pessoa humana e A violao do direito
ao trabalho digno impacta a capacidade da vtima de realizar escolhas segundo a
sua livre determinao. A ementa do acrdo a seguinte:
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EMENTA: PENAL. REDUO A CONDIO ANLOGA A DE ESCRAVO. ESCRAVIDO MODERNA. DESNECESSIDADE DE COAO DIRETA CONTRA A
LIBERDADE DE IR E VIR. DENNCIA RECEBIDA. Para configurao do crime
do art. 149 do Cdigo Penal, no necessrio que se prove a coao fsica
da liberdade de ir e vir ou mesmo o cerceamento da liberdade de locomoo, bastando a submisso da vtima a trabalhos forados ou a jornada
exaustiva ou a condies degradantes de trabalho, condutas alternativas
previstas no tipo penal. A escravido moderna mais sutil do que a do
sculo XIX e o cerceamento da liberdade pode decorrer de diversos constrangimentos econmicos e no necessariamente fsicos. Priva-se algum
de sua liberdade e de sua dignidade tratando-o como coisa e no como
pessoa humana, o que pode ser feito no s mediante coao, mas tambm
pela violao intensa e persistente de seus direitos bsicos, inclusive do
direito ao trabalho digno. A violao do direito ao trabalho digno impacta a
capacidade da vtima de realizar escolhas segundo a sua livre determinao.
Isso tambm significa reduzir algum a condio anloga de escravo.
No qualquer violao dos direitos trabalhistas que configura trabalho escravo. Se a violao aos direitos do trabalho intensa e persistente,
se atinge nveis gritantes e se os trabalhadores so submetidos a trabalhos
forados, jornadas exaustivas ou a condies degradantes de trabalho,
possvel, em tese, o enquadramento no crime do art. 149 do Cdigo Penal, pois os trabalhadores esto recebendo o tratamento anlogo ao de
escravos, sendo privados de sua liberdade e de sua dignidade. Denncia
recebida pela presena dos requisitos legais. (BRASIL, 2013)
Devemos observar, como foi dito na introduo, que a deciso foi por maioria,
havendo Ministros que, em relao ao bem jurdico penal, manifestaram posies
contrrias. O Ministro Marco Aurlio, por exemplo, que era o Relator original, defendeu que o ilcito penal, no caso do artigo 149, s existe quando h restrio
liberdade de locomoo dos trabalhadores. De seu voto, para demonstrao dessa
posio, pode ser extrado o seguinte trecho: Somente haver conduta tpica prevista no artigo 149 do Cdigo Penal se demonstrado pelo Estado-acusador o cerceio
liberdade de ir e vir dos prestadores de servio, a impossibilit-los de reagir ou
deixar o local de trabalho, diante de quadro opressivo imposto pelo empregador
(BRASIL, 2013).
J em relao dignidade, entendeu que no poderia ser objeto de tutela o Ministro Dias Toffoli, para quem seu uso (da dignidade), na seara penal, seria um passo
exagerado. Concordou, todavia, com o entendimento de que o que o artigo 149 do
Cdigo Penal tutela a liberdade pessoal, e no somente a liberdade de locomoo
(BRASIL, 2013).
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O entendimento apresentado na deciso acima comentada, em relao liberdade, cabe registrarmos, j havia sido apresentado em sentena (no 97/2009)
proferida pelo Juiz Federal Carlos Henrique Borlido Haddad, j citado mais acima,
na anlise da doutrina, nos autos do processo no 2008.39.000450-2, da Vara Federal de Marab, Seo Judiciria do Par, em 4 de maro de 2009. Da deciso, nas
pginas 6 e 7, podemos extrair alguns trechos que indicam a compreenso de que
a liberdade o bem jurdico tutelado, mas a liberdade pessoal, e no somente a
liberdade de locomoo:
Deve-se compreender, a partir da vigncia da Lei no 10.803/03, que a leso
liberdade pessoal provocada pelo crime de reduo condio anloga
de escravo no se restringe movimentao ambulatorial, pois o leque de
abrangncia do tipo penal foi aumentado. Em verdade, os delitos inscritos
no ttulo I, Captulo VI, Seo I da Parte Especial do Cdigo penal no se
vinculam tutela da liberdade de locomoo, como se pode perceber pela
anlise do delito de ameaa, inserido na mesma seo. A proteo dirige-se
liberdade pessoal, na qual se inclui a liberdade de autodeterminao, em que
a pessoa tem a faculdade de decidir o que fazer, como, quando e onde fazer.
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dignidade; e o que pode ser tratado como meio (o ser no racional), ou seja, instrumentalizado, por ter como atributo o preo. Essa a principal justificativa para a
existncia do artigo 149, o qual quer exatamente evitar que os trabalhadores possam ser, no tratamento que recebem do tomador de servios, equiparados aos seres
no racionais e s demais coisas.
Isso, j adiantamos, no quer dizer que a liberdade deve ser desconsiderada.
No, ela deve apenas, em alguns modos, ser vista como um domnio extremado e
no na forma tradicional. Deve ser vista a liberdade em seu sentido mais amplo, e
no, como s vezes tenta-se visualizar, somente como restrio a um de seus aspectos,
que a liberdade de ir e vir, de locomoo.
Essa questo, a propsito, possvel compreender em Kant (2003) quando ele
entende que a liberdade decorrente do dever e no da inclinao, ou seja, a liberdade existe para fazermos o que certo, a partir de um juzo racional, e no para
agirmos de acordo com nossas necessidades, por exemplo. Nessa hiptese e em
certos casos, no nos deferenciaramos dos seres no racionais, que tambm fazem
escolhas3. Como pode algum decidir de forma livre o que o certo, quando est,
por circunstncias que anulam sua vontade, totalmente subjugado pelas condies
impostas pelo tomador de seus servios e, tambm, pelas suas prprias condies
de vida (situao que claramente utilizada pelo contratante)?
4 Concluso
A submisso extremada de um ser humano a outro j foi regra nas relaes
humanas. Proibida em todos os ordenamentos jurdicos, ela continua existindo como
fato, em diversos pontos do planeta, inclusive no Brasil.
Mesmo com a vedao e com a represso a essas condutas, at do ponto de vista
penal, como corretamente ocorre em nosso ordenamento jurdico, elas continuam
existindo. Para que exista efetividade nessa represso, todavia, necessrio que,
antes de tudo, seja possvel identificar, com segurana, quais so os fatos vedados
pela norma penal incriminadora, no caso o artigo 149 do Cdigo Penal Brasileiro e,
especialmente, quais so os valores, os bens e os direitos a que se visa tutelar, ou
seja, os bens jurdicos penais, no caso especfico do crime de submeter algum
condio anloga de escravo.
3 Ver, a respeito, alm da obra de Kant, j indicada, o que ensina Sandel (2011).
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5 Referncias
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Braslia, 2003. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2003/
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BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Inqurito 3.412/AL. Acrdo. Relator(a): Min.
Rosa Weber . Revista Trimestral de Jurisprudncia, Braslia, v. 224, abr./jun. 2013,
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p. 587 a 601
Artigos
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1O ttulo uma homenagem ao livro Em busca das penas perdidas: a perda da legitimidade do sistema
penal, de Zaffaroni, que por sua vez j uma homenagem ao livro Penas perdidas: o sistema penal em
questo, de Jaqueline Celis e Hulsman.
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Searching for the lost rights: an essay about abolitionism and feminism.
SUMMARY: 1 Introduction: Criminology 2 Abolitionism 3 Feminism 4 Abolitionist feminism 5
Minimalist feminism 6 Conclusion 7 References.
ABSTRACT: The use of the penal system as a means of balancing the rights between
hegemonic groups and social minorities is being questioned due to the selectivity
evidenced by the etiological paradigm in critical criminology. Taking as a basis the
theoretical analysis of several theories that examine the topic, this article discusses
the disputes between the feminist and the abolitionist movements, positioning itself in favor of criminalization of domestic violence.
KEYWORDS: Criminology Abolitionism Minimalism Feminism Rights.
RESUMEN: Con la selectividad evidenciada por el paradigma etiolgico en la criminologa crtica, la utilizacin del sistema penal como medio de equiparar derechos
entre grupos hegemnicos y minoras sociales est siendo cuestionada. A partir del
anlisis terico de distintas corrientes que abordan el tema, el presente artculo
plantea la tensin entre los movimientos feministas y abolicionistas, posicionndose,
al final, a favor de los Feminismos Minimalistas en lo que se refiere a la criminalizacin de la violencia domstica.
PALABRAS-CLAVE: Criminologa
Derechos.
Abolicionismos
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Minimalismos
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1 Introduo: A criminologia
Criminologia saber e arte de despejar discursos perigosistas.
ZAFFARONI, 1998
2 to comum utilizarmos apenas tericos homens que pressupomos, com a evidencializao apenas dos
sobrenomes unissex, que so sempre homens que esto sendo citados. Sendo assim, entendo ser fundamental fazer a citao do nome completo das mulheres para que possamos visibilizar suas produes.
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Desde o incio, diversas propostas terico-explicativas da criminalidade convivem e procuram, por meio de discursos legitimadores, garantir a hegemonia de seus
esquemas de representao acerca da trade crime - criminoso/a - poltica criminal.
Comeamos em fins do sculo XVIII, quando uma luta foi travada entre diversos
saberes voltados definio do que seria o crime e o/a criminoso/a, assim como
entre os discursos legitimadores das possveis formas de preveno e represso que
deveriam ser adotadas para evitar e/ou coibir a criminalidade. Naquele momento,
o combate se dirigia principalmente ao poder do/a rei/rainha e de sua gente, que
alteravam sua vontade o curso do sistema penal, confundindo o super-poder do/a
soberano/a com a prpria ideia de justia. Ali os/as magistrados/as combatiam menos o excesso de poder que sua irregularidade de adaptao aos novos valores de
segurana social. Buscava-se mais uma homogeneidade que uma igualdade, alm
de eficcia e reduo de custos durante a punio. Esse entendimento era baseado
na Teoria Geral do Contrato, norteado pela influncia de Rousseau, Montesquieu e
outros. Segundo essa perspectiva, o delito atingia toda a sociedade, inclusive quem
a atacava. Portanto, a punio passou a se legitimar sob a gide do discurso de
que no era mais um ato de vingana do/a soberano/a, mas um ato de defesa da
sociedade, uma prestao de contas com quem traiu o grupo. Discursava-se que a
punio deveria ser til sociedade ao invs de apenas vingar-se.
Nesse esteio surgiu a Escola Clssica de Direito Penal, que se pautava, segundo
seus idelogos, por uma viso filosfica e humanista do sistema penal. Seu edifcio
terico tomava as noes de livre-arbtrio e de responsabilidade moral como fundamentos centrais nas formulaes acerca do delito, da pena e do/a criminoso/a.
O livre-arbtrio deveria informar as condutas a fim de aproxim-las ou no daquilo visto como certo e normal pelas leis. As excees seriam tratadas como tal e, somente a elas, deveria ser dirigido qualquer esforo de adequao da lei ao caso especfico por elas representado. A todos os outros valeria a mxima: para cada delito uma
pena. Nessa Escola, o crime se constituiu como a base para se pensar o ordenamento
social, sendo todos/as responsveis por seus atos e potencialmente transgressores/as.
A pena, para essa Escola, distinguia-se entre seu fundamento e seu fim. O fundamento dirigia-se culpabilidade do sujeito, enquanto o fim voltava a impedir que
a lei fosse outra vez violada, seja por quem j a infringira, seja por outros/as cidados/s. Assim, a pena deveria ser escolhida considerando-se a proporo entre ela
e o crime cometido, alm da igualdade em sua aplicao, assim como seu efeito de
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plesmente aquele/a que praticava o ato transgressor; ele/a era algum que j trazia,
inscrita em sua natureza, a possibilidade de transgredir, devendo ser detectado
pelo olhar especializado, de preferncia, antes mesmo que cometesse o crime. Em
suma, como explica Zorrilla (1994, p.24), para a corrente de criminologia positiva:
O crime no seno a expresso necessria de uma personalidade no
livre, determinada por fatores de ordem antropolgica, fsica, psquica ou
social identificveis e reconhecveis; o fundamento da reao penal no se
acha na culpabilidade, e sim na periculosidade do sujeito e seu fim h de
ser a neutralizao desse perigo.
O que propunham esses especialistas eram suas participaes efetivas no diagnstico do/a ru/, visto que a loucura nem sempre era aparente e muitas vezes se
escondia na observao leiga, fazendo-se necessria sua deteco a posse de um
saber cientfico. Em nome da injustia de se condenar um/a doente, os mdicos elaboraram suas teorias libertadoras, lutando para imp-las contra o pensamento clssico.
Estava consolidada a criminologia como conhecimento baseado na cincia,
para a qual o/a criminoso/a era, sobretudo, um/a doente. A criminologia passa a
ser entendida como a recm-criada cincia responsvel por estudar o crime, o/a
criminoso/a e a criminalidade.
Por um processo de naturalizao informado por critrios morais, criava-se, com
a Escola Positiva e a recm-nascida cincia criminolgica, o indivduo criminoso,
definido anteriormente prtica do ato transgressor. Estava em ao, nesses discursos, um regime de verdade que deslocava a nfase da prtica social transgressora
para o/a transgressor/a, em que o desvio era visto como sintoma de uma natureza
enferma. A construo moral e valorativa das relaes sociais desaparecia sob o
discurso naturalizador da cincia positiva, e o social tornava-se natural, recortando
os espaos e as hierarquias numa ordem moral.
Caberia ento criminologia detectar as causas do crime e as caractersticas
dos/as criminosos/as, agindo de forma preventiva sobre eles. essa viso da criminologia, baseada no que costumamos denominar de paradigma etiolgico, em que
se entende a criminalidade pelo estudo de suas possveis causas e dos/as criminosos/as, que perdurou at a dcada de 60 do sculo XX.
Nesse momento, um novo paradigma criminolgico, diferente do paradigma
etiolgico, construdo a partir dos estudos de etnometodologia, uma corrente da
sociologia que surgiu tendo como seu principal marco fundador a publicao do
livro Estudos sobre etnometodologia, em 1967, de Garfinkel. O autor, fazendo uma
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reviso da teoria de Parsons, afirmava que o indivduo no um idiota social, regido apenas por coeres externas, mas sim algum que no estaria somente sendo
influenciado pelas normas, mas interagindo com tais normas, interpretando-as, ajustando-as e modificando-as. Assim, os smbolos e a linguagem seriam construdos e
produzidos por processos de interpretao.
Este novo paradigma da criminologia tambm sofreu, alm das influncias da
etnometodologia, os impactos do interacionismo simblico da Escola de Chicago.
Para os tericos da Escola de Chicago, a cidade era o melhor laboratrio para explorar as interaes sociais, na busca de modelos ecolgicos resultantes da anlise dos
paralelos entre sistemas naturais e sociais. Em palavras mais precisas, a Escola de
Chicago intentava visualizar as interaes do mundo social de maneira aprofundada, em que variados mapeamentos de mundos em cooperao e conflito se davam
na experincia urbana.
Conforme Vera Andrade (1995), a influncia das correntes de origem fenomenolgica e interacionistas acima citadas, a introduo do labelling approach3, a reflexo
histrica sobre desvio e controle social que determinaram, no seio da criminologia
contempornea que perdura at hoje, a constituio de um paradigma alternativo
ao paradigma etiolgico: o paradigma da reao social. Sua tese central a de que o
desvio e a criminalidade no so qualidades intrnsecas da conduta ou uma entidade ontolgica pr-constituda reao social e penal, mas uma qualidade (etiqueta)
atribuda a determinados sujeitos atravs de complexos processos de interao social; isto , de processos formais e informais de definio e seleo.
Uma conduta no criminosa em si (qualidade negativa ou nocividade inerente),
nem seu/sua agente um/a criminoso/a por concretos traos de sua personalidade ou influncias de seu meio-ambiente. A criminalidade se revela, principalmente,
como um status atribudo a determinados indivduos mediante um duplo processo:
a definio legal de crime, que atribui conduta o carter criminal e a seleo
que etiqueta e estigmatiza algum como criminoso/a entre os/as que praticam tais
condutas. Ou seja, mais apropriado que falar da criminalidade e do/a criminoso/a
falar da criminalizao e do/a criminalizado/a. Assim, uma caracterstica essencial
e intrnseca funcionalidade do sistema penal a sua seletividade, qualitativa e
quantitativa. O sistema se dirige somente punio de determinados grupos e indi3Mesmo que Teoria do Etiquetamento Social, que versa sobre a criminalidade como resultado de um
processo de imputao, como uma etiqueta aplicada determinadas pessoas ou grupos e que as
identifica enquanto criminosas.
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vduos e no totalidade de condutas desviantes. Essa seletividade uma condicional estruturante do sistema, isto , o seu funcionamento depende disso, uma vez que
no seria possvel (e nem desejvel) abarcar todas as condutas consideradas lesivas.
O processo de criminalizao tem incio, ainda, na formulao legislativa, quando so definidas quais condutas sero ou no reprimidas e com qual grau de intensidade (criminalizao primria). O momento seguinte o da identificao de quais
indivduos sero ou no identificados como potenciais criminosos/as (criminalizao secundria). Quanto maior a vulnerabilidade social, isto , quanto mais marginalizado o grupo ou indivduo, maior a sua chance de ser abordado pelas agncias de
controle formal penal. O sistema penal funciona, dessa forma, como mantenedor e
reprodutor da ordem e estratificao social, reforando esteretipos, preconceitos e
padres de dominao e subordinao. H um controle formal direcionado s classes subalternas e uma imunizao dos grupos dominantes, cujas condutas apenas
excepcionalmente sero passveis de criminalizao.
[...] o processo de criminalizao e a percepo ou construo social da criminalidade revelam-se como estreitamente ligados s variveis gerais de
que dependem, na sociedade, as posies de vantagem ou desvantagem,
de fora e de vulnerabilidade, de dominao e explorao, de centro e de
periferia (marginalidade). O sistema de justia criminal e o seu ambiente
social (a opinio pblica) vm estudados pela criminologia crtica, colocando em evidncia e interpretando, luz de uma teoria crtica da sociedade,
a repartio desigual dos recursos do sistema (proteo de bens e interesses), bem como a desigual diviso dos riscos e das imunidades face ao
processo de criminalizao. [...] O sistema de justia criminal, portanto, a
um s tempo, reflete a realidade social e concorre para a sua reproduo.
(BARATTA, 1999, p.41-42)
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penais que ento tem lugar e uma revoluo na criminologia. Esta desconstruo
desemboca, finalmente, no que entende-se hoje por criminologia crtica.
Segundo Baratta (apud Vera ANDRADE, 2003, p.160), h duas etapas que colaboram para o firmamento da criminologia crtica:
Em primeiro lugar, o deslocamento do enfoque terico do autor s condies objetivas, estruturais e funcionais, que se encontram na origem dos
fenmenos do desvio. Em segundo lugar, o deslocamento do interesse cognoscitivo desde as causas do desvio criminal at os mecanismos sociais e
institucionais mediante os quais se elabora a realidade social do desvio
[...]. Opondo ao enfoque biopsicolgico e ao enfoque macrosociolgico,
a criminologia crtica historia a realidade do comportamento desviante e
pe em evidncia sua relao funcional ou disfuncional com as estruturas
sociais, com o desenvolvimento das relaes de produo e distribuio. O
salto qualitativo que separa a nova da velha criminologia consiste, todavia, sobretudo na superao do paradigma etiolgico, que era o paradigma
fundamental de uma cincia entendida naturalisticamente como teoria
das causas da criminalidade. A superao deste paradigma comporta tambm a de suas implicaes ideolgicas: a concepo do desvio e da criminalidade como realidade social e institucional e a aceitao acrtica das
definies legais como princpio de individualizao daquela pretendida
realidade ontolgica; duas atitudes, alm de tudo, contraditrias entre si.
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Este ensaio pretende, justamente, refletir sobre a relao de (no?) dilogo que se estabeleceu entre duas dessas correntes de rechao ao sistema penal.
A saber: desconstruo abolicionista e desconstruo feminista.
2 Os abolicionismos
Prefiro o risco das imperfeies, na execuo dum projeto arrojado, ao perfeito
acabamento, no jgo ftil de empirismos rasteiros, bem comportados e medocres.
LYRA FILHO, 1972
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A saber, entre suas principais correntes e protagonistas temos a variante estruturalista, do filsofo e historiador francs Foucault; a variante materialista de orientao marxista, do socilogo noruegus Mathiesen; a variante fenomenolgica do
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3 Os feminismos
De cada 100 mulheres mortas no mundo, 70 delas so assassinadas por algum homem com quem elas tm ou tiveram algum relacionamento amoroso.
Relatrio da Organizao Mundial de Sade, 2004
4Os feminismos, tanto como movimento social quanto como campo de estudos, so essencialmente
produzidos de/por/para mulheres. Portanto, nas partes deste artigo em que me refiro aos feminismos,
a linguagem crtica feita em ordem inversa gramaticalmente sugerida no portugus, priorizando
as concordncias no feminino e, s posteriormente, no masculino.
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e de seus sentidos plurais, o dito, que nos indicam suas condies de produo nas
representaes sociais e de gnero (SWAIN, Tnia, 1999).
tambm importante referir-se a feminismos, pois esses no significam corrente homognea de pensamento; debruam-se sobre as diferentes problemticas
que concernem diversos instrumentos conceituais, metodolgicos e prticos para
analisar a dimenso sexuada das relaes sociais de hierarquizao e de diviso
social, assim como as representaes sociais e as prticas que as acompanham,
modelam e remodelam.
Segundo os movimentos e os estudos feministas, o olhar lanado pelo sistema
penal encontra-se mediado, entre outros ndices, por representaes/convenes
do feminino e masculino que informam padres de comportamentos dados como
normais para mulheres e homens. Essas construes realizam-se mediante o apelo
a mltiplas representaes sociais e acenam para a permanncia das mesmas, que
procuram definir as mulheres (assim como os homens), organizando o olhar dos/as
operadores/as do sistema penal.
As representaes sociais tm como uma de suas finalidades tornar familiar
algo no-familiar, isto , servir como uma alternativa de classificao, categorizao
e nomeao de novos acontecimentos e ideias, com as quais no se tinha contato
anteriormente. Possibilitam, assim, a compreenso e a manipulao desses novos
fatos a partir de ideias, valores e teorias j preexistentes e internalizadas por ns e
amplamente aceitas pela sociedade. Por isso mesmo, Joan Scott (1995) diz que cabe
/ao estudiosa/o problematizar acerca dessas representaes, questionando quais
delas so evocadas e em que contexto.
As prticas do sistema penal criam/atualizam certas representaes sociais do
desvio das mulheres e, ao faz-lo, reiteram um ideal regulatrio responsvel pela
construo das identidades sexuais. Produz-se, assim, o corpo sexuado de mulheres
cujas condutas desviantes colocariam em questo essas mesmas normas, naturalizando-as. Em outras palavras, julgam-se seus comportamentos no guisa de seus
atos, mas sim pela condio de seu suposto corpo de mulher, tomando-se paradigma
para esses julgamentos a representao social de mulher honesta/normal.
As/os defensoras/es da criminologia feminista compreendem o controle penal
como mais uma faceta do controle exercido sobre as mulheres, uma instncia onde
se reproduzem e intensificam suas condies de opresso via a imposio de um
padro de normalidade. Para as/os adeptas/os dessa corrente, no se parte mais
do ponto da mulher desviada, mas das circunstncias que afetam as mulheres
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Ao mesmo tempo, a anlise da violncia como manifestao do controle social das mulheres, realizado no mbito privado, pode ser aprofundada por meio
da criminologia, que permite a compreenso da interao desse controle privado
com as esferas de controle pblico e formal. Ao incluir a anlise de gnero dentro
desse ramo do saber, as criminlogas feministas deram contribuies significativas
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4 Feminismos abolicionistas
O sistema de justia criminal manifesta-se no sentido de excluir e revitimizar a
mulher, na medida em que esta, quando assume a posio de vtima dos crimes de
gnero - tais como o estupro e a violncia domstica - recebe tratamento distinto
daquele conferido s vtimas de tipos penais que tutelam outros bens jurdicos.
A diferenciao se revela no apenas por meio das leis, mas tambm por meio
do second code (cdigo de valores secundrio) latente nos operadores jurdicos.
Danielle SILVA, 2010
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Alm disso, utilizar o sistema penal reafirma justamente o que tem sido to
duramente criticado pelos prprios feminismos: j que esse sistema colabora na
construo e cobrana de padres especficos de comportamento para o feminino,
criminalizando o que foge a esses padres, como o caso da criminalizao do
aborto. O sistema penal tambm refora a condio de subjugao feminina ao
considerar as mulheres como vtimas potenciais e ao duplicar a violncia a que
so submetidas quando as revitimiza durante a sua utilizao. Majoritariamente,
o sistema penal operado por homens socializados em uma cultura machista e,
justamente por isso, no poucas vezes, coloca as mulheres em situao delicada,
quando chamadas de histricas que esto acusando falsamente os homens. Isso
ocorre muito em casos de denncias de estupro marital e, principalmente, em casos de assdio sexual em ambiente de trabalho.
Mesmo que minimamente, ao utilizarmos o sistema penal, d-se a entender
que essa utilizao a nova forma de solucionar conflitos, deslegitimando inclusive
outras formas que as mulheres j utilizam para lidar com as conflitualidades em
que esto inseridas, formas criadas tambm pelo fato de que, historicamente, raras
foram as vezes que puderam contar com esse mesmo sistema penal.
Ainda preciso levar em considerao que, aps a criao de uma lei, h sempre
uma desmobilizao dos grupos de presso que lutaram por ela, pois seu sancionamento d a falsa impresso de mudana social imediata, de direitos conquistados.
O problema que nem sempre h publicizao eficiente da lei, diluindo sua eficcia
simblica e, consequentemente, mantendo-se inalterada a percepo da sociedade
sobre aquele assunto. Isso facilmente ocorre tambm pelo fato de que, justamente
pelas leis serem em sua maioria sancionadas por homens, algumas leis que se referem s questes de gnero so desgenerizadas. o caso, por exemplo, da lei de
violncia domstica no Canad, que entende que a violncia domstica exercida
de igual forma dos homens contra as mulheres ou das mulheres contra os homens.
Alm disso, essas leis podem colocar os homens como personalidades enfermas,
retirando o aspecto social/machista do ato. Isso ocorre, por exemplo, com a recm
medicalizao do que denominam como pedfilo.
Por fim, necessrio ressaltar que quando se cria uma lei que pretende garantir
direitos grupos minoritrios, nem sempre esses grupos tm fora poltica para
fazer com que ela seja cumprida. Tanto , que no so as minorias sociais que mais
recorrem utilizao do sistema penal quando so vtimas, afinal de contas o siste-
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ma penal seletivo, inclusive oprimindo durante a punio dos homens aqueles que
so pobres, negros, andinos, latinos, etc.
5 Feminismos minimalistas
Abolicionistas deveriam pensar do ponto de vista feminista ao invs de achar
que so donos da verdade mais libertria.
Gerlinda SMAUS, 1992
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A criminalizao exigida pelos grupos socialmente vulnerveis est menos interessada nos castigos que na funo simblica da lei, pois o objetivo trazer ao
pblico a discusso, j que d uma dimenso para o Estado, mdia e sociedade da
frequncia/intensidade da violncia domstica, antes fadada ao mbito privado. Afinal, mesmo que no queiramos ou concordemos, temas morais se convertem em
pblicos pelo juspenalismo. O objetivo trocar o conceito moral de que nas violncias de gnero o homem um esperto/malandro para algum que realmente
fez algo errado e que no pode ser feito; inserir o valor de um grupo marginal no
cdigo repressivo, fazendo com que a sociedade seja menos tolerante com aquela
conduta, pois o objetivo ltimo alterar os valores sociais dominantes. Absurdo
criticar o uso simblico do sistema penal quando a sua ausncia, por si s, j possui
um simbolismo. O ingresso do conflito conjugal no sistema judicirio importante
para o empoderamento da mulher que entra com este pedido, pois recupera/d a ela
o poder de fala pblica e o de ser ouvida, poderes estes que lhes foram usurpados
dentro de uma relao de violncia. Tal tipo de conduta observado no apenas nos
movimentos feministas, mas em diversos outros movimentos sociais. So exemplos
a definio do racismo como crime inafianvel e a recente demanda pela criminalizao da homofobia6.
No podemos esquecer que em casos extremos de iniquidade de poderes que
desaguam em violncia, como a domstica, a utilizao do sistema penal o nico
momento em que possvel ver, a partir da complexidade da lei e da sua efetiva
aplicao, a mudana real na vida das vtimas e, com projetos colaborativos, at
mesmo na do ru. H uma recente supervalorizao de outras formas de resoluo de
conflitos, que so muito interessantes em vrios casos, mas justamente nas situaes
de iniquidade, as pessoas no recorrerem denncia pode at mostrar a fora de outras formas de resoluo de conflitos, mas geralmente o que faz ocultar sofrimentos.
6 Concluso
Diante de tantos impasses dentro da criminologia crtica, uma pergunta que no
deixa de nos afrontar o porqu de refletirmos to criticamente a partir da criminologia. Queremos dar respostas poltico-criminais ou somente exercer a crtica pela
crtica, sem nenhuma construo?
6Sobre os crimes de racismo temos a Lei no 7716/89. J a definio do racismo como crime inafianvel est inserida no art. 5o, XLII. Sobre homofobia temos o projeto de lei complementar no 122/2006
que criminaliza o preconceito por orientao sexual e foi recentemente desarquivado.
