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JAAIA SCHOEMAKER

COTROLE DAS PARCERIAS


ETRE O ESTADO E O TERCEIRO SETOR PELOS TRIBUAIS DE
COTAS

DISSERTAO DE MESTRADO

ORIETADORA: PROFESSORA DOUTORA ODETE MEDAUAR

FACULDADE DE DIREITO DA USP


SO PAULO
2009

Janaina Schoenmaker

COTROLE DAS PARCERIAS


ETRE O ESTADO E O TERCEIRO SETOR PELOS TRIBUAIS DE COTAS

Dissertao de Mestrado, apresentada


Faculdade de Direito da Universidade de So
Paulo, como requisito parcial obteno do
ttulo de mestre em Direito, na rea de
concentrao Direito do Estado.
Orientadora: Professora Doutora Titular de
Direito Administrativo Odete Medauar

Faculdade de Direito da USP


So Paulo
2009

BACA EXAMIADORA

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

AGRADECIMETOS

A elaborao de um trabalho sempre contar com o incentivo de inmeras pessoas.


Reconhecendo o imenso apoio recebido sob as mais diversas formas e em cada uma das
etapas para confeco desta dissertao, quero registrar minha gratido a muitas pessoas,
dentre elas:
Ao Leonardo Fernandes Giglio, meus pais e minhas irms, pelo apoio incondicional;
queles sem os quais este sonho dificilmente se concretizaria: Vera Monteiro, Gustavo
Justino de Oliveira, Luis Manuel Fonseca Pires e Lo Leoncy.
A todos com os quais pude contar e que me auxiliaram de forma desprendida, direta ou
indiretamente: Celso Fernandes Campilongo, Rodrigo Pagani de Souza, Isabel Monteiro,
Gabriela Szelest Peres Balbino, Cssia Rangel Monteiro Cascione, Lucas Cherem Camargo
Rodrigues, Silvana de Rose, Everton Natal dos Santos, Ana Lucia Mazzucca Drabovicz,
Silvana Macedo, Rosane Meira de Menezes, Natasha Schmitt Caccia Salinas, Paulo Henrique
Quintana e Mrcia Pelegrini.
Aos integrantes da banca de qualificao, pelas preciosas crticas e sugestes,
inspiradora, dedicada e respeitosa orientadora, Odete Medauar, com eterna gratido.

Se o controle tem custo, a falta de controle tem custo


muito maior. O que se investe na fiscalizao no
despesa, mas antes, economia.1

BRASIL. TCU. Acrdo n. 402, de 11 de maro de 2009 Plenrio. Min. Relator Jos Jorge. Disponvel em:
http://www.tcu.gov.br. Acesso em: 28 jul. 2009.

RESUMO

SCHOENMAKER, J. Controle das Parcerias entre o Estado e o Terceiro Setor pelos


Tribunais de Contas. 2009. 204f. Dissertao (Mestrado). Faculdade de Direito,
Universidade de So Paulo, So Paulo, 2009.
O escopo do presente trabalho consiste em examinar o controle pelos Tribunais de Contas
sobre as parcerias celebradas entre o Estado e as entidades do terceiro setor envolvendo a
gesto de recursos pblicos. Procurou-se contextualizar o tema, abordando as novas facetas
do Estado e a Administrao Pblica Consensual, bem como se apresentou noo de terceiro
setor e suas atividades para fins de parceria. Abordou-se o fomento estatal, as espcies de
transferncias voluntrias de recursos pblicos e os instrumentos de parceria, como
convnios, contratos de repasse e de gesto e termos de parceria. Introduzindo-se a questo do
controle pelos Tribunais de Contas das parcerias celebradas entre o Estado e o terceiro setor,
foram examinados os seus fundamentos. Ainda, foram verificados os tipos de fiscalizao,
seus aspectos e as competncias constitucionais do Tribunal de Contas da Unio aplicveis
sobre elas. Aps, foram analisadas as iniciativas para o desencadeamento do controle e os
momentos de incidncia, examinando-se a legislao especfica. O procedimento para a
operacionalizao do controle foi abordado sob a tica do exerccio das competncias dos
Tribunais de Contas sobre as citadas parcerias e organizaes. Por fim, abordaram-se os
efeitos diretos e indiretos das decises dos referidos Tribunais sobre as entidades do terceiro
setor e seus dirigentes, dentre elas as medidas cautelares e as sanes.
Palavras-chave: Administrao Pblica Consensual. Parcerias. Terceiro Setor. Transferncia
de Recursos Pblicos. Controle. Tribunal de Contas.

ABSTRACT

SCHOENMAKER, J. Control by the Audit Courts of Partnerships involving the


Government and the Third Sector. 2009. 204p. Dissertation (Masters Degree). Faculdade de
Direito, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2009.
The scope of the present dissertation concerns scrutinizing the control by the Audit Courts of
the partnerships involving the State and third sector organizations, including the management
of public funds. This paper has aimed to contextualize the subject, observing the new features
of the State and the Consensual Public Administration. It has also sought to present the notion
of third sector and its possible role in partnership purposes. Besides, it has approached the
government fomentation, the types of voluntary transferences of public resources and the
partnership instruments such as agreements, transfer contracts, management contracts and
partnership commitments. Regarding the control by the Audit Courts of partnerships
involving the third sector, its fundaments have been investigated. Additionally, the variety of
inspection possibilities was verified, as well as its aspects and the constitutional competencies
of the Brazilian Court Audit. Then, the initiatives for unleashing the control and the moments
of incidence were analyzed, being the specific legislation considered. The procedure to enable
this control was approached from the standpoint of the Audit Courts competencies over the
abovementioned partnerships and organizations. Eventually, the direct and indirect effects of
the decisions of the referred Courts over the third sector organizations and their managers
were analyzed by the author, including the provisional measures and the applicable
punishment.
Keywords: Consensual Public Administration. Partnerships. Third Sector. Transference of
Public Funds. Control. Audit Courts.

SUMRIO
RESUMO
ABSTRACT
1

ESTADO COSESUAL E TERCEIRO SETOR

1.1

A Reforma do Estado e a Administrao Pblica Consensual

1.2

Terceiro setor
1.2.1

Noo de terceiro setor

1.2.2

Atividades do terceiro setor para fins de parceria com o Estado


1.2.2.1 Atividades do terceiro setor
1.2.2.2 Natureza da atividade e da relao com o Poder Pblico

OS VCULOS FORMAIS DE PARCERIA ETRE ESTADO E TERCEIRO SETOR

2.1

Atividade Estatal de Fomento


2.1.1

As transferncias voluntrias de recursos pblicos


2.1.1.1 Subveno
2.1.1.2 Auxlio
2.1.1.3 Contribuio

2.1.2

Os instrumentos de parceria
2.1.2.1 Convnio
2.1.2.2 Contrato de repasse
2.1.2.3 Contrato de gesto
2.1.2.4 Termo de parceria

TRIBUAL DE COTAS E TERCEIRO SETOR: FUDAMETOS DO COTROLE

3.1

Os fundamentos do controle do terceiro setor pelos Tribunais de Contas

3.2

Introduo s competncias do Tribunal de Contas da Unio

TIPOS E ASPECTOS DA FISCALIZAO

4.1

Tipos de Fiscalizao

4.2

4.1.1

Fiscalizao contbil

4.1.2

Fiscalizao operacional

4.1.3

Fiscalizao patrimonial

4.1.4

Fiscalizao financeira

4.1.5

Fiscalizao oramentria

Aspectos da fiscalizao
4.2.1

Legalidade

4.2.2

Legitimidade

4.2.3

Economicidade

4.3

Renncia de receita e aplicao de subvenes

COMPETCIAS COSTITUCIOAIS DE COTROLE

5.1

Competncias constitucionais de controle incidente sobre o terceiro setor


5.1.1

Julgar prestao de contas


5.1.1.1 Consideraes iniciais
5.1.1.2 Controvrsias sobre a competncia para julgamento das contas
a)

Incompetncia

b)

Competncia direta

c)

Do posicionamento intermedirio competncia indireta

d)

Consideraes finais

5.1.2

Fiscalizar admisso de pessoal

5.1.3

Realizar inspees e auditorias

5.1.4

Fiscalizar recursos repassados pela Unio

5.1.5

Aplicar sanes e determinar prazo para adoo de medidas

5.1.6

Sustar atos impugnados e representar

OPERACIOALIZAO DO COTROLE

6.1

Classificao quanto ao controle


6.1.1

Quanto iniciativa para se desencadear


6.1.1.1 Controle mediante provocao
6.1.1.2 Controle de ofcio

6.1.2

Quanto ao momento
6.1.2.1 Controle prvio
a)

Convnio e Contrato de Repasse

b)

Termo de Parceria

c)

Contrato de Gesto

6.1.2.2 Controle concomitante


a)

Convnio e Contrato de Repasse

b)

Termo de Parceria

c)

Contrato de Gesto

6.1.2.3 Controle sucessivo ou a posteriori


a)

Convnio e Contrato de Repasse

b)

Termo de Parceria

c)

Contrato de Gesto

6.2

Procedimentos de controle
6.2.1

Fiscalizao
6.2.1.1 Levantamento, auditoria, inspeo, acompanhamento e monitoramento

6.2.2

Processos de Tomada ou Prestao de Contas

6.2.3

Tomada de Contas Especial

6.2.4

Procedimentos especiais
6.2.4.1 Denncia e consulta

EFEITOS DO COTROLE

7. 1

Consideraes preliminares

7. 2

Efeitos diretos
7.2.1

Medidas cautelares
7.2.1.1 Aplicabilidade
7.2.1.2 Natureza
7.2.1.3 Suspenso de atos
7.2.1.4 Afastamento temporrio
7.2.1.5 Indisponibilidade de bens
7.2.1.6 Arresto de bens

7.2.2

Sanes
7.2.2.1 Aplicabilidade
7.2.2.2 Multa
7.2.2.3 Inabilitao
7.2.2.4 Inidoneidade
7.2.2.5 Procedimento de aplicao de sano decorrente de julgamento pela
irregularidade de contas
7.2.2.6 Responsabilidade pessoal do agente e/ou da entidade privada

7.3

7.2.3

Condenao comportamental

7.2.4

Inscrio no CADIRREG e no CADIN

Efeitos indiretos
7.3.1

Inelegibilidade

7.3.2

Impedimento para celebrao de parcerias e recebimento de recursos pblicos

7.3.3

Propositura de processo criminal

7.3.4

Propositura de ao de cobrana

7.3.5

Declarao de Improbidade Administrativa

7.3.6

Efeitos indiretos diversos

COSIDERAES FIAIS

REFERCIAS BIBLIOGRFICAS

10

COTROLE DAS PARCERIAS


ETRE O ESTADO E O TERCEIRO SETOR PELOS TRIBUAIS DE COTAS

ESTADO COSESUAL E TERCEIRO SETOR

1.1

A Reforma do Estado e a Administrao Pblica Consensual

A questo central do presente trabalho o controle pelos Tribunais de Contas das


parcerias2 celebradas entre o Estado e as entidades do terceiro setor3 recebeu maior ateno
durante e aps a denominada crise do Estado4 e sua Reforma, fenmenos que redundaram
em questionamentos quanto noo de Estado, suas dimenses ideais e suas relaes com a
sociedade5, bem como em alteraes no Direito Pblico6 Constitucional e Administrativo7
no Brasil e em vrios pases.

As parcerias a serem examinadas restringem-se quelas que envolvem transferncia de recursos pblicos do
Estado para o terceiro setor, circunstncia que justifica a sujeio deste ao controle exercido pelos Tribunais de
Contas. Na exposio de motivos do anteprojeto de Lei Orgnica da Administrao Pblica Federal, defendese que algumas entidades privadas que desenvolvem atividades de interesse pblico esto por isso habilitadas a
atuar em parceria (nele abarcadas sob o nome de contrato pblico de colaborao, independentemente da
nomenclatura adotada em legislao especfica) com o Estado, quando podem passar a gerir verbas pblicas.
Estaro ento sujeitas, sob alguns aspectos, s normas de direito pblico. No citado instrumento, optou-se por
definir como entidades de colaborao aquelas integrantes do terceiro setor.

Em que pese o foco da presente dissertao estar no controle das parcerias, sero necessariamente abordadas
questes relativas fiscalizao pelas Cortes de Contas das entidades do terceiro setor, seus fundamentos,
competncias e legislao aplicvel, entre outras.

H quem considere que a crise do Estado possui trs facetas: a fiscal, a do modo de interveno do Estado e a
do modelo burocrtico de gesto pblica, o que se teria buscado solucionar, respectivamente, com reformas
econmicas orientadas para o mercado, reformas neoliberais e com a adoo de um paradigma gerencial
com nfase na eficincia, na orientao por resultados, na responsabilizao e na flexibilizao. Valria Maria
Trezza. O termo de parceria como instrumento de relao pblico/privada sem fins lucrativos: o difcil
equilbrio entre flexibilidade e controle. 2007. 198 f. Dissertao (Mestrado em Administrao Pblica e
Governo Escola de Administrao de Empresas de So Paulo, Fundao Getlio Vargas, So Paulo, 2007. p.
22) Disponvel em: http://virtualbib.fgv.br/dspace/handle/10438/2406. Acesso em: jul. 2009.

Regina Helena Machado. Reforma do Estado ou Reforma da Constituio? Rio de Janeiro: Lumens Jris,
2001, p. 104.

Sabino Cassese. La arena pblica: nuevos paradigmas para el Estado. In: La Crisis del Estado. Buenos Aires:
Abeledo-Perrot, 2003. p. 101-106.

11

Eis as razes pela quais figura importante versar a respeito de tais transformaes
neste tpico introdutrio, a ttulo de contextualizao do escopo da presente dissertao.
Ultrapassada a predominncia das concepes denominadas Estado Mnimo e
Estado do Bem-Estar Social, ocorreram alteraes em algumas caractersticas do Estado8 a
partir da segunda metade do sculo XX, quando a doutrina passou a denomin-lo: Estado
regulador, Estado subsidirio, Estado controlador, Estado ativador, Estado animador, Estado
incitador, Estado catalisador, Estado mediador9, Estado reflexivo, Estado cooperativo, Estado
contratante, Estado negociador, Estado-rede10, Estado consensual11 entre outras expresses
pelas quais se buscou captar algum aspecto relevante do fenmeno estatal.
Pierre Rosanvallon12, prevendo a superao do Estado-providncia, referiu-se pssocial-democracia, propondo, como sua base, a reduo, de modo no regressivo, das

Para Caio Tcito, as alteraes do Direito Pblico so decorrentes da maior ou menor atuao do Estado (A
reforma do Estado e a modernidade administrativa. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 215,
jan./mar. 1999, p.1).
7

Conforme Regina Helena Machado. Reforma do Estado ou Reforma da Constituio? (cit.), p. 118-119, [...]
paralelamente s mudanas na ordem econmica, vem se transformando a ordem jurdico-institucional,
cabendo ressaltar a gradativa transformao do dogma da teoria clssica do Estado, de separao de poderes da
Repblica, levados a assumir funes que no lhes eram tradicionalmente tpicas.
Observa Odete Medauar, ademais, que surgem no vocbulo jurdico, termos nunca ou pouco usados at ento,
bem como assimilao pelo direito constitucional e administrativo de palavras de uso frequente em outras
searas do Direito, como o caso da expresso regulao (Regulao e Auto Regulao, Revista de Direito
Administrativo, Rio de Janeiro, n. 228, p. 123-124, abr./jun. 2002)

A despeito de a Reforma do Estado restar mais evidente nos pases nos quais se vivenciou efetivamente o Estado
Liberal e o Estado Social, no Brasil tambm possvel perceber algumas alteraes sobretudo legislativas. De todo
modo, conforme esclarece Gustavo Justino de Oliveira,(...) revela-se extremamente difcil identificar um modelo
estatal especfico e unificador de todas as organizaes polticas desde o incio do sculo. (Parceria Pblico-Privada
e Direito ao Desenvolvimento: uma abordagem necessria. Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico,
Salvador, n. 3, p. 1-28, ago./out. 2005b. Disponvel em: <http://www.direitodoestado.com/revista/REDAE-3AGOSTO-2005-GUSTAVO%20JUSTINO.pdf>. Acesso em: 28 jul. 2009.

Expresso utilizada por Gustavo Justino de Oliveira. (Governana Pblica e Parcerias do Estado: a relevncia dos
acordos administrativos para a nova gesto pblica. Revista mbito Jurdico, Rio Grande, n. 58, out. 2008b.
Disponvel
em:
<http://www.ambitojuridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=5177>. Acesso em: 28 jul. 2009.), bem
como por Jean-Pierre Gaudin (Gouverner par contrat: laction publique en question. Paris: Presses de Sciences
Politiques, 1999, p. 213).

10

Conforme elencado por Odete Medauar. (O Direito Administrativo em Evoluo. 2. ed. rev. atual. e ampl. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 93)

11

Expresso usada por Marcos Maurcio Toba. ((ovos Parmetros de Atuao da Administrao Pblica. 2003. 184
f. Tese (Doutorado em Direito Administrativo) Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, 2003. p. 130).

12

Pierre Rosanvallon, La crise de ltat-providence. 2. ed. Paris: Ed. Du Seuil, 1981, p. 130-133.

12

demandas do Estado, pela transferncia13 a entidades no estatais de alguns servios


pblicos14 ou, simplesmente, servios de interesse pblico.
A diminuio do Estado em face da crise, todavia, no aponta para um Estado mais
fraco, mas para um Estado mais forte, que recupere [...] a capacidade poltica de orientar a
sociedade na direo do desenvolvimento e da democracia15. Para Roberto Dromi16, aquela
diminuio no teria por fim negar suas responsabilidades17, a despeito de a gesto estatal
passar a ser realizada cada vez mais subsidiariamente18 por meio de novos modelos e formas
jurdicas19, deixando as atividades que no lhe so exclusivas a entes privados e pblicos
no-estatais20, quando as puderem desenvolver adequadamente. Assim, a administrao seria
pblica no sentido de no ser exclusivamente estatal21.
Segundo Gaspar Ario Ortiz, do ponto de vista organizativo e institucional, o Estado
Contratual22, Consensual ou Estado Financiador23, como novas feies do Estado

13

Entende-se por transferncia em sentido lato, a que envolve a execuo de servios de interesse pblico por
entes privados, sem reduo da competncia do Estado.

14

Neste sentido, e em complemento ao acima citado, o autor assevera que, globalmente, esta alternativa crise
do Estado Providncia se insere num triplo movimento: de reduo da demanda do Estado, de solidariedade na
sociedade e de produo de uma maior visibilidade social. Acrescentou, ainda, que reduzir a demanda do
Estado e produzir a sociabilidade seguem em conjunto. A alternativa ao Estado Providncia no decorre de
uma ordem institucional, mas principalmente social. Pierre Rosanvallon. La crise de ltat-providence. (cit.),
1981. p. 112 traduo livre.

15

Luiz Carlos Bresser Pereira. Sociedade Civil: sua democratizao para a reforma do Estado. In: Luiz Carlos
Bresser Pereira; Jorge Wilheim; Lourdes Sola (Org.). Sociedade e Estado em Transformao. So Paulo:
UNESP, 1999, p. 75.

16

Roberto Dromi. Modernizacin del Control Pblico. Madrid: Hispania Libros, 2005, p. 10. Traduo livre.

17

Segundo Gustavo Justino de Oliveira, [...] mesmo diante da escassez de recursos pblicos, o Estado no
poder isentar-se de suas responsabilidades nesse campo. A ele cumprir promover uma srie de outras aes
(v.g. fomento, regulao, parcerias), as quais igualmente visam promover os valores fundamentais
constitucionalmente consagrados. (Estatuto Jurdico do Terceiro setor e Desenvolvimento: conectividade
essencial ao fortalecimento da cidadania, luz dos 20 anos da constituio de 1988. In: CONGRESSO
NACIONAL DO CONPEDI, 17., Braslia, DF, 2008a. Anais eletrnicos. Braslia, DF, 2008a. p. 1084-1109.
Disponvel em: http://www.conpedi.org/manaus/arquivos/anais/brasilia/10_169.pdf. Acesso em: 28 jul. 2009.)

18

A subsidiariedade ser objeto de anlise ainda neste tpico.

19

Silvia Faber Torres. O Princpio da Subsidiariedade no Direito Pblico Contemporneo. Rio de Janeiro:
Renovar, 2001, p. 150.

20

A palavra pblico utilizada nesta expresso no sentido teleolgico de toda atividade que alcana, afeta ou
interessa a todos ou maioria, e no no sentido de um determinado regime jurdico, na esteira de Paulo Modesto
(Reforma administrativa e marco legal das organizaes sociais no Brasil. Jus Navigandi, Teresina, ano 3, n. 30,
abr. 1999. Disponvel em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=473. Acesso em: 06 mar. 2008. p. 8).

21

Definitivamente, pblico e estatal no se identificam. Atualmente existem entidades que no so do Estado,


mas que cumprem atividades idnticas s deste e se regulam primordialmente pelo direito pblico traduo
livre. Roberto Dromi. Derecho Administrativo. 5. ed. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1996. p. 131.

22

Assim, fala-se de uma das caractersticas mais importantes do Estado atual: sua condio de Estado
contratual, apontando a utilizao pelo Estado de organizaes privadas, com ou sem fins lucrativos, para
alcanar os seus fins pblicos. (El retorno a lo privado: ante una nueva encrucijada histrica. In. Gaspar Ario

13

contemporneo, substitui o antigo modelo de Estado administrativo-burocrtico, hierrquico,


unitrio, centralizador e gestor direto por um novo tipo de Administrao, gerencial, no qual
uma multiplicidade de organizaes, dentre elas as de natureza privada sem fins lucrativos,
assume a gesto de servios com a possibilidade de financiamento24 e controle de resultados
pelo Estado25. Isto porque, ressalta Diogo de Figueiredo Moreira Neto, a administrao
pblica gerencial importa-se menos com os processos e mais com os resultados, para que
sejam alcanados com o menor custo, no mais curto lapso de tempo e com a melhor
qualidade possveis26.
Neste

novo

modelo27,

que

visa,

dentre

outros,

maior

flexibilidade,

descentralizao, individualizao das responsabilidades28, eficincia e economicidade29,


destaca-se a direo no sentido da alterao da prpria forma de gesto do Estado30, na qual a
Administrao busca substituir o mecanismo clssico da coero pelo da colaborao, e da
imperatividade31 pela consensualidade32.
Ortiz (Org). Privatizacin y liberalizacin de servicios. Madrid: Universidad Autnoma de Madrid, 1999, p.
19-35. p. 26)
23

(...) enfatiza a concepo do Estado financiador, concentrado na atividade de fomento, entendida como
atividade de estmulo e presso, realizada de modo no coativo, sobre os cidados e grupos sociais, para
imprimir um determinado sentido a suas atuaes. Para o autor, por meio de subvenes, isenes fiscais e
crditos, o Estado no obriga nem impe; oferece e necessita de colaborao do particular para que a atividade
fomentada seja levada a cabo. (Gaspar Ario Ortiz. Principios de derecho pblico econmico: modelos de
Estado, gestin pblica, regulacin econmica. Granada: Comares, 1990, p. 290).

24

Segundo pesquisa do IBGE, 32,6% das entidades sem fins lucrativos so financiadas majoritariamente por
recursos pblicos. http://www.ibge.gov.br. Acesso em: 19 out. 2008.

25

Gaspar Ario Ortiz. Privatizacin y liberalizacin de servicios (cit.), p. 19-35. p. 26.

26

Diogo de Figueiredo Moreira Neto. Coordenao Gerencial na Administrao Pblica: Administrao pblica e
autonomia gerencial. Contrato de gesto. Organizaes sociais. A gesto associada de servios pblicos: consrcios
e convnios de cooperao. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 214, out./dez. 1998. p. 39.

27

A expresso est entre aspas por acreditar-se que as noes de Estado Mnimo e Estado do Bem Estar Social
ainda influenciam e convivem com o modelo que se tem adotado, no se configurando, portanto,
absolutamente novo.

28

Valria Maria Trezza. O termo de parceria como instrumento de relao pblico/privada sem fins lucrativos.
(cit.), p. 24.

29

Slvio Lus Ferreira da Rocha. Terceiro Setor. So Paulo: Malheiros, 2003. (Coleo Temas de Direito
administrativo, n. 7.)

30

Rochelle Pastana Pereira. O Terceiro setor no contexto da democracia e da reforma administrativa do aparelho
do Estado. In: Cludia Fernanda de Oliveira Pereira (Org.). O (ovo Direito Administrativo Brasileiro O
Estado, as Agncias e o Terceiro Setor. Belo Horizonte: Frum, 2003, p. 292.

31

Diogo de Figueiredo Moreira Neto lembra que a imperatividade continuar a existir, mas somente quando for
absolutamente necessria e indispensvel. (Novos institutos consensuais da ao administrativa. Revista de
Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 231, jan.-mar. 2003. p. 156).

32

Gustavo Justino de Oliveira. Estatuto Jurdico do Terceiro setor e Desenvolvimento: conectividade essencial
ao fortalecimento da cidadania, luz dos 20 anos da constituio de 1988 (cit.) n. 89, p.431, dez. 2008a.
Vera Cristina Caspari Monteiro, ao versar sobre a consensualidade, asseverou: J se afirmou que a dcada de

14

Sem ruptura com o acima exposto, para Joan Prats I Catal, desde meados da dcada
de 90, desponta, especialmente na Europa, um consenso crescente em torno da eficcia e
legitimidade do atuar pblico, que se fundamenta na qualidade da interao entre os
distintos nveis de governo e entre estes e as organizaes empresariais e a sociedade
civil33. Segundo o autor, os novos modos de governar em que isso se plasma tendem a ser
reconhecidos como governana.
A governana no formada por um nico modelo, sendo multifacetada e plural, em
busca da eficincia adaptvel, que exige flexibilidade, experimentao e aprendizagem por
tentativa e erro. Todavia, a despeito de possuir foco diferenciado da administrao gerencial,
no visa anular, seno reequilibrar os modelos de administrao anteriores, incrementando a
funo de governo como facilitador e cooperador, sem determinar a extino de suas funes
tradicionais34. A governana voltar-se-ia mais efetividade do que eficincia da administrao
gerencial, sem, no entanto, deixar de observ-la.
A good governance significaria, ainda, a conduo responsvel dos assuntos do
Estado, recuperao dos mecanismos de parcerias pblico-privadas no sob enfoque
meramente econmico, insistindo em questes politicamente fortes como governabilidade,
responsabilidade e legitimao35.
Nesta esteira, para Jacques Chevallier, no cenrio do Estado Ps-Moderno, desponta a
questo das condies do exerccio de poder estatal. Surge o tema da governabilidade, a
demandar mtodos modernos para tomadas de deciso e de ao36, diversos das tcnicas
governamentais clssicas37.

90 trouxe novos elementos no campo dos contratos pblicos, entre os quais est a tendncia segundo a qual as
relaes contratuais principalmente as de longo prazo -, sejam elaboradas com base no consenso, em
instrumentos jurdicos negociados, que sejam capazes de absorver as crises que sobreviro durante a sua
execuo. Isso traz consigo a dificuldade de antecipao dos problemas futuros, com a previso de
mecanismos internos ao contrato para sua soluo. (A caracterizao do contrato de concesso aps a edio
da Lei 11.079/2004. 2009. 226 f. Tese [Doutorado em Direito Administrativo] Faculdade de Direito,
Universidade de So Paulo, So Paulo, 2009, p. 67.)
33

Joan Prats I Catal. La construccin social de la gobernanza. In: ____; Jos Mara Vidal Beltrn (Coords.); et
al. Gobernanza: dilogo europeu-iberoamericano sobre el buen gobierno. p. 21-78 Madrid: Editorial
Constitucin y Leyes; Colex, 2005. p 65.

34

Ibid., p. 66-67.

35

J. J. Gomes Canotilho. Constitucionalimo e geologia da good governance. In: _____. Brancosos e


interconstitucionalidade: itinerrios dos discursos sobre a historicidade constitucional. Coimbra: Almedina,
2006. p. 327.

36

Jacques Chevallier. Ltat post-moderne. 2. ed. Paris: LGDJ, 2004, p. 205.

37

Ibid., p. 203.

15

Assim, alm do Estado, outros atores passam a cooperar na deciso de variados e


relevantes temas do governo38, incluindo os cidados no processo de determinao do
interesse pblico39 com a consequente perda do monoplio do pblico40. Fortalece-se um
sistema de gesto pblica baseada em instrumentos consensuais41 e negociais contextualizado
em um novo contratualismo administrativo42 com utilizao de contratos administrativos,
acordos, consrcios, termos de parceria, convnios, compromissos de ajustamento de conduta
e contratos de gesto.
No por outra razo, a doutrina aponta o prestgio cultura do dilogo, a expanso da
poltica de contratualizao, utilizando-se das expresses governar por contrato,
administrar por acordos, administrar por contrato, Administrao concertada43,
Administrao paritria, Administrao Consensual44 ou Administrao Pblica

38

Ibid., p. 205.

39

Gustavo Justino de Oliveira, ao versar sobre o Estado Mediador, atribui Administrao a tarefa principal de
compor conflitos envolvendo interesses estatais e interesses privados, definitivamente incluindo os cidados no
processo de determinao do interesse pblico, que deixa de ser visto como um monoplio estatal, com
participao exclusiva de autoridades, rgos e entidades pblicos, e passa a ser compreendido como resultado de
processos de harmonizao e de ponderao de diversos interesses pblicos, interesses privados e interesses das
organizaes da sociedade civil. Governana pblica e parcerias do Estado: a relevncia dos acordos
administrativos para a nova gesto pblica. Revista mbito Jurdico, Rio Grande, n. 58, out. 2008b. Disponvel
em:
<http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=5177>.
Acesso em: 28 jul. 2009.
Segundo Odete Medauar, o Estado deixa de deter a exclusividade no estabelecimento do interesse pblico. (O
Direito Administrativo em Evoluo [cit.], 2003, p. 211).

40

Diogo de Figueiredo Moreira Neto. Mutaes do Direito Administrativo. 2 ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. p. 25.

41

As parcerias firmadas pelo Estado retratam essa nova realidade, e sua compreenso e finalidades no podem
ser apreendidas a partir das tradicionais concepes de formalizao dos contratos administrativos, pois
estamos diante de uma nova forma de administrar, moldada a partir da Governana Pblica e da Administrao
Pblica Consensual. Gustavo Justino de Oliveira. Governana pblica e parcerias do Estado: a relevncia dos
acordos administrativos para a nova gesto pblica. (cit.), 2008b, p. 433.

42

Da a expresso governar por contrato, a qual evocaria a necessidade de o Estado continuamente


estabelecer vnculos com a sociedade, como meio para a melhor consecuo de suas aes. (Gustavo Justino
de Oliveira. Contrato de Gesto. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008c, p. 42.)
O tema tambm abordado pelo autor em Governana pblica e parcerias do Estado: a relevncia dos acordos
administrativos para a nova gesto pblica. (cit.), 2008b.

43

Odete Medauar. O Direito Administrativo em Evoluo. (cit.), 2003, p. 209.

44

Expresses elencadas por Gustavo Justino de Oliveira em Contrato de Gesto (cit.), 2008c, p. 33.
A consensualidade, todavia, no se restringe s parcerias entre o Estado e entes privados, conforme observado
por Diogo de Figueiredo Moreira Neto em Mutaes do Direito Administrativo (cit., 2001, p. 27): Expandemse e diversificam-se, em consequncia, as formas coordenadas de atuao consensual, tanto pela via da
cooperao, que se processa entre entes pblicos, como da colaborao, que se d entre entes pblicos e
particulares.

16

Coordenativa45, para traduzir a necessidade de o Estado estabelecer vnculos mais robustos


e permanentes com a sociedade, como meio para a melhor consecuo de suas aes46.
Para tanto, todavia, h de se combater a opacidade e arcana praxis47 da
Administrao Pblica, internalizando a nova realidade social48 e criando zona de
intermediao com a sociedade. Estas alteraes, no entanto, no implicam em assumir que
todas as aes pblicas passaro a ser produto de ajuste espontneo, em total substituio ou
ruptura s tcnicas tradicionais de governo49.
Parte-se, ento, de uma viso Estadocntrica para outra focada nos interesses da
sociedade; adotam-se novos procedimentos, compromissos formais e informais do Estado;
discute-se o exerccio de poder de forma mais aberta, transparente, incluindo novos
instrumentos de participao da sociedade sob bases no relacionadas diretamente proteo
do prprio Estado.
Neste cenrio, as parcerias entre o primeiro, o segundo e o terceiro setor so cada vez
mais presentes e os limites do Estado iniciam processo de redefinio interna, ainda no
concludo50, passando pela despolitizao de uma srie de funes estatais51, criao de
rgos (descentralizao), redistribuio de competncias e o reconhecimento de entidades
privadas para gesto da coisa pblica52 (privatizao e parcerias com a sociedade civil).
No Brasil, tambm se fizeram sentir muitas das transformaes expostas nos
pargrafos anteriores, em convcio com estruturas e prticas arraigadas de Administrao sob
outras modalidades de gesto.
A Reforma do Estado no Brasil iniciou-se antes53 mesmo da criao do Ministrio da
Administrao e Reforma do Estado (MARE) na dcada de 90 do sculo XX, refletindo o

45

[...] a administrao pblica coordenativa multilateral, equiordenada e radial, apresentando manifestaes


consensuais novas e em plena expanso. Diogo de Figueiredo Moreira Neto. Mutaes do Direito
Administrativo (cit.), 2001, p. 26.

46

Gustavo Justino de Oliveira. Contrato de Gesto (cit.), 2008c, p. 25.

47

J.J. Gomes Canotilho. Constitucionalimo e geologia da good governance. (cit.), 2006, p. 332.

48

Esta ausncia de internalizao pode mesmo impedir a efetivao da governana, a despeito de previses
legislativas favorveis.

49

Jacques Chevallier. Ltat post-moderne (cit.), 2004, p. 207.

50

Maria Joo Estorninho. A Fuga para o Direito Privado Contributo para o estudo da actividade de direito
privado da administrao pblica. Coimbra: Livraria Almedina,1996. p. 96.

51

Alexandre Santos de Arago. Administrao Pblica Pluricntrica. Revista de Direito Administrativo, Rio de
Janeiro, n. 227, p. 131-150, jan./mar. 2002.

52

Roberto Dromi. Modernizacin del Control Pblico (cit.), 2005. p. 10.

53

Francisco Gaetani lembra-nos que a reforma administrativa de 1967 foi a precursora de muitas ideias no Brasil,
que quase vinte anos depois, viriam a ser apresentadas como parte de uma revoluo gerencial. (O recorrente

17

Direito Pblico vertentes especficas: poltica de privatizao54 e de desburocratizao55 da


mquina estatal56.
Todavia, foi principalmente a partir da dcada de 90 do sculo passado que se buscou
formatar estruturas burocrticas da Administrao em outras mais eficientes, gerenciais, tendo
frente o citado Ministrio e Luiz Carlos Bresser Pereira, cuja proposta visou a flexibilizao
da Administrao Pblica57, participao popular, impresso de maior eficincia na mquina
estatal e nos servidores pblicos58.
Para Diogo de Figueiredo Moreira Neto, a reforma em comento, a despeito de no ter
alcanado todos os fins pretendidos59, deu-se em duas fases: constitucional, necessria para a
afirmao e reformulao dos novos conceitos e princpios aplicveis a exemplo da

apelo das reformas gerenciais: uma breve comparao. Revista do Servio Pblico, Braslia, n. 4, p. 24-25).
54

Aps a Constituio Federal de 1988, a Medida Provisria n. 155/90, convertida na Lei n. 8031/90, por sua
vez revogada e substituda pela Lei n. 9491/97, consolidou o Programa Nacional de Desestatizao. (Marcos
Jordo Teixeira do Amaral Filho. Privatizao no Estado Contemporneo. So Paulo: cone, 1996. p. 45).

55

J com o Programa Nacional de Desburocratizao (Decreto n. 83.740/79), deu-se incio a processo


descentralizador, visando a dinamizar e simplificar o funcionamento da Administrao Federal. Caio Tcito.
A reforma do Estado e a modernidade administrativa (cit.), 1999, p. 2.

56

Caio Tcito. O Retorno do Pndulo: Servio Pblico e Empresa Privada. O Exemplo Brasileiro. Revista
Forense, Rio de Janeiro, n. 334, abr./jun. 1996. p. 16.

57

Francisco Gaetani. O recorrente apelo das reformas gerenciais: uma breve comparao. (cit.), 2003, p. 28.

58

Paulo Modesto. Reforma Administrativa e marco legal das organizaes sociais no Brasil. (cit., ano 3, n. 30,
abr. 1999) sintetizou os objetivos prticos que serviram de base finalista aos projetos mais conhecidos de
Reforma do Estado:
a) objetivo econmico: diminuir o "dficit" pblico, ampliar a poupana pblica e a capacidade financeira do
Estado para concentrar recursos em reas em que indispensvel a sua interveno direta;
b) objetivo social: aumentar a eficincia dos servios sociais oferecidos ou financiados pelo Estado, atendendo
melhor o cidado a um custo menor, zelando pela interiorizao na prestao dos servios e ampliao do seu
acesso aos mais carentes;
c) objetivo poltico: ampliar a participao da cidadania na gesto da coisa pblica; estimular a ao social
comunitria; desenvolver esforos para a coordenao efetiva das pessoas polticas no implemento de servios
sociais de forma associada;
d) objetivo gerencial: aumentar a eficcia e efetividade do ncleo estratgico do Estado, que edita leis, recolhe
tributos e define as polticas pblicas; permitir a adequao de procedimentos e controles formais e substitulos, gradualmente, porm de forma sistemtica, por mecanismos de controle de resultados.

59

Qui uma das respostas para tal frustrada reforma possa ser explicada por ter sido concebida como um
processo de produo de leis e estruturas organizacionais, sob o pressuposto de que sua existncia leva de
forma espontnea a melhorar a eficincia e a eficcia. Hoje temos que reconhecer que, apesar das reformas
promovidas, os resultados favorveis tm sido isolados e parciais. (Mario Mora Quirs. Responsabilizao
pelo controle de resultados. In: Luiz Carlos Bresser Pereira; Nuria Cunill Grau (Coords). Responsabilizao na
Administrao Pblica. So Paulo: CLAD/Fundap, 2006. p. 193).

18

Emenda Constitucional n. 19/9860 - e legislativa ordinria, a fim de complement-la e darlhe exequibilidade61.


Neste contexto, foi editada a Lei n. 9.637/98, que permitiu a entidades tituladas como
organizaes sociais OSs o desempenho de atividades de interesse pblico por meio de
contrato de gesto62 celebrado com a Administrao.
Criou-se, ento, um Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado63, duramente
criticado sob o mote de que teria por nico fim reduzir o seu tamanho64 e despir-lhe de suas
responsabilidades

intrnsecas.

Naquele

Plano,

buscou-se

atribuir

competncias

responsabilidades, com a distino de quatro setores especficos de ao estatal (ncleo


estratgico, setor de atividades exclusivas, setor de servios no exclusivos e setor de
produo de bens e servios para o mercado65), conforme a natureza de suas atividades,
associando-os a trs modalidades de propriedade (pblica, pblica no-estatal e privada) e
formas de gesto66. O terceiro setor encontrar-se-ia no setor de servios no-exclusivos67 do

60

Acerca do contedo da Emenda Constitucional, verificar artigo de Carlos Alberto Menezes Direito: Reforma
Administrativa: A Emenda n. 19/98 (Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 213, p. 133-139,
jul./set. 1998).

61

Diogo de Figueiredo Moreira Neto. Mutaes do Direito Administrativo, (cit.), 2001. p. 17.
De acordo com Paulo Modesto: A reforma administrativa do aparelho do Estado no Brasil tem na introduo
e alterao de normas no mbito da Constituio da Repblica e das leis uma de suas etapas necessrias.
Reforma Administrativa e marco legal das organizaes sociais no Brasil. (cit.), ano 3, n. 30, abr. 1999.

62

Analisaremos oportunamente o contrato de gesto e as organizaes sociais.

63

BRASIL. Presidncia da Repblica. Cmara da Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado. Braslia, DF, nov. 1995. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/publi_04/COLECAO/PLANDI.HTM.
Acesso em: set. 2008.

64

Rochelle Pastana Ribeiro. O Terceiro setor no contexto da democracia e da reforma administrativa do aparelho
do Estado, (cit.), 2003. p. 295.

65

Em linhas gerais, o ncleo estratgico seria aquele correspondente ao Estado, em sentido lato, que define as
leis e as polticas pblicas. As atividades exclusivas, ao setor no qual os servios prestados somente o podem
ser pelo Estado, como regulamentar, fiscalizar e fomentar. J os servios no exclusivos, corresponderiam ao
que simultaneamente poderia atuar com outras organizaes pblicas no-estatais, como universidades,
hospitais, centro de pesquisas e os museus. Por fim, a produo de bens e servios para o mercado, que
corresponderia rea de atuao de empresas, como atividades econmicas voltadas para o lucro. BRASIL.
Presidncia da Repblica. Cmara da Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma do Estado. (cit.), 1995.
Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/publi_4/COLECAO/PLANDI2.htm. Acesso em: 23 set. 08.

66

Fernando Borges Mnica. Panorama histrico-legislativo do Terceiro setor no Brasil: do conceito de Terceiro
setor Lei das OSCIPs. In: Gustavo Justino de Oliveira (Coord.). Terceiro setor, Empresas e Estado: novas
fronteiras entre o pblico e o privado. Belo Horizonte: Frum, 2007b. p. 182.

67

Para Joaquim Falco, pela Reforma do Estado tenta-se restringir as atividades diretas quelas que seriam
atividades exclusivas do Estado. Atividades no-exclusivas, que podem ser delegadas sem prejuzo para o
interesse pblico, desde que reguladas e fiscalizadas, ficariam para o setor privado Democracia, Direito e
Terceiro setor. Rio de Janeiro: Fundao Getulio Vargas, 2004. (p 141.

19

Estado68, para o qual a proposta da reforma levada a cabo defendia que a modalidade mais
adequada eficincia na prestao de tais servios seria a propriedade pblica no-estatal69.
Tambm no Brasil, lembra Gustavo Justino de Oliveira, surge uma nova e importante
noo para a gesto pblica brasileira: a Governana Pblica70, visando a efetividade da
ao governamental71, qual se coadunam previses legais voltadas ao consenso,
negociao, participao efetiva da sociedade na definio do contedo de instrumentos e
polticas pblicas72.
Assim, diante da complexidade da sociedade, da heterogeneidade de interesses, da
afirmao pluralista73 e das demandas sociais74, combinadas com a ineficincia, a
incapacidade de atender satisfatoriamente a sociedade em todos os aspectos e a escassez de
recursos pblicos75, o Estado passou a desempenhar funo fomentadora de modo mais
intenso. Destaca-se a celebrao de parcerias com as entidades privadas sem fins lucrativos
(no limitadas s OSs do Plano Diretor), incentivando-as mediante transferncias de
recursos pblicos, titulaes, qualificaes, certificaes e incentivos fiscais, dentre outros.
Ademais, maximiza-se a ideia de subsidiariedade ainda que despida de definio
unvoca. Alguns autores consideram-na semelhante a uma repartio de competncia entre
sociedade e Estado76, com a valorizao das atribuies daquela, no no sentido estrito e

68

De certa forma, as ideias propostas no Plano de Reforma acerca dos servios no-exclusivos contaminaram
a viso de diversos autores, que passaram a atribuir ao terceiro setor e s parcerias a noo de que seriam
exclusivamente instrumentos do Estado para diminuir sua estrutura e responsabilidades.

69

Fernando Borges Mnica. Panorama histrico-legislativo do Terceiro setor no Brasil: do conceito de Terceiro
setor lei das OSCIPs (cit.), 2007, p. 183.

70

Gustavo Justino de Oliveira. Governana pblica e parcerias do Estado: a relevncia dos acordos
administrativos para a nova gesto pblica (cit.), 2008b, p. 429.

71

Gustavo Justino de Oliveira. Contrato de Gesto (cit.), 2008c, p. 26.

72

Cita-se a Lei Municipal n.14.667/08, da Prefeitura de So Paulo, que criou a Secretaria Municipal de
Participao e Parceria, cabendo-lhe em especial garantir a participao da sociedade civil e de segmentos
sociais especficos da populao na construo e implementao de polticas pblicas destinadas ao
desenvolvimento e melhoria das condies de vida no Municpio.

73

Odete Medauar. O Direito Administrativo em Evoluo. (cit.), 2003, p. 210.

74

Neste sentido, Karina Brunet (Crise do Estado: participao e solidariedade. Revista de Informao
Legislativa, Braslia, n. 152, out.-dez. 2001. p. 207) e Lucas Rocha Furtado (Curso de Direito Administrativo.
Belo Horizonte: Frum, 2007. p. 226).

75

Carlos Eduardo Vieira de Carvalho. Os novos caminhos do direito administrativo no contexto evolutivo do
Estado de direito. In: Cludia Fernanda de Oliveira Pereira. (Org.) O (ovo Direito Administrativo Brasileiro:
O Estado, as Agncias e o Terceiro Setor. Belo Horizonte: Frum, 2003. p. 336.

76

Jos Alfredo de Oliveira Baracho. O Princpio de Subsidiariedade: Conceito e Evoluo. Rio de Janeiro:
Forense, 2000. p. 48.

20

exclusivo de maior eficincia e economicidade77, mas como critrio nas relaes entre esfera de
atuao estatal e a iniciativa privada, para conferir primazia a esta e carter residual quela78.
Para Jos Alfredo de Oliveira Baracho, a subsidiariedade, apesar de sugerir uma
funo de suplncia79, [...] compreende, tambm, a limitao da interveno de rgo ou
coletividade superior80, sendo que as competncias completam-se em funo das
necessidades e das suplncias, possibilitando que o princpio de subsidiariedade realize-se
atravs do instrumento de participao ou mesmo de parceria81.
A subsidiariedade no serve inteno de excluir do Estado suas atribuies, cujo
exerccio indispensvel para a maior parte da populao82. Isto porque, apesar de perder
alguns de seus poderes em favor da sociedade, o Estado, ressalta Joan Prats I Catal,
continua relevante83.
Neste cenrio e como um dos efeitos correlatos das transformaes pelas quais o
Estado passou e ainda passa, houve no Brasil notvel redescoberta84 da sociedade civil,
rebatizando-a, como se viu, de setor pblico no-estatal85 ou esfera pblica no-estatal86.

77

Segundo Roberto Dromi, o princpio da subsidiariedade um princpio jurdico, fundado na justia, no um


princpio tcnico fundado na eficcia ou melhor rendimento, seno uma garantia e tutela dos direitos
essenciais da pessoa humana traduo livre. Derecho Administrativo (cit.), 1996. p. 25.

78

Odete Medauar. O Direito Administrativo em Evoluo (cit.), 2003, p. 245.

79

De acordo com Roberto Dromi: O Estado intervm para suprir, dos mais diversos modos, a todas as
comunidades intermdias, inseridas entre ele e o indivduo. Esses modos de ao podem ser: fomentar,
estimular, coordenar, suprir, completar e integrar a iniciativa particular e grupal, nos mbitos social,
econmico, laboral, profissional etc. Derecho Administrativo (cit.), 1996. p. 25-26.

80

Jos Alfredo de Oliveira Baracho. O Princpio de Subsidiariedade: Conceito e Evoluo. (cit.), p. 26.

81

Ibid., p. 50.

82

Critica Tarso Cabral Violin no sentido de que: [...] a aplicao do princpio da subsidiariedade nos pases
subdesenvolvidos nos remete necessidade de um Estado interventor e prestador de servios, uma vez que o
terceiro setor e o mercado no so suficientes para garantir a emancipao do indivduo, o fim das
desigualdades, uma sociedade justa. Assim, exemplificativamente, se na Europa Ocidental a aplicao do
princpio da subsidiariedade nos leva diminuio direta do Estado e repasse dos servios sociais ao terceiro
setor, no h como esta regra ser seguida, ipisis litteris, em nosso to desigual pas. (Terceiro setor e as
Parcerias com a Administrao Pblica Uma Anlise Crtica. Belo Horizonte: Frum, 2006. 287).

83

Joan Prats I Catal. La construccin social de La gobernanza. (cit.), 2005, p. 29.