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Elena Larrauri (1991) sugere respostas polticas criminais argumentando contrariamente neutralidade da cincia. Isso porque, para ela, a oposio entre prtica
e teoria mais um desses binarismos incuos, pois nunca podemos produzir nada
fora das relaes de poder, nem mesmo cincia; h uma renncia da prtica em
detrimento da desconstruo quando nos negamos a combater o delito e a colocar
nossos conhecimentos a servio de causas e grupos que valoramos e, por fim, mesmo que escolhamos essa renncia, o resultado do que pesquisamos pode ser utilizado em prticas que no desejamos. Dessarte, h que se importar com o fato de que
o teoricamente progressista pode ser o politicamente irresponsvel.
Por isso, necessrio entender a relao entre o sistema penal e a sociedade,
pois pela no visibilizao das poucas pesquisas na rea, no sabemos como este
sistema influencia na vida social. Por um lado ouvimos feministas abolicionistas
afirmando que no h dados que comprovem haver ligao entre a criminalizao
de um ato e a diminuio de sua incidncia. E, por outro, ouvimos feministas minimalistas se baseando na disputa pela funo simblica do sistema penal; isto , o
enrijecimento penal teria por fim afirmar a importncia social do problema, dando
visibilidade a ele.
O grande impasse desta seara terica que feminismos abolicionistas e feminismos minimalistas no so opostos, pois tm em comum o fato de objetivarem a
abolio das injustias e das represses pela garantia dos direitos humanos. Para
Elena Larrauri (1987), o problema em permanecer no binarismo rechao ao sistema
penal versus utilizao para proteger minorias que divide grupos que esto lutando pelas mesmas coisas.
Afinal, no podemos perder de vista que historicamente os feminismos como
um todo fortaleceram a luta abolicionista quando colocaram em pauta a questo
do aborto, do adultrio, e de outras coisas com as quais os abolicionismos sequer se
imaginavam/preocupavam em debater. A grande questo saber que as mulheres
entendem o carter progressivo da melhoria de suas condies no sistema de justia
e, por isso mesmo, acreditam que um movimento, seja ele abolicionista ou minimalista, deve pretender continuar em movimento.
Diante dessas controvrsias, no possvel indicar exatamente o caminho a seguir.
Sendo assim, no faz sentido nos mantermos no paradigma entre reformismo versus
revoluo, mas usar um para alcanar o outro. Alm disso, no podemos abrir mo
da possibilidade de subsistemas contemporneos com regras prprias de resoluo
de conflitos (ANDRADE, Vera, 2005).
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Abstract: This paper analyzes the historical context and the legislative debates
of the first National Security Law. It seeks to rescue the institutional background,
regarding the legislation and public agencies, related to the political repression of
sectors of society. Based on this reconstruction, it attempts to demonstrate the conceptual change of the term national security and the influence of anti-communism
in the construction of the notion of crimes against political and social order.
Keywords: National security Political repression Anti-communism Authoritarianism .
Represin Poltica
Anticomunismo
Autoritarismo.
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1 Introduo
objetivo do presente artigo investigar o contexto histrico e os debates ligados elaborao da primeira Lei de Segurana Nacional editada no Brasil, a
o
Lei n 38, de 4 de abril de 1935. Para tanto, procura resgatar os antecedentes institucionais, no mbito da legislao e dos rgos pblicos, relacionados represso
poltica de setores da sociedade, em especial os anarquistas e comunistas. Com base
nessa reconstruo, tenta-se demonstrar a mudana conceitual do termo segurana
nacional e a influncia do anticomunismo na construo da noo de crimes contra
a ordem poltica e social.
Para a compreenso da dinmica e do significado da represso poltica empreendida a partir de 1930, faz-se necessria uma breve explicao do contexto
histrico do perodo anterior ao Governo Vargas, de modo a evidenciar quais os instrumentos jurdico-penais existentes e quais as circunstncias que motivaram a elaborao da primeira Lei de Segurana Nacional no Brasil. Para tanto, reconstruir-se-
os antecedentes relacionados represso poltica ocorrida na dcada de 1930 (2).
Em seguida, ser exposto o contexto histrico e as motivaes para a elaborao de
uma lei de proteo Segurana Nacional (3). Por fim, sero analisados os debates
parlamentares sobre o projeto de lei que resultou na Lei no 38/1935, indicando quais
as concepes de democracia, constituio e segurana nacional utilizadas (4).
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2Segundo Marcelo Badar Mattos (2007, p. 424-425), entre 1900 e 1915, foram realizadas 151 greves
no Estado do Rio de Janeiro, e 119 no Estado de So Paulo.
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poltico: o social3. Isso significava que o protesto social passava a constituir uma
ameaa para a prpria existncia do Estado.
A produo legislativa voltada represso poltico-social nos anos 1920 foi sintomtica do temor do Estado com relao manuteno do controle social e das manifestaes oposicionistas, que caminhavam a passos rpidos, ganhando adeso das
classes trabalhadoras (PEDROSO, 2005, p. 103-104). A onda grevista de 1917 a 19204
gerou uma presso suficientemente grande para que se avaliasse a necessidade de reformular e ampliar o aparato repressivo especializado (MATTOS, 2007, p. 426).
Em 1921, foi editado o Decreto no 4.247, de 6 de janeiro, para regular a entrada
de estrangeiros no territrio nacional. Comparado com o anterior Decreto no 1.641, de
7 de janeiro de 1907 (Lei Adolpho Gordo), as regras relacionadas expulso tornaram-se
mais ambguas, proporcionando o aumento da arbitrariedade na aplicao da legislao.
Mediante a alterao legislativa, o Poder Pblico poderia expulsar os indivduos considerados nocivos ordem pblica ou segurana nacional durante o prazo de cinco
anos contados da entrada do imigrante (o prazo anterior era de dois anos). Aps a
Emenda Constitucional no 03, de 3 de setembro de 1926, que reduziu o campo de
aplicao do habeas corpus e facilitou ainda mais a expulso, a situao s piorou5.
Dentro do mesmo pacote de medidas repressivas, em 17 de janeiro de 1921
foi sancionado o Decreto no 4.269, que regulava a represso ao anarquismo.
Para Pinheiro (1991, p. 121), atravs dos crimes descritos nessa lei pode-se recons3Significativo dessa nova denominao no aparato repressor foi, alm da inovao legislativa, a reforma pela qual passou a estrutura policial. Em 1920, o Decreto Federal no 14.079 deu novo regulamento Inspetoria de Investigao e Segurana Pblica. Essa era uma instituio autnoma, diretamente
subordinada ao Chefe de Polcia. O destaque ficava por conta da criao de uma Seo de Ordem
Social e Segurana Pblica, sob a responsabilidade imediata e a direo exclusiva da Inspetoria,
encarregada de velar pela existncia poltica e segurana interna da Repblica, atender por todos os
meios preventivos manuteno da ordem, garantir o livre exerccio dos direitos individuais, nomeadamente a liberdade de trabalho, desenvolver a mxima vigilncia contra quaisquer manifestaes
ou modalidades de anarquismo violento e agir com solicitude para os fins da medida de expulso de
estrangeiros perigosos. Dois anos depois, atravs do Decreto Federal no 15.848, criou-se a famosa
4a Delegacia Auxiliar, com as Sees de Ordem Poltica e Social. Em So Paulo, a Delegacia de Ordem
Poltica e Social que era subordinada ao Gabinete Geral de Investigaes e ao Chefe de Polcia
estadual foi criada pela Lei no 2.034, de 30 de dezembro de 1924.
4Em comparao com os anos anteriores (1913-1916), nos quais foram realizadas, pelo menos no Rio
de Janeiro, 17 greves, no perodo compreendido entre 1917 e 1920 ocorreram 91 greves (MATTOS,
2007).
5Segundo os dados do Anurio Estatstico do Brasil (IBGE, 1939-1940), entre os anos de 1921 e 1926
foram feitas 56 expulses, ao passo que de 1927 at 1930 foram feitas 540 expulses. Os nmeros
parecem indicar que a alterao constitucional foi eficaz.
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tituir a percepo das classes dominantes em relao s manifestaes do movimento operrio. Em grande parte dos tipos penais estabelecidos pelo novo decreto,
o objetivo pretendido pelo criminoso deveria ser subverter a organizao social.
A legislao aumentava as penas para o crime previsto no art. 206 do Cdigo
Penal de 1890, que era o de causar ou provocar cessao ou suspenso de trabalho
por meio de ameaas ou violncia para impor aos operrios ou patres aumento ou
diminuio de servio ou salrio. Por sua vez, o art. 12 autorizava o governo a ordenar o fechamento, por tempo determinado, de associaes, sindicatos e sociedades
civis quando incorram em atos nocivos ao bem pblico.
Em 1927, ao analisar mais uma etapa da instrumentalizao do direito em prol
da criminalizao do dissenso poltico, encontra-se um indcio das primeiras mudanas no discurso estatal. A alterao do olhar repressivo pode ser visto a partir da
edio do Decreto no 5.221, de 12 de agosto de 1927, a chamada Lei Celerada6.
Pretendia tornar inafianveis e aumentar as penas dos crimes previstos no Decreto
no 1.162/1890, que limitava o exerccio do direito de greve. Durante o processo
legislativo, o deputado Anbal de Toledo, aproveitou a atmosfera anticomunista provocada por informaes da imprensa sobre uma suposta conspirao revolucionria
orientada por Moscou7 para oferecer um substitutivo, ao PL original, de modo a alterar o art. 12 do Decreto no 4.269/1921 (represso ao anarquismo)8. O dispositivo
proposto parecia ter endereo certo: os comunistas.
Antecipando uma ttica que iria ser repetida inmeras vezes durante o governo
de Getlio Vargas, as autoridades utilizaram o discurso anticomunista para justificar
as medidas repressivas preconizadas pela Lei Celerada. A estratgia baseava-se em
6Alguns trabalhos historiogrficos divergem quanto denominao de lei celerada. A maioria, entre eles MOTTA (2002) e FERREIRA (2005), atribuem o apelido para o Decreto no 5.221/1927. Para
outros, como PINHEIRO (1991, 118), este decreto seria uma espcie de lei supercelerada, pois lei
celerada seria o Decreto no 4.269/1921.
7Para uma descrio sobre tais fatos, ver PINHEIRO, 1991, p. 127-130 e MEIRELLES, 2006, p. 65-77.
8A redao do art. 12 era a seguinte: o Governo poder ordenar o fechamento, por tempo determinado, de associaes, sindicatos e sociedades civis quando incorram em atos nocivos ao bem pblico.
Pretendia-se dar autorizao para o governo proibir, tambm, a propaganda comunista. Depois da
aprovao da lei, a redao do artigo ficou assim: o Governo poder ordenar o fechamento, por tempo
determinado, de agremiaes, sindicatos, centros ou sociedades que incidam na prtica de crimes
previstos nesta lei ou de atos contrrios ordem, moralidade e segurana pblicas, e, quer operem no
estrangeiro ou no pas, vedar-lhes a propaganda, impedindo a distribuio de escritos ou suspendendo os rgos de publicidade que a isto se proponham, sem prejuzo do respectivo processo criminal.
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documentos secretos comprobatrios de um suposto compl internacional financiado pelo ouro de moscou. Conforme relata Rodrigo Patto S Motta (2002, p. 7):
[...] em maio de 1927, a imprensa recebeu da polcia informaes sobre a
descoberta de uma suposta conspirao revolucionria urdida pelos comunistas da capital federal, que pretenderiam paralisar o transporte pblico
e interromper o fornecimento de energia eltrica para a cidade. O assunto foi objeto de grande explorao, pois a polcia e setores da imprensa
transformaram o que parecia ser uma greve em preparao num terrvel
plano dos revolucionrios, cujo sucesso poderia implicar a transposio do
regime bolchevista para o Brasil. No ms seguinte, apareceram matrias
jornalsticas falando da descoberta de informaes sobre a interferncia da
Internacional Comunista nas aes do PCB. Divulgou-se que o Komintern
decidira transformar o Brasil no centro principal do comunismo na Amrica
do Sul, encaminhando para c agentes estrangeiros e uma verba de 50 mil
dlares para fomentar os ncleos bolchevistas operantes no pas.
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A partir de 1930, esse quadro comea a mudar. As transformaes surgidas contriburam para que o comunismo passasse a ser visto cada vez mais como um perigo
interno, digno de ateno cuidadosa das autoridades responsveis pela manuteno
da ordem (MOTTA, 2002, p. 8).
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11 N
o se est querendo dizer que a implantao do Estado Novo foi uma decorrncia natural e obrigatria da revoluo de 30, mas que, analisando todo o perodo do primeiro Governo Vargas, o
breve tempo de normalidade constitucional mais uma exceo dentro do autoritarismo reinante
poca. Nesse sentido, a opinio mais correta, no nosso ponto de vista, a de que o Estado posterior
a 1937 foi construdo ao longo da experincia histrica da dcada de 30, sendo o resultado, no
obrigatrio, de enfrentamentos polticos diversos (GOMES, 2007, p. 19).
12 Quanto a essa linha de interpretao, ver GOMES, 2007, p. 17.
13A Constituio de 1934 descontentou ambos os lados da arena poltica, pois limitou o poder do Executivo, que estava em processo de franco expansionismo. Por isso mesmo, o descontentamento foi
maior entre os defensores da centralizao reformista. O compromisso de 1934 significou apenas
uma precria acomodao poltica, pois permanecia a certeza de que o poder oligrquico continuava
intacto (CAMARGO, 1989, p. 30)
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uma diretriz segura e flexvel para a monstruosa Constituio que devemos cumprir (VARGAS, 1995, p. 307; 310)14.
A constitucionalizao do regime alteraria pouco o tratamento do dissenso poltico ou mesmo a maneira do aparato repressivo lidar com os direitos individuais. No
entanto, abria possibilidades para aqueles que fossem contrrios ao regime, pois a
constituio passava a estar disponvel comunicao voltada ao direito, obrigando
o governo a, de algum modo, se pautar pela ordem constitucional. Isto impunha a
necessidade da formalizao da represso, mediante a elaborao de uma legislao especfica. Em um regime constitucional, o trabalho seria um pouco mais difcil:
havia a oposio parlamentar e a necessidade de observar o processo legislativo
ditado pela constituio.
Apesar do Estado que emergiu do contexto posterior a 1930 ter mantido o
papel de desorganizador poltico da classe operria, um novo tipo de relao institucional se estabeleceu entre estes dois plos. A poltica de marginalizao pura e
simples do regime anterior no tinha mais condies de se manter. Com isso, foram
institudas gradualmente medidas voltadas ao tratamento especfico da questo,
a partir, sobretudo, da criao, em novembro de 1930, do Ministrio do Trabalho,
Indstria e Comrcio. No entanto, para John French (2006, p. 409) o aumento da legislao social no alterou o status quo; pelo menos no que tocante face repressiva
do Estado em relao classe trabalhadora.
Representando os dois lados da mesma moeda, o processo de crescente interveno na rea social abrangeu, de um lado, o enquadramento da massa operria
14Vargas no estava isolado na sua opinio. Grande parte da ala autoritria do governo, bem como
parte da sociedade encarava a nova constituio como um grande conjunto de contradies. No
governo, a maior expresso desse entendimento era o ministro da Guerra, Gos Monteiro. Em carta
particular ao Presidente, escreveu: V. Excia. no teve outro recurso seno apelar para o processo
clssico do liberalismo moribundo, convocando a reunio de uma Assemblia Constituinte []. Ora,
nos momentos de crise [], a experincia de outros povos mais civilizados do que o nosso tem
demonstrado, sobejamente, os resultados medocres e algumas vezes mesmo dispersivos e perniciosos da ao de corpos legislativos dessa natureza. Como tudo o mais, as Constituies e as leis
s valem pelo que elas so capazes de produzir [] e, fora disso, as limitaes ao poder do Estado
causam mais males do que bens (FGV/CPDOC, GV c1934.01.04). Para uma descrio do perodo
conturbado durante a Assemblia Constituinte, inclusive com vrios boatos de golpes militares, cf.
VIANNA, M., 2007, p. 125-135 e, em especial, o Relatrio de Filinto Mller enviado a Getlio Vargas
aps a Revolta Comunista de 1935 (FGV/CPDOC, GV c1935.12.03/03).
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Sobre o anticomunismo, houve uma ntida mudana, tanto na perspectiva quantitativa, quanto qualitativa. Se, no perodo compreendido entre 1917 e 1930, o comunismo foi encarado como uma ameaa remota, um problema relacionado com a
realidade do velho mundo (MOTTA, 2002, p. 6), a partir de 1930, o contexto mudou.
Como exemplo, citam-se os inmeros apontamentos do dirio de Vargas, durante
o Governo Provisrio, sobre conspiraes, planos, revolues comunistas. Os registros, algumas vezes, so exagerados. Em 19 de janeiro de 1931, Getlio anotou
que o dia estava marcado para a exploso de uma revoluo comunista (VARGAS,
1997, p. 44). Seria um fato a ser considerado, se no fosse, na verdade, uma passeata
organizada pelo PCB no Rio de Janeiro, a denominada Marcha da Fome, dissolvida
pela polcia, na poca sob a chefia de Batista Luzardo16.
O mesmo Luzardo, ainda no incio de 1931, solicitou ao ento ministro da Justia, Oswaldo Aranha, legislao mais severa aos comunistas. Segundo ele, as repetidas tentativas de perturbao da ordem e a propaganda solerte e intermitente
de elementos subversivos levam-me a reclamar de V. Excia. a elaborao de leis
repressoras que ponham termo ao surto comunista e garantam a manuteno da
ordem pblica (apud HILTON, 1989, p. 39). falta de tal legislao, a alternativa foi
contratar dois especialistas do Departamento de Polcia de Nova York para ajudar
a treinar seus investigadores em mtodos anticomunistas e organizar um servio
especial de represso ao comunismo (ROSE, 2001, p. 41)17.
Para Elisabeth Cancelli (1994, p. 47), a instituio policial, aps 1930, comeou
a exercer um novo papel. Era o mais importante dos rgos de poder na sociedade,
pois personificava o brao executivo do chefe de Estado e do seu novo projeto poltico.
A ligao da polcia com Vargas foi crucial para um Estado delineado com
as caractersticas dos 15 anos de governo Vargas. E as relaes do ditador
com o poder policial eram complexas. Na realidade, as insinuaes de que
Vargas controlava a polcia de uma forma autnoma e paralela lei eram
completamente dispensveis, porque no passavam da mais pura realidade
(CANCELLI, 1994, p. 47).
16
17Batista Luzardo foi o primeiro chefe de Polcia do Distrito Federal do novo regime e responsvel pela
reforma da estrutura policial. Alm de recompor completamente o quadro de delegados auxiliares,
reorganizou o Gabinete de Identificao e criou o Laboratrio de Antropologia Criminal, onde com
uma equipe de especialistas nacionais e estrangeiros, iniciou pesquisas sobre os bitipos dos negros
criminosos e dos homossexuais que lhe valeriam o Prmio Lombroso de 1933 (LEMOS, 2010).
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23
AN, Fundo Ges Monteiro. Srie 10 (Boletins), Subsrie 6 (Primeira Regio Militar), SA 802,
14.04.1934.
24AN, Fundo Ges Monteiro. Srie 4 (Produo intelectual de terceiros), Subsrie 2 (Textos diversos),
SA 685, 23.03.1934; AN, Fundo Ges Monteiro. Srie 4 (Produo intelectual de terceiros), Subsrie
2 (Textos diversos), SA 664, s.d. Tais preocupaes chegaram a merecer uma anotao no dirio de
Vargas (1995, p. 321): a greve da Cantareira ameaa estender-se a outras empresas de transportes.
H intenso trabalho de comunistas na Central, nos nibus, entre os chauffeurs, padeiros, marceneiros, etc. O General Gis procura-me muito impressionado com o trabalho dos comunistas e sua
ao no Exrcito, principalmente entre os sargentos. Em janeiro de 1935, Ges Monteiro, em nota
ao Exrcito, lembrou que os rgos e agentes marxistas consideram o Brasil a presa mais mo e
j ningum ignora que a atuao bolchevista exerce presso constante, desde muito tempo, para
agitar o proletariado e estabelecer a indisciplina e a ruptura entre as foras armadas (AN, Fundo
Ges Monteiro. Srie 2 (Correspondncia), Subsrie 8 (1935), SA 243, 1935).
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25A Ao Integralista Brasileira (AIB), movimento brasileiro de inspirao fascista, foi fundada por
Plnio Salgado em 1932, tornando-se o primeiro partido nacional com uma organizao de massa
implantada em todo o pas, cuja fora poltica foi estimada, em 1936, entre seiscentos mil e um
milho de adeptos. Fizeram parte da AIB importantes juristas brasileiros, como Miguel Reale, San
Thiago Dantas e Goffredo Telles Jr. Os integrantes da AIB ficaram conhecidos como camisas-verdes
(PAULA; LATTMAN-WELTMAN, 2010).
26Para um estudo das diferentes organizaes polticas de esquerda que surgiram nesse contexto,
bem como dos vrios conflitos ocorridos com os integralistas, cf. CASTRO, 2007. O mais famoso desses conflitos foi a Batalha da Praa da S, ocorrida em 07 de outubro de 1934. Para uma descrio
deste conflito, ver ROSE, 2001, p. 63 e VIANNA, M., 2007a, p. 341.
27O embate possivelmente foi consequncia de um evento organizado pelos comunistas no teatro
Joo Caetano, no Rio de Janeiro, denominado 1o Congresso Nacional contra a Guerra, a Reao e o
Fascismo. Para mais informaes, ver PRESTES, 2005.
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Em janeiro de 1935, foi a vez do ministro da Guerra, Ges Monteiro, alertar o Exrcito sobre a situao:
As circunstncias so de tal ordem que me impem o dever de atrair a ateno do Exrcito [] para a gravidade da situao poltico-econmico-social
interna e externamente. Os perigos e ameaas de subverso dos fundamentos da Nao e das Instituies de Estado esto aflorando das trevas, em que
se vm processando de maneira to impressionante, no havendo mais dvidas quanto sua existncia e necessidade de adotar medidas para garantir
integridade nacional e a segurana da organizao social. Os fatores ativos
de decomposio [] vo sujeitando as foras vivas da Nao [] a uma
impotncia, difcil de ser remediada em face dos imperativos constitucionais
que permitem a formao, o desenvolvimento e a ao ininterrupta das foras negativistas e dissolventes dentro do ambiente nacional. [] A salvao
do Brasil repousa na coeso e vigor de suas foras armadas28.
Essa era, tambm, a percepo do Chefe de Polcia, Filinto Mller29: sombra da Constituio, comearam os comunistas a desenvolver forte programa de
agitao30. Como se pode notar, a maior causa do alastramento da subverso comunista era, para a elite governamental, evidente: as garantias constitucionais. Em
fins de 1934, portanto, as autoridades federais pareciam cada vez mais convencidas
de que o perigo extremista era real e imediato, e, para enfrent-lo, urgiam medidas
repressivas mais rigorosas. Oficiais do Exrcito e representantes do governo comeavam a defender a necessidade da limitao das liberdades constitucionais em prol
da segurana nacional. Isso foi feito, em meados de 1935, com a edio da Lei no 38,
a primeira Lei de Segurana Nacional do Brasil.
28 AN, Fundo Ges Monteiro. Srie 2 (Correspondncia), Subsrie 8 (1935), SA 243, 1935.
29Filinto Mller foi membro do Exrcito, tendo participado da Coluna Miguel Costa-Prestes e da Revoluo de 30. Entre 1930-1932 foi oficial-de-gabinete do ministro da Guerra, secretrio do interventor federal em So Paulo e inspetor da Guarda Civil. Na Polcia do Distrito Federal foi, inicialmente,
delegado especial de Segurana Poltica e Social. Em abril de 1933 foi nomeado chefe de Polcia,
cargo que ocupou at 1943. Aps a sua sada da polcia, foi designado oficial-de-gabinete do ministro da Guerra, Gaspar Dutra, funo que exerceu at 1943, quando foi nomeado presidente do
Conselho Nacional do Trabalho. Com o fim do Governo Vargas, foi senador durante o perodo 19471951 e 1955-1973, sendo lder do governo durante a ditadura militar e presidente da Arena. Mais
detalhes, cf. LEMOS, 2010a e ROSE, 2001, p. 73-78.
30 FGV/CPDOC, GV c 1935.12.03/03.
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O jornal Correio do Povo, em 30 de outubro de 1934, noticiou a reunio, informando que a pauta era a segurana e a ordem pblica em face dos fatos que se vo
observando, de tentativas e perturbao de tranquilidade geral do pas. O ministro da Justia, Vicente Ro32, teria dito que realmente o momento reclamava maior
ateno e mais segura vigilncia (apud SILVA, C., 2001, p. 223).
Durante o ms de janeiro de 1935, Vargas reuniu-se com aliados e parlamentares para viabilizar a aprovao do projeto de lei elaborado pelo governo. Um dia
31O tema foi tratado novamente em reunio ministerial do dia 17 de novembro (VARGAS, 1995, p.
341). Nos dias 18 e 21 de novembro, Vargas reuniu-se com Vicente Ro, ministro da Justia, Filinto
Mller, Chefe de Polcia do Distrito Federal, e com o General Pantaleo Pessoa, Chefe do Estado-Maior da Presidncia da Repblica, para tratar do assunto (VARGAS, 1995, p. 342 e 346).
32Vicente Ro formou-se pela Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras e pela Faculdade de Direito,
ambas de So Paulo. Aps a Revoluo de 30, foi chefe de Polcia (1930) e Presidente do Instituto da
Ordem dos Advogados de So Paulo. Aps a derrota da Revoluo Paulista de 1932, da qual participou,
exilou-se na Frana, frequentando em Paris o curso de direito pblico comparado, ento dirigido na
Sorbonne pelo professor Mirkine-Guetzevitch, autor da obra Novas tendncias do direito constitucional, cuja traduo em lngua portuguesa prefaciou. Voltou ao Brasil em 1933. Em 1934, o Partido
Constitucionalista indicou Vicente Ro para ser ministro da Justia e Negcios Interiores, cargo no
qual foi empossado em 24 de julho de 1934. No dia 31 de dezembro de 1936 pediu exonerao do
Ministrio da Justia, deixando-o efetivamente em 7 de janeiro de 1937. Com a decretao do Estado
Novo em 10 de novembro de 1937, Vicente Ro comeou a sofrer perseguies polticas. Em 13 de janeiro de 1939, foi demitido de seu cargo de professor da Faculdade de Direito. Para mais informaes
confira KELLER, 2010. De acordo com entrevista concedida FGV, Vicente Ro redigiu, juntamente com
o jornalista Jlio de Mesquita Filho, um proposta de ato institucional aps o Golpe de 1964, que foi
remetido ao ento ministro da Guerra, ainda candidato, Artur da Costa e Silva. Mas quando chegou ao
Ministrio, esse ato desapareceu. [] O que no impediu que o ministro Costa e Silva, depois presidente, desde ento me houvesse transformado em seu assessor (RO, 1979).
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33O deputado lvaro Costa Ventura Filho era membro do PCB desde 1924. Em julho de 1933, foi
eleito segundo suplente de deputado federal classista Assemblia Nacional Constituinte, como
representante profissional dos empregados. Com a promulgao da Constituio em 16/07/34, os
constituintes tiveram seus mandatos prorrogados at maio de 1935. Em setembro de 1934, Ventura
conseguiu assumir uma vaga na Cmara dos Deputados como nico representante do PCB, embora
este no tenha conseguido o registro para as eleies. Para mais detalhes, ver PAULA; LATTMAN-WELTMAN, 2010.
34A proposta foi subscrita por cento e quinze parlamentares. Ao todo, existiam na Cmara 254 deputados, 214 deputados eleitos e 40 deputados classistas.
35O Regimento Interno foi aprovado pela Resoluo no 01, de 11 de agosto de 1934, e publicado no
Dirio da Cmara dos Deputados na edio do dia 12, nas pginas 347-366.
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36Conforme o art. 146 do regimento interno da Cmara dos Deputados, o projeto apresentado
Cmara por qualquer Deputado ser lido hora do expediente e, quando se passar ordem do dia,
ser submetido a votos, para ser considerado, ou no, objeto de deliberao. Porm, segundo o
3o do mesmo artigo, independero deste apoiamento preliminar, sendo desde logo considerados
objetos de deliberao, os projetos das Comisses, os do Senado, os da iniciativa do Poder Executivo,
e os que obtiverem as assinaturas de 10 Deputados pelo menos (Dirio da Cmara dos Deputados,
12/08/1934, p. 357-358). Isso indicava duas coisas: ou o projeto tinha ido direto para a Comisso
de Constituio e Justia porque tinha mais de 10 assinaturas ou era uma proposio do Executivo.
37O paulista Henrique Bayma formou-se em 1911 pela Faculdade de Direito de So Paulo. Participou
da Revoluo de 1932 com atividade poltica e militar, sendo um dos elaboradores do anteprojeto
de programa partidrio que seria adotado se o Governo Vargas fosse derrubado. Aps a derrota da
revoluo paulista, foi enviado para a priso de Ilha Grande. Libertado, candidatou-se Assemblia
Nacional Constituinte, tendo sido eleito como terceiro suplente. Com a renncia do Deputado Jorge
Americano, tomou posse em 3 de dezembro de 1933, passando a ser o relator do captulo referente
segurana nacional do projeto constitucional. Em 1940, no Estado Novo, foi preso por conspirar
contra o regime, fato que lhe rendeu uma acusao no Tribunal de Segurana Nacional. Para mais
informaes, ver MAYER (2010).
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nao tinham um significado especfico nesse contexto: a de no tolerar o diferente, as ideias exticas, avanadas, ou aquelas que abalassem de algum modo a
estrutura social vigente.
Ao longo dos meses de janeiro a maro de 1935, nas discusses entre deputados favorveis e contrrios proposio, firmaram-se dois plos de argumentos. Em
um deles, a ideia essencial era a segurana das instituies polticas e sociais; era a
defesa do Estado contra o extremismo, na verdade, contra o comunismo39. Apesar de
alguns membros do governo encarar com desconfiana os seguidores de Plnio Salgado, no havia dvida do objetivo principal: restringir a ao do Partido Comunista
(MOTTA, 2002, p. 181).
Para o deputado gacho Pedro Vergara, a defesa da democracia s poderia ser
feita atravs de um governo forte, que conciliasse o princpio da autoridade com o
direito liberdade. Para o deputado Vergara, a soluo que se encontrou foi sempre a defesa concomitante e recproca: defende-se o Estado contra o indivduo,
defende-se o indivduo contra o Estado (Dirio do Poder Legislativo, 01/02/1935, p.
732). Para o parlamentar, a constituio, com as disposies gerais que estabelece,
no era suficiente para manter a paz e a tranquilidade. Era preciso regulamentar
as suas disposies para torn-la exequvel. O Projeto de Lei no 78 nada mais fazia,
para seus defensores, que pr em prtica a Constituio (Dirio do Poder Legislativo 01/02/1935, p. 733).
O predomnio do princpio da autoridade era consequncia dos novos tempos,
do novo papel do Estado frente sociedade. Devido a uma maior interveno esta-
39Sr. Cardoso de Mello Ser possvel deixar que proliferem por a afora todos os meneurs de m f,
estrangeiros que aqui vm, sob o cu azul do Brasil, infiltrar no operrio modesto, humilde, todas as
doutrinas marxistas, como se fossem remdio sua miservel situao? (Dirio do Poder Legislativo
24/02/1935, p. 1344). Em outro momento, o relator deputado Henrique Bayma, defendeu que os
delitos previstos no projeto visavam coibir as tcnicas modernas de revoluo russa: A quem conhea, pouco que seja, a tcnica de revoluo moderna, especialmente a tcnica vinda do exemplo
russo; a quem conhea ligeiramente a tcnica do golpe de estado na revoluo moderna, dizia eu,
se afigurar evidente que os delitos projetados no diploma legal que queremos estabelecer so uma
rplica a essas atividades ilcitas (Dirio do Poder Legislativo, 08/03/1935, p. 1598).
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Ficava claro que a relao entre pblico e privado estava sendo reformulada42.
Haveria, nesse contexto, uma hipertrofia do pblico que se esgotava no Estado (PAIXO, 2003). Os direitos individuais s fariam sentido se fossem exercidos em prol
da coletividade, da nao.
Outro argumento a favor da Lei de Segurana Nacional era a sua legitimidade
democrtica. Com a ampliao dos direitos polticos e instituio do voto secreto,
no haveria motivo para o protesto social; toda mobilizao popular seria antidemocrtica. O maior defensor desta linha de pensamento foi o deputado gacho
Adalberto Correia43. Para ele,
40Sem tais instrumentos, ou seja, sem a Lei de Segurana Nacional, no restaria outra sada seno o
estado de stio. Era a lgica, entre outros, do deputado Raul Fernandes: vivamos num regime em
que as leis penais no permitiam castigar os autores de atos visivelmente preparatrios de movimentos sediciosos contra a ordem poltica. O governo s encontrava remdio no stio preventivo.
Embaixo de estado de stio, vivemos anos a fio. A Constituio nova no permite o stio preventivo, a
no ser na emergncia de conflagrao. Era, portanto, complemento da Constituio que votssemos
uma lei de segurana nacional como esta, para que as idias subversivas no ficassem sem represso
e sem defesa a sociedade ameaada por elas (Dirio do Poder Legislativo, 08/03/1935, p. 1594).
41Cardoso de Mello Netto foi professor da Faculdade de Direito de So Paulo. Participou na Revoluo
Paulista de 1932 e foi constituinte em 1933-34. Em 1937, tornou-se governador de So Paulo,
dando apoio a Vargas no golpe de novembro de 1937 (MAYER, 2010a).
42Nesse sentido, a Revoluo de 30 refundou a Repblica, impondo o predomnio da Unio sobre a
federao, das corporaes sobre os indivduos, e a precedncia do Estado sobre a sociedade civil
(VIANNA, L., 2001, p. 114).
43Adalberto Correia foi deputado federal (1935-1937) e presidente da Comisso Nacional de Represso ao Comunismo criada em 1936 aps a ocorrncia da Intentona Comunista.
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[...] todo o governo que tem a sua origem na eleio pelo voto secreto a
expresso da vontade nacional representada pela sua maioria, no podendo as minorias ou uma minoria se arrogar o direito de prejudicar a ao de
um governo que emanao das aspiraes e sentimentos populares com
conspiraes ou propaganda de ideologias destruidoras da Constituio e
do Estado (Dirio do Poder Legislativo, 06/02/1935, p. 1070).
A democracia, nessa linha de pensamento, reduzir-se-ia a uma dimenso majoritria e eventual. O mesmo parlamentar defendeu que a discusso poltica deveria
ser feita apenas nas assemblias legislativas; no na rua, fazendo rebelies e greves, que se defende a Ptria (Dirio do Poder Legislativo, 01/02/1935, p. 728). Estado democrtico seria, assim, aquele que constri suas defesas contra uma eventual
minoria subversiva. Isso proporcionaria, por outro lado, a deslegitimao do crime
poltico, outrora encarado com generosa e potica ternura ou simpatia (Dirio do
Poder Legislativo 01/02/1935, p. 737). Consolidava-se, nessa altura, a mudana semntica do conceito de crime poltico iniciada no comeo do sculo XX. Ordem poltica e ordem social passavam a confundir-se. Para ilustrar tal argumento, transcreve-se um breve
dilogo entre o deputado Pedro Vergara e o deputado socialista Zoroastro Gouveia:
Sr. Pedro Vergara E direi que esta questo do aumento de penas, que
golpeiam os crimes polticos, no deve mais ser encarada pelo prisma do
antigo Estado absoluto. [] se assim se no h mais despotismo dos
velhos tempos, na vida governativa dos povos ocidentais, pelo menos
Sr. Zoroastro Gouveia H, para a esquerda comunista, porque os comunistas esto sendo espancados, mortos nas cadeias do Rio de Janeiro e de So
Paulo. Apenas, o despotismo hipcrita. No se confessa tal.
Sr. Pedro Vergara preciso admitir por fora que os crimes polticos
devem ser encarados por um prisma novo, pelo critrio da nova conscincia
poltica do mundo. [] Ora, se uma das caractersticas da democracia a
formulao de leis e a criao de institutos pelos quais o povo participa do
poder e intervm, direta ou indiretamente, no s na ao legislativa, como
na administrao da coisa pblica e at na distribuio da justia, por meio
da ao popular; se os direitos polticos so prerrogativas essenciais da
cidadania, no se compreende a violncia contra o Estado e contra as
instituies, a pretexto de fazer valer aqueles direitos. [] Entendo, pois,
que em face do progresso democrtico do pas e da maior garantia e maior
desafogo das liberdades, menos se justificam os crimes polticos e por isso
mais rigor deve haver na sua punio.
Sr. Zoroastro Gouveia V. Excia. est redondamente enganado [] quando um
governo positivamente hipcrita, positivamente ilegal, o povo tem o direito
sagrado de combat-lo (Dirio do Poder Legislativo 01/02/1935, p. 737).
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Esperava-se que a CCJ escoimasse o projeto das disposies evidentemente inconstitucionais, inconvenientes, inoportunas e at desumanas, que ele consigna com
inqua infelicidade (Dirio do Poder Legislativo, 05/02/1935, p. 804). No dia 04
de fevereiro, realizou-se a primeira reunio da Comisso, ficando acertado que os
membros encaminhassem ao relator as sugestes pertinentes. O deputado Adolpho
Bergamini, porm, sugeriu a elaborao de um substitutivo, j que o projeto, no seu
conjunto, choca-se flagrantemente com o esprito da Constituio (Dirio do Poder
Legislativo, 05/02/1935, p. 735). Em nova reunio, no dia 11 de fevereiro, o relator,
ao invs de emitir parecer, resolveu apresentar um novo projeto (Dirio do Poder
Legislativo, 12/02/1935, p. 939), o qual foi aprovado quatro dias depois.
Provavelmente, essa postura no era inocente44. Consoante o art. 185, 2o,
alnea a, do Regimento Interno, os Projetos de Lei oriundos de comisso estavam
sujeitos a apenas duas discusses em plenrio, referentes 2a e a 3a 45. Por no
concordarem com a nova proposta, Adolpho Bergamini e Antnio Covello optaram
por apresentar um voto em separado com emendas (Dirio do Poder Legislativo,
16/02/1935, p. 1035). No dia 16 de janeiro, o Projeto no 128, de autoria da CCJ, foi
lido na sesso ordinria para entrar em discusso em plenrio.
Durante toda a tramitao do Projeto de Lei no 128, a oposio, alm de oferecer
vrias emendas, tentou, de inmeras maneiras, retardar o andamento dos trabalhos.
Ao constatar que as suas sugestes praticamente no foram aceitas, a minoria ofereceu um requerimento para retirar todas as emendas propostas (Dirio do Poder
Legislativo, 16/03/1935, p. 1833). A medida serviu apenas de protesto e no sensibilizou a maioria que, por meio de pedidos de urgncia e de votao em globo,
44Na reunio da CCJ do dia 14 de fevereiro, Adolpho Bergamini protestou que o documento apresentado por relator Henrique Bayma no era um novo projeto, mas sim um substitutivo, sem parecer
inclusive (Dirio do Poder Legislativo, 15/02/1935, p. 935).
45A regra geral era trs discusses, de acordo com o art. 185, 1o. Vale registrar que a 1a discusso, que
era a que estava sendo excluda, deveria ser feita em globo e versar unicamente sobre a utilidade e
constitucionalidade do projeto (art. 186).
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conseguiu aprovar, no dia 29 de maro, a Lei no 3846. A votao foi folgada: 116
deputados a favor e 26 contra.
5 Concluso
Embora a Lei no 38, de 4 de abril de 1935, tenha sido aprovada com certa facilidade, a crtica da minoria parlamentar serviu para tornar o Poder Legislativo uma
caixa de ressonncias do descontentamento de vrios segmentos da sociedade. No
pas, foram constitudos Comits de Frente nica de luta contra a Lei Monstro e
greves foram realizadas, como protesto, em vrias cidades. Eram inmeros os telegramas e as cartas que os deputados de oposio recebiam de sindicatos e associaes com crticas e denncias de arbitrariedades cometidas pela polcia. Uma forma
de tornar pblicos os protestos e denncias era public-los no Dirio do Poder Legislativo, dada a inexistncia de censura.
Ao considerar o conjunto de normas de exceo existente em 1935, uma pergunta que surge : por que foi necessria uma lei especial? As leis existentes no
eram suficientes47? As possveis razes parecem ter sido a constitucionalizao efetuada em 1934, que, ao reorganizar a relao entre direito e poltica, acabou por
demandar novos instrumentos de represso poltica, como tambm a necessidade
de adequao da legislao nova semntica conceitual do crime poltico e a radicalizao da polarizao ideolgica entre esquerda e direita.
46A Lei no 38, entre outros assuntos, regulamentava os crimes contra a ordem poltica, contra a ordem
social, os cometidos pela imprensa, por funcionrios civis e militares, o cancelamento da naturalizao e a expulso de estrangeiros, o fechamento de sindicatos, partidos e associaes. Entre os
crimes estabelecidos, podem ser citados os seguintes: a) tentar, por meios violentos mudar a Constituio; b) incitar a greve de funcionrios pblicos; c) instigar a desobedincia coletiva ao cumprimento da lei e da ordem pblica; d) distribuir impressos entre soldados que incitem indisciplina; e)
provocar animosidades entre as classes armadas; f) incitar o dio entre as classes sociais; g) incitar
luta religiosa pela violncia; h) induzir a greve entre empregados, quando no for por condies de
trabalho; i) fazer propaganda de guerra; j) imprimir ou vender livros e panfletos que subvertam a
ordem poltica ou social. Para uma anlise detalhada da lei, cf. NUNES, 2010.
47O deputado Adolpho Bergamini chegou a questionar o motivo de uma lei especial: os dispositivos
do Cdigo Penal de 1890, e os que, em sua substituio, constam da Consolidao das Leis Penais
[], no perodo do governo ditatorial foram sempre considerados satisfatoriamente eficazes, sob o
ponto de vista da finalidade a que se destinavam. [] Limitar-se- o projeto ao puro estabelecimento de meios intimidativos para impedir, ou pelo menos, dificultar a ao ameaadora dos adeptos da
violncia, ou encerrar nos seus dispositivos elsticos, imprecisos, vagos, os elementos neutralizadores das garantias constitucionais, pelas quais sofreu a Nao quatro anos de regime ditatorial?
(Dirio do Poder Legislativo, 15/03/1935, p. 1761).
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48Vale registrar que ainda hoje se verifica a utilizao da Lei de Segurana Nacional, como nos casos
de protestos do MST (2008), da greve de PMs na Bahia (2012) e nos recentes protestos do segundo
semestre de 2013. Tais fatos expem a dificuldade dos rgos estatais em lidar com a mudana de
paradigma constitucional.
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terceiros), Subsrie 2 (Textos diversos), SA 685, 23.03.1934.
________. Boletim de informaes no 70, reservado no 9 (2 vias, mimeografado), da 1
Regio Militar, assinado pelo tenente-coronel Alcides de Mendona Lima Filho, chefe do Estado-Maior da Regio, dando notcias sobre o alastramento do movimento
grevista no pas, fomentado pela III Internacional Comunista; alertando os oficiais
militares sobre a penetrao da propaganda comunista nos quartis; comentando
a sucesso presidencial e aconselhando os militares a cuidarem de suas obrigaes
especficas e se manterem afastados da poltica. Srie 10 (Boletins), Subsrie 6 (Primeira Regio Militar), SA 802, 14.04.1934.
________. Ofcio e nota (2, cpias, datilografadas) do [titular], ministro da Guerra, para
[Benedito Olmpio da Silveira], chefe do Estado-Maior do Exrcito, alertando os militares sobre os perigos de subverso das instituies do Estado pelas organizaes marxistas e transmitindo informaes sobre o movimento comunista em Minas
Gerais chefiado por Joo Alves de Carvalho. Srie 2 (Correspondncia), Subsrie 8
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RSUM: Lobjectif central de cet article est analyser linfluence du contexte international sur la gouvernance nationale du tourisme au Brsil. La mthode dapproche a
t lanalyse qualitative et historique, faite partir de donnes primaires et secondaires rcoltes par des recherches bibliographiques et documentaires. Nous discuterons au dbut la notion de gouvernance. Ensuite, nous approcherons le rle de
ltat dans la gouvernance du tourisme. Laction de ltat sexprime par le biais des
politiques publiques, qui prsentent un processus volutif peu ou prou pareil dans
le monde. Lide est quil y a un certain degr dinfluence ou dinterdpendance entre
les tats qui se reflte sur la sphre de la gestion nationale du tourisme. Les indices
dinfluence du contexte international sur la gouvernance nationale du tourisme au
Brsil seront traits dans la dernire partie de notre analyse. la fin, nous poserons
quelques conclusions et pistes de recherches pour des enqutes dans lavenir.
MOTS-CLs: Tourisme Brsil Gouvernance nationale
nationales Interdpendance internationale.
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RESUMO: O objetivo central deste artigo analisar a influncia do contexto internacional sobre a governana nacional do turismo no Brasil. O mtodo de pesquisa
foi a anlise qualitativa e histrica, feita a partir de dados primrios e secundrios
coletados por pesquisas bibliogrficas e documentais. O artigo discute no incio a
noo de governana. Em seguida, abordado o papel do Estado na governana do
turismo. A ao do Estado se exprime por meio de polticas pblicas, que apresentam um processo evolutivo mais ou menos similar no mundo. A ideia que existe
um certo grau de influncia ou de interdependncia entre os Estados que se reflete
na esfera da gesto pblica nacional do turismo. Os indcios de influncia do contexto internacional sobre a governana nacional do turismo no Brasil sero tratados
na ltima parte da anlise. Ao final, sero colocadas algumas concluses e pistas de
pesquisa para futuras investigaes sobre o assunto.
PALAVRAS CHAVE: Turismo Brasil Governana nacional Polticas pblicas nacionais
Interdependncia internacional.
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ABSTRACT: The main objective of this article is to analyze the influence of the
international context on national governance of tourism in Brazil. The methods of
approach used were the qualitative and the historical analysis, made from primary
and secondary data collected by bibliographic and documentary researches. At the
beginning os the text, the concept of governance is discussed. Then the role of
the state in the governance of tourism is approached. The action of the state is
expressed through public policies, which have a rather similar evolutionary process
throughout the world. The idea is that there is a certain degree of influence or interdependence between states, which is reflected in the sphere of national tourism
management. Some signs of the influence of the international context on tourism
national governance in Brazil are addressed in the final part of the analysis. At the
end, some conclusions are sketched and some suggestions for future investigations
on the subject are given.
KEYWORDS: Tourism Brazil National governance
International interdependence.
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1 Introduction
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1Il est peut-tre ncessaire de justifier lutilisation du terme gouvernance, pour signaler le gouvernement ou la gestion publique lchelle nationale. Dabord, la gouvernance arrive de plus en plus sur
des instances non-tatiques en dehors des frontires des tats nationaux ( lchelle supranationale
et/ou internationale). Ensuite, il est pertinent de remarquer que les gestions nationales sont de plus
en plus dcentralises et le Brsil ne fait pas exception en ce cas. Sa gestion nationale du tourisme,
en thse, est assez dcentralise et participative. De cette faon, quoique nous napprochions pas cet
aspect de la participation et de la dcentralisation de la gestion nationale du tourisme, puisque la
perspective adopte est par le haut , nous maintenons le terme gouvernance pour ne faire rfrence qu lacteur tatique.
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2 La notion de gouvernance
La gouvernance ne se rsume point au gouvernement, quoique celui-ci soit lun
des vecteurs essentiels de gouvernance (PETERS, PIERRE, 2001; HALL, 2008). Il y
a des auteurs, tels que Rhodes (1997), qui se passent du gouvernement, en considrant la gouvernance comme un produit des rseaux dautogestion. Cela veut dire
que, dans un contexte nolibral, o ltat nest appel pour intervenir dans le march que dans des moments de crises conomiques, la gouvernance implique des
processus dcisionnaires de plus en plus coopratifs, participatifs et dcentraliss,
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mens par des reprsentants des diffrents stakeholders (acteurs) affects par les
dcisions prises. La dcentralisation de la coopration et la participation dcisionnaire se manifestent du niveau national vers le sous-national, mais aussi de lchelle
nationale vers la supranationale (rgionale ou multilatrale) ou internationale. Le
dernier cas rsulte dune apparente rosion de la souverainet de ltat national, ou
bien de la post souverainet (HALL, 2008).
Cette codirection partage entre les gouvernements nationaux et les instances
de gouvernance sous-nationales et internationales ne dispense pas, pour autant,
du contrle de ltat, selon Peters et Pierre (2001). La dimension sous-nationale ne
sera pas prise en considration par cette tude. La dimension internationale dinterdpendance est le centre de discussion ici.
Cette tude part ainsi de deux prmisses basiques: (1) la gouvernance, avec lintensification des relations mondiales de coopration et dinterdpendance politicoconomiques habituellement appeles globalisation, est devenue multi-niveaux.
Cela veut dire que non seulement les gouvernements, mais aussi une multiplicit
dautres acteurs ou stakeholders, aussi bien lintrieur qu lextrieur des frontires des tats nationaux, participent aux processus qui dfinissent le cours des
politiques nationales; (2) en dpit des acteurs et des idologies qui se passent de la
dimension tatique, le gouvernement national continue jouer un rle fondamental
dans la gouvernance, quoique multi-niveaux (ou principalement en raison de cela).
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plus actif et intervenant dans sa promotion et son contrle, qui sexprime toujours
sous la forme des politiques publiques.
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Parler dinterdpendance nimplique pas simplement que deux pays ou plus sinfluencent mutuellement. Le concept dinterdpendance utilis par Dabne (1997)
est celui de la dpendance sans la thorie, cest--dire, la possibilit que quelques
pays puissent tre plus influencs que dautres non pas simplement en raison de
leur localisation au centre ou la priphrie du systme capitaliste international
(ce qui constitue le cur de la thorie de la dpendance), mais aussi cause de la
prise en compte des variables de la thorie de la dpendance, utiles lanalyse de la
diffusion des certains modles de gouvernance et de politique: la dpendance conomique, qui peut tre de nature commerciale (variables dimportation et dexportation) et/ou financire (aide publique au dveloppement et investissements trangers).
Ces deux groupes de variables simpliquent toujours dans des degrs plus ou moins
accentus de dpendance politique. La dpendance politique, son tour, se manifeste
en deux sens: celui de la scurit extrieure (les traits et les pratiques diplomatiques
sont deux variables qui expliquent ce genre de dpendance politique) et celui de
lordre intrieur (importation de modles et influences culturelles).
Certes, le Brsil, en raison de son caractre de nation mergente, ne serait plus
dpendant conomiquement des nations occidentales. Sa dpendance politique rsulterait plutt de la continuit dune dpendance culturelle lgard de lOccident
(BAUMAN, 1999), trs prsente dans les pays latino-amricains, mme dans les pays
mergents. Bien que la variable culturelle doive tre utilise toujours avec prcaution, ces prdispositions ou des schmas mentaux qui sont faonns par le contact
avec (ou la rfrence ) des ralits trangres (DABENE, 1997, p. 12) sont souvent
perceptibles dans les discours des leaders des pays mergents. Dabne nous fournit
lexemple dune confrence profre par le prsident du Brsil lpoque, M. Fernando Henrique Cardoso, lors dune rception la Commission conomique pour
lAmrique Latine et les Carabes (CEPAL) au Chili, le 3 mars 1995: Se remmorant
les annes o il avait travaill dans cette institution, il estimait que la prparation
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Nomm daprs le fonctionnaire franais Jean Omer Marie Gabriel Monnet, charg du plan.
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Tableau 1. Les politiques du tourisme dans le monde depuis 1945 jusqu nos jours
PHASE
1945-1955
CARACTRISTIQUES
La diversification et la rationalisation de la politique, les
rglementations douanires, montaire et sanitaire, qui
avaient t adoptes aprs la Seconde Guerre Mondiale.
1955-1970
1970-1985
1985-2000
2000-nos jours
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ment et dtenteurs dimportantes ressources naturelles, comme le Brsil, la catgorie dmergents, mesure que ceux-ci se sont au dbut prononcs dfavorables
aux propositions de la Dclaration de la Confrence de Stockholm sur lEnvironnement ralise en 1972. Le Brsil tait contre ce genre de propositions pour prouver
lpoque ledit miracle conomique, vu que ces mesures impliqueraient labandon
du projet de devenir, par la voie de la croissance conomique, une nation dveloppe (FIGUEIRA, 2011). Ce positionnement est important, puisquil marque le dbut
dune attitude plus active et autonome du pays et de sa diplomatie dans les forums
internationaux, ce qui lui vaut le statut de pays mergent, arrivant mme siger
deux des principales confrences dans le domaine de lenvironnement: la Confrence des Nations Unies sur lEnvironnementet et le Dveloppement Rio en 1992
(Rio-92) et la Confrence des Nations Unies sur le Dveloppement Durable 2012
(Rio+20), qui auront dimportantes retombes sur le tourisme dans le Brsil et dans
le monde. Par exemple: lintroduction des politiques damnagement des territoires
destins la ralisation de lactivit touristique par la Loi no 6.513 du 20 dcembre
1977, et lapparition des concepts de tourisme alternatif et dcotourisme (BADAR,
2008; HALL, 2008; RUSCHMANN, 2005) comme opposant la notion de tourisme
de masse, ce dernier culpabilis par tous les impacts environnementaux du tourisme
(MOWFORTH, MUNT, 2003; RUSCHMANN, 2005).
Cette deuxime phase stendra jusqu lanne 1991, seuil du dbut dune
gestion touristique nationale plus dcentralise et multi-niveaux. En ralit, la
dcentralisation avait dj commenc: la fin des annes 1980, tant donn la
confluence historique de plusieurs vnements dans la scne internationale qui ont
favoris la r-dmocratisation politique du pays et subsquemment la dmocratisation de la gouvernance nationale du tourisme, qui devient plus participative, au
moins en thorie: la vague de dmocratie qui frappe lAmrique Latine, spcifiquement le Brsil en 1985 (la fin du rgime militaire); la crise du capital de la fin des
annes 1970 (crises du ptrole) qui touche fortement le Brsil pendant les annes
1980 (la dcennie perdue) et le dbut des annes 1990; le retour consquent des
ides librales sur les plans conomique et politique, cest--dire, lmergence du
nolibralisme; et la croissante mondialisation politique, conomique et culturelle,
proportionne par le progrs technologique des transports et des communications,
la fin de la bipolarit et le pouvoir grandissant des organismes multilatraux, ce qui
incite, plus que jamais, la gouvernance participative, multilatrale et multi-niveaux
(BARRETTO, 2003; 2005; HALL, 2008; BROWN, 2000; PETERS, PIERRE, 2001).
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La Mesure provisoire no 103 sera le 28 mai de la mme anne convertie en Loi no 10.683.
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laccent social mis sur lactivit touristique, en conformit avec limage transmise du
Prsident aux niveaux national et international (dans ce dernier cas surtout avec la
diffusion de son Programme Fome Zero) est indite. Le PRODETUR continue faire
partie du PNT depuis 1996, cette fois-l en tant que PRODETUR National, de forme
que toute ville ayant plus dun million de rsidents peut demander de faon autonome (et donc plus dcentralise encore) pour des ressources des projets locaux.
Aussi la dcentralisation est-elle une marque de cette gestion aux autres de lavenir.
Avec le changement de la Prsidence de M. Lula Mme Dilma Roussef, la scne
nationale du tourisme souffre aussi un changement significatif, le tourisme ntant
apparemment pas une priorit dans le nouveau gouvernement, quoique la Prsidente Rousseff soit le successeur choisi par M. Lula, appartenant au mme parti politique que celui du dernier. En outre, le tourisme narrive pas atteindre la dimension sociale de la gestion du Prsident Lula. La Prsidente Rousseff a mme rduit
le budget du MTUR, en partie en raison des scandales de corruption en 2011 qui
ont men la prison presque quarante personnes lies au MTUR et la dmission
du Ministre du Tourisme lpoque, M. Pedro Novais.
Labsence dun PNT, pratique courante au dbut de chaque gestion prsidentielle
de quatre ans, en est un indice. Pour la priode de gouvernement de la Prsidente
Rousseff (2010-1014), le seul instrument de planification pour le secteur consiste
en un plan appel Document Rfrentiel du Tourisme au Brsil 2011/2014. Ceci
constitue un important subside la rvision du Plan National de Tourisme (MTUR,
2011), dont la principale proccupation est de faire un diagnostic de la situation du
tourisme rcepteur du Brsil lgard des mga-vnements sportifs mondiaux: la
Coupe Mondiale des Confdrations FIFA de Football (2013), la Coupe du Monde FIFA
de Football (2014) et les Jeux Olympiques Rio de Janeiro (2016), qui dailleurs ont
t des vnements envisags et capts pendant la gestion antrieure du Prsident
Lula. De toutes faons, lide de diffuser limage du Brsil lchelle internationale
est claire pour la stratgie des mga-vnements. En ce sens, le tourisme continue
faire partie de la politique extrieure du Brsil, qui na pas souffert des changements
drastiques depuis la gestion du prsident Lula: la dfense de la souverainet et la
conqute de plus despace de dcision au moyen du multilatralisme (BRUN, 2012).
La politique du tourisme centre sur la ralisation des mga-vnements sportifs de la gestion de la Prsidente Rousseff semble tre, en plus, un loignement
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7 Conclusion
Lexistence dune interdpendance entre les pays et lutilisation de la notion
dinterdpendance, emprunte Dabne (1997), ne signifie pas seulement la possibilit que quelques pays puissent tre plus ou moins influencs en raison de leur
localisation au centre ou la priphrie du systme capitaliste international (respectivement en assumant les rles dinfluenceur ou irradiateur et dinfluenc ou
subjugu, comme le prconise la thorie de la dpendance). Linterdpendance implique la fois une dpendance rciproque et une dpendance commune.
6Tant et si bien que la plupart des projets de mobilit urbaine qui avaient t amplement diffuss par
le gouvernement fdral comme un fort argument en faveur de lengagement financier du pays dans
la Coupe du Monde FIFA de Football ont t annuls, ce qui a motiv en partie la vague de protestations lors de la ralisation de la Coupe des Confdrations de la FIFA en juin 2013 au Brsil.
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march lui-mme. Le Brsil soutient formellement nombre daccords et de confrences pour la protection de la nature lchelle internationale, et au niveau national il dispose dune lgislation assez sophistique. Cependant, le pays fait face
graves problmes au moment de mettre en uvre sa lgislation et donc de lgitimer le discours assum auprs de la socit internationale. La question environnementale est une clef de vote pour comprendre les relations Nord-Sud, qui passent
aussi par le tourisme. Elle est, la fois, une question de dispute entre ceux qui ne
disposent plus beaucoup de ressources (la plupart des tats du Nord) et ceux qui en
disposent en abondance; une question qui met en vidence les tats du Sud riches
en ressources naturelles, facteur responsable de les faire entrer dans la catgorie
dmergents; et enfin, un impratif diffus au niveau mondial qui rassemble ladhsion volontaire des tats du Sud aux normes internationales crs et contrles par
le Nord, afin non seulement de profiter des financements des agences internationales, qui imposent souvent des conditions de prservation environnementale, mais
aussi de sauvegarder leurs souverainets par la transmission dune image des pays
qui savent protger leurs territoires et grer leurs ressources, le tourisme reprsentant de plus en plus une stratgie cruciale en ce sens.