84

Em pesquisa realizada pelo IBGE e o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), em parceria com a
Associao Brasileira de Organizaes No-Governamentais (Abong) e o Grupo de Institutos, Fundaes e
Empresas (Gife), tendo por ano-base 2005, estimou-se que as fundaes e associaes sem fins lucrativos (Fasfil)
em atividade no Brasil so em torno de 338.000 (trezentas e trinta e oito mil). Segundo consta, todavia, apesar de,
entre 2002 a 2005, o nmero de Fundaes Privadas e Associaes sem Fins Lucrativos ter crescido 22,6%, esse
crescimento foi de 157,0% entre 1996 e 2002 o que sinaliza uma desacelerao no crescimento dessas
instituies em todo o pas. (IBGE, 2008. Disponvel em: http://www.ibge.gov.br. Acesso em: 07 out. 08).
De todo modo, inegvel o crescimento constante do setor. Tal fato, alm dos dados governamentais disponveis,
tambm tem sido percebido pela doutrina, como, por exemplo, por Rodrigo Pironti Aguirre de Castro (O sistema
de controle interno e as entidades do Terceiro setor: perspectiva gerencial e o princpio da eficincia. In: Gustavo
Justino de Oliveira (Coord.). Direito do Terceiro Setor. Belo Horizonte: Frum, 2008. p. 167) e Jos Roberto

21

A gesto privada de recursos pblicos para fins pblicos decorrentes de poltica


fomentadora estatal e da aplicao do princpio da subsidiariedade suscitou debates intensos
no que tange determinao dos princpios, das regras e dos procedimentos a que devam
sujeitar-se as entidades do terceiro setor que os recebam com a obrigao de realizar
atividades de benefcio comum87, com reflexos imediatos na determinao do seu controle e
respectivos rgos controladores.
A prpria noo do que seja pblico ou privado passa a ser discutida88, como um
dos reflexos do convvio entre o Estado e as entidades do terceiro setor, segundo Odete
Medauar, para se cogitar no mais uma separao rgida, mas a flexibilizao das relaes, o
intercmbio, a busca de critrios de coexistncia89. Neste sentido, para Arnoldo Wald, viu-se
Pimenta Oliveira, que critica tal fenmeno e a destinao de recursos pblicos a ttulo de fomento estatal como
um dos motivos deste crescimento: Muito mais que fomentar, assiste-se, acriticamente, ao sustentar, por parte
da Administrao, de entidades privadas sem fins lucrativos, no desempenho de atividades que passam a contar
com significativos recursos e bens, incluindo servidores estatais, na sua atividade ou custeio.
Tudo isso sem o correlativo incremento de estruturas fiscalizatrias das relaes jurdico-administrativas
travadas. (Jos Roberto Pimenta Oliveira. Improbidade administrativa e Terceiro setor. In: Renata Porto Adri;
Luis Manuel Fonseca Pires; Maurcio Zockun (Coords.); et al. Corrupo, tica e moralidade administrativa.
Belo Horizonte: Frum, 2008. p.168).
85

Expresso utilizada por Maria Tereza Fonseca Dias. Terceiro setor e Estado: Legitimidade e Regulao por
um novo marco jurdico. Belo Horizonte: Frum, 2008a. p. 96.

86

Segundo Gustavo Justino de Oliveira: Nesse cenrio, parece ser possvel identificar, de um lado, a existncia
de uma esfera pblica ou esfera pblica estatal; de outro, a existncia de uma esfera pblica no-estatal,
espao no qual desponta, no Brasil, o denominado Terceiro setor. [...]. possvel afirmar que o recente
interesse pelo Terceiro setor uma das decorrncias das polticas reformistas de Estado, ocorridas nas ltimas
dcadas do sculo XX, as quais provocaram, em muitos casos, o desmantelamento das estruturas pblicas
voltadas prestao de servios sociais comunidade.. Estatuto Jurdico do Terceiro setor e
Desenvolvimento: Conectividade Essencial ao Fortalecimento da Cidadania, Luz dos 20 anos da
Constituio de 1988. (cit.), 2008a, p. 1087.

87

Expresso de Gustavo Justino de Oliveira. OSCIPS e Licitao: ilegalidade do Decreto n. 5.504, de 05.08.05.
(Parecer). Revista Eletrnica sobre a Reforma do Estado RERE, Salvador, Instituto Brasileiro de Direito
Pblico, n. 12, dez.-fev, 2008d. Disponvel em: http://www.direitodoestado.com.br/redae/asp. Acesso em: 10
out. 2008.

88

E pergunta-se ento: qual o direito aplicvel, pblico, privado, a mescla de ambos, ou se utiliza de modo
indiferente o privado ou o pblico?. Odete Medauar. O Direito Administrativo em Evoluo (cit.), 2003, p. 212.
A questo no foi ainda equacionada, podendo pender para a estatizao das entidades do terceiro setor ou
para ausncia de sua disciplina: A disciplina das entidades que compem o terceiro setor extremamente
complexa, especialmente em suas relaes com o Estado, j que, ao passo em que colaboradoras na
consecuo dos direitos fundamentais, tais entidades devem ser fiscalizadas e controladas a fim de que se
garanta a efetiva concretizao de tais direitos sem que com isso se imponha um regime idntico quele
aplicado sobre o prprio Estado. [...]. Se, de um lado, com a projeo da disciplina que regulamenta a
atividade estatal s entidades do terceiro setor corre-se o risco de estatizar e, em ltima anlise, aniquilar tais
entidades da sociedade civil, de outro, deixar de disciplinar a atuao do terceiro setor, em especial nos casos
em que haja alguma modalidade de apoio estatal ao desempenho de suas atividades, implica a possibilidade de
esvaziamento da Administrao Pblica, do Direito Administrativo e do prprio Estado. Fernando Borges
Mnica. Participao privada na prestao de servios pblicos de sade. Tese (Doutorado). Faculdade de
Direito, Universidade de So Paulo, 2009. p. 188.

89

Entendimento esposado pela doutrinadora na introduo obra de Gustavo Justino de Oliveira. (cit.),
2007b, p. 12.

22

diminuda a distino entre o pblico e o privado, visualizando situaes tangentes entre os


dois direitos, sendo semi-pblicas e semi-privadas90.
Tambm o Direito Administrativo sofreu modificao em suas antigas concepes e
atributos

tradicionais91,

com

introduo

de

novos

paradigmas92,

renovando-se93,

enriquecendo-se94, evoluindo95, reformulando-se96, atualizando-se e revitalizando-se97 para


entrar em sintonia com o novo cenrio de complexizao da sociedade98, tendendo a revelar
uma feio mais democrtica99, participativa100, flexvel101. Passou a receber denominaes
como direito administrativo pactualista, direito administrativo cooperativo102, direito
administrativo participativo103 num contexto no qual se questiona se h de fato crise do
direito administrativo ou mera metamorfose104, se o direito administrativo atual est

90

Arnoldo Wald. As novas tendncias do Direito Administrativo. Revista do Ministrio Pblico, Rio de Janeiro,
n. 17, 2003. p. 97.

91

Jacques Chevallier. Ltat de droit. Paris: Montchrestien, 2003. p. 143-144.

92

Como o fortalecimento da negociao na esfera da Administrao Pblica, expressada por via de acordos,
segundo Gustavo Justino de Oliveira. Contrato de Gesto (cit.), 2008c, p. 24.

93

Na opinio de Lus Roberto Barroso, no prefcio de obra de Gustavo Binenbojm (Uma Teoria do Direito
Administrativo Direitos Fundamentais, Democracia e Constitucionalizao. 2 ed. So Paulo: Renovar, 2008).

94

Para Diogo de Figueiredo Moreira Neto, por exemplo, a consensualidade seria um enriquecimento do Direito
Administrativo. (Mutaes do Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. p. 41).

95

Alexandre Santos de Arago. Administrao Pblica Pluricntrica, (cit.), 2002. p. 132.

96

Arnoldo Wald. As novas tendncias do Direito Administrativo, (cit.), 2003, p. 93.

97

Odete Medauar. O Direito Administrativo em Evoluo (cit.), 2003, p. 267.

98

Alexandre Santos de Arago. Administrao Pblica Pluricntrica, (cit.), 2002, p. 132.

99

Carlos Eduardo Vieira de Carvalho. Os Novos Caminhos do Direito Administrativo no Contexto Evolutivo do
Estado de Direito (cit.), 2003, p. 337.

100

Ibid., p. 342.

101

Segundo Arnoldo Wald, h duas tendncias paralelas e complementares: De um lado, flexibiliza-se o direito
administrativo, nele incluindo-se frmulas de direito privado com as adaptaes necessrias. De outro, delegase aos particulares a realizao de determinados servios pblicos, de acordo com a regulamentao e sob a
fiscalizao do Estado, multiplicando-se as parcerias. As novas tendncias do Direito Administrativo, (cit.),
2003, p. 93.

102

Odete Medauar. O Direito Administrativo em Evoluo (cit.), 2003, p. 212.

103

Caio Tcito. Transformaes do Direito Administrativo. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n.
214, p. 27-34, out./dez. 1998. p. 30.

104

Odete Medauar. O Direito Administrativo em Evoluo (cit.), 2003, p. 268.

23

fadado a morrer105, se h retrao ou encolhimento106, construo, desconstruo e


reconstruo do Direito Administrativo brasileiro107.
A demonstrar as transformaes pelas quais passa o Direito Administrativo e a
importncia das parcerias celebradas com entidades sem fins lucrativos, cogita-se de um
Direito do terceiro setor108, autnomo quele109.
Em apertada sntese, certas tendncias podem ser extradas deste contexto: a evidncia
de abertura de considerveis espaos para a consensualidade110, a assimilao da novel
realidade do relacionamento Estado-sociedade111 e a ampliao112 dos limites do ramo do
Direito Pblico para alcanar entidades privadas fora do espao puramente estatal, ao
disciplinar atividades de cunho social por elas prestadas113 e para versar sobre outros temas
que no os clssicos114.
Ainda, percebe-se a tendncia de maior fiscalizao (social e estatal)115 das referidas
entidades, sobretudo ao receberem recursos pblicos a ttulo de fomento116, por meio das

105

Carlos Ari Sundfeld. A administrao pblica na era do direito global. Revista Dilogo Jurdico, Salvador,
CAJ Centro de Atualizao Jurdica, ano I, vol. 1, n. 2, maio, 2001. Disponvel em:
http://www.direitopblico.com.br. Acesso em: 06 mar. 2008.

106

Odete Medauar. O Direito Administrativo em Evoluo (cit.), 2003, p. 270.

107

Egon Bockmann Moreira. Terceiro setor da administrao pblica. Organizaes sociais. Contrato de gesto.
Organizaes sociais, organizaes da sociedade civil de interesse pblico e seus vnculos contratuais com
o Estado. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 227, p. 309-320, jan.-mar. 2002. p. 309.

108

Conforme percebido por Joaquim Falco, o marco legal das entidades em comento constitui-se de um
conjunto heterogneo e complexo de normas juridicamente diferenciadas. (Democracia, Direito e Terceiro
setor. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 2004. p 148). Basta verificar o poder normativo da IN n.
01/97, do Decreto Federal n. 5.504/05, dentre outros incidentes sobre as entidades privadas sem fins lucrativos.

109

[...] o ramo do Direito que estuda o Terceiro setor, disciplinando, em especial, a organizao e o
funcionamento das entidades privadas sem fins lucrativos, as atividades de interesse pblico por elas levadas a
efeito e as relaes por elas desenvolvidas entre si, com rgos e entidades integrantes do aparato estatal
(Estado), com entidades privadas que exercem atividades econmicas eminentemente lucrativas (mercado) e
com pessoas fsicas que para elas prestam servios remunerados ou no remunerados (voluntariado), segundo
Gustavo Justino de Oliveira. Direito do Terceiro Setor. Revista de Direito do Terceiro Setor RDTS, Belo
Horizonte, ano 1, n. 1, p. 35, jan./jun. 2007a.

110

Gustavo Justino de Oliveira. Contrato de Gesto (cit.), 2008c, p. 32.

111

Como destacam Odete Medauar (O Direito Administrativo em Evoluo. 2.ed. rev. atual. e ampl. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2003. p. 266) e Gustavo Justino de Oliveira (Direito do Terceiro Setor. Belo Horizonte:
Frum, 2008e. p. 35.

112

Roberto Dromi, ao versar sobre entes pblicos no-estatais, assim se manifesta: A aplicao dos conceitos
expostos amplia o campo do direito pblico, incorporando muitas instituies que de outro modo, por no serem
estatais, restariam reservadas exclusiva regulao do direito privado. traduo livre. Derecho Administrativo
(cit.), 1996. p. 131.

113

Conforme entendimento de Maral Justen Filho. Curso de Direito Administrativo, 3. ed. rev. atual. So Paulo:
Saraiva, 2008. p. 04.

114

Odete Medauar. O Direito Administrativo em Evoluo, (cit.), 2003, p. 268.

115

Observou Maria Tereza Fonseca Dias que metade das decises e acrdos proferidos pelo TCU em matria de

24

parcerias inseridas no fenmeno da nova contratualizao administrativa117 e expanso do


consensualismo, que confere novos usos categoria jurdica contrato no setor pblico118 e
ao prprio controle119.
Para Pedro Gonalves, porque as entidades do terceiro setor dedicam-se ao bem
comum desenvolvendo atividades de interesse pblico (no tipicamente privadas), a dimenso
do Estado regulador tem o dever de garantir (responsabilidade pblica de garantia) ou de
responder pelos resultados da cooperao entre Estado e privados, de satisfazer o interesse
pblico e as necessidades da coletividade. No por outra razo, tem regulado o setor,
reconhecendo oficialmente as entidades por meio de titulaes, qualificaes, certificaes e
atribuindo regime particular de controle e fomento, regulao essa dirigida aos actores
privados (regulao de direito privado) [que] dever aparecer, em muitos casos, inspirada por
valores de direito pblico120.
Aprofundando-se a questo da fiscalizao neste contexto, verifica-se a tendncia121

parceria entre a Administrao Pblica e o terceiro setor foi posterior a 2007. Acrescentamos que de se notar a
defasagem entre a edio das leis das OSs e OSCIPs e o volume de decises no TCU a respeito. Apesar de o ttulo
de utilidade pblica existir desde 1935 e de os convnios com o terceiro setor para transferncia de recursos pblicos
tambm serem anteriores s referidas leis, ao que parece, a celebrao de parcerias (em especial os convnios) se
intensificou, bem como o volume de recursos transferidos aps as suas edies, com o correlato aumento da atuao
de controle pelo TCU. (O Exerccio do Papel Regulador do Tribunal de Contas da Unio sobre as parcerias da
Administrao pblica com as entidades do Terceiro setor na execuo de Polticas pblicas. In: CONGRESSO
NACIONAL DO CONPEDI, 17., Braslia, DF, 2008. Anais eletrnicos. Braslia, DF, 2008b. p. 3456-3486.
Disponvel em: http://www.conpedi.org/manaus/arquivos/anais/brasilia/10_598.pdf. Acesso em: 28 jul. 2009.
116

Consigna Clia Cunha Mello: De fato, o particular livre para aderir ou no aos propsitos do Estado, mas,
a partir do momento em que manifesta sua vontade de assumir a posio de agente fomentado, obriga-se a
atender a todas as condies impostas pelo Estado, ficando inteiramente vinculado aos fins pblicos
pretendidos, pois so eles os responsveis pelos privilgios e vantagens que lhe foram outorgados. (O
Fomento da Administrao Pblica. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 30).
A ttulo de exemplo de fomento: Este ano, a Secretaria da Sade enviar R$ 1,75 bilho para 49 hospitais,
centros de sade e Ambulatrios Mdicos de Especialidades (AMEs) gerenciados por Organizaes Sociais de
Sade (OSS), entidades sem fins lucrativos do terceiro setor. A assinatura dos contratos de gesto aconteceu
no dia 23 dezembro de 2008. (PORTAL DO GOVERNO DO ESTADO DE SO PAULO. Organizaes
Sociais de Sade recebero R$ 1,75 bilho em 2009. 02/01/09. Disponvel em:
<http://www.saopaulo.sp.gov.br/spnoticias/lenoticia.php?id=101861&c=6>. Acesso em: mar. 2009.).

117

Gustavo Justino de Oliveira. Contrato de Gesto (cit.), 2008c. p. 45.

118

Ibid., p. 46

119

[] o papel reservado ao contrato de gesto o de substituir o sistema de controle baseado no princpio da


legalidade e na supremacia do interesse pblico sobre o privado pelo controle baseado no princpio da
consensualidade, na cooperao, no qual as metas so negociadas e preestabelecidas pelas partes. Slvio Lus
Ferreira da Rocha. Terceiro Setor. (cit.), 2003. p. 38.

120

Na medida em que, no processo de activao de responsabilidades privadas, esto envolvidos interesses e


objetivos includos no dever estadual de garantia, o Estado no pode deixar de assumir o dever de assegurar o
cumprimento das responsabilidades privadas. Pedro Gonalves. Entidades Privadas com Poderes Pblicos: o
exerccio de poderes pblicos de autoridade por entidades privadas com funes administrativas. Coimbra:
Almedina, 2005. p. 163-169.

121

Segundo Mrcia Pelegrini. A competncia sancionatria do Tribunal de Contas no exerccio da funo

25

de controle da eficincia122 do manejo dos recursos pblicos transferidos e do alcance das


metas estabelecidas para a prestao dos servios de interesse social pelas entidades em
exame, controle este que se pretende de garantia123, de gesto124, de alcance de
resultado125, de satisfao do usurio e no eminentemente formalista126, legalista,

controladora: contornos constitucionais. Tese (Doutorado em Direito do Estado) Departamento de PsGraduao em Direito, Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, So Paulo, 2008. Disponvel em:
http://www.sapientia.pucsp.br//tde_busca/arquivo.php?codArquivo=7957. Acesso em: mar. 2009.
122

Para Rodrigo Pironti Aguirre de Castro: [...] o princpio da eficincia preocupa-se com os meios empregados
e com o atingimento de seus resultados, uma vez que no constitui um fim em si mesmo e deve estar
corroborado por todos os demais princpios do texto constitucional. (O sistema de controle interno e as
entidades do Terceiro setor: perspectiva gerencial e o princpio da eficincia. In: Gustavo Justino de Oliveira
(Coord.). Direito do Terceiro Setor. Belo Horizonte: Frum, 2008e. p. 168).

Emerson Gabardo, ao versar sobre o princpio da eficincia administrativa, tece a seguinte crtica: Bem se sabe
que no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, que deu origem tal incluso, a ideia predominante era
a desconstitucionalizao, rumo a um neoliberalismo debilitado na forma de Administrao Gerencial. [...]. Dessa
forma, to importante quanto a relao com os demais princpios da Administrao Pblica, que no s externa,
mas intrnseca, a submisso do princpio da eficincia aos princpios estruturantes (ou fundamentais) do sistema
constitucional, entre os quais se destaca o Princpio do Estado Social e Democrtico de Direito. (Princpio
constitucional da eficincia administrativa. So Paulo: Dialtica, 2002. p. 89-90).
123

Conforme Pedro Gonalves: [...] impe-se que o Estado assuma um grau de responsabilidade compatvel
com o seu dever constitucional. [...] neste contexto que se fala de responsabilidade pblica de garantia [...]
o Estado no se demite do dever geral de assegurar ou garantir que os actores privados produzem aqueles
bens e, em geral, cumprem as incumbncias que lhes so cometidas para se alcanarem os resultados
pretendidos [...]. Entidades Privadas com Poderes Pblicos: o exerccio de poderes pblicos de autoridade
por entidades privadas com funes administrativas (cit.), 2005. p. 166-168.

124

Segundo Massimo Severo Giannini, mostram-se cada vez mais eficazes os controles como o de gesto.
(Diritto Amministrativo. 3. ed. Milo: Giuffre, 1993. Vol. I. p. 331-332). Em termos prticos, esclarece-se que
o controle de gesto visa aferir o alcance de metas ou de resultados mediante a aplicao de recursos, sendo
mais relacionado aos termos de parceria e contrato de gesto, enquanto que o controle da aplicao de recursos
o que analisa se estes foram aplicados nos fins previstos, independentemente do exame de se ter atingido os
fins almejados.

A respeito do controle de gesto, Odete Medauar assevera: Evidente que um controle to abrangente como o
de gesto, que recai sobre um conjunto de atividades desenvolvidas para o atingimento de um objetivo,
absorve o de legalidade e o de mrito e tem a vantagem, segundo se depreende do acompanhamento
simultneo da atuao, com medidas corretivas a cada passo, impedindo a disperso e o mau uso dos recursos
alocados; por outro lado, quebra a rigidez da estrutura hierarquizada, sem deixar, no entanto, de observar certo
escalonamento, pela existncia de um agente controlador e de um chefe de projeto. Controle da
Administrao Pblica. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1993. p. 47.
A doutrina aponta para novas tendncias de fiscalizao: As demandas por melhores servios e busca de
economicidade e efetividade no uso dos recursos pblicos, tm pautado as aes dos cidados, que
progressivamente vm exigindo transparncia, honestidade, moralidade e excelncia na Administrao
Pblica. Por essas razes, no exerccio do seu papel constitucional, o TCU tem se voltado para a realizao de
fiscalizaes focadas no desempenho da entidade auditada, bem como na eficincia, na eficcia e na
efetividade das aes governamentais. Essas tendncias tm se revelado por meio dos instrumentos de
fiscalizao assim elencados: auditoria de desempenho, auditorias ambientais, acompanhamento da
desestatizao e fiscalizao de obras, na esteira de Jair Lima Santos. Tribunal de Contas da Unio &
controles estatal e social da administrao pblica. Curitiba: Juru, 2003. p. 82-86.
125

A responsabilizao pelos resultados na administrao pblica sustenta-se na avaliao ex post das polticas
e programas como meio para medir seu desempenho e exigir a prestao de contas dos diretores e funcionrios
pblicos responsveis, tanto por sua execuo como pelos resultados obtidos. Pressupe a confrontao entre
as metas estabelecidas (compromissos adquiridos) e os resultados finalmente obtidos (realizaes), de maneira
tal que o grau de consistncia entre metas e resultados gere a informao requerida para aproximar o nvel

26

procedimental, a posteriori ou de mera aplicao de recursos. No se nega, com isso, o uso


simultneo de mecanismos de fiscalizao que se complementam127, como controle de gesto
e controle hierrquico128, prvio e concomitante.
No existe, no entanto, um modelo ideal para a gerncia pblica de uma sociedade
democrtica129, mas o controle de gesto aplicar-se-ia com muito mais propriedade a um
cenrio no qual desponta a gesto privada de recursos pblicos, em razo de parceria
celebrada com o Estado para fins pblicos. Com o exame pari passo da gesto do recurso
pblico transferido, seria examinada, assim, a escorreita atuao do privado parceiro na sua
aplicao e alcance dos resultados almejados.
Ademais, a responsabilizao por resultados constitui um sinal de maturidade
poltica e pressupe a consolidao de um modelo de gesto pblica flexvel e criativo, que
outorgue aos responsveis pelos programas maior liberdade para tomar decises e administrar
os recursos, assim como maior responsabilidade pessoal pelos resultados obtidos130, com o
estabelecimento de um sistema de programao131, execuo e avaliao132.

de desempenho do governo e dos governantes. Mario Mora Quirs. Responsabilizao pelo controle de
resultados. In: Luiz C. Bresser Pereira; Nuria C. Grau (Coords); et al. Responsabilizao na Administrao
pblica: coletnea. So Paulo: CLAD/Fundap, 2006. p. 166.
126

Rodrigo Pironti Aguirre de Castro incisivo: importa uma anlise do controle das aes das entidades do
Terceiro setor pelo Sistema de Controle Interno da Administrao, mormente em relao a sua eficincia e
anlise de resultados. O sistema de controle interno e as entidades do Terceiro setor: perspectiva gerencial e o
princpio da eficincia. (cit), 2008. p. 167.

127

Mario Mora Quirs. Responsabilizao pelo controle de resultados (cit.), 2006, p. 178.

128

O controle de gesto (...) recai sobre um conjunto de atividades desenvolvidas para atendimento de um
objetivo, absorve o de legalidade e de mrito e tem a vantagem [...] do acompanhamento simultneo da atuao,
com medidas corretivas a cada passo, impedindo a disperso e o mau uso dos recursos alocados; por outro lado,
quebra a rigidez da estrutura hierarquizada, sem deixar, no entanto, de observar certo escalonamento, pela
existncia de um agente controlador e de um chefe de projeto. Odete Medauar. Controle da Administrao
Pblica (cit.), 1993. p. 49.

129

Mario Mora Quirs. Responsabilizao pelo controle de resultados, (cit.), 2006, p. 178.

130

Mario Mora Quirs. Responsabilizao pelo controle de resultados, (cit.), 2006, p. 170-171.

131

O xito da responsabilizao pelos resultados inicia-se durante a etapa de programao oramentria. Nela
so estabelecidas as prioridades, desenham-se as polticas e os programas, so fixadas as metas e atribudos os
recursos correspondentes para o seu funcionamento. Para impulsionar uma prestao de contas efetiva, o
vnculo entre polticas, recursos e metas deve refletir-se de maneira clara e transparente no oramento. [...]
Considera-se usualmente que a avaliao ex post de pouca utilidade, argumentando-se que tem um alcance
muito limitado e que detecta erros quando j tarde demais para enfrent-los. No entanto, esse aparente
fracasso explicado por duas razes fundamentais: primeiro, a inadequada programao das polticas e dos
programas; segundo, a ausncia de acompanhamento durante sua fase de execuo. (Ibid., p. 171)

132

A responsabilizao pelos resultados resgata a avaliao como um instrumento de gerncia pblica e no s


como uma ferramenta de controle ex post. Em uma perspectiva ampla e dinmica, a avaliao adquire uma dupla
dimenso: por um lado apia a tomada de decises para cumprir as metas estabelecidas e melhorar o desempenho
e, por outro lado, avalia os resultados obtidos a fim de medir o desempenho e promover a prestao de contas dos
diretores e funcionrios pblicos. E em geral, a avaliao tem sido entendida como um mecanismo de controle
externo e no como uma ferramenta gerencial para a tomada de decises. (Ibid., p. 175 e 196).

27

Para a doutrina, os controles tradicionais perderam efetividade medida que o setor


pblico tornou-se mais complexo e foram sendo redefinidas as relaes Estado-sociedade.
Entretanto, os novos controles de gesto por resultados acabam por no se implantar e
mostrar-se limitados, o que dispara as possibilidades de corrupo e no de uma boa
gesto133, pois a experincia tem demonstrado que os controles estatais esto longe de
serem suficientes para garantir uma reta administrao pblica134. A manifestao crescente
de atos de corrupo [por sua vez] fez com que as reformas neste campo se movessem na
outra direo, ou seja, focalizando a ateno na quantidade e no na qualidade dos controles,
limitando o avano em curto prazo para esquemas de controle modernos135.
Tambm como motivos apontados para tais assertivas acerca dos controles, para
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, eles tambm tendem a se burocratizar; mostraram ser
pouco eficientes e tornaram-se cada vez mais dispendiosos136.
Segundo Joan Prats I Catal, a imperfeio do controle de gesto provm da ignorncia
da dependncia dos interesses gerais da colaborao e coordenao entre uma pluralidade de
atores pblicos, privados e civis137. Ainda que desejvel um governo mais eficiente, s a
eficincia, aduz, no garante um governo melhor138. Neste sentido, Mario Mora Quirs alerta
que a transformao do Estado como um processo integral que procure nveis crescentes de
eficincia faz sentido somente se as aes executadas conduzirem a um maior bem-estar social,
refletindo melhorias sustentadas na qualidade de vida dos indivduos e das comunidades139.
Ademais, Mario Mora Quirs, ao versar sobre o controle de resultado, consigna que:
Sua implementao pressupe vontade poltica para incentivar reformas mltiplas e
simultneas voltadas para modernizar o processo oramentrio, os sistemas de
controle interno e externo, assim como a administrao geral dos recursos pblicos
(humanos, fsicos e financeiros). Pressupe tambm o desafio de redefinir o papel e
as responsabilidades de todas as entidades que intervm na atribuio, na execuo,
no controle e na avaliao dos recursos pblicos, assim como fortalecer os
mecanismos que permitem a participao social na fiscalizao e no controle da
ao governamental140.

133

Joan Prats I Catal. La construccin social de la gobernanza, (cit.), 2005, p. 28.

134

Diogo de Figueiredo Moreira Neto. Mutaes do Direito Administrativo (cit.), 2001. p. 25.

135

Mario Mora Quirs. Responsabilizao pelo controle de resultados (cit.), 2006. p. 174

136

Diogo de Figueiredo Moreira Neto. Mutaes do Direito Administrativo (cit.), 2001, p. 25.

137

Joan Prats I Catal. La construccin social de la gobernanza, (cit.), 2005, p. 63.

138

Ibid, p. 64.

139

Mario Mora Quirs. Responsabilizao pelo controle de resultados (cit.), 2006. p. 165.

140

Ibid, p. 166.

28

Outrossim, a multiplicidade e duplicidade de controles, excessivos e irrelevantes,


contriburam para a conformao de aparatos pblicos rgidos, fragmentados, dispersos e
menos efetivos, construdos sobre estruturas verticais pouco funcionais141. Apesar de o autor
reconhecer o esforo empreendido no Brasil com a reforma gerencial, aduz: em geral,
prevaleceu um enfoque centrado no controle externo e, embora desde 1988 o mbito de
ao de Tribunais de Contas tenha se ampliado para incluir o controle e a fiscalizao
contbil, financeira e oramentria, operacional e patrimonial, na prtica ele ainda concentra a
maior parte de seus esforos no controle da legalidade142, fazendo-se necessrio simplificar
e modernizar os sistemas de controle externo, como parte integral de uma nova gesto pblica
baseada no princpio de maior delegao, maior flexibilidade no uso dos recursos pblicos e
maior responsabilizao pelos resultados obtidos143.
Concernente s entidades do terceiro setor gestoras de recursos pblicos para fins
pblicos, h tendncia no sentido de sua sujeio a idnticos mecanismos de controle
aplicados atuao estatal. Sobretudo quando os crticos da reforma administrativa gerencial
apontam como um dos motivos de seu crescimento a fuga s vinculaes jurdico-pblicas a
que a Administrao de outro modo estaria sujeita144, os argumentos para aplicao do direito
pblico a essas entidades tm sido acatados sem muitas ressalvas.
Constata-se propenso legal, doutrinria e jurisprudencial, de entendimento no sentido
de haver tentativa de fuga145 para o regime privado a ser parcialmente impedida pela

141

Ibid., p. 174.

142

Ibid., p. 203.

143

Ibid., p. 212.

144

De acordo com Maria Tereza Fonseca Dias. Terceiro setor e Estado: Legitimidade e Regulao por um
novo marco jurdico (cit.), 2008a. p. 93.

145

A questo da fuga ao regime privado tratada por muitos autores, dentre os quais, Lucas Rocha Furtado: A
rigor, a criao pblica, por meio de lei, de entidades instrumentais estranhas Administrao do Estado est ligada
a uma nica verdade: busca-se fugir aos controles a que se sujeita a Administrao Pblica. Sob o argumento de que
a gesto privada dos recursos pblicos importa em soluo mais efetiva, abrem-se as portas para todo tipo de
malversao e abuso com os recursos pblicos. Curso de Direito Administrativo (cit.), 2007. p. 234.

Tarso Cabral Violin, por sua vez, consigna: [...]. Ora, se h dinheiro para ser transferido s entidades do
terceiro setor, via parcerias, este poderia ser aplicado na prestao direta dos servios sociais pelo Estado. Os
argumentos do gerencialismo-neoliberal apenas tentam esconder um dos motivos para a desresponsabilizao
do Estado na questo social, que a fuga do regime jurdico administrativo, principalmente da realizao de
concurso pblico e licitao, procedimentos to importantes para o atendimento aos princpios da moralidade,
isonomia, entre outros, mas to criticados pelos gerencialistas que defendem os controles de resultados e no
de meios, alm da preponderncia do princpio da eficincia. Terceiro setor e as Parcerias com a
Administrao Pblica Uma Anlise Crtica (cit.), 2006. p. 283.
Tambm Jos Roberto Pimenta Oliveira adota este posicionamento: Observa-se, pois, em realidade, uma
tendncia de uma monumental fuga da organizao administrativa atravs do desproporcional crescimento da
atuao de entidades privadas sem fins lucrativos integradas funo administrativa do Estado. Como fenmeno

29

aproximao ao regime146 e pelos instrumentos de controle incidentes sobre as entidades da


Administrao Pblica s privadas sem fins lucrativos em comento. Alternativamente, alguns
defendem a manuteno do regime jurdico pblico147 gesto de recursos pblicos do
particular, como proposta de soluo adotada para sanar as dificuldades envolvidas no novo
fenmeno que se vivencia.
Em outras palavras, se de um lado, as pretendidas transformaes do Estado e do Direito
Administrativo buscam abarcar novos paradigmas, dentre eles a consensualidade148 na
formao de vnculos, a regulao do fomento por meio de instrumentos legais e a
flexibilizao das regras de gesto, por outro, sofrem limitaes quando do advento do controle,
realizado pelos tradicionais rgos de fiscalizao e pela prpria Administrao Pblica, com
fundamento em legislao infraconstitucional ou infralegal que, aos poucos, equiparam as
entidades privadas sem fins lucrativos, gestoras de recursos pblicos, aos rgos estatais149.

social, este fenmeno busca seu amparo ideolgico na Reforma (redutora) do Estado exigida pelo iderio neoliberal, em cujo bojo se pretende implantar um Estado Regulador (no mais Estado Prestador), disseminando, em
seu seio, um amplo arsenal de tcnicas de privatizao, sob alegao de maior eficincia e necessidade de
reduo da burocracia governamental. Improbidade Administrativa e Terceiro setor (cit.), 2008, p.166.
Tambm Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Parcerias na Administrao Pblica concesso, permisso,
franquia, terceirizao, parceria pblico-privada e outras formas. 6 ed. So Paulo: Atlas, 2008. p. 264.
Roberto Dromi, no entanto, aduz que: Nos antecipamos s respostas, concluindo que se est figurando uma
nova relao entre o Estado e o indivduo, mas ela de nenhum modo significa uma fuga do direito
administrativo; pelo contrrio, h sim uma transformao do direito administrativo, pois ele pea chave entre
Estado e indivduo. traduo livre. Derecho Administrativo (cit.), 1996. p. 58.
146

Para Maria Joo Estorninho: Na minha opinio, [...] o 1. round do combate fuga para o Direito Privado
ganha-se no momento em que a doutrina, numa era de grandes incertezas e a propsito de um tema cujas
fronteiras no esto sequer bem definidas, toma conscincia de forma relativamente unnime do prprio
fenmeno e passa a afirmar a necessidade de evitar tal fuga. [...]. Julgo poder concluir-se ser hoje indiscutvel
a necessidade de impor tais vinculaes jurdico-pblicas, como nica maneira eficaz de evitar a fuga para o
Direito Privado [...]..A Fuga para o Direito Privado Contributo para o estudo da actividade de direito
privado da administrao pblica (cit.),1996. p. 160-161.

147

Foi esta a constatao de Natasha Schmitt Caccia Salinas: Nas parcerias entre o poder pblico e o terceiro setor
aqui examinadas, embora os gestores de recursos pblicos sejam instituies privadas, a gesto propriamente dita
do dinheiro repassado permanece pblica. As regras de emprego, gesto e controle de recursos acabam por
condicionar ou mesmo restringir o regime privado ao qual as entidades sem fins lucrativos esto originalmente
submetidas. Avaliao Legislativa no Brasil: um estudo de caso sobre as normas de controle das transferncias
voluntrias de recursos pblicos para entidades do terceiro setor. 2008. 256 f. Dissertao (Mestrado em Direito)
Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2008. p. 107.

148

Lembre-se que a preferncia pela consensualidade decorre das seguintes razes elencadas por Diogo de
Figueiredo Moreira Neto: colaborao, cooperao, economicidade, agilidade, publicizao, modernizao,
generalidade e subsidiariedade. Mutaes do Direito Administrativo. (cit.), 2001, p. 28.

149

Neste sentido, so exemplos as alteraes introduzidas at mesmo por recomendao do Tribunal de Contas da
Unio na Instruo Normativa n. 01/97; a edio do Decreto n. 5.504/05 (que instituiu a obrigao de adoo de
prego preferencialmente eletrnico pelas entidades que celebrarem convnios, contratos de gesto e termos de
parceria com o Poder Pblico); do Decreto n. 6.170/07 (que estabeleceu novas regras para a celebrao de
convnios e contratos de repasse); do Decreto n. 6.428/08 (pelo qual as entidades privadas interessadas em
celebrar convnio e contrato de gesto devero realizar cadastro prvio no Sistema de Gesto de Convnios e
Contratos de Repasse SICONV); do Decreto n. 6.497/08 (que alterou em parte o Decreto n. 6.428/08); do

30

Nesta esteira, se os efeitos da bilateralidade encontram-se fortes na formao dos


contratos administrativos, eles vo sendo relativamente diludos ou enfraquecidos no transcurso
da relao instaurada pelo ajuste, na execuo dos contratos administrativos. At mesmo na
formao dos contratos administrativos, visualiza-se um abrandamento dos efeitos oriundos
dessa bilateralidade, pois uma das caractersticas de tais ajustes encontra-se no fato de
representarem autnticos contratos de adeso150, fenmeno presente nos instrumentos de
parceria com o terceiro setor, que pouco ou nada pode interferir na sua redao.
Ainda, verifica-se a imposio pelos Tribunais de Contas de regras tradicionais de
fiscalizao a serem exercidas pela administrao pblica sobre o terceiro setor cerceandolhe em parte a competncia para determinao e flexibilizao da gesto dos bens pblicos,
quando justamente uma das medidas que desencadearia processo contnuo de reformas seria a
implantao de controle de resultados e de gesto, segundo Odete Medauar151. No entanto, a
questo torna-se, sobretudo complexa ao se constatar a ineficcia dos controles institucionais
implementados para o acompanhamento estatal das entidades152.
Desta forma, para alguns, a pretendida flexibilizao das regras de gesto de recursos
em prol do controle de resultados153 das aes desenvolvidas pelos entes parceiros no se
tornou realidade154, bem como, na contramo da proposta inserida na Reforma
Administrativa do Estado, tem-se estabelecido instrumentos normativos de controles
burocrticos155, com a aplicao praticamente integral do direito pblico s entidades privadas
gestoras de recursos pblicos.
Pedro Gonalves identificou o fenmeno como ausncia de clara distino entre os
tratamentos regulatrios, em especial jurdicos, que merecem os casos nos quais h efetiva
transferncia aos entes privados das tarefas tradicionalmente atribudas ao Estado, daquela de
complementaridade dos papis desempenhados pelo Estado e pelos privados:

Decreto n. 6.170/07 e da Portaria Interministerial n. 127/2008 (que alterou algumas regras destes ltimos decretos
e regulamentou a relao dos controles interno e externo), em flagrante inverso de hierarquia legislativa.
150

Todas as citaes extradas da obra de Gustavo Justino de Oliveira. Contrato de Gesto (cit., 2008c. p. 31).

151

Odete Medauar. Direito Administrativo Moderno. 11.ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007a, p. 28.

152

Maria Tereza Fonseca Dias. Terceiro setor e Estado: Legitimidade e Regulao por um novo marco
jurdico. (cit.), 2008a. p. 94.

153

Odete Medauar. Direito Administrativo Moderno (cit.), 2007a, p. 28.

154

Natasha Schmitt Caccia Salinas. Avaliao legislativa no Brasil: um estudo de caso sobre as normas de controle
das transferncias voluntrias de recursos pblicos para entidades do terceiro setor (cit.), 2008. p. 109.

155

Mrcia Pelegrini. Terceiro setor: gesto privada de recursos pblicos. Revista de Direito do Terceiro Setor,
Belo Horizonte, ano 1, n. 2, p. 63, jul./dez. 2008.

31

[...] as novas formas de auto-regulao privada regulada no reclamam a ruptura com a


tradicional dicotomia entre pblico e privado, no esto na gnese de uma nova
tricotomia, nem identificam uma zona de concurso ou de competncia conjunta do
Estado e da Sociedade. Ao contrrio, a auto-regulao privada publicamente regulada
pretende representar uma zona do espao social caracterizada pela complementaridade
e pela cooperao entre pblico e privado, cooperao, todavia, em que cada sector
actua na sua esfera de responsabilidades, com funes prprias e diferenciadas: os
actores pblicos no exerccio de funes pblicas legislativas e administrativas
(regulao pblica), os actores privados na execuo de actividades privadas e no
exerccio dos seus direitos e deveres (auto-regulao privada).
[...] Embora possa reconhecer-se que o facto de os particulares terem sido
envolvidos na execuo de tarefas tradicionalmente consideradas tpica e
irredutivelmente pblicas pode diluir as fronteiras, outrora ntidas, entre pblico e
privado, deve contudo sublinhar-se que, no mbito da auto-regulao privada
regulada, pblica apenas a regulao que disciplina e que se aplica actuao dos
particulares; a actividade que estes exercem pertence esfera privada. Remeter,
neste caso, a aco dos particulares para a esfera pblica (e do direito pblico)
traduz ainda o resultado de uma desactualizada viso dualista156, segundo o qual
onde h prossecuo de interesses pblicos, h necessariamente actuao pblica,
regulada pelo direito pblico157

Parece-nos que, no obstante a regra geral seja a de as entidades em comento


submeterem-se ao regime privado, ao se tornarem parceiras do Estado e receberem recursos
pblicos, passam a incidir-lhes alguns princpios e regras de direito pblico158, resultante de
bases normativas postas pelo ordenamento jurdico ptrio, como o caso da obrigao
constitucional de prestao de contas (art. 70, pargrafo nico da CF)159. No se trata de um
terceiro regime jurdico, mas da aplicao de preceitos de direito privado e de direito pblico,
conforme previso expressa na legislao.
Contextualizado o tema do presente trabalho, entende-se pertinente delimitar o que
seja o terceiro setor para os seus fins.

156

[...] a dicotomia entre Estado e Sociedade estava associada a uma clara repartio das titularidades sobre as
tarefas pblicas e as tarefas privadas e uma distino clara entre as respectivas naturezas: as primeiras,
confundidas com tarefas de interesse pblico, pertenciam ao Estado; as segundas, ligadas satisfao de
interesses privados, competiam Sociedade e aos cidados. Ora, tambm essa dicotomia liberal entrou em
crise, sendo indiscutvel que o Estado perdeu o monoplio do pblico. Pedro Gonalves. Entidades
Privadas com Poderes Pblicos: O Exerccio de Poderes Pblicos de Autoridade por Entidades Privadas com
Funes Administrativas (cit.), 2005. p. 142.

157

Pedro Gonalves. Entidades Privadas com Poderes Pblicos: O Exerccio de Poderes Pblicos de Autoridade
por Entidades Privadas com Funes Administrativas (cit.), 2005. p. 174-175.

158

Para Mrcia Pelegrini: [...] quando as entidades do terceiro setor os prestam [servios de interesse pblicos],
o fazem sob o regime de direito privado, mas de forma diferenciada dos particulares que prestam tais servios,
eis que, sendo elas entidades sem fins lucrativos, recebem repasses de dinheiro pblico para atuarem ao lado
do Estado, desempenhando de forma complementar atividades de responsabilidade deste. Assim, de se
considerar que o regime de direito pblico deve necessariamente incidir, uma vez que esto envolvidos
recursos pblicos, estando tais entidades necessariamente sujeitas ao controle do Tribunal de Contas. Terceiro
setor: gesto privada de recursos pblicos. Revista de Direito do Terceiro Setor, Belo Horizonte, ano 1, n. 2,
jul./dez. 2008. p. 61.

159

Segundo Gustavo Justino de Oliveira. Estatuto Jurdico do Terceiro setor e Desenvolvimento: Conectividade
Essencial ao Fortalecimento da Cidadania, Luz dos 20 anos da Constituio de 1988 (cit.), 2008a.

32

1.2

Terceiro setor

1.2.1

oo de terceiro setor

A despeito de alguns autores entenderem equivocada a utilizao da expresso


terceiro setor no Brasil, no se pode negar sua corriqueira aplicao160 e coadunar-se ao
sistema constitucional ptrio, possuindo como vantagem adicional a aceitao no meio
acadmico e social161.
Fernando Borges Mnica, sem adotar conceito amplo e residual do Terceiro setor162,
esclarece a respeito:
[t]raduzido do ingls third sector, essa nova expresso, difundida a partir da dcada
de 60 do sculo passado, tem sido utilizada genericamente para se referir s
organizaes formadas pela sociedade civil, cujo objetivo no a busca pelo lucro,
mas a satisfao do interesse pblico. Situa-se ao lado do primeiro setor, ocupado
pelo Estado, e do segundo setor, do qual fazem parte as entidades privadas com
finalidade lucrativa163.

Para Vital Moreira, o terceiro setor compartilha de traos do primeiro e do segundo


setores, sendo intermedirio entre o Estado e o mercado, entre o setor pblico e o privado164.
O terceiro setor no possui definio jurdica165, tampouco conceito unvoco166,
podendo-se a ele referir-se genericamente como constitudo por entidades sem fins

160

Alexandre Ciconello. O conceito legal de pblico no Terceiro setor. In: Eduardo Szazi (org.). Terceiro setor
Temas Polmicos 1. So Paulo: Peirpolis, 2004. p. 51.

161

Luis Eduardo Patrone Regules. Notas sobre os princpios constitucionais da Administrao pblica e as
Organizaes do Terceiro setor. In: Darlan Barroso; et al. Direito Constitucional: temas atuais. So Paulo:
Mtodo, 2007. p. 109.

162

A consagrao da noo de que tudo o que no for primeiro nem segundo constituir o terceiro setor no
recebe tranquila acolhida na doutrina: [...] para a dogmtica jurdica, a adoo de um conceito de Terceiro
setor correspondente totalidade das entidades sem fins lucrativos intil, pois a tal categoria no
corresponde um regime jurdico prprio, j que o universo das entidades constitudas sem fins lucrativos
envolve uma multiplicidade de aes, objetivos e interesses, cada qual sujeito a determinado conjunto de
normas jurdicas. Fernando B. Mnica. Panorama histrico-legislativo do Terceiro setor no Brasil: do
conceito de Terceiro setor Lei das OSCIP (cit.), 2007b, p. 167.

163

Fernando Borges Mnica. Terceiro setor e Imunidade Tributria Teoria e Prtica. Belo Horizonte: Frum,
2005. p. 57

164

Vital Moreira. Auto-regulao profissional e Administrao Pblica. Coimbra: Almedina, 1997. p. 33.

165

Jos Eduardo Sabo Paes. Fundaes, associaes e entidades de interesse social: aspectos jurdicos,
administrativos, contbeis, trabalhistas e tributrios. 6. ed. Braslia: Braslia Jurdica, 2006. p. 123.

166

Gustavo Justino de Oliveira. Contrato de Gesto (cit.), 2008c. p. 278.

33

lucrativos167, voltadas ao interesse pblico e no ao interesse corporativo168.


A doutrina nacional, ainda, ora delimita o terceiro setor como conjunto de entidades
que desenvolvem atividades de presso sobre rgos e poderes estatais, voltadas a finalidades
pblicas ou sociais, ora leva em conta o aspecto especfico da prestao de certos servios169.
Leandro Marins de Souza170, por entender que [a]s denominaes encontradas nos
textos legais so as mais diversas, apesar de muitas vezes estarem se referindo mesma situao
jurdica, adotou definio ampla, considerando a rea de atuao das entidades:
O terceiro setor , a nosso sentir, de acordo com o percurso evolutivo dos
movimentos constitucionais brasileiros e, sobretudo, com a Constituio Federal de
1988, toda ao, sem intuito lucrativo, praticada por pessoa fsica ou jurdica de
natureza privada, como expresso da participao popular, que tenha por finalidade
a promoo de um direito social ou seus princpios171.

Abraando definio mais restrita de terceiro setor, em razo do universo das


entidades consideradas nele integrantes e sem limitao esfera de sua atuao, Gustavo
Justino de Oliveira, por sua vez, estabelece-o como sendo:
o conjunto de atividades voluntrias, desenvolvidas por organizaes privadas nogovernamentais e sem nimo de lucro (associaes ou fundaes), realizadas em
prol da sociedade, independentemente dos demais setores (Estado e mercado),
embora com eles possa firmar parcerias e deles possa receber investimentos
(pblicos e privados172.

Segundo esta definio, para dada pessoa jurdica de direito privado integrar o terceiro
setor, no se faz necessrio decorrer de lei ( voluntria), deter qualquer titulao ou qualificao
pelo Estado, ou com ele celebrar parceria. Tampouco limita as atividades que dada entidade possa
desenvolver, se realizadas em prol da sociedade (e no de associados, por exemplo) e sem nimo
de lucro, o que no impede de t-lo (lucro). Em outras palavras, o conceito transcrito no
delimitou o terceiro setor a partir de uma viso Estadocntrica, voltada para a qualificao,
certificao, titulao ou transferncia de recursos pblicos por meio de parcerias.
167

Fernando Borges Mnica. Panorama histrico-legislativo do Terceiro setor no Brasil: do conceito de Terceiro
setor Lei das OSCIP (cit.), 2005. p. 59.

168

Fernando Borges Mnica. Terceiro setor e Imunidade Tributria Teoria e Prtica (cit.), 2007b. p. 170.

169

Ibid., p. 171-173.

170

Leandro Marins de Souza. Tributao do Terceiro setor no Brasil. So Paulo: Dialtica, 2004. p. 95.

171

Ibid., p. 96.

172

Gustavo Justino de Oliveira. Estado contratual, direito ao desenvolvimento e parceria pblico-privada. p. 86.
In: Eduardo Talamini (Coord.); et al. Parceria pblico-privada: uma abordagem multidisciplinar. So Paulo:
RT, 2005a, p. 83-119.