Certes, la puissance conomique dont le Brsil profite actuellement lui permet de jouer un rle dinfluence sur la scne touristique internationale, ce quil
commence faire dj dans dautres secteurs (du commerce, de lconomie, de la
scurit) et que le tourisme reflte, mme puisquil est utilis, non pas encore en
son potentiel plein, comme stratgie de politique extrieure. Cela semble confirmer
lhypothse selon laquelle le tourisme a t depuis le dbut des annes 2000 utilis
de faon plus directe comme stratgie de la politique extrieure du Brsil, tant
donn la plus grande pertinence concde au tourisme et la plus intense participation multilatrale du pays. cet gard, nombre dexemples semblent confirmer
cette pense, comme le concours du tourisme la politique du Mercosur, la candidature victorieuse du pays pour faire sige la Coupe du Monde FIFA de Football en
2014 et les Jeux Olympiques en 2016.
Nanmoins, le pays encore une longue route parcourir en ce qui concerne
le savoir-faire du tourisme. Linconsistance de lappui accord au secteur au fil du
temps par les gestions nationales, mme quand il narrive pas de transition idologique ou partisane entre deux gestions prsidentielles (comme cest le cas des
diffrences notes cet gard entre les gestions du Prsident Lula, de 2003 2010,
et de Dilma Rousseff, de 2011 nos jours), ont fait que le pays prsente encore des
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Economic analysis of public local consortia: Game theory as a maximizer instrument of administrative efficiency
CONTENTS: 1 Introduction 2 Brief observations on the municipalities in the 1988 Constitution
3 Urban development and public consortium 4 Economic analysis of public consortia
5 Conclusion 6 References.
ABSTRACT: This paper presents an economic approach on public municipal consortia in the light of game theory, illustrating how it can work in support of administrative efficiency. It starts with a brief analysis of the urbanization process experienced
by Brazilian society. Then it demonstrates the consolidation of the relevance of the
Municipality compared to other federative entities. The paper supports the need
of operationalization of municipal administration, beyond its institutional outline,
transcending the concept of local managerial administration. It discusses the need
for the cooperative model, under Federal Law no 11.107/ 2005 and emphasizes,
among the many clauses inherent in the celebration of consortia, those of punitive
nature that aim to enforce payment obligations unperformed. In the end it exemplifies, through game theory, how the efficient punishment mechanism can eliminate
the free rider behavior, establishing a more harmonious manner of cooperation and
preservation of the public consortium.
KEYWORDS: Public Consortium Efficiency Game theory.
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Em que pese limitao quanto ao exerccio da funo jurisdicional, o que caracteriza e confere autonomia Unio e aos Estados, atualmente tambm conferido seara municipal, verdadeira emancipao poltica de um espao de interesses
peculiares com reflexos imediatos na realidade privada da sociedade, porquanto
a Administrao municipal deveras mais tangvel e concreta para o cidado do que
s esferas estadual e federal. Com efeito, a Constituio (BRASIL, 1988), alm de
atribuir-lhe tal relevncia, impe, em carter excepcional, a interveno federal em
Estado que ameace a autonomia de municpio (CF, art. 34, inciso VII, alnea c).
No restam dvidas, portanto, acerca da condio de ente federado qual a figura do municpio foi elevada, porquanto reitere-se detm: (i) autonomia poltica,
mediante o poder de auto-organizao, a eletividade do prefeito e vereadores, bem
como a ampliao da competncia legislativa; (ii) autonomia administrativa, exercida por meio de administrao prpria, organizao dos servios pblicos locais e
ordenao do territrio municipal; e (iii) autonomia financeira, atravs da competncia fiscal e oramentria mais condizente com as demandas locais.
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3A parte da teoria microeconmica chamada de economia do bem-estar explora a forma como as decises
de muitos indivduos e empresas interagem e afetam o bem-estar dos indivduos como um grupo. A
economia do bem-estar muito mais filosfica do que outros temas da teoria microeconmica. Aqui
se levantam as grandes questes sobre as polticas pblicas. Por exemplo: existe um conflito inerente
entre eficincia e equidade? At que ponto os mercados no regulamentados podem maximizar o
bem-estar individual? Quando e como o governo deveria intervir no mercado? A economia capaz
de identificar um distribuio justa de bens e servios? [...] esta matria fundamental para a anlise
econmica de regras legais. (COOTER e ULLEN, 2010, p. 60).
4Em sentido amplo, poluio toda alterao das propriedades naturais do meio ambiente causada por
agente de qualquer espcie, prejudicial sade, segurana ou ao bem-estar da populao sujeita aos seus
efeitos. (MEIRELLES, 2008, p. 582).
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Entretanto, como suscitado anteriormente, existem casos em que, independente da maximizao da eficincia na Administrao Pblica de um dado municpio,
fatores externos interferem negativamente nas suas atividades, sem que o gestor
possua meios de restabelecer a condio tima (Pareto eficiente)7 de prestao de
servios pblicos. Isso porque, a Administrao gerencial atomizada se apresenta
insuficiente ao deparar-se com situaes de interao regional.
Por essa razo, cumpre Administrao Pblica assimilar outra caracterstica,
qual seja: a preocupao pela operacionalizao de seus misteres, inclusive alm
5Novos Paradigmas Gerenciais: a ruptura com estruturas centralizadas, hierrquicas formalizadas e
piramidais e sistemas de controle tayloristas so elementos de uma verdadeira revoluo gerencial
em curso, que impe a incorporao de novos referenciais para as polticas relacionadas com a
administrao pblica, virtualmente enterrando as burocracias tradicionais e abrindo caminho para
uma nova e moderna burocracia de Estado. (BRESSER, 2011, p. 13).
6O princpio da eficincia exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeio e
rendimento funcional. o mais moderno princpio da funo administrativa, que j no se contenta em ser
desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o servio pblico e satisfatrio
atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros. (MEIRELLES, 2008, p. 98).
7Diz respeito satisfao de preferncias pessoais. Diz-se que uma determinada situao Pareto
eficiente ou alocativamente eficiente se impossvel mud-la de modo a deixar pelo menos uma pessoa
em situao melhor (na opinio dela prpria) sem deixar outra pessoa em situao pior (mais uma vez,
em sua prpria opinio). Para fins de simplificao, suponhamos que haja apenas dois consumidores,
Smith e Jones, e dois bens, guarda-chuvas e po. Inicialmente, os bens esto distribudos entre eles. Essa
alocao Pareto Eficiente? Sim, se impossvel realocar o po e os guarda-chuvas de modo a deixar
Smith ou Jones em situao melhor sem deixar o outro em situao pior. (COOTER e ULEN, 2010, p. 38).
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9 Metfora lapidada em conversa com o Professor Jos Marcelo Ferreira Costa, durante um dia de
profcuos trabalhos na Consultoria-Geral do Estado do Rio Grande do Norte.
10 Em que pese todas essas definies acima, o fato que os CPI se constituem na ideia de juntar
foras para a realizao de objetivos que cada ente pertencente ao consrcio isoladamente no
teria condies de sanar, dada a sua fragilidade financeira ou de recursos humanos. Isso no
necessariamente quer dizer uma incapacidade municipal, por exemplo, mas antes uma tentativa de
se criar escalas fsicas e financeiras a fim de realizar investimentos a um custo muito menor para
cada municpio participante do consrcio. As experincias de consorciamento municipal tm se
concentrado fundamentalmente nas reas de: sade, educao, servios pblicos, obras pblicas,
meio ambiente e desenvolvimento urbano [...] No que tange aos resultados atingidos pela maioria
dos CPI, pode-se apontar cinco pontos positivos principais. A saber: aquisio de equipamentos
de alto custo, o desenho de polticas pblicas de mbito regional (como no caso das polticas de
desenvolvimento econmico local). (PRATES, 2010, p. 6).
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muitos municpios, por motivos polticos ou econmicos, veem-se estimulados a deixar de contribuir com o consrcio. Nesse caso, a aplicao da
chamada Teoria dos Jogos, serviu de base para a anlise de muitos CPI. Isso
por que a estratgia de no cooperao pode se apresentar como interessante a algum ente municipal participante do consrcio. Nesse sentido,
podem-se impor algumas formas de punio a esse comportamento, como
por exemplo, impedindo que os muncipes de um municpio devedor ao
fundo do consrcio possam fazer uso dos instrumentos obtidos no mbito
do acordo de cooperao, por exemplo, impedindo o uso de equipamentos
sofisticados para exames laboratoriais entre outros. Evidentemente que
esse problema tratado quando da constituio do CPI, porm ele geralmente pode ocorrer, e quando no levado em considerao pode decretar
a morte do consrcio.
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17Trata-se de uma melhoria potencial do timo de Pareto, da eficincia de Kaldor-Hicks, pode-se dizer:
uma tentativa de superar a limitao do critrio de Pareto de que s se recomendam aquelas
mudanas em que ao menos uma pessoa fique em situao melhor e nenhuma fique em situao pior.
Esse critrio exige que os ganhadores indenizem explicitamente os perdedores em qualquer mudana.
Isto , toda mudana tem de ser feita por consentimento unnime. Isso tem desvantagens claras como
orientao para polticas pblicas. Em contraposio a isso, uma melhoria potencial de Pareto permite
mudanas em que haja tanto ganhadores quanto perdedores e ainda ter um excedente que sobre para
eles mesmos. Para uma melhoria potencial de Pareto, a indenizao no precisa ser feita efetivamente,
mas tem de ser possvel em princpio. Na anlise custo-benefcio, um projeto empreendido quando
seus benefcios excedem seus custos, o que implica que os ganhadores poderiam compensar os
perdedores (COOTER e ULLEN, 2010, p. 64-65).
18A anlise de custo-benefcio tenta levar em conta tanto os custos e benefcios privados quanto os
sociais da ao que est sendo contemplada (COOTES e ULLEN, 2010, p. 65)
19Esses trs conceitos bsicos maximizao, equilbrio e eficincia so fundamentais para explicar
o comportamento econmico, especialmente em instituies descentralizadas, como os mercados,
que implicam a interao coordenada de muitas pessoas diferentes (COOTER e ULLEN, 2010, p. 38).
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20Ao abordar as externalidades geradas em um sistema federalista, Posner (2010, p. 892-893) analisa
a cooperao entre entes federados com a finalidade de reduzir custos de transao, sem descartar
os obstculos a ser enfrentados. A problemtica suscitada por Nobrega (2011, p. 405), portanto,
tambm objeto da anlise do autor norte-americano: Externalidades. Se ambos os benefcios
ou custos de uma atividade dentro de um Estado revertem para no residentes (a externalidade
pode ser a prpria Administrao Estadual, como veremos), os incentivos do governo estadual
sero distorcidos. Novamente, h analogias com as organizaes empresariais. Cada diviso de uma
empresa tende a ignorar os efeitos de suas aes sobre as divises outras. No caso do governo, no
entanto, pode-se pensar que o Teorema de Coase dever incidir em apenas dois ou trs estados
envolvidos. Se a poluio do Estado A suja o ar do Estado B, por que A e B no negociam a soluo
de minimizao de custo? Quais so os obstculos? (1) a definio de monoplio bilateral, (2) a
dificuldade de execuo de uma deciso judicial contra um Estado recalcitrante, (3) a falta de fortes
incentivos em qualquer nvel governamental para minimizar os custos, (4) a dificuldade de decidir
como alocar um pagamento a um estado entre os seus cidados . Uma vez que existem custos
e benefcios para a centralizao, uma organizao eficiente geralmente pondera a influncia de
ambos os lados, controle central e autonomia divisional algumas parcialmente hierarquizadas e as
divises que so semi-autnomas, em vez de gozar de autonomia plena (Traduo nossa).
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e o equilbrio de Nash
Nos casos em que os agentes maximizadores interagem, sobreleva-se o comportamento estratgico, uma vez que os resultados de seus atos dependem do comportamento assumido pelos demais. Esse embate o objeto de aplicao da Teoria
dos Jogos, cada vez mais pertinente no Direito e na Nova Economia Institucional,
pois prev como os agentes econmicos (jogadores) reagem interativamente s instituies (regras do jogo). A Teoria Econmica, dessa forma, pode ajudar juristas
e legisladores a analisar e entender as consequncias de determinadas estruturas
legais (HILBRECHT, 2011, p. 115). Antes de aplicar o mtodo indicado celebrao
de consrcio pblico, so necessrias algumas consideraes sobre o modelo bsico
da Teoria dos Jogos, conhecido como o dilema dos prisioneiros.
Dois suspeitos, chamados Tcio e Mvio, so capturados prximo ao local do crime, entretanto no h prova robusta para incrimin-los, a no ser que a autoridade
policial obtenha a confisso de pelo menos um dos dois. Diante disso, isolados em
salas distintas de interrogatrio, tanto a Tcio como a Mvio proposta uma reduo
considervel da pena na hiptese de confessar e delatar o companheiro. Informados sobre as implicaes penais de seus atos, os suspeitos devero optar entre as
seguintes condies: (i) se ambos confessarem, ambos sero punidos com 6 anos de
pena; (ii) se ambos no confessarem, ambos sero punidos com apenas 2 anos de
pena; e (iii) se um confessar e outro no confessar, este ser severamente punido
com 10 anos e aquele receber uma pena mdica de apenas 1 ano.
Por ser a opo de menor risco de punio elevada (melhor payoff)21, ambos os
suspeitos devero confessar, o que torna esta a estratgia dominante22 do problema.
Para melhor entendimento, a matriz de payoffs abaixo (Tabela 1) demonstra o comportamento normal dos suspeitos nesse jogo:
21Para Hilbrecht (2011, p. 117), payoffs so os resultados que cada jogador espera conseguir em cada
combinao possvel das estratgias escolhidas pelos jogadores.
22Uma estratgia chamada de estratgia dominante quando seus payoffs forem maiores do que os
das estratgias alternativas, independentemente das escolhas dos rivais. [...]. Como uma estratgia
dominante d sempre o melhor payoff em relao s alternativas, ela deve ser jogada sempre. Da
mesma forma, se o rival tiver uma estratgia dominante, pode-se esperar que ele sempre ir us-la.
(HILBRECHT, 2012, p. 118).
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Confessa
No Confessa
Confessa
-6, -6
-1, -10
Tcio
No Confessa
-10, -1
-2, -2
Payoffs: (Tcio, Mvio)
Fonte: Elaborao prpria
O equilbrio de estratgias dominantes no Dilema dos Prisioneiros tambm
considerado como o equilbrio de Nash do problema, o qual atingido quando cada
jogador escolhe a estratgia que lhe renda maior payoff possvel, considerando-se as
estratgias escolhidas pelos demais jogadores. Conforme esclarece Hilbrecht (2011,
p. 120-121), em um equilbrio de Nash nenhum jogador gostaria de mudar sua
estratgia quando souber o que seus rivais fizeram. [...] cada jogador escolhe suas
aes de forma independente, motivado pelo seu payoff.
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23Cooter e Ullen (2010, p. 63) abordam a o comportamento free rider com as precisas palavras a
seguir: H uma forte induo para que os consumidores do bem pblico com provedor privado
tentem ser caroneiros (free riders): eles esperam se beneficiar do pagamento feito por outrem sem
qualquer custo para si mesmos. O problema relacionado a esse para o fornecedor privado de um
bem pblico a dificuldade de excluir beneficirios no pagantes.
24Embora a sade pblica no se encaixe perfeitamente na condio de bem pblico, pois seu
consumo possui carter rival, o princpio da universalizao do SUS a aproxima muito do conceito,
conforme delimitado por Cooter e Ullen (2010, p. 62-63): Um bem pblico uma mercadoria com
duas caractersticas muito estreitamente relacionadas: 1. consumo no rival: o consumo de um bem
pblico por uma pessoa no deixa menos para qualquer outro consumidor, e 2. no excludente: os
custos da excluso de beneficirios no pagantes que consomem o bem so to altos que nenhuma
empresa privada maximizadora de lucro est disposta a fornecer o bem.
25No se pode deixar de atender em hospital conveniado um cidado necessitado de assistncia
mdica, mesmo que o municpio de origem dessa pessoa no contribua financeiramente para a
manuteno da instituio. (BUGARIN et alli, 2003, p. 270-271).
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Municpio X
Municpio Y
CA
CI
CA
10, 10
7, 2
CI
2, 7
7, 7
NC
5, 5
5, 5
Payoffs: (Municpio X, Municpio Y)
NC
5, 5
5, 5
5, 5
Legenda:
CA - Consorcia Adimplentes;
CI - Consorcia Inadimplentes;
NC - No consorcia.
Fonte: Elaborao prpria
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5 Concluso
Em meio ao crescente processo de urbanizao vivenciado pela sociedade nas
ltimas dcadas, a Constituio da Repblica de 1988 consolidou o municpio na
condio de ente pblico federado de terceiro grau devido ao crescimento de sua
relevncia perante a organizao poltico-administrativa brasileira. As demandas
urbanas passaram a ser mais complexas com o incremento populacional, especialmente no tocante prestao de servios pblicos de sade, educao e moradia no
seio do meio ambiente urbano.
As administraes municipais, mais prximas aos reclames dos cidados, sofreram com maior intensidade os impactos da consagrao dos direitos fundamentais
de segunda dimenso, o que ensejou a necessidade de racionalizao de polticas
urbanas, nos mais diversos planos de interao regional. Em face de tal realidade
contempornea, a cooperao entre os entes federados tornou-se indispensvel no
intento de promover polticas pblicas urbanas sustentveis e mais eficientes. Isso
porque, em que pese eficincia administrativa de certo municpio, a prestao dos
26 As coisas podem ser diferentes se o jogo for repetido um nmero indefinido de vezes. Nessas
circunstncias, poder haver uma induo cooperao. Robert Axelrod mostrou que, num jogo como o
dilema dos prisioneiros repetido um nmero indefinido de vezes, a estratgia tima (olhos por olho)
se o outro parceiro cooperou na ltima rodada, voc coopera nesta rodada; se ele no cooperou na ltima
rodada, voc no coopera nesta rodada (AXELROD apud COOTER e ULLEN, 2010, p. 59).
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Legal aspects of carbon credits and its application in the Brazilian legal system
CONTENTS: 1 Introduction 2 The environment and the Brazilian legislation 3 Economics of environmental goods and services 4 The environment and International Law 5 Clean Development
Mechanism 6 Sanctions imposed on the breach of established targets 7 Conclusion 8 References.
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1 Introduo
m funo das mudanas climticas, causadas pelas atividades humanas que impactam, diretamente, o meio ambiente, pases que integram a Organizao das
Naes Unidas reuniram-se em diversos eventos, com o objetivo de discutir possveis solues para a diminuio do aquecimento global e do efeito estufa.
Nessa esteira, o Protocolo de Kyoto tem como misso alcanar a estabilizao da
concentrao de gases na atmosfera, reduzindo sua interferncia no clima, fixando
metas para a diminuio das emisses, estimulando o desenvolvimento de tecnologias menos nocivas e contribuindo para o desenvolvimento sustentvel do planeta.
Entretanto, para conferir efetividade ao tratado, permitiu-se que parte dessas
redues fosse feita atravs de negociaes entre os pases, por meio de trs mecanismos de flexibilizao. So eles: Comrcio de Emisses, Mecanismo de Desenvolvimento Limpo e Implementao Conjunta.
O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo MDL o nico que se aplica ao
Brasil. O Crdito de Carbono, que advm desse mecanismo, denominado Reduo
Certificada de Emisso RCE, em ingls Certified Emission Reductions CER.
Desde ento, a comercializao dos crditos, no Brasil, vem crescendo gradativamente e, por consequncia, surgem novas discusses no mbito jurdico e no
poltico, que abrangem a constituio, comercializao, tributao e outros aspectos.
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Assim, o princpio do desenvolvimento sustentvel tem como finalidade precpua a manuteno das bases vitais da produo e reproduo do homem e de suas
atividades, garantindo, igualmente, uma relao satisfatria entre os homens e destes com o seu meio ambiente, para que as futuras geraes tambm tenham oportunidade de desfrutar dos mesmos recursos que atualmente se tem disposio.
Em busca de um equilbrio entre desenvolvimento econmico e ambiental, a
Constituio Federal estabelece ainda, o princpio da defesa do meio ambiente, inserto no inciso VI do artigo 170, in verbis:
Art. 170 - A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano
e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna,
conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios:
[...]
VI defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado
conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos
de elaborao e prestao. (BRASIL, 1988)
Percebe-se, conforme Celso Antnio Pacheco Fiorillo (2007, p. 31), que a livre
concorrncia e a defesa do meio ambiente caminham lado a lado, a fim de que a
ordem econmica esteja voltada justia social, salientando que no se objetiva
impedir o desenvolvimento econmico; pelo contrrio, apenas se busca assegurar a
existncia digna a todos, atravs de uma vida com qualidade.
No obstante os diversos princpios ambientais disciplinados na Constituio
Federal, e diante da impossibilidade do sistema jurdico em restabelecer, em igualdade de condies, uma situao idntica existente antes da ocorrncia de um
dano ambiental, h que ressaltar o princpio da preveno, um dos mais importantes
norteadores do direito ambiental.
Afinal, desde a Conferncia de Estocolmo, em 1972, o princpio da preveno
tem sido objeto de profundas discusses. Alado categoria de megaprincpio do
direito ambiental, deve ser destacada a sua importncia ao lado do princpio da precauo, como no princpio 15 da Declarao do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente
e Desenvolvimento, em 1992, que disps:
Para proteger o meio ambiente medidas de precauo devem ser largamente aplicadas pelos Estados segundo suas capacidades. Em caso de risco
de danos graves ou irreversveis, a ausncia de certeza cientfica absoluta
no deve servir de pretexto para procrastinar a adoo de medidas efetivas
visando a prevenir a degradao do meio ambiente. (FIORILLO, 2007, p. 43)
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Dessa forma, o equilbrio advindo da proteo ambiental, alinhada ao crescimento econmico, denominado na doutrina como desenvolvimento sustentvel
e leva a uma verdadeira coliso de direitos fundamentais. Pois, a preservao do
ambiente saudvel nada mais do que uma limitao necessria ao livre exerccio
da atividade econmica.
Destaca-se tambm o entendimento de Bianca M. Bilton Signorini Antacli
(2004, p. 12):
Muito se argumentou, no passado, que a proteo ao meio ambiente iria
impedir o progresso e o desenvolvimento econmico. Contudo, esta premissa mostrou-se equivocada, pois, ao longo dos anos, ficou demonstrado
que a proteo ao meio ambiente e desenvolvimento econmico podem
caminhar juntos. Mais do que comprovao prtica e meno nos livros
de doutrina, a prpria legislao tratou de cuidar desta compatibilizao.
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Dessa forma, mesmo que o proprietrio possa dispor desse bem, no modo e na
medida permitida por lei, jamais poder dispor da sua qualidade intrnseca, de uso
comum do povo, a qual j no lhe pertence por ser constitucionalmente reservada para
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o bem-estar das presentes e das futuras geraes. Por essa razo, est sujeito ao controle da qualidade ambiental, porque esta inalienvel e inseparvel do bem comum.
As restries ambientais impostas pelo poder pblico ao pleno exerccio da
atividade econmica justificam-se diante da necessidade de garantir um meio ambiente equilibrado s presentes e s futuras geraes.
Infere-se, assim, que a viso do patrimnio ambiental e dos bens ambientais
inclui a sustentabilidade do meio natural com seus recursos, o que, segundo dis
Milar (2011, p. 250), pressupe o respeito aos limites impostos pela natureza e
por suas leis. Portanto, faz-se mister um processo de retroalimentao para que o
equilbrio ecolgico seja mantido, de forma a balancear a produo de resduos e a
prevenir a exausto de recursos.
O autor assinala, ainda, que devido crescente preocupao ambiental em
proibir prticas lesivas ao equilbrio ecolgico, a tendncia do direito em mbito
nacional e internacional regular cada vez mais a apropriao e o uso dos bens ambientais. Nesse diapaso, sero oportunas breves consideraes sobre o tratamento
normativo no mbito do direito internacional.
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Climticas IPCC, a mais alta autoridade do mundo sobre aquecimento global, com
o fito de melhorar o entendimento cientfico sobre o tema atravs da cooperao
entre os pases membros da ONU.
Merece destaque, ainda, a ECO-92, realizada no Rio de Janeiro, em 1992, na
qual se estabeleceu a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas CQNUMC, que teve como escopo principal encontrar mecanismos para
proteger o sistema climtico. Em 1995, ocorreu a primeira sesso do rgo supremo
da Conveno, na Conferncia das Partes COP-1. Posteriormente, foi realizada a
Conferncia das Partes no 3 COP-3, realizada em Kyoto, no Japo, em 1997, com
a presena de representantes de mais de 160 pases para discutir o cumprimento
do Mandato de Berlim, adotado em 1995, dando origem ao Protocolo de Kyoto, que
entrou em vigor apenas em fevereiro de 2005.
Como decorrncia da realizao dessas Conferncias, foram firmados tratados
internacionais que, de acordo com a definio de Jos Francisco Rezek (1984, p. 21),
todo acordo formal concludo entre sujeitos de direito internacional e destinado
a produzir efeitos jurdicos.
Por fim, importante frisar os esforos do governo brasileiro, por meio do
Ministrio das Relaes Exteriores, em estabelecer acordos bilaterais sobre mudanas climticas, como o acordo bilateral firmado com a Repblica Francesa em 15 de
julho de 2005, intitulado Acordo Complementar entre o Governo da Repblica Federativa do Brasil e o Governo da Repblica Francesa sobre Cooperao na rea de Mudana
do Clima e Desenvolvimento e Implementao de Projetos no mbito do Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo do Protocolo de Kyoto.
Esse acordo prev que os pases devero fomentar o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo entre entidades brasileiras e francesas e facilitar a transferncia de
Crditos de Carbono entre si, estabelecendo outras formas de fomento das atividades de projeto de MDL, favorecimentos recprocos, intercmbio de informaes,
entre outras matrias.
Tecidas consideraes gerais sobre os tratados internacionais, torna-se necessrio
o estudo mais aprofundado acerca do Protocolo de Kyoto, conforme se ver a seguir.
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em Kyoto, Japo, em 11 de dezembro de 1997, sendo elaborado um protocolo, denominado de Protocolo de Kyoto.
Segundo Ana Carolina Gazoni (2007, p. 55), o Protocolo entraria em vigor apenas quando, pelo menos 55 partes da Conveno depositassem seus instrumentos
de ratificao, aceitao, aprovao ou acesso ao Protocolo. O que ocorreu em 16
de fevereiro de 2005, com a assinatura de 141 pases.
Em um primeiro esforo, tambm conhecido como Primeiro Perodo de Compromisso, o Protocolo estabelece metas rgidas, com prazo para controle e reduo da
emisso de gases que agravam o efeito estufa e que contribuem, precipuamente, para
o aquecimento global, exceto aqueles j controlados pelo Protocolo de Montreal, que
so eles: dixido de carbono, metano, xido nitroso e hexafluoreto de enxofre, acompanhados por duas famlias de gases, hidrofluorcarbonos e perfluorcarbonos.
De acordo com Rafael Pereira de Souza (2007, p.15), o Protocolo de Kyoto prev
que os pases listados no Anexo I da Conveno do Clima (em grande maioria, os
pases desenvolvidos), com histrico de grandes volumes de emisso de Gases do
Efeito Estufa GEE, devem obrigar-se a reduzir suas quantidades, entre os anos de
2008 e 2012, a nveis em mdia 5% inferiores aos emitidos em 1990, conforme
quantidade constatada no relatrio tcnico do IPCC Intergovernamental Panel on
Climate Change, em portugus, Painel Intergovernamental sobre a Mudana do Clima.
Para que as metas imputadas pelo Protocolo de Kyoto sejam alcanadas, os
referidos pases devero realizar investimentos em tecnologia e substituir suas matrizes energticas poluidoras, exigindo das empresas instaladas em seus territrios
a mesma postura e sujeitando-se a sanes, em caso de no cumprimento.
Bruno Kerlakian Sabbag (2008, p.26), assevera que a reduo de 5% uma
mdia, e que os compromissos de emisso variam de 8% abaixo do nvel de 1990 a
10% acima; enquanto o Japo e o Canad deveriam reduzir suas emisses em 6% do
nvel de 1990, por outro lado, a Islndia estaria autorizada a aumentar suas emisses em 10%. Referidos ndices de reduo influenciam o comrcio de emisses,
uma vez que os compradores mais vidos de Crditos de Carbono, provavelmente, se
encontraro em pases com metas elevadas de reduo de emisso, o que aumenta
a demanda no mercado de carbono.
Ademais, as metas estabelecidas pelo Protocolo mostram-se, progressivamente,
ainda maiores, considerando-se que alguns pases desenvolvidos aumentaram a sua
emisso de gases de efeito estufa desde 1990, ano-base para o clculo das metas
do Protocolo. Por exemplo, o Japo, que assumiu uma meta de reduo de 6% de
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suas emisses de 1990, atualmente, dever reduzir suas emisses em 13,6%, pois
houve um aumento de emisso de 7,6% desde 1990.
Contudo, alguns pases com grande potencial poluidor, como os Estados Unidos (que emitem cerca de 25% da quantidade de GEE), negaram-se a ratificar o
Protocolo de Kyoto, sob a alegao do ex-presidente George W. Bush, de que as
medidas convencionadas trariam grande impacto econmico ao pas. As principais
alegaes, conforme Antnio Carlos Porto de Arajo (2006, p.16), para o no ingresso referem-se a presses econmicas dos setores industriais j estabelecidos
nesses pases. So setores altamente intensivos no sistema energtico, uma vez que
so dependentes de combustveis fsseis. A assinatura do Protocolo implicaria uma
reestruturao desse sistema para reduzir a emisso de gases, refletindo em custos
que poderiam afetar seu desenvolvimento econmico.
Entretanto, de notrio conhecimento que o verdadeiro motivo da recusa desses pases em assinar o Protocolo est nas rgidas metas impostas aos signatrios
e nas sanes estipuladas aos pases descumpridores, haja vista que o Protocolo de
Kyoto prev um conjunto de penalidades.
Utilizando-se dessa justificativa, o governo americano criou a Parceria da sia
Pacfico para Desenvolvimento Limpo e Clima, da qual fazem parte seis dos maiores
pases poluidores do mundo: EUA, Austrlia, ndia, China, Coria do Sul e Japo. Lanado em meados de 2005, esse Acordo tem como objetivo frear o aquecimento global atravs da criao de novas tecnologias energticas, sem que os pases tenham
de se comprometer a reduzir compulsoriamente a emisso de gases poluentes. Em
geral, os mercados no-Kyoto procuram atender s exigncias tcnicas do Protocolo, mas estabelecem metas de redues de emisso menos rigorosas.
O Brasil, integrante da Organizao das Naes Unidas, foi signatrio do Protocolo de Kyoto. Entretanto, os pases em desenvolvimento, como o caso do Brasil,
no se enquadram no Anexo I e, em razo do princpio das responsabilidades comuns mas diferenciadas, no assumiram, at o momento, compromissos de reduo
de emisso, o que pode vir a ocorrer no futuro.
Contudo, os pases em desenvolvimento so encorajados a participar, voluntariamente, do combate global ao efeito estufa, especificamente por meio do mecanismo financeiro de flexibilizao: o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo. Afinal,
apesar da inexistncia de uma meta objetiva, a Conveno vincula todas as partes
de forma subjetiva ao incitar a cooperao e especificar que tais metas s sero
alcanadas atravs do trabalho conjunto e global das partes signatrias.
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escala no mbito do MDL e a Resoluo da Comisso Interministerial sobre Mudana Global do Clima no 06, de 06 de junho de 2007 publicou a verso mais atualizada
do modelo para elaborao do documento de concepo do projeto.
Diante do exposto, verifica-se a necessidade de uma anlise mais detida do
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, para a consolidao do entendimento das
informaes j expostas.
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Partes includas no Anexo I para que cumpram seus compromissos quantificados de limitao e reduo de emisses, assumidos no Artigo 3.
3. Sob o mecanismo de desenvolvimento limpo:
(a) As Partes no includas no Anexo I beneficiar-se-o de atividades de
projetos que resultem em redues certificadas de emisses; e
(b) As Partes includas no Anexo I podem utilizar as redues certificadas
de emisses, resultantes de tais atividades de projetos, para contribuir com
o cumprimento de parte de seus compromissos quantificados de limitao
e reduo de emisses, assumidos no Artigo 3, como determinado pela
Conferncia das Partes na qualidade de reunio das Partes deste Protocolo.
4. O mecanismo de desenvolvimento limpo deve sujeitar-se autoridade
e orientao da Conferncia das Partes na qualidade de reunio das Partes
deste Protocolo e superviso de um conselho executivo do mecanismo
de desenvolvimento limpo.
[...]
6. O mecanismo de desenvolvimento limpo deve prestar assistncia
quanto obteno de fundos para atividades certificadas de projetos
quando necessrio.
7. A Conferncia das Partes na qualidade de reunio das Partes deste Protocolo
deve, em sua primeira sesso, elaborar modalidades e procedimentos com o
objetivo de assegurar transparncia, eficincia e prestao de contas das atividades de projetos por meio de auditorias e verificaes independentes.
8. A Conferncia das Partes na qualidade de reunio das Partes deste Protocolo deve assegurar que uma frao dos fundos advindos de atividades
de projetos certificadas seja utilizada para cobrir despesas administrativas,
assim como assistir s Partes pases em desenvolvimento que sejam particularmente vulnerveis aos efeitos adversos da mudana do clima para
fazer face aos custos de adaptao.
9. A participao no mecanismo de desenvolvimento limpo, incluindo nas
atividades mencionadas no pargrafo 3(a) acima e na aquisio de redues certificadas de emisso, pode envolver entidades privadas e/ou pblicas e deve sujeitar-se a qualquer orientao que possa ser dada pelo
conselho executivo do mecanismo de desenvolvimento limpo. [...]
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ambiental, recebe um certificado emitido pela ONU, denominado de Reduo Certificada de Emisso (RCE).
Bruno Kerlakian Sabbag (2008, p. 27), afirma ser possvel que uma empresa brasileira abra uma subsidiria em um pas integrante do Anexo I, participando, assim, do
mercado secundrio de carbono. De outra sorte, poderia essa mesma empresa possuir
uma conta no Registro Nacional, caso autorizado pela parte, como j o fez expressamente o governo holands, para participar do mercado internacional de carbono.
Em funo disso, Lilian Theodoro Fernandes (2007, p. 80), assinala que em dois
anos de operao, 40 (quarenta) milhes de toneladas de carbono foram negociadas
a preos entre 5 (cinco) a 10 (dez) euros, cada. O Brasil inscreveu, nesse perodo,
cerca de 100 (cem) projetos, alcanando o segundo lugar no ranking da ONU, em
nmero de propostas, atrs apenas da ndia.
Observa-se, portanto, um grande incentivo no Brasil s aes em prol do desenvolvimento sustentvel. Essas aes podem ser realizadas tanto pela Administrao Pblica, fiscalizando a higidez ambiental e o fomento s atividades especficas,
quanto pela iniciativa privada, atenta s oportunidades financeiras derivadas da
comercializao de certificados no mbito do MDL.
Dessa forma, expem Flvia Witkowski Frangetto e Flvio Rufino Gazani
(2002, p. 134):
O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo possui natureza mista, haja vista
a conjugao de aspectos sociais, ao buscar o desenvolvimento sustentvel, aspectos ecolgicos ao mitigar as mudanas climticas reduzindo as
emisses de gases de efeito estufa, aspecto econmico e financeiros ao
envolver financiamento para os projetos e comercializao das redues
certificadas de emisses e tem ainda, cunho internacional por ser derivado
do Protocolo de Kyoto.
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Sendo assim, a RCE uma unidade emitida pelo Conselho-Executivo do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo - ONU, em decorrncia da atividade de um projeto
de MDL e representa a no emisso de uma tonelada mtrica equivalente de dixido
de carbono pelo empreendimento.
De acordo com Lilian Theodoro Fernandes (2007, p. 81), as redues podem ser
adquiridas por investidores no mercado de carbono, objetivando utiliz-las como
forma de cumprimento parcial das metas de reduo de emisso dos GEE, e negociadas para comercializao e revenda, ou, ainda, podem ser adquiridas por organizaes no governamentais, sem objetivo de revenda, visando retir-las do mercado
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7 Concluso
Considerada uma das legislaes ambientais mais avanadas da atualidade, a
legislao ambiental brasileira ainda merece muitos estudos, debates e esclarecimentos para melhor definio do tema, a fim de que seja efetivada a proteo e a
defesa do bem ambiental.
Para que isso ocorra, inevitvel a discusso sobre eventual assuno de metas
para os chamados pases em desenvolvimento, principalmente em decorrncia da
presso exercida pelos pases desenvolvidos para que, China, ndia, Brasil, frica do
Sul e Mxico, por exemplo, assumam metas de reduo.
Os debates so necessrios para que nos preparemos. Afinal, no Brasil, os projetos no dependem apenas do Governo, devendo estar em consonncia com os empresrios. Como exemplo da dificuldade de efetivao de medidas para a proteo
ambiental, recentemente tivemos grandes discusses acerca da aprovao do Cdigo Florestal que, ao final, recebeu diversas crticas apontando para um retrocesso.
evidente que o Brasil, como a maioria dos pases, j leva a srio a questo das
mudanas climticas, mas ainda preciso mais dedicao de todos, principalmente
da participao dos pases dissidentes, como os Estados Unidos. Assim, aproveitando-se das retaliaes econmicas como meio de sano, o Protocolo de Kyoto
insere-se nas economias nacionais, flexibilizando, em muitos casos, o conceito de
soberania dos pases, na medida em que impe regramento que nem sempre condiz
com as respectivas Constituies.
No obstante, ante o crescimento do mercado de negociaes de Crdito de
Carbono, surge a necessidade do mundo jurdico se aprofundar na regulamentao
dessas transaes, na fiscalizao dos rgos responsveis pelas certificaes e dos
intermedirios na comercializao. Ainda existem muitas perguntas sem respostas,
dentre as quais: quem so os proprietrios, os avalistas e os auditores dos Crditos
de Carbono; quais as partes especificamente beneficiadas pelos Crditos? Ser que
esse modelo ir beneficiar o meio ambiente e as camadas mais pobres da populao
ou os empresrios e donos do poder poltico e econmico dos pases mais ricos?
Em suma, trata-se de um momento promissor, uma vez que o comrcio de transaes deve movimentar bilhes de dlares durante os prximos anos. Superada
a fase do convencimento do potencial deste mercado, os maiores especialistas do
mundo no setor se concentram hoje na realizao de negcios. Isso exige o preparo
da documentao obrigatria e cuidados nos processos de validao e registro.
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ABSTRACT: The modifications on the Civil Code brought by the law no 12.441/2011
elevate the single entrepreneur with limited responsibility business to the condition
of juridical person. The consequences and benefits of the new regime are analyzed
from a comparative law perspective, highlighting the arguments pro and against
the single entrepreneur with limited responsibility business as an alternative to the
model of limiting the liability of the sole proprietorship business.
KEYWORDS: Single entrepreneur with limited responsibility business Juridical person
Executive Business Sole proprietorship business.
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1 Introduo
o de hoje que a comunidade jurdica reclama por no se permitir ao empreendedor que exerce atividade empresarial em seu prprio nome autonomia
similar quela que vigora para a sociedade. Originariamente designado como comerciante no Code de commerce franais de 1807, assim foi mantido, com regulao
prpria, na parte 1 do Cdigo Comercial de 1850, vigente at 2002. como conhecemos e estudamos durante dois sculos o empreendedor individual.
O Codice Civile italiano de 1942 tratou regularmente do imprenditore no art.
2082 E imprenditore chi esercita professionalmente unattivit economica organizzata
al fine della produzione o dello scambio di beni o di servizi1(ITLIA, 1942). Numa
traduo enviesada, empreendedor virou empresrio no Cdigo Civil brasileiro de
2002 CC. Mas, como forte o uso prtico das expresses no ramo do comrcio,
costuma-se cham-lo empresrio individual (decorrncia de firma individual, expresso caracterizadora do negcio mantido pelo velho comerciante, na verdade o nome
pelo qual se qualifica no exerccio da atividade).
Outra razo prtica demanda o acrscimo do individual: que o legislador fez
uso de uma figura de linguagem (sindoque) para qualificar a empresa exercida
individualmente, formando, com a sociedade, a categoria denominada empresrio.
Teramos o empresrio em sentido amplo e o empresrio em sentido estrito, este
o imprenditore, do direito italiano, e o comerciante ou firma individual do secular
direito comercial brasileiro.
J se chamou ateno para a dualidade de formas e a diferena de tratamento
jurdico (HENTZ, 2010). Beira a inconstitucionalidade regime de responsabilidade dspar para as sociedades e para o empresrio dito individual: inconstitucionalidade por
omisso do prprio legislador constitucional, no caso. Isso porque, as sociedades e seu
regime, como adotado pelo CC de 2002, no tm referencial na Constituio Federal.
O fenmeno da personificao das sociedades originou-se de observao que
no contempla o empresrio individual. Sociedade um ente distinto da pessoa dos
seus formadores, que congregam capital e trabalho para obteno de resultados a
serem partilhados; a atividade exercida pela sociedade, que tem nela seu objeto.
Ao menos no novo sistema brasileiro, vigente desde o CC de 2002, no mais se justifica a assertiva de que apenas as sociedades tm personalidade jurdica (art. 44,
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inciso II, do CC), como empreendimentos econmicos privados que so, como uma
decorrncia direta de sua natureza jurdica (BRASIL, 2002).
No entanto, nem todas as sociedades so distinguidas como pessoas jurdicas.
O que outrora poderia ser sinnimo de pessoa jurdica, as sociedades, no necessitam ter personalidade jurdica no atual regime jurdico. A sociedade em comum e a
sociedade em conta de participao (arts. 986 a 996 do CC) so sociedades no personificadas, com disciplinas peculiares s circunstncias de terem existncias fticas
e consequente reconhecimento jurdico, embora no se beneficiem da autonomia
patrimonial e demais consectrios prprios das pessoas jurdicas.
Pode-se asseverar, ainda, que nem somente as sociedades tradicionalmente reconhecidas pelo direito ptrio agem e respondem como entes jurdicos autnomos.
Vistos os arts. 981 e 997, inciso I, do CC e o art. 80, inciso I, da Lei das Sociedades
por Aes LSA (Lei no 6.404/76), a formao de sociedade depende de duas ou
mais pessoas firmarem propsitos confluentes. E nas mesmas leis (arts 1.033, inciso
IV e art. 206, inciso I, alnea d, respectivamente) alnea as sociedades se mantm
inalteradas por certo perodo se nelas remanescer um nico scio devido morte,
retirada ou excluso dos demais. A pluripessoalidade inicial e permanente, assim,
cede espao para a unipessoalidade incidental e temporria. Com uma nica exceo: a subsidiria integral, prevista no art. 251 da LSA (Lei no 6.404/76), para ser
constituda por sociedade brasileira mediante escritura pblica2 (BRASIL, 2002).
Manter-se o empresrio que atua em nome prprio como figura alheia personificao tem implicado em problemas de toda ordem. Costuma-se arquitetar sociedades com scio pro forma, aquele que se soma ao empresrio para viabilizar
o registro da sociedade. E mesmo a sujeio do patrimnio pessoal aos azares da
empresa no colabora com a correo negocial, dada a transferncia patrimonial por
ato simulado, s vezes de impossvel reverso.
2A subsidiria integral tem natureza prpria (deve ser constituda por sociedade brasileira na forma
de sociedade annima) e tem lugar exclusivamente no grupo de sociedades, da ser denominada
sociedade unipessoal de grupo. Tanto a doutrina quanto a jurisprudncia no apontam bice a que a
sociedade criada adote forma de sociedade limitada. Admitiu-se at mesmo na forma de sociedade
annima de capital aberto, caso do BNDES Participaes S.A., subsidiria integral do BNDES, que
tem o presidente deste e mais cinco membros externos integrando seu conselho de administrao
(contrariamente ao disposto no art. 146 da LSA que exigia que os conselheiros fossem acionistas;
tal exigncia caiu com a nova redao dada ao art. 146 pela Lei no 12.431/2011, embora devam ser
pessoas naturais).
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Nos pases sul-americanos as tcnicas de limitao da responsabilidade do empresrio individual se circunscreveram figura do patrimnio afetado, no se cogitando maiores teorizaes a respeito do fenmeno da sociedade unipessoal. No Peru
e no Chile, por meio das normas: Decreto Ley no 21.621/1976 e Ley no 19.857/2003
respectivamente, personalizou-se o patrimnio de afetao, considerando a empresa
individual de responsabilidad limitada uma nova pessoa jurdica (MELO, 2005, p. 55).
J no Paraguai, a Ley no 1.034/1983 no criou uma nova pessoa jurdica. O patrimnio de afetao to somente se destacou do patrimnio geral de seu titular (ANTUNES, 2006, p. 435)3. O regime jurdico da Empresa Individual de Responsabilidade Limitada EIRELI sempre o do patrimnio separado, em alguns casos personalizado,
em outros no. A responsabilidade se restringe a um determinado valor nominado
de capital. Quando a afetao patrimonial personalizada, a pessoa natural titular
de direitos em face da empresa e consequentemente responde pelas obrigaes no
limite do capital declarado.
Como se v, na sistemtica at recentemente vigente no Brasil, apenas a parte consistente no regime de patrimnio separado foi trazida do direito europeu. A
personalidade jurdica, prpria das sociedades e assim reconhecida nas legislaes
nacionais, em razo da lgica de sua concepo como entidade distinta das pessoas
suas formadoras, no alcanaria a empresa ou estabelecimento de que se vale o
comerciante ou empresrio, que continuaria a ter personalidade de direito natural.
Convm salientar que o direito peruano traz uma particularidade ao reconhecer,
por fora de disciplina jurdica minuciosa, uma personalidade jurdica para a afetao patrimonial em uma empresa individual de responsabilidad limitada. Cr-se que
a legislao peruana foi mais autntica ao se recusar a percorrer a via societria:
dispensando disciplina especfica quanto s formas de circulao da empresa; s de
estruturao e funcionamento de rgos; bem como aos casos excepcionais de responsabilizao pessoal e ilimitada do titular e do administrador. No sentir de Calixto
Salomo Filho (1995, p. 35), o mrito , ao mesmo tempo, defeito na legislao peruana: a especificidade de regras. Foi feita uma lei de sociedades para o empresrio
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individual, [...] quando poderia ter atingido o mesmo objetivo atravs da introduo
de disposies especficas que criassem e regulassem a sociedade unipessoal.
No deixa de ser notvel, nesse ponto, a opo do legislador portugus ao introduzir as sociedades unipessoais no Cdigo de Sociedades Comerciais por meio do
Decreto-lei no 257, de 1996. Alm de permitir a transformao do Estabelecimento
Individual de Responsabilidade Limitada, sufragado em 1986, em Sociedades Unipessoais por Quotas, o que j significa uma opo por modelo personificado, expressamente registrou: A sociedade unipessoal por quotas constituda por um scio
nico, pessoa singular ou coletiva, que o titular da totalidade do capital social
(art. 270-A, no 1) (PORTUGAL, 1996). E assim solucionou o aparente problema das
deliberaes assembleares, previstas para as sociedades e adequadas pluralidade de scios: o scio nico exerce as competncias das assembleias gerais [...]
(art. 270-E no 1) (PORTUGAL, 1996).
Essa experincia europeia de mais de 80 anos no tocante limitao da responsabilidade do empresrio individual resultou em aprendizado, sem dvida, mas no
facilmente levado em conta pelo legislador brasileiro.
No obstante a diversidade de sistema jurdico, convm apontar que, nos Estados Unidos, no constitui problema a aceitao da sociedade unipessoal, admitida
na maioria dos estados na forma de corporation.
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o dos seus fins atestava a sua inadequao para uma atividade to voltil quanto
a empresarial. Ademais, a imodificabilidade do objeto, a irrevogabilidade do ato criador, o rgido aparato fiscalizador a que fica sujeita a estrutura fundacional, a inadmissibilidade de distribuio de lucros, adstrio a finalidades benemritas e, por fim,
a ausncia da figura da titularidade indireta da propriedade dos bens afetados eram
alguns dos argumentos contra os quais no se podia consistentemente argumentar.
No menos traumtica seria a aceitao da sociedade unipessoal, dada sua suposta incoerncia sistemtica implcita na negao do regime de sociedade5. Os ordenamentos, ao remeterem a constituio da sociedade, via de regra, a um negcio
jurdico de base contratual, so, a priori, avessos possibilidade de sua constituio
por um negcio jurdico unilateral (art. 997 do CC) (BRASIL, 2002). Ademais, a imposio da dissoluo imediata das sociedades reduzidas unipessoalidade, tal como
dispunha, at recentemente, a redao do art. 1.033, inciso IV, do CC, reiterava a
necessidade de uma base pluripessoal em seu substrato (BRASIL, 2002).
Do exposto, extrai-se que, embora possusse o modelo personalizado societrio
vantagens prticas relativamente tcnica no personalizada e tcnica personalizada fundacional (ambas fundadas no patrimnio de afetao) das quais se cita
a simplificao de uma massa de relaes jurdicas e a possibilidade de transmisso
indireta da propriedade obstculos tericos ligados ao seu cariz tradicionalmente
contratual impediam a sua ampla aceitao.
A simplificao do regime obrigacional que a criao de uma nova pessoa jurdica carrega indiscutvel. No entanto, a procura da personalizao de uma organizao social tal qual o exerccio individual de empresa na clssica diviso das
pessoas jurdicas, pautada ou no substrato patrimonial ou no substrato associativo,
no trazia construes integralmente satisfatrias do ponto de vista terico para a
limitao da responsabilidade do empresrio individual.
A justificao da personalizao do exerccio individual de empresa precisava se
estribar em uma diviso tricotmica das pessoas jurdicas que, para alm da clssica
diviso das pessoas jurdicas - com substrato eminentemente associativo (associaes e sociedades) e com substrato predominantemente patrimonial (fundaes)
- admitisse a personalizao de organizaes sociais com substrato misto, tal como
5Calixto Salomo Filho analisa a exposio de motivos da lei portuguesa (Decreto-lei no 248/1986)
sobre o EIRL, salientando atestar a soluo do patrimnio afetado no personalizado do direito portugus um afastamento da alternativa societria. (SALOMO FILHO, 1995, p.31).
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6As expresses sujeito de direito e pessoa no so sinnimas. Registre-se haver sujeitos de direito no
personalizados que, embora titulares de direitos e obrigaes s podem praticar atos para os quais
estejam expressamente habilitados. E sujeitos de direito personalizados que podem praticar todos os
atos no proibidos pela lei (COELHO, 1987, p. 64-75).
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administrao, execuo e controle) restava sem qualquer disciplina rgida que pudesse diferenciar o empresrio enquanto pessoa humana, da empresa, agora pessoa
jurdica. Da resultava um estado de confuso patrimonial.
Por ser esse aspecto estrutural essencial na formatao de pessoas jurdicas,
pretende-se abordar, na sequncia, como o regime jurdico atribudo EIRELI contribui para potencializar o aproveitamento do patrimnio afeto atividade empresria individual. A partir desta anlise, tentar-se- responder se a criao de uma
nova pessoa jurdica, retratada pelo acrscimo de um novo inciso no art. 44 do
CC, retrata um mero expediente formal, pouco alterando a realidade do exerccio
individual de empresa, ou se, por outro lado, traduz uma material modificao em
seu regime jurdico (BRASIL, 2011).
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sofrer transformaes tipolgicas. Exemplificando, uma sociedade em nome coletivo pode transformar-se em sociedade limitada que, por sua vez, pode transformar-se
em sociedade annima.
Do raciocnio, verificamos que, tradicionalmente, no alterava o fenmeno da
transformao a estrutura essencialmente corporativa de uma sociedade. Em outras
palavras, embora pudesse uma dada sociedade, com as modificaes, ganhar/perder
rgos, dependendo do movimento modificativo operado, sua essncia continuava
sendo a mesma.
No entanto, com as modificaes trazidas pela novel lei, a transformao possibilitar que uma sociedade de qualquer tipo, pessoa jurdica de base corporativa,
se transforme em uma EIRELI, pessoa jurdica de base mista (patrimonial e pessoal).
preciso que se consigne o desacerto da redao do 3o do art. 980-A, para
que no se conclua ter o legislador, a despeito da nomenclatura da nova pessoa
jurdica criada, inserido em nosso ordenamento jurdico uma sociedade unipessoal
como forma de limitao da responsabilidade do empresrio individual.
De fato, tivesse sido essa a inteno do legislador, no teria o mesmo inserido
no art. 44 do CC uma nova espcie de pessoa jurdica. A sociedade unipessoal, como
forma de limitao da responsabilidade do empresrio individual, no se constitui
nem uma nova pessoa jurdica, nem um novo tipo societrio, mas em uma variao
modal das sociedades limitadas.
Assim, para que no se identifique a EIRELI com um novo tipo societrio ou uma
nova modalidade societria, preciso que se leia o termo [...] outra modalidade
societria [] constante no 3o do art. 980-A: [...] resultar da concentrao das
quotas de outra modalidade societria num nico scio [...] como qualquer (BRASIL, 2011). Assim, a EIRELI poder, supervenientemente, resultar da concentrao
das cotas de qualquer modalidade societria num nico scio, independentemente
das razes que motivaram tal concentrao.
As alteraes pretendem uma maior concretizao do princpio da continuidade
e preservao da empresa. Completou-se, com a Lei no 12.441/11, uma modificao
relacionada dissoluo da sociedade limitada frente concentrao de suas cotas
nas mos de um nico scio, iniciada com a Lei Complementar no 128, de 19 de
dezembro de 2008 (BRASIL, 2008).
A Lei Complementar no 128/2008 havia possibilitado que o scio nico, mediante requerimento no Registro Pblico de Empresas Mercantis, ante a ausncia da
pluralidade de scios, solicitasse a transformao do registro de sociedade para em-
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presrio individual. Essa converso, saliente-se, no traduzia nenhum benefcio ao scio nico, j que, com o pedido, modificado restaria o seu regime de responsabilidade.
A preservao da empresa acabou se aperfeioando, portanto, com a modificao
promovida pela Lei no 12.441/2011 no art. 1033 do CC. A partir da verificao da
concentrao de cotas nas mos do scio nico na sociedade limitada, agora ser
possvel que ele continue usufruindo o beneficio da limitao de sua responsabilidade
mediante a solicitao de converso da sociedade limitada em EIRELI (BRASIL, 2011).
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que fornece subsdios para que se afira a regularidade ou irregularidade da distribuio de lucros (DOMINGUES, 1998, p. 108-111)7.
No entanto, no razovel se acreditar que a estipulao de um capital social
mnimo medida idnea para desempenho da funo de garantia direta de credores.
Em primeiro lugar, o capital social mnimo pode facilmente se depreciar em funo
do processo inflacionrio. Em segundo lugar, nem todos os bens que compem o
capital social so suscetveis de penhorabilidade. A doutrina alem diferencia os
que so dotados dessa caracterstica, Haftungsstock, e os que no o so Betriebsvermgen por serem instrumentais no desenvolvimento do objeto social. Ademais,
impossvel se fixar, legislativamente, um capital social mnimo que reflita uma
zona de segurana para todas as atividades empresariais. Se um dado capital social
mnimo pode traduzir um limiar de seriedade para uma atividade de comercializao de produtos de confeco, pode no s-lo para a revenda de eletroeletrnicos
(DOMINGUES, 1998, p. 137-154).
No obstante, a exigncia de um capital social mnimo acabou por gerar um
duplo regime jurdico ao qual se submeter o exerccio individual de empresa.
Os empresrios individuais que inicialmente desejarem destinar atividade
empresarial um patrimnio inferior a cem vezes o valor do salrio mnimo continuaro no exerccio de empresa enquanto pessoas fsicas, sem qualquer alterao
prtica em seu regime de responsabilidade.
Os empresrios individuais que desejarem/puderem destinar atividade empresarial um valor superior a cem vezes o do salrio mnimo podero lanar mo,
enquanto no exerccio de empresa, de uma estrutura mais sofisticada .
Assim, com um patrimnio afetado e com o exerccio de empresa dotado de
uma nova personalidade jurdica, gozaro esses empresrios de modificaes em
seu regime de responsabilidade, sendo a mesma limitada, em caso de insucesso da
atividade empresria, ao valor do capital subscrito.
Quanto impossibilidade de diferimento da integralizao do capital social,
preciso que se analisem algumas questes levando-se em considerao o regime
7O estabelecimento estatutrio do capital social surgiu atrelado ao prprio interesse da atividade
empresria, no sentido de conferir continuidade e perenidade sua atuao. A vinculao da noo
de capital social proteo de terceiros veio posteriormente, quando a classe mercantil obteve o
benefcio de limitao da responsabilidade empresarial. A funo do capital social como proteo dos
interesses de credores refere-se ao capital nominal. Este, na medida em que inscrito no lado direito
do balano, serve como impeditivo para que valores outros que no os lucros sejam distribudos aos
scios. Serve, portanto, como termmetro mensurador de lucros e eventuais perdas, possibilitando,
ainda, a avaliao da situao econmica da empresa (DOMINGUES, 1998, p. 64-65).
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Diante da impossibilidade de veto parcial e frente suscetibilidade de divergncias quanto aplicao do dispositivo transcrito, decidiu-se por elimin-lo da
regulamentao do instituto.
Em verdade, o contedo normativo carreado pelo 4o explicitava o bvio. A
criao de uma nova pessoa jurdica implica, necessariamente, o reconhecimento de
sua genrica e irrestrita capacidade de ter direitos e contrair obrigaes. Assim, por
possuir uma esfera patrimonial prpria, de se concluir que, ao contrair obrigaes,
desde que no haja confuso patrimonial e desvio de finalidade, responda o patrimnio social da empresa, to somente, pelas obrigaes contradas pelos seus rgos.
A norma era, portanto absolutamente desnecessria para disciplina do instituto,
no devendo o seu veto ensejar a interpretao de que os patrimnios da pessoa
jurdica e da pessoa natural que a constitui devam confundir-se. Uma interpretao
como essa desnaturaria, por completo, a atividade legiferante, levando a um extermnio da pessoa jurdica por ela criada.
A regra continua sendo, portanto, da criao de uma nova pessoa jurdica que,
no exerccio de empresa, compromete, to somente, o seu patrimnio social. Caso,
no entanto, seja a personalidade jurdica, conferida ao exerccio individual de empresa, utilizada abusivamente, caracterizando o desvio de finalidade ou confuso
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6 Concluso
Em que pese a relativa assistematicidade e lacunosidade da Lei no 12.441/2011,
a limitao da responsabilidade do empresrio individual atravs da EIRELI impossibilita que se considere a medida legislativa em questo desprovida de benefcios
para a evoluo da temtica no Brasil.
A soluo de endereamento da disciplina de questes estruturais da EIRELI
(funcionamento da administrao, execuo e controle) s regras das sociedades limitadas (980-A, 6o) revela-se como o ponto de instabilidade da soluo, vez que
no pressupe um tratamento diferenciado para uma espcie de pessoa jurdica de
base unipessoal. Assim, algumas questes relacionadas normatizao preventiva
da desconsiderao da personalidade jurdica, como a problemtica da publicidade
das decises e o regramento do autocontrato, verificvel quando a figura do titular
nico e a do gerente coincidam, ficam na dependncia de uma resposta da doutrina.