34

A Lei federal das organizaes da sociedade civil de interesse pblico OSCIPs,


considerada por muitos como a lei do terceiro setor173, define entidade sem fins lucrativos
de modo ainda mais estrito, para fins de concesso daquela titulao: a pessoa jurdica de
direito privado que no distribui, entre os seus scios ou associados, conselheiros, diretores,
empregados ou doadores, eventuais excedentes operacionais, brutos ou lquidos, dividendos,
bonificaes, participaes ou parcelas do seu patrimnio, auferidos mediante o exerccio de
suas atividades, e que os aplica integralmente na consecuo do respectivo objeto social (art.
1, 1). Para alguns, a Lei da OSCIP oferece critrios legais para a definio do terceiro
setor, ainda que este no se limite s entidades qualificadas como OSCIP174, sobretudo por
excluir instituies voltadas para a defesa de interesses restritos a dada categoria de pessoas
(por exemplo, sindicatos) e ser-lhe intrnseca a ideia de colaborao com o Estado.
O Anteprojeto de Lei que institui o estatuto do terceiro setor considerou este como
sendo formado por pessoas jurdicas de direito privado, de carter voluntrio e sem fins
lucrativos que (i) desenvolvam atividades de promoo e defesa de direitos, principalmente os
coletivos e difusos; (ii) realizem atividades de interesse pblico, assistncia social ou utilidade
pblica, nos termos definidos em lei; ou (iii) prestem servios sociais diretamente populao,
em carter complementar ou suplementar aos servios prestados pelo Estado (art. 2)175.
Ao Tribunal de Contas do Estado de So Paulo TCESP, por sua vez, o terceiro setor
seria representado por cidados integrados em organizaes sem fins lucrativos, nogovernamentais, voltados para a soluo de problemas sociais e com o objetivo de gerar
servios de carter pblico176.
Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE, as entidades sem fins
lucrativos restringem-se s organizaes sociais, organizaes da sociedade civil de interesse
173

A Lei das OSCIPs surgiu com o objetivo de transpor uma barreira: a inadequao da legislao
disciplinadora das entidades do Terceiro setor, em especial no que se refere s suas relaes com o Poder
Pblico. Fernando Borges Mnica. Panorama histrico-legislativo do Terceiro setor no Brasil: do conceito de
Terceiro setor Lei das OSCIP. [cit.], 2007c. p. 186.

174

Ibid., p. 188.

175

No art. 4, indicou as entidades que no podem ser enquadradas como terceiro setor aquelas:
(i)
Autorizadas ou criadas por lei;
(ii)
Aquelas em cujos rgos de direo, deliberao e administrao haja representantes do Poder
Pblico;
(iii)
Aquelas mantidas por contribuies fiscais e parafiscais do Poder Pblico, como as entidades do Sistema
S;
(iv)
As entidades destinadas a proporcionar bens ou servios a um segmento restrito de associados ou
scios, em regime de mutualidade; e
(v)
Aquelas com natureza de sindicatos, associaes de classe ou de representao de categoria
profissional.

176

BRASIL. TCE-SP. MANUAL BSICO Repasses Pblicos ao Terceiro Setor. 2007.p 12.

35

pblico, outras fundaes mantidas com recursos privados, filiais no Brasil de fundaes ou
associaes estrangeiras e outras formas de associao, excluindo expressamente os sindicatos e
servios sociais autnomos, dentre outros177. Tal delimitao foi configurada a partir do exame
do Cadastro Central de Empresas CEMPRE e do estabelecimento dos seguintes critrios:
entidades privadas no integrantes do Estado, sem fins lucrativos, legalmente constitudas,
capazes de gerenciar suas prprias atividades e voluntrias.
Verifica-se nos dados do IBGE a importncia de ser a entidade legalmente constituda
e autnoma ao Estado (voluntria), independentemente dos fins visados (de interesse pblico
ou mtuo) ou de seu objeto (prestao de servios, fomento, defesa de direitos etc.).
A Constituio Federal, por sua vez, sem mencionar a expresso terceiro setor,
utiliza-se de sete denominaes de entidades privadas colaboradoras: instituies privadas
(particulares) de educao (ensino) arts. 150, VI, c; 206, III; 209 e 213; instituies de
assistncia social (entidades beneficentes, de assistncia social, filantrpicas) arts. 150, VI,
c; 195, 7; 199, 1; 204, I; terceiros e pessoas de direito privado na rea de sade - arts.
197 e 199, 1; entidades filantrpicas e aquelas sem fins lucrativos art. 199, 1;
organizaes representativas da populao ou de segmentos dessa arts. 5, XVIII, LXX, b;
58, 2, II; 74, 2 e 204, II; escolas comunitrias art. 213, e entidades de previdncia - art.
21, VIII; o que no impede a previso de outras em legislao infraconstitucional.
A respeito das definies de terceiro setor transcritas, cabem, ainda, derradeiras
consideraes.
Acerca da formatao jurdica, as entidades do terceiro setor seriam aquelas
estruturadas sob a forma de associao constitudas para fins no-econmicos178 ou
fundao179, conforme o Cdigo Civil180. No nos parece possvel defender o terceiro setor
composto por entidades no institucionalizadas, independentemente de possurem ou no
relao com o Estado.

177

Segundo consta, o nmero em 2005 era de 338.162 organizaes, situadas principalmente na regio sudeste e
criadas aps 1990 (41,5%), sendo novas, em sua maioria, voltadas para a promoo do desenvolvimento e
defesa de direitos e interesses dos cidados (associaes de moradores, centros e associaes comunitrias,
defesa de direitos de grupos e minorias, desenvolvimento rural, emprego e treinamento, associaes patronais
e empresariais, associaes profissionais etc.), inclusive o grupo das associaes patronais e profissionais.
BRASIL. As fundaes privadas e associaes sem fins lucrativos no Brasil 2005/IBGE, Rio de Janeiro:
IBGE, 2008. p. 7-61.

178

Lucas Rocha Furtado. Curso de Direito Administrativo, (cit.), 2007. p. 227.

179

Jos Eduardo Sabo Paes. Fundaes, associaes e entidades de interesse social: aspectos jurdicos,
administrativos, contbeis, trabalhistas e tributrios (cit.), 2006. p. 131.

180

Art. 45 e seguintes para associao e artigos 62 a 69 para fundao. No pretendemos aprofundar as eventuais
restries impostas pelo Cdigo Civil por serem impertinentes ao tema.

36

Reflexo do amadurecimento da noo de terceiro setor na Administrao Pblica


gerencial e governana a tendncia da doutrina adotar como critrio definidor das pessoas
jurdicas sem fins lucrativos dele integrantes, o fim pblico ou fim comunitrio181 e no o
benefcio mtuo182 ou favorecimento mtuo183, previsto na Lei Federal n. 9.790/99, que exclui
as de benefcio mtuo do rol de organizaes passveis de qualificao como OSCIP184. Isto
porque o interesse mtuo, a princpio, no coadunaria com o ideal da colaborao entre
Estado e sociedade, sendo sua atuao especfica, no geral, pblica.
Na mesma esteira, o Tribunal de Contas da Unio TCU exclui do terceiro setor as
entidades civis sem fins lucrativos de beneficio mtuo, ou seja, aquelas que se dirigem apenas
para seus associados, de natureza endgena, de interesses coletivos, mas no pblicos185,
entendimento este adotado por outras Cortes.186
Outra questo diz respeito expresso organizao no-governamental ONG,
tambm utilizada para designar as entidades integrantes do terceiro setor, no representando
no direito brasileiro, uma forma de organizao jurdica especfica de entidades privadas. Por
isso, no disciplinada em nenhum texto legislativo ou ato normativo, a despeito de lhe
fazerem referncia187.
Para o TCESP, do ponto de vista jurdico, o termo ONG no aplicvel, pois a
legislao apenas reconhece dois formatos institucionais: as associaes e fundaes privadas.

181

Paulo Modesto. Reforma do marco legal do Terceiro setor no Brasil (cit.), ano 3, n. 30, abr. 1999, p. 8.

182

Expresso utilizada por Jos Eduardo Sabo Paes. Fundaes, associaes e entidades de interesse social:
aspectos jurdicos, administrativos, contbeis, trabalhistas e tributrios (cit.), 2006. p. 123-124.

Ressalte-se que, para autores como Lucas Rocha Furtado, a excluso das cooperativas do terceiro setor teria como
fundamento justamente o fato de visarem interesses privados de seus cooperados ou scios e por terem escopo
empresarial, sob o argumento de que, a despeito de o acesso ao trabalho ser um interesse coletivo e do Estado, este
no se confunde com o interesse individual dos cooperados por trabalho e com o fato de serem remunerados, como
visado pelas cooperativas. Lucas Rocha Furtado. Curso de Direito Administrativo, (cit.), 2007. p. 227.
183

Paulo Modesto. Reforma do marco legal do Terceiro setor no Brasil (cit.), ano 3, n. 30, abr. 1999, p. 8.

184

A distino serviria, dentre outros motivos, para legitimar o repasse de recursos pblicos: se os fins visados
forem de interesse geral, tanto mais legtimo o recebimento de recursos para atend-los.

185

Cf. BRASIL. TCU, Acrdo n 1331, de 09 de julho de 2008. Plenrio. Disponvel em: http://www.tcu.gov.br.
Acesso em: 03 out. 2008

186

No Estado de Pernambuco, h vedao celebrao de contrato de gesto e termo de parceria que sero
objeto de explanao neste trabalho com organizaes de ajuda mtua, que objetivam a defesa de interesses
de um crculo restrito de pessoas, associados ou scios, a exemplo de associaes de classe e sindicatos.
BRASIL. TCE-PE, Resoluo n. 0020/2005, 2005. Disponvel em: http://www.tce.pe.gov.br/resolucaovirtual/2005/r202005.htm. Acesso em: 29 set. 2008.

187

o caso da Lei Orgnica de Assistncia Social (Lei n. 8.742/1993) em seu art. 26, conforme lembrado por
Gustavo Justino de Oliveira, autor das citaes supra. Direito do Terceiro Setor. Revista de Direito do Terceiro
Setor, Belo Horizonte, ano 1, n. 1, jan./jun. 2007a. p. 18-19.

37

Delimita o termo, todavia, como sendo organizao privada no lucrativa, independente,


prestadora de servios sociais em geral de modo voluntrio188.
Por ser ONG e organizao no governamental expresses, assim como terceiro
setor, aceitas e aplicadas pela doutrina e Tribunais de Contas, sero utilizadas neste trabalho
indistintamente, a fim de designar o mesmo contedo.
Quanto expresso entidades paraestatais, tambm utilizada para se referir ou
integrar as entidades do terceiro setor, no se encontra na doutrina nacional definio
unnime. Para Odete Medauar, alguns autores dela se utilizam para abranger o que define
como entes com situao peculiar, entendidos como dotados de caractersticas que no se
enquadram exatamente nos moldes previstos legalmente para identificar as entidades
componentes da Administrao indireta, nem permitem situ-los como rgos da
Administrao direta (as ordens e conselhos profissionais, as fundaes de apoio, as
empresas controladas pelo Poder Pblico, os servios sociais autnomos, as OSs e as
OSCIPs). Na esteira da autora, todavia, difcil classificar tais entes ou conferir-lhes nome
genrico189, motivo pelo qual no adota tal expresso.
Para Lucas Rocha Furtado, em sentido diverso, o terceiro setor e paraestatais no
apresentam conceitos excludentes190, pois a entidade do terceiro setor passar a ser tambm
paraestatal quando e se qualificar-se como organizao social, OSCIP ou servios sociais
autnomos191 (SESI, SENAI, SENAC, SES, SEBRAE192).
Sem adotar especificamente qualquer das definies supra, interessa-nos verificar as
entidades sem fins lucrativos, de interesse pblico, receptoras de recursos pblicos por meio
da celebrao de parcerias com o Poder Pblico.
Sero objeto de exame nesta dissertao, portanto, independentemente da titulao ou
188

BRASIL. TCE-SP. MANUAL BSICO Repasses Pblicos ao Terceiro Setor. 2007. p 10.

189

Odete Medauar. (cit.), 2007a. p. 93.

190

Lucas Rocha Furtado. Curso de Direito Administrativo, (cit.), 2007. p. 227.

191

Ibid., p. 228.

192

So pessoas de Direito Privado, sem fins econmicos, criadas por lei para desempenhar atividades
assistenciais ou de ensino a determinadas categorias profissionais, e so mantidas com recursos pblicos,
normalmente arrecadados por meio de contribuies parafiscais. A maior particularidade dessas entidades
reside no fato de que so criadas pelo Estado, mas no integram a Administrao Pblica direta ou indireta.
Haja vista serem pblicos os recursos que as mantm, devem prestar contas ao TCU. [...] Como no integram a
Administrao Pblica, no se submetem s exigncias da Lei n. 8.666/93; o TCU, todavia, tem obrigado
referidas entidades a aprovarem regulamentos prprios que devem ser utilizados para disciplinar suas
licitaes e contrataes. Lucas Rocha Furtado. 2007, p. 232.

Este entendimento no unnime, podendo-se citar Digenes Gasparini, que entende que estas esto sujeitas
ao Tribunal de Contas e que devem, para realizao de seus negcios, observar os princpios da licitao.
Direito Administrativo. 7 ed. So Paulo: Saraiva, 2002. p. 384.

38

qualificao, todas as entidades privadas sem fins lucrativos voltadas aos interesses nomtuos e receptoras de recursos pblicos por meio de parcerias.
O foco do trabalho, todavia, estar nas parcerias celebradas com as entidades do
terceiro setor, pois, por meio delas, muitos recursos pblicos so transferidos
voluntariamente193 e inicia-se o momento de incidncia da competncia de fiscalizao dos
Tribunais de Contas sobre elas194.
Examinar como o TCU fiscaliza as parcerias e as entidades privadas por sua vez,
permite averiguar, em termos prticos, os ideais de contratualizao de resultados e a
administrao por contratos.
Assim, sero examinados os contratos de gesto, os termos de parceria, o contrato de
repasse ou convnio, celebrados respectivamente com as entidades qualificadas como OSs,
OSCIPs e outras, pois para as ltimas duas espcies de parcerias, no se exige titulao
especfica, podendo, ainda, as OSs e OSCIPs firmarem estes dois instrumentos.
Utilizar-se- a legislao federal para versar sobre o tema, por ser a mais debatida na
doutrina e por ter maior alcance didtico.
No curso da dissertao, sero utilizadas indistintamente as expresses terceiro setor,
entidades privadas parceiras, entidades privadas sem fins lucrativos, ONGs, dentre outras,
enfocando aquelas receptoras de recursos pblicos.

1.2.2

1.2.2.1

Atividades do terceiro setor para fins de parceria com o Estado

Atividades do terceiro setor

Em geral, as atividades195 desenvolvidas pelo terceiro setor dizem respeito quelas


previstas na Constituio Federal, na qual h previso de incentivo colaborao no mbito
social e reconhecimento de inmeros instrumentos de colaborao participativa com as
entidades em comento: no mbito da sade (arts. 197 e 198, III), da assistncia social (art.
204, I), da educao (arts. 205 e 206), da cultura (art. 216, pargrafo primeiro), do meio

193

Cumpre destacar que as transferncias voluntrias a entidades do terceiro setor tambm podero se dar por
meio de destinao oramentria especfica.

194

Como se verificar adiante, o controle pelo TCU alcana, muitas vezes, momentos anteriores celebrao de
parcerias. Todavia, este controle somente pode ocorrer, a nosso ver, se previamente transferidos recursos
pblicos entidade, quando passa a ser gestora de recursos pblicos e vincula-se a preceitos de direito pblicoadministrativo.

195

As entidades do terceiro setor no se limitam a prestar servios, desenvolvendo outras atividades.

39

ambiente (art. 225), da criana e do adolescente (art. 227, pargrafo primeiro), para mencionar
os mais relevantes.
Neste sentido e a ttulo de exemplo, a Lei Federal n. 9.790/99 disciplinou as atividades
genericamente previstas na CF/88 desenvolvidas pelas OSCIPs:
I - promoo da assistncia social; II - promoo da cultura, defesa e conservao do
patrimnio histrico e artstico; III - promoo gratuita da educao, observando-se
a forma complementar de participao das organizaes de que trata esta Lei; IV promoo gratuita da sade, observando-se a forma complementar196 de participao
das organizaes de que trata esta Lei; V - promoo da segurana alimentar e
nutricional; VI - defesa, preservao e conservao do meio ambiente e promoo
do desenvolvimento sustentvel; VII promoo do voluntariado; VIII - promoo
do desenvolvimento econmico e social e combate pobreza; IX - experimentao,
no lucrativa, de novos modelos scio-produtivos e de sistemas alternativos de
produo, comrcio, emprego e crdito; X - promoo de direitos estabelecidos,
construo de novos direitos e assessoria jurdica gratuita de interesse suplementar;
XI - promoo da tica, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e
de outros valores universais; XII - estudos e pesquisas, desenvolvimento de
tecnologias alternativas, produo e divulgao de informaes e conhecimentos
tcnicos e cientficos que digam respeito s atividades mencionadas neste artigo197.

Ressalta-se no haver obstculo ao desenvolvimento, pelo terceiro setor, de outras


atividades no previstas explicitamente na legislao especfica relativa a certificaes,
qualificaes, titulaes ou fomento. A organizao poder, inclusive, prestar servios de
natureza econmica198, no sendo esta sua atividade principal.

1.2.2.2

atureza da atividade e da relao com o Poder Pblico

Muito se discute, doutrinariamente, sobre o enquadramento das atividades realizadas


pelas entidades privadas sem fins lucrativos em estreita relao com o Poder Pblico.
Na esteira de Pedro Gonalves:
[...] a doutrina se questiona, com alguma freqncia, sobre se, no exerccio das

196

Em suas auditorias, o TCU tem apontado a distoro da ideia de complementaridade entre a ao pblica e de
entidades privadas, ao verificar a ocorrncia de terceirizao ou quarteirizao de mo-de-obra. BRASIL.
TCU, Acrdo n 402, de 11 de maro de 2009. Plenrio, p. 17.

197

Com algumas divergncias, nos Estados e Municpios tambm foram regulamentadas as organizaes sociais
e OSCIPs. No Estado de So Paulo, por exemplo, as organizaes sociais podem desenvolver as atividades de
sade e cultura em tom mais restritivo que a Lei Federal e obterem fomento por parte do Estado.

198

() deve ser ressaltado que as entidades sem fins lucrativos podem, evidentemente, obter resultados
financeiros positivos; o que lhes vedado a transformao de tal resultado, denominado supervit, em lucro
a ser distribudo a quem quer que seja. Todo o resultado positivo deve ser investido nas finalidades sociais da
entidade. Fernando Borges Mnica. Participao privada na prestao de servios pblicos de sade (cit.),
2009. p. 185.

40

novas tarefas que lhe so confiadas [...] os particulares actuam, por delegao
estadual, na execuo de uma funo pblica, ou, antes, no mbito de uma
responsabilidade prpria que o ordenamento jurdico lhes comete e, por conseguinte,
no exerccio de uma actividade privada199.

Para Paulo Modesto, as entidades denominadas organizaes sociais e de utilidade


pblica200, assim como as demais integrantes do terceiro setor a nosso ver, conquanto
privadas, possuem atuao pblica, pblica no estatal, para-estatal, de interesse
coletivo, de realizao do bem comum201.
No contexto da gesto partilhada dos interesses pblicos202 e da perda do monoplio
estatal da efetivao dos interesses pblicos203, as atividades desenvolvidas pelo terceiro setor
classificam-se ou integram os servios de interesse pblico204, tarefas de interesse
pblico205 ou servios de relevncia pblica206, passveis de ser prestados pelo privado sem
delegao, concesso ou permisso para sua consecuo, pertinentes aos servios pblicos,

199

Pedro Gonalves. Entidades privadas com poderes pblicos: o exerccio de poderes pblicos de autoridade
por entidades privadas com funes administrativas (cit.), 2005. p. 140.

200

Antes da edio da Lei das OSs, as nicas certificaes conferidas s organizaes sem fins lucrativos no
Brasil eram o Ttulo de Utilidade Pblica Federal e o Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia
Social CEBAS. O primeiro foi criado pela Lei n. 91 de 1935 e concedido s organizaes que tenham o
fim exclusivo de servir desinteressadamente coletividade e que promovam a educao ou exeram atividades
cientficas, culturais, artsticas ou filantrpicas e em razo do qual a entidade obtm alguns benefcios. J o
CEBAS concedido a entidades de assistncia social, assim consideradas as que atuam no sentido de
proteger a famlia, a maternidade, a infncia, a adolescncia e a velhice; amparar crianas e adolescentes
carentes; promover aes de preveno, habilitao e reabilitao de pessoas portadoras de deficincias;
promover, gratuitamente, assistncia educacional ou de sade; e promover a integrao ao mercado de
trabalho, com o qual a entidade obtm o benefcio de iseno de contribuies sociais, dentre elas a do INSS.
Valria Maria Trezza. O termo da parceria como instrumento de relao pblico/privado sem fins lucrativos:
o difcil equilbrio entre flexibilidade e controle [cit.], 2007, p. 27-29.
Em linhas gerais, o CEBAS regulado pela seguinte legislao: Art. 195 da Constituio Federal; Lei n
8.742, de 7 de dezembro de 1993 (Lei Orgnica da Assistncia Social); Art. 55 da Lei n 8.212, de 24 de
julho de 1991(Organizao e Custeio da Seguridade Social); Lei n 11.096, de 13 de janeiro de 2005 (Lei do
Prouni); Lei n 12.101 de 27 de novembro de 2009 (Dispe sobre a certificao das entidades beneficentes
de assistncia social; regula os procedimentos de iseno de contribuies para a seguridade social e altera
legislao correlata); Decreto n 2.536, de 6 de abril de 1998 (Dispe sobre concesso/renovao do
certificado) e respectivas alteraes previstas nos Decretos n. 3.504/2000, 4.325/2002, 4.381/2002 e
4.499/2002; Resoluo CNAS n 177, de 10 de agosto de 2000 (regras e critrios para concesso/renovao
do certificado).

201

Paulo Modesto. Reforma administrativa e marco legal das organizaes sociais no Brasil (cit.), ano 3, n. 30,
abr. 1999, p. 7.

202

Pedro Gonalves. Entidades privadas com poderes pblicos: o exerccio de poderes pblicos de autoridade
por entidades privadas com funes administrativas (cit.), 2005. p. 137.

203

Ibid., p. 140.

204

Fernando Borges Mnica. Terceiro setor e imunidade tributria: teoria e prtica (cit.), 2005, p. 63.

205

Pedro Gonalves. Entidades privadas com poderes pblicos: o exerccio de poderes pblicos de autoridade
por entidades privadas com funes administrativas (cit.), 2005. p. 145.

206

Mrcia Pelegrini. Terceiro setor: gesto privada de recursos pblicos. (cit.), jul./dez. 2008, p. 54.

41

por no se configurarem como servio pblico. O entendimento no pacfico207.


Como lembra Paulo Modesto, no basta prestar servios ao pblico, inclusive sem
objetivo de lucro, para configurar-se como servio pblico208. Tampouco podem ser
nomeadas de servio pblico atividades desempenhadas por particulares ou por pessoas de
direito privado, ainda quando afetem relevantes interesses coletivos, se no foram reservadas
pela Constituio da Repblica ou por leis ordinrias ao Estado ou aos seus empregados209.
O modo de caracterizar a natureza da atuao210 dessas entidades em relao ao Estado
tambm questionado. Uns adjetivam com o vocbulo co-responsvel211. Outros mencionam
o carter complementar. H aqueles que utilizam a palavra instrumental212, enquanto outros,
ainda, adotam o termo substitutivo213.
Na senda de Pedro Gonalves, o crescimento das misses privadas de prossecuo de
interesses pblicos no se apresenta sempre como o resultado de uma deslocao e privatizao
207

Fernando Borges Mnica, em outra oportunidade, ao versar sobre o contrato de gesto no modelo federal para
fins de prestao de servios de sade, adotou entendimento diverso do acima exposto: nestes casos haveria a
prestao de servio pblico como contrato de concesso e no mera prestao de servio, se as atividades
fomentadas forem qualificadas pela Constituio Federal ou lei como servios pblicos e se mantiverem na
disciplina contratual as caractersticas que as qualificam como tais. Participao privada na prestao de
servios pblicos de sade [cit.], 2009, p. 253.

208

Paulo Modesto. Reforma administrativa e marco legal das organizaes sociais no Brasil (cit.), ano 3, n. 30,
abr. 1999, p. 12.

209

Ibid., p.13.

210

Para Juarez Freitas, [...] cercadas dos devidos cuidados em termos de controle, as organizaes do terceiro
setor ( dizer, em sentido amplo, as organizaes privadas sem finalidade lucrativa e voltadas a finalidades
socialmente relevantes) podem desempenhar um papel precioso na colmatao de lacunas da ao estatal.
Todavia, no devem agir de maneira substitutiva ou excludente. Vale dizer, no devem alijar o Estado do
cumprimento de suas funes indelegveis na promoo do ncleo dos direitos fundamentais, mas, sim,
desempenhar as tarefas atinentes esfera de autonomia da sociedade. O controle dos atos administrativos e
os princpios fundamentais. 3. ed., rev. ampl. So Paulo: Malheiros, 2004. p. 281.

Ainda, critica Jos Roberto Pimenta Oliveira: A utilizao do terceiro setor no autoriza, por outro lado, a
desconfigurao do Estado Social de Direito consagrado na Constituio Federal, verificada se a atividade de
particulares sem finalidade lucrativa assumir velado carter de substitutividade integral da ao administrativa
no setor de atuao, e no verdadeira ndole de subsidiariedade. [...] A atividade de fomento legtima tosomente se juridicamente estruturada revelar uma tcnica de estmulo, no uma tcnica de substituio
inconstitucional do aparelho administrativo, cuja arquitetura foi delicadamente montada pelo Texto
Constitucional. Improbidade Administrativa e Terceiro setor. (cit.), 2008, p.166-167.
211

Segundo Gustavo Justino de Oliveira: Se incorreto afirmar que a responsabilidade estatal na execuo
dessas atividades socialmente relevantes foi integralmente transferida ao setor privado, certo que ao menos
foi incentivada a co-responsabilidade das entidades privadas (mormente as no-lucrativas) para a prtica
dessas atividades. Estatuto jurdico do Terceiro setor e desenvolvimento: conectividade essencial ao
fortalecimento da cidadania luz dos 20 anos da constituio de 1988 (cit.), 2008a.

212

[...] seriam somente instrumento do Estado e no seu amplificador ou parceiro, conforme Maria Tereza
Fonseca. Dias. Terceiro setor e Estado: legitimidade e regulao: por um novo marco jurdico, 2008a, p. 93.

213

Luiz Carlos Bresser Pereira, idealizador do Plano de Reforma do Estado props de fato substituio e no
mera complementaridade do Estado pela sociedade civil naquelas que no sejam de sua atividade exclusiva,
ainda que afirme que a sociedade civil no substitui o Estado, mas cresce e se fortalece com ele. Sociedade e
Estado em transformao. (cit.), 1999, p. 91-92.

42

material de tarefas pblicas. Teoricamente214, no substitui a ao do Estado o que ocorre, na


realidade, um alargamento das tarefas de proteo de interesses pblicos215.
No por outra razo, quando desenvolvidas estas tarefas pelo terceiro setor, podem ser
objeto de fomento por parte do Estado, inclusive mediante transferncia de recursos pblicos,
em abordagem a ser referida no tpico a seguir.

214

Teoricamente, pois na prtica no se pode afirmar com segurana.

215

Pedro Gonalves. Entidades privadas com poderes pblicos: o exerccio de poderes pblicos de autoridade
por entidades privadas com funes administrativas (cit.), 2005. p. 162.

43

OS VCULOS FORMAIS DE PARCERIA ETRE ESTADO E TERCEIRO

SETOR

2.1

Atividade Estatal de Fomento

O fomento, como forma de atuao estatal216, tem sido exercido junto ao terceiro
setor com o propsito da realizao voluntria217 de atividades de interesse pblico, induzindoo mediante estmulos e incentivos, alm de facilitar e orientar sua ao218. Das funes do
Estado, a mais afeta ao princpio da subsidiariedade , por certo, o fomento pblico219.
Dentre as atividades de fomento do Estado220, destacam-se: concesso de ttulos
honorficos (utilidade pblica), concesso de vantagens tributrias (imunidades e isenes)221
e transferncia de recursos mediante autorizao em lei (por exemplo, oramentria) ou
celebrao de parcerias (como convnios, contratos de gesto etc.).
Maria Sylvia Zanella Di Pietro classifica as formas de fomento como: jurdicos
(privilgios prprios do Poder Pblico), honorficos (ttulos, menes honrosas, prmios,
recompensas) e econmicos (isenes fiscais, desapropriaes por interesse social, auxlios,
subvenes e financiamentos).
Nesta dissertao, sero objeto de exame apenas os instrumentos de fomento
pertinentes ao tema, denominados convnios, contratos de repasse, contratos de gesto e
termos de parceria, quando envolverem transferncias voluntrias de recursos pblicos s
entidades do terceiro setor a ttulo de subveno, auxlio ou contribuio.

216

Clia Cunha Mello. O Fomento da Administrao Pblica. Belo Horizonte: Del Rey, 2003. p. 24.

217

Para Clia Cunha Mello (Ibid., p. 26-27), A exata compreenso da administrao fomentadora demanda,
assim, que fiquem evidenciados seus caracteres fundamentais:
a) trata-se de exerccio de funo administrativa;
b) est voltada proteo e/ou promoo de seu objeto;
c) h ausncia de compulsoriedade;
d) visa a satisfao indireta das necessidades pblicas

218

Silvia Faber Torres. O princpio da subsidiariedade no direito pblico contemporneo. Rio de Janeiro:
Renovar, 2001. p. 131.

219

Ibid., p. 164.

220

Inmeros so os meios pelos quais a Administrao pode realizar a atividade de fomento, sendo, por isso,
invivel proceder-se a uma anlise exaustiva de todos eles, que podem se revestir de formas as mais variadas,
como, por exemplo, isenes e desgravaes fiscais, desembolso efetivo, subvenes (meios financeiros),
concesso de prmios (meios honorficos), propagandas (meios psicolgicos) etc.. (Ibid., p. 167).

221

Conferir a respeito obra de Clia Cunha Mello. O Fomento da Administrao Pblica. Belo Horizonte: Del
Rey, 2003. p. 107-131.

44

O contedo deste tpico ser aprofundado no decorrer da dissertao, j sob a tica do


controle exercido pelo TCU.

2.1.1

As transferncias voluntrias de recursos pblicos

A transferncia de recursos financeiros de competncia do Poder Pblico, em


especial do Poder Executivo, podendo ser diferenciada em transferncia voluntria222 e
transferncia obrigatria, esta ltima decorrente de obrigao constitucional ou legal,
segundo Gustavo Justino de Oliveira.223
Os ttulos sob o quais os recursos so repassados como fomento s entidades em
exame so denominados auxlios, contribuies e subvenes sociais, e nem sempre decorrem
de instrumentalizao de parceria224. Tampouco exigem, para sua concesso, qualificao ou
titulao especfica das entidades sem fins lucrativos.
O Relatrio e Pareceres Prvios sobre as Contas do Governo da Repblica
Exerccio 2006225, versou sobre o assunto sob o ttulo reas Temticas 6.1 Transferncias
voluntrias da Unio: aspectos relacionados ao controle, programao e execuo, dele
extraindo-se a seguinte concluso:
Atualmente, em face do alto grau de vinculaes das receitas pblicas e da
quantidade e valor das despesas obrigatrias em vigor, em torno de 90% do
oramento da Unio tem carter impositivo, apesar do mecanismo de
contingenciamento imposto pela LRF (art. 9) ter reforado explicitamente a opo
por um oramento autorizativo. Os valores de livre alocao, no entanto, no so
desprezveis, situando-se entre R$ 50 bilhes e R$ 60 bilhes a cada ano,
aproximadamente 11% do OGU. nessa frao do oramento que se acomodam as
transferncias voluntrias para estados, municpios e ONG, quer as decorrentes de
emendas parlamentares quer as integrantes da proposta do Executivo.

222

A Lei de Responsabilidade Fiscal define transferncias voluntrias como a entrega de recursos correntes ou
de capital a outro ente da Federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que no decorra
de determinao constitucional ou legal ou se destine ao Sistema nico de Sade (art. 25).

223

Gesto privada de recursos pblicos para fins pblicos: o modelo das OSCIP. Gustavo Justino de Oliveira.
Terceiro setor, empresas e Estado: novas fronteiras entre o pblico e o privado, 2007b, p. 235.

224

Ressalta Natasha Salinas que, dentre outras formas de seleo de entidade para recebimento de recursos,
pode-se citar a apresentao de emenda ao OGU por deputado federal ou senador. Neste caso, o nome da
entidade e do respectivo projeto a ser custeado com transferncias voluntrias j est contemplado no prprio
OGU, cabendo ao rgo gestor dos recursos do programa efetuar as referidas anlises tcnicas em total
ausncia de competio Natasha Schmitt Caccia Salinas. Avaliao legislativa no Brasil: um estudo de caso
sobre as normas de controle das transferncias voluntrias de recursos pblicos para entidades do terceiro
setor. 2008 [cit.], 2008. p. 78.

225

Disponvel em:
http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/contas/contas_governo/CONTAS_ARQUIVOS_
2006/CG2006_B1.htm. Acesso em: maio 2009.

45

2.1.1.1 Subveno
As subvenes sociais so conhecidas como transferncias correntes, destinadas a
instituies pblicas ou privadas de carter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa,
para prestao de servios essenciais de assistncia social, mdica ou educacional, em carter
suplementar e unicamente para seu custeio, se as atividades se revelarem mais econmicas.
O valor das subvenes, sempre que possvel, ser calculado com base em unidades de
servios efetivamente prestados ou postos disposio dos interessados, obedecidos os
padres mnimos de eficincia previamente fixados (art. 16 da Lei Federal n. 4.320/64). Tais
subvenes somente podero ser concedidas a instituio cujas condies de funcionamento
forem julgadas satisfatrias pelos rgos oficiais de fiscalizao, a depender da aferio e
certificao pelo poder pblico, do pleno e regular funcionamento (art. 17).
Dentre outras exigncias, o Decreto n. 93.872/86 previu o repasse por meio de rede
bancria oficial, e a Instruo Normativa STN n. 01/97 estabeleceu independncia da
transferncia em comento de lei especfica, podendo ser efetivada via parceria.
As Leis de Diretrizes Oramentrias LDOs tambm cuidam do assunto e tm
sistematicamente alterado o regime do repasse de recursos, como ser oportunamente
examinado.
Por fim, vale transcrever pensamento de Clia Cunha Mello no contexto deste trabalho:
[...] com a outorga da subveno, nascem direitos e deveres para o subvencionado,
podendo-se destacar como direito principal receber a subveno na forma outorgada
ou contratada, dependendo de sua natureza. [...] Os deveres que, por sua vez, surgem
para o subvencionado variam segundo a finalidade que a medida de fomento
persegue [...]. Parece, portanto, imprescindvel que a administrao organize
instrumentos mais eficazes de controle da subveno, de maneira a assegurar a
correta utilizao dos crditos pblicos, sob pena de banir o instituto do
ordenamento jurdico ptrio em razo das inmeras irregularidades que essa tcnica
tem propiciado na prtica administrativa.226

2.1.1.2 Auxlio
A Lei Federal n. 4.320/64 (art.12) definiu auxlio como espcie de transferncia de
capital, que deriva diretamente da Lei do Oramento, prescindindo de lei especial, com o
objetivo de investimentos financeiros e independentemente de contraprestao direta em bens
e servios pela entidade receptora. J o Decreto Federal n. 93.872/86 (art.63 e seguintes)

226

Clia Cunha Mello. O fomento da Administrao pblica (cit.), 2003, p. 104 -107.

46

previu poder ser destinados a entidades de direito pblico ou privado, sem finalidade
lucrativa, diretamente da Lei de Oramento.
Alm das condies gerais expostas na LDO de 2008, foram previstas condies
especficas para concesso de auxlio, como: a) aquisio e instalao de equipamentos, e
obras de adequao fsica necessrias instalao dos referidos equipamentos; b) aquisio de
material permanente; c) reformas e concluso de obra em andamento, cujo incio tenha
ocorrido com recursos dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, vedada a destinao de
recursos para ampliao do projeto original.

2.1.1.3 Contribuio
Para o TCE/SP227, a contribuio destina-se a entidades de direito pblico ou privado,
sem finalidade lucrativa, concedida em virtude de lei especial, destinando-se a atender a nus
ou encargo assumido pelo Poder Pblico, sendo despesa no correspondente contraprestao
direta em bens e servios, ou seja, reembolsvel pelo recebedor.
A Lei Federal n 4.320/64 (art. 12) distinguiu transferncia corrente da transferncia de
capital. Enquanto a primeira se refere s dotaes para despesas s quais no corresponda
contraprestao direta em bens ou servios e para atender manuteno de outras entidades
de direito pblico ou privado, a segunda deriva de lei de oramento ou de lei especial anterior,
para investimento, independentemente de contraprestao direta em bens ou servios.
J a LDO 2008 (art. 36) estabeleceu como regra bsica a necessidade de autorizao
legislativa especfica (para a contribuio corrente), salvo se tratar-se de transferncia a
entidades sem fins lucrativos selecionadas para execuo, em parceria com a administrao
pblica federal, de programas e aes prioritrios que contribuam diretamente para o
alcance de diretrizes, objetivos e metas previstas no plano plurianual. Esta seleo dever
ser justificada em ato de autorizao da unidade oramentria transferidora, para cada
entidade beneficiria, demonstrando-se o atendimento a todas as exigncias legais, e
tambm que a entidade selecionada a melhor a atender aos critrios estabelecidos para a
escolha. Acerca da exigncia de lei especfica anterior, restringiu para os casos de
relativamente s contribuies de capital.
A LDO 2009 alterou o contedo da LDO 2008 para estabelecer a obrigao de o ato
de autorizao conter o critrio de seleo, o prazo do convnio ou outro instrumento

227

BRASIL. TCE-SP. Manual bsico: repasses pblicos ao Terceiro setor, 2007.

47

congnere, a justificativa para escolha da entidade e as condies aplicveis aos casos de


renovao e prorrogao do acordo.
Em sntese e se somente analisada a Lei n. 4.320, para Slvio Lus Ferreira da Rocha,
enquanto a subveno destina-se a cobrir despesas de custeio de atividades pblicas ou privadas, o
auxlio e as contribuies servem para custear despesas de capital, isto , aquelas que podem
gerar servios, riquezas, e produzir um incremento ao Produto Nacional. J o auxlio difere das
contribuies no que diz respeito ao diploma legislativo. O auxlio deriva diretamente da lei de
oramento ( 6 do art. 12 da Lei 4.320) e a contribuio deriva de lei especial.228

2.1.2

Os instrumentos de parceria

Alm das previses oramentrias ou leis especficas, a transferncia de recursos


pblicos poder se dar por meio de parcerias entre o primeiro e o terceiro setor.
As consideraes adiante expostas tero por foco esboar panorama geral sobre os
instrumentos de parceria e seus partcipes, sem qualquer pretenso de esgotar o assunto,
aprofundando-se o tema oportunamente, quando do exame do exerccio do controle pelo TCU.

2.1.2.1 Convnio
Dentre os instrumentos a serem examinados, o convnio configura-se como o mais
tradicional e utilizado pela Unio para viabilizar as transferncias voluntrias ao terceiro setor.
O convnio pode ser celebrado entre entes estatais, (art. 71, VI, CF), e entre um destes
e entidade privada (art. 199, 1, CF), podendo ter por objeto qualquer coisa (obra, servio,
uso de certo bem), desde que encarne, relacionado a cada partcipe, um interesse pblico229.
A legislao aplicvel, inclusive, praticamente idntica para um ou outro caso.
Segundo Gustavo Justino de Oliveira, no sistema administrativo brasileiro, resta
evidenciada a multifuncionalidade do convnio, o qual pode ser encarado tanto como um
acordo administrativo organizatrio como um acordo administrativo colaborativo230: o
primeiro representa descentralizao de atividades de um rgo ou ente administrativo para
outros rgos ou entes administrativos, da mesma esfera federativa ou de esfera federativa

228

Slvio Lus Ferreira da Rocha. Terceiro Setor (cit.), 2003. p. 36.

229

Digenes Gasparini. Direito Administrativo (cit.), 2002, p. 370.

230

Gustavo Justino de Oliveira. Contrato de Gesto (cit.), 2008c, p. 269.

48

distinta231; o segundo expressa acordo administrativo colaborativo firmado entre


Administrao Pblica e particular , [e] largamente utilizado para a formao de vnculos
de colaborao com quaisquer tipos de entidades privadas, com ou sem fins lucrativos,
independentemente de serem detentoras de uma qualificao especial prvia232.
Debate-se na doutrina se os convnios so contratos233, se, de alguma forma, o regime
jurdico destes aplica-se queles, ou ainda, se so meros acordos ou ajustes
administrativos234 despidos daquela natureza.
Rodrigo Pagani de Souza identificou que os convnios administrativos so definidos
na doutrina sob viso tradicional 235 (encabeada por Hely Lopes Meirelles) e outra, por ns
denominada, atual. Segundo o autor, a primeira viso contrasta convnio e contrato236, e a
segunda amplia a noo de contrato para contemplar convnios, configurando-se relao de
espcie e gnero 237.
Tradicionalmente, na esteira do referido autor e do Tribunal de Contas do Estado de
So Paulo (TCE-SP), haveria no convnio: 1) partcipes com interesses, competncias ou
objetivos institucionais comuns; 2) igualdade jurdica de todos os signatrios; 3) ausncia de
preo ou remunerao238; 4) ausncia de obrigaes recprocas; 5) possibilidade de denncia
unilateral a qualquer tempo, mantidas as vantagens e responsabilidades existentes at esse
momento; 6) ausncia de sanes pela inadimplncia239. Os contratos, por sua vez, tutelariam
interesses opostos, um que pretende o objeto do ajuste e o outro meramente a contraprestao.
Como representante da viso atual de convnios, cita-se Odete Medauar240, Floriano

231

Ibid., p. 269-270.

232

Ibid., p. 269-271.

233

Tarso Cabral Violin. Terceiro setor e as parcerias com a Administrao pblica: uma anlise crtica. (cit.),
2006. p. 243.

234

Para Digenes Gasparini, convnios so ajustes administrativos, e no contratos. Direito Administrativo, cit.,
2002, p. 369.

235

Neste sentido, Lucas Rocha Furtado. Curso de Direito Administrativo, (cit.), 2007. p. 342.

236

Segundo Paulo Modesto (Reforma administrativa e marco legal das organizaes sociais no Brasil, 1999) e
Digenes Gasparini (Direito Administrativo, 2002, p. 371).

237

Conferir a respeito obra de Tarso Cabral Violin. Terceiro setor e as Parcerias com a Administrao Pblica
Uma Anlise Crtica. Belo Horizonte: Frum, 2006. p. 246.

238

Domingos Roberto Todero destaca, ainda, que a despeito de no haver preo ou remunerao, poder ocorrer
incremento de aquisio de vantagem, benefcio. Dos Convnios da Administrao Pblica. Dissertao
(Mestrado em Direito) Faculdade de Direito, Pontifcia Universidade Catlica do RS, Porto Alegre, 2006. p. 40.

239

Rodrigo Pagani de Souza. Convnios Administrativos de Delegao de Servio Pblico de Saneamento


Bsico: Regime Jurdico. 2006. 200p. Dissertao (Mestrado em Direito) Faculdade de Direito,
Universidade de So Paulo, So Paulo, 2006. p. 71.

240

Odete Medauar. Convnios e Consrcios Administrativos. Boletim de Direito Administrativo. n. 8, 1995, p. 456.

49

Azevedo Marques Neto241 e Fernando Borges Mnica242. Para a autora, haveria no Direito
Administrativo viso genrica do mdulo contratual, que abarcaria, dentre outros, os
contratos e os convnios, distinguindo-se este daquele pela sua especificidade, ou por
envolver duas ou mais entidades ou rgos pblicos, ou pelo tipo de resultado que se pretende
atingir com o acordo firmado. Fernando Borges Mnica classifica os convnios como
contratos de fomento, submetendo-os integralmente Lei Federal n. 8.666/93.
Parece-nos que, aos Tribunais de Contas, a distino , sobretudo oportuna, se e na
medida em que a utilizao da nomenclatura convnio visar burlar a obrigatoriedade de
realizao de certame para contratao de prestao de servios, por exemplo. Isto porque a
doutrina tem como certa a relevncia da distino entre convnio e contrato, pois a celebrao
de convnio no exige a prvia realizao de licitao243 ainda que alguns rgos realizem
chamadas pblicas para selecionar organizaes que recebero recursos para execuo de
algum projeto244. A justificativa para essa assertiva consiste no fato de, tratando-se de
interesses comuns e atendimento de expectativas individuais, no h que se falar em melhor
proposta, mas apenas em rateio de custos e benefcios entre todos os partcipes245.
Pelo exposto, no nos parece til adotar cegamente o posicionamento tradicional de

241

Os convnios tambm so acordos de vontade (contratos em sentido amplo), na medida em que criam
obrigaes relativas para as partes conveniadas. [...] O que falta aos convnios, e isso os faz distintos dos
contratos em espcie e frontalmente diferentes dos contratos administrativos, a ausncia de carter
sinalagmtico, de reciprocidade e antagonismo obrigacional. [...] Ainda que possua carter bilateral, pactual e
obrigacional (que os faz integrar uma categoria de atos jurdicos de natureza contratual), os convnios no
sero confundveis com os contratos stricto sensu e muito menos como espcie de contrato administrativo. Se
os convnios estabelecem obrigaes (ou compromissos) para as partes convenentes, tais obrigaes no so
tecidas como contrapartidas recprocas e sim ambas com vistas ao objetivo comum (convenial). Floriano
Azevedo Marques Neto. Pblico e privado no setor de sade. Revista de Direito Pblico da Economia
RDPE, Belo Horizonte, ano 3, n. 9, p. 105-154, jan./mar. 2005. p. 117.

242

A natureza contratual dos convnios pode ser comprovada por meio da anlise da teoria dos contratos, tal qual
sua construo originaria no direito privado, sua transposio para o direito pblico e sua atual alocao como
categoria da teoria geral do direito. A dicotomia entre contratos e convnios na doutrina brasileira parece ter
origem em uma distino insuficientemente importada do direito privado. [...]. Nesse prisma, entendimentos
segundo os quais nos contratos h oposio e interesses enquanto nos convnios h convergncia de interesses
no revelam viso integral da questo e partem de um pressuposto inexistente, e, porque no dizer, mtico. [...]
convnio , em qualquer hiptese, modalidade de contrato, sua regulamentao deve ocorrer de lei, conforme o j
mencionado art. 22, inciso XXVII da Constituio Federal. [...] os convnios como modalidade de contratos de
fomento so submetidos Lei n. 8.666/93. Fernando Borges Mnica. Participao privada na prestao de
servios pblicos de sade (cit.), 2009, p. 226-231.

243

Lucas Rocha Furtado. Curso de Direito Administrativo, (cit.), 2007, p. 344.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro tambm esposa entendimento no sentido da inviabilidade de competio e,
portanto, da realizao de licitao, para fins de celebrao de convnio. Temas polmicos sobre licitaes e
contratos, (cit.), 2008, p. 344.
244

Valria Maria Trezza. O termo de parceria como instrumento de relao pblico/privado sem fins lucrativos:
o difcil equilbrio entre flexibilidade e controle. (cit.), 2007, p. 59.

245

Lucas Rocha Furtado. Curso de Direito Administrativo, (cit.), 2007. p. 344.

50

efetiva distino entre convnio e contrato administrativo no novo contexto da administrao


pblica consensual, sobretudo quando constatadas semelhanas do contrato de gesto e
contrato de repasse at mesmo sob alguns aspectos legais com o termo de parceria e
convnios. H de se verificar, sim, o tratamento jurdico sobre eles incidente, para averiguar
os casos de cabimento da realizao de certame246 ou alguma forma de seleo pblica para
fins de controle e gesto de recursos pblicos.
Interessante notar no Anteprojeto de Lei Orgnica da Administrao Pblica Federal a
adoo da expresso contrato pblico de colaborao, para abarcar todas as parcerias passveis
de celebrao com entidades do terceiro setor, sem distinguir convnios de contratos.
Acerca da legislao aplicvel, os convnios so regidos, em especial, pela IN n.
01/97, Lei Federal n. 8.666/93247, Lei Complementar n. 101/2000, Decreto n. 93.872/86,
Decreto Federal n. 6.170/07 e alteraes e Portaria Interministerial (PI) n. 127/2008 e
alteraes legislao a ser examinada oportunamente, quando da anlise do exerccio de
controle pelo TCU. de se ressaltar que, para Fernando Borges Mnica, convnios seriam
contratos de fomento e, por esta razo, somente poderiam ser regulamentados por meio de lei,
em cumprimento ao art. 22, XXVII da CF/88.
Arrematando-se, os convnios j foram utilizados como instrumento de repasse de
recursos pblicos a fundo perdido; mas hoje, seu regime jurdico tem disciplinado inclusive os
meios para seu efetivo controle, sobretudo porque o valor repassado ao particular no perde
sua natureza de dinheiro pblico.

2.1.2.2 Contrato de repasse


O contrato de repasse consiste em outro instrumento de fomento estatal. Por seu
intermdio, recursos pblicos puderam ser repassados s entidades privadas sem fins lucrativos

246

A ttulo de exemplo, apesar das inmeras controvrsias, o Decreto Federal n. 5.504/05.

247

Na exposio de motivos do Anteprojeto de Lei Orgnica da Administrao Pblica Federal explicitamente a


exigncia de observncia da Lei Federal n. 8.666/93 pelas entidades do terceiro setor excluda, salvo quando da
celebrao de convnios, situao para a qual permanece a incidncia do art. 116 da citada Lei. Entendemos que
se poderia aproveitar a oportunidade para revogar a incidncia deste preceito legal sobre os convnios, deixando
sua regulao para a legislao especfica. Nas notas explicativas do art. 28 do Anteprojeto de Lei do Estatuto do
terceiro setor, previu-se que quando entidades dele integrantes forem contratadas para prestar servios ou
fornecer bens ao Poder Pblico, este dever instaurar prvio procedimento de licitao, nos termos da Lei Federal
n. 8.666/93 com a ressalva de que neste caso no se trata de parceria. Esta foi conceituada no art. 31 daquele
instrumento como o conjunto de acordos, alianas e convenes mltiplas, firmado entre dois ou mais entes,
visando a realizao de objetivos de interesse comum, em regime de confiana recproca e colaborao mtua,
podendo ser bilaterais ou multilaterais (1) e envolver transferncia de bens e recursos pblicos (2).