Nesse sentido, a EIRELI, materialmente, pouco altera a realidade organizacional do
exerccio individual de empresa, sendo tambm questionvel o quanto a medida potencializa o aproveitamento do patrimnio afeto atividade empresria individual.
Por outro lado, pelo menos no que toca ao aspecto formal, indiscutvel ter sido o
exerccio individual de empresa acobertado pelo manto de uma nova personalidade
jurdica, resolvendo alguns impasses observveis na realidade prtica e qualificados
por alguns como esquizofrenia jurdica (BULGARELLI, 1990).
A Lei no 12.441/2011 revela a preferncia nacional por uma tcnica personalizada, mas no societria, de limitao da responsabilidade do empresrio individual.
Resta agora que se aguarde o tempo e a doutrina aperfeioarem a tcnica de funcionamento estrutural da nova pessoa jurdica, especialmente com relao ao plexo normativo incidente sobre o funcionamento dos rgos sociais trilhando um caminho
prprio para a limitao da responsabilidade do exerccio individual de empresa.
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RESUMO: O presente trabalho tem o escopo geral de identificar os meios alternativos de resoluo de conflitos sociais a partir da sua caracterizao sociolgica. Para
tanto, ser apresentado o sistema de demandas por portas distintas, o qual contm,
em si, a premissa diversificadora das resolues conflitivas. Como espcies dessas
resolues, sero abordadas as negociaes, conciliaes e mediaes, traando os
elementos pormenorizados de cada uma, expondo a dinmica social em que elas
so capazes de atuar. Metodologicamente, recorre-se instrumentalizao alternativa resolutria para que se possa vislumbrar uma melhor soluo razovel das
demandas sociais que clamam por uma definio mais clere e socialmente mais
adequada a cada caso concreto. Como resultado dessa pesquisa, observa-se que h
um enorme campo de desenvolvimento dessas prticas alternativas no Brasil, dada
a incipincia de sua aplicao para a resoluo dos conflitos sociais, os quais findam
sem uma resoluo satisfatria e abarrotam o sistema jurisdicional tradicional.
Palavras-Chave: Sociologia jurdica
Negociao Conciliao Mediao.
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ABSTRACT: The general goal of this article is to identify the alternative ways of
social conflict resolution from its sociological characterization. It will be presented
the multi-door courthouse system, which contains the diversifying premiss of conflict resolutions. As species of those kinds of conflict resolutions shall be studied the
negotiation, conciliation and mediation, it will be scrutinized each of their elements,
exposing the social dynamics in which each one of them is capable of functioning.
Methodologically, the article derives from the instrumentality of alternative conflict
resolution the means to visualize the best and more reasonable solution to the social demands that claim a quicker and more adequate definition for each concrete
case. As a result of this research, it is observed that exists a vast field of implementation of alternative practices in Brazil, since the resolution of social conflicts still is
in a poor level of satisfaction, which are the number one cause of work overload of
the traditional Jurisdictional system.
KeyWords: Sociology of law
Conciliation Mediation.
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1 Introduo
o presente trabalho sero estudados os mecanismos de resoluo dos conflitos sociais. Contudo, antes de se passar anlise do tema propriamente dito,
faz-se mister esclarecer que a abordagem que ser desenvolvida de ordem sociolgica, e no jurdica, em sua essncia (muito embora, alguns contornos jurdicos
sejam obviamente explorados). Motivo este que d fundamento ao procedimento
metodolgico de no se ater, durante a presente exposio, a escrutinar pormenorizadamente as questes legais, principalmente no que diz respeito s questes de
natureza processual relativas aos mecanismos de resoluo de conflitos enfocados.
Em termos de metodologia, h de se ater instrumentalizao alternativa resolutria para que se possa visualizar uma melhor soluo razovel das demandas
sociais que clamam por uma definio mais clere e socialmente mais adequada,
casuisticamente falando. Essa metodologia se assenta na procura de meios no focados na figura centralizada do Poder Judicirio, como extenso da punitividade estatal para justificar a resoluo de conflitos que podem ser dispostos pelas prprias
partes envolvidas nas querelas. Assim sendo, ser o bastante que apenas se cite as
leis referentes aos institutos a serem comentados e que os regulamentam na atual
ordem jurdica vigente no Brasil.
Na seo seguinte, ser traado um breve esboo conceitual do que se denomina
conflito, quais as suas formas de aparecimento e qual modalidade especfica (conflito
interpessoal) ser tratado e mais aprofundado nos tpicos subsequentes do estudo
em tela. Essa seo subdividida em duas subsees: uma que trata da soluo de
controvrsias e outra denominada de a conciliao nos textos normativos brasileiros.
Sero tratados os conceitos bsicos atinentes autotutela, autocomposio e
heterocomposio. Nessa oportunidade, ser abordada a particularidade de cada
forma resolutiva acima descrita, escrutinando as possibilidades de sua aplicao no
atual panorama jurdico brasileiro. Ainda nessa toada, ser feita uma breve introduo sobre a conciliao, explicando que esse um termo dotado de polissemia,
podendo significar tanto um processo resolutivo quanto a prpria soluo a ser
dispensada ao conflito posto.
O tema ser percorrido a partir de exemplos normativos, dos quais ser extrada
a sua importncia prtica para uma clere e efetiva resoluo de conflitos, seja ela
feita de forma extraprocessual ou at mesmo quando ela ocorre em um processo
judicial que j est a tramitar.
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citado por Jos Frederico Marques (2000, p. 02), lide um conflito de interesses
qualificado por uma pretenso resistida. Para Carnelutti, o interesse colocado em
jogo consiste em uma satisfao de uma necessidade emergente da parte.
O conflito de interesses possui uma origem metajurdica (Cmara, 2005, p. 69),
mas a sua reverberao ontolgica se d tambm no campo jurdico, como justifica
Carnelutti ao assentar o seu sistema na explanao do conceito fulcral de lide. Assim sendo, pode-se asseverar que o conflito de interesses postos entres as partes se
deflagra a partir da resistncia oferecida por uma delas ao intento de outrem. Assim
sendo, o que uma das partes almeja, em ltima instncia, a submisso do outro
sua prpria vontade, consubstanciada em seu interesse. H, portanto, uma incongruncia de vontades e de interesses publicamente manifestados, em que uma das
partes resiste quilo que a outra prope ter ou fazer, em detrimento da vontade
alheia. A litigiosidade, juridicamente falando, surge dessa colocao contrapositiva
de interesses e de satisfaes, sejam elas individuais, como incialmente pensado
por Carnelutti, ou coletivamente, como atualmente pode-se pensar o espectro de
abrangncia processual do direito hodierno.
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um terceiro alheio ao conflito, sem que essa interveno seja um elemento externo
suficiente para descaracteriz-la (nem que isso faa com que ela se confunda conceitualmente com a forma de resoluo de conflitos que ser exposta a seguir, qual
seja, a heterocomposio). Isso se d porque o terceiro, nesse caso, apenas prestar
um auxlio s partes, sem ter nenhum poder efetivamente decisrio sobre o deslinde
do conflito. Dessa feita, esse terceiro poder, por exemplo, apenas prestar alguma
informao de que as partes ainda no tinham conhecimento ou, at mesmo, poder aconselh-las sobre a melhor forma de por fim ao embate estabelecido entre
elas, sem que, com isso, torne-se obrigatrio acatar tal direcionamento como sendo
a finalizao do conflito anteriormente prevalecente. Ou seja, uma faculdade
conferida s partes conflitantes optar por escolher ou no a possvel soluo
aventada pelo terceiro alheio ao conflito, sem que elas mesmas tenham que se
vincular de alguma forma a isso.
Por seu turno, a heterocomposio surge quando as partes em conflito colocam
na mo de um terceiro a soluo do problema entre elas existente. Sabendo-se
que esse tipo de meio de resoluo de conflitos importa, em seus contornos mais
hodiernos, na instaurao da arbitragem ou de um processo judicial. A diferena
essencial entre a heterocomposio e a autocomposio, efetuada com o auxlio de
um terceiro externo ao conflito, reside na cogncia da deciso exarada. Isso porque,
na heterocomposio, a deciso para o conflito posto em anlise sempre ser proveniente de um juzo de valor formulado pelo terceiro. Na verdade, essa tarefa decisria algo por ele inescusvel. Tanto na arbitragem quanto no processo judicial
convencional, o terceiro a cargo de quem deve ser prolatada a deciso no pode se
esquivar desse dever de julgar, e a sua deciso a que ser tida como vlida e, em
princpio, definitiva para o conflito a ser solucionado (no h de se tratar, por ora, das
possibilidades recursais de nenhuma dessas formas resolutivas de conflitos).
Para que seja mais factvel a compreenso efetiva dos mecanismos de resoluo
de controvrsias, imperioso o escrutnio elucidativo das expresses que frequentemente esto associadas a esse tema. Uma das expresses mais usualmente evocadas nessa seara a conciliao. Por ser polissmica, essa expresso tanto designa
uma atividade destinada a harmonizar os litigantes, como o resultado de qualquer
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tncia para conciliar infraes penais de menor potencial ofensivo. Ademais, no seu
artigo 72, a mesma lei em comento prev que ofensor e ofendido podem ser levados
a uma composio para a reparao de danos. Saliente-se apenas que, nesse caso
especfico, a nica reparao possvel para os danos causados em pecnia e, por
isso mesmo, o termo composio assume o mesmo valor axiolgico que conciliao nesse procedimento estatudo pela lei dos juizados.
Outra lei a ser brevemente comentada a Lei dos Juizados Especiais Federais
(Lei no 10.259, de 12 de julho de 2001). O artigo 3o determina que compete ao
Juizado Especial Federal Cvel processar, conciliar e julgar causas de competncia da
Justia Federal at o valor de sessenta salrios mnimos, bem como executar as suas
sentenas. Desse modo, essa lei veio a sanar a dvida de alguns juristas que apontavam que o instituto da conciliao deveria ser restrito apenas aos juizados especiais
comuns (j que a Lei no 9.099/1995 prev expressamente o dever conciliador do
juiz na conduo dos procedimentos jurisdicionais).
Outra lei que coloca a conciliao em mais alto relevo de importncia no cenrio jurdico a Lei de Greve (Lei no 7.783, de 28 de junho de 1989). Essa lei determina que s permitida a cessao coletiva de trabalho (incio prtico do movimento
paredista, ou seja, o comeo da greve) aps ser tentada a conciliao pela via da
negociao entre as partes.
A partir desse breve elenco de dispositivos legais concernentes ao tema da conciliao, tem-se a exposio de diversos exemplos na legislao brasileira da conciliao como um mtodo de resoluo de conflitos nas hipteses acima previstas.
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partes, que se sentem mais propensas a um meio termo resolutrio, mas tambm para
os prprios juzes, que deixam de estar sobrecarregados em suas funes cotidianas.
O mtodo proposto de uma eficcia prtica to grande que o seu prprio
nome foi alterado em alguns pases, como no Canad, em que deixou de se chamar
mtodo alternativo de resoluo de conflitos para ser denominado, por vezes, de
melhores mtodos de resoluo de conflitos, e tambm passou a ser conhecido, em
algumas instncias, como mtodos inovadores de resoluo de conflito.
Alguns doutrinadores perceberam que a expresso alternativa no era suficientemente adequada para representar toda a sua pujana efetiva no plano prtico.
Ou seja, o termo alternativo denota, em um primeiro plano, que o poderio estatal
para a organizao judiciria seria a via principal para a resoluo dos conflitos
sociais. No entanto, essa assertiva no , em nenhuma acepo possvel, verdadeira.
De fato, em termos de conflitos que envolvam bens indisponveis, como, por exemplo, a vida, no possvel que o Estado abra mo de sua imposio coercitiva por
meio da via judiciria. Assim, nos casos em que essa interveno no seja obrigatria, afinal, muitos dos bens envolvidos nos conflitos so disponveis, possvel visualizar outras formas de resoluo alm daquelas expostas na via estatal judiciria.
Uma das formas resolutivas de destaque a negociao. Antes de ser um fato
jurdico, a negociao uma forma natural, por excelncia, de resoluo de controvrsias. E, assim o sendo, ela largamente utilizada em todas as formas de convivncia social. Mas, h de se salientar que, na atualidade, ela estudada para que
atravs de suas prticas sejam obtidos melhores resultados, inclusive para a resoluo daqueles conflitos mais intrincados nos quais as partes se guarnecem de
posicionamentos mais rgidos.
Negociao a atividade no adversarial de soluo de conflitos, desenvolvida
mediante um processo encetado e definido pelas prprias partes nela interessadas,
sem nenhum auxlio de terceiros, que dura um determinado perodo de tempo e que
se destina construo de um acordo. O acordo arquitetado entre as partes negociantes pode ser definido de trs formas distintas: total, parcial ou temporrio. Ele
ser total quando encobrir e solucionar todas as questes pendentes entre as partes
envolvidas, no deixando espao para que nenhuma outra contenda seja iniciada
por motivo dos fatos discutidos e negociados por elas. O acordo ser parcial quando
no conseguir abarcar todas as questes controvertidas entre as partes. Quando
isso ocorre, a negociao finda por no ser tida como uma soluo definitiva para o
embate, sendo considerada apenas um paliativo para remediar a situao conflitiva.
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Mas, ainda assim, o acordo j serve para resolver algumas das questes que esto a
causar mal-estar entre as partes (KANT DE LIMA, 1997, p. 175).
Por fim, h de se dizer que o acordo pode ser meramente temporrio, hiptese
em que ele poder contemplar resolues parciais ou totais. Nesse tipo de acordo,
o que importa se definir, primeiramente, o seu lapso temporal de vigncia. Desse
modo, por ser temporrio, comum que o conflito volte a existir to logo o prazo de
validade assinado no acordo se expire. Ou seja, ser cclico o retorno a um conflito
temporariamente resolvido, de modo que no errado dizer que, ainda que o acordo contenha clusulas de resoluo total, por ser apenas temporrio, ele de certo
modo tambm parcial, no tocante a efetividade definitiva de seus termos.
Para a realizao da negociao, as partes constroem, naturalmente, as regras
de procedimento que sero por elas seguidas, definidas de modo autoaplicvel. A
principal delas consiste no estabelecimento de uma agenda comum, a ser utilizada
como um cronograma pelas partes envolvidas. Nela, devem ser estabelecidas diretrizes bsicas, tais como a data do encontro para a negociao da reunio, e a pauta
a ser discutida. Atualmente, a negociao profissional muito aplicada s questes
de alta complexidade, no dilogo de grandes organizaes pblicas e privadas, sendo aplicvel tambm ao direito coletivo (do trabalho).
Alm de ser um mtodo independente, a negociao tambm um dos instrumentos de adequao existentes no desenvolvimento dos procedimentos conciliatrios e de mediaocomo um auxlio na soluo das controvrsias encetadas nessas duas formas de resoluo de conflitos j mencionadas. Dentre os mecanismos
formais de pacificao social, destaca-se tambm a arbitragem, a qual possui duas
espcies bsicas: a arbitragem endoprocessual e a arbitragem extraprocessual. A Lei
dos Juizados Especiais Cveis (Lei no 9.099/1995) prev que as partes podem, no
obtida a conciliao, eleger, entre os juzes leigos, um rbitro, que, em cinco dias, apresentar seu laudo ao Juiz Togado, que o homologar. A arbitragem endoprocessual
encontra-se prevista nos artigos 24 a 26 da mencionada lei e, conquanto traduza um
procedimento adequado e moderno, ainda no tem sido costumeiramente adotado.
A arbitragem extraprocessual tambm se encontra prevista na legislao ordinria (Lei no 9.307, de 26 de setembro de 1996). Nesse caso da arbitragem, que
ocorre alheia a um processo judicial, a deciso fica a cargo de um terceiro, o rbitro,
que escolhido pelas partes. Convm dizer que esse mtodo de soluo de conflitos
se divide em duas espcies genticas de sua instaurao: a clusula compromissria e o compromisso arbitral. A clusula compromissria ocorre quando firmada
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mais simples (com a celebrao de um acordo entre elas). Por vezes, o prprio juiz,
por no ter a mnima aptido perceptiva para encetar um acordo conciliado ou mediado entre as partes, a razo para que algo que poderia ser rapidamente solucionado continue a se arrastar por um lapso temporal bastante longo. Isso geralmente
acontece quando o juiz apresenta um alto nvel intelectual e de capacidade jurdica
para dar um provimento juridicamente adequado ao caso posto, mas que no possui
equilbrio e percepo suficiente para reconhecer que aquele caso concreto poderia
ser resolvido de uma maneira mais simples sem que se fizesse imperiosa a prolao
de uma deciso jurisdicional sua.
Destaca-se o fato de que cabe ao magistrado, indubitavelmente, atuar com imparcialidade e pacincia. Ele deve atuar com imparcialidade, uma vez que, como
bem salientam Tassos Lycurgo e Lauro Ericksen (2011a, p. 93), esse princpio tico
de comportamento do magistrado traduz a sua prpria condio de ente condutor
do processo, ou seja, ao ser imparcial, ele tambm impessoal e denota tais fundamentos a partir do seu posicionamento no processo; ele se distancia das partes por
no ser parte.
Desse modo, ele confere uma maior solidez ao conduzir situaes delicadas
entre as partes litigantes, pois elas percebem que o seu intuito consiste apenas em
solucionar o conflito a ele trazido, sem que isso implique, logicamente, em desfavorecer uma delas. Esse sentimento das partes muito importante para que o juiz
logre sucesso em seu intento pacificador no jurisdicional. Quanto maior for essa
confiana das partes nessa atuao do magistrado, maior sero as suas chances de
conseguir lev-las ao consenso sobre o objeto entre elas disputado.
Assim sendo, h de se concluir que o juiz deve promover a resoluo de controvrsias sem que as partes jamais se sintam coagidas celebrao de um acordo, o
que muitas vezes pode acontecer, principalmente quando o magistrado denota certa
impacincia ou inquietao ainda nas etapas iniciais do processo judicial.
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os mais importantes setores da vida dos indivduos que residem nos bairros2, uma vez
que a disposio oficial do Estado a no era passvel de penetrao.
Ao perscrutar as diferenciaes entre o direito oficial e o direito informal desenvolvido no seio comunitrio das favelas, Boaventura de Sousa Santos empreendeu a
comparao entre os modelos de origem por eles adotados. No primeiro, percebe-se
a clara influncia do direito europeu continental, algo advindo do seu modelo de
colonizao (econmica e intelectual, diga-se de passagem). O segundo, diferentemente do outro modelo, e tambm distante de qualquer modelo institucionalizado
por Estados modernos, retm em sua aplicao prtica e em seu discurso jurdico um
vis fortemente retrico e um contedo bem mais amplo que o direito oficializado.
Nesse ponto de anlise, percebe-se a forte influncia de Cham Perelman (lgico e jurista polons naturalizado belga) sobre a avaliao de Boaventura de Sousa
Santos. O terico portugus bebe da fonte dos argumentos quase lgicos perelmianos (PERELMAN, 2004, p. 170), que partem do pressuposto de que, levando-se em
conta que o direito uma cincia argumentativa, a simples adequao das premissas bsicas a uma concluso lgico-formal leva a consecuo de resultados prticos
desastrosos e pouco eficientes.
Assim sendo, no se deve trabalhar com o conceito de verdade judicial propriamente dita (como se ela fosse apenas uma representao da adequao de enunciados vlidos). Seria mais recomendvel, portanto, operar a substituio desse termo
por equivalentes mais apropriados como: razovel, aceitvel, admissvel e equitativo. Esses termos se afiguram mais escorreitos para expressar o raciocnio jurdico,
uma vez que eles denotam uma maior flexibilidade argumentativa em sua aplicao
prtica (ERICKSEN, 2011, p. 119). Com efeito, o pensador almeja apresentar que o
juiz no simplesmente um porta-voz da lei, ou seja, o juiz no a boca da lei,
aplicador neutro e despido de ideologias das normas jurdicas como se quis no pensamento derivado da Revoluo Francesa.
Isso muito importante para a anlise de Boaventura de Sousa Santos, principalmente porque o pressuposto analtico de Cham Perelman conduz ao entendimento de que no se deve chegar a uma verdade judicial, por meio da qual o
juiz expressaria a vontade da lei, ou algo semelhante a isso (LYCURGO; ERICKSEN,
2011b, p. 116-117). Quando vlido se utilizar desses argumentos retricos, como
2Embora haja uma breve distino terica entre bairro e favela para os socilogos e gegrafos que
estudam a questo da ocupao urbana, ambos os termos sero empregados como sendo sinnimos
na presente exposio.
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na hiptese de trabalho levantada por Boaventura de Sousa Santos, tenciona-se alcanar um juzo valorativo que sirva de entremeio para alcanar (ou ao menos se logre
obter) um resultado minimante expressivo do ponto de vista social e institucional.
Em ltima instncia, qualquer proposio alternativa de resoluo de conflitos
finda por alterar as bases da lgica jurdica tradicional. Em regra, ela subverte a
ordem de apreciao do mrito conflitivo, a qual caberia, em um primeiro plano, ao
Poder Judicirio em sua exposio de poder, propriamente dito, e tal funo social
acaba por ser transferida ou permutada para outra instituio social que seja capaz
de dar cabo e solucionar o impasse social levantado pelos indivduos em suas mais
diversas formas de relacionamento interpessoal.
Assim sendo, o contedo retrico extrado do direito informal muito mais
amplo e dinmico que o encontrado no direito oficial porque as formas de institucionalizao burocrtica daquele so apenas embrionrias e seus meios de coero
ao exerccio forado de suas determinaes so, consequentemente, extremamente
dbeis (SANTOS, 1990, p. 18). Isso ocorre porque no h, exemplificativamente, a
mesma colocao coercitiva na sociedade comunitria das favelas. Por no estarem
submetidas ao controle burocrtico das instituies estatais, elas no primam por
essa expresso coercitiva e devem se valer de meios diversos (alternativos) para que
o direito informal possa se espraiar e ter alguma penetrao decisria na prpria
comunidade em que ele se desenvolve.
A partir da constatao acima assinalada, Boaventura de Sousa Santos (1988,
p. 52) prope, como hiptese de trabalho, que: a amplitude do espao retrico do
discurso jurdico varia na razo inversa do nvel de institucionalizao da funo
jurdica e do poder dos instrumentos de coero ao servio da produo jurdica. Tal
hiptese de trabalho leva compreenso de que existem trs elementos estruturantes do direito na modernidade, quais sejam: a burocracia, a violncia e a retrica.
Devendo-se apenas salientar que essa trade elementar vlida para o delineamento de todos os sistemas jurdicos, sejam eles oficiais ou informais, o que variar em
suas composies so os modos de distribuio e a consistncia distinta de cada um
dos elementos supramencionados.
Outrossim, o direito estatal hodierno tem funcionado com um padro pr-definido, tendo variaes similares na violncia e na burocracia (de maneira diretamente proporcional), ao passo que h uma inverso do desenvolvimento da retrica
nesses sistemas (as variaes retricas so sempre no sentido da diminuio, ou
seja, o sentido inverso dos demais elementos componentes do sistema jurdico mo-
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4 Concluso
Como compreenso derradeira do tema em relevo, h de se pontuar que ainda
existe um enorme caminho a se percorrer at que os meios alternativos de resoluo dos conflitos sociais galguem um posto de maior relevncia no cenrio jurdico
brasileiro. As vrias alternativas litigiosidade tradicional foram postas em relevo
3Saliente-se que essa espcie de apreciao denominada de apriorstica so aquelas que, sem levar
em considerao as pormenorizaes empricas dos ordenamentos jurdicos, j propem a reduo
dos patamares burocrticos como soluo ideal para o funcionamento jurdico do Estado, tais proposies se abstraem de qualquer formulao mais acurada e ponderada para simplesmente defender
o informalismo de forma impensada e pouco efetiva.
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5 Referncias
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DINAMARCO, Cndido Rangel. Instituies de Direito Processual Civil. 5. ed.
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Ericksen, Lauro. Os Argumentos Quase-Lgicos de Perelman: A Construo de
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Lauro.
tica
Estatuto
da
Magistratura.
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RESUMO: O surgimento da Internet e a crescente popularizao das facilidades decorrentes do seu uso propiciam a criao de um novo espao de interao
online ciberespao. Nele, o cidado pode expressar suas ideias, engajar outros
cidados e, at mesmo, participar do processo de construo de uma ciberdemocracia. O presente artigo, utilizando-se dos mtodos histrico e bibliogrfico, bem
como de anlise sistemtica e no participativa em sites e blogs governamentais e
privados, objetiva discutir as alternativas e desafios da iniciativa popular via Internet no Brasil. Permite concluir que, embora sem regulamentao, existem projetos
de lei de iniciativa popular tramitando exclusivamente pela web, o que demonstra
a utilizao e importncia deste espao como local de debate e fortalecimento da
democracia brasileira.
PALAVRAS-CHAVE: Democracia Internet Ciberdemocracia Participao popular.
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ing of its use encourage the creation of a new space for interaction online cyberspace. In it, citizens can express their ideas, engage other citizens and even participate
in the process of building a cyberdemocracy. This study, based in the historic and
bibliographic methods, also in the systematic and non-participative analysis of blogs
and sites, aims to discuss the alternatives and challenges of popular initiative through
the Internet in Brazil. The conclusion is that, even unregulated, there are law projects
of popular initiative being conducted on the web, which demonstrates the use of this
space as a place of discussion and empowerment of Brazilian democracy.
KEYWORDS: Democracy Internet Cyberdemocracy Popular participation.
RSUM: Larrive de lInternet et les outils lis son usage ont cre un nouvel espace dinteraction en ligne le cyberespace. Dans cet espace, les citoyens peuvent
exprimer leur ides, faire participer dautres citoyens et mme sengager dans le processus de construction dune cyberdmocratie. Cet article, en suivant les mthodes
historique et bibliographique ainsi quune analyse systmatique et non participative sur des sites web et blogs du gouvernement et d organismes privs, a pour but
examiner les alternatives et les dfis issus de linitiative populaire sur Internet au
Brsil. Malgr le manque de rglementation, il existe des projets de loi dinitiative
populaire en cours sur le web, ce qui montre limportance d utiliser cet espace comme un lieu de dbat et de renforcement de la dmocratie brsilienne.
MOTS-CLS: Dmocratie Internet Cyberdmocratie Participation populaire.
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1 Introduo
Os direitos fundamentais, inerentes prpria existncia humana, do suporte
para melhor relacionamento social, garantindo, ainda, que sejam pleiteados outros
direitos. Alm disso, permitem a escolha dos representantes do povo e a participao
ativa nas esferas poltica e legislativa. A democracia est inserida nesse leque de direitos fundamentais, baseando-se no apenas em eleies diretas, como tambm na
participao em plebiscitos, referendos e propositura de leis via iniciativa popular.
O problema que somente esses tipos de participaes, realizados esporadicamente, no se mostram mecanismos suficientes para atender os anseios da sociedade contempornea que, em face das novas tecnologias informacionais, exige maior
interatividade e conexo contnua nos processos polticos e decisrios.
A utilizao das Novas Tecnologias de Informao e Comunicao NTICs , em
especial da Internet, vem crescendo, ao longo dos ltimos anos, de forma qualitativa
e quantitativa. As pessoas no acessam mais a web apenas para a troca de mensagens instantneas, para participar de redes sociais e para buscar informaes, mas
tambm para a discusso de assuntos polticos e legislativos, ainda que em menor
intensidade. Com a virtualizao das relaes sociais e a consequente criao de novos espaos de debate pblico online, emerge uma problemtica central, objeto do
presente artigo, qual seja: pode o ciberespao contribuir para o surgimento de uma
esfera pblica virtual que potencialize as prticas democrticas contemporneas?
A crescente popularizao do acesso Internet e as facilidades decorrentes de
seu uso trazem tona esse e outros questionamentos sobre a possvel reformulao
do conceito de democracia, uma vez que, havendo espao para maior liberdade de
expresso e de comunicao da populao, a sociedade, alm do uso de outras iniciativas, pode, por meio das redes sociais, formular crticas ao tradicional modelo de
democracia. A liberdade de expresso e a comunicao so direitos fundamentais
que devem ser levados em considerao na esfera de construo de uma ciberdemocracia, demonstrando a importncia e a relevncia da temtica em estudo, que
apresenta as potencialidades e desafios da virtualizao da democracia brasileira.
Tal artigo, ao utilizar-se dos mtodos histrico e bibliogrfico, bem como da
anlise sistemtica e no participativa em sites e blogs, objetiva verificar a relao
que pode vir a ser firmada se que j no est em formao entre as NTICs e
as relaes polticas, na medida em que a sociedade civil vem se manifestando, por
meio da web, sobre temas diretamente relacionados ao exerccio da democracia.
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Para tanto, o texto foi dividido em trs tpicos centrais. Na primeira parte, foi analisada a importncia dos direitos fundamentais, em especial do direito democracia e
das formas de participao popular no Brasil voto, plebiscito, referendo e iniciativa
popular. Na segunda parte, foi estudado o advento da Internet e apresentadas as vantagens da implementao de meios jurdicos de participao democrtica em rede,
por meio da possibilidade de interao e instantaneidade que os mecanismos online
apresentam. Ao final, foram analisadas tendncias e desafios ao estabelecimento da
ciberdemocracia e, especificamente, exemplificados os Projetos de Lei visando construir novas potencialidades democrticas na prtica poltica brasileira.
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Esse movimento, mesmo contando com nmero expressivo de cidados, no conseguiu, de forma imediata, pressionar o Congresso Nacional para aprovar a Emenda
Constitucional e alterar o sistema de votao. Todavia, o histrico movimento logrou
xito contribuindo para o aceleramento do fim da ditatura. As eleies diretas, por
sua vez, realizaram-se em 1989, aps a promulgao da Constituio Federal de
1988, tambm chamada de Constituio Cidad1. Apenas com a promulgao da
Constituio Federal de 1988, que se verifica a coexistncia da realidade brasileira
com verdadeira democracia, a qual entendida [...] como contraposta a todas as
formas de governo autocrtico, o de consider-la caracterizada por um conjunto de
regras (primrias ou fundamentais) que estabelecem quem est autorizado a tomar
as decises coletivas e com quais procedimentos (BOBBIO, 2000, p. 30).
Com o fito de concretizar a democracia no Brasil, a Constituio Federal de
1988 trouxe, em seu Ttulo II, os direitos e garantias fundamentais, subdividindo-os
em cinco captulos (direitos individuais e coletivos; direitos sociais; nacionalidade;
direitos polticos e partidos polticos). Merece relevncia a classificao direitos polticos, que o conjunto de regras que disciplinam as formas de atuao da soberania
popular e, na viso de Alexandre de Moraes (2009, p. 227) so: [...] direitos pblicos subjetivos que investem o indivduo no status activae civitas, permitindo-lhe o
exerccio concreto da liberdade de participao nos negcios polticos do Estado, de
maneira a conferir os atributos da cidadania.
A democracia faz parte da realidade da maioria dos pases, na medida em que
garantido aos cidados o direito escolha de seus representantes, bem como outros
direitos inerentes a essa condio, tais como liberdade e igualdade. Adota-se,
1O ento presidente da Cmara dos Deputados, Ulysses Guimares, declarou em 27 de julho de 1988
a entrada em vigor da nova Constituio Federal apropriadamente batizada de Constituio Cidad
porque era o Brasil, nessa poca, um pas recm-sado da ditadura militar na qual os princpios constitucionais foram trocados por pores de tortura dos oponentes polticos do militarismo (ISTO , 2012).
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nacional, distribudo, pelo menos, por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles, conforme preceitua o art. 61, 2o, da
Constituio Federal e o art. 13, caput, da Lei no 9.709, de 18 de novembro de 1998
(regulamenta a execuo do disposto nos incisos I, II e III do art. 14, da Constituio
Federal). H, ainda, a previso da manifestao direta da populao nas esferas estadual e municipal, conforme artigos 7o, 4o e 29, inciso XIII, da Constituio Federal,
respectivamente. A Lei no 9.709/1998 trata nos pargrafos do art. 13 que o projeto
de lei de iniciativa popular dever dispor acerca de um s assunto, e que no poder
ser rejeitado por vcio de forma, cabendo Cmara dos Deputados, por seu rgo
competente, providenciar a correo de eventuais erros ortogrficos ou impropriedades de tcnica legislativa (BRASIL, 1998).
Um exemplo recente o Projeto de Iniciativa Popular proibindo a incinerao
de lixo em Maring/PR, que se ope ao Projeto de Lei aprovado pela Cmara de Vereadores no incio do ms de fevereiro do ano de 2012, o qual autoriza a realizao
de parceria pblico-privada (PPP) para a destinao dos resduos slidos. A iniciativa
das entidades organizadas no Frum Intermunicipal Lixo & Cidadania prope que
sejam privilegiadas aes no causadoras de impacto ao meio ambiente, a exemplo
da reciclagem. Foram recolhidas cerca de oito mil assinaturas em missas nas Igrejas
Catlicas do municpio, na sede da Associao de Reflexo e Ao Social ARAS e
tambm no Diretrio Central dos Estudantes DCE da Universidade Estadual de
Maring UEM (PIMENTA, 2012).
Diferente situao ocorre no chamado controle social, que pode ser exercido
pessoalmente, acompanhando as sesses dos rgos legislativos, ou de forma online, atravs do acesso a sites governamentais, a exemplo do Portal da Transparncia2,
em que o cibernauta pode investigar as contas prestadas pelos polticos, apurar
irregularidades e, posteriormente, efetuar denncias Justia Eleitoral.
Diretamente relacionada com a comunicao e com as formas de livre manifestao do pensamento, averigua-se que, embora a participao poltica da populao ainda esteja restrita s formas presenciais, h um recente movimento cuja
proposio objetiva a criao de maior interao entre os cidados e o governo, de
modo universal e, assim, online, conforme ser tratado no prximo tpico.
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servios neste incio do sculo XXI, trazendo uma nova configurao social, cultural,
comunicacional e, consequentemente, poltica (LEMOS; LEVY, 2010. p. 45).
O advento dessa nova configurao, que abrange praticamente todos os setores da sociedade, propulsionado pelas caractersticas que diferenciam a Internet
dos demais meios de comunicao. Com a Internet, a informao no se manifesta
mais de forma unidirecional, ou seja, do emissor para o receptor, porm de forma
multilateral. Com isso, qualquer pessoa pode, a qualquer tempo e de qualquer lugar
do planeta, desde que com acesso rede, exprimir suas opinies, as quais sero
imediatamente acessadas e conhecidas por pessoas de todos os locais do mundo.
O ambiente propiciado pela Internet cria formas de liberdade de expresso e
de comunicao jamais vivenciadas na sociedade, pois o contedo ali alocado (em
regra) no passa por prvios filtros de censura, como ocorre na mdia tradicional,
a exemplo da televiso e do jornal. Favorece-se a prtica da democracia em rede,
chamada ciberdemocracia, democracia eletrnica, e-democracia ou democracia
virtual, que provm da conjugao da globalizao da economia com a comunicao, de forma a empregar todos os recursos do ciberespao, utilizando-se das novas
formas de organizao poltica, flexveis e descentralizadas (MORAES, 2004, p. 367).
A nova esfera pblica proporcionada pela Internet atua como canal de construo e aprimoramento do debate que j ocorre na sociedade, de forma presencial
(offline), a exemplo da sistemtica de eleies diretas, plebiscitos, entre outros. Cabe
frisar que essa nova esfera pblica virtual no visa competir ou diminuir a importncia da atual forma de exerccio da democracia. Porm, almeja criar condies para
que mais pessoas participem, pensem criticamente e auxiliem o fortalecimento da
democracia, de forma mais gil, rpida e interativa, como observa Drica Guzzi (2010,
p. 68-69): O acesso esfera pblica pode se tornar mais franco e aberto, oferecendo
aos consumidores maior liberdade de expresso e de seleo em suas navegaes.
Para a construo desse novo espao pblico online, pressupe-se a existncia de trs elementos essenciais: a incluso, a transparncia e a universalidade. A
premissa de que o ciberespao muito mais inclusivo do que os outros meios de
comunicao, baseia-se no potencial da livre manifestao do pensamento que os
indivduos, os grupos, as instituies e as comunidades possuem ao utilizar a Internet. Quanto ao segundo elemento, relacionado transparncia, sustenta-se que o
acesso a mais informaes, por vezes sigilosas ou inacessveis, poder fazer com que
os internautas se revelem [...] cidados mais bem informados, politicamente mais
ativos e socialmente mais conscientes do que os cidados off line (MORAES, 2004,
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p. 376). Por fim, a universalidade da Internet resulta do fato de ela ser o primeiro
e nico sistema de comunicao multimdia interativo e sem fronteiras territoriais,
lingusticas ou temporais. O desafio quanto a esses elementos est em tornar efetivos, especialmente, os sentidos de incluso e de universalidade, tendo em vista que,
em muitos pases, inclusive no Brasil, o acesso e a universalizao da Internet ainda
so deficientes e concentrados nas classes com melhores condies econmicas.
Apesar desses entraves, a partir da facilidade de uso, da velocidade com que as
informaes so transmitidas, bem como da igualitria liberdade de expresso que
atinge cada vez mais indivduos chega-se ao princpio do tudo em rede, ou seja, da
conectividade generalizada, aquela que se efetiva por meio das mais variadas formas de acesso Internet, quer dizer, tecnologia mvel, troca de SMS, fotos e vdeos
por celular, entre outros, os quais contribuem para que a rede seja disseminada e,
portanto, atinja um nmero crescente da populao.
Trata-se tambm do princpio da reconfigurao social, poltica e cultural em
que, em razo da nova forma comunicativa instituda por fluxos e trocas ilimitadas
de informaes, reconfiguram-se as prticas, as modalidades miditicas e os espaos
sem, no entanto, ocorrer a substituio de seus respectivos antecedentes, uma vez
que os processos de inteligncia, de aprendizagem e de produo coletivos e participativos so recombinados (LEMOS; LEVY, 2010. p. 46).
O uso contnuo e cada vez mais inclusivo da Internet ser capaz de transformar
no apenas as relaes sociais, como tambm as polticas. Com isso, ser possvel a construo de verdadeira sociedade em rede, consolidando-se o livre fluxo
de informao e, assim, a crescente participao popular. O exerccio cotidiano da
cidadania poder, cada vez mais, ser feito com o uso das novas tecnologias informacionais, proporcionando a tomada de decises com a transposio da barreira de
espao e de tempo e por meio de transparncia pela acessibilidade instantnea das
informaes. Assuntos como a atuao governamental, a implementao de polticas pblicas, a discusso de projetos de lei, entre outros, esto inseridos no contexto
da ampla utilizao do correio eletrnico, a fim de difundir, de forma massificada,
notcias ou decises tomadas pelo Poder Executivo ou pelo Legislativo, ou de sites
governamentais que tentam aproximar-se da populao, com o fito de ouvi-la e
atender aos seus reclames.
O exerccio da democracia/cidadania virtual no limita os espaos da democracia tradicional, porque possibilita o encontro de diferentes vozes e olhares sobre
o mesmo tema, ao trazer para o debate pblico geraes diferentes, porm com
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Os votos online, realizados no Arizona e em duas regies da Califrnia, no foram computados, os cidados tiveram que dirigir-se aos locais de votao e utilizar
os computadores disponibilizados pelo governo. Ou seja, o sistema adotado naquelas eleies teve como maior objetivo avaliar a segurana e a eficincia do sistema
(PORTAL ANOREG, 2012). Embora a estrutura tenha sido realizada com o escopo de
verificar a segurana no se pode olvidar que essa uma das maiores resistncias
do governo e da populao quanto ao uso generalizado da Internet para questes
at ento resolvidas de forma presencial salutar o reconhecimento de que se
est fazendo uso da Internet para acelerar os processos e envolver o maior nmero
possvel de cidados na escolha dos representantes polticos.
No Brasil, as iniciativas nesse sentido esto em crescimento (mesmo que o acesso Internet ainda seja reduzido, se comparado com as dimenses continentais do
pas), bem como pela importncia que o meio vem adquirindo diante dos Poderes
Judicirio e Legislativo. Em 2012, ano em que se vivenciaram as eleies municipais
no Brasil, o Tribunal Superior Eleitoral TSE proferiu deciso restringido o uso da
Internet para a veiculao das campanhas polticas. O julgado proibiu o uso do microblog Twitter antes do incio da campanha eleitoral, em 06 de julho, equiparando
as regras de propaganda utilizadas na televiso e rdio5 (SELIGMAN, 2012).
4Traduo livre do original: [] se facilita la participacin electoral de todos los ciudadanos, sin que
motivos de enfermedad, edad, distancia de los colegios electorales, condiciones climticas, dedicacin de tiempo para depositar el voto en colegios muy masificados y otras circunstancias puedan condicionarla o impedirla. Asimismo, la votacin en Red simplifica los trmites del actual sistema de voto
por correo, agiliza el voto de quien nos no se hallan en su pas y deben ejrcelo en oficinas consulares
e incluso de quienes, por habitar en territorios donde existe presiones o coacciones ejercitadas por
grupos radicales o terroristas, tienen que asumir un riesgo para disfrutar de sus derechos y cumplir
con sus deberes cvicos.
5Como forma de incentivar a utilizao da Internet de modo a evitar aes judiciais, a Medialogue
Comunicao Digital publicou o Guia do Direito Eleitoral para as Campanhas na Internet As 100
perguntas respondidas por especialistas Eleies 2012. Ao analisar o manual, encontram-se algumas
regras bsicas, tais como: que as datas de incio e trmino da campanha eleitoral tambm se aplicam
Internet; que o candidato pode ser penalizado por comentrios feitos em seu blog, desde que previamente
cientificado e no regularize a situao no prazo estipulado; entre outros (MEDIALOGUE, 2012).
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direta na Cmara dos Deputados, o que ocorrer por meio da interao promovida
no site desse ente legislativo.
Mesmo o projeto ainda no tendo sido aprovado, a Cmara dos Deputados
j apresenta sinais de maior abertura participao cidad via Internet ao agregar diversas ferramentas de interao em seu site. Alm da existncia de salas de
bate-papo, redes sociais, ouvidoria e o item Fale com o Deputado, compem tambm o site, o aplicativo Sua Proposta pode virar lei7 e o Portal e-Democracia. Criado em junho de 2009 (e reformulado em 2011), o Portal permite o conhecimento
dos cidados das pautas e dos projetos de lei em trmite na Cmara dos Deputados,
sendo exigido um cadastro que, depois de confirmado, permite o acesso aos fruns. Alm disso, o prprio internauta pode criar listas de discusso (Espao Livre),
bate-papos, consultar a biblioteca virtual e tambm o wikilegis (na ferramenta Guia
da discusso), um espao colaborativo em que se podem propor alteraes aos projetos de lei em discusso ou construir novo texto (Comunidade Legislativa) (ver PORTAL E-DEMOCRACIA, 2012).
Com essa interface, todas as manifestaes realizadas pelo cibercidado no site
da Cmara dos Deputados permitem a elaborao de relatrios peridicos contendo os principais pontos das discusses que, posteriormente, so encaminhados aos
parlamentares (PORTAL CUFA, 2012). Quando o projeto finalizado e votado, os
internautas participantes recebem um informe com detalhes do que foi discutido no
portal, bem como das sugestes acatadas (VENTURINI, 2012).
Apesar dessa sistemtica de interao poltica entre o Poder Legislativo e os
eleitores, os tradicionais instrumentos constitucionais de participao e consulta
popular ainda no foram virtualizados. Em face disso, o Projeto de Resoluo no
68/2011 pretende ampliar a participao da sociedade no processo legislativo, a
fim de propiciar a qualquer cidado a propositura de alterao legislativa sem, no
entanto, estar vinculado a nenhuma entidade, conforme exigido, atualmente, no
aplicativo Sua proposta pode virar lei. Caso seja aprovada a Resoluo, as proposies online dos cidados tramitaro, inicialmente, pela Comisso de Legislao
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8Um exemplo bem sucedido de Projeto de Lei de Iniciativa Popular com significativo apoio popular
online foi a Campanha Ficha Limpa, lanada em abril de 2008 com o objetivo de melhorar o perfil
dos candidatos a cargos eletivos do pas, levando em conta vida pregressa, tornando mais rgidos
os critrios de inelegibilidades (Lei Complementar no 135/2010). O perfil da campanha no Twitter
@fichalimpa teve mais de treze mil e novecentos seguidores (CAMPANHA, 2012). No Facebook
o nmero de pessoas que curtiram o perfil MCCE Ficha Limpa ultrapassou quarenta e um mil e
novecentos acessos (MCCE, 2012).
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de pessoas, tais como escolas, centros comerciais, etc. para, em seguida, proceder
conferncia de dados e verificao de eventuais duplicidades.
Com o escopo de conferir maior efetividade e maior facilidade ao mecanismo
de participao popular criado pela Constituio Federal, o Projeto de Lei prope
que os sites da Cmara dos Deputados e do Senado Federal disponibilizem conexes
para os anteprojetos de iniciativa popular que lhes tenham sido encaminhados via
eletrnica e subscritos por nmeros de eleitores que represente 0,04% do eleitorado nacional possam ser assinados, de forma eletrnica, por outros cidados.
Para ser encaminhado, o anteprojeto deve conter, alm da redao da proposta, sua justificativa, o nome, a data de nascimento e o nmero do ttulo de eleitor
dos autores que o subscrevem. Aps serem disponibilizados nos sites da Cmara
ou do Senado, os eleitores, para assin-los, devero acessar a pgina, informando
seu nome, data de nascimento e nmero do ttulo de eleitor. Dispe o projeto que
sero publicadas nos respectivos sites informaes sobre o nmero de subscritores
de cada anteprojeto de lei. Atualmente, o projeto est com a relatoria sob a responsabilidade do Senador Eduardo Braga, aguardando a emisso do relatrio (BRASIL,
2014).
No tocante ao Senado Federal, alm da comunicao efetivada via seu prprio
site, a populao pode utilizar-se do Twitter9, blog10, aplicativo para Iphone11, contas
9O Twitter foi desenvolvido pelos programadores Evan Williams, Jack Dorsey e Biz Stone e lanado
oficialmente em outubro de 2006. O objetivo inicial era responder a pergunta Whats happing?
(O que est acontecendo). considerado um microblog pela limitao de at 140 caracteres para
responder aos questionamentos dos usurios ou para inserir links de textos, imagens, vdeos ou
pginas na Internet. A explicao para a expresso Twitter deve-se ao fato do termo significar, em
ingls, a pronncia de um conjunto de sons emitidos pelos pssaros que tm a funo de atrair
outros seres da mesma espcie, raa ou bando (UTRINE, 2009, p. 47).
10Weblogs ou blogs so pginas pessoais da web que, semelhana de dirios on-line, tornam
possvel a todos publicar em rede. Por ser a publicao on-line centralizada no usurio e nos
contedos, e no na programao ou no design grfico, os blogs multiplicaram o leque de opes
dos internautas de levar para a rede contedos prprios sem intermedirios, atualizados e de grande
visibilidade para os pesquisadores (ORIHUELA, 2007, p. 02).
11Trata-se de uma forma de celular inteligente, desenvolvida por Steve Jobs em 2007. Para maiores
informaes: <http://www.apple.com/pt/>.
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vegao e com forte apelo visual (figuras, grficos, entre outros), o internauta pode
realizar diversas pesquisas acerca dos mais variados projetos de lei em tramitao
e expressar sua opinio mediante votao em cada projeto que desejar. Apesar de
o resultado dessas consultas no possuir carter oficial, demonstra uma forma bastante peculiar de chamar a ateno do cidado para questes polticas e, principalmente, para o fato de que existe um interesse social reprimido de mais participao
poltica via Internet.
5 Concluso
Atualmente, no h como negar a utilidade e a relevncia que a Internet apresenta no somente para fins profissionais ou de lazer, mas tambm como instrumento de concretizao de direitos e de prtica cidad. Uma vez que novas relaes so
construdas, que conhecimentos so aumentados e que novos espaos de participao so criados, percebe-se mais claramente o papel da Internet como meio de fcil
e rpido acesso s mais diversas informaes, alm do baixo custo.
Com o reconhecimento social e governamental desse novo espao de debate, de
produo e de circulao de informaes, renovam-se os ideais de democracia que,
tempos atrs eram manifestados, nica e exclusivamente, em sua expresso offline
(passeatas, panfletagem e comcios). O momento atual de mudanas rpidas e profundas que passam a permitir novos espaos de discusso dos mais variados temas,
agora tambm de forma online.
Diante desse contexto, possvel que o ciberespao contribua para a criao
desse espao pblico online para a discusso de assuntos relacionados s prticas
democrticas, pois a Internet j est inserida na vida e na rotina da maioria dos brasileiros, que se utilizam do meio com objetivos de melhorar o local em que vivem,
noticiar os problemas adstritos s suas realidades, bem como propor projetos de lei,
mesmo sem a devida regulamentao, a exemplo da Lei da Bicicleta.
At o prprio site do Senado Federal, no Portal e-legislao, criou uma forma
alternativa para que a populao lance ideias que, se devidamente apoiadas por
um nmero mnimo de cibernautas, sero encaminhadas aos Senadores para a
elaborao de projetos de lei. Recorde-se, nesse ponto, que a lei que trata da atual
sistemtica de iniciativa popular prev que os projetos devem ser encaminhados
Cmara dos Deputados (art. 13, Lei no 9.709/98), ou seja, o Senado criou um
ambiente que, mesmo sem deter a devida legitimidade da lei, inovador e no
pode ser desconsiderado.
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Os Projetos de Lei e de Resoluo apresentados tambm demonstram relevncia, ao passo que os parlamentares objetivam aumentar a participao popular na
iniciativa legislativa de forma transparente, inclusiva e universal. Ao utilizar-se das
facilidades que a Internet proporciona para que os processos sejam simplificados,
mais pessoas podero ter acesso ao seu contedo, sem a necessidade de elaborao
de listas, coleta de assinaturas em ruas, praas e igrejas, entre outros.
Esses exemplos refletem a Internet como meio de comunicao em expressivo
crescimento e tambm denotam peculiaridades da realidade brasileira, em que a sociedade, mais uma vez, est frente da edio de leis regulamentadoras em face da
constante inrcia do Poder Legislativo. Trata-se, em verdade, de um reforo com a
finalidade de engajar e movimentar maior nmero de cidados que, com o acesso e a
liberdade de comunicao na Internet, tornam-se mais conscientes dos seus direitos e
obrigaes e sabedores das medidas que podem ser tomadas a fim de concretiz-los.
Cientes de seus direitos e das atitudes que podem ser tomadas com a finalidade
de melhorar a qualidade de vida da populao local ou do Pas como um todo, os cidados podem, inclusive, em uma viso mais positiva, reformular o prprio conceito
de democracia, que no se efetivar apenas com as eleies diretas (offline) para os
representantes dos Poderes Executivo e Legislativo, como tambm com a atuao
direta (online), mediante o envio de propostas de leis, para que os seus direitos fundamentais sejam efetivados.
No se prope o fim dos institutos, hoje conhecidos e atuantes, pois, embora
com dificuldades, apresentam caractersticas que mantm uma condio democrtica ao Brasil. Porm quer-se, com o debate promovido na Internet, que mais cidados discutam e formem um senso crtico, sem preconceitos e sem influncias, que
comumente so exercidas pela mdia tradicional. Necessria a regulamentao para
que tais projetos que j vem sendo debatidos na Internet tenham validade jurdica
e possam levar a vontade da populao aos governantes para, assim, fortalecer os
laos da democracia e, consequentemente, do Brasil como nao sria e comprometida com os interesses da populao.
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10
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RESUMO: Este artigo prope a discusso sobre autodeterminao informativa, compreendendo o tema da confiana e do consentimento em face das atividades especficas de armazenamento, registro e transmisso de dados. Prope o debate sobre o
acesso pelo indivduo s informaes existentes nos registros pblicos a seu respeito e sobre como se d a gesto das informaes nos bancos de dados nominativos.
O artigo ainda se preocupa em debater o conceito de autodeterminao informativa, o direito geral de liberdade diante da possibilidade de sua restrio. No texto,
alm da apreciao sobre os princpios orientadores de um direito de acesso, h o
debate sobre o controle na transmisso de dados nominativos a transmisso de
dados transfronteiras - e a responsabilidade civil pela gesto dos bancos e sobre a
implantao de mecanismos administrativos de controle, alm da responsabilidade
jurdica pertinente.
Palavras-Chave: Privacidade Autodeterminao informativa Proteo de dados
Direito de acesso Responsabilidade civil.
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RESUMEN: Este artculo propone una discusin sobre la autodeterminacin informativa, incluida la cuestin de la confianza y del consentimiento tomando en consideracin las actividades especficas de almacenamiento, registro y transmisin de
datos personales. Propone el debate sobre el acceso del individuo a las informaciones existentes en los registros pblicos a su respecto. El artculo tambin discute el concepto de autodeterminacin informativa, el derecho general de libertad
frente a la posibilidad de su restriccin. En el texto, adems de la evaluacin de los
principios rectores de un derecho de acceso, est el debate sobre el control de la
transmisin de datos personales - frontera de transmisin de datos - y la responsabilidad de la gestin de la informacin, y sobre la implementacin de mecanismos
administrativos de control y la responsabilidad jurdica pertinente.
Palabras Clave: Privacidad Autodeterminacin informativa Proteccin de datos
Derecho de acceso Responsabilidad civil.
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1 Introduo
oo Carlos Gabrois conheceu o pai, militante poltico, pela primeira vez aos 19
anos de idade. O encontro ocorreu em meio a pastas de documentos numa sala
da Secretaria de Cultura do Estado de So Paulo em maro de 1992. A foto de Andr
Gabrois, integrante do Partido Comunista do Brasil e morto no incidente conhecido
como Guerrilha do Araguaia em 1973, era apenas uma entre as centenas espalhadas na mesa. Como muitos outros familiares de desaparecidos, Joo Carlos apenas
revelava o desejo de saber onde se encontravam os restos mortais do pai, para
proporcionar-lhe um sepultamento normal, desses que todas as famlias fazem1.
O relato oferecido pela famlia Gabrois no diverso ao de outras famlias
tambm vtimas do desconhecimento de dados e de informaes sobre parentes
desaparecidos no perodo dos governos militares no Brasil. Tambm no se diferencia de narrativas decorrentes de episdios histricos semelhantes presenciados,
h algumas dcadas, em pases da Amrica Latina. A falta de acesso a informaes
privilegiadas por vezes, sob a alegao de preservao de um interesse pblico
mais relevante, de soberania nacional -, mesmo aps o perodo de chamada abertura democrtica, demonstra o ntido reflexo de que uma das formas mais efetivas
de domnio sobre o indivduo e, especificamente, sobre o exerccio da autonomia
privada se d pelo controle da privacidade. No foram poucas as famlias que
ficaram sem enterrar ou reverenciar seus mortos por desconhecerem o paradeiro
dos mesmos. Em contrapartida, o silncio privilegiou a situao poltico-jurdica de
quem contribuiu para que pessoas desaparecidas no fossem enterradas por seus
prprios familiares.
Em que pese se possa, hoje, reconhecer uma superao do episdio, inicialmente narrado pelo sacrifcio dos prprios cofres pblicos no pagamento de indenizaes pelos ilcitos reconhecidos no passado poltico brasileiro e pela publicao de
uma normativa ampla em relao ao acesso de informaes pblicas (Lei no 12.527,
de 18 de novembro de 2011), muito h ainda que ser feito em relao interpretao da normatividade posta, de forma a garantir-se efetividade e correta aplicao
aos enunciados dogmticos editados.
A proposta de anlise do conceito de autodeterminao informativa nesse contexto visa compreender uma situao jurdica corriqueiramente levada apreciao
1Relato reproduzido em trecho da reportagem Uma luz no poro, de autoria de Antnio Carlos Prado
e Lus Fernando S, publicada na Revista Isto /Senhor, no 1173, de 25.03.1992. Sobre a matria j
dediquei parcial estudo em CACHAPUZ, 1997.
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3Trcio Sampaio Ferraz Jnior, citando Wolfgang Hoffmann-Riem, esclarece que o que denomina como
autodeterminao informacional no um direito de defesa privatstico do indivduo que se pe
parte da sociedade, mas objetiva possibilitar a cada um uma participao em processos de comunicaes
(FERRAZ JR., 2001, p. 242).
4Seguindo o pensamento de Galuppo, isso reconduz, inevitavelmente, questo do imperativo
categrico: devemos buscar aquilo que universalmente pode ser reconhecido como direito de todos
para fundamentar a limitao da liberdade, que s pode ser, como j disse, autolimitao, pois esta
limitao surge exatamente para garantir a coexistncia de direitos legtimos, que s podem ser os
direitos universalizveis (GALUPPO, 2002, p. 95).
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A possibilidade de restrio liberdade assegurada em abstrato ainda que exigida uma ponderao por razes srias a toda a restrio que seja efetuada -, em
outras palavras, o que assegura a efetiva possibilidade de exerccio de um direito de
liberdade, potencializando a autonomia do indivduo5. Num espectro mais amplo, o
que garante a no violao de direitos humanos, na medida em que permite, a todo o
momento, o exame de uma gnese crtica pela reserva do espao prprio ao pensar.
Como a concepo de uma autodeterminao informativa refora a estrutura
das esferas para o exame do que privado tambm em relao s informaes referentes personalidade, o destaque conferido situao de um direito mais concreto
acesso, armazenamento e transmisso de dados informativos dentre os demais
direitos de personalidade, contribui para a preciso de clusulas gerais e permite
analisar, de forma especfica, a situao emprica que corriqueiramente se dispe
anlise dos tribunais.
5 o que acentua Gadamer, referindo-se tarefa assumida pelo Direito na realizao de uma idia de
justia: O direito , no fundo, o grande ordenamento criado pelos homens que nos coloca limites, mas
tambm nos permite superar a discrdia e, quando no nos entendemos, somos mal interpretados ou,
inclusive, nos maltratamos, nos permite reordenar tudo de novo e inseri-lo numa realidade comum.
Ns no fazemos tudo isso; tudo isso nos sucede (GADAMER, 1997, p. 102 traduo nossa).
6Consideram-se dados nominativos aquelas informaes relativas s pessoas fsicas identificadas
ou identificveis (no caso, uma identificao direta ou indireta, que possa ser promovida a partir
dos dados que se apresentam processados separadamente ou conjuntamente). H aceitao de
que o termo dados nominativos seja utilizado da mesma forma que dados pessoais ou dados de
carter pessoal. Os dados nominativos devem corresponder a informaes capazes de permitir uma
identificao de seus titulares. Ou seja, capazes de criar uma relao de associao a uma pessoa
determinada ou determinvel em concreto, autorizando, em contrapartida, uma garantia protetiva
sua intimidade e vida privada. Conferir a discusso especfica da matria em doutrina atualizada
de ORTIZ, 2002, p. 139.
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7Esclarece Ana Ortiz (1998, p. 247), com enfoque experincia espanhola de disciplina sobre a
proteo de dados pessoais geridos por bancos cadastrais: Sem a proclamao do princpio da
publicidade, os direitos dos cidados se ressentiriam e padeceriam de um grave rompimento em sua
efetividade e realizao (traduo nossa).