51

a partir da previso constante da LDO para o exerccio de 1996248 por meio de instituies ou
agncias financeiras oficiais federais que atuaro como mandatrias da Unio249.
Os contratos de repasse sujeitam-se ao mesmo regime aplicvel aos convnios250,
tendo a legislao por meio dele, no entanto, introduzido uma sistemtica mais capilarizada
para acompanhamento da execuo de projetos.
Duas so as etapas necessrias a sua celebrao: num primeiro momento, a assinatura
de contrato de cooperao entre a Unio e a instituio financeira no qual so fixados, dentre
outros parmetros, os poderes outorgados mandatria. Num segundo momento, a instituio
financeira estar habilitada a celebrar contratos de repasse com entidades beneficirias de
transferncia voluntria.251 A Caixa Econmica Federal tem sido a instituio financeira
intermediria entre o rgo repassador dos recursos e a entidade privada, tendo por funo
acompanhar de perto a execuo dos servios prestados por estas.
O contrato de repasse, j previsto no Decreto n. 1.819/96, tambm sofreu alteraes
em sua regulao, em especial pela recente PI n. 127/08.

2.1.2.3 Contrato de gesto


A expresso contrato de gesto no possui significado jurdico unvoco252, podendose, de modo genrico, entend-lo como aquele celebrado entre entes da Administrao253
(previsto no 8 do art. 37 da Constituio Federal254), entre rgos da mesma pessoa
248

Cf. BRASIL. MINISTRIO DA FAZENDA; MINISTRIO DO PLANEJAMENTO E ORAMENTO, Lei


9.082/1995, art. 18, 4 e art. 111.

249

Gustavo Justino de Oliveira. Terceiro setor, empresas e Estado: novas fronteiras entre o pblico e o privado,
(cit.), 2007b. p. 253.

250

Observa-se que o contrato de repasse muito semelhante ao convnio. A grande diferena entre os dois
reside em que, no contrato de repasse, existe a intermediao realizada por instituio ou agente financeiro
pblico federal, atuando como mandatrio da Unio. cf. Guilherme Henrique de La Rocque Almeida.
Controle das Transferncias Financeiras da Unio. Belo Horizonte: Frum, 2008b. p. 261.

251

Natasha Schmitt Caccia Salinas. Avaliao legislativa no Brasil: um estudo de caso sobre as normas de
controle das transferncias voluntrias de recursos pblicos para entidades do terceiro setor (cit.), 2008. p. 88.

252

Mostra-se razovel justificar tamanha diversidade pelo carter ambguo da lei em tela, uma vez que, na
doutrina, se est longe de ver pacificado, ou melhor, longe de se encontrar um entendimento, sequer majoritrio,
acerca do que sejam as organizaes sociais. Ataliba Pinheiro Esprito Santo. As organizaes sociais e a
Reforma Administrativa, Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, vol. 230, out./dez. 2002. p. 84.

253

Lucas Rocha Furtado. Curso de Direito Administrativo, (cit.), 2007. p. 348.

254

Gustavo Justino de Oliveira define este contrato de gesto como sendo um instrumento por meio do qual so
ampliadas as autonomias gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da Administrao
Pblica, com a estipulao de metas de desempenho e fixao negociada de resultados, os quais devero ser
atingidos a partir da execuo de uma srie programada de atos (programao derivada), cuja finalidade
conferir efetividade a planos, programas e polticas pblicas (programao originria), promovendo assim a

52

jurdica255, ou aquele firmado como acordo colaborativo entre ente da Administrao Pblica
e entidades qualificadas como organizaes sociais OSs (previsto na Lei Federal n.
9.637/98, legislao Estadual e Municipal), interessando-nos o exame deste ltimo.
Para os fins deste trabalho, o Contrato de Gesto o instrumento pelo qual o Estado
relaciona-se com as Organizaes Sociais com vistas formao de parcerias para fomento e
execuo de atividades256 e regulamentao de seu controle.
A Lei 9.637/98 permite a qualificao como OSs de instituies dirigidas ao ensino,
pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio
ambiente, cultura e sade. Aps esse enquadramento, a entidade estar habilitada a
receber recursos pblicos financeiros e administrar bens, equipamentos e pessoal do
Estado257 que assegurem a qualidade e a efetividade dos servios prestados ao pblico258
mediante contrato de gesto259. Este dever especificar o programa de trabalho, as metas a
serem atingidas que assegurem a qualidade e efetividade dos servios prestados e o prazo
para tal, bem como os critrios objetivos de avaliao de desempenho, com indicadores de
qualidade e produtividade.
Em outras palavras, uma vez celebrado o contrato de gesto, a entidade poder receber
recursos pblicos previstos no oramento e liberados em consonncia ao cronograma previsto
na avena260, bem como mveis, imveis e semoventes para desenvolver suas atividades261 e
servidores pblicos262. No haver necessidade de habilitar-se ao recebimento de subvenes

eficincia na gesto pblica. Contrato de Gesto (cit., 2008c, p. 185-186).


255

No anteprojeto de Lei Orgnica da Administrao Pblica Federal optou-se pela denominao contrato de
autonomia em substituio ao contrato de gesto para os casos de contratualizao de controle de entidade
pblica, deixando para a parceria pblico-privada com organizao social a nomenclatura contrato de gesto.

256

Conforme Valria Maria Trezza. O termo da parceria como instrumento de relao pblico/privado sem fins
lucrativos: o difcil equilbrio entre flexibilidade e controle, (cit.), 2007, 61-62.

257

Segundo Caio Tcito: Os contratos de gesto, em suas diversas variantes, consagram-se como o instrumento
formal por excelncia dos programas de reforma administrativa, moldada na definio de metas de desempenho e
na avaliao de resultados. A reforma do Estado e a modernidade administrativa (cit.), 1999, p.7.

258

Valria Maria Trezza. O termo da parceria como instrumento de relao pblico/privado sem fins lucrativos:
o difcil equilbrio entre flexibilidade e controle, (cit.), 2007, 61-62.

259

Vale mencionar que tambm pode ser celebrado com entidades qualificadas como servios sociais autnomos,
ou que tenham recebido delegao do Conselho Nacional de Recursos Hdricos CNRH para exercer funes de
competncia das Agncias de guas (art. 1. da Lei Federal 10.881/2004). Gustavo Justino de Oliveira. Contrato
de Gesto, cit., 2008c, p. 271.

260

Karine Borges Goulart. As Organizaes Sociais. Revista da Procuradoria Geral do I(SS. Braslia, vol. 8, n.
4, p. 17-36, jan./mar. 2002. p. 32.

261
262

Digenes Gasparini. Direito administrativo (cit.), 2002. p. 387.


Gustavo Justino de Oliveira. Contrato de Gesto. (cit.), 2008c. p. 280.

53

sociais, como fazem as entidades de utilidade pblica263.


Comparados pela doutrina os institutos convnios e contratos de gesto, estes
constituem relaes dotadas de maior estabilidade e, em regra, geram efeitos vinculantes
para as partes, sendo que tendem a serem executados integralmente, uma vez que os
resultados a ser alcanados so parte integrante do ajuste, sob pena at de desqualificao da
entidade como OS264.
No contrato de gesto, se estabelecem objetivos e metas, com indicadores de
desempenho previamente fixados de modo claro e objetivo, com controle de resultados ou
finalstico, em substituio ao to criticado controle dos processos265. Convm destacar, na
esteira de Lucas Rocha Furtado, que a concepo das organizaes sociais apresenta-se
indissocivel da ideia de controle externo de resultados, peridico e aposteriori, tendo por fim
a verificao do cumprimento do contrato de gesto266.
Assim, tal contrato seria instrumento com a pretenso de aprimorar a gesto de
recursos pblicos por entidades do terceiro setor a fim de torn-la mais flexvel e
condizente com a Administrao Pblica Gerencial, buscando viabilizar o alcance de
resultados nele previstos.
O exame da legislao e seus mecanismos de controle dos contratos de gesto sero
aprofundados adiante. Todavia, faz-se oportuno tecer consideraes sobre as crticas267
doutrinrias e os posicionamentos antagnicos acerca das OSs, em especial o modelo
federal268, tendo como pano de fundo a preocupao com a preservao do patrimnio
263

Karine Borges Goulart. As organizaes sociais, (cit.), 2002. p. 32.

264

Gustavo Justino de Oliveira. Contrato de Gesto, (cit.), 2008c. p. 271.

265

Celso R. Bastos e Andr R. Tavares tambm apontam para o acompanhamento e avaliao do contrato de gesto
de modo concomitante, com mecanismos de acompanhamento e avaliao que sinalizam um efetivo controle
dos resultados durante a sua vigncia. As Tendncias do Direito Pblico. So Paulo: Saraiva, 2000, p. 289-291.

266

Ibid., p. 296.

Lucas Rocha Furtado. Curso de Direito Administrativo, (cit.), 2007. p. 347.


267

Foram propostas duas Aes Diretas de Inconstitucionalidade, em tramitao no Supremo Tribunal Federal:
Adin. n. 1.923-DF, cuja medida liminar foi indeferida, e Adin. n. 1.943-DF em face da citada Lei Federal n.
9.637/98, que tratou das Organizaes Sociais, sendo que a primeira foi objeto de comentrios de Gustavo
Justino de Oliveira. Comentrios Medida Cautelar da Adin n. 1.923-DF, do Supremo Tribunal Federal.
Revista de Direito do Terceiro Setor, Belo Horizonte, ano 1, n. 2, p. 177-210, jul./dez. 2007c.

268

Vrias das crticas s organizaes sociais federais no se aplicam, por exemplo, ao modelo da Lei
Complementar n. 846/98 do Estado de So Paulo - alterada e complementada pela Lei Complementar n.
1095/2009, que quase se pode falar que se trata de outro tipo de entidade, embora a denominao de
organizao social seja a mesma adotada na esfera federal (Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Parcerias na
Administrao Pblica Concesso, Permisso, Franquia, Terceirizao, Parceria Pblico-Privada e outras
Formas. 6 ed. So Paulo: Atlas, 2008. p. 266). As organizaes sociais paulistas originalmente no decorriam
da extino de entidade pblica, tampouco possuem representantes do Poder Pblico em seus rgos de
administrao, para citar algumas distines. Este diverge do modelo federal, seja porque restringe os campos

54

pblico269 e sua previso no contexto da Reforma do Estado, pois nesta eram claros os
objetivos de transformao de entidades pblicas em privadas 270.
H discusses quanto insero das OSs no mbito do terceiro setor271, sobretudo por
conta da previso de interferncia pblica em sua qualificao272, composio273 e atuao,

de atuao, seja porque exige cinco anos de existncia da entidade antes de sua qualificao, no autoriza s
prestadoras de servios de sade o recebimento de bens e servidores pblicos para execuo de suas
atividades, tampouco como integrantes de seu conselho de administrao.
269

Odete Medauar. Direito Administrativo Moderno (cit.), 2007a, p. 97.

270

Transferir para o setor pblico no-estatal esses servios, atravs de um programa de publicizao,
transformando as atuais fundaes pblicas em organizaes sociais, ou seja, em entidades de direito privado,
sem fins lucrativos, que tenham autorizao especfica do Poder Legislativo para celebrar contrato de gesto
com o Poder Executivo e, assim, ter direito a dotao oramentria; Lograr, assim, uma maior autonomia e
uma conseqente maior responsabilidade para os dirigentes desses servios; Lograr adicionalmente um
controle social direto desses servios por parte da sociedade atravs dos seus conselhos de administrao. Mais
amplamente, fortalecer prticas de adoo de mecanismos que privilegiem a participao da sociedade tanto na
formulao quanto na avaliao do desempenho da organizao social, viabilizando o controle social; Lograr,
finalmente, uma maior parceria entre o Estado, que continuar a financiar a instituio, a prpria organizao
social, e a sociedade a que serve e que dever tambm participar minoritariamente de seu financiamento via
compra de servios e doaes; Aumentar, assim, a eficincia e a qualidade dos servios, atendendo melhor o
cidado-cliente a um custo menor. BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA. CMARA DA REFORMA
DO ESTADO, Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, 1995.
O termo publicizao, todavia, tambm entendido como a retirada pelo Estado do setor privado e reforo de
seus instrumentos regulatrios das atividades delegadas, enquanto a privatizao, como a execuo de
atividade pelo privado quando o interesse pblico puder ser mais bem realizado por este meio. (Diogo de
Figueiredo Moreira Neto. Mutaes do Direito Administrativo, 2001, p. 40).

A respeito, Odete Medauar assim pronunciou-se: Com a dinmica intervencionista o Estado passou a atuar
em esferas antes tidas como reservadas autonomia privada, em especial no setor econmico e social, do que
resultou o processo denominado de publicizao do privado; o que afetava a poucos passou a ser de interesse
comum; a poltica interferiu na economia; por outro lado, grandes organizaes, associaes e grupos privados
passaram a exercer presso sobre o Estado, a colaborar na gesto de atividades de interesse geral, a solucionar
problemas mediante acordos e negociaes, gerando a chamada privatizao do pblico. O Direito
Administrativo em Evoluo, [cit.] 2003, p. 115
271

Citam-se os autores que incluem as organizaes sociais no terceiro setor:


 Paulo Modesto. Reforma Administrativa e marco legal das organizaes sociais no Brasil, 1999.
Disponvel em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=473. Acesso em: 06 mar. 2008. p. 4);
 Celso Ribeiro Bastos e Andr Ramos Tavares. As Tendncias do Direito Pblico. So Paulo: Saraiva,
2000. p. 291;
 Luis Eduardo Patrone Regules. Notas Sobre os Princpios Constitucionais da Administrao Pblica e as
Organizaes do Terceiro setor. In: Darlan Barroso; et al. Direito Constitucional: temas atuais. So Paulo:
Mtodo, 2007, p.114.
 Karine Borges Goulart. As Organizaes Sociais. Revista da Procuradoria Geral do I(SS. Braslia, vol. 8,
n. 4, p. 17-36, jan./mar. 2002. p.21.
Em sentido contrrio, cita-se Gustavo Justino de Oliveira. Contrato de Gesto. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2008c. p. 278.

272

A forma discricionria como concedida a qualificao de organizao social criticada, dentre outros
autores, por Jos Adrcio Leite Sampaio. As Organizaes Sociais. Revista de Direito do Estado, ano 2, n. 7, p.
273-287, jul./set. 2007.

273

Segundo o art. 2, inciso I, alnea d da Lei Federal n.9.637/98, so requisitos especficos para que as entidades
previstas no artigo anterior habilitem-se a qualificao como OS: previso de participao, no rgo
colegiado de deliberao superior, de representantes do Poder Pblico e de membros da comunidade, de
notria capacidade profissional e idoneidade moral.

55

fazendo com que operem numa lgica quase-governamental274. Para o TCE-SP todavia,
esta interferncia em nada prejudica a sua classificao como integrante de tal setor275. Ainda,
o fato de decorrerem ou no exclusivamente da extino de ente estatal ou de atuarem de
modo complementar ou substitutivo ao Estado276 tambm tm sido motivos de
questionamento acerca da incluso das OSs no terceiro setor.
Outrossim, para alguns, a implementao do contrato de gesto e das OSs
caminharia em sentido contrrio ao ideal das parcerias277, por visarem a substituio do
Estado e no a complementaridade ou colaborao em suas atividades, bem como s
excepcionalmente o contrato de gesto ser elaborado de comum acordo, representando
uma composio bilateral278.
O tema interessa ao presente trabalho porque tais disparidades de entendimento
implicaram tratamento oscilante pelas Cortes de Contas, ao se filiarem a uma ou a outra linha,
como ser oportunamente explanado.
Ademais, h autores que classificam as OSs como entidades privadas279, outros

De acordo com Jos Adrcio Leite Sampaio, A presena significativa de representantes do Poder Pblico,
para alguns, injustificada interferncia do Estado na organizao civil, que deve ser ignorada pelos
legisladores dos outros entes federativos ao editarem suas leis sobre o assunto, As Organizaes Sociais.
Revista de Direito do Estado, ano 2, n. 7, p. 273-287, jul./set. 2007. p. 278.
274

Natasha Schmitt Caccia Salinas. Avaliao legislativa no Brasil: um estudo de caso sobre as normas de
controle das transferncias voluntrias de recursos pblicos para entidades do terceiro setor, (cit.), 2008, p. 79.

275

Para o Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, as organizaes sociais integram o terceiro setor em que
pese definir o contrato de gesto como aquele celebrado com estas condicionados inicialmente transferncia
e ao aceite da execuo de servios pblicos preexistentes, previstos em Lei. Em resumo, segundo aquela
Corte, tal ajuste destina-se a transferir gesto de atividade, rgo ou entidade pblica para a iniciativa
privada; porm, apenas para entes que possuam capacitao comprovada pela Administrao Pblica [...].
BRASIL. TCE-SP. Manual Bsico: repasses pblicos ao Terceiro setor. 2007. p. 79.

276

No sentido de que a contratao das organizaes sociais visaria ou poderia visar o trespasse de atividade
pblica para privada, citam-se:
 Floriano de Azevedo Marques Neto. Pblico e privado no setor de sade. Revista de Direito Pblico da
Economia RDPE, Belo Horizonte, ano 3, n. 9, p. 105-154, jan./mar. 2005. p. 131;
 Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Parcerias na Administrao Pblica Concesso, Permisso, Franquia,
Terceirizao, Parceria Pblico-Privada e outras Formas. 6 ed. So Paulo: Atlas, 2008. p. 262;
 Juarez Freitas. Regime Peculiar das Organizaes Sociais e o Indispensvel Aperfeioamento do Modelo
Federal. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 214, p. 99-106, out./dez. 1998. p. 99; e
 Srgio de Andra Ferreira. Uma Viso Crtica das Organizaes Sociais. Revista Trimestral de Direito
Pblico, n. 25. p. 36., 1999.

277

Apesar de ser inteno do Programa de Reforma Administrativa gerencial possibilitar uma parceria muito
mais efetiva entre sociedade e Estado, a participao popular no est explcita nos instrumentos que
instituram as regras de criao das OSs [...]. Maria Tereza Fonseca Dias. Direito Administrativo PsModerno. Belo Horizonte: Mandamentos, 2003. p. 243.

278

Egon Bockmann Moreira. Organizaes Sociais, Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico e seus
vnculos contratuais com o Estado. Frum Administrativo Direito Pblico FA, Belo Horizonte, ano 6, n.
62, p. 7085-7092, abr. 2006. p. 7090.

279

Alm da definio na prpria Lei Federal n. 9.637/98, autores como Srgio de Andra Ferreira defendem a

56

como uma espcie de entidade paraestatal280, entidade estatal da administrao indireta281,


de carter autrquico282 ou fundacional, de novos servios sociais autnomos283. Tambm
consignam obedecerem as OSs a regime sui generis por decorrerem de processo
denominado publicizao284 ou de processo de privatizao. A depender do ponto de vista,
transformadas em organizaes qualificadas como sociais ou entidades privadas
qualificadas como tal, as entidades pblicas federais passam a prestar servios de interesse
pblico ou at mesmo servio pblico.
As OSs, dotadas de personalidade de direito privado, sem fins lucrativos, sob a
formatao jurdica de fundao, associao ou cooperativa285, ou somente fundao ou
associao286, foram previstas no Plano Diretor da Reforma do Estado287 para fins de
prestao de servios pblicos no-estatais (universidades e hospitais pblicos, centros de
pesquisa, bibliotecas e museus) e decorrentes de processo publicizao.
Arrematando-se a questo, para Paulo Modesto, as OSs no so um novo tipo de
pessoa jurdica nem entidades criadas por lei e encartadas na estrutura da administrao
natureza privada das organizaes sociais. Uma Viso Crtica das Organizaes Sociais. Revista Trimestral de
Direito Pblico, n. 25. p. 33-42. 1999.
280

Conforme destacado por Gustavo Justino de Oliveira. Contrato de Gesto. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2008. p. 280.

281

Conforme aponta, mas no concorda, Paulo Modesto. Reforma Administrativa e marco legal das
organizaes sociais no Brasil. Disponvel em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=473. Acesso em:
06 mar. 2008. p. 6.

282

Mencionado por Perptua Ivo Valado e Paulo Moreno Carvalho, ainda que adotem o entendimento de que se
trata de pessoas jurdicas de direito privado em cooperao/colaborao com a administrao pblica.
Organizaes Sociais: Processo Seletivo Para Firmar Contrato de Gesto. In: Guilherme Jos Purvin
Figueiredo; Jos Nuzzi Neto. Temas de Direito Constitucional: Estudos em homenagem ao advogado pblico
Andr Franco Montoro. Rio de Janeiro: Esplanada-IBAP, 2000, p. 342.

283

Maria Coeli Simes Pires. Terceiro setor e Organizaes Sociais, Boletim de Direito Administrativo, ano XV,
n. 4, abril, p. 245-255. 1999. p. 248.

284

Slvio Lus Ferreira da Rocha esclarece: A proposta do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
completa-se com a admisso, ao lado da propriedade estatal e da propriedade privada, da denominada
propriedade pblica no-estatal de bens e servios, a ser titularizada pelas organizaes sem fins lucrativos. Ao
setor de servios no-exclusivos de atuao do Estado deve corresponder a propriedade pblica no-estatal e,
por essa razo, bens e servios de titularidade do Estado so transferidos a organizaes sem fins lucrativos e
de direito privado por intermdio de um processo denominado publicizao. Terceiro Setor. Temas de
Direito Administrativo 7. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 83.

285

Fernando Borges Mnica. Terceiro setor e imunidade tributria: teoria e prtica (cit.), 2005, p. 48.

286

Paulo Modesto. Reforma administrativa e marco legal das organizaes sociais no Brasil (cit.), ano 3, n. 30,
abr. 1999, p. 4.

287

No discurso oficial, a implementao de Organizaes Sociais [tornara-se] uma estratgia central do Plano
Diretor de Reforma do Aparelho do Estado. A estratgia de publicizao, entendida como a produo nolucrativa pela sociedade de bens ou servios pblicos no-exclusivos de Estado, mediante utilizao flexvel
de recursos com nfase nos resultados, visava, exatamente, a aumentar a eficincia e a qualidade dos servios,
atendendo melhor o cidado-cliente a menor custo. Jos Adrcio Leite Sampaio. As Organizaes Sociais.
Revista de Direito do Estado, ano 2, n. 7, p. 273-287, jul./set. 2007. p. 276.

57

pblica, no so criaturas do Estado, nem sucessoras necessrias de entidades pblicas


extintas, mas so fundaes ou associaes que possuem um ttulo jurdico especial288
conferido pelo Poder Pblico em vista do atendimento de requisitos gerais de constituio e
funcionamento previstos expressamente em lei, independentemente da extino de qualquer
ente pblico existente289. dizer, podem290 ou no advir de entidade pblica extinta, como
nascedouro de organizao social.

2.1.2.4 Termo de parceria


Os termos de parceria so instrumentos jurdicos, celebrados entre entes de
Administrao Pblica e pessoas jurdicas privadas sem fins lucrativos, qualificadas pelo
Estado como OSCIPs, a ttulo de formao de vnculo de cooperao291 e repasse de
recursos pblicos para o fomento e a execuo das atividades de interesse pblico
desempenhadas pelas mesmas292. A sua introduo no ordenamento jurdico brasileiro pela
Lei Federal n. 9.790/99 deu-se no contexto no qual se buscou uma reforma ampla do marco
legal do terceiro setor293.
As organizaes qualificadas como OSCIPs possuem formatao jurdica de
associaes ou fundaes privadas integrantes do terceiro setor, no sendo consideradas

288

Paulo Modesto elaborou quadro comparativo entre organizaes sociais e entidades privadas declaradas de
utilidade pblica. Reforma do Marco Legal do Terceiro Setor no Brasil. Disponvel em:
http://www.bresserpereira.org.br/Terceiros/Autores/Modesto,Paulo/terceirosetorreforma.PDF. (Acesso em: 02
set. de 2009).

289

Ambas as citaes extradas do artigo de Paulo Modesto. Reforma administrativa e marco legal das
organizaes sociais no Brasil (cit.), ano 3, n. 30, abr. 1999.

290

Destaca Lucas Rocha Furtado que a inteno da Lei 9.637/98 de extinguir determinadas entidades pblicas e
de criar em seu lugar entidades privadas seria inconstitucional, visto que o Estado somente pode criar
autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedade de economia mista (art. 37, XIX), assim como
subsidirias destas (art. 37, XX), no podendo, portanto, criar entidade que no seja integrante da
Administrao Pblica indireta. Curso de Direito Administrativo, cit., 2007. p. 230.

291

Odete Medauar. O Direito Administrativo em Evoluo (cit.), 2003, p. 215.

292

Odete Medauar. Direito Administrativo Moderno (cit.), 2007a. p. 232

293

Natasha Schmitt Caccia Salinas. Avaliao legislativa no Brasil: um estudo de caso sobre as normas de
controle das transferncias voluntrias de recursos pblicos para entidades do terceiro setor (cit.), 2008. p. 88.
Vide a respeito do desempenho do Conselho da Comunidade Solidria e as rodadas de interlocuo poltica.
De acordo com Luzinia C. Pinheiro Braga, na tentativa de simplificar tal titulao [utilidade pblica], bem
como lhe dar maior transparncia, surgiu uma nova legislao mais afeioada com as aspiraes sociais
emergentes. A noo de terceiro setor vai, gradativamente, descolando-se da noo de filantropia, assistncia
social, caridade, para atingir uma conformao mais abrangente. Organizaes da Sociedade Civil de
Interesse Pblico (OSCIPs) Promoo e Construo de (Novos) Direitos e Assessoria Jurdica de Carter
Suplementar. Frum Administrativo Direito Pblico FA, Belo Horizonte, ano 5, n. 57, p. 6393-6401, nov.
2005. p. 6395.

58

entidades paraestatais294.
A doutrina no unnime quanto natureza das OSCIPs e dos termos de parceria,
bem como suas distines em relao aos demais instrumentos.
De acordo com Gustavo Justino de Oliveira, os termos de parceria so da mesma
natureza do contrato de gesto, qual seja, acordos administrativos colaborativos, ajustados
entre o Poder Pblico e entidades privadas sem fins lucrativos295, distinguindo-se deste
apenas em razo do seu regime jurdico296.
Para Lucas Rocha Furtado, comparadas a legislao relativa s OSCIPs e s OSs,
salvo pequenos detalhes procedimentais, no possvel identificar distines entre uma e
outra entidade, dificuldade estendida, em consequncia, ao contrato de gesto e termo de
parceria297, nos quais no se pode perceber, de acordo com o autor, a razo da existncia
desses dois modelos298. A diferena entre eles estaria no alcance de cada um: o contrato de
gesto seria mais amplo e alcanaria todas as atividades da entidade, enquanto o termo de
parceria teria por fim apenas obter ajuda do poder pblico para desenvolver alguma atividade
ou projeto de interesse pblico, que teria a combinao com recursos prprios ou de
terceiros299, sem comprometer a autonomia ou independncia da OSCIP300.
As OSCIPs e os termos de parceria, ainda, comparativamente s OSs e aos contratos
de gesto, seriam mais condizentes com a Administrao Pblica Consensual e terceiro setor,
seja porque independentes da ingerncia direta da Administrao Pblica por meio de
servidores em seus quadros, seja pelo recebimento de recursos pblicos mediante celebrao
daquele instrumento para fins de alcance de certos resultados de interesse pblico que, a
princpio, seriam objeto de definio e elaborao conjunta ou negociada.
Comparando o termo de parceria com o convnio, Lucas Rocha Furtado tambm os

294

Gustavo Justino de Oliveira. Contrato de Gesto. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008c. p. 280.

295

Ibid., p. 278.

296

Ibid., p. 279.

297

Lucas Rocha Furtado. Curso de Direito Administrativo, (cit.), 2007. p. 349.

298

Ibid., p. 231.

Neste sentido, Fernando Borges Mnica diz: [...] a disciplina legal dos termos de parceria em muito se
assemelha dos contratos de gesto, de modo que as observaes acerca daquele modelo de ajuste podem, em
grande medida, ser aplicados aos servios de sade prestados por meio de termos de parceria. Note-se que o
autor adota entendimento de que os servios de sade prestados por meio de contrato de gesto seriam servios
pblicos e de que a Lei aplicvel para seleo da OSs seria a Lei de Concesses. Participao privada na
prestao de servios pblicos de sade. (cit.), 2009, p. 262.
299

Lucas Rocha Furtado. Curso de Direito Administrativo, (cit.), 2007. p. 349-350.

300

Ibid., p. 231.

59

considera muito prximos, distinguindo-os apenas por seu objeto: no convnio, este seria
definido pelo tempo (ex. construo de hospital), ao passo que nos termos de parceria, o objeto
seria por prazo indeterminado (ex. manuteno de reserva ambiental301), a despeito de o termo
de parceria ter prazo determinado. Por ser a distino sutil, todavia, entende que um poderia ser
utilizado no lugar do outro, com a observncia do regime de cada um no caso concreto302.
Segundo Valria Maria Trezza, os termos de parceria distinguem-se do convnio nos
aspectos de flexibilidade e mecanismos de controle, dentre outras razes pelo fato de: o
convnio originar-se da relao entre rgos pblicos, desconsiderando as especificidades do
terceiro setor; os termos de parceria possurem maior flexibilidade na aplicao dos recursos,
tendo por foco a avaliao de resultados e desempenho, e no apenas a forma de aplicao dos
recursos; os mecanismos de controle dos convnios serem muito rgidos,avaliando o controle
da destinao do oramento e da entrega formal de documentao, e no a efetividade e
eficincia das aes finais; haver nos termos de parceria critrios mais claros e transparentes
de prestao de contas e de controle de resultados, bem como a previso de punio severa em
caso de uso indevido de recursos pblicos, com responsabilizao do gestor, devoluo dos
recursos e desqualificao da organizao. A autora observa, ainda, que h significativas
diferenas na forma como cada rgo tem aplicado o instrumento na prtica, proporcionando
mais ou menos vantagens303 a um ou a outro.
Sob os aspectos legais, o termo de parceria encontra-se previsto na Lei Federal n.
9.790/99304, no Decreto n. 3.100/99 e na Portaria MJ n. 361/99305, sendo passvel, como se viu,
de ser celebrado especificamente com entidades qualificadas como OSCIP, contendo a previso
de programa de trabalho (proposto pela entidade), metas e resultados a serem atingidos, prazos
de execuo, critrios objetivos de avaliao de desempenho a serem utilizados como
indicadores de resultado e a previso de receitas e despesas para o seu cumprimento.

301

A ttulo de exemplo, convm mencionar que a Lei Federal 9.985/2000 criou o Sistema Nacional de Unidades
de Conservao Ambiental, tendo previsto que OSCIP poder gerir unidades de conservao, desde que tenha
objetivos afins aos da unidade e mediante celebrao de instrumento com o rgo responsvel por sua gesto.
O procedimento para sua efetivao consta do Decreto 4.340/2002, que previu seleo da OSCIP por meio de
publicao de edital.

302

Lucas Rocha Furtado. Curso de Direito Administrativo, (cit.), 2007. p. 231.

303

Valria Maria Trezza. O termo de parceria como instrumento de relao pblico/privado sem fins lucrativos:
o difcil equilbrio entre flexibilidade e controle. (cit.), 2007, p. 66-69.

304

Em So Paulo, a Lei Estadual n. 11.598/2003 no previu a qualificao de OSCIP pelo Estado, mas
disciplinou os termos de parceria a serem com elas firmados.

305

E nas leis estaduais ou municipais que tenham disciplinado a matria no mbito de sua competncia, como
so exemplos a Lei n. 11.743/00 do Estado de Pernambuco, a Lei n. 11.598/03 do Estado de So Paulo e a Lei
n. 14. 870/03 do Estado de Minas Gerais.

60

Por fim, interessante notar o universo federal das OSCIPs de mais de 5.200306, num
contexto nacional de cerca de 340 mil ONGs, segundo o IBGE. Mesmo que nem todas as ONGs
celebrem convnios com o Poder Pblico, eles so em maior nmero do que a quantidade de
OSCIPs e OSs e respectivos instrumentos de parceria, motivo pelo qual se ratifica a necessidade
de examin-lo minuciosamente e no somente os termos de parceria e contratos de gesto.
Ademais, vale considerar que OSCIPs e OSs tambm podem celebrar convnios.

306

BRASIL. MINISTRIO DA JUSTIA, Consulta de Entidades Qualificadas. OSCIPs. Disponvel em:


http://www.mj.gov.br. Acesso em: 06 out. 2009.

61

TRIBUAL DE COTAS E TERCEIRO SETOR: FUDAMETOS DO

COTROLE

3.1

Os fundamentos do controle do terceiro setor pelos Tribunais de Contas

Com a expanso da destinao de recursos pblicos ao terceiro setor para prestao de


servios de interesse pblico, chama ateno o controle sobre ele exercido.
Para muitos autores307, o dever de controle e correspondente prestao de contas
decorreriam do princpio, esprito ou regime republicano embora este no receba definio
doutrinria unnime.
Para Geraldo Ataliba, o esprito que preside todo tipo de atividade controladora
rigorosamente o mesmo e no se modifica essencialmente: o esprito republicano308, pois o
regime republicano o regime da responsabilidade, no qual todos os agentes pblicos
respondem por seus atos, como contrapartida aos poderes que so investidos.309
Carlos Ayres Britto observa:
To elevado prestgio conferido ao controle externo e a quem dele mais se ocupa,
funcionalmente, reflexo direto do princpio republicano. Pois, numa Repblica,
impe-se responsabilidade jurdica pessoal a todo aquele que tenha por competncia
(e consequente dever) cuidar de tudo que de todos, assim do prisma da deciso
como do prisma da gesto. E tal responsabilidade implica o compromisso da melhor
deciso e da melhor administrao possveis. Donde a exposio de todos eles (os
que decidem sobre a res publica e os que a gerenciam) comprovao do estrito
cumprimento dos princpios constitucionais e preceitos legais que lhes sejam
especificamente exigidos. A comear, naturalmente, pela prestao de contas das
sobreditas gestes oramentria, financeira, patrimonial, contbil e operacional.
essa responsabilidade jurdica pessoal (verdadeiro elemento conceitual da
Repblica enquanto forma de governo) que demanda ou que exige, assim, todo um
aparato orgnico-funcional de controle externo. E participando desse aparato como
pea-chave, os Tribunais de Contas se assumem como rgos impeditivos do
desgoverno e da desadministrao310.

307

Jaime Baleeiro Neto. As Organizaes Sociais e os Tribunais de Contas. Dissertao (Mestrado em Direito
Econmico) Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2002, 118p.

308

Geraldo Ataliba. Repblica e Constituio. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2007. p. 79.

309

Ibid., p. 66.

310

Cf. Carlos Ayres Britto. O Regime Constitucional dos Tribunais de Contas. Revista Dilogo Jurdico,
Salvador, CAJ Centro de Atualizao Jurdica, v. I, n. 9, dezembro, 2001. Disponvel em:
http://www.direitopublico.com.br. Acesso em: 22 out. 2008. p. 11-12.

Segundo Benjamin Zymler, decorre imediatamente do princpio fundamental da ordem constitucional brasileira
que torna obrigatria a prestao de contas da Administrao Pblica (art. 34, VII, d), como decorrncia da
forma republicana de governo. Na Repblica no h espao para monarcas ou soberanos que se situem acima das
leis [...], devendo aquele que lida com a res pblica estar obrigado a comprovar a regularidade de sua gesto, por

62

De acordo com o autor, tamanha a importncia da prestao de contas, no espectro


republicano, que o Texto Magno a positivou na sobranceira posio de princpio (art. 34,
inciso VII, alnea d)311.
Mas outros fundamentos vm apresentados e, por si s ou em conjunto ao republicano,
ensejam, alm do dever de prestar contas pelas entidades privadas do terceiro setor, a atuao
das Cortes de Contas sobre elas. O majoritrio fundamento a respeito consiste na manuteno
da natureza pblica dos recursos que lhes so repassados a ttulo de fomento312 e no como
contraprestao a fornecimento ou servios prestados, tpicos de contratos administrativos
regidos pela Lei Federal n. 8.666/93313.
Em regra, no cabe ao particular prestar contas aos Tribunais de Contas ou submeterse ao seu controle. Mesmo quando celebre contrato administrativo com o Poder Pblico, no
dever faz-lo, pois os recursos pblicos, nestes casos, so-lhe atribudos como ressarcimento
ou remunerao pelos servios prestados, e no como fomento para o desenvolvimento de
atividades de interesse social sem finalidade lucrativa, quando perdem a sua natureza de bens
pblicos. Destacam Afonso Gomes Aguiar e Mrcio Paiva Aguiar que, na primeira situao
qualquer dano causado pelo particular ao setor pblico se resolver no mbito da ao civil,

meio da devida prestao de contas. Processo Administrativo no Tribunal de Contas. In: BRASIL, TCU, Prmio
Serzedello Corra 1996, 1997, p. 169.
311

Carlos Ayres Britto. O Regime Constitucional dos Tribunais de Contas. Revista Dilogo Jurdico, Salvador,
CAJ Centro de Atualizao Jurdica, v. I, n. 9, dezembro, 2001. Disponvel em:
http://www.direitopublico.com.br. Acesso em: 22 de outubro de 2008. p. 11.

312

No sentido de que os recursos pblicos permanecem pblicos mesmo aps repassados ao terceiro setor e por
consequncia evocam o controle das Cortes de Contas, citam-se:
 Gustavo Justino de Oliveira. Gesto privada de recursos pblicos para fins pblicos: o modelo das OSCIP.
In: Gustavo Justino de Oliveira. Terceiro setor, Empresas e Estado: novas fronteiras entre o pblico e o
privado. (Coord.) Belo Horizonte: Frum, 2007. p. 231;
 Carlos Ari Sundfeld e Vera Scarpinella. Fundaes Educacionais e Licitao. In: Leonardo Pantaleo
(Coord.). Fundaes Educacionais. So Paulo: Atlas, 2003. p. 256;
 Maria Tereza Fonseca Dias. O exerccio do papel regulador do Tribunal de contas da Unio sobre as
parcerias da Administrao pblica com as entidades do Terceiro setor na execuo de polticas pblicas.
Anais do XVII Congresso Nacional do CONPEDI. Braslia DF. P. 3456-3486 e
 Evandro Martins Guerra. Os controles externo e interno da Administrao pblica. 2. ed. rev. e ampl.
Belo Horizonte: Frum, 2005. p. 148.

O TCU, ao versar sobre as OSs, consignou: O simples fato de receberem recursos financeiros da Unio em
forma de dotao oramentria, que por vezes representam parcela significativa de seus oramentos, j razo
bastante para justificar sua submisso jurisdio do TCU, seja no exame da respectiva prestao de contas,
seja na observncia das determinaes deste Tribunal (Acrdo n. 601/2007 Primeira Cmara, p. 15).
313

Na Deciso n. 592/1998, o TCU esposou entendimento no sentido de que as OSs, ao receberem recursos
pblicos, tornam-se deles gestoras e submetem-se aos controles financeiro e oramentrio por aquela Corte:
8.1. Firmar o entendimento de que as contas anuais das entidades qualificadas como organizaes sociais,
relativamente ao contrato de gesto, so submetidas a julgamento pelo Tribunal, nos termos do pargrafo nico
do art. 70 da Constituio Federal.

63

e no da tomada de contas especial [...], salvo nas hipteses legais314.


A legislao especifica e ratifica o entendimento no sentido da permanncia pblica
dos recursos transferidos. A Lei Federal das OSs (art. 13) contm previso expressa a respeito,
inclusive quanto reverso dos bens permitidos e dos valores entregues utilizao pela OS.
Na mesma esteira, a Lei Federal das OSCIPs, trata os recursos repassados como de origem
pblica, contendo a previso de, na hiptese de desqualificao, destinar os recursos pblicos
recebidos durante a qualificao para outra OSCIP, preferencialmente de mesmo objeto social
(art. 4 , V), sempre vinculado a finalidade pblica.
Ademais, segundo as citadas Leis, seus arts. 9 e 12 determinam, respectivamente, que
os Tribunais de Contas sejam informados da ocorrncia de qualquer irregularidade ou
ilegalidade na utilizao de recursos ou bens pblicos de origem pblica.
Outro fundamento ao exerccio de controle sobre o terceiro setor, at mesmo como
desdobramento do primeiro, consiste na destinao pblica em razo da qual os recursos so a
ele cedidos, ou seja, a finalidade pblica315 e no privada (remunerao, ressarcimento etc.) da
transferncia eventual dos recursos.
Alega-se tambm a natureza pblica das atividades face ao interesse pblico visado,
que por si s chamaria a competncia dos Tribunais de Contas sobre as entidades em exame.
O vnculo formal316 com o Poder Pblico adotado como outro fundamento ao controle
pelos Tribunais de Contas das entidades do terceiro setor. So exemplos o reconhecimento
estatal por meio de ttulos, qualificaes, certificaes e a celebrao de parcerias.
A depender do entendimento esposado, os efeitos das decises do Tribunal de Contas
podem implicar maior ou menor gravidade e responsabilidade. O vnculo formal, a natureza
pblica das atividades, o manejo de recursos pblicos como fundamentos ao controle resultam
em distintas extenses do seu exerccio.

314

Afonso Gomes Aguiar; Mrcio Paiva de Aguiar. O Tribunal de Contas na ordem constitucional. 2. ed. Belo
Horizonte: Frum, 2008.

315

Para Jos Roberto Pimenta Oliveira [...] mesmo no recebendo qualquer valor patrimonial derivado dos
cofres pblicos em razo daquela relao (v.g. convnio sem repasse de bens e valores), a entidade particular
ser tutelada pela Lei de Improbidade [...]. Basta verificar a existncia de relao jurdico-administrativa
travada por determinada entidade para sobre ela incidir o regime sancionatrio constitucional e legal na
conduta de seus agentes. [...] em funo da finalidade a ser perseguida. (cit.), 2008. p.171.

316

Para alguns autores, como Alexandre Ciconello, a partir do momento em que o Estado reconhece um
segmento de organizaes da sociedade civil como de utilidade ou interesse pblico, consequentemente cria
uma relao privilegiada com essas organizaes, que se concretiza em uma maior facilidade de acesso a
recursos pblicos de forma direta ou indireta. O conceito legal de pblico no Terceiro setor. In. Eduardo
Szazi. (org.). Terceiro setor: Temas Polmicos 1. So Paulo: Peirpolis, 2004. p. 63.

64

3.2

Introduo s competncias do Tribunal de Contas da Unio

Convm tecer breves consideraes sobre os Tribunais de Contas em especial o da


Unio, rgo controlador das transferncias voluntrias de recursos pblicos federais.
No Brasil, os Tribunais de Contas so rgos autnomos, independentes e exercem
o controle tcnico317 no mbito do controle externo. No so rgos integrantes da
estrutura do Poder Legislativo ou auxiliares no sentido de inferioridade hierrquica ou
subalternidade funcional.
A Constituio Federal, ao tratar da Organizao dos Poderes no Ttulo IV e no
Capitulo I, acerca do Poder Legislativo, versa sobre a fiscalizao contbil, financeira e
oramentria em seus arts. 70 a 75.
Extrai-se do art. 70 c/c o art. 71 que ser exercida pelo Congresso Nacional, com
auxlio do Tribunal de Contas da Unio, a fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial de todas as entidades da administrao direta e indireta quanto
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao de subvenes e renncia de receitas.
Outrossim, conforme disposto no pargrafo nico do art. 70, qualquer pessoa fsica ou
jurdica, pblica ou privada, dever prestar contas, caso utilize, arrecade, guarde, gerencie ou
administre dinheiro, bens e valores pblicos.
Os trs Poderes, por sua vez, devero manter, de forma integrada, sistema de controle
interno a fim de comprovar a legalidade, avaliar os resultados da aplicao de recursos
pblicos por entidades de direito privado, e apoiar o controle externo no exerccio de sua
misso institucional (art. 74, incisos II e IV).
O art. 75318 prev a aplicabilidade, no que couber, do acima exposto, organizao,
composio e fiscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados, Distrito Federal e
Municpios. Cada um detm competncia para exercer fiscalizao diferenciada, uma

317

Benjamin Zymler. Direito Administrativo e Controle. Belo Horizonte: Frum, 2005. p. 164.

Para Antonio Citadini, o desempenho dessas atividades tem por fim zelar pela observncia do princpio da
moralidade e eficincia administrativa, princpio republicano, dentre outros, por meio do controle da legalidade,
legitimidade, efetividade, economicidade, razoabilidade, eficincia e eficcia da gesto, destacando-se, quase
sempre, a anlise dos resultados para o cidado dos atos do gestor pblico. O Controle Externo da Administrao
Pblica. So Paulo: Max Limonad, 1995, p. 107.
318

O foco principal do presente trabalho ser o Tribunal de Contas da Unio, lembrando que por fora deste
artigo art. 75 da CF, as normas estudadas se aplicaro aos demais Tribunais de Contas, no que couber, o que
poder resultar em um alcance maior das consideraes aqui esboadas.

65

complementar outra, incidentes sobre a mesma operao319, pois em nome do princpio da


economicidade e eficincia, seria inaceitvel a sobreposio entre elas. No h, todavia,
disciplina constitucional acerca desta delimitao.
O tratamento do controle externo nas Constituies Estaduais, Lei Orgnica do TCU
(LOTU) e regimentos internos dos demais Tribunais nem sempre coincide com o previsto na
Constituio Federal. Da as competncias para a fiscalizao do terceiro setor tambm no
se apresentarem idnticas nestes rgos.
Os citados preceitos constitucionais, ainda, tm recebido interpretaes divergentes320,
ampliando ou restringindo o mbito das atribuies dos Tribunais de Contas em relao s
entidades em apreo.
E, a depender da interpretao dos artigos da CF/88 aplicveis e do entendimento
esposado acerca das competncias dos referidos Tribunais incidentes sobre o terceiro setor321,
decorrem conseqncias prticas no tocante aos procedimentos adotados, a amplitude e aos
efeitos de seu controle.
Sob o ponto de vista histrico, marcante o esforo empreendido ao longo da
evoluo constitucional e legal brasileira no sentido de estabelecer mecanismos de controle
dos recursos pblicos322, como revelam a alterao da redao do pargrafo nico do art. 70323

319

Floriano Peixoto de Azevedo Marques Neto. Pblico e Privado no Setor de sade. Revista de Direito Pblico
da Economia RDPE, Belo Horizonte, ano 3, n. 9, p. 105-154, jan./mar. 2005. p. 139.

320

A anlise dos regimentos internos das Cortes de Contas, de seus manuais, resolues e decises revela a
divergncia de tratamento do controle sobre as organizaes do terceiro setor, em parte pelo tratamento legal
estadual e municipal pertinente a estas entidades, distinto da disciplina federal em vrios aspectos, inclusive
quanto aos requisitos para recebimento de recursos pblicos, qualificao, ttulos ou certificaes.

321

Poucos autores analisam os incisos previstos no art. 71 da CF sob a tica do controle pelos TCs sobre o
terceiro setor. Andra Nunes, ao tratar do controle e fiscalizao daquele setor, a despeito de no desenvolver
exame especfico sobre cada um dos incisos que entende aplicveis, enumera aqueles que a seu ver merecem
destaque, quais sejam, II, IV, VI, VIII, IX, X e XI. Terceiro setor: controle e fiscalizao. 2. ed. So Paulo:
Mtodo, 2006. p. 94-05.

322

Nesta senda, Odete Medauar esclarece que: Em tema de controle externo da Administrao, a Constituio
de 1988 ampliou as competncias dos Tribunais de Contas (arts. 70 e 71, em especial). (Constituio de 1988:
catalisadora da evoluo do Direito Administrativo? Revista do Advogado, ano XXVII, n. 99, p. 106. set. 2008).

Tambm Guilherme Henrique de La Rocque Almeida sinaliza que At 1988, a Corte de Contas Federal
realizava o controle contbil, financeiro e oramentrio apenas sob a tica da legalidade. Essa situao foi
radicalmente alterada quando a Constituio Federal vigente, ampliando o escopo desse controle, conferiu ao
TCU competncia para fiscalizar aspectos operacionais e patrimoniais, inclusive no que concerne
legitimidade e economicidade. Controle das Transferncias Financeiras da Unio. [cit.], 2008a. p. 88.
323

Na redao original desse pargrafo, o dever de prestar contas no era exigido das pessoas privadas. Essa
mudana processada tem importncia singular para a anlise do controle das parcerias da Administrao
Pblica com as entidades do terceiro setor pelo TCU. Maria Tereza Fonseca Dias. O exerccio do papel
regulador do Tribunal de contas da Unio sobre as parcerias da Administrao pblica com as entidades do
Terceiro setor na execuo de polticas pblicas. Anais do XVII Congresso (acional do CO(PEDI. Braslia
DF. 2008b, p. 3456-3486.

66

por meio da Emenda Constitucional n. 19/98 e a redao dos incisos II e IV do art. 71 da


CF/88. Outrossim, o controle da economicidade e legitimidade foi introduzido na CF/88 como
prova da ampliao dos aspectos de fiscalizao de competncia do TCU, que passou a
controlar a validade formal, a eficcia e o fundamento da execuo oramentria324.
Assim, a tarefa a ser realizada consiste em examinar se h e quais so as competncias
constitucionais do TCU para fiscalizar as entidades que no so pblicas, mas que
desempenham atividades de interesse pblico sem finalidade lucrativa, com fomento por parte
do Estado mediante a celebrao de parcerias.
So poucos os estudiosos a oferecer um enquadramento terico dessa recente realidade
constitucional (controle de qualquer pessoa, fsica ou jurdica, privada325, que utilize, guarde,
gerencie ou administre dinheiro, bens e valores pblicos).
H dficit e oscilaes conceituais percebidas no mbito da jurisprudncia
constitucional326 e do TCU, motivo pelo qual este tem traado diretrizes em decises, manuais
institucionais e resolues327 de constitucionalidade discutvel. A diversidade da legislao
aplicvel s entidades do terceiro setor tambm colabora para a utilizao de parmetros
decisrios dspares, criando-se, assim, situao de insegurana jurdica, com repercusso na
efetivao de controle pelos rgos responsveis.

324

Ricardo Lobo Torres. A legitimidade democrtica e o Tribunal de Contas. Cadernos de Direito Constitucional
e Cincia Poltica. So Paulo. v.1. n.4. p.185-98. jul./set. 1993. p. 187.

325

Destacamos que entidade privada aqui abordada no inclui as sociedades de economia mista, integrantes da
administrao pblica indireta.

326

O Supremo Tribunal Federal no se debruou sobre a questo de competncia dos Tribunais de Contas na
medida liminar da ADIn n. 1.923-DF, por exemplo. Os acrdos que examinam a competncia dos Tribunais
de Contas para fiscalizar pessoas jurdicas de natureza privada referem-se, na maioria dos casos, a entidades da
administrao indireta do Poder Pblico, como o Banco do Brasil. (MS 22801-DF, Relator Min. Menezes
Direito. Julgamento em 17/12/2007, DJe 14/03/08. MS 23627-DF, Relator Carlos Velloso, DJ 16/06/2006) e as
entidades do Sistema S.

327

O Tribunal de Contas da Unio j proferiu vrias decises a respeito, bem como editou o Manual Convnios
e Outros Repasses (2008), enquanto o Tribunal de Contas do Estado de So Paulo editou o Manual Bsico
Repasses Pblicos ao Terceiro Setor (2007).

67

TIPOS E ASPECTOS DA FISCALIZAO

Analisar-se-o, a seguir, os tipos de fiscalizao previstos na CF/88 e seus aspectos,


delimitando-os doutrinariamente, para depois verificar como se aplicam ao terceiro setor.

4.1

Tipos de Fiscalizao

O caput do art. 70 da CF/88 estabelece a realizao de fiscalizao contbil, financeira,


oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da Administrao direta ou
indireta, no permitindo, a princpio, sua incidncia sobre o terceiro setor parceiro do Estado.
No pargrafo nico do citado preceito constitucional reforado, a nosso ver, pelo contedo
dos incisos II e IV do art. 71, CF , h meno, no entanto, ao dever de prestao de contas por
entidades privadas quando gestoras de recursos pblicos, podendo-se asseverar ter o constituinte
includo as entidades do terceiro setor no mbito de incidncia dos tipos de fiscalizao.
Os aspectos dos tipos de fiscalizao so: legalidade, legitimidade, economicidade,
exame de aplicao das subvenes e renncia de receitas. Devero, ainda, ser realizados por
meio do controle externo (que inclui o TCU) e o interno de cada Poder.
Segundo Pedro Roberto Decomain, as Cortes de Contas devem se voltar tambm
preservao dos princpios constitucionais da Administrao previstos no art. 37 da CF328 e
no s aos citados explicitamente no caput do art. 70 da CF/88.
A legislao especfica do terceiro setor, por seu turno, menciona os princpios a
serem por ele observados. Para elaborao do contrato de gesto, a Lei Federal das OSs
previu a aplicao dos princpios da legalidade, da moralidade, da impessoalidade, da
publicidade e da economicidade (art. 7). A Lei Federal das OSCIPs, por sua vez, exigiu a
previso expressa nos estatutos destas de observncia aos mesmos citados princpios, tendo
acrescido somente o princpio da eficincia (art. 4, inciso I).
O presente tpico restringe-se ao exame das competncias do TCU mencionadas nos
artigos 70, 71 e 72 da CF, deixando de tecer consideraes especficas sobre os demais
princpios e atribuies citados na doutrina e na legislao infraconstitucional. Justifica-se
esta delimitao a fim de focar a anlise nos atributos constitucionais do TCU em relao ao
terceiro setor.

328

Pedro Roberto Decomain. Tribunais de Contas no Brasil. So Paulo: Dialtica, 2006. p. 200.

68

4.1.1

Fiscalizao contbil

O controle contbil refere-se fiscalizao dos registros (balanos, por exemplo) que
dispe sobre o montante dos crditos e dotaes, considerando os crditos e as dotaes
disponveis329.
O escopo desta fiscalizao, segundo Mrcia Semer, a apurao das operaes,
negcios ou transaes realizadas pela Administrao direta e indireta, bem como a
verificao da correo das anotaes contbeis referentes s diferentes operaes, transaes
e negcios330.
Entendemos no haver obstculo ao exame contbil pelo TCU de como os recursos
pblicos foram recebidos, guardados e despendidos pelas ONGs, a despeito de sobre elas no
incidir o contedo do art. 83 da Lei n. 4.320/64. Afinal, se lhe cabe inspecionar, auditar e
julgar as contas prestadas por estas entidades conforme ser objeto de oportuna explanao
para tanto, dever fiscalizar contabilmente o tratamento dos recursos pblicos por elas
recebidos, e assim vm procedendo o TCU331 e outras Cortes332.

4.1.2

Fiscalizao operacional

Para Helio Saul Mileski, a fiscalizao operacional333 representa um estgio


evolutivo no sistema de controle da atividade financeira do Estado e

329

Patrcia Cardoso Rodrigues de Souza. Controle da Administrao Pblica. In: Carlos Pinto Coelho Motta.
(coord) et al. Curso prtico de direito administrativo. 2. ed. Belo Horizonte: Del Rey. 2004. p. 567.

330

Mrcia Maria Barreto Fernandes Semer. Competncias constitucionais do Tribunal de Contas. Dissertao
(Mestrado em Direito Administrativo) Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2000. p. 23-24.

331

BRASIL. TCU, Acrdo n 2261, 13 de dezembro de 2005. Plenrio, p. 5.

332

Neste sentido, as Instrues Normativas n. 01 e 02 de 2008 do TCE-SP expressamente preveem que, em at


90 dias do encerramento do exerccio financeiro, as entidades da administrao direta e indireta que tenham
celebrado parcerias com o terceiro setor devero a ele encaminhar outras demonstraes contbeis e
financeiras da entidade privada sem fins lucrativos.

333

A fiscalizao operacional refere-se obedincia aos meios legais de liberao de verbas ou de sua
arrecadao, quando deve haver rigoroso controle sobre as formas de procedimento da despesa, atendendose ao atingimento dos objetivos traados. Regis Fernandes Oliveira. Curso de Direito Financeiro. 2. Ed. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2008. p. 390.

Tem, assim, por objetivo verificar a efetividade e a economicidade das atividades e processos administrativos,
bem como de programas de governo. Francisco Eduardo Carrilho Chaves. Controle externo da gesto
pblica: a fiscalizao pelo legislativo e pelos Tribunais de contas: teoria e jurisprudncia. Rio de Janeiro:
Impetus, 2007. p. 60.

69

(...) visa avaliar o grau de cumprimento dos objetivos e metas previstos na lei
oramentria; determinar a eficincia (mximo de rendimentos sem desperdcio de
gastos e tempo), a eficcia (realizao das metas programadas) e a economicidade
(operao ao menor custo possvel) dos atos de gesto praticados; avaliar a eficcia
do controle na administrao dos recursos humanos, materiais e financeiros,
identificando as reas crticas na organizao e funcionamento da Administrao,
com vistas a formular recomendaes que possibilitem superar as observaes mais
significativas. 334

Neste sentido, para Mrcia Semer, se por um lado a fiscalizao operacional significa
a apurao do modus operandi a Administrao na realizao de suas atividades que
envolvem valores, dinheiros e bens pblicos, de outra sorte, envolve a avaliao do
desempenho do rgo fiscalizado, que deve vir acompanhado de sugestes para o
necessrio aprimoramento. Representa forma de controle sofisticada, que objetiva a
melhoria do funcionamento do ente fiscalizado nos aspectos de reduo dos custos
(economia), eficcia de suas aes e eficincia de seus resultados335.
Relativo s entidades do terceiro setor receptoras de recursos pblicos, podero ser
fiscalizadas em termos operacionais pelos Tribunais de Contas para se averiguar a eficincia,
eficcia e economicidade da sua gesto dos recursos pblicos, com ressalvas, nos termos
acima expostos336.
A ttulo de exemplo, tal parece ser a inteno da Lei das OSs, na qual se previu o
exame de relatrios gerenciais e de atividades da entidade, a fiscalizao do cumprimento das
diretrizes e metas definidas, critrios objetivos de avaliao de desempenho, com indicadores
de qualidade e produtividade (art. 4, incisos IX, X; 7 e 8). Tambm a Lei das OSCIPs exige
a apresentao de relatrio acerca da execuo do termo de parceria, contendo o comparativo
especfico de metas propostas com os resultados alcanados e a prestao de contas dos gastos
e receitas efetivamente realizados (art. 10, 2, V e art. 11). Em ambos os casos, as exigncias
do legislador possibilitam a fiscalizao operacional das entidades em comento.

4.1.3

Fiscalizao patrimonial

J a fiscalizao patrimonial a verificao que se faz sobre os bens que integram o

334

Helio Saul Mileski. O Controle da Gesto Pblica. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. p. 242.

335

Mrcia Maria Barreto Fernandes Semer. Competncias constitucionais do Tribunal de Contas. (cit.), 2000. p. 25.

336

BRASIL. TCU, Acrdo n 1111, 11 de junho de 2008. Plenrio. Disponvel em: http://www.tcu.gov.br.
Acesso em: 20 out. 2009.

70

patrimnio pblico337 e concerne as alteraes patrimoniais [que] devem ser fiscalizadas


pelas autoridades pblicas em benefcio da preservao dos bens que o integram338.
Nas palavras de Helio Saul Mileski, possibilita um controle sobre a regularidade dos
registros e a utilizao dos bens pblicos, com a finalidade de identificar os responsveis pelo
seu uso e guarda, no sentido de evitar que estes sejam utilizados de forma indevida ou
descurados na sua proteo e conservao339.
Para Mrcia Semer, a fiscalizao do TCU d-se sobre todos os bens pblicos,
conforme constantes em registros da Administrao (art. 94 e 95 da Lei n. 4.320/64) e:
por consequncia, sobre todos os atos relativos utilizao de bens pblicos por
particulares (autorizao, permisso, cesso e concesso de uso, concesso de direito
real de uso e enfiteuse), bem como sobre os atos que impliquem alienao de bens
pblicos (venda, doao, dao em pagamento, permuta, investidura, concesso de
domnio e legitimao de posse)340.

Cabe a fiscalizao patrimonial pelo TCU dos recursos e bens pblicos repassados ao
terceiro setor, por no perderem a sua natureza pblica341.
No caso das OSs, o controle pelo TCU se dar pelo envio da relao dos bens mveis
e imveis sob permisso de uso para as finalidades do contrato de gesto, especificando forma
e razo, inclusive as eventuais substituies dos respectivos bens. Referente aos termos de
parceria, exige-se o envio de relao de eventuais bens imveis adquiridos com recursos
provenientes da sua celebrao (art. 15 da LF n 9.790/99).
Outrossim, h na Lei Federal das OSs inmeros preceitos342 concernentes ao
tratamento destinado a seu patrimnio e consequentemente, objeto de controle pelo TCU.
No por outra razo, na Deciso n. 592/1998, este asseverou que, ao receberem recursos
pblicos, as OSs tornam-se deles gestoras e submetem-se ao seu controle patrimonial.

337

Mrcia Maria Barreto Fernandes Semer. Competncias constitucionais do Tribunal de Contas. (cit.), 2000. p. 26.

338

Regis Fernandes Oliveira. Curso de Direito Financeiro. (cit.), 2008. p. 390.

339

Helio Saul Mileski. O controle da gesto pblica. (cit.), 2003. p. 243.

340

Mrcia Maria Barreto Fernandes Semer. Competncias constitucionais do Tribunal de Contas. (cit.), 2000. p. 26.

341

(BRASIL. TCE-SP, Instruo Normativa n 01/2008 rea estadual; BRASIL. TCE-SP, Instruo Normativa
n 02/2008 rea municipal.) Neste sentido, as Instrues Normativas n. 01 e 02 de 2008 do TCE-SP
expressamente preveem que, em at 90 dias do encerramento do exerccio financeiro, as entidades da
administrao direta e indireta que tenham celebrado parcerias com o terceiro setor devero a ele encaminhar a
publicao do Balano Patrimonial da entidade parceira, dos exerccios encerrado e anterior, como forma de
fiscalizar-lhe a movimentao de patrimnio o que tambm consistir em anlise contbil.

342

A ttulo de exemplo, o art. 2, inciso I, alnea h (proibio de distribuio de bens e de patrimnio), i (previso
de incorporao integral do patrimnio); art. 12, art. 13 e 16, 2 da Lei Federal das OSs. (BRASIL.
PRESIDNCIA DA REPBLICA. CASA CIVIL, Lei n 9.637, de 15 de maio de 1998).

71

No mesmo sentido, a Lei Federal das OSCIPs regulamentou o tratamento a ser dado a
seu patrimnio, seja ou no de origem pblica. Para este ltimo, a Lei expressa: as
organizaes devero prestar contas de todos os recursos e bens de origem pblica, conforme
determina o pargrafo nico do art. 70 da CF343.
A despeito disso, no Acrdo n. 601/2007, o TCU, ao diferenciar o regime das
OSCIPs das OSs, entendeu que os bens pblicos transferidos s primeiras deixam de ser
pblicos por passarem a transitar somente entre OSCIPs em caso de dissoluo ou
desqualificao e no ao poder pblico, diversamente das OSs.

4.1.4

Fiscalizao financeira

A fiscalizao financeira diz respeito ao ingresso e sada de dinheiro344, para


verificar se as contas representam a efetiva situao financeira da Administrao,
envolvendo um controle sobre a arrecadao da receita e a realizao da despesa, tendo em
conta a legalidade e a regularidade das suas operaes345.
Consoante Helio Saul Mileski, a fiscalizao financeira permite a avaliao da
legalidade, legitimidade e economicidade, e, por meio dela, pode-se constatar se foram
adotados os meios adequados de se proceder arrecadao da receita e se foram tomadas
medida apropriadas para registrar com exatido e salvaguarda todos os ativos financeiros, tais
como disponibilidades, investimentos e demais valores imobilizados346.
A fiscalizao financeira ser aplicvel, com ressalvas, sobre as entidades do terceiro
setor, pois a expresso arrecadao de receita no lhes diz respeito, nos mesmos moldes da
Administrao Pblica.

4.1.5

Fiscalizao oramentria

Se pela fiscalizao financeira verifica-se os efetivos dispndios e ingressos nos cofres


pblicos, pela fiscalizao oramentria acompanha-se a fiel execuo dos oramentos, como
o registro das despesas e receitas nas rubricas oramentrias corretas e dentro dos limites

343

Art. 4 , inciso VII, d. (Ibid)

344

Regis Fernandes Oliveira. Curso de Direito Financeiro.(cit.), 2008. p. 390.

345

Helio Saul Mileski. O Controle da Gesto Pblica. (cit.), 2003. p. 241.

346

Ibid., p. 241.

72

impostos pelas leis oramentrias347. Ela incide sobre a correta aplicao da lei oramentria,
pois as verbas apenas podem ter a destinao prevista no texto da lei especial aprovada348.
Vez que as entidades do terceiro setor no se submetem ao regramento do oramento
pblico (Lei n. 4.320/64), entendemos ser-lhes inaplicvel o exame do controle oramentrio.
No entanto, observamos que o controle oramentrio incidir sobre os rgos
parceiros do terceiro setor. Neste sentido, as Instrues Normativas n. 01 e 02 de 2008
expressamente preveem o encaminhamento ao TCE-SP de cpia do instrumento com a
proposta oramentria e programa de investimentos, logo aps a celebrao do instrumento do
contrato de gesto, pelas entidades da administrao direta e indireta que o tenham celebrado
com as OSs. Outrossim, at 90 dias aps o encerramento do exerccio financeiro, as citadas
organizaes devero a ele encaminhar os balanos dos exerccios encerrado e anterior e
demais demonstraes contbeis e financeiras, e respectiva publicao na imprensa oficial,
seja da entidade pblica gerenciada seja das OSs.

4.2

Aspectos da fiscalizao

Ainda no caput do art. 70 da CF, previu-se a fiscalizao quanto legalidade,


legitimidade, economicidade, e quanto aplicao de subvenes e renncia de receitas.
Hodiernamente, no se pode falar em controle de legalidade sem considerar a
legitimidade a ela relativa. Tampouco se pode falar em legitimidade sem versar sobre o
aspecto da economicidade. A despeito disso, por fins didticos, sero observados a ordem e o
rol dos aspectos da fiscalizao constitucionalmente previstos no citado preceito.
Os aspectos da fiscalizao sero examinados individualmente, primeiro para
delimit-los, segundo para verificar sua aplicabilidade sobre o terceiro setor.

4.2.1

Legalidade

Compreende-se o princpio da legalidade como um dever de respeito a toda a


juridicidade349 e no s a leis em sentido estrito.

347

Francisco Eduardo Carrilho Chaves. Controle externo da gesto pblica: a fiscalizao pelo legislativo e
pelos Tribunais de contas: teoria e jurisprudncia. (cit.), 2007. p. 60.

348

Regis Fernandes Oliveira. Curso de Direito Financeiro. (cit.), 2008. p. 390.

349

A idia de juridicidade administrativa traduz-se, assim, na vinculao da Administrao Pblica ao


ordenamento jurdico como um todo, a partir do sistema de princpios e regras delineado na Constituio.

73

Tradicionalmente, o princpio da legalidade envolve a Administrao Pblica e os


entes explicitamente a ele vinculados.
A fiscalizao da legalidade dos atos de ndole oramentria e financeira papel do
Legislativo e dos Tribunais de Contas350, e envolve o exame da adequao financeira ao
oramento e s leis; alm da anlise formal das contas, seus aspectos da certeza, exatido e
correo de nmeros e clculos351. Ademais, abrange a anlise de constitucionalidade das
leis352 e dos atos administrativos, no sentido de preservar a ordem jurdica determinada
constitucionalmente353, tal como previsto na Smula 347 do Supremo Tribunal Federal354.
Cabe questionar se o exame do dever de legalidade dos atos das entidades do terceiro
setor pelo TCU seria o mesmo incidente sobre a administrao direta e indireta. Ainda, quais
princpios de direito pblico obrigariam as entidades em exame e incidiria o controle de seu
cumprimento, a derrogar parcialmente o regime privado.
A legalidade aqui indicada, na esteira de Maria Joo Estorninho, diferencia-se de seu
conceito originrio de legalidade estrita:
[...] parece-me ser inevitvel reconhecer a actual complexidade do princpio da
legalidade, para o qual no possvel encontrar um sentido unitrio ou unvoco. Na
minha opinio, o contedo do princpio da legalidade ou da juridicidade,
nomeadamente em relao actividade de direito privado da Administrao Pblica,
acaba afinal por apenas se descobrir atravs das vinculaes concretas que existem,
e por intermdio das quais essa juridicidade se revela.355

Nesta esteira, as entidades privadas parceiras do Poder Pblico seriam vinculadas ao


princpio da legalidade, mas somente para os casos de regulao especfica de acordo com a
legislao aplicvel.356
Gustavo Binenbojm. Uma Teoria do Direito Administrativo: Direitos Fundamentais, Democracia e
Constitucionalizao. 2. Ed. So Paulo: Renovar, 2008. p. 143.
350

Mrcia Maria Barreto Fernandes Semer. Competncias constitucionais do Tribunal de Contas. (cit.), 2000. p. 27.

351

Ricardo Lobo Torres. A legitimidade democrtica e o Tribunal de Contas. (cit.). jul./set. 1993. p. 189.

352

BRASIL. TCE-SP, Legislao. Deliberao. Processo TCA - 29.268/026/05, 2005. Segundo a Smula N 6 do
TCE-SP: compete ao Tribunal de Contas negar cumprimento s leis inconstitucionais.

353

Helio Saul Mileski. O Controle da Gesto Pblica. (cit.), 2003. p. 247.

354

BRASIL. STF, Smula 347, de 13 de dezembro de 1963. O Tribunal de Contas, no exerccio de suas
atribuies, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do poder pblico.

355

Maria Joo Estorninho. A Fuga para o Direito Privado Contributo para o estudo da actividade de direito
privado da administrao pblica. (cit.),1996. p. 187.

356

Mrcia Pelegrini. Terceiro setor: gesto privada de recursos pblicos. (cit.), jul./dez. 2008, p. 66.

Conforme j destacado, tem sido observada a tendncia de aproximar a legalidade da administrao pblica e
daquelas entidades, em especial quanto ao dever de licitar, previstos na IN n. 01/97 (BRASIL. SECRETARIA DO
TESOURO NACIONAL, Instruo normativa n 01, de 15 de janeiro de 1997) e alteraes e o Decreto Federal n.

74

O TCU, na Deciso n. 592/1998 Plenrio, ao deparar-se com a questo da sua


jurisdio para julgar as contas das OSs, ento recentemente criadas, a despeito de entender
sobre elas incidir o princpio da legalidade, defendeu que o sistema jurdico passasse a
priorizar o estabelecimento de normas de carter principiolgico e procedimental, para seu
maior dinamismo. O controle da legalidade, a seu ver, cederia espao ao controle teleolgico
ou finalstico. Nesta deciso, asseverou-se: o padro avaliador a ser utilizado pelo Controle
Externo passa a ser o contedo e o fiel cumprimento do contrato de gesto, pois nele devem
estar fixados adequadamente os objetivos e metas da entidade, bem como os critrios e
parmetros de avaliao quantitativa e qualitativa (indicadores de desempenho).
O TCU diferencia, todavia, o tratamento dado a OSCIPs e OSs, implicando dizer que o
controle da legalidade a despeito de restrito aos princpios pblicos diverge conforme a
qualificao da entidade do terceiro setor controlada. A justificativa para tal distino seria o fato
de o legislador ter aproximado as OSs de regime com maior densidade publicista e consequente
menor liberdade operacional. J as OSCIPs estariam vinculadas mais ao direito privado,
minimamente derrogado por regras de direito pblico no que toca aplicao dos recursos
pblicos obtidos por meio do termo de parceria357, possuindo maior liberdade gerencial358.
Ressalta-se, no entanto, no estar pacificada entre os Ministros do TCU, a questo da
distino entre as citadas entidades acerca da amplitude da legalidade sobre elas incidente359.

4.2.2

Legitimidade

Para Ricardo Lobo Torres, a fiscalizao da legitimidade enseja o controle de gesto,


5.504/05 (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA. CASA CIVIL, Decreto n 5.504, de 5 de agosto de 2005).
No mesmo sentido, o TCU j decidiu a respeito no Acrdo n. 601/2007 (BRASIL. TCU, Acrdo n 601, de
20 de maro de 2007. Primeira Cmara, Ministro Relator Aroldo Cedraz). Note-se que se configura dever
imposto por instrumentos infralegais, quando a aplicao do princpio da legalidade questionada, inclusive
quanto a sua incidncia sobre a Administrao Pblica por renomados autores como Gustavo Binenbojm. Uma
Teoria do Direito Administrativo Direitos Fundamentais, Democracia e Constitucionalizao. 2. Ed. So
Paulo: Renovar, 2008.
357

BRASIL. TCU, Acrdo n 601, de 20 de maro de 2007. Primeira Cmara.

358

Ibid., p. 9.

359

No Acrdo n. 1777/2005 (BRASIL. TCU, Acrdo n 1777, de 09 de novembro de 2005. Plenrio), a


despeito de no ter prevalecido o voto do Ministro Revisor Ubiratan Aguiar, este se pronunciou no sentido de
que tambm as OSCIPs, ao receber recursos pblicos, assumem todos os deveres e obrigaes de qualquer
gestor pblico e, por isso, devem obedecer a legislao licitatria federal e no a seu regulamento prprio,
aplicando-se-lhe, inclusive, o Decreto Federal n. 5.504/2005. O Ministro Relator Marcos Vilaa e o Ministro
Redator Walton Alencar Rodrigues, pelo contrrio, concluram explicitamente que tais exigncias, alm da IN
n. 01/97 STN (1997), configuram-se imposio de excessivas amarras burocrticas ao termo de parceria e
contrariam a prpria finalidade da Lei da OSCIPs (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA. CASA
CIVIL, Lei n 9.790, de 23 de maro de 1999), inviabilizando a autonomia e agilidade gerenciais.

75

a anlise de resultados e a apreciao da justia e do custo/benefcio, a ver se o cidado


realmente obtm a contrapartida do seu sacrifcio econmico360.
Fiscaliza-se o atendimento das necessidades pblicas. Verifica-se o cumprimento do
bem pblico pretendido361, inclusive com controle de mrito dos atos362, entendido este como
controle da legalidade e economicidade das decises polticas363, e no a anlise dos objetivos
das decises polticas.
Para Mrcia Semer, o controle da legitimidade no significa apenas a verificao da
relao de adequao entre o ato administrativo praticado e a capacidade do agente de faz-lo.
Significa a verificao da relao de adequao entre o ato administrativo praticado e os
valores e necessidades fundamentais da coletividade364.
Jos Maurcio Conti admite o controle da legitimidade quanto ao aspecto de mrito do ato
objeto de fiscalizao, pois assim, determinado ato, ainda que realizado em consonncia com as
leis, pode no ser legtimo, por afrontar princpios jurdicos outros, como o da moralidade
administrativa, tornando-se ilegtimo ou passvel de impugnao por ocasio da fiscalizao365.
Maral Justen Filho esposa entendimento contrrio aos controles do mrito, da
convenincia ou da discricionariedade, por ausncia de expressa previso constitucional neste
sentido366. Caberia, no entanto, o exame do desvio de finalidade367, abuso de poder ou se,
diante das circunstncias, a deciso adotada no fosse a mais adequada.
Parece-nos possvel o exame pelo TCU da legitimidade dos atos das entidades do terceiro
setor, quando envolverem recursos pblicos, sem olvidar o enfoque finalstico de sua competncia
para tanto e as cautelas necessrias para evitar a ingerncia indevida nos atos daquelas a ponto de
as substiturem. Desde a Deciso n. 592/1998-Plenrio, o TCU deixou consignado
posicionamento neste sentido, ao versar acerca da sua jurisdio sobre as OSs, entendimento
360

Ricardo Lobo Torres. A legitimidade democrtica e o Tribunal de Contas. (cit.). jul./set. 1993. p. 192-193.

361

Regis Fernandes Oliveira. Curso de Direito Financeiro. (cit.), 2008. p. 391.

362

Mrcia Maria Barreto Fernandes Semer. Competncias constitucionais do Tribunal de Contas. (cit.), 2000. p.
29.

363

Ricardo Lobo Torres. A legitimidade democrtica e o Tribunal de Contas. (cit.) jul./set. 1993. p. 194.

364

Para a autora, a possibilidade de verificao da legitimidade dos atos administrativos oramentrios e


financeiros constitui-se em abertura fundamental alterao da qualidade de controle a cargo do Congresso e
do Tribunal de Contas. Mrcia Maria Barreto Fernandes Semer. Competncias constitucionais do Tribunal de
Contas (cit.), 2000. p. 29-30.

365

Jos Maurcio Conti. Direito Financeiro na Constituio de 1988. So Paulo: Oliveira Mendes, 1998. p. 5.

366

Maral Justen Filho. Curso de Direito Administrativo. 3. Ed. rev. atual. So Paulo: Saraiva, 2008. p. 900.

367

BRASIL, TCU, Acrdo n 2261, 13 de dezembro de 2005. Plenrio. No Acrdo n. 2261/2005 Plenrio, o
TCU realizou auditoria em entidades privadas que haviam se conveniado com rgos pblicos em razo do
desvio de finalidade, dentre outros, dos recursos pblicos a elas atribudos.

76

passvel de ser estendido s demais entidades do terceiro setor parceiras do Estado368.


De todo modo, o TCU dever levar em conta o teor dos instrumentos de parceria para
analisar o mrito dos atos do terceiro setor.

4.2.3

Economicidade

A fiscalizao da economicidade pelos Tribunais de Contas consiste no controle da


eficincia da Administrao Pblica, resultante da anlise da utilizao da capacidade de
potencializar a receita frente s despesas e da capacidade de reduzir o custeio para adapt-lo
arrecadao369.
Exige anlise abrangente e pode envolver processo de prestao de contas ou
auditoria, sugestes e orientaes acerca da eficincia ou ineficincia dos atos controlados
como resultado de auditorias operacionais ou de gesto, num processo de colaborao das
Cortes de Contas no aprimoramento da Administrao370.
Com a promulgao da Emenda Constitucional n. 19/1998, a eficincia371 alcanou
status de norma constitucional, cabendo aos Tribunais verificar se as entidades sujeitas ao
seu poder controlador atuam de forma eficiente372.
Ressalta James Giacomoni que o teste da eficincia na avaliao das aes
governamentais busca considerar os resultados obtidos em face dos recursos disponveis.
Busca-se representar as realizaes em ndices e indicadores, para possibilitar comparao

368

De se ressaltar que no Anteprojeto de Lei Orgnica da Administrao Pblica, (BRASIL. COMISSO DE


JURISTAS, Anteprojeto de Lei Orgnica da Administrao Pblica Federal e Entes de Colaborao, 2009)
como princpio fundamental decorrente da separao de Poderes, entendeu-se pela impossibilidade de os
rgos de controle externo notadamente o Tribunal de Contas interferirem na gesto dos rgos ou
entidades submetidos ao seu controle. Tampouco podero praticar atos que impliquem ingerncia no exerccio
de suas competncias ou na definio de polticas pblicas. Segundo consta, o controle externo ser amplo,
todavia, compreendendo a aplicao de recursos ou bens pblicos, os resultados e a legalidade. No que
respeita a entidades do terceiro setor, de acordo com o referido Anteprojeto, os rgos de controle limitar-seo verificao da regularidade do contrato e de seus resultados, no sendo admitido controle ou interferncia
na gesto da entidade no estatal.

369

Mrcia Maria Barreto Fernandes Semer. Competncias constitucionais do Tribunal de Contas. (cit.), 2000. p. 30.

370

Ibid., p. 31.

371

Emerson Gabardo destaca: Cabe rememorar que o art. 70 da Constituio Federal estabelecia em seu caput,
mesmo antes da Reforma Administrativa, que compete ao Congresso Nacional o controle de eficincia
especfico para a gesto administrativo-financeira, em que pese no se utilize do termo, pois h referncia
expressa a um aspecto da eficincia: a economicidade. A expresso economicidade justificvel, haja vista
que o artigo tem referncia direta com a atividade contbil, oramentria e patrimonial (alm da operacional).
Princpio Constitucional da Eficincia Administrativa. So Paulo: Dialtica, 2002. p. 112.

372

Benjamin Zymler. Direito Administrativo e Controle. (cit.), 2005. p. 278.

77

com parmetros tcnicos de desempenho e com padres j alcanados anteriormente373.


A doutrina reconhece a possibilidade do exame da economicidade dos atos das
entidades privadas sem fins lucrativos objeto de fomento374. Segundo Emerson Gabardo:
A partir da conjugao dos dispositivos constitucionais que tratam da eficincia, e
no somente do art. 37, que Paulo Modesto extrai seu amplo conceito do princpio
da eficincia, que consiste na exigncia jurdica, imposta administrao pblica e
queles que lhe fazem as vezes ou simplesmente recebem recursos pblicos
vinculados de subveno e fomento, de atuao idnea, economicamente
satisfatria na realizao das finalidades pblicas que lhe foram confiadas por
lei ou por ato ou contrato de direito pblico375. (g.n.).

Para Jos Roberto Pimenta Oliveira:


a utilizao do terceiro setor, para desempenho de atividade administrativa, est
constitucionalmente subordinada observncia in concreto do princpio da
eficincia e da eficcia (art. 37-caput) e sua vertente de economicidade (art. 70caput), no podendo, em qualquer rea, descaracterizar a responsabilidade estatal
originria na realizao dos cometimentos a cargo do Estado. Sem motivao cabal
da economicidade do vnculo jurdico-administrativo, ilegtima qualquer
transferncia de atribuies administrativas, passvel de controle jurisdicional por
ao popular (art. 5 LXXIII) e ao civil pblica (art. 129-III).376

Com a Deciso n. 592/1998 Plenrio, o TCU posicionou-se no sentido de poder


fiscalizar os atos das OSs envolvendo recursos pblicos acerca de sua economicidade,
entendimento este extensvel s demais entidades, a nosso ver.
Com foco na economicidade e eficincia, por recomendao do TCU, o governo
federal criou o Portal dos Convnios377 e editou o Decreto n. 5.504/05, a serem objeto de
373

Para James Giacomoni, Inmeros indicadores so utilizados na avaliao de eficincia, especialmente


aqueles que relacionam produtos finais com seus custos (produtividade/custo) e com os insumos principais
(produtividade/mo-de-obra, por exemplo). A avaliao da qualidade do trabalho outra questo ligada
eficincia que merece ateno, principalmente em certos tipos de realizaes como obras pblicas. Oramento
Pblico. 13. Ed. rev. ampl. So Paulo: Atlas, 2005. p. 309.
Parece-nos que o princpio da eficincia desempenha papel relevante, tendo ampliado, em conjunto com os
demais princpios previstos na Constituio Federal vigente, a atividade dos Tribunais de Contas. Tanto que
mais e mais tm regulamentado internamente como esta nova vertente de fiscalizao dever se dar na prtica,
sendo ilustrativo o portflio de indicadores do servio pblico do TCU. Disponvel em www.tcu.gov.br.
Acesso em 30/05/2008.

374

(PRESIDNCIA DA REPBLICA. CASA CIVIL, Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964). A Lei Federal n.
4.320/64, por seu art. 16, expressa no sentido de que a suplementao de recursos, como a subveno, somente
ser legtima ao se revelar mais econmica. O preceito reiterado na legislao relativa subveno social.

375

Emerson Gabardo. Princpio Constitucional da Eficincia Administrativa. (cit.), 2002. p. 112.

376

Jos Roberto Pimenta de Oliveira. Improbidade Administrativa e Terceiro setor. (cit.), 2008. p.166.

377

Foi criado o Portal dos Convnios (www.convenios.gov.br), inclusive em funo de pleitos do Tribunal de
Contas da Unio e o Decreto Federal n. 6.170/07, pelo qual se controlar os repasses de recursos pblicos a
entidades pblicas e privadas. Sero cadastradas empresas fornecedoras e as entidades podero delas adquirir

78

anlise oportuna.
Para Vanice Lrio Valle, entretanto, o controle sobre as entidades em comento no
deveria prevalecer sob a lgica economicista do custo-benefcio, prpria da
administrao pblica prestacional, mas sim de um Estado reflexivo, detentor de outros
propsitos alm daquele378.

4.3

Renncia de receita e aplicao de subvenes

No caput do art. 70 previu-se o controle da renncia de receita e a concesso de


subvenes sociais e econmicas, segundo a legislao especfica, incluindo as leis de
diretrizes oramentrias.
A renncia de receitas no ser objeto de exame neste trabalho, pois as entidades do
terceiro setor no possuem competncia para arrecadar, muito menos renunciar a receita
(pblica). Outrossim, a despeito de deterem imunidade ou receberem iseno, tal matria no
integra o objeto desta dissertao, focada nos casos decorrentes de repasse de recursos
mediante parcerias.
A respeito da aplicao de subvenes, o controle abrange desde a concesso da
subveno at a utilizao ou emprego da verba recebida a este ttulo, e fiscaliza-se tanto o
rgo concedente da subveno quanto a pessoa ou entidade beneficiria desse auxlio379. O
Regimento Interno do Tribunal de Contas (art. 255) foi claro neste sentido, tendo previsto: a
fiscalizao da aplicao de recursos transferidos sob as modalidades de subveno, auxlio e
contribuio compreender as fases de concesso, utilizao e prestao de contas e ser
realizada, no que couber, na forma estabelecida no art. 254380.

bens e servios, sendo que a contraprestao por estes ser paga pelo governo federal diretamente a elas, sem
intermdio das entidades em comento. A medida recebeu elogios da imprensa, tendo em vista, sobretudo, o
controle dos recursos pblicos repassados (Christiane Samarco; Lu Aiko Otta. Portal fiscalizar R$ 35 bi em
convnios. O Estado de So Paulo, So Paulo, 20 out. 2008).
378

Vanice Lrio Valle. Terceiro setor e parcerias com a Administrao Pblica: desafios ao controle das OS e
OSCIPs. Revista de Direito do Terceiro Setor, Belo Horizonte, ano 2, n. 4, p. 47-64, jul./dez. 2008. p. 53

379

Mrcia Maria Barreto Fernandes Semer. Competncias constitucionais do Tribunal de Contas. (cit.), 2000. p. 31.

380

(BRASIL. TCM-SP, Instruo n 01, 1985). O Tribunal de Contas do Municpio de So Paulo regulou a
matria sob a tica do controle a posteriori, quanto aplicao dos recursos pblicos, na Instruo Normativa
n. 01/85, a ser observada na comprovao e prestao de contas de auxlios ou subvenes concedidos a
qualquer ttulo, pelo Municpio, a entidades de direito pblico ou privado em geral e, em especial, a entidades
de carter assistencial ou que exeram atividades de relevante interesse pblico. De acordo com a referida
instruo, a documentao comprobatria das despesas, bem como os livros da escriturao correspondente
permanecero na entidade disposio do Tribunal de Contas, para os exames "in loco" julgados convenientes,
os quais sero levados a efeito por servidores devidamente credenciados. Outrossim, segundo a citada
Instruo, as entidades que no obtiverem junto Corte a aprovao de suas contas e respectiva quitao,

79

A fiscalizao da aplicao das subvenes recebidas pelas entidades do terceiro setor,


parece-nos, coaduna-se perfeitamente ao contedo de sua legislao, pelo que poder ser
realizada pelos Tribunais de Contas381.

relativamente s importncias recebidas no exerccio anterior, ou que tiverem sua comprovao rejeitada, no
podero, sem prejuzo das demais cominaes cabveis, receber novos auxlios ou subvenes, ficando seus
dirigentes sujeitos s penalidades legais.
381

De acordo com Mrcia Maria Barreto Fernandes Semer, essa fiscalizao pode ocorrer por meio da realizao
de inspees ou auditorias, ou por ocasio da anlise de processo de tomada ou prestao de contas. A autora
esclarece que, no caso da fiscalizao realizada por inspeo ou auditoria, o acompanhamento da destinao
dada aos recursos recebidos pela concesso de subveno pode ocorrer concomitantemente sua utilizao. J
se o controle se d apenas por ocasio da prestao de contas ser a posteriori. Competncias constitucionais
do Tribunal de Contas. (cit.), 2000. p. 32.

80

MODALIDADES ESPECFICAS DE COTROLE

5.1

Competncias constitucionais de controle incidente sobre o terceiro setor

Tecidas as consideraes gerais anteriormente expostas, passa-se ao exame das


atribuies constitucionais do TCU que, ao menos em tese, incidiriam diretamente sobre as
entidades em exame. No sero analisados, portanto, os incisos I, V, VII e XI do art. 71 da CF.
Para fins deste trabalho, o controle direto ocorrer quando houver fiscalizao por
parte do Tribunal de Contas sobre dada entidade do terceiro setor. Por sua vez, o controle
indireto incidir sobre o rgo pblico parceiro382 quando, por ordem ou recomendao do

382

Neste sentido parece ter caminhado o Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, que abarcou em sua jurisdio
todos os gestores de recursos pblicos, mas, em termos prticos, previu nas suas Instrues 01 e 02, editadas
anualmente, o controle indireto das organizaes no-governamentais, mediante exame das contas e dos
documentos a elas relativos por intermdio do rgo parceiro. Constata-se que o tratamento dado pelo citado
Tribunal de Contas s parcerias tem paralelo com aquele aplicado aos contratos administrativos firmados com
empresas privadas - tal como a exigncia de envio de cpia de instrumentos celebrados acima de certo valor, os
documentos de habilitao da entidade, dentre outros:
Artigo 14 - O Tribunal de Contas tem jurisdio prpria e privativa sobre as pessoas e matrias sujeitas sua
competncia, a qual abrange todos os responsveis, bem como seus fiadores, herdeiros e sucessores, e qualquer
pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou de direito privado, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou
administre bens e valores pblicos ou pelos quais o Poder Pblico responda, ou que, em nome deste assuma
obrigaes de qualquer natureza. (...).
Artigo 15 - Esto sujeitos jurisdio do Tribunal de Contas e s por deciso deste podem liberar-se de sua
responsabilidade:
II - qualquer pessoa fsica ou jurdica de direito pblico ou de direito privado que houver arrecadado ou recebido
depsito, auxlio, subveno, e contribuio do Estado ou Municpio, ou tenha sob sua guarda e administrao
bens ou valores pblicos;
IV - qualquer pessoa ou entidade mantida, ainda que parcialmente, pelos cofres pblicos.
A Lei Orgnica do Tribunal de Contas do Municpio de So Paulo dispe de maneira bem diversa:
Art. 23 O Tribunal tem jurisdio sobre pessoas e matrias sujeitas sua competncia, abrangendo todo aquele
que arrecadar ou gerir dinheiro, valores e bens do Municpio ou pelos quais responda, bem como administradores
das entidades da Administrao Indireta e das Fundaes institudas pelo Municpio.
Art. 24 - Sob a jurisdio do Tribunal, ficam sujeitos, mediante exame e apreciao de suas contas e aferio da
respectiva responsabilidade:
II - Todos os servidores pblicos, qualquer pessoa ou entidade que seja ou no estipendiada ou subvencionada
pelos cofres pblicos municipais, e que derem causa a perda, subtrao, extravio ou dano em valores, bens e
materiais do Municpio.
No mbito do TCU, sua Lei Orgnica previu de forma mais sinttica:
Art. 5 A jurisdio do Tribunal abrange:
I - qualquer pessoa fsica, rgo ou entidade a que se refere o inciso I do art. 1 desta lei, que utilize, arrecade,
guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em
nome desta assuma obrigaes de natureza pecuniria;
II - aqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao errio;
VI - todos aqueles que lhe devam prestar contas ou cujos atos estejam sujeitos sua fiscalizao por expressa
disposio de lei;
VII - os responsveis pela aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio, mediante convnio, acordo,
ajuste ou outros instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio;

81

Tribunal, determinar-se a atuao daquele diretamente sobre a entidade383.


A ressalva parece-nos importante, pois a esfera de influncia do TCU sobre o terceiro
setor muito maior que a simples fiscalizao pessoal e in loco das entidades dele
integrantes. A despeito de o foco essencial desta dissertao ser o controle direto, mostra-se
relevante consignar o importante controle indireto hoje existente e, portanto, traar breves
linhas e consideraes a respeito, se pertinente.

5.1.1

Julgar prestao de contas

5.1.1.1 Consideraes iniciais


Por fora do inciso II do art. 71 da CF/88, cabe ao TCU e s demais Cortes de
Contas384, julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e
valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades
institudas e mantidas pelo Poder Pblico Federal, e as contas daqueles que derem causa a
perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico385.

VIII - os sucessores dos administradores e responsveis a que se refere este artigo, at o limite do valor do
patrimnio transferido, nos termos do inciso XLV do art. 5 da Constituio Federal.
383

Neste sentido, conferir o Acrdo n. 1386/2009. Plenrio. Relator: Andr Luis de Carvalho. Sesso de
24/06/2009. (Disponvel em: http//:www.tcu.gov.br. Acesso em: 29/07/2009) e o Acrdo n. 1564/2009
Plenrio. Min. Relator: Augusto Sherman Cavalcanti. DOU 17/07/09. (Disponvel em: http//:www.tcu.gov.br.
Acesso em: 29/07/2009). Neste ltimo acrdo, o TCU teve por propsito da auditoria de conformidade
realizada a pedido do Congresso Nacional verificar e analisar a estrutura e as aes internas voltadas para o
controle dos recursos repassados por meio de transferncias voluntrias, enquanto que, pelo primeiro acrdo,
o TCU determinou que o rgo pblico parceiro passasse a agir de modo diverso em relao ao controle
exercido sobre a entidade privada sem fins lucrativos com a qual celebrou termo de parceria.

384

Nenhuma Constituio de Estado-membro poder conter regra jurdica que conflite com a correspondente
regra jurdica constitucional. Jorge Ulissses Jacoby Fernandes. Tribunais de Contas do Brasil: jurisdio e
competncia. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2005.2005b, p. 550.

385

A Lei Orgnica do Municpio de So Paulo (2009) previu de forma diversa, dispondo explicitamente sobre
outros entes jurisdicionados aos Tribunais de Contas:
Art. 48. (...) II - apreciar, atravs de parecer, as contas dos administradores e demais responsveis por
dinheiro, bens e valores pblicos, da administrao direta, autarquias, empresas pblicas e sociedades de
economia mista, includas as fundaes institudas ou mantidas pelo Poder Pblico Municipal, e as
contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio;
2 - Para efeito da apreciao prevista no inciso II, as entidades nele referidas devero encaminhar ao
Tribunal os seus balanos e demais demonstrativos at 5 (cinco) meses seguintes ao trmino do exerccio
financeiro.(g.n.).

No mesmo sentido, a Constituio do Estado de So Paulo: (1989):


Art. 33. (...) II - julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores
pblicos da administrao direta e autarquias, empresas pblicas e sociedades de economia mista, includas
as fundaes institudas ou mantidas pelo Poder Pblico estadual, e as contas daqueles que derem perda,
extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio; (g.n.).

82

Em que pese no se questionar o dever de as entidades do terceiro setor, receptoras de


recursos pblicos, prestarem contas a respeito de seu manuseio e aplicao386, h discusso
doutrinria quanto entidade competente para receb-las e/ou julg-las.
Em outras palavras, se por um lado, resta claro da leitura do pargrafo nico do art. 70
da CF/88387 a obrigao de prestar contas por parte daqueles que utilizem, guardem, gerenciem
ou administrem dinheiros, bens e valores pblicos, por outro, divergem a doutrina e os
Tribunais de Contas acerca do rgo a quem as entidades privadas em exame, receptoras de
recursos pblicos financeiros, devero faz-lo: se aos rgos pblicos parceiros, do controle
interno ou ao do controle externo. Ademais, a quem caber julgar-lhes as contas, a depender do
posicionamento adotado388, pode no consistir na mesma pessoa que as recebeu para exame,
sobretudo quando se argumenta no sentido da ntida distino entre o dever de prestar contas e

Inovando com a utilizao da palavra gestores, a Lei Complementar n. 709/1993 (Regimento Interno do
TCE/SP) consignou: III - julgar, no mbito do Estado e dos Municpios, as contas dos gestores e demais
responsveis por bens e valores pblicos da administrao direta e autarquias, empresas pblicas e sociedades
de economia mista, inclusive fundaes institudas ou mantidas pelo Poder Pblico, e as contas daqueles que
derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao errio.
Tambm a Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio (Lei 8.443/1992) pode ser interpretada no sentido
da competncia para julgamento da prestao de contas pelas entidades privadas gestoras de recursos pblicos:
Art. 1 Ao Tribunal de Contas da Unio, rgo de controle externo, compete, nos termos da Constituio
Federal e na forma estabelecida nesta lei: I - julgar as contas dos administradores e demais responsveis por
dinheiros, bens e valores pblicos das unidades dos poderes da Unio e das entidades da administrao
indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo poder pblico federal, e as contas
daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao errio; Art. 5 A
jurisdio do Tribunal abrange: I - qualquer pessoa fsica, rgo ou entidade a que se refere o inciso I do art. 1
desta lei, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais
a Unio responda, ou que, em nome desta assuma obrigaes de natureza pecuniria; II - aqueles que derem
causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao errio.
386

Entendemos, com Pinto Ferreira que Toda pessoa fsica ou entidade que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou
administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma
obrigaes de natureza pecuniria, pelo texto constitucional, dever prestar contas. A expresso usada pelo
legislador constituinte genrica e tem um sentido totalmente abrangente, pois compreende as pessoas fsicas e
jurdicas que: a) utilizem ou gastem dinheiros pblicos; b) tenham responsabilidade na arrecadao dos dinheiros
pblicos, diretamente ou por delegao; d) guardem ou gerenciem dinheiros pblicos; d) administrem dinheiros,
bens ou valores pblicos da responsabilidade da Unio; e) assumam obrigaes de natureza pecuniria em nome
da Unio. Comentrios Constituio Brasileira. Arts. 54 a 91. 3. vol. So Paulo: Saraiva, 1992. p. 391.

Outrossim, concordamos com ngela Cssia Costaldello: a demonstrao da melhor opo de gasto de dinheiro
pblico deve ser exposta de modo inequvoco por aqueles particulares que recebem do errio pblico benefcios. A
exigncia, nesse sentido, no fere o princpio da legalidade, mas redunda na aplicao do princpio da juridicidade
que o contm e, sobretudo, protege os cofres pblicos. A concretizao do Estado Social e Democrtico de Direito
no se faz dispensando o particular de demonstrar que gastou adequadamente o dinheiro que o Estado, atravs de
uma de suas manifestaes materiais o fomento -, lhe destinou, mas dele exigindo condutas que o todo a
coletividade ser beneficiado. Entidades privadas que recebem recursos pblicos: necessidade de licitar. Boletim
Informativos de Licitaes e Contratos, Doutrina/Parecer, Curitiba, n. 82, dez. 2000. p. 140.
387

Na Constituio do Estado de So Paulo, (1989), h redao neste sentido no artigo 32, pargrafo nico.