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no Privacy Act, de 1974, a preocupao de que as agncias de coleta e de armazenamento de dados retenham apenas aquelas informaes que se tornem relevantes
e que justifiquem o prprio cadastramento10. Mesma preocupao evidencia-se na
poltica pblica de controle da privacidade, especificamente em relao s agncias
norte-americanas de armazenamento de dados no setor privado. Entre os princpios
de privacidade estabelecidos a partir do programa de Information Infrastructure Task
Force, editado em 1995 pelo governo federal, encontra-se um princpio de promoo
de qualidade da informao. Ou seja, a informao pessoal deve ser exata, atual,
completa e relevante para as finalidades que justificam sua coleta e sua utilizao11.
Diferente no a situao mais recente da Lei no 12.527/2011 para o Brasil.
Ainda que haja a possibilidade de previso de informaes de carter sigiloso, porque submetidas temporariamente restrio de acesso pblico em razo da imprescindibilidade para a segurana da sociedade e do Estado, preocupou-se a legislao
em estabelecer graus e prazos de sigilo, sem que se possa vetar a possibilidade de
discusso do interessado quanto ao acesso, inclusive por meio de recurso administrativo, quando necessrio, cabendo instituio pblica, necessariamente, indicar
a autoridade competente ao exame da matria. Portanto, mesmo quando sigilosa a
informao, no se descarta a necessidade de que a autoridade pblica justifique a
negativa de acesso, qualificando o interesse pblico mais relevante e graduando a
concesso da informao na medida de sua disponibilidade pblica de acesso.
A qualidade da informao importa ainda no reconhecimento de um princpio
com atuao simultnea, e no menos relevante, relacionado ao tempo de registro
das informaes pessoais. Fala-se, por isso, no princpio do esquecimento12, orientado pela compreenso de que o prprio gestor do banco cadastral se compromete a
10Pelo Privacy Act, as agncias de controle de bancos cadastrais ligadas ao setor pblico devem
atender os seguintes princpios: (1) armazenar apenas informao pessoal que seja relevante e
necessria; (2) coletar o mximo de informao possvel sobre determinado assunto; (3) manter
arquivos de forma completa e atual; (4) estabelecer mecanismos administrativos e tcnicos de
segurana sobre os registros (CATE, 1997, p. 77).
11Tal se deduz da traduo livre regulamentao de um princpio de qualidade da informao
(item no 6 do captulo de princpios e comentrios da Information Infrastructure Task Force).
12Como antes j havia anotado, a disciplina decorre da compreenso de que informaes
desfavorveis sobre determinada pessoa no podem permanecer armazenadas em carter
perptuo, a ponto de prejudicarem outras relaes de convvio da pessoa atingida principalmente
relaes de consumo -, tendo em vista dados antigos, at mesmo coletados de forma equivocada e
sobre os quais no foi exercitado o direito de retificao. A Lei brasileira de Defesa do Consumidor,
neste ponto, especfica, prevendo durao mxima de cinco anos para as informaes negativas
cadastradas em bancos de dados sobre consumo (CACHAPUZ, 1997, p. 389).
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13Soluo adicional foi ainda criada pela Lei no 12.527/2011, no art. 24, estabelecendo prazo adicional
para informaes pblicas consideradas sigilosas, com relao gesto de bancos pblicos de
informaes. Nesse sentido, os prazos estabelecidos seguem uma data limite de manuteno do
sigilo, ainda que a documentao pelo seu carter histrico ou estatstico, inclusive -, possa restar
armazenada por tempo superior.
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causados por fato do produto ou servio, requisitos essenciais para a aplicao do prazo prescricional descrito no artigo 27 do CDC (BRASIL, 2013).
Tambm se encontra relacionada a um direito mais amplo de acesso s informaes nominativas do indivduo que se vejam registradas em banco cadastral a
caracterstica essencial da veracidade do contedo informativo armazenado. Isso
corresponde, em resumo, ideia de que todo registro deve preservar uma nota de
autenticidade em relao ao seu contedo. Isso implica a necessidade de que as
informaes armazenadas sejam no apenas precisas como completas.
A Diretiva Europeia de outubro de 1995, ao arrolar os princpios que norteiam
a proteo privacidade em relao ao processamento de dados nominativos, preocupou-se em conferir completude ao conceito de veracidade das informaes registradas, permitindo, assim, o afastamento pela retificao, pelo bloqueio ou pelo
cancelamento de toda e qualquer informao que no atinja esta caracterstica de
exatido exigida14. Conforme a disciplina legislativa, todo razovel esforo deve ser
efetuado para assegurar que o dado que seja impreciso ou incompleto, considerado
a partir da finalidade para a qual foi coletado e pela qual est sendo armazenado,
seja apagado ou retificado (Diretiva 95/46/EC, art. 6o, n. 1, alnea d). No h, ento, como dissociar a compreenso de manuteno de um registro adequado, dada
a veracidade de seu contedo, de uma garantia concomitante pelo direito retificao, bloqueio ou cancelamento de informaes que no correspondam, na sua
integralidade, realidade dos fatos espelhados. Situao que, na recente legislao
nacional, resta amparada com a possibilidade, inclusive, de caracterizao de ilcito,
pelas disposies normativas do art. 32 da Lei no 12.527/2011.
Por fim, relacionada ideia de um direito amplo de acesso a informaes
nominativas registradas em bancos cadastrais a prpria concepo de correo dos
dados. Ou seja, no basta que o registro corresponda a uma situao factual, e, sim,
que a informao esteja de acordo com o momento atual de registro, sobretudo,
na hiptese de um parcial pagamento de dvida pelo consumidor, que imponha a
atualizao dos valores informados ao banco cadastral de relao de consumidores
inadimplentes. A correo dos dados informativos caracterstica complementar
de veracidade das informaes, remetendo tambm a uma possibilidade de retificao de contedo informativo quando evidenciado qualquer equvoco em concreto.
14Isso abrange, inclusive, o direito do indivduo a conhecer a lgica empregada para a compilao
dos dados em determinado tipo de arquivo ou registro. Ver a redao do 41 do prembulo da
Diretiva 95/46/EC, de 24 de outubro de 1995.
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Como a tutela da autodeterminao informativa apropria-se de conceitos relacionados tanto a um espao de interferncia marcante do direito de liberdade
(esfera privada) como de interferncia mais acentuada do direito de igualdade (esfera pblica), identifica-se, tambm, num direito de acesso a dados informativos a
possibilidade de o indivduo ter acesso a informaes que lhe sejam justificadamente importantes ou de revelao essencial. Abstratamente, a hiptese responde
ao conceito de autodeterminao informativa como trabalhado pelo Tribunal Constitucional Federal da Alemanha, pois exige a reciprocidade de conduta a quem se
dispe liberao dos dados e a quem pretende obter determinado acesso. Ou seja,
permite-se, pelo exerccio da ponderao, a partir da anlise de situaes concretas
envolvendo direitos fundamentais, que dados nominativos sejam tornados pblicos
quando suficientemente evidenciada a sua relevncia ao interessado. Isso ocorre
porque o mesmo interesse ideal de acesso atinge toda a coletividade. O exemplo
trazido pela Diretiva Europeia de outubro de 1995 o registro de dados histricos,
estatsticos ou cientficos que, por suas caractersticas peculiares, devam ter adequado acesso, til e rpido, a qualquer indivduo15. E, no caso, estende-se o exemplo
tambm aos dados nominativos relacionados a personalidades ou eventos com importncia pblica porque considerados relevantes a uma esfera pblica de convivncia e determinantes de uma justificao cientfica16.
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o econmica, social e cultural que venha a ser evidenciado na formao de mercados comunitrios entre pases18. Por isso a Diretiva Europeia de 1995, complementada pela Diretiva 97/66/EU, ao tratar do tema da privacidade, ressalta que o
estabelecimento de uma integrao econmica e social entre os pases membros
da comunidade depende, substancialmente, do aprimoramento de um sistema de
troca de informaes em relao a seus mercados internos e forma de disciplina
das atividades econmicas e sociais no mbito pblico (relaes com autoridades
e entidades estatais) e privado (negcios jurdicos entre particulares) dos pases
(Diretiva 95/46/EC, Prembulo, 5o).
A discusso sobre a sistematizao do fluxo de dados transfronteiras no aparece configurada apenas em relao a pases integrantes de mercados comuns mais
desenvolvidos. Ao contrrio, h preocupao crescente com o alcance internacional
proteo da privacidade nas relaes internas e externas dos pases, independentemente do nvel econmico de desenvolvimento, de forma a gerar uma efetiva
regulamentao transnacional sobre a transmisso de dados nominativos, possibilitando a expresso de um princpio de segurana comercial e jurdica nesse processo
de comunicao19. Alguns pases tm se preparado legislativamente para enfrentar
o problema da transmisso de dados nominativos, promovendo tambm polticas
globais de desenvolvimento tecnolgico e cientfico e, inclusive, o conhecimento
jurdico especfico , de forma a estimular os demais pases a, na mesma medida,
18Chega a referir Manuel Castells, mencionando o avano da comunicao em rede, como no caso
da Internet, que o nico modo de controlar a rede no fazer parte dela, e esse um preo alto a
ser pago por qualquer instituio ou organizao, j que a rede se torna abrangente e leva todos
os tipos de informao para o mundo inteiro (CASTELLS, 1999, p. 375).
19A Diretiva Europeia 95/46/EC chega a estabelecer um captulo prprio transmisso de dados
informativos a denominados pases do Terceiro Mundo, elencando princpios que devem ser
observados em concreto (art. 25).
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Importa, assim, destacar as tentativas de aproximao de legislaes, em mbito comunitrio, em relao a polticas voltadas defesa do consumidor. Nesse sentido, exemplar o texto da Declarao Presidencial dos Direitos Fundamentais dos
Consumidores do Mercosul, firmada, em 15 de dezembro de 2000, pelos governos
do Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai (MERCOSUL, 2003). O documento tem como
objetivos, entre outros, (a) ampliar a oferta e qualidade dos produtos e servios disponveis, assegurando o direito de acesso e escolha dos consumidores, a fim de melhorar suas condies de vida; (b) reafirmar a necessidade de que seus setores produtivos disponham de condies adequadas para uma melhor insero no mercado
internacional; e (c) fomentar o equilbrio na relao de consumo, baseado na boa-f.
A pretenso que o consumidor, como agente econmico e sujeito de direito, disponha de uma proteo especial em ateno sua vulnerabilidade, na medida em
que contempladas garantias jurdicas efetivas de tutela a direitos fundamentais.
Em matria de privacidade, aplica-se promoo de um equilbrio nas relaes de
consumo, assegurado o respeito aos valores de dignidade e lealdade, com fundamento
na boa-f, conforme a legislao vigente em cada Estado Parte (alnea b), bem como
de um fornecimento de servios tanto pblicos como privados e produtos em condies adequadas e seguras (alnea c) e de uma efetiva preveno e reparao por
danos patrimoniais e extrapatrimoniais causados ao consumidor (alnea e).
No mbito das relaes externas e especialmente com outros organismos comunitrios, destaca-se o texto do Acuerdo Marco Interregional de Cooperacin entre la
Comunidad Europea y sus Estados Miembros y el Mercado Comum del Sur y sus Estados
Partes firmado em 15 de dezembro de 1995, em Madri, e assinado pelos pases integrantes da Comunidade Europia e do Mercosul (MERCOSUL, 2003), em que resta
estabelecida, no artigo 16, a cooperao transfronteiras em matria de telecomunicaes e tecnologias de informao, com a finalidade de impulsionar a formao
de uma sociedade de informao. O documento, ainda que deficiente quanto ao
estabelecimento de polticas efetivas de tratamento igualitrio em matria de comrcio eletrnico de dados transfronteiras, traduz a preocupao internacional no
estabelecimento de um campo seguro para a troca de experincias tecnolgicas.
Entre as iniciativas de fiscalizao da atividade de transmisso de dados nominativos, destaca-se a gesto dos bancos de dados. Trata-se de atividade desenvolvida nas ltimas dcadas para a gerao de mecanismos de controle que atuem
na superviso tanto da formao dos bancos de dados como da transferncia de
informao a usurios ou entre bancos registrais. Na Alemanha, no mbito privado,
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informao submetida a um tratamento informtico22; o da responsabilidade contratual, decorrente do estabelecimento de contratos entre bancos gestores de dados
informativos23; e o da responsabilidade extracontratual que ora interessa de forma
especfica , correspondendo apurao de um fato originrio de uma transmisso
indevida ou abusiva de dados nominativos, em regra visando proteo direta
intimidade ou vida privada do titular das informaes processadas.
Pode-se afirmar, num mesmo caminho, que a efetiva proteo jurdica a uma
esfera de privacidade, a partir de um conceito de autodeterminao informativa,
ocorre pelo reconhecimento de uma correlata estrutura jurdica de responsabilizao civil a quem se utilize, indevidamente, de um contedo informativo, gerando, no
22A responsabilidade criminal veio estabelecida em alguns ordenamentos jurdicos pela tipificao
de condutas delituosas especificamente relacionadas atividade informtica, inclusive pelo fato
de o indivduo operar uma transmisso indevida de dados pessoais. Assim, de forma embrionria, a
Lei inglesa do Uso Indevido do Computador, ainda em 1990, disciplinou sobre crimes de mau uso
de computador, considerando crime, por exemplo, (artigo 1) a ao de pessoa que faz com que um
computador execute qualquer funo com o propsito de conseguir acesso a qualquer programa,
a quaisquer dados armazenados em qualquer computador, sendo o acesso pretendido noautorizado. No caso, exigiu-se que a conduta do agente fosse dirigida a prejudicar o funcionamento
do computador, impedir ou dificultar o acesso a programa ou a dados ou ainda prejudicar a
prpria confiabilidade dos dados. Tambm a Lei alem, de 27 de janeiro de 1977, inicialmente,
estabeleceu ser crime a ao daquele que, sem autorizao, transmitisse, alterasse, retirasse ou se
apropriasse de dados pessoais protegidos pela Lei, que no fossem de domnio pblico, contidos
em bancos cadastrais ( 41). Em relao s sanes dispostas na Lei francesa, de 06 de agosto de
1978, como esclarecem Frayssinet e Kayser (1983, p. 41), a tipificao de condutas penais teve
por finalidade principal assegurar a proteo das pessoas em relao manipulao indevida
de dados registrados e, mais ainda, do desvio de informaes de suas finalidades inicialmente
estabelecidas para a criao de um tratamento informtico.
23Na hiptese de uma responsabilidade contratual na rea da transmisso indevida de dados,
a possibilidade indenizatria resta identificada na reparao de um prejuzo decorrente de
inadimplemento contratual relacionado aos contratos de uso de tratamentos automatizados,
firmados entre empresas manipuladoras de dados e entre estes gestores de bancos de dados e
terceiros interessados na aquisio de informaes j armazenadas. Sobre as clusulas abusivas
relacionadas concluso de contratos informticos, ver CACHAPUZ, 1997, p. 402. O que ainda
cumpre acrescentar a possibilidade contempornea de se identificar uma responsabilidade
contratual decorrente de uma quebra de confiana, em regra ocorrida pela divulgao de
informaes pessoais conferidas a terceiros mediante sigilo ou para a realizao de uma finalidade
especfica. Havendo o rompimento da relao de confiana estabelecida e, no caso, uma confiana
estabelecida em bases contratuais, pelo prvio contato estabelecido entre as partes -, tem
entendido a jurisprudncia que cabe ao indivduo lesado a justa reparao, reconhecido o carter
negocial da relao mantida. Assim o decidido no processo AG 295664, em que uma empresa de
televiso condenada a pagar indenizao pela divulgao da identificao de entrevistada a que
se tinha comprometido no revelar (BRASIL, 2000). Reconhece o STJ, no caso, haver um ilcito de
natureza contratual.
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aproxima a interpretao dos efeitos alcanados por uma responsabilidade objetiva fundada no risco ou abrangente da possibilidade de demonstrao, pelo
agente supostamente causador do dano, de que tenha agido com a diligncia
necessria no processamento da informao no podendo ser responsabilizado
pelo dano causado. Esta ltima situao aproxima a interpretao jurdica de uma
argumentao construda a partir da compreenso de que a informao no
produto e, sim, integrante de um servio prestado por terceiro, para o qual h o
compromisso de que seja empregada toda a diligncia necessria no cumprimento
da obrigao assumida pelo responsvel.
A jurisprudncia brasileira, em discusso dirigida ao aspecto fiscal da transmisso de dados informativos, tem-se orientado no sentido de que a informao comercializada por empresas manipuladoras de dados seja considerada o resultado de
uma atividade de prestao de servio (BRASIL, 1997). Reconhece-se na atuao de
uma entidade gestora de banco cadastral uma relao de efetiva prestao de servio a consumidores e terceiros, e no de compra e venda de determinado produto.
Mesmo sem o enfrentamento direto da matria sobre responsabilidade civil decorrente da m gesto de bancos cadastrais, a deciso do STJ evidencia a construo
jurisprudencial de visualizao da prestao de servio, identificando o responsvel
pela gesto de bancos de dados como fornecedor de um servio. Deduz-se da, por
uma coerncia de argumentao, uma possvel preferncia jurisprudencial pela corrente que defende a configurao de uma responsabilidade extracontratual objetiva
com admisso da produo de provas liberatrias24, especialmente quando se tratar
de hiptese de fornecimento de um servio no mercado de consumo.
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4 Concluso
A maior flexibilidade em relao adoo de um instituto de responsabilidade
civil que admita a produo de provas liberatrias ao responsvel pela m gesto de
um banco de dados em determinado caso concreto, em termos, tambm decorrente da prpria extenso conferida a um conceito de autodeterminao informativa.
Na medida em que a situao de tutela pretendida originada de uma relao de
consumo, pressupe-se maior amplitude troca de informaes, justamente porque
passa o titular da informao a utilizar-se de seus dados pelo interesse voltado
promoo de aes junto a uma esfera pblica de relacionamento.
Diferente o caso para aquelas hipteses concretas em que, mesmo se tratando de gesto de banco de dados e de transmisso de informaes nominativas,
no exista a configurao de uma relao de consumo e, sim, de uma relao da
vida civil do indivduo. Nesse caso, nada impede o acolhimento da hiptese de uma
responsabilizao civil sem aferio de culpa, pela aplicao simultnea dos artigos
21 e 187 do Cdigo Civil. Obviamente, exigindo do intrprete jurdico a necessria
ponderao de princpios, na anlise de liberdades colidentes.
De toda forma, essencial reconhecer, pelo trabalho dos tribunais, uma preocupao especfica com o problema da transmisso de dados pessoais e a correlata
necessidade de estabelecimento de uma devida garantia proteo da intimidade e
da vida privada. Ainda que no se traduza tal preocupao por meio de uma lei especial ou mesmo pela identificao de um direito autnomo decorrente do conceito de
autodeterminao informativa, impe-se reconhecer uma estrutura, segura e capaz
de identificar seriedade no tratamento da matria pelo intrprete, que, de forma alguma, afaste a aplicao de uma teoria das esferas e de princpios de exclusividade
e proporcionalidade na anlise do tratamento dispensado aos dados nominativos.
E isto, porque relevante a apreciao de princpios pertinentes matria, como
aqueles relativos ao acesso, veracidade da informao, ao esquecimento e transmisso de dados nominativos.
Por certo, empiricamente, o problema da titularidade sobre dados pessoais o
que mais aproxima as esferas pblica e privada de uma zona intermediria entre o
oculto e o exibido. Tal constatao no afasta o exame das possibilidades jurdicas
tambm implicadas em concreto. Ao contrrio, por si s, passa a exigir ateno especial do intrprete, a fim de que promova uma argumentao coerente na apreciao
da coliso de direitos fundamentais, quando evidenciada esta na situao real de
conflito entre liberdades.
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________. Intimidade e vida privada no novo Cdigo Civil brasileiro. Uma leitura orientada no discurso jurdico. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2006.
CASTELLS, Manuel. A sociedade em rede - A era da informao: Economia, sociedade
e cultura (vol. I), 2. ed. So Paulo: Paz e Terra, 1999.
CATE, Fred H. Privacy in the information age. Washington, DC: Brookings Institution
Press, 1997.
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p. 823 a 848
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1 Submisso
1.1 Ineditismo: a Revista Jurdica da Presidncia publica apenas artigos inditos, que nunca tenham sido divulgados em outros meios (blogs, sites ou outras
publicaes);
1.2 Encaminhamento dos artigos: devem ser encaminhados Coordenao de
Editorao da Revista Jurdica da Presidncia, pelo formulrio disponvel no stio
eletrnico: https://www.presidencia.gov.br/revistajuridica.
1.3 Tipo de arquivo: so admitidos arquivos com extenses .DOC, .RTF ou .ODT,
observando-se as normas de publicao e os parmetros de editorao adiante
estabelecidos.
1.4 Composio dos artigos: alm do texto, os artigos devem conter os seguintes itens:
1.4.1 Ttulo
1.4.2 Sumrio
1.4.3 Resumo
1.4.4 Palavras-chave
1.4.5 Referncias
1.5 Nmero de Palavras: mnimo de 7.000 (sete mil) e mximo de 9.000 (nove
mil) no artigo completo.
1.6 Idiomas: os autores podem encaminhar artigos redigidos em Portugus,
Ingls, Francs e Espanhol.
1.7 Requisitos para o(s) autor(es): a Revista Jurdica da Presidncia s admite
artigos de autores graduados (qualquer curso superior); graduandos podem submeter artigos em co-autoria com graduados.
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3 Formatao do artigo
Com exceo de quando seja especificado, o artigo dever ter a seguinte formatao geral:
3.1 Tamanho da pgina: folha A4 (210 mm x297 mm).
3.2 Margens:
3.2.1 Superior: 3 cm
3.2.2 Inferior: 2 cm
3.2.3 Esquerda: 3 cm
3.2.4 Direita: 2 cm
3.3 Fonte: Arial ou Times New Roman
3.3.1 Tamanho: 12 pontos
3.3.2 Estilo: Regular
3.4 Espaamento entre linhas: 1,5 linha
3.5 Alinhamento: texto justificado
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4.1.6 O ttulo nas duas lnguas estrangeiras deve obedecer s mesmas
regras do ttulo na lngua predominante do artigo. Exemplos:
SUMRIO: 1 Introduo - 2 (In)Justia transicional e Democracia: paralelismo entre a Espanha e o Brasil - 3 Concluso - 4 Referncias.
CONTENTS: 1 Introduction - 2 Transitional (In)Justice and Democracy:
parallelism between Spain and Brazil - 3 Conclusion - 4 References.
CONTENIDO: 1 Introduccin - 2 (In)Justicia Transicional y Democracia:
paralelismo entre Espaa y Brasil - 3 Conclusin - 4 Referencias.
4.3 Resumo
4.3.1 Contedo: deve ser um texto conciso que ressalte o objetivo e o
assunto principal do artigo.
4.3.1.1 O resumo no deve ser composto de enumerao de tpicos.
4.3.1.2 Deve-se evitar uso de smbolos e contraes cujo uso no
seja corrente, bem como frmulas, equaes e diagramas, a menos que extremamente necessrios.
4.3.2 Nmero de palavras: at 150 (cento e cinquenta).
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4.4 Palavras-chave
4.4.1 Nmero de palavras: devem ser indicados at 5 (cinco) termos.
4.4.2 Configurao: os termos devem ser antecedidos pelo ttulo Palavras-chave e ser separados entre si por travesso. Exemplo:
5 Citaes
Sempre que feita uma citao, deve-se utilizar o sistema autor-data (item 5.1)
e inserir a referncia completa ao final do artigo (item 7). As citaes obedecem
Norma 10.520 da ABNT.
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5.1 Sistema de chamada das citaes: utiliza-se o sistema autor-data, segundo o qual se emprega o sobrenome do autor ou o nome da entidade, a data e a(s)
pgina(s) da publicao de onde se retirou o trecho transcrito.
5.1.1 Citao indireta sem o nome do autor expresso no texto: deve apresentar, entre parnteses, a referncia autor-data completa. Exemplo:
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Em segundo lugar, essa aceitao se deu porque tanto o esboo chileno [...].
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5.3 Destaques nas citaes
Os destaques devem ser reproduzidos de forma idntica constante do original
ou podem ser inseridos nas citaes pelo autor.
5.3.1 Destaques no original: aps a transcrio da citao, empregar a
expresso grifo(s) no original, entre parnteses. Exemplo:
6 Realces
Destaques em trechos do texto devem ocorrer apenas no estilo de fonte itlico
e somente nos seguintes casos:
6.1 Expresses em lngua estrangeira. Exemplo:
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mtuo que estipule juros muito acima do normal e manifestamente desproporcional com as circunstncias do caso (ESPANHA, 1908).
6.2 Realce de expresses. Exemplo:
7 Referncias
Todos os documentos mencionados no texto devem constar nas referncias, de
acordo com o disposto na NBR 6023 da ABNT.
7.1 Configurao:
7.1.1 Espaamento entre linhas: simples
7.1.2 Alinhamento: texto alinhado a esquerda
7.1.3 Destaque: o nome do documento ou do evento no qual o documento
foi apresentado deve ser destacado em negrito.
7.1.4 Eletrnicos: devem ser informados o local de disponibilidade do documento, apresentado entre os sinais <>; e a data do acesso a esse. Exemplo:
AMARAL, Augusto Jobim do. A Cultura do Controle Penal na Contemporaneidade. Revista Jurdica da Presidncia, Braslia, v. 12, n. 98, out.
2010/jan. 2011, p. 385-411. Disponvel em: https://www4.planalto.gov.
br/revistajuridica/vol-12-n-98-out-2010-jan-2011/menu-vertical/artigos/
artigos. 2011-02-18.8883524375>. Acesso em: 02 de maio de 2011.
7.2 Livros (manual, guia, catlogo, enciclopdia, dicionrio, trabalhos acadmicos):
7.2.1 Publicados. Exemplos:
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7.2.2 Eletrnicos. Exemplos:
CAMES, Luis de. Os Lusadas. Biblioteca Nacional Digital de Portugal. 2. ed. 1572. Disponvel em: <http://purl.pt/1/3/#/0>. Acesso em: 13
de junho de 2012.
BRASIL. Combate a Cartis na Revenda de Combustveis. Secretaria
de Direito Econmico, Ministrio da Justia, 1. ed. 2009. Disponvel em:
<http://portal.mj.gov.br/main.asp?Team=%7BDA2BE05D-37BA-4EF38B55-1EBF0EB9E143%7D>. Acesso em: 16 de novembro de 2011.
7.3 Coletneas:
7.3.1 Publicadas. Exemplos:
TOVIL, Joel. A lei dos crimes hediondos reformulada: Aspectos processuais penais. In: LIMA, Marcellus Polastri; SANTIAGO, Nestor Eduardo
Araruna (Coord.). A renovao processual penal aps a constituio
de 1988: estudos em homenagem ao professor Jos Barcelos de Souza.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.
AVRITZER, Leonardo. Reforma Poltica e Participao no Brasil. In:
AVRITZER, Leonardo; ANASTASIA, Ftima (Org.). Reforma Poltica
no Brasil. Belo Horizonte: UFMG, 2006.
7.4 Peridicos:
7.4.1 Publicados. Exemplo:
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BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988. Braslia, 1988. Dirio Oficial da Unio. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.
htm>. Acesso em: 31 de julho de 2011.
________. Decreto-Lei n 3.689, de 3 de outubro de 1941. Braslia, 1941.
Cdigo de Processo Penal. Dirio Oficial da Unio. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/Decreto-Lei/Del3689Compilado.
htm>. Acesso em: 13 de abril de 2012.
7.6 Projetos de lei. Exemplos:
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7.7 Jurisprudncia:
7.7.1 Publicada. Exemplos:
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Smula no 14. In: ______. Smulas. So Paulo: Associao dos Advogados do Brasil, 1994, p.16.
7.7.2 Eletrnica. Exemplos:
RABELO, Luiz Gustavo. Posio do STJ quanto paternidade progressista, diz pesquisadora da UnB. In: Portal do Superior Tribunal de
Justia. Disponvel em: <http://stj.gov.br/portal_stj/publicacao/engine.
wsp?tmp.area=368&tmp.texto=77404&tmp.area_anterior=44&tmp.
argumento_pesquisa=PosiodoSTJquantopaternidadeprogressista>.
Acesso em: 22 de junho de 2011.
PORTAL UOL. Neymar ser pai de um menino. Disponvel em: <http://
celebridades.uol.com.br/ultnot/2011/05/25/neymar-sera-pai-de-um-menino.jhtm>. Acesso em: 12 de julho de 2011.
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8 Avaliao:
Os artigos recebidos pela Revista Jurdica da Presidncia so submetidos ao
crivo da Coordenao de Editorao, que avalia a adequao linha editorial da
Revista e s exigncias de submisso. Os artigos que no cumprirem essas regras
sero devolvidos aos seus autores, que podero reenvi-los, desde que efetuadas as
modificaes necessrias.
Aprovados nessa primeira etapa, os artigos so encaminhados para anlise dos
pareceristas do Conselho de Consultores, formado por professores doutores das respectivas reas temticas. A deciso final quanto publicao da Coordenao de
Editorao e do Conselho Editorial da Revista Jurdica da Presidncia.
9 Direitos Autorais:
Ao submeterem artigos Revista Jurdica da Presidncia, os autores declaram
serem titulares dos direitos autorais, respondendo exclusivamente por quaisquer
reclamaes relacionadas a tais direitos, bem como autorizam a Revista, sem nus,
a publicar os referidos textos em qualquer meio, sem limitaes quanto ao prazo, ao
territrio, ou qualquer outra. A Revista fica tambm autorizada a adequar os textos a
seus formatos de publicao e a modific-los para garantir o respeito norma culta
da lngua portuguesa.
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Consideraes finais:
Qualquer dvida a respeito das normas de submisso poder ser dirimida por
meio de mensagem encaminhada ao endereo eletrnico: revista@presidencia.gov.br
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