388

Para Afonso Gomes guia Aguiar e Mrcio Paiva de Aguiar, caber ao Tribunal de Contas receber e julgar a
prestao de conta de entes privados, que tenham celebrado convnio com a Administrao Pblica. (O
Tribunal de Contas na ordem constitucional. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2008. p. 61).

83

o dever do Tribunal de Contas de julgar contas389. Assim, apesar do dever de prestar contas,
nem todos os entes devero faz-lo ao Tribunal de Contas ou tero suas contas por este julgadas.
Outrossim, os dispositivos constitucionais em comento (arts. 70 e 71), ao mesmo tempo
em que parecem conferir aos Tribunais de Contas competncia para fiscalizar a gesto de
recursos pblicos, independentemente de quem os detenha390, parecem tambm no excluir o
controle interno desenvolvido pela entidade pblica parceira, repassadora ou controladora acerca
da aplicao de recursos pblicos por entidade de direito privado (art. 74)391.
A questo (a quem caber receber e/ou julgar as contas prestadas pelas ONGs?), no
cristalina e pacfica. H entendimento no sentido de atribuir ao controle interno a competncia
para controle preliminar, prvio392, preparatrio393, deixando ao TCU a atuao posterior,
quando da anlise das contas prestadas ou tomadas394 ou tomadas de contas especiais.

389

Mrcia Maria Barreto Fernandes Semer. Competncias constitucionais do Tribunal de Contas. (cit.), 2000. p. 70.

390

O Tribunal de Contas da Unio manifestou-se no seguinte sentido: (...) qualquer que seja o modelo de
organizao, com ou sem contrato de gesto; qualquer que seja a natureza jurdica da entidade ou sociedade,
com ou sem subvenes governamentais e dotaes oramentrias, pressupostos constitucionais (arts. 70 e 71,
II), esto sujeitas jurisdio e fiscalizao do TCU. (Revista do Tribunal de Contas da Unio, Braslia, n.
50, p. 51-78, 1991). Outrossim, o citado Tribunal expressamente declarou: Destaco que h vrios processos
em curso no mbito desta Corte de Contas, nos quais busca-se apurar responsabilidades no que se refere
transferncia/aplicao de recursos pblicos federais referentes ao 3 setor, denotando os esforos
empreendidos pelo TCU no desempenho de sua misso de zelar pela correta aplicao dos recursos pblicos.
(Acrdo n. 535/2008 Plenrio. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: 03 out. 2008).

391

As Instrues n. 01 e 02 de 2008 do TCE-SP estabeleceram procedimentos de fiscalizao de contrato de


gesto, termo de parceria e convnios neste sentido entre o Tribunal de Contas e o controle do rgo parceiro.

392

Tendo em vista o modo como se encontra sistematizado o controle e descrevendo como sendo esta ordem na
apreciao pelos rgos competentes, a maioria dos autores discriminam a fase interna (pelo rgo
administrativo) da fase externa (pelos Tribunais de Contas) do controle, como Jorge Ulisses Jacoby Fernandes
(Tomada de Contas Especial: processos e procedimento nos Tribunais de Contas e na Administrao Pblica.
3.ed. Belo Horizonte: Frum, 2005a. p. 531) e Ubiratan Aguiar (et al. Convnios e Tomadas de Contas
Especial Manual Prtico. 2 ed. rev. ampl. Belo Horizonte: Frum, 2007. p. 95).

393

O controle interno financeiro-oramentrio tem por objetivo criar condies indispensveis eficcia do
controle externo [...]. Patrcia Cardoso Rodrigues de Souza. Controle da Administrao Pblica. In: Carlos Pinto
Coelho Motta. (coord). Curso prtico de direito administrativo. 2. ed. Belo Horizonte: Del Rey. 2004. p. 567.

394

Neste sentido, o Enunciado n. 78 da Smula de Jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio (1976)


expresso: [...] No compete ao Tribunal de Contas da Unio julgar ou aprovar previamente contratos,
convnios, acordos ou ajustes celebrados pela Administrao Pblica. Pode, todavia, o Tribunal, no exerccio
da auditoria financeira e oramentria e com vistas ao julgamento das contas de responsveis ou entidades sob
sua jurisdio, tomar conhecimento dos respectivos termos, para, se verificar ilegalidade ou irregularidade,
adotar providncias no sentido de san-las ou evitar sua reincidncia. O Decreto-lei n. 200/67 j dispunha
sobre a instruo de tomadas de contas antes do encaminhamento ao Tribunal de Contas (art. 81-84). A Lei
Federal n 9.790/99 (Oscip), estabelece, em seu art. 11, que a execuo do objeto do Termo de Parceria ser
acompanhada e fiscalizada por rgo do Poder Pblico da rea de atuao correspondente atividade
fomentada, e pelos Conselhos de Polticas Pblicas das reas correspondentes de atuao existentes, em cada
nvel de governo. 1 Os resultados atingidos com a execuo do Termo de Parceria devem ser analisados por
comisso de avaliao, composta de comum acordo entre o rgo parceiro e a Organizao da Sociedade Civil
de Interesse Pblico. 2 A comisso encaminhar autoridade competente relatrio conclusivo sobre a
avaliao procedida. [...].

84

Tambm existe a linha que atribui aos Tribunais de Contas a condio de destinatrios395 e
julgadores da prestao de contas das ONGs de modo direto, sem meno interface do
controle interno. Ainda se registra o entendimento no sentido de atuao conjunta do controle
interno e externo396; ou de atuao do controle externo independentemente do controle
interno, sobretudo quando de provocao em caso de comunicao, denncia, representao
ou realizao de acompanhamento, monitoramento, inspees e auditorias por iniciativa
prpria, que sero objeto de oportuna anlise.
No s acerca do momento do exerccio se faz notar a disparidade de tratamento dos
controles interno e externo. A doutrina, com base nos preceitos constitucionais, tambm faz
distino quanto ao foco da fiscalizao: o dos Tribunais de Contas seria muito mais formal
salvo a auditoria operacional (art. 71, IV, CF/88), enquanto o dos rgos de controle interno, o
resultado da gesto pblica (art. 74, II, CF/88), podendo avaliar o cumprimento de metas, a
execuo dos programas de governo, avaliar os resultados quanto a eficcia e eficincia397.
A despeito de o controle externo muitas vezes prevalecer sobre o interno e de ambos
manterem ntima conexo398 na fiscalizao das entidades privadas sem fins lucrativos, os
Tribunais de Contas podem atuar de modo independente existncia do controle interno, ou
395

A prpria Constituio da Repblica veicula uma regra no exato sentido propugnado no pargrafo nico do
seu art. 70, no que diz respeito aos destinatrios da obrigao constitucional de prestar contas aos Tribunais de
Contas [...], ressalta Gustavo Justino de Oliveira. Gesto privada de recursos pblicos para fins pblicos: o
modelo das OSCIP. In Gustavo Justino de Oliveira. Terceiro setor, Empresas e Estado: (ovas Fronteiras
entre o Pblico e o Privado, (cit.), 2007b. p. 231.

Mrcia Pelegrini tambm esposa entendimento similar, de que o pargrafo nico do art. 70 legitima o controle
das entidades em comento pelos Tribunais de Contas. Terceiro setor: gesto privada de recursos pblicos. (cit.),
jul./dez. 2008, p. 63.
Pedro Roberto Decomain sintetiza seu posicionamento da forma que segue: O alcance desse preceito [art. 70,
pargrafo nico, CF] extremamente amplo. [...] Mesmo entidades privadas que recebem recursos
provenientes do errio devem deles prestar contas perante os Tribunais ou Conselhos de Contas. Ademais, as
contas a serem prestadas por todo e qualquer gestor de recursos pblicos sero apreciadas diretamente pelo
Tribunal de Contas. Tribunais de Contas no Brasil. (cit.), 2006. p. 82-83.
396

Para Pedro Lenza: A CF/88 consagra, dessa forma, um sistema harmnico, integrado e sistmico de perfeita
convenincia entre os controles internos de cada poder e o controle externo exercido pelo Legislativo, com o
auxlio do Tribunal de Contas (art. 74, IV). Esse sistema de atuao conjunta reforado pela regra contida no
art. 74, 1, na medida em que os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade ou ilegalidade, dela devero dar cincia ao TCU, sob pena de responsabilidade solidria.
Direito Constitucional Esquematizado. 10 ed. Rev. Atual. Ampl. So Paulo: Mtodo, 2006. p. 323.

397

Francisco Taveira Neto. A Evoluo da Administrao Pblica e de seus Mecanismos de Controle na


Constituio Federal. Revista Znite de Direito Administrativo, Frum, Belo Horizonte. p. 791-796., 2006, p. 794.

398

Para Rodrigo Pironti Aguirre de Castro, O controle interno relaciona-se no sentido de cooperao com o
controle externo. Pode-se dizer que ele um brao do controle externo no seio da Administrao Pblica. [...].
Destaca-se, desta feita, o papel fundamental do controle interno de antever-se ao controle externo na atividade
de controle e fiscalizao da Administrao Pblica, no sentido de depurar ao mximo o controle, diminuindo
desta maneira a demanda dos Tribunais de Contas que na maioria dos casos no controla um nico ente e
sim uma centena deles. Sistema de Controle Interno: uma perspectiva do modelo de gesto pblica gerencial.
Belo Horizonte: Frum, 2007. p. 142-144.

85

mesmo substituir o rgo parceiro se ausente o exerccio de sua competncia fiscalizatria399,


mesmo que no estejam explcitas estas questes no corpo do texto constitucional e
sedimentadas na doutrina.
H, assim, possibilidade de controle pelo TCU de modo individual, simultneo,
substitutivo ou sucessivo, a propsito da fiscalizao das entidades do terceiro setor, a
depender do caso concreto, podendo se dar por iniciativa prpria ou provocada, a ser
pormenorizado adiante.
De todo modo, vale tecer consideraes acerca da evoluo da atividade do TCU no
julgamento das contas das entidades em exame.

5.1.1.2 Controvrsias sobre a competncia para julgamento das contas


Conforme verificado, no pacfico o entendimento entre a doutrina e os Tribunais de
Contas sobre a sedes materiae na CF/88 quanto competncia de apreciao e julgamento
das contas das entidades do terceiro setor. Esta diversidade enseja reflexos na legislao
infraconstitucional e nas interpretaes dos preceitos constitucionais pertinentes, implicando

399

O controle interno no tem recebido elogios da doutrina, quer por sua inexistncia quer por sua ineficcia,
com consequncias ao controle exercido pelos Tribunais de Contas, em razo da relao existente entre eles:
tanto menor ser a necessidade de controle externo quanto maior e mais eficiente o controle interno. A
necessidade dessa fiscalizao se faz patente diante dos inmeros relatos, exemplificados pelo relatrio do
Acrdo TCU n.2.066/2006-Plenrio, no qual se destacou: Agora, constata-se que tambm a fase de
acompanhamento e fiscalizao da execuo est sendo negligenciada pelos entes concedentes, aprofundando
ainda mais a j pouca expectativa de controle por parte das entidades convenentes e impedindo a adoo de
medidas tempestivas para corrigir a srie de consequncias nefastas que da podem resultar, tais como o risco
de descumprimento do objeto por inexecues, execues parciais ou imperfeitas, malversao e desperdcio
dos recursos transferidos.

Em outra oportunidade, restou consignado que Tal situao agravada, mais uma vez, pelo fato de os rgos
concedentes no disporem de estrutura suficiente. Situao, alis, j h muito apontada por este Tribunal,
conforme deixou assente o voto do Ministro-Relator do Acrdo TCU n. 788/2006-Plenrio: O resultado do
quadro descrito, como de se inferir sem qualquer esforo extraordinrio, uma pluralidade de falhas,
fraudes, desvios e outras irregularidades cometidas contra o errio, que seus autores j nem mais se preocupam
em inovar os mtodos ou sofisticar as prticas para lev-las a efeito. O que se v um acinte sociedade, que
custeia tais aes, e, que deveria ser beneficiria de seus produtos. Locupletam-se os grupos privilegiados, por
um variado cardpio de irregularidades que um verdadeiro ultraje sociedade, ordem institucional e aos
rgos de controle: transferncia dos recursos da conta especfica para outras contas; realizao de saques em
espcie, ou saques totais dos recursos sem correspondncia com o cronograma fsico-financeiro; utilizao dos
recursos em finalidade diversa da prevista e para despesas de manuteno do prprio convenente; remunerao
indevida de pessoas e dirigentes (ONG); realizao de despesas sem comprovao ou comprovadas mediante
notas fiscais falsas, frias e clonadas; pagamentos por fornecimentos no realizados, simulaes de
fornecimentos, falsas medies e atestao de obras e servios, superfaturamento quantitativo e qualitativo;
compras sem licitao, direcionamento de licitao, simulao e fraude nos processos licitatrios; falta de
aporte da contrapartida ou falsa comprovao dela; inexecuo do objeto, execuo parcial, imperfeita ou
viciada, desvio dos recursos e inexistncia do objeto pago; utilizao do ajuste para promoo pessoal e para
fins eleitoreiros etc.. Cf. BRASIL, TCU, Relatrio e Pareceres Prvios sobre as Contas do Governo da
Repblica Exerccio 2006. Disponvel em: <www.tcu.gov.br>. Acesso em: 12 de maio de 2009.

86

em entendimento tanto pela incompetncia como pela competncia, e neste caso direta ou
indireta, dos referidos Tribunais para receber e/ou julgar as prestaes de contas das ONGs
receptoras de recursos pblicos. A expresso responsveis contida no art. 71, II da CF/88
desempenha importante funo ao delimitar um ou outro posicionamento doutrinrio.

a) Incompetncia

Para os que entendem incabvel a prestao de contas pelas entidades em exame ao


TCU, por ser ele incompetente para tanto, o art. 71, inciso II da Constituio Federal teria
obrigado somente as pessoas da Administrao direta e indireta400, por seus administradores e
responsveis por dinheiros e valores pblicos destas a faz-lo, salvo no caso de prejuzo ao
errio, dentre outras hipteses401.

400

Ao analisar o inciso II do art. 72, da CF em comento, nos seguintes termos que Odete Medauar precisa seu
entendimento proferido antes da EC n. 19/98: (...) submeteu a esse controle a administrao direta, indireta,
fundaes e sociedades mantidas pelo Poder Pblico e contas daqueles que derem causa de perda, extravio ou
outra irregularidade de que resulte prejuzo do errio pblico. Nessa funo, o Tribunal de Contas, com base
em levantamentos contbeis, certificados de auditoria, pronunciamentos das autoridades administrativas e
inspees, aprecia a regularidade das contas dos ordenadores de despesa e todos os que tiverem recebido,
administrado, arrecadado e despendido recursos pblicos. Trata-se de verificao a posteriori, de modo geral.
Controle da Administrao Pblica pelo Tribunal de Contas. Revista de Informao Legislativa, Braslia, a. 27,
n. 108, p. 120, out./dez. 1990.
Tambm quanto ao assunto, Jos Afonso da Silva, consigna: O mbito de incidncia do dispositivo [art. 70]
a Administrao direta e indireta da Unio. [...]. A prestao de contas da administrao um princpio de
ordem constitucional brasileira (art. 34, VII, d). (...) qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada,
que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria, est sujeita a prestao e tomada
de contas pelo controle interno, em primeiro lugar, e pelo controle externo atravs do Tribunal de Contas, em
segundo lugar, mas sem dependncia daquele (art. 70, pargrafo nico, com redao da EC 19/1998). Ao
contrrio do texto revogado da Constituio de 1969, isso agora se aplica tanto Administrao direta como s
entidades da Administrao indireta, na medida em que o caput do artigo as inclui no mbito da fiscalizao
contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial prevista no artigo. Comentrio contextual
Constituio. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 2008. p. 463-465.
Jos Cretella Jnior, na mesma esteira, consigna: Alm de fiscalizar as contas dos administradores, o
controle externo, a cargo do Congresso, exercido com o auxlio do Tribunal de Contas, incide sobre os
demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos de vrios setores da Administrao direta,
indireta ou fundacional. Comentrios Constituio brasileira de 1988. Rio de Janeiro: Forense
Universitria, 1997. p. 2800.
H que se destacar que as citaes so de obras anteriores a EC n. 19/98, que alterou a redao do pargrafo
nico do art. 70 da CF prevendo a obrigatoriedade de prestao de contas por entidades privadas gestoras de
recursos pblicos.

401

Ao tecer comentrios sobre o inciso II do art. 71, Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra Martins asseveram: A
parte final da dico constitucional faz meno s contas de qualquer pessoa que derem causa a perda, extravio
ou outra irregularidade de que resulte prejuzo para o errio pblico. evidncia, ao no distinguir quem
seriam aqueles, o constituinte cuida de todos, servidores ou no, que tenham lesado o errio. [...] O inc. II
pode ser resumido a que qualquer responsvel da Administrao direta ou indireta ou qualquer pessoa que
tenha dado prejuzo ao Errio, dever ter suas contas examinadas pelo Tribunal de Contas. Celso Ribeiro
Bastos; Ives Gandra Martins. Comentrios Constituio do Brasil promulgada em 5 de outubro de 1998. 4.

87

Em outras palavras, as entidades do terceiro setor s teriam suas contas julgadas pelo
TCU quando ensejassem prejuzo ao errio, pois a palavra responsveis no abrangeria as
entidades privadas gestoras de recursos pblicos, posicionamento este esposado por Ives
Gandra Martins e Celso Ribeiro Bastos402.
O TCU foi enftico a respeito: no cabem prestaes de contas sistemticas ao
Tribunal de Contas da Unio, de recursos repassados mediante convnio e instrumentos
congneres s entidades privadas sem fins lucrativos (ONGs), exceo, at o momento, do
contrato de gesto403. No entanto, j para o ano de 2008, como se verificar adiante, nem
mesmo a prestao de contas relativas ao contrato de gesto foi objeto de anlise direta pelo
TCU. A despeito de este entender que responsvel um conceito amplo e difuso, est
relacionado a atribuies desempenhadas com o uso de recursos pblicos em sentido lato e,
por fora do art. 70, pargrafo nico, art. 71, II, CF c/c art. 5, I, art. 6 e 7, LOTCU, essas
pessoas incumbidas dessas atividades esto sujeitas a tomadas de contas
Ressalta-se que o TCU no exige a prestao de contas pelas OSs, diretamente, mas
no exclui a sua jurisdio sobre elas404.

b) Competncia direta

vol tomo III. Art. 70 a 91. 3 ed. atual. So Paulo: Saraiva, 2002. p. 27-28.
402

No sentido de que a expresso e demais responsveis seria desnecessria por referir-se a administradores da
Administrao direta e indireta, Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra Martins assim se posicionam a respeito do
inciso II do art. 71 da Constituio Federal: De incio, enuncia os demais gerenciadores de tais recursos,
elencando pletora exemplificativa destes responsveis da Administrao direta e indireta. Cabe aqui a primeira
observao de natureza diccional. Ao dizer os administradores e demais responsveis, sendo os administradores
tambm os responsveis, evidncia, poderia o constituinte ter contrado o discurso para dizer os responsveis.
Celso Ribeiro Bastos; Ives Gandra Martins. Comentrios Constituio do Brasil (cit.), 2002. p. 25.

Rodrigo Pironti Aguirre de Castro, por sua vez, no incluiu ou excluiu explicitamente as organizaes privadas
sem fins lucrativos deste contexto. Sistema de Controle Interno: uma perspectiva do modelo de gesto pblica
gerencial. Belo Horizonte: Frum, 2007. p. 138.
403

BRASIL. TCU, Acrdo n 535, de 02 de abril de 2008, Plenrio. Disponvel em: www.tcu.gov.br. Acesso
em: 20 out. 2009. p. 3.

404

14. Nesse contexto, no caso das Organizaes Sociais, o Tribunal, no uso do poder regulamentar que lhe
confere o art. 3 da Lei n 8.443, de 16 de julho de 1992, decidiu pela no-obrigatoriedade de prestao de
contas, tendo em vista que os rgos governamentais contratantes (supervisores) dessas entidades j devem,
por disposio legal, supervision-las, acompanh-las e avali-las. No entanto, os relatrios de gesto dos
supervisores das OSs, devero conter informaes sobre o acompanhamento e a avaliao das entidades que
celebram contrato de gesto, conforme disposto no item 19 da parte 2 do anexo II da DN/TCU 85/2007. 15.
importante ressaltar que o fato de o rgo ou entidade ter sido dispensado da apresentao de contas no
significa que foi excludo da jurisdio do Tribunal, eis que a condio de jurisdicionado decorre de
mandamento constitucional (arts. 70, pargrafo nico, e 71).
Cf. Acrdo TCU n. 4522/2008 Ministro Relator Aroldo Cedraz. DOU 21/11/2008. Neste mesmo sentido,
verificar o Acrdo TCU Plenrio n. 613/2008, Ministro Relator Raimundo Correa, DOU 14/04/2008.

88

H defensores da competncia direta do TCU405 ou at mesmo do Poder


Legislativo por fora do art. 7, pargrafo nico da CF/88406 para receber as prestaes de
contas das ONGs gestoras de recursos pblicos.
O fundamento para tal posicionamento ao qual nos filiamos atribui ao art. 71,
inciso II, da CF/88 a interpretao de este inciso referir-se ao julgamento das contas dos
administradores (da Administrao direta, indireta e fundacional) e dos demais responsveis
por dinheiros e valores pblicos, bem como daqueles que derem causa a extravio, perda ou

405

Lembra Benjamin Zymler que: [...] no se pode olvidar a nova redao dada ao pargrafo nico do art. 70 da
Lei Maior, pela Emenda Constitucional n. 19/1998, que expressamente exigiu que prestem contas ao TCU
todas as pessoas fsicas e jurdicas, pblicas ou privadas, que utilizem bens e dinheiros pblicos. Direito
Administrativo e Controle. Belo Horizonte: Frum, 2005. p. 306.

Francisco Eduardo Carrilho Chaves, por sua vez, assevera: O que caracteriza a obrigao de prestar contas ao
TCU? Simplesmente a pessoa se enquadrar em uma das situaes previstas no pargrafo nico do art. 70: Utilizar, guardar, gerenciar ou administrar bens, dinheiros ou valores pblicos, ou pelos quais a Unio
responde; Assumir em nome da Unio obrigaes de natureza pecuniria. Controle externo da gesto
pblica: a fiscalizao pelo legislativo e pelos Tribunais de contas: teoria e jurisprudncia. (cit.), 2007. p. 63.
Com base em julgado do STF e sem distinguir se de origem pblica ou no, Uadi Lammgo Bulos, entende que
[...] o mbito de fiscalizao dos Tribunais de Contas abrange quaisquer pessoas, jurdicas e fsicas, pblicas ou
privadas, desde que os recursos recebidos por elas tenham origem estatal, pois a gerncia de dinheiro pblico, ou
a administrao de bens e valores da comunidade, obriga prestao de contas, nos parmetros do art. 71, II
(STF, RTJ, 160:448). (Constituio Federal Anotada. 7. ed. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 892).
Vale transcrever ementa de acrdo do Supremo Tribunal Federal no qual analisa o dever de prestar contas de
entidade privada receptora de recursos pblicos:
EMENTA: - Mandado de segurana. Tribunal de Contas da Unio.
2. Prestao de contas referente aplicao de valores recebidos de entidades da administrao indireta,
destinados a Programa Assistencial de Servidores de Ministrio, em perodo em que o impetrante era
Presidente da Associao dos Servidores do Ministrio.
3. O dever de prestar contas, no caso, no da entidade, mas da pessoa fsica responsvel por bens e valores
pblicos, seja ele agente pblico ou no.
4. Embora a entidade seja de direito privado, sujeita-se fiscalizao do Estado, pois recebe recursos de
origem estatal, e seus dirigentes ho de prestar contas dos valores recebidos; quem gere dinheiro pblico ou
administra bens ou interesses da comunidade deve contas ao rgo competente para a fiscalizao.
5. Hiptese de competncia do Tribunal de Contas da Unio para julgar a matria em causa, a teor do art. 71,
II, da Constituio, havendo apurao dos fatos em procedimentos de fiscalizao, assegurada ao impetrante
ampla defesa.
6. Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio, arts. 9, 1 e 8, 119 e 121. Pauta Especial de
julgamento publicada com incluso do processo em referncia.
7. No cabe rediscutir fatos e provas, em mandado de segurana.
8. Mandado de segurana indeferido. MS 21.644-DF. Min. Nri da Silveira. DJ 08/11/1996.
Note-se que a questo restou esclarecida no Anteprojeto de Lei do Estatuto do terceiro setor no seguinte
sentido: Art. 49. Somente as entidades do Terceiro Setor que recebam e apliquem recursos e bens de natureza
pblica, de qualquer espcie e a qualquer ttulo, devero prestar contas diretamente ao Tribunal de Contas
competente.
406

BRASIL. Tribunal de Justia do Estado de So Paulo TJSP. Apelao Civil com Reviso n. 857.329-5/4-00.
Deciso unnime proferida em 10 fev. 2009: (...) Nesse passo, declara-se afastada a ilegitimidade pronunciada
pela origem e a legitimidade da Cmara Municipal de Andradina para exigir a exibio de documentos e de livros
relativos OSCIP Amada para a prestao de contas desta pessoa jurdica de direito privado, sustentada em parte
por recursos pblicos. De outra ponta, declara-se a obrigao da OSCIP Amada de proceder prestao de contas
em toda a amplitude necessria para o exaurimento da mesma Cmara Municipal de Andradina.

89

contra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico407.


Apontam-se outros fundamentos ao controle direto: (i) na tica e na moral, a despeito
de se reconhecer a ausncia de previso constitucional para tanto408; (ii) no pargrafo nico409
e caput do art. 70 da CF410 ou, ainda, (iii) na combinao do art. 70, pargrafo nico e inciso
II do art. 71 da CF411. Em sendo assim, disposio em contrrio pela legislao
infraconstitucional seria inconstitucional412.
A favor do posicionamento do controle direto fundamentado na combinao do art. 70,
pargrafo nico com o inciso II do art. 71 da CF/88, poderia ser indicada a referncia, no
primeiro, do dever de prestar contas por quaisquer pessoas que utilizem, arrecadem, guardem,
407

De acordo com Celso Antnio Bandeira de Mello. Curso de Direito administrativo. 25.ed. rev. atual. So
Paulo: Malheiros, 2008. p. 929.

Pedro Lenza, explcito no sentido de que Tambm dever prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica,
pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores pblicos ou
pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria (art. 70,
pargrafo nico, com a redao determinada pela EC n. 19/98). Direito Constitucional Esquematizado. 10.ed.
rev. atual. ampl. So Paulo: Mtodo, 2006. p. 323.
408

Paola Nery Ferrari e Regina Maria Macedo Nery Ferrari parecem entrar em contradio no seguinte trecho de
sua obra, ora pelo dever de prestar contas, ora pela ausncia legal deste dever: [...] importante advertir que as
Organizaes Sociais ao receberem dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda,
mediante Contrato de Gesto, tm o dever de prestar contas, conforme o pargrafo nico do art. 70 da
Constituio Federal. [...] As consideraes aqui tecidas so fruto da anlise eminentemente legal, como
corolrio da condio de pessoa jurdica privada das Organizaes Sociais. Porm, importante lembrar que
embora no haja determinao taxativa da obrigatoriedade de submisso das Organizaes Sociais aos
sistemas de controle previstos na Carta Constitucional, do ponto de vista tico, moral, tal escusa, por mera
inteleco literal do texto normativo, no louvvel. [...] muito embora a Constituio Federal no obrigue
textualmente as Organizaes Sociais de observncia dos controles por ela previstos, estes mesmo assim
devem ser aplicados, guardadas as devidas peculiaridades, tendo em vista a concepo hierarquizada do
ordenamento jurdico brasileiro. Controle das Organizaes sociais. Belo Horizonte: Frum, 2007. p. 133135 - grifos nossos.

409

Cf. Jayme Baleeiro Neto. As Organizaes sociais e o controle dos Tribunais de Contas. Dissertao
(Mestrado em Direito Econmico) Universidade Federal da Bahia, Bahia, 2002. p. 109; e Vera Scarpinella;
Carlos Ari Sundfeld. Fundaes educacionais e licitao. In: Leonardo Pantaleo (Coord.); et al. Fundaes
educacionais. So Paulo: Atlas, 2003. p. 256.

410

Neste sentido, extrai-se de obra de Juarez Freitas que: d) Ambas as figuras do terceiro setor [organizao
social e organizao da sociedade civil de interesse pblico] devem ser controladas pelos Tribunais de Contas
(CF, art. 70) em relao a todos os recursos e bens de origem pblica, alm de precisarem conferir ampliada
publicidade a seus atos de gesto, facilitando, ao mximo, o controle social. O controle dos atos
administrativos e os princpios fundamentais. 3. ed. rev. ampl. So Paulo: Malheiros, 2004. p. 289.

411

Esta a opinio de Afonso Gomes Aguiar e Mrcio Paiva de Aguiar: O inciso II do art. 70 deve ser
interpretado em harmonia com o pargrafo nico do artigo 70, segundo o qual dever prestar contas qualquer
pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro,
bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de
natureza pecuniria. Logo, onde houver movimentao de bens ou recursos da Unio, haver contas a serem
julgadas pelo TCU e o processo de julgamento ser o estabelecido na Lei Orgnica do Tribunal [...]. (O
Tribunal de Contas na ordem constitucional. 2.ed. Belo Horizonte: Frum, 2008. p. 42). O TCU, na mesma
esteira, no que concerne s OSs, j adotou entendimento que o fundamento para submisso a sua jurisdio
estaria no art. 70, pargrafo nico e art. 71, inciso II da CF (Acrdo n. 601/2007 - Primeira Cmara, p. 16).

412

Afonso Gomes Aguiar; Mrcio Paiva de Aguiar. O Tribunal de Contas na ordem constitucional. 2.ed. Belo
Horizonte: Frum, 2008. p. 62.

90

gerenciem ou administrem recursos pblicos e, no segundo, a meno ao julgamento pelo


TCU das contas dos responsveis por recursos pblicos, interpretados estes no como
administradores pblicos, mas aqueles privados previstos no pargrafo nico do art. 70413.
Ressalta-se que a definio de responsveis abrangendo as entidades em questo
enseja implicaes interpretativas em outros incisos do art. 71 como o do IV, que remete ao
inciso II , ampliando ou restringindo-lhes a incidncia.
Nesta esteira, caberia questionar se a nova redao do pargrafo nico do art. 70 teria
alterado o contedo do art. 71, inciso II414, adaptando as atribuies do TCU ao novo cenrio
de relao Estado-sociedade e se o fato de poder julgar as contas ou independentemente
disso permite-lhe fiscalizar as entidades em apreo por meio de outros procedimentos, com
ou sem a realizao do controle interno. A conjugao daqueles preceitos j permitiu ao TCU
incluir, pela Deciso n. 592/1998 Plenrio, as OSs no mbito de sua jurisdio para fins de
julgamento direto de suas contas posicionamento este hoje alterado e adiante exposto.
Acerca do Tribunal de Contas incumbido de fiscalizar as entidades do terceiro setor,
Francisco Eduardo Carrilho Chaves prope a seguinte regra bsica: a origem dos recursos
informa a quem as contas devam ser prestadas.415 Sobre a questo, o Supremo Tribunal
Federal foi categrico no sentido da inconstitucionalidade de lei que estabeleceu a
descentralizao da prestao de contas de recursos federais aos Tribunais de Contas de
Estados e Municpios e ao TCU, quando a CF/88 foi clara no sentido da competncia

413

Por consequncia, surgem importantssimas indagaes a respeito do tema, notadamente sobre os limites e
as formas de atuao das Cortes de Contas em face da celebrao dos mltiplos Termos de Parceria (TP),
como destaca Cludia Fernanda de Oliveira Pereira. Os Tribunais de Contas e o Terceiro setor: aspectos
polmicos do controle. In: Gustavo Justino de Oliveira. (Coord.); et al. Terceiro setor, empresas e Estado:
novas fronteiras entre o pblico e o privado. Belo Horizonte: Frum, 2007. p. 317.

414

A redao atual do preceito engloba pessoas fsicas e jurdicas de natureza pblica e privada, enquanto que
anteriormente previa qualquer pessoa fsica ou entidade pblica que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou
administre recursos pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que em nome desta assuma obrigaes de
natureza pecuniria. Como havia celeuma quanto ao cabimento de exigir das entidades privadas da
administrao pblica indireta a prestao de contas aos Tribunais de Contas, poder-se-ia questionar se a
alterao do pargrafo nico do art. 70 quis restringir-se a estas ou abarcar todas as pessoas privadas,
independentemente de integrarem ou no a administrao pblica.

O questionamento cabe quando se verifica entendimentos como o de Lucas Rocha Furtado, A tese da
incompetncia do TCU para fiscalizar empresas estatais foi felizmente revista pelo STF. No julgamento,
ocorrido no ano de 2005, do MS n. 25.092/DF, o Plenrio do STF definiu que o Tribunal de Contas da Unio,
por fora do disposto no art. 71, II, da CF, tem competncia para proceder tomada de contas especial de
administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos das entidades integrantes da
administrao indireta, no importando se prestadoras de servios pblicos ou exploradoras de atividade
econmica, conforme artigo publicado no Informativo STF n. 408. Curso de Direito Administrativo (cit.),
2007. p. 1117.
415

Controle externo da gesto pblica: a fiscalizao pelo legislativo e pelos Tribunais de Contas: teoria e
jurisprudncia. Rio de Janeiro: Impetus, 2007. p. 63.

91

exclusiva deste ltimo para tanto416.


Defendemos o entendimento do controle direto do TCU sobre as ONGs receptoras de
recursos pblicos por melhor representar Estado garantidor do exerccio da governana, da
boa gesto dos recursos pblicos e no dispensar os instrumentos disponveis para tanto. No
se vislumbra, ademais, qualquer fundamento jurdico interpretao restritiva da expresso
responsveis pela gesto de recursos pblicos, a justificar a excluso de entidades do
terceiro setor de seu conceito, de modo a limitar a atuao dos Tribunais de Contas sobre elas.

c) Do posicionamento intermedirio competncia indireta

At 2008, o TCU aditou posicionamento intermedirio em relao prestao de


contas das entidades em exame: somente as OSs deveriam faz-lo diretamente, conforme a
seguir exposto.
O TCU, ao versar sobre sua prpria competncia em face da referida entidade, na
Deciso n. 592/1998 Plenrio, fundamentou-a na redao do inciso VI do art. 5 da Lei
8.443/92417 c/c art. 9 da Lei Federal das OSs. Interpretou-os no sentido de poder julgar as suas
contas por fora de expressa previso legal, a despeito de o art. 8, 1 da Lei das OSs indicar
a prestao de contas ao rgo ou entidade supervisora. Segundo aquela deciso, este preceito
no excluiria o controle pelo TCU.
Alguns autores no se opem ao julgamento pelos Tribunais de Contas, diretamente,
das contas das entidades qualificadas como OSs418 no includas as demais entidades
privadas sem fins lucrativos419.
416

BRASIL. STF, Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1934, de 01 de setembro de 1999.

417

Art. 5 A jurisdio do Tribunal abrange: [...] VI - todos aqueles que lhe devam prestar contas ou cujos atos
estejam sujeitos sua fiscalizao por expressa disposio de lei;.

418

[...] desde a Deciso Plenria n. 592/98, se firmou o entendimento de que as contas anuais das OS devero ser
submetidas ao julgamento deste Tribunal. H autores que sustentam, inclusive, que as OS no esto dotadas da
necessria autonomia administrativa, no podendo sequer ser consideradas ONGs, podendo ser confundidas
como braos da atividade estatal, considerando que h participao do Poder Pblico na administrao e
previso de cesso de bens, de recursos e at de servidores. (Cf. TCU. Deciso n. 1331/2008-Plenrio.
Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: 03 out. 2008). Jorge Ulisses Jacoby Fernandes enftico no
sentido de que: A competncia do Tribunal de Contas sobre as organizaes sociais limitada apreciao da
prestao de contas, dever ao qual esto jungidas essas entidades, por fora da Constituio, ainda que sejam
inequivocamente no-estatais. Disse limitada porque ao contrrio do que ocorre com os entes estatais o tribunal
no pode inspecion-las ou audit-las. Limita-se ao controle sobre o repassador do recurso e a obrig-lo a tornar
efetiva a ao de controle, podendo impor ou recomendar a alterao de clusulas no contrato de gesto que
melhor resguardem o interesse pblico. A fiscalizao sobre as contas prestadas se faz pelo repassador, agente
pblico. Tribunais de Contas do Brasil: jurisdio e competncia. [cit.], 2005b. p. 510.

419

De acordo com Luis Eduardo Patrone Regules: Ademais, o controle relativo regular execuo dos convnios
ser exercido internamente, pela superviso da prpria Administrao Pblica e, externamente, o controle ser

92

Dentre os argumentos doutrinrios e jurisprudenciais para tal posicionamento, est o


da combinao do pargrafo nico do art. 70 com o inciso II do art. 71, sob a alegao de as
OSs assemelharem-se administrao indireta e, portanto, estarem nela contempladas420.
Assim, permaneceria a interpretao de o inciso II do art. 70 referir-se s entidades da
administrao direta e indireta no que concerne ao julgamento de suas contas pelos citados
Tribunais. Pela similaridade com as entidades da administrao indireta421, as OSs tambm o
deveriam ter422. Sob esta viso, de certa forma as OSs seriam uma extenso da administrao
pblica, sobretudo as decorrentes de entidades pblicas extintas.
Foi este o entendimento esposado pelo TCU na Deciso n. 931/1999423 e Decises
oriundo do Tribunal de Contas (art. 70, pargrafo nico da Lei Maior) e do Ministrio Pblico (art. 13 da Lei
Federal 9.790/1999). (Terceiro setor Regime Jurdico das OSCIPs. So Paulo: Mtodo, 2006. p. 132).
Tambm neste sentido, Slvio Lus Ferreira da Rocha (Terceiro Setor [cit.], 2003. p. 131) e Digenes Gasparini
(Direito Administrativo, [cit.], 2002. p. 386), ao tratar das organizaes sociais.
A Lei Federal n. 9.790/99 previu a obrigao de a OSCIP prestar contas ao trmino de cada exerccio
financeiro diretamente ao rgo estatal parceiro (art. 4, VII, d c/c art. 10, V).
420

Tal como visto no Captulo I, a assertiva se d porque, de fato, por exemplo, pela Legislao Federal, algumas
organizaes sociais podero advir da extino de entidades pblicas (arts. 18 e 21 da Lei Federal n.
9.637/1998) - da porque alguns entendem que se lhes deveria aplicar o arcabouo legal de direito pblico, mas
outras podero j nascer privadas, por movimento da sociedade civil e optarem por receber esta titulao, sem
que se possa dar a elas tratamento semelhante a entes pblicos.

421

Conforme relata e critica Paulo Modesto, em Reforma administrativa e marco legal das organizaes sociais
no Brasil (cit.), ano 3, n. 30, abr. 1999.

422

O regime jurdico das organizaes duramente criticado pela doutrina, sobretudo quanto aos aspectos de
direito pblico e privado por ele mesclados. Neste sentido, Juarez Freitas assim se manifesta: Decididamente,
como irretorquvel, as pessoas de direito privado em tela ficam manietadas, sem que se preserve a substncia
de Direito Pblico, tampouco se viabilizem operacionalmente as regras de direito privado. No se ignora que,
havendo recursos pblicos, a regncia maior sempre ser de princpios publicistas. [...] Tal dominncia de
princpios publicistas, no das regras, parece existir tambm fora da estrutura formal da Administrao, sem
que regras burocratizantes devam asfixiar e descaracterizar o terceiro setor, nada acrescentando em matria de
controle ou de eficincia. [...] os bens pblicos a serem alocados devem continuar pblicos, havendo, em regra,
to-s, permisso de uso, no a doao dos mesmos (art.2, I j), ainda que admitida a permuta (art. 13).
Constata-se, pois, um impressionante somatrio de imperfeies. O controle dos atos administrativos e os
princpios fundamentais. 3.ed. rev. ampl. So Paulo: Malheiros, 2004. p. 284-285.

423

Cludia Fernanda de Oliveira Pereira, ao versar sobre o controle do Tribunal de Contas (da Unio) e o terceiro
setor, aduz () foi editada a Deciso n. 931/99, ocasio em que foi firmado o entendimento de que as
Organizaes Sociais prestariam contas diretamente ao TCU, enquanto as Organizaes da Sociedade Civil de
Interesse Pblico o fariam, anualmente, ao prprio Poder Pblico, isto , ao rgo repassador de recursos, sob
o fundamento de que sendo essas entidades no estatais, descaberia a prestao de contas sistemtica ao TCU.
Este, por seu turno, ao analisar as contas anuais, teria a oportunidade de avaliar a celebrao e a execuo
desses instrumentos. De qualquer modo, foi ressaltado que, no caso de irregularidades ou omisso na prestao
de contas, a primeira forma de atuao direta do TCU a instaurao de Tomada de Contas Especial (TCE),
tpico procedimento administrativo que visa identificar os responsveis e quantificar o dbito. Ademais,
considerando que, segundo a Lei Orgnica do TCU, no art. 5, VII, a jurisdio daquele tribunal abrange os
responsveis pela aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio, mediante inclusive outros
instrumentos congneres aos acordos, ajustes e convnios, entendeu-se que os responsveis particulares devem
ser alcanados por essa previso, mesmo pertencendo esfera privada, j que os Termos de Parceria envolvem
recursos pblicos. Abriu-se, assim, o leque das TCE aos particulares, devendo ser interpretada de forma
abrangente a jurisdio do TCU. (Os Tribunais de Contas e o Terceiro setor: aspectos polmicos do controle.
In: Gustavo Justino de Oliveira. (Coord.); et al. Terceiro setor, empresas e Estado: novas fronteiras entre o

93

Normativas, at a edio da Deciso Normativa n. 88/2007. Na esteira do posicionamento


adotado em relao s OSCIPs, nesta ltima deciso, o TCU excluiu a exigibilidade da
prestao de contas diretamente pelas OSs.
A Instruo Normativa TCU n. 47/2004 previa, em seu art. 2, inciso VIII,
efetivamente, como unidades jurisdicionadas ao Tribunal, as entidades pblicas ou privadas
que tenham firmado contrato de gesto com a administrao pblica federal e, em razo desse
contrato, recebam recursos oramentrios da Unio, sem mencionar, contudo, as OSCIPs e o
termo de parceria, por exemplo.
A Instruo Normativa TCU n. 054/2007, todavia, excluiu do art. 2 aquela redao e
substituiu-a pela obrigao das entidades submetidas a previso legal de prestar contas ao
TCU, sem mencionar as OSs, sendo que no h obrigao legal destas assim faz-lo.
Outrossim, ao definirem para 2008 as unidades jurisdicionadas cujos responsveis deveriam
apresentar contas ao TCU, as Decises Normativas ns. 85/2007 e 88/2007, seguindo a mesma
direo, no trataram diretamente daquelas entidades.
As alteraes normativas expostas acerca da abrangncia de competncia direta do
TCU sobre as OSs federais decorreram do Acrdo n. 1952/2007, o qual tratou do projeto de
deciso normativa anual e definiu as unidades jurisdicionadas quele. Tendo em vista que os
rgos governamentais contratantes (supervisores) dessas entidades j devem, por disposio
legal, supervision-las, acompanh-las e avali-las, decidiu-se pela no-obrigatoriedade de
prestao de contas pelas OSs ao TCU posicionamento reiterado no Acrdo n. 613/2008.
Contudo, os relatrios de gesto dos supervisores dessas entidades, tanto pblicas, quanto
privadas, deveriam conter informaes sobre o acompanhamento e a avaliao do contrato de
gesto (item 19 da parte 2 do Anexo II do Anteprojeto).
No mesmo sentido, para o ano de 2009, a Deciso Normativa n. 093/2008, alterada
pela Deciso Normativa n. 96/2009, indicou as unidades jurisdicionadas cujos responsveis
deveriam apresentar relatrio de gesto referente ao exerccio de 2008, especificando a forma,
pblico e o privado. Belo Horizonte: Frum, 2007. p. 318). Na Deciso n. 931/1999-Plenrio, do TCU,
afirmou-se no caber s Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP, a prestao de contas
sistemtica ao TCU. A Lei n. 8.443/1992 e normas inferiores no preveem a competncia do TCU para
recebimento direto de contas pelas entidades privadas sem fins lucrativos dos recursos a elas repassados
mediante vnculo formal com a Administrao Pblica. Por outro lado, ao analisar, para fins de julgamento, as
contas anuais dos responsveis, no mbito estatal, pela celebrao de termos de parceria, o Tribunal poder
avaliar a celebrao e a execuo desses instrumentos, nos termos do art. 71 da Constituio Federal e 1, 6, 7,
8, e 9 da Lei n. 8.443/1992, de acordo com Benjamin Zymler. (Direito Administrativo e Controle. [cit.], 2005.
p. 308). Ademais, os fundamentos para este entendimento podem ser extrados da prpria legislao destas
entidades privadas, por exemplo: Lei Federal n. 9.637/98, arts. 8 -10, Lei Federal n. 9.790/99, arts. 11 e 12,
Lei Federal n. 8.666/93, arts. 113 e 116.

94

os prazos de sua apresentao e o seu contedo, sem mencionar explicitamente as OSs.


Estabeleceu, ainda, aos rgos ou entidades pblicas fiscalizadoras dos contratos de gesto, o
dever de apresentarem informaes sobre o acompanhamento e avaliao relacionados
superviso de entidades pblicas e privadas e respectivos contratos de gesto.
Encerrou o TCU, desta forma, as discusses a respeito com a redao do art. 2, 2
da Deciso Normativa n. 96/2009424:
2 Os estados, o Distrito Federal, os municpios e as pessoas fsicas ou entidades
privadas, quando beneficirios de transferncia voluntria de recursos federais sob
qualquer forma, respondero perante o rgo ou entidade repassador pela boa e
regular aplicao desses recursos, apresentando os documentos, informaes e
demonstrativos necessrios composio dos relatrios de gesto e dos processos de
contas dos responsveis por essas unidades jurisdicionadas.

Conclui-se, assim, o posicionamento intermedirio em relao s OSs.


Relevante, no entanto, tecer consideraes sobre o projeto de Instruo Normativa em
substituio IN TCU n. 47/2004, objeto do Acrdo n. 1842/2008-Plenrio do TCU,
estabelecendo normas de organizao e apresentao de processos de tomada e prestao de
contas. Trata-se de deciso ilustrativa do foco e dos fundamentos adotados pelo TCU para
restringir sua competncia constitucional acerca do julgamento de contas prestadas pelos
responsveis por bens, dinheiros e valores pblicos.
No referido acrdo, por entender ser o conceito de responsvel adotado pela CF/88
muito amplo e irrestrito, o TCU props redefinio conceitual de conta apresentada para fins
de julgamento, distinguindo o processo de prestao de contas em sentido lato e em sentido
estrito. Este ltimo seria do responsvel submetido a julgamento pelo TCU porque assim
definido por esse Tribunal, com fundamento em seu poder regulamentar advindo da Lei
Orgnica do Tribunal de Contas da Unio LOTCU, j utilizado para dispensar a apresentao
de contas pelas OSs e responsveis pelas entidades de fiscalizao de exerccio profissional.
Como argumentos a esta distino, alegou-se: (i) o volume de processos de contas
julgados pelo TCU vez que a configurao do rol de responsveis exagerada, com ausncia de
qualidade no exame das contas da decorrente; (ii) porque 90% das pessoas julgadas recebem
quitao plena ou somente determinaes, convertendo o TCU em guardio da segurana
jurdica de gestores, e no dos recursos pblicos, pois, em face de limitaes da Corte, as contas
no so examinadas adequadamente; (iii) o TCU deveria assumir seu papel regulamentador dos
424

A Deciso Normativa n. 94 definiu para 2009 as unidades jurisdicionadas cujos responsveis devem apresentar
processos de contas relativas ao exerccio de 2008, sob a forma, prazos e contedos dos demonstrativos que os
comporo, nos termos dos artigos 4, 6, 13 e 14 da Instruo Normativa TCU n 57, de 27 ago. 2008.

95

processos de prestao de contas, podendo, ao revs de dispensar a apresentao de contas para


fins de julgamento ou continuar a receber processos de contas de inmeros gestores, exigir
apenas relatrio de gesto, se assim entendesse cabvel; (iv) o TCU deveria atuar como agente
indutor da accountability governamental, ampliando e fortalecendo assim a rede de controle;
(v) com a diminuio dos impactos negativos do deferimento de processos e do sobrestamento
de contas em razo de seu volume, o TCU poderia concentrar o uso de seus tcnicos para a
realizao de fiscalizaes condutoras, dentre outros, por meio da constituio de TCEs em caso
de danos ao Errio provocados por aqueles responsveis que no tenham sido julgados pelo
TCU em processo de contas, tendo por foco a fiscalizao concomitante, e no o controle a
posteriori; e, por fim, (vi) haveria aprimoramento na estrutura de responsabilizao pela gesto
e o estmulo atuao coordenada da rede de controle.
O discurso do TCU exposto, salvo meno s OSs, e a redao idntica ao art. 2, 2
da Deciso Normativa n. 96/2009 nem mesmo tangenciaram a questo do julgamento de
contas ou de relatrio de gesto de outras ONGs gestoras de recursos pblicos, acima
transcrito, em que pese o volume de recursos a elas destinados no seja desprezvel, tampouco
os casos de malversaes ao errio.
Foi explcito, todavia, em relao s OSCIPs, com entendimento de julgamento
indireto das contas relativas aos termos de parceria com elas celebrados425, divergindo de
posicionamento de outros Tribunais426.
J o Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo expressamente
prev a competncia das Cmaras para o julgamento da prestao de contas dos recursos
pblicos destinados s Organizaes Sociais (art. 56, inciso XV427) e a competncia do
Conselheiro para as contas de outras entidades do terceiro setor: julgar as prestaes de
contas de auxlios, subvenes, contribuies de origem estadual ou municipal concedidos s
fundaes mantidas ou institudas pelo Poder Pblico municipal e estadual e julgar as
prestaes de contas de auxlios, subvenes, contribuies de origem estadual ou municipal
concedidos s entidades particulares de carter assistencial ou que exeram atividades de
relevante interesse pblico428.
H tambm autores defensores da atribuio dos Tribunais em comento para apreciar

425

BRASIL. TCU. Deciso n. 931/1999 e Acrdo 1777/2005. Disponvel em: http://www.tcu.gov.br. Acesso
em: 06 out. 2009

426

BRASIL. TCE-PE. Processo n. 0200880-4. Disponvel em: http://www.tce.pe.gov.br. Acesso em: 06 out. 2009

427

Disponvel em: http://www.tce.sp.gov.br. Acesso em: 27 set. 2008.

428

Incisos IV e V do art. 50 e art. 50-A, inciso II. Disponvel em: http://www.tce.sp.gov.br. Acesso em: 27 set. 2008.

96

e julgar as contas das entidades sub examine indiretamente429, aps a avaliao e emisso de
relatrio conclusivo pelo rgo parceiro ou do controle interno deste. Assim, o julgamento
previsto no art. 71, II da CF seria relativo exclusivamente aos casos de averiguao de
irregularidade ou ilegalidade430 por meio de julgamento das contas do rgo parceiro ou da
comunicao431 ou pela prestao de informaes pelos rgos do sistema de controle
interno432, ou ainda pela omisso no dever de prestar contas433.

429

Nesta esteira, Andra Nunes consigna: A prestao de contas ao Tribunal de Contas devida na forma do
inciso II acima transcrito, mas no pode ser apreciada por aquela Corte sem antes passar pelo Controle Interno do
rgo competente e pelo ordenador da despesa. A supresso de instncias de controle pode ensejar a anulao de
atribuies e competncias. Terceiro setor: controle e fiscalizao. (cit.), 2006. p. 96.

Tambm esposa este entendimento Mrcia Pelegrini. (Terceiro setor: gesto privada de recursos pblicos. [cit.],
jul./dez. 2008, p. 66). Neste sentido, a ttulo de exemplo, a Resoluo n. 0020/2005 do Tribunal de Contas do
Estado de Pernambuco regulamentou a matria da seguinte forma: Art. 1. A Organizao Social - OS e a
Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico - OSCIP, ao celebrarem contratos de gesto ou termos de
parceria, respectivamente, com a administrao pblica ficaro sujeitos a apresentar, anualmente, prestao de
contas ao rgo descentralizador. [...].Art. 3. As contas relativas aos contratos de gesto ou termos de parceria
celebrado com o Estado ou Municpio sero julgadas no bojo da prestao de contas do rgo ou entidade
supervisora da OS ou do rgo parceiro da OSCIP encaminhada ao TCE-PE em at noventa dias aps o
encerramento de cada exerccio financeiro [...]. Disponvel em http://www.tce.pe.gov.br/resolucaovirtual/2005/r202005.htm. Acesso em 29 set. 2008.
430

Cludia Fernanda de Oliveira Pereira, consigna: Quanto fiscalizao direta dos TP pelo TCU, foi dito que a
mesma norma, ao aludir j citada expresso instrumentos congneres, permitiu o acompanhamento,
podendo o Tribunal fiscalizar qualquer ato que resulte receita ou despesa, praticado por responsveis sujeitos
sua jurisdio. Assim, s no competiria ao TCU julgar ou aprovar previamente mencionados termos, mas,
poderia, no exerccio da auditoria financeira e oramentria, com vistas ao julgamento das contas dos
responsveis ou entidades sob sua jurisdio, deles tomar conhecimento, para, se verificar irregularidade e
ilegalidade, adotar providncias no sentido de san-la. Desta forma, o TCU pode realizar fiscalizaes diretas
sobre os TP, por meio dos processos de contas. Em suma, a atuao direta do TCU sobre os Termos de Parceria
poder ocorrer em virtude de denncias, Tomada de Contas Especial e/ou aes de acompanhamento e
fiscalizao. (Os Tribunais de Contas e o Terceiro setor: aspectos polmicos do controle. In: Gustavo Justino
de Oliveira. (Coord.); et al. Terceiro setor, empresas e Estado: novas fronteiras entre o pblico e o privado.
Belo Horizonte: Frum, 2007. p. 309-332). No por outra razo, Benjamin Zymler entende que [...] surge,
assim, a primeira forma de atuao direta do TCU, pois o disposto nesse artigo [12 da Lei n. 9.790/1999] pode
ensejar a instaurao de uma tomada de contas especial, com base no que estatui o art. 8 da Lei n.
8.444/1992. (Direito Administrativo e Controle. [cit.], 2005. p. 309).

431

Neste sentido, as Instrues n. 01 e 02 de 2008 do TCE-SP estabeleceram o dever de entidades do terceiro


setor prestar contas ao rgo parceiro que, a depender do valor, remeter quele os documentos necessrios
para examinar as contas. Tambm nos casos em que o rgo parceiro no receba as contas, aps adotados
certos procedimentos, dever comunicar o TCE-SP, que tomar as medidas pertinentes. A reiterar este
entendimento, no item 6.1.2. do Manual Bsico Repasses Pblicos ao Terceiro Setor consta que os
Tribunais de Contas so competentes constitucionalmente para apreciar a prestao de contas de todos os
recursos colocados a disposio de entidades beneficirias. Para tanto, os rgos concessores devem
providenciar a remessa de cpias dos documentos ao TCESP nos prazos e de acordo com as citadas instrues.

432

A este respeito, Pedro Humberto Teixeira Barreto entende: [...] para o desenvolvimento de suas atividades de
julgamento de contas dos administradores e demais responsveis por dinheiro, bens e valores da Unio, o TCU
utiliza informaes fornecidas pelos rgos do sistema de controle interno dos Poderes Executivo, Legislativo
e Judicirio e do Ministrio Pblico Federal. Tais informaes so produzidas pelos mencionados rgos em
funo do disposto no art. 74 da Constituio Federal [...]. O sistema Tribunais de Contas e instituies
equivalentes: um estudo comparativo entre o modelo brasileiro e o da Unio Europeia. Rio de Janeiro:
Renovar, 2004. p. 249.

433

[...] as pessoas que causam dano ao errio ou que, na condio de particular, gerenciam recursos pblicos,

97

Como se verifica, ainda controvertido entre as Cortes de Contas o controle direto das
OSs, por meio do exame e julgamento das contas por elas prestadas.
Tambm como posicionamento intermedirio, controversa a obrigatoriedade de
prestao de contas pelas fundaes mantidas, mas no institudas pelo poder pblico.
Para Mrcia Semer, de uma primeira leitura do inciso II do art. 71, conclui-se pela
excluso de dever neste sentido. No entanto, acerca do assunto, os Tribunais de Contas tm
predominantemente se manifestado pela sua possibilidade434.
Conforme Gustavo Saad Diniz, para se saber, criteriosamente, se uma fundao
privada est sujeita ao controle do Tribunal de Contas, alm do MP, fundamental aferir se a
entidade depende ou no dos recursos pblicos, sob qualquer de suas formas. Para o autor,
se no houver o preenchimento desse requisito, no h que se falar em interveno do TC,
valendo o mesmo raciocnio para as fundaes qualificadas como OS ou OSCIP435.
Todavia, em sentido contrrio interpretao extensiva do preceito legal436, Ives
Gandra Martins assevera:
Tendo em vista que h fundaes que no so mantidas pelo Poder Pblico, mas que
so por ele auxiliadas, pergunta-se: no caso de fundaes privadas, suas contas
estariam tambm includas? E aquelas que se beneficiam de imunidades
constitucionais, no estariam entre as beneficiadas pelo Estado? Suas contas
estariam tambm sujeitas ao controle pelo Tribunal? Pelo discurso constitucional,
no. Apenas aquelas institudas pelo Poder Pblico diretamente por lei ou mediante
autorizao legislativa estariam sujeitas, luz do art. 71, II.

d) Consideraes finais

Em face de todo o exposto, o posicionamento pela ausncia de atribuio dos


Tribunais de Contas para julgamento das contas do terceiro setor poder implicar em
inconstitucionalidade de alguns tratamentos dados pela doutrina e referidos rgos no sentido
de sua competncia.
Melhor parece, contudo, a interpretao da competncia das Cortes de Contas para
como no caso de convnio, por exemplo, tambm tm o dever de prestar contas, mas no com a periodicidade
anual, nascendo a as chamadas contas especiais. Tambm so julgadas pelo Tribunal de Contas, em rito
processual prprio e compatvel com os princpios definidores da boa administrao. Nessa hiptese, ser
preciso que fique caracterizada pelo menos uma das seguintes ocorrncias: omisso no dever de prestar contas
ou dano ao errio, decorrente de ato ilegal, ilegtimo ou antieconmico. Jorge Ulisses Jacoby Fernandes.
Tribunais de Contas do Brasil: jurisdio e competncia. [cit.], 2005b. p. 352.
434

Mrcia Maria Barreto Fernandes Semer. Competncias constitucionais do Tribunal de Contas. (cit.), 2000. p. 75.

435

Gustavo Saad Diniz. Direito das Fundaes Privadas. 2. ed. Porto Alegre: Sntese, 2003. p. 270-271.

436

Celso Ribeiro Bastos; Ives Gandra Martins. Comentrios Constituio do Brasil promulgada em 5 de
outubro de 1998. 4. vol tomo III. Art. 70 a 91. 3 ed. atual. So Paulo: Saraiva, 2002.p. 27.

98

tanto, mediante apresentao de relatrios de gesto por elas elaborados. Dos preceitos
constitucionais, esta atribuio a mais evidente e, ainda assim, negligenciada.
Nada obsta, entendemos, possam as contas ser objeto do controle interno de cada
rgo parceiro, at por fora do art. 74 da C/88, antes de seu exame pelo TCU, pois tratar-se-
de estratgia deste definir a respeito, sobretudo porque necessrio se faz acentuar a
importncia da atuao articulada e da interao dos rgos de controle para que se
apresentem resultados mais efetivos no controle da descentralizao de recursos pblicos437.
A despeito de a legislao federal pertinente s OSs e OSCIPs no estabelecer o seu
dever de prestar contas diretamente ao TCU, a CF/88 no pode ser ignorada. Ademais,
constata-se em ambos os casos a obrigatoriedade dos responsveis pela sua fiscalizao de dar
cincia a este rgo ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade,
devendo o TCU, ento, apreciar e julgar as contas prestadas ou tomadas.
Outrossim, seja para ratificar o entendimento do julgamento das contas das entidades
do terceiro setor pelo TCU por serem responsveis por recursos pblicos, seja para restringir
este cabimento aos casos de perda, extravio ou outra irregularidade que enseje prejuzo ao
errio, qualquer pessoa que, por ao ou omisso, provocar estes fatos, dever faz-lo.
Assim, qualquer pessoa, seja ela agente pblico ou no, que provocar, por ao ou
omisso, perda, extravio ou outra irregularidade que acarrete prejuzo aos cofres pblicos ter
de prestar contas e as ter julgadas pelo Tribunal de Contas438, por ter sido a CF/88 enftica,
exaustiva e repetitiva a respeito.
437

No mesmo instrumento que traz estas consideraes, o TCU praticamente declara-se impedido de exercer
suas competncias sem a colaborao prvia dos rgos convenentes: Cumpre, por fim, destacar, no que diz
respeito ao estoque de convnios, contratos de repasse e termos de parceria no analisados, que a demora nos
procedimentos de competncia dos rgos e entidades repassadores constitui um gargalo, na verdade um bice
atuao da CGU, do TCU, do MPF e da AGU, no exerccio de suas respectivas competncias, uma vez que a
atuao desses rgos deve ser precedida dos seguintes procedimentos, de maneira simplificada:
1. Concluso dos rgos e entidades repassadores quanto correta e regular aplicao dos recursos;
2. Em caso de irregularidades, cobrana para que os convenentes viessem a suprir as irregularidades
constatadas;
3. No supridas tais irregularidades, registro da inadimplncia no Siafi;
4. Se ainda assim no supridas as irregularidades, instaurao de Tomadas de Contas Especiais (TCE) pelos
rgos e entidades repassadores;
5. Concluso da TCE, identificando prejuzo Unio e a responsabilidade por esse prejuzo;
6. Remessa da TCE para que a CGU aprecie a sua regularidade formal;
7. Remessa da TCE pela CGU ao TCU para julgamento das contas e imputaes decorrentes (ressarcimento
do dano ou prejuzo e multas aos responsveis).
Somente com esse julgamento que o MPF ser acionado, por meio de representaes encaminhadas pelo
TCU, para promover as aes cabveis (penais e de improbidade administrativa), bem como tambm a AGU
para promoo das aes executivas, face aos acrdos proferidos pelo TCU. Cf. Relatrio e Pareceres
Prvios sobre as Contas do Governo da Repblica Exerccio 2006. Disponvel em: <www.tcu.gov.br>.
Acesso em: 12 mai 2009.

438

Mrcia Maria Barreto Fernandes Semer. Competncias constitucionais do Tribunal de Contas. (cit.), 2000. p. 75.

99

Tambm controverso o posicionamento no tocante prestao de contas por parte do


causador de prejuzo ao errio. Parte da doutrina assevera: somente os agentes sujeitos ao
dever de prestar contas submetem-se jurisdio dos Tribunais de Contas. [...] o benefcio
fraudulento decorrente de ato ilcito praticado exclusivamente pelo particular, no agente
pblico, est fora da jurisdio do Tribunal de Contas439. Apenas se em co-autoria com
servidor pblico causador de leso aos cofres pblicos e se existente expressa disposio legal
decorrente de vnculo entre a entidade do terceiro setor e o Estado se poderia falar em
prestao de contas s Cortes de Contas em caso de danos ao errio440.
Opinamos no haver dvidas do dever de as entidades do terceiro setor, sejam elas
fundaes ou associaes, prestarem contas ao Tribunal de Contas na forma de relatrio de
gesto, bem como as terem por ele julgadas, independentemente de causarem prejuzo ao errio.

5.1.2

Fiscalizar admisso de pessoal

O inciso III do art. 71 da CF/88441contm expressa meno fiscalizao da


legalidade da admisso de pessoal442, concesso de aposentadoria, reforma ou penso pela
administrao direta e indireta, e pelas fundaes institudas e mantidas pelo Poder
Pblico, salvo atos de nomeao para cargos de provimento em comisso. Em razo dessa
atribuio, haver controle de legalidade de ato administrativo para fins de registro,
completando-se apenas com o respectivo registro pelo Tribunal de Contas443.
Pela redao e interpretao literal do inciso ora em exame, no haveria possibilidade
de controle pelo TCU quanto admisso e aposentadoria de pessoal contratado pela entidade
privada parceira do Estado, sobretudo para fins de registro.
Caberia questionar, no entanto, se seria possvel o controle da legalidade de atos de
439

Jorge Ulisses Jacoby Fernandes. Tribunais de Contas do Brasil: jurisdio e competncia. (cit.), 2005b. p.
506-507.

440

Ibid., p. 508.

441

No Regimento Interno do TCU a matria encontra-se disciplinada nos artigos 1, VIII, 17, III, 143, II e 259, I
e II. Diversamente, no Municpio de So Paulo, consta de sua Lei Orgnica redao que no previu as
fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico: Art. 48. (...) III - apreciar, para fins de registro, a
legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na administrao direta e indireta, excetuadas as
nomeaes para cargo de provimento em comisso, bem como a das concesses de aposentadorias e penses,
ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do ato concessrio.

442

De acordo com o art. 37, II e IX da CF/88, os cargos ou empregos pblicos devero ser preenchidos mediante
concurso de provas ou provas e ttulos, excetuada a possibilidade de contratao por tempo determinado para
atendimento de necessidade temporria de excepcional interesse pblico.

443

Afonso Gomes Aguiar; Mrcio Paiva de Aguiar. O Tribunal de Contas na ordem constitucional. 2. ed. Belo
Horizonte: Frum, 2008. p. 80.

100

admisso nas fundaes e associaes privadas sem fins lucrativos, no criadas por lei, mas
mantidas com recursos pblicos.
A questo pertinente, pois a Lei das OSCIPs expressa acerca da possibilidade de
remunerar dirigentes com recursos pblicos (art. 4, V), tendo o TCU j se pronunciado no
sentido da no submisso das retribuies ao teto remuneratrio fixado para a Administrao
Pblica em coerncia ao disposto no art. 34 da Lei n. 10.627/2002444.
O controle pelos Tribunais de Contas dos atos em comento das entidades do terceiro
setor no seria para fins de registro, mas concernente legalidade de sua efetivao, luz e
em cumprimento legislao infraconstitucional, no se furtando o TCU ao exerccio desta
competncia445.
A discusso envolve a definio pela aplicao integral ou no do regime jurdico de
direito pblico sobre as entidades em comento, em funo ou a despeito do volume de
recursos pblicos recebidos. Para alguns, implicar em dizer no deverem respeitar as
limitaes previstas na Lei Oramentria446 ou realizarem concurso ou seleo pblica para
fins de admisso de pessoal.
No caberia exigir das entidades do terceiro setor a realizao de concurso ou seleo
pblica para admisso de pessoal447, por ser incompatvel a aplicao do regime pblico sob
este aspecto, a despeito de obrigadas a obedecer a certos princpios (publicidade, igualdade,
moralidade etc.). Tampouco dever proceder, como o faz a administrao pblica, remessa
de documentos ao TCU para fins de registro dos atos de admisso ou aposentadoria de
pessoal integrante de entidade do terceiro setor e, em analogia, tambm aos casos de penso e

444

BRASIL. TCU, Acrdo n 1777/2005 - Plenrio, p. 84-85.

445

A ttulo de exemplo, neste sentido, o Tribunal de Contas da Unio, em razo de representao formulada pelo
Ministrio Pblico, no Acrdo n. 1111/2008-Plenrio, examinou irregularidades em processo seletivo
destinado contratao de pessoal por OS, determinando a suspenso cautelar do procedimento, oitiva dos
responsveis e fixao de prazo para anulao, com fulcro no art. 45 de sua Lei Orgnica, na qual consta que
verificada a ilegalidade de ato ou contrato, o Tribunal, na forma estabelecida no Regimento Interno, assinar
prazo para que o responsvel adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da Lei [...] (Disponvel
em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: 03. out. 2008). Por responsvel, como se viu, a Corte de Contas j
entendeu por incluir as OSs para exerccio da competncia em comento.

446

Vide Acrdo TCU n. 1372/2008 - Primeira Cmara, quando se exigiu que organizao social deixasse de
contratar servidor pblico para fins de consultoria mediante pagamento de recursos recebidos por meio de
convnios ou outros instrumentos congneres, em respeito a Lei 10.266/2001 LDO para 2002, inciso VIII do
art. 25.

447

O TCU j se pronunciou a respeito daqueles que devem realizar concurso ou seleo pblica, sem incluir as
entidades do terceiro setor: Smula n 231 A exigncia de concurso pblico para admisso de pessoal se
estende a toda administrao Indireta, nela compreendidas as Autarquias, as Fundaes institudas e mantidas
pelo Poder Pblico, as Sociedades de Economia Mista, as Empresas Pblicas e, ainda, as demais entidades
controladas direta ou indiretamente pela Unio, mesmo que visem a objetivos estritamente econmicos, em
regime de competitividade com a iniciativa privada.

101

aposentadoria448.
Atuar em sentido contrrio seria violar a liberdade prpria das entidades privadas, a
ser respeitada por serem parceiras do Estado e no integrantes de sua estrutura. Ainda,
conferir ao terceiro setor o mero papel de longa manus do Poder Pblico ou terceirizado
no seria condizente com a modelagem pretendida a respeito.
Parece-nos possvel, todavia, o controle da legalidade dos atos das entidades do
terceiro setor que impliquem despesa ou perda patrimonial, pois a atuao das Cortes de
Contas pautada pelo princpio da proteo ao errio449. Poder haver fiscalizao, portanto,
de contratao pelas entidades do terceiro setor de pessoas impedidas por lei, despesas com
pessoal no previstas no instrumento de parceria, indenizaes e reembolsos indevidos a
voluntariado450.
O exerccio desta atribuio poder se dar, por exemplo, em auditoria ou se constatada
ilegalidade ou irregularidade de contratao pela entidade de servidores ou agentes pblicos
expressamente vedadas em lei como na LDO ou no Decreto Federal n. 6.170/2007:
membros dos trs poderes, do Ministrio Pblico, do Tribunal de Contas, servidores
vinculados ao rgo ou entidade concedente, respectivos cnjuges, companheiros e parentes
em linha reta, colaterais ou por afinidade at segundo grau.

5.1.3

Realizar inspees e auditorias

O inciso IV do art. 71/88451 da CF trata da realizao, por conta prpria ou por


solicitao da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comisso Tcnica ou de
inqurito, de auditorias e inspees pelos Tribunais de Contas sobre as pessoas e rgos
pblicos452, inclusive os descritos no inciso II. Este preceito legal, como se viu, a depender do

448

O TCU tem se posicionado neste sentido. No Acrdo TCU n. 1952/2007, explicitamente restou consignado
que as OSs no devero realizar concurso pblico para contratao de pessoal, ainda que devam observar os
princpios pblicos. Outrossim, o Tribunal de Contas do Estado de So Paulo previu que o rgo parceiro
dever encaminhar a relao dos empregados admitidos ou mantidos com recursos do contrato de gesto
celebrado com organizao social, indicando as funes e o valor global despendido no perodo (art. 21, XII da
Instruo n. 02-2008).

449

Afonso Gomes Aguiar; Mrcio Paiva de Aguiar. O Tribunal de Contas na ordem constitucional. 2. ed. Belo
Horizonte: Frum, 2008. p. 106.

450

Neste sentido, vide Acrdo TCU n. 715/2008 Primeira Cmara.

451

BRASIL. TCU, Regimento Interno no Tribunal de Contas da Unio RITCU. Boletim do Tribunal de Contas da
Unio, Braslia, ano 40, n. 1, fev. 2007, art. 204. Disponvel em: http://www.tcu.gov.br. Acesso em: 06 out. 2009.

452

Segundo Ives Gandra Martins: Tais inspees e auditorias incidiro sobre as unidades administrativas dos
Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, alm daquelas mencionadas no inc. II, ou seja, entidades da

102

entendimento esposado, poder ou no abranger o terceiro setor parceiro, segundo a


amplitude dada ao conceito de responsveis pela gesto de recursos pblicos453.
A interpretao no sentido de a expresso responsveis incluir as pessoas jurdicas em
exame conferiria maior respaldo a inspees e auditorias sobre elas e se coadunaria aos fins
visados pela CF/88: zelar pelos recursos pblicos, independentemente de seus detentores.
Parte da doutrina no confere interpretao extensiva ao contedo do inciso IV sob
anlise para abarcar as entidades do terceiro setor, posicionando-se na direo de as
fiscalizaes nele contidas terem por objeto as unidades administrativas dos trs Poderes,
assim como fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal454. No
sentido de sua possibilidade, Pedro Roberto Decomain aduz caber auditoria em entidades
privadas gestoras de recursos pblicos455.
Adotamos o entendimento de a expresso responsveis do inciso II, mencionado pelo
inciso IV, abarcar as entidades em exame. Seja mediante provocao ou ex officio, os Tribunais
de Contas podero realizar sobre elas inspees e auditorias de natureza contbil, financeira,
operacional e patrimonial salvo a oramentria, cabendo-lhes o exame da legalidade,
legitimidade e economicidade dos atos, nos parmetros inicialmente expostos. Admite-se, ainda,
com ressalvas, o controle do mrito dos atos sem substitu-los, a fim de examinar, inclusive, a
sua economicidade, superando-se o sistema de controle da mera legalidade456.

Administrao indireta. Celso Ribeiro Bastos; Ives Gandra Martins. Comentrios Constituio do Brasil
promulgada em 5 de outubro de 1998. 4. vol tomo III. Art. 70 a 91. 3 ed. atual. So Paulo: Saraiva, 2002. p. 35.
453

Se adotada interpretao estrita do citado inciso II combinado com o caput do art. 70, estaria ausente qualquer
formulao mais precisa tanto da amplitude (legalidade, legitimidade, economicidade) como da extenso (contbil,
financeira, oramentria, operacional e patrimonial) da competncia em comento sobre as entidades privadas sem
fins lucrativos. Isto porque, o caput do art. 70 da CF, ao estabelecer a amplitude e a extenso da competncia do
controle externo (a englobar Congresso Nacional e Tribunal de Contas), claro em asseverar que ser assim
exercido sobre as entidades da administrao direta e indireta e aplicao de subveno, sem mencionar, ainda que
genericamente, as entidades privadas em exame. Pela redao do inciso IV do mesmo artigo, as inspees e
auditorias sofreriam as mesmas restries, se interpretado responsveis em sentido estrito.
Segundo Odete Medauar em posicionamento esposado antes da EC n. 19/98, o art. 71, inciso IV estabelece que
as entidades da administrao indireta e fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo poder pblico se
sujeitam a auditorias. Controle da Administrao Pblica (cit.), 1990. p. 119.

Outrossim, lembre-se que o pargrafo nico do art. 70 da CF, a despeito de se referir s pessoas jurdicas de
natureza privada, restringe-se a dispor sobre o dever prestao de contas. Desta forma, at mesmo a competncia
para realizar auditorias nas organizaes em exame poderia sofrer questionamento sob alegao de ausncia de
respaldo constitucional expresso a fundament-la, salvo se interpretado que o controle da aplicao de
subveno indicado no art. 70 abarcaria aquela realizada pelas entidades em apreo para fins de fiscalizao.
454

Francisco Eduardo Carrilho Chaves. Controle Externo da Gesto Pblica: a fiscalizao pelo legislativo e
pelos Tribunais de Contas: teoria e jurisprudncia. (cit.), 2007. p. 76.

455

Tribunais de Contas no Brasil. So Paulo: Dialtica, 2006. p. 113.

456

Antnio Roque Citadini. O Controle Externo da Administrao Pblica. So Paulo: Max Limonad, 1995. p.
18-19.

103

O TCU tem realizado ampla fiscalizao das entidades em anlise sob o esclio do inciso
IV

457

, flagrando inmeras malversaes de recursos pblicos tidas por regulares pelo prprio

controle interno, a demonstrar a importncia e imprescindibilidade do controle externo458.

5.1.4

Fiscalizar recursos repassados pela Unio

O inciso VI do art. 71 da CF/88 estabelece a competncia do TCU para fiscalizar a


aplicao de recursos repassados pela Unio a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio
mediante convnio, acordo ou outro instrumento congnere, no mencionando entidades
privadas sem fins lucrativos459.

457

No Acrdo n. 707/2008 Plenrio, em razo de solicitao do Congresso Nacional, foi realizada auditoria
nos convnios celebrados entre o INCRA e vrias entidades do terceiro setor.

458

Como j destacado, os rgos pblicos parceiros no realizam ou realizam de modo superficial a fiscalizao
das parcerias celebradas com as entidades em comento, em todas as suas etapas. A ausncia de controle
anterior e concomitante torna, conforme o TCU insiste em frisar, praticamente inoperante a fase de controle
posterior. Este o motivo pelo qual a CGU e o TCU, em seus trabalhos de auditoria governamental,
identificam uma srie de irregularidades em projetos cujas prestaes de contas foram aprovadas pelo rgo
repassador. Isso ocorre porque esses rgos de controle, em seus trabalhos de auditoria, verificam no s a
regularidade dos comprovantes de despesa, mas analisam, com muito mais rigor do que as unidades tcnicas
dos rgos repassadores, os resultados decorrentes da execuo dos projetos, conforme Natasha Schmitt
Caccia Salinas, Avaliao legislativa no Brasil: um estudo de caso sobre as normas de controle das
transferncias voluntrias de recursos pblicos para entidades do terceiro setor (cit.), 2008. p. 140.
No por outra razo, Clia Cunha Mello favorvel a que [...] a execuo dos contratos de fomento, por
exigncia legal ou contratual, seja fiscalizada e acompanhada, preferencialmente, de forma direta e prxima,
pela entidade estatal fomentadora, de sorte a evitar o desperdcio dos recursos pblicos empregados, mas,
principalmente, com a finalidade de otimizar os resultados pretendidos [... pois] no interessante se resolver
em perdas e danos a relao de fomento. O fomento da Administrao pblica. Belo Horizonte: Del Rey,
2003, p. 143.
Evandro Martins Guerra ressalta as dificuldades do controle externo em razo da ausncia de controle interno:
Outra destacada e conhecida dificuldade a ausncia, na grande maioria dos Municpios brasileiros, da
implantao do sistema de controle interno previsto no art. 74 da Constituio, que promova a integrao dos
trs Poderes e fornea o necessrio supedneo ao controle externo. (Os controles externo e interno da
Administrao pblica. [cit.], 2005. p. 132).

A questo relevante, pois a avaliao da escolha do modelo de parceria com o terceiro setor pode ser
comprometida quanto a sua legitimidade sob o vis de que no alcana os fins almejados ou se resume a
possibilitar malversaes de recursos pblicos, em cenrio de ausncia de qualquer controle ou excesso de
controle formal. Nesta esteira: Se a avaliao das experincias em concreto sob os prismas que so prprios
funo de controle se revelar positiva, ter-se- nisso um importante fundamento de legitimidade de escolha de
modelo de execuo de atividades pblicas no-estatais; por isso a relevncia do estudo dos desafios ao
controle trazidos por essa nova realidade. [...] o controle que pode revelar que essa nova arquitetura
institucional se revela potencialmente boa mas esteja a exigir aperfeioamentos no plano da aplicao
prtica. Vanice Lrio Valle. Terceiro setor e parcerias com a Administrao pblica: desafios ao controle das
OS e OSCIPs. Revista de Direito do Terceiro Setor, Belo Horizonte, ano 2, n. 4, jul./dez. 2008. p. 52-53.
459

Na esteira da majoritria doutrina, Pedro Roberto Decomain (Tribunais de Contas no Brasil [cit.], 2006) e
Francisco Eduardo Carrilho Chaves (Controle externo da gesto pblica: a fiscalizao pelo legislativo e pelos
Tribunais de Contas: teoria e jurisprudncia [cit.], 2007), ao tecer comentrios especificamente sobre o inciso
em comento, no versaram sobre o controle da aplicao dos recursos repassados a entidades privadas sob esta
competncia dos Tribunais de Contas, restringindo-se a comentar as transferncias a entes pblicos. No Estado e

104

cedio, entretanto, poder a Unio repassar recursos s ONGs por intermdio de


Estado, Distrito Federal e Municpio ou diretamente, firmando parcerias.
Para a primeira hiptese, pode-se interpretar pelo exerccio de controle indireto do
TCU sobre as entidades privadas sem fins lucrativos, quando do exame do repasse realizado
por um dos entes receptores dos recursos federais a estas organizaes460. O controle seria
sobre os entes da federao, no sobre as entidades privadas em comento.
Opinamos pela possibilidade de a fiscalizao incidir diretamente sobre as pessoas
jurdicas em comento461, por fora da expresso constitucional fiscalizao da aplicao de
quaisquer recursos repassados pela Unio, mesmo se transferida por intermdio de ente
federativo. Por fora da nova redao do pargrafo nico do art. 70 da CF/88, outra
interpretao no se faz admissvel462.
Para o segundo caso, em analogia ao preceito constitucional em comento, o controle
caberia e diretamente sobre as aplicaes de recursos transferidos por meio de parcerias
celebradas entre a Unio e o terceiro setor, sem a intermediao do Estado, do Municpio ou
do Distrito Federal.
Convm examinar o tratamento da questo em outras esferas e pela legislao
infraconstitucional.
no Municpio de So Paulo, os respectivos Tribunais de Contas trataram diversamente a matria, seja para
ampliar ou restringir sua abrangncia.
460

Justifica-se a fiscalizao do repasse? E se justificaria a fiscalizao sobre a aplicao? Sobre o repasse no


h dvida. Todo o dinheiro pblico tem que ter aplicao correta, adequada e legal, razo pela qual ao Tribunal
de Contas, rgo tcnico para a fiscalizao, cabe, naturalmente, verificar de sua pertinncia. [...]. Se o repasse
decorrer de poltica de colaborao, nitidez, por no ser obrigatrio o repasse, mas decorrer de acordo,
entendo que no s o repasse, mas a aplicao, esto sujeitos apreciao do Tribunal de Contas. [...].
Entendo, todavia, que o final da dico outros instrumentos congneres justificaria o entendimento de que os
repasses obrigatrios e facultativos foram contemplados na dico constitucional, visto que congnere
mais do que sinnimo de equivalente, podendo ser tomado por semelhante e a semelhana pode-se dar no
objeto da operao que o repasse, independentemente do instrumento legal ou convencional adotado.
Reconheo, todavia, no ser a minha interpretao majoritria, embora com maior poder de responsabilizar os
agentes governantes, por eventuais distores e desvios, do que a interpretao restritiva, que apenas se
aplicaria aos responsveis por repasses acordados. Celso Ribeiro Bastos; Ives Gandra Martins. Comentrios
Constituio do Brasil promulgada em 5 de outubro de 1998. 4. vol. tomo III. Art. 70 a 91. 3.ed. atual. So
Paulo: Saraiva, 2002. p. 45-48.

461

Neste sentido, o Acrdo TCU n. 535/2008 Plenrio, no contexto da CPI das ONGs. Tambm foi o caso
do Acrdo n. 2066/2006-Plenrio, cuja natureza consistiu em exame de relatrio de auditoria realizada com o
objetivo de verificar a regularidade da aplicao de recursos federais repassados pela Unio ou entidades da
Administrao Indireta a ONG, por meio de convnios, contratos de repasse e instrumentos similares. Como
outro exemplo, o Acrdo n. 1933/2007-Plenrio (Relatrio de Auditoria) teve por objeto verificar a
regularidade dos instrumentos de transferncia de recursos pblicos para execuo de projetos relacionados
com a promoo do tema Incluso Digital, perodo 2004-2006.

462

Para Carlos Vasconcelos Domingues, a nova redao do pargrafo nico do art. 70 enseja a necessidade de
reinterpretao do inciso VI do art. 71 da CF para incluir parcerias celebradas com organizaes sociais convnios, acordos, ajustes e outros instrumentos congneres. O controle externo e novos modelos de gesto
de servios pblicos: as organizaes sociais. Salvador: Tribunal de Contas do Estado da Bahia, 2000.

105

Na legislao infraconstitucional federal do Estado e do Municpio de So Paulo463,


ampliou-se ou regulamentou-se a competncia dos Tribunais de Contas para fiscalizar os
recursos e os respectivos instrumentos de repasse celebrados com entidades privadas.
Segundo o Regimento Interno do TCU (art. 254) a
fiscalizao da aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio, autarquias,
fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico e demais rgos e entidades da
administrao pblica federal mediante convnio, acordo, ajuste ou outros
instrumentos congneres a estado, ao Distrito Federal, a municpio e a qualquer
outra pessoa, fsica ou jurdica, pblica ou privada, ser feita pelo Tribunal por
meio de levantamentos, auditorias, inspees, acompanhamentos ou
monitoramentos, bem como por ocasio do exame dos processos de tomadas ou
prestaes de contas da unidade ou entidade transferidora dos recursos (g.n.).

Neste sentido, ainda que incidentalmente, o TCU poder realizar fiscalizao direta
sobre os termos de parceria e instrumentos congneres, nos termos do art. 41, inciso IV464 da
Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio465.
Assim, o TCU deve verificar se os recursos federais transferidos esto sendo
efetivamente utilizados para os fins estipulados no instrumento de parceria, seja por meio de
inspees e auditorias, seja mediante tomada ou prestao de contas da entidade transferidora
(Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio RITCU art. 198 e 199) ou tomadora de
recursos pblicos.
A constitucionalidade do art. 254 do RITCU, no entanto, foi questionada por alguns
autores, por extrapolar a competncia outorgada ao TCU pelo inciso VI do art. 71 da CF/88.
Alegou-se, inclusive, a usurpao de competncia de outras Cortes de Contas, com risco de
decises conflitantes quando da fiscalizao da gesto dos recursos pblicos federais
repassados por intermdio de Estado ou Municpio a entidade da administrao indireta destes
e em analogia, s entidades do terceiro setor466.

463

A abrangncia do preceito constitucional foi ampliado pela Constituio do Estado de So Paulo no art. 33,
VII : fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados ao Estado e pelo Estado, mediante convnio,
acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres; (g.n.). O Regimento Interno do TCE-SP (LC n. 709/93)
tambm no distinguiu a quem o Estado teria repassado os recursos para fins de fiscalizao: Art. 2. (...) X fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pelo Estado, mediante convnio, acordo, ajuste ou
instrumento congnere;. Na Lei Orgnica do Municpio de So Paulo no art. 48, V, cuja redao foi clara em
prever fiscalizao sobre aplicao de recursos repassados ao Municpio e no por este a terceiros,
invertendo a inteno do constituinte.

464

Art. 41. [...] IV fiscalizar, na forma estabelecida no Regimento Interno, a aplicao de quaisquer recursos
repassados pela Unio mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a Estado, ao
Distrito Federal ou a Municpio.

465

Benjamin Zymler. Direito Administrativo e Controle. (cit.), 2005. p. 311.

466

Carmen Dulce Montanhero; Luiz Antonio Tavolaro; Luiz Antonio Guerra. Limites Atuao do Tribunal de

106

De toda forma, o TCU, na Deciso n. 931/99-Plenrio, entendeu pela competncia


para fiscalizar diretamente os termos de parceria e contratos de gesto celebrados entre rgo
pblico parceiro e OSCIPs e OSs, respectivamente467.
A ausncia de previso expressa de entes privados na redao do art. 71, inciso VI da
CF/88 no impediu o referido posicionamento pelo TCU. Parece, ainda, ser hiptese de
desatualizao da CF/88 em face das inmeras transferncias de recursos pblicos ao terceiro
setor que vm ocorrendo e da necessidade de seu amplo controle.
Porque incompatvel com os fundamentos do controle externo, no se poderia aceitar a
proposital inteno do constituinte de no autorizar o controle dos recursos pblicos
repassados a entidades privadas sem fins lucrativos em exame at porque no diferem dos
transferidos aos Estados e Municpios. Na esteira de Carlos Vasconcelos Domingues, diante
do pargrafo nico do art. 70, h que se reinterpretar o inciso VI do art. 71, a fim de incluir
tambm os instrumentos celebrados com as organizaes sociais468 e com as demais
entidades privadas a nosso ver469.

5.1.5

Aplicar sanes e determinar prazo para adoo de medidas

De acordo com o inciso VIII do art. 71 da CF/88, o TCU poder aplicar sanes
definidas em lei aos responsveis se concluir pela existncia de alguma irregularidade ou
ilegalidade nas contas, atos ou contratos fiscalizados470, previso esta reiterada em outras
Contas da Unio Convnio Repasse de Recursos da Unio Inconstitucionalidade do 1, do art. 254, do
RITCU Risco de Decises Dspares e Inexeqveis Questionamento Judicial da Deciso. In: Licitaes e
contratos administrativos. Eduardo Arruda Alvim; Luiz Antonio Tavolaro. Curitiba: Juru, 2006. p. 327-340.
467

No Estado de So Paulo, o tratamento da Lei Complementar n. 709/93 relativa ao TCESP previu a sua
competncia para julgar os instrumentos de convnios, aplicao de auxlios, subvenes ou contribuies
concedidos pelo Estado e pelos Municpios a entidades particulares de carter assistencial ou que exeram
atividades de relevante interesse pblico (art. 2 XVII). Neste sentido, no Manual Bsico Repasses
Pblicos ao Terceiro Setor constou a fiscalizao pelo TCE-SP de contrato de gesto e termo de parceria.
Ainda que se alegue a competncia para mero julgamento da legalidade e regularidade dos instrumentos,
parece-nos abrir a possibilidade para fiscalizao dos recursos por meio deles repassados, mediante a
interpretao sistemtica do inciso X, art. 2 da Lei Complementar n. 709/93.

468

Carlos Vasconcelos Domingues. O controle externo e novos modelos de gesto de servios pblicos: as
organizaes sociais. Salvador: Tribunal de Contas do Estado da Bahia, 2000. p. 138. Disponvel em:
http://www.tce.ba.gov.br, Acesso em: 22 mai. 2009.

469

A reiterar este entendimento, com a Emenda Constitucional n. 19/98, parece-nos que a inteno do
constituinte reformador foi outorgar competncia s Cortes de Contas para fiscalizar os bens pblicos das
respectivas esferas federal, estadual e municipal, respectivamente, independentemente de quem os detenha
(art. 70, pargrafo nico c/c art. 75), pelo que no seria razovel que somente pudesse fiscalizar a transferncia
pela Unio de recursos aos Estados, Municpios e Distrito Federal e no as entidades do terceiro setor.

470

A Lei Orgnica do TCU consignou: Art. 56. O Tribunal de Contas da Unio poder aplicar aos
administradores ou responsveis, na forma prevista nesta lei e no seu regimento interno, as sanes previstas

107

esferas federais e leis orgnicas dos Tribunais471.


Desta feita, se previsto em lei como a prpria Lei Orgnica472 do TCU, haver
competncia deste para aplicar sanes aos responsveis integrantes do terceiro setor, pois
no havendo sano, qualquer deciso daquele rgo redundaria em mera recomendao473.
Nota-se que o intrprete, a depender da extenso atribuda palavra responsveis ampliar ou
restringir o alcance do inciso em comento474.
O assunto ser aprofundado na stima parte.
Se no bastasse, sob postura orientadora das Cortes de Contas475, previu a CF/88,
no inciso IX do artigo 71, a determinao de prazo para rgo ou entidade adotar
medidas necessrias ao exato cumprimento da lei, uma vez verificada ilegalidade e
ineficincia, referindo-se s entidades da administrao direta e indireta, segundo Ives
Gandra Martins476.
O TCU, todavia, j estendeu o contedo deste inciso s entidades privadas sem fins

neste captulo.
471

A Lei Orgnica do Municpio de So Paulo estabeleceu redao diversa: Art. 48 (...) VIII - aplicar aos
responsveis as sanes previstas em lei, em caso de ilegalidade de procedimento no que tange s receitas,
despesas ou irregularidades das contas. No mbito do TCE-SP, a Lei Complementar n. 709/93, Art. 2, inciso
XII estabeleceu a competncia deste de aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou
irregularidade de contas, as sanes previstas em lei, motivo pelo qual no nos parece excluir as entidades
parceiras do terceiro setor. Na Constituio do Estado de So Paulo, o art. 33, inciso IX previu: aplicar aos
responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanes previstas em lei, que
estabelecer, entre outras cominaes, multa proporcional ao dano causado ao errio.

472

Em sentido contrrio: No tm qualquer respaldo jurdico as sanes previstas nos regimentos internos dos
Tribunais de Contas. Afonso Gomes Aguiar; Mrcio Paiva de Aguiar. O Tribunal de Contas na ordem
constitucional. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2008. p. 70.

473

Helio Saul Mileski. O Controle da gesto pblica. (cit.), 2003. p. 328.

474

A simples previso na CF da expresso responsveis parece indicar que no se pretendeu restringir a


fiscalizao de competncia das Cortes de Contas administrao direta ou indireta, reforado este
entendimento pela j mencionada legislao especial aplicvel as entidades em comento e pelo fato de que os
rgos em exame no se constiturem em ltima esfera decisria, que apenas aplica sanes aos responsveis.
Pelo contrrio, para que sancione, como versado nos tpicos anteriores, poder exercer todo o leque de
competncias que lhe foram atribudas, com vistas a verificar casos de irregularidade e ilegalidade.

475

Mrcia Maria Barreto Fernandes Semer. Competncias constitucionais do Tribunal de Contas. (cit.), 2000. p. 98.

476

Neste sentido, Ibid., 2000. p. 97.

Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra Martins ressaltam: Por outro lado, ao falar em rgo ou entidade, quis o
constituinte, evidentemente, vincular o poder fiscalizador do Tribunal de Contas a exerc-lo sobre a
Administrao direta (rgo) ou indireta (entidade). H de se compreender que nitidez, o prazo determinado
para voltar legalidade dado quelas pessoas que exercem funes pblicas ou ocupam cargos na
Administrao indireta, sendo estes os responsveis. de se lembrar que a ilegalidade pode ter sido praticada
por outras pessoas no exerccio de idnticas atribuies, assim se justificando a utilizao do vocabulrio
referente prpria instituio e no s pessoas que a administram. Celso Ribeiro Bastos; Ives Gandra
Martins. Comentrios Constituio do Brasil promulgada em 5 de outubro de 1998. 4. vol tomo III. Art.
70 a 91. 3 ed. atual. So Paulo: Saraiva, 2002. p. 59-60.

108

lucrativos477, fazendo-o, muitas vezes, em conjunto com a sustao, a ser objeto do tpico
seguinte.
Parece-nos possvel que as determinaes dos Tribunais de Contas recaiam sobre o
terceiro setor de modo direto478.

5.1.6

Sustar atos impugnados e representar

Caso as providncias determinadas pelos Tribunais de Contas no sejam adotadas, o


art. 71, X, da CF/88

479

previu a possibilidade de sustar a execuo do ato480 impugnado.

Aquele Tribunal poder faz-lo antes de inteiramente concludo481 o ato de descumprimento


efetivo de sua determinao482, comunicando imediatamente a deciso Cmara dos
Deputados e ao Senado Federal, a fim de que se manifeste a respeito inclusive para no
confirmar a suspenso.
Para Pedro Roberto Decomain, a verificao de irregularidade em ato sujeito
fiscalizao dos Tribunais de Contas pode ocorrer quando tais atos forem submetidos sua
apreciao por fora dos incisos I a III do art. 1, da CF/88, ou cuja prtica tenha chegado ao
seu conhecimento quando da realizao de inspees e auditorias, nos termos do inciso IV,
477

No Acrdo n. 2261/2005 Plenrio, o TCU determinou que o ITERRA observasse os preceitos legais da L.
8.666/93, IN n. 01/97, dentre outros, sobretudo quanto realizao de procedimento licitatrio, quando couber,
para dispndio de recursos pblicos por ele recebidos. Neste caso no foi concedido prazo para seu
cumprimento, entendendo-se como de aplicao imediata.

478

Ressalta-se que no tm sido raras as determinaes do TCU no sentido de determinar ou meramente


recomendar que Ministrios e Secretarias adotem certos procedimentos regulatrios e fiscalizatrios do
terceiro setor, sendo emblemtico o Acrdo n. 2066/2006 - Plenrio, que determinou ao Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto a implementao de sistema de informtica em plataforma web que
permitisse o acompanhamento on-line dos instrumentos jurdicos utilizados para transferir recursos federais a
ONGs (hoje o Portal dos Convnios). No Acrdo n. 1777/2005-Plenrio, o TCU determinou que o
Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto e a Casa Civil orientassem os rgos e entidades da
Administrao Pblica que incluam nos Termos de Parceria j celebrados ou a celebrar, clusula contendo
previso de que a OSCIP no poder utilizar recursos pblicos em gastos vedados pela Lei de Diretrizes
Oramentrias (p. 86).

479

Tambm a Constituio do Estado de So Paulo (art. 33, XI) e Lei Orgnica do Municpio de So Paulo (art.
48, X).

480

Para Emerson Gabardo, Quanto aos atos ineficientes, a sustao cabe ao Tribunal de Contas da Unio. Alis,
cabe aos TCs em geral, em auxlio ao Poder Legislativo e na sua funo de controle da eficincia das aes do
Estado, verificar o manejamento que faz o gestor pblico de sua responsabilidade e capacidade funcionais. Ou
seja, deve ser exigida a persecuo dos melhores resultados com os meios disponveis, a fim de ser atendido o
interesse pblico, ainda que retorno financeiro algum decorra dos recursos empregados. Controle este que j
tem sido exercido, conforme observa-se na jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio, mas que a partir
da EC n. 19/98 estende-se tanto s pessoas fsicas quanto jurdicas, pblica ou privadas. Princpio
Constitucional da Eficincia Administrativa. So Paulo: Dialtica, 2002. p. 112.

481

Pedro Roberto Decomain. Tribunais de Contas no Brasil. (cit.), 2006. p. 127.

482

BRASIL. STF. MS n. 24.510-7 DF de 19.11.2003. Min. Ellen Gracie.

109

daquele mesmo artigo.483


Refora essa atribuio do TCU a legislao federal pertinente s OSs e OSCIPs, ao
determinarem o dever de se notici-lo de irregularidade ou ilegalidade, para tomar as medidas
cabveis. H de se ter cautela para no atribuir ao terceiro setor as mesmas responsabilidades
e restries pertinentes administrao pblica direta ou indireta, deturpando lgica de
colaborador e no integrante da Administrao Pblica.
Os atos do terceiro setor tidos por irregulares ou ilegais poderiam ser objeto de direta
determinao de sua sustao pelo Tribunal de Contas, sem intermediao do rgo parceiro?
Ainda, entendendo-se os acordos colaborativos no como contratos administrativos,
questiona-se a possibilidade de sua sustao pelas Cortes de Contas, bem como os contratos
celebrados entre a entidade privada beneficiada e terceiros, mesmo porque podem decorrer de
prego na forma eletrnica por fora do Decreto Federal n. 5.504/05.
Na esteira de Mrcia Pelegrini, as atribuies do TCU so destinadas a viabilizar o
desempenho da sua funo de controle484 e a excepcional suspenso de ato das entidades
privadas sem fins lucrativos pertinentes a aplicao de recursos pblicos a ela concedidos,
entendemos, coaduna-se a este posicionamento. J decidiu o TCU485 positivamente a respeito.
A sustao caberia, assim, no para cumprimento de legalidade estrita, por exemplo, mas
efetivamente para os casos passveis de dano ao errio.
Todavia, a interpretao do preceito constitucional no autoriza o TCU a sustar
contratos celebrados pela entidade com terceiros privados486, tampouco convnios, contratos

483

Pedro Roberto Decomain. Tribunais de Contas no Brasil (cit.), 2006. p. 126.

484

Mrcia Pelegrini. A Competncia Sancionatria do Tribunal de Contas no exerccio da funo controladora:


contornos constitucionais. (cit.), 2008, p. 106.

485

Como j citado, o Tribunal de Contas da Unio, em razo de representao formulada pelo Ministrio
Pblico, no Acrdo n. 1111/2008-Plenrio, examinou irregularidades em processo seletivo destinado
contratao de pessoal por organizao social, determinando a suspenso cautelar do procedimento, oitiva dos
responsveis e fixao de prazo para anulao, com fulcro no art. 45 de sua Lei Orgnica, na qual consta que
verificada a ilegalidade de ato ou contrato, o Tribunal, na forma estabelecida no Regimento Interno, assinar
prazo para que o responsvel adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da Lei [...]. Disponvel
em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: 03. out. 2008.

486

A doutrina unnime no sentido de que esta competncia no se estende aos contratos administrativos ainda
que as Cortes de Contas possam examin-los, determinar prazo para regularizao. Nesta senda, a Lei
Orgnica do TCU previu que: Art. 45. Verificada a ilegalidade de ato ou contrato, o Tribunal, na forma
estabelecida no regimento interno, assinar prazo para que o responsvel adote as providncias necessrias ao
exato cumprimento da lei, fazendo indicao expressa dos dispositivos a serem observados. 1 No caso de
ato administrativo, o Tribunal, se no atendido: I - sustar a execuo do ato impugnado.

Tambm no se estende a anulao por fora do inciso IX do art. 71 da CF. (Cf. Afonso Gomes Aguiar; Mrcio
Paiva de Aguiar. O Tribunal de Contas na ordem constitucional. 2.ed. Belo Horizonte: Frum, 2008. p. 109) e
na esteira do STF (Mandado de Segurana n 23.550-DF) - vez que somente podem ser sustados por ao direta
do Congresso Nacional, salvo se este no se manifestar em noventa dias (2).

110

de gesto, termos de parceria, contratos de repasse celebrados entre a entidade e o rgo


pblico parceiro. Neste sentido, sem mencionar as entidades do terceiro setor, Ives Gandra
Martins posiciona-se pela restrio da competncia de sustao pelo TCU de contratos
tambm aos instrumentos de pactuao nas relaes de coordenao487. No mesmo sentido,
para Pedro Roberto Decomain, os convnios celebrados entre rgos pblicos ficariam
sujeitos mesma sistemtica constitucional488.
O TCU j determinou, cautelarmente, OSCIP suspender todos os atos atinentes a
termo de parceria celebrado, exceo dos referentes a eventos j iniciados, at deciso de
mrito pela Corte. No determinou a suspenso do termo de parceria, mas dos atos dele
decorrentes489.

A CF/88 dispe que, decorridos os 90 dias, o TCU decidir a respeito, o que para Lus Roberto Barroso no o
autoriza a suspender contratos, mas somente decidir a respeito da legalidade do contrato e das despesas
(Tribunal de Contas: algumas competncias controvertidas. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. p. 238. (Temas de
Direito Constitucional).
De acordo com Pinto Ferreira, a cautela com respeito aos contratos deve-se a que eles tm um carter de
pluralidade ou de bilateralidade (Pinto Ferreira. Comentrios Constituio Brasileira. 3 ed. arts 51 a 91.
Saraiva: So Paulo, 1992. p. 423), o que nos parece no impedir que, em caso de constatao de desfalque, o
procedimento seja convertido em tomada de contas especial (Cf. Art. 47. Ao exercer a fiscalizao, se
configurada a ocorrncia de desfalque, desvio de bens ou outra irregularidade de que resulte dano ao errio, o
Tribunal ordenar, desde logo, a converso do processo em tomada de contas especial, salvo a hiptese
prevista no art. 93 desta lei. Pargrafo nico. O processo de tomada de contas especial a que se refere este
artigo tramitar em separado das respectivas contas anuais).
487

Celso Ribeiro Bastos; Ives Gandra Martins. Comentrios Constituio do Brasil promulgada em 5 de
outubro de 1998. 4. vol tomo III. Art. 70 a 91. 3 ed. atual. So Paulo: Saraiva, 2002. p. 72-73.

488

Pedro Roberto Decomain. Tribunais de Contas no Brasil. (cit.), 2006. p.136.

489

BRASIL. TCU. Acrdo n. 1386-2009 - Plenrio. Min. Relator Andr Lus de Carvalho. p. 02 Disponvel em:
<http//:www.tcu.gov.br>. Acesso em: 29/07/2009.

111

OPERACIOALIZAO DO COTROLE

O objeto desta sexta parte consiste no exame do modo como se d o exerccio das
atribuies do TCU sobre as entidades privadas sem fins lucrativos, identificando a iniciativa
para se desencadear o controle, os momentos de sua incidncia e os procedimentos aplicveis.
Por estarem intrinsecamente interligadas, algumas questes abordadas nos tpicos
anteriores sero relembradas, porm, ora de forma sinttica, ora aprofundada.

6.1

Classificao quanto ao controle

Os doutrinadores adotam inmeras classificaes a respeito do controle pelos


Tribunais de Contas. Para o fim desta dissertao, interessa-nos somente a anlise de como se
desencadeia e os momentos de sua efetivao.

6.1.1

Quanto iniciativa para se desencadear

O exerccio de controle pelas Cortes de Contas pode ser iniciado por provocao ou
de ofcio.

6.1.1.1 Controle mediante provocao


O modo pelo qual foi organizada a fiscalizao constante das leis orgnicas, dos
regimentos internos, instrues e decises normativas dos Tribunais de Contas faz com que o
controle das entidades do terceiro setor gestoras de recursos pblicos seja mediante
provocao, muito mais do que de ofcio.
Pelo fato de o TCU adotar entendimento pela no obrigatoriedade das entidades em
comento lhe prestarem contas diretamente, a anlise destas se far, de modo geral, em casos
de provocao ou percepo de indcios de irregularidade. Tais provocaes podem decorrer
de iniciativa de pessoa fsica ou jurdica.
Segundo o art. 74, 4 da CF/88, qualquer cidado, partido poltico, associao ou
sindicato parte legtima para denunciar irregularidades ou ilegalidades s Cortes de Contas,

112

obedecidos os requisitos legais490.


Os responsveis pelo controle interno, por sua vez, ao tomarem conhecimento de
irregularidade ou ilegalidade, daro cincia aos respectivos Tribunais de Contas, sob pena de
responsabilidade solidria (art. 74, 3 da CF/88)491.
Com redao similar, a Lei das OSs disciplinou o tema. A Lei das OSCIPs
estabeleceu aos responsveis pela fiscalizao do termo de parceria (rgo do Poder
Pblico da rea de atuao correspondente atividade fomentada e Conselhos de Polticas
Pblicas das reas correspondentes de atuao) a obrigao de, ao tomarem conhecimento
de qualquer irregularidade ou ilegalidade pela organizao parceira na utilizao de recursos
ou bens de origem pblica, dar cincia ao Tribunal de Contas, sob pena de responsabilidade
solidria (art. 12).
Ainda, a Cmara dos Deputados, o Senado Federal, Comisso Tcnica ou de Inqurito
podero provocar a realizao de inspees e auditorias pelos Tribunais de Contas nas pessoas
responsveis pela gesto de recursos pblicos (art. 71, inciso IV, da CF/88) ou que tenham
dado causa a perda, extravio ou outra irregularidade resultante em prejuzo ao errio,
incluindo a nosso ver as entidades do terceiro setor em exame (RITCU, art. 232).
O RITCU elencou explicitamente as pessoas competentes para representar492 ao TCU:
o Ministrio Pblico da Unio493; os rgos de controle interno, os senadores, deputados
federais, estaduais e distritais, juzes, servidores pblicos e outras autoridades que
comuniquem irregularidades por elas conhecidas em virtude do cargo ocupado; os Tribunais
de Contas dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, as cmaras municipais e os
ministrios pblicos estaduais; as equipes de inspeo ou de auditoria (art. 246); as unidades
tcnicas do Tribunal; e outros rgos, entidades ou pessoas detentoras dessa prerrogativa por
fora de lei especfica.
490

No Regimento Interno do TCU (art. 1, XXIV) e na Lei Complementar n. 709/93 (art. 2, XXIV) para o
TCE-SP conta idntica redao.

491

O citado preceito possui baixa efetividade, ante a reiterada constatao do TCU de que: importante a ser
destacado refere-se ao descontrole na rea administrativa e na de formalizao de convnios, bem como
ineficcia do controle interno da entidade, que, conforme demonstrado, no tem capacidade operacional para
atuar de forma tempestiva. Cf. Relatrio de Auditoria de Conformidade objeto do Acrdo TCU n. 2697/2008
Plenrio, Ministro Relator. Valmir Campelo.

492

A representao guarda semelhana com a denncia, que ser objeto de anlise adiante. Possui procedimento
e requisitos de admissibilidade similares, tendo como diferena o rol de legitimao ativa e a ausncia de sigilo
em sua tramitao. Cf. Francisco Eduardo Carrilho Chaves. Controle externo da gesto pblica: a fiscalizao
pelo legislativo e pelos Tribunais de contas: teoria e jurisprudncia. (cit.), 2007. p. 264.

493

No RITCU h inmeros preceitos legais que disciplinam a atuao do Ministrio Pblico junto ao TCU (art. 62,
dentre outros). Vide Acrdo TCU n. 1232/2008 Plenrio quanto a representao de subprocurador geral do
TCU contra possveis irregularidades na celebrao de convnios e contratos de repasse por parte do Ministrio
do Turismo com diversas entidades privadas (sindicatos e igrejas), em ofensa s LDOs ento vigentes.

113

De se notar poder a provocao advir, inclusive, de unidades tcnicas do prprio TCU,


ao constatarem ou vislumbrarem irregularidade ou ilegalidade, ensejando a instaurao de
fiscalizao mediante inspees, auditorias, dentre outras modalidades. Parece-nos haver,
neste caso, em verdade, uma atuao de ofcio do TCU, ainda que decorrente de
representao, por ter como autor equipe ou unidade tcnicas dela integrantes. o que ser
objeto do tpico seguinte.

6.1.1.2 Controle de ofcio


Os Tribunais de Contas tambm podem atuar de ofcio, dando incio a atos de natureza
investigativa de predominante carter inquisitrio, semelhana de um inqurito
investigatrio, com impulsos prprios494.
A fiscalizao poder decorrer de sorteio, de proposio de auditoria por parte dos
corpos tcnicos do TCU, de desdobramento de indcios de irregularidades verificados em
outros procedimentos, quando da anlise das Contas do Chefe do Poder Executivo e outras
entidades sob sua jurisdio, de [...] notcias de jornal, matrias veiculadas na televiso495,
dentre outros.
Esta competncia est fundamentada no RITCU (art. 230): O Tribunal, no exerccio de
suas atribuies, poder realizar, por iniciativa prpria, fiscalizaes nos rgos e entidades sob
sua jurisdio, com vistas a verificar a legalidade, a economicidade, a legitimidade, a eficincia,
a eficcia e a efetividade de atos, contratos e fatos administrativos (g.n.).
No s a instaurao de fiscalizao poder ser realizada de ofcio, mas outros atos,
como a determinao cautelar de afastamento temporrio de responsvel, se existirem
indcios suficientes de que, prosseguindo no exerccio de suas funes, possa retardar ou
dificultar a realizao de auditoria ou inspeo, causar novos danos ao errio ou inviabilizar o
seu ressarcimento (art. 273, RITCU).
Tambm de ofcio, o relator de processo em trmite no TCU poder determinar o
sobrestamento do julgamento, a citao ou a audincia dos responsveis, ou outras
providncias consideradas necessrias ao saneamento dos autos, fixando prazo, na forma
estabelecida no regimento interno, para o atendimento das diligncias (art. 11, Lei Orgnica).
Por fim, como se verificar oportunamente, o TCU poder determinar, de ofcio, a
494

Sebastio Baptista Affonso. Evoluo do controle externo. Revista do Tribunal de Contas da Unio, Braslia,
n. 99, jan./mar. 2004, p. 15-20. p. 18.

495

BRASIL. TCU, Convnios e Outros Repasses, 2008, p. 61.

114

instaurao do procedimento de Tomada de Contas Especial TCE.

6.1.2

Quanto ao momento

Outra questo merecedora de abordagem aquela relativa aos momentos de incidncia


de fiscalizao sobre os instrumentos de parceria e o repasse de recursos s entidades privadas
do terceiro setor, a despeito de a sistemtica de controle dos Tribunais de Contas ser
predominantemente a posteriori, no os impedindo de exercer controle a priori ou
concomitante aos atos496.
O tpico ter como base a CF/88 e a legislao federal especfica do terceiro setor,
para delas extrair o objeto de fiscalizao do TCU, conforme as etapas do controle (a priori,
concomitante e a posteriori), justificando-se, para fins didticos, a sua diviso de acordo com
estes momentos497.
Na esteira das competncias examinadas anteriormente, o contedo dos tpicos
analisados a seguir poder ser objeto de controle pelo TCU.
Observe-se no se confundirem o momento com o objeto do controle: nada obsta seja
este realizado a posteriori, mas verse sobre a legalidade e atendimento aos requisitos seleo
da entidade ou celebrao de parceria. No se ignora, com isso, por exemplo, a impossibilidade
de as prestaes de contas, por sua prpria natureza, serem objeto de fiscalizao a priori, no
impedindo que outras questes como observncia das clusulas obrigatrias em convnios
sejam fiscalizadas concomitantemente a sua celebrao, ou a posteriori.
Vale esclarecer ter a legislao federal disciplinado a relao do Estado com o terceiro
setor de inmeras maneiras, dentre elas mediante a qualificao ou certificao da entidade, a
celebrao de parcerias e a anlise da prestao de suas contas498.

496

O TCE-SP assim se manifestou a respeito: [...] a fiscalizao exercida por este ou qualquer outro Tribunal de
Contas se faz, em ateno ao sistema de controle externo praticado no Brasil, de forma a posteriori, isto ,
controla a licitude e economicidade dos atos de seus jurisdicionados, aps sua realizao, sendo o controle a
priori apenas excepcional e, assim deve ser utilizado com a devida cautela e parcimnia, sob pena de deturpar
o prprio sistema. Cf. Acrdo no TC n. 18973/026/09. DOE 26/06/2009.

497

Parece-nos oportuna esta diviso, pois, em especial quando da realizao de auditoria, o TCU tem analisado
como o rgo parceiro estruturou e fiscaliza os recursos repassados por meio de transferncias voluntrias,
conferindo todas as etapas para celebrao e execuo de parceria e respectivo controle. No Acrdo n.
1562/2009 Plenrio, o TCU concluiu que: [...] so generalizados no mbito da Administrao Pblica os
problemas observados na presente auditoria nas trs etapas de controle das transferncias voluntrias de
recursos pblicos federais (exame e aprovao das propostas, acompanhamento concomitante da execuo e
anlise da prestao de contas). Cf. Min. Relator: Augusto Sherman Cavalcanti. DOU 17/07/09. p. 54.
Disponvel em: <http//:www.tcu.gov.br>. Acesso em: 29/07/2009.

498

Em outras palavras: [] os servios sociais [] esto livres ao desempenho pelos particulares sem

115

Sob a tica desta dissertao, tais formas so instrumentos de controle por parte do
Estado com destaque para a contratualizao do controle nas parcerias , passveis de
fiscalizao pelo TCU. Por este motivo, justifica-se a subdiviso de cada etapa de fiscalizao
em convnio, contrato de repasse, termo de parceria e contrato de gesto.
O TCU explcito. Todas as fases dos convnios e, a nosso ver, dos demais instrumentos
de parceria podem ser objeto de sua fiscalizao, quais sejam: celebrao, formalizao,
execuo e prestao de contas499. A sua anlise envolve, outrossim, o atendimento s exigncias
legais; execuo financeira; execuo fsica (obras, servios e aquisio de bens); fidelidade e
veracidade de documentos e procedimentos; os processos licitatrios500; a existncia das empresas
contratadas, alm da avaliao da efetividade do instrumento501.
O TCU fiscaliza (ou assim deveria faz-lo) a aplicao de recursos transferidos sob as
modalidades de subveno, auxlio e contribuio em todas as etapas da transferncia:
concesso, utilizao e prestao de contas502.
Os principais temas examinados pelo TCU nos ltimos anos, por ordem de quantidade
de objeto em jurisprudncia, so: (i) atividades de controle e execuo dos instrumentos de
parceria503; (ii) recursos humanos504; (iii) licitaes e ajustes administrativos505 e (iv)
necessidade de prvia delegao. Entretanto, o Poder Pblico no abandona a vigilncia destas iniciativas
condicionadas estrita tutela do interesse coletivo. Da a autorizao, a regulamentao e a fiscalizao destas
entidades de natureza social pelo Poder Pblico. Cf. Luis Eduardo Patrone Regules. Terceiro Setor: Regime
Jurdico das OSCIPs. So Paulo: Mtodo, 2006. p. 127.
499

este o entendimento tambm da doutrina: [] o controle externo realizado pelo Tribunal de Contas no se
restringe ao termo de parceria, mas abarca tambm o ato de qualificao da entidade como OSCIP,
especialmente em razo da renncia de receita que a outorga deste ttulo proporciona [...]. Cf. Luis Eduardo
Patrone Regules. Terceiro Setor: Regime Jurdico das OSCIPs. So Paulo: Mtodo, 2006. p. 171.

500

A questo da necessidade ou no de realizao de licitao pelas entidades em comento controversa na


doutrina e ser examinada adiante. Dentre os argumentos desfavorveis sua exigncia, segundo Slvio Freire
de Moraes, est que mesmo a maioria dos autores que defendem a aplicao, com temperamentos, do art. 116
do mencionado diploma legal, em funo da expresso no que couber, entende desnecessrio o procedimento
licitatrio (Controle externo: estudos e casos concretos. Belo Horizonte: Frum, 2005. p. 85). Se de um lado o
Tribunal de Contas da Unio algumas vezes a considera necessria, inclusive para seleo de OSCIPs
(BRASIL. TCU, Acrdo n. 1777-43/05-Plenrio. DOU 22. Nov. 2005. Min. Rel. Marcos Vinicius Vilaa.), o
Tribunal de Contas do Estado de So Paulo segue em sentido contrrio, ainda que ressalte a necessidade de
garantia transparncia da escolha da entidade. Cf. BRASIL. TCE-SP. Manual bsico: repasses pblicos ao
Terceiro setor, 2007.

501

BRASIL. TCU, Convnios e Outros Repasses, 2008, p. 60.

502

Francisco Eduardo Carrilho Chaves. Controle externo da gesto pblica: a fiscalizao pelo legislativo e
pelos Tribunais de contas: teoria e jurisprudncia. (cit.), 2007. p. 273.

503

BRASIL. TCU. Deciso 592/1998; Deciso 931/1999; Acrdo 2261/2005-Plenrio; Acrdo 2066/2006Plenrio; Acrdo 705/2007-Plenrio; Acrdo 2619/2007-Plenrio; Acrdo 1331/2008-Plenrio. Nos
acrdos e decises em comento, o TCU discutiu o seu prprio papel e delimitou as suas competncias para o
acompanhamento das parcerias entre as entidades privadas do terceiro setor e a administrao pblica;
examinou e definiu sua competncia para anlise dos ajustes administrativos realizados entre os demais entes
federativos e as entidades privadas; realizou auditorias em OSs, ONGs e OSCIPs; respondeu a denncias
realizadas sobre as parcerias e realizou seu papel de rgo auxiliar do Poder Legislativo, preparando estudos e

116

atividades de fomento506. A abordagem no esgotar o elenco de objetos passveis de controle


pelas Cortes de Contas, tendo-se procurado exemplificar, segundo a legislao pertinente, o
que poderia e muitas vezes tem sido escopo de exame em relao a cada momento e
instrumento de parceria.
A estrutura deste tpico foi inspirada nas dissertaes de Natasha Schmitt Caccia
Salinas e de Valria Maria Trezza.

6.1.2.1 Controle prvio


Aps a Constituio de 1967507, no h no Brasil previso legislativa de atuao dos
Tribunais de Contas, de modo prvio ou concomitante, como requisito de validade de ato

levantamentos de dados sobre o tema para a CPMI das ONGs. (DIAS, Maria Tereza Fonseca. O exerccio do
papel regulador do Tribunal de Contas da Unio sobre as parcerias da Administrao pblica com as entidades
do Terceiro setor na execuo de Polticas pblicas. In: CONGRESSO NACIONAL DO CONPEDI, 17.,
Braslia, DF, 2008. Anais eletrnicos. Braslia, DF, 2008b. p. 3462).
504

BRASIL. TCU. Deciso 649/2002; Acrdo 2578/2004-Primeira Cmara; Acrdo 1840/2005; Acrdo
2101/2005-Segunda Cmara; Acrdo 1836/2007. Quanto ao tema dos recursos humanos envolvidos na relao
de parceria entre Administrao Pblica e terceiro setor, as principais questes que se apresentam dizem respeito
necessidade de realizao de seleo para escolha daqueles que iro trabalhar nas entidades privadas sem fins
lucrativos que receberem transferncias de recursos da Unio e da possibilidade de remunerao de dirigentes
dessas entidades com esses recursos. Poucas decises, entretanto, enfrentaram tais questes. A maioria dos
julgados discutiu o problema da contratao de agentes comunitrios de sade e agentes de combate s endemias,
pelos entes federativos, por intermdio de entidades do terceiro setor. Maria Tereza Fonseca Dias. O exerccio
do papel regulador do Tribunal de Contas da Unio sobre as parcerias da Administrao pblica com as entidades
do Terceiro setor na execuo de Polticas pblicas. In: CONGRESSO NACIONAL DO CONPEDI, 17. Braslia,
DF, 2008. Anais eletrnicos. Braslia, DF, 2008b. p. 3472.

505

BRASIL. TCU. Acrdo 421/2004; Acrdo 1777/2005; Acrdo 601/2007- Primeira Cmara; Acrdo
1305/2007; Acrdo 2680/2007-Plenrio; Acrdo 141/2008-Segunda Cmara; Acrdo 1331/2008. A
discusso sobre a aplicao do regime jurdico das licitaes pblicas em face das entidades do terceiro setor
que iro atuar em parceria com a administrao pblica comporta trs ordens distintas de questionamentos: 1)
a dispensa de licitao prevista no inciso XXIV, do art. 24, da Lei n 8.666/93, com redao dada pelo art. 1,
da Lei n 9.648/98, que autoriza a celebrao de contratos de prestao de servios com organizaes sociais,
sem licitao; 2) a necessidade de licitao para a escolha das OSCIPs e demais entidades que iro firmar
termos de parceria e convnios com a administrao pblica; 3) a obrigatoriedade das entidades privadas que
firmarem ajustes com a administrao pblica aplicarem em suas contrataes, a Lei Geral de Licitaes (Lei
n 8.666/93), considerando-se a natureza pblica dos recursos que recebem do Estado. Maria Tereza Fonseca
Dias. O exerccio do papel regulador do Tribunal de Contas da Unio sobre as parcerias da Administrao
pblica com as entidades do Terceiro setor na execuo de Polticas pblicas. In: CONGRESSO NACIONAL
DO CONPEDI, 17, Braslia, DF, 2008. Anais eletrnicos. Braslia, DF, 2008b. p. 3467).

506

Maria Tereza Fonseca Dias. O Exerccio do Papel Regulador do Tribunal de Contas da Unio sobre as
Parcerias da Administrao Pblica com as Entidades do Terceiro Setor na Execuo de Polticas Pblicas
(cit.), 2008b. p. 3456-3486.

507

At o advento da Constituio de 1967, o controle prvio correspondeu ao ncleo do sistema de fiscalizao


dos atos e contratos administrativos, exercido pelo Tribunal de Contas. Cf. Antonio Silvio Magalhes Jnior.
O Controle Externo da Administrao Pblica pelo Tribunal de Contas. Tese (Doutorado em Direito do
Estado) Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2005. p. 12.

117

administrativo508. Todavia faz-se possvel, conforme o Enunciado n. 78 da Smula de


Jurisprudncia do TCU:
[...] No compete ao Tribunal de Contas da Unio julgar ou aprovar previamente
contratos, convnios, acordos ou ajustes celebrados pela Administrao Pblica.
Pode, todavia, o Tribunal, no exerccio da auditoria financeira e oramentria e com
vistas ao julgamento das contas de responsveis ou entidades sob sua jurisdio,
tomar conhecimento dos respectivos termos, para, se verificar ilegalidade ou
irregularidade, adotar providncias no sentido de san-las ou evitar sua reincidncia.

O controle poder se dar antes da realizao de ato ou no curso do procedimento


administrativo para sua prtica509, por exemplo, durante certificao, qualificao, realizao
de certame510, concurso pblico511, chamamento pblico ou seleo de projetos e a prpria
celebrao do instrumento.
Ao examinar as atribuies constitucionais e o momento de seu exerccio, Pedro Roberto
Decomain adota entendimento de que as auditorias de iniciativa do TCU podem se enquadrar
como espcie de controle prvio a ato administrativo. O mesmo se aplica aos casos de
determinao aos responsveis de tomada de providncias para correo de irregularidades
existentes e para sustao dos efeitos dos atos viciados, quando as providncias ordenadas no
tiverem sido tomadas (art. 71, IX e X da CF/88)512. Mediante as citadas auditorias, lembra o autor
e outros procedimentos, os Tribunais de Contas podero verificar a atividade da Administrao
Pblica ou de particulares gestores de recursos pblicos, pela perspectiva da legalidade,
legitimidade, economicidade, sendo amplo o seu poder de controle prvio ou concomitante513.
As disciplinas jurdicas das OSs e OSCIPs no descartam o controle prvio514.
Optaram, todavia, pela preponderncia de um controle de resultados, em detrimento do
controle por processos, clssico do modelo da administrao burocrtica515 sem escapar do
controle formal516.
508

Pedro Roberto Decomain. Tribunais de Contas no Brasil. (cit.), 2006. p. 179

509

Pedro Roberto Decomain. Tribunais de Contas no Brasil. (cit.), 2006. p. 179.

510

Por fora do art. 113, 2 da Lei Federal n. 8.666/93.

511

Pedro Roberto Decomain. Tribunais de Contas no Brasil. (cit.), 2006. p. 186.

512

Note-se que, para Evandro Martins Guerra, os incisos IX e X configuram-se espcie de controle concomitante
(cf. Os controles externo e interno da Administrao pblica. [cit.], 2005. p. 209).

513
514

Pedro Roberto Decomain. Tribunais de Contas no Brasil. (cit.), 2006. p. 187.


Lei 9.637/98, art. 7 e art. 9.790/99, art. 10, 2.

515

Vanice Lrio Valle. Terceiro Setor e parcerias com a Administrao Pblica: desafios ao controle das OS e
OSCIPs. Revista de Direito do Terceiro Setor, Belo Horizonte, ano 2, n. 4, jul./dez. 2008. p. 57.

516

Para Francisco de Assis Alves, em que pese o controle das organizaes sociais estar previsto como processo

118

Suavizado sob alguns aspectos neste contexto, o controle prvio em relao s


entidades em comento h de ser exercido rotineiramente pelo controle interno ou por rgos
pblicos parceiros, e no pelos Tribunais de Contas, mas estes atuaro de forma mais seletiva
e por amostragem, baseados na identificao de reas de risco517. No entanto, parece-nos no
estarem impedidos de assim o fazer, sendo de grande valia diante das malversaes por eles
mesmos aferidas na maior parte das vezes, tardiamente.
Em casos de parcerias, o controle prvio por estas Cortes incidir muito mais sobre o
rgo pblico do que sobre a entidade privada a qual, nesta etapa, ainda no efetua a gesto de
recursos pblicos.
O Anteprojeto de Lei Orgnica da Administrao Pblica no adota este entendimento,
sendo explcito em estabelecer como diretriz geral a supresso dos controles meramente formais
ou cujo valor seja superior ao risco, pelo fortalecimento do controle a posteriori e predomnio
da verificao de resultados, simplificao dos procedimentos, responsabilizao pessoal e
erradicao da sobreposio de competncias. Como amplitude do controle, prev sua
incidncia sobre a aplicao de recursos ou bens pblicos, resultados e legalidade.
Passamos ao exame dos objetos passveis de controle na etapa prvia celebrao das
parcerias convnios e contratos de repasse, termos de parceria e contratos de gesto. Nesta
oportunidade, ser aprofundado o exame quanto s caractersticas destes instrumentos.
Justifica-se o tratamento em conjunto dos convnios e contratos de repasse por ser a
legislao quase idntica518, destacando-se as diferenas quando necessrio.

a) Convnio e contrato de repasse

O controle prvio incidir quando a entidade do terceiro setor submeter seu plano de
trabalho a apreciao pelo rgo gestor de recursos de determinado programa. H diversas
regras aplicveis nesta fase que obrigam a administrao pblica e as referidas entidades a
observarem uma srie de requisitos519.
inovador, dificilmente escapariam das regras impostas ao uso de recursos pblicos. Cf. Fundaes,
organizaes sociais, agncias executivas, organizaes da sociedade de interesse pblico e outras
modalidades de prestao de servio pblico. So Paulo: LTr, 2000. p. 188-189.
517

Mario Mora Quirs. Responsabilizao pelo controle de resultados. (cit.), 2006. p. 181.

518

Observa-se que o contrato de repasse muito semelhante ao convnio. A grande diferena entre os dois
reside em que, no contrato de repasse, existe a intermediao realizada por instituio ou agente financeiro
pblico federal, atuando como mandatrio da Unio. Cf. Guilherme Henrique de La Rocque Almeida.
Controle das transferncias financeiras da Unio. (cit.), 2008b. p. 261.

519

Natasha Schmitt Caccia Salinas. Avaliao legislativa no Brasil: um estudo de caso sobre as normas de controle

119

A Instruo Normativa n. 01/97, elaborada sob forte influncia do TCU, disciplinou os


convnios financeiros e os contratos de repasse at a publicao da Portaria Interministerial n.
127/2008 e suas alteraes.520 Por esta razo, entendemos conveniente versar em especial
sobre as regras e condies previstas nesta Portaria e orientaes do Manual de Convnios e
Outros Repasses do TCU, mencionando a IN n. 01/97, se pertinente521. Alm da observncia
desta Instruo e Portaria, o TCU tem exigido dos rgos pblicos parceiros a edio de
regulamento interno sobre a celebrao de parcerias e seu controle522.
Segundo a Portaria, a Unio no obrigada a celebrar convnios e contratos de
repasse (art. 1, 4), mas se o fizer, dever ser com entidades pblicas ou privadas sem fins
lucrativos detentoras de capacidade tcnica e para execuo de objetos relacionados s suas
atividades estatutrias523 (art. 1, 2).
No se aplicam as exigncias da PI n. 127/2008 aos instrumentos elencados no seu art.
2, como o contrato de gesto (inciso III) e outros instrumentos congneres (IV). vedada,
ademais, a celebrao de convnios e contratos de repasse, se a entidade estiver em mora ou
inadimplente junto ao Poder Pblico524, visar fins lucrativos ou no dispuser de condies
tcnicas525 (art. 6).
A PI n. 127/08, com a redao da Portaria Interministerial 342/08, estabeleceu a

das transferncias voluntrias de recursos pblicos para entidades do terceiro setor. (cit.), 2008. p. 110.
520

De acordo com o art. 74B da PI n. 127/08, a IN n. 01/97 no se aplica aos convnios celebrados sob a
vigncia daquela. O art. 68 da citada Portaria estabeleceu que aps 31 de dezembro de 2008 os convnios e
contratos de repasse firmados at 29 de maio de 2008 que estivessem vigentes deveriam ser extintos ou
registrados no SICONV, salvo se objeto de tomada de contas especial.

521

O TCU ainda no teve oportunidade de verificar reiteradamente a observncia da Portaria Interministerial n.


127/08 pelos rgos pblicos. No entanto, tem citado-a em seus recentes julgados. Por exemplo, ao criticar a
ausncia de chamamento pblico para seleo de projetos, o TCU transcreveu contedo da citada Portaria para
indicar o modo como deveria comportar-se o rgo auditado. Tambm citou e transcreveu contedo da citada
Portaria quanto relao entre a liberao de recursos e o acompanhamento da execuo dos convnios. Cf. no
Acrdo n. 1562/2009 Plenrio. Min. Relator: Augusto Sherman Cavalcanti. DOU 17/07/09 Disponvel em:
<http//:www.tcu.gov.br>. Acesso em: 29/07/2009.

522

Cf. Acrdo n. 1562/2009 Plenrio. Min. Relator: Augusto Sherman Cavalcanti. DOU 17/07/09 Disponvel
em: <http//:www.tcu.gov.br>. Acesso em: 29/07/2009

523

O TCU j decidiu no sentido de determinar a rgos pblicos que se abstenham de realizar transferncias
voluntrias a organizaes no governamentais (ONGs) e a organizaes da sociedade civil de interesse
pblico (OSCIPs) que no contemplem em seus estatutos as atividades dos objetivos pretendidos pelo ajuste;
- Acrdo 1403/2008 - Plenrio.

524

A vedao nem sempre observada, como verificado no Acrdo n. 402/2009 relativo auditoria na qual se
identificou a utilizao de municpios como intermedirios para assinar convnios com ONG inadimplente
com a Unio. (pp. 17 e 89).

525

Neste sentido, o TCU j decidiu que 3.45. Cabe Funasa analisar a capacidade do proponente para celebrar
o convnio, bem como o cumprimento dos pr-requisitos. Vale lembrar que a falta de adequado controle
preventivo por parte de rgo repassador de recursos federais por meio de transferncias voluntrias poder
ensejar a responsabilizao dos gestores e responsveis (...). Acrdo n. 2067/2008 Plenrio.

120

obrigatoriedade de insero no Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse


SICONV, por meio do Portal dos Convnios (art. 3) dos atos e os procedimentos relativos a
formalizao, execuo, acompanhamento, prestao de contas e informaes acerca das
tomadas de contas especiais (TCE) dos convnios e contratos de repasse. Por esta razo, como
condio prvia para apresentar proposta de trabalho, o interessado dever se credenciar no
SICONV (art. 12)526.
Tambm ser disponibilizada anualmente naquele site a relao dos programas a serem
executados e, se couberem, os critrios de seleo do convenente ou contratado, de modo a
aferir, dentre outros, a qualificao tcnica e a capacidade operacional527 destes (art. 4).
Para celebrao de convnio ou contrato de repasse, na Portaria no se exige qualquer
titulao, havendo, porm, restrio quanto ao fim da entidade, que no poder ser de
interesse mtuo clubes, associaes de servidores ou quaisquer entidades congneres,
excetuadas creches e escolas para o atendimento pr-escolar (inciso VIII, art. 39).
Todavia, para cadastramento anual em rgo da administrao ou nas unidades
cadastradoras do Sistema de Cadastramento de Fornecedores SICAF, com vistas
celebrao dos instrumentos em exame (art. 17) outra exigncia alm do credenciamento no
SICONV , a entidade que no tiver aes voltadas para educao, assistncia social e sade,
dever apresentar CNPJ com, no mnimo, trs anos e comprovao de qualificao tcnica e
capacidade operacional, mediante declarao de funcionamento regular nos trs anos
anteriores ao credenciamento, emitida por trs autoridades do local de sua sede (art. 18). Para
as excees citadas, os prazos foram reduzidos ao exerccio anterior.
Aqui cabe breve digresso. Com a Portaria, retornou-se a exigncia semelhante ao
ttulo de utilidade pblica, superada com o termo de parceria. A despeito de o intuito ser evitar
a criao de entidade sem fins lucrativos para celebrao imediata de convnio e a aferio de
sua real existncia e funcionamento, ao exigir para fins de cadastro a criao de ONG nos trs
anos anteriores e a emisso de declaraes por autoridades locais a seu respeito, submete-se
ela a manter relacionamentos de ordem poltica, deturpando a lgica objetiva visada pelos
526

Observa-se que Decreto n 6.428/2008 estabeleceu que, antes da celebrao de convnio e no da


apresentao de proposta de trabalho , a entidade dever obter prvio cadastro no SICONV, conforme normas
do rgo central do sistema.

527

O Decreto-lei n. 200/67 j previa em seu art. 10 que o convnio - ento somente celebrado entre entes da
federao poderia ser celebrado desde que os partcipes estivessem devidamente aparelhados o que ainda
nem sempre atendido, como se extrai de excerto de deciso do TCU: No tocante execuo das atividades
finalsticas da Fundao, notadamente aquelas voltadas sade dos povos indgenas, foram identificadas
deficincias na aplicao dos critrios de seleo das ONGs, as quais, em muitos casos, revelaram no deter
estrutura para consecuo dos objetivos pactuados. Cf. Relatrio de Auditoria de Conformidade objeto do
Acrdo TCU n. 2697/2008 Plenrio, Ministro Relator Valmir Campelo.

121

termos de parceria. Esta observao importante, pois as OSCIPs celebram muito mais
convnios do que termos de parceria, segundo Natasha Schmitt Caccia Salinas, abdicando o
governo de dar continuidade ao sistema criado sob a tica da Administrao Consensual, para
retroceder quele da dcada de 30 do sculo passado, relativo ao ttulo de utilidade pblica
que no garantiu a boa gesto dos recursos pblicos.
Por fora do Decreto n 6.619/2008 e do art. 6, inciso II da PI n. 127/2008 vedada,
ainda, a celebrao de convnio com entidades privadas sem fins lucrativos cujo dirigente seja
agente poltico de Poder ou do Ministrio Pblico, dirigente de rgo ou entidade da
administrao pblica de qualquer esfera governamental, ou respectivo cnjuge ou
companheiro, ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade at o segundo grau.
Somando-se s citadas exigncias, tm-se verificado nas LDOs528 alguns requisitos
como titulaes e desenvolvimento de dadas atividades pelas entidades privadas para fins de
recebimento, de subveno social, contribuio e auxlio, requisitos estes objeto de aferio
pelas Cortes de Contas529 e alteraes anuais.
Incidir controle, ademais, nos documentos apresentados pela entidade para
cadastramento (art. 24, 7) como condio para celebrar convnio ou contrato de repasse
(arts. 24 e 25): (i) comprovao de regularidade tributria e fiscal junto Fazenda Pblica
federal; (ii) inexistncia de pendncias pecunirias registradas no CADIN530; (iii)
comprovao de regularidade quanto ao depsito das parcelas do FGTS; (iv) inexistncia de
pendncias ou irregularidades nas prestaes de contas no SIAFI e no SICONV de recursos
anteriormente recebidos da Unio; (v) cadastro atualizado no SICONV; (vi) Plano de
Trabalho aprovado; (vii) licena ambiental se for o caso, dentre outros. A Portaria em comento
flexibilizou a exigibilidade dos citados documentos, ao no condicionar a celebrao do
528

A ttulo de exemplo, quanto s subvenes sociais, a LDO de 2009 (Lei 22.768/08) assim disps: Art. 32.
vedada a destinao de recursos a ttulo de subvenes sociais para entidades privadas, ressalvadas aquelas
sem fins lucrativos, que exeram atividades de natureza continuada nas reas de cultura, assistncia social,
sade e educao, observado o disposto no art. 16 da Lei no 4.320, de 1964, e que preencham uma das
seguintes condies: I - sejam de atendimento direto ao pblico, de forma gratuita, e estejam registradas no
Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS; II sejam formalmente vinculadas a organismo
internacional do qual o Brasil participe, tenham natureza filantrpica ou assistencial e estejam registradas nos
termos do inciso I do caput deste artigo; III - atendam ao disposto no art. 204 da Constituio, no art. 61 do
ADCT, bem como na Lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993; IV sejam qualificadas como Organizao da
Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP, com termo de parceria firmado com o Poder Pblico Federal,
de acordo com a Lei no 9.790, de 23 de maro de 1999.

529

Dentre outros exemplos, no Acrdo n. 1232/2008 Plenrio decorrente de representao para apurar
irregularidades em convnios e contratos de repasse celebrados nos anos de 2005 e 2006, o TCU verificou a
violao a vedaes da LDO, como reforma em imvel das entidades privadas com recursos pblicos,
celebrao de contrato de repasse com entidade com menos de trs anos de criao e transferncias de recursos
a entidades com atribuies estatutrias diversas dos objetos daqueles instrumentos.

530

A Lei Federal n. 10.522/02 versou sobre o CADIN.

122

instrumento de parceria a sua apresentao tempestiva, sob condio resolutiva (art. 27).
Aps obter o credenciamento, o proponente poder apresentar Proposta de Trabalho no
SICONV, em conformidade com os programas e diretrizes estabelecidos. Dever descrever o
objeto, a justificativa e a demonstrao de interesses recprocos, a estimativa de recursos
financeiros e a contrapartida que restou facultativa (art. 20, PI n. 127/08), a previso de prazo
para execuo e informaes sobre sua capacidade tcnica e gerencial (art. 15), devendo o rgo
competente analis-la, aceit-la ou rejeit-la, observando os termos do art. 16 da Portaria.
Tanto o Decreto Federal n. 6.170/07 (art. 4 ) quanto a PI n. 127/08 estabeleceram a
faculdade de realizao de chamamento pblico visando seleo de projetos. Caso
efetivado, h de se observar as regras do art. 5 da Portaria, com destaque para a inovao
constante do 2, no sentido de dever ser aferida a qualificao tcnica, capacidade
operacional das entidades privadas sem fins lucrativos, segundo critrios tcnicos e objetivos
a serem definidos, bem como por meio de indicadores de eficincia e eficcia a serem
utilizados a partir de 2011, estabelecidos com base no histrico de desempenho na gesto de
convnios ou contratos de repasse celebrados a partir de 1 de julho de 2008.
Houve, assim, progresso na conteno da discricionariedade da Administrao, objeto
de crtica IN STN n. 01/97, que no oferecia limites a ela para seleo da entidade privada e
sua capacidade tcnica e operacional.
Depois de obter o credenciamento, o cadastro e apresentar e ter aprovada a Proposta
de Trabalho no SICONV, a entidade poder apresentar Plano de Trabalho531 para ser avaliado
pelo rgo ou entidade repassadora de recursos quanto a viabilidade e adequao aos
objetivos de programa, devendo conter, no mnimo, (i) justificativa para celebrao do ajuste,
(ii) descrio do objeto, (iii) metas532, (iv) etapas, (v) cronograma de execuo e de
desembolso e (vi) plano para aplicao de recursos e contrapartida, se for o caso (art. 21).

531

O TCU identificou e criticou vrios planos de trabalho, motivo pelo qual passou a determinar o modo como
deveria ser apresentado. Neste sentido, vide o Acrdo Plenrio n. 544/2008: 9.2.2.2. em cumprimento do
disposto no art. 2, 1, da IN STN n 01/97 c/c os arts. 7, 14 e 55, inciso I, da Lei n 8.666/93, exija que o
Plano de Trabalho dos convnios a serem celebrados contenha a especificao completa do bem a ser
produzido ou adquirido e, no caso de obras, instalaes ou servios, o projeto bsico, entendido como tal o
conjunto de elementos necessrios e suficientes para caracterizar, de modo preciso, a obra, instalao ou
servio objeto do convnio, sua viabilidade tcnica, custos, fases, ou etapas, e prazos de execuo, devendo
conter os elementos discriminados no inciso IX do art. 6 da Lei n 8.666/93. Tambm neste sentido, conferir
o Acrdo TCU n. 1331/08, no qual desempenhou ntido papel orientativo.

532

Ainda que o convnio no seja conhecido como o instrumento por excelncia com foco no resultado, cada vez
mais a legislao e o TCU tm exigido dos rgos parceiros a sua previso. Neste sentido, o TCU determinou
que: 9.4.3. ao celebrar convnios ou instrumentos similares, observe rigorosamente as disposies legais
pertinentes quanto correta e suficiente descrio e detalhamento das metas, etapas/fases a serem executadas,
em seus aspectos quantitativos e qualitativos. Cf. Relatrio de Auditoria de Conformidade objeto do Acrdo
TCU n. 2697/2008 Plenrio, Ministro Relator Valmir Campelo.

123

A contrapartida533 a ser ofertada pelo proponente, quando couber, dever ser prevista
no convnio, nas porcentagens estabelecidas pela LDO e em consonncia com as decises do
TCU534. Se no ofertada ou no aplicada at o final do convnio, implicar restituio Unio
ou imputao de dbito ao gestor omisso, ensejando a instaurao de TCE535. A LDO de 2009
reiterada no Projeto de Lei da LDO 2010 todavia, excepcionou as entidades de assistncia
social e sade registradas no Conselho Nacional da Assistncia Social CNAS acerca da
exigncia de contrapartida.
Quanto ao Plano de Trabalho, no se estabeleceu parmetros legais precisos para
avaliao da adequao de cada um dos seus itens pela administrao pblica, prejudicando o
seu controle e a prpria avaliao dos resultados dos projetos executados.
A critrio do rgo pblico, o projeto bsico ou o termo de referncia536 poder ser
objeto de exigncia antes ou depois da celebrao do convnio ou do contrato de repasse (art.
23), condicionada a extino destes em caso de rejeio. Como avano, previu-se a
possibilidade de as entidades receberem recursos especficos para elaborao destes
documentos (art. 23, 6).
No tocante ao teor e s clusulas obrigatrias dos instrumentos em exame (art. 30)
objeto de possvel aferio pelo TCU, destacam-se: (i) objeto em consonncia com o Plano de
Trabalho; (ii) obrigaes recprocas; (iii) contrapartida, quando couber; (iv) vigncia e metas
a serem atingidas; (v) cronograma de desembolso; (vi) obrigao de atualizao das
informaes no SICONV; (vii) restituio de recursos; (viii) obrigao de movimentao em
conta bancria especfica em instituio financeira controlada pela Unio537; (ix) a forma
como o concedente ou contratante acompanhar a execuo fsica de seu objeto; (xii) a
faculdade de resciso a qualquer tempo; (xiii) a obrigao de prestar contas e seu prazo; (ix) a

533

No se considera contraprestao, salvo raras excees, as despesas ordinrias de custeio do partcipe. Cf.
Ubiratan Aguiar et al. Convnios e tomadas de contas especiais: manual prtico. 2. ed. Belo Horizonte:
Frum, 2007. p. 30.

534

No Acrdo n. 1.936/2003 Plenrio, o TCU recomendou que fosse alterada a IN n. 01/97 para fazer constar
a exigncia de manuteno da contrapartida de conta bancria especfica. Conferir o Acrdo n. 2.261/2005Plenrio, Ministro Relator: Guilherme Palmeira. Assunto: Relatrio de Auditoria.

535

Ubiratan Aguiar et al. Convnios e tomadas de contas especiais: manual prtico. (cit.), 2007. p. 27.

536

Quando o objeto do convnio, do contrato de repasse ou do termo de cooperao envolver aquisio de bens
ou prestao de servios, o projeto bsico recebe o nome de Termo de Referncia, o que no altera a
necessidade de o documento contemplar a descrio do bem ou servio, o oramento detalhado, a definio
dos mtodos e o prazo de execuo do objeto. BRASIL. TCU, Convnios e Outros Repasses, 2008.

537

A conta bancria deve ser especfica para cada convnio e configura-se exigncia de significativa importncia para
os rgos de controle, devendo haver comprovao documental (faturas, recibos, notas fiscais ou outros) da
destinao dos recursos, para fins de nexo de causalidade e movimentao mediante cheque nominal ou ordem
bancria. Cf. Ubiratan Aguiar et al. Convnios e tomadas de contas especiais: manual prtico. (cit.), 2007. p.38-41.

124

sujeio s normas do Decreto n. 6.170/07 e Decreto n. 93.872. Tambm dever restar


estipulado o destino dos bens remanescentes do convnio ou contrato de repasse,
considerados como tais os adquiridos por meio destes sem incorporao ao objeto de sua
celebrao (art. 28).
O TCU aponta como frequentes as seguintes irregularidades e falhas na fase de
proposio dos convnios: (i) plano de trabalho pouco detalhado; (ii) metas quantitativas e
qualitativas insuficientemente descritas; (iii) caracterizao insuficiente da situao de
carncia dos recursos; (iv) projeto bsico incompleto e/ou com informaes insuficientes; (v)
ausncia de projeto bsico; (vi) falta de comprovao da existncia de contrapartida
(oramentria e financeira); e (vii) oramento subestimado ou superestimado538.
A legislao aplicvel prev, outrossim, algumas limitaes utilizao dos recursos
pblicos, no podendo constar do convnio (ar. 8 da IN STN n. 01/97 e art. 39 da PI n.
127/08), por exemplo, o pagamento de taxa de administrao539 salvo pagamento de
despesas administrativas at 15% do valor do objeto, previstas no instrumento e no plano de
trabalho (art. 39, pargrafo nico, PI n. 127/08); realizao de despesas com taxa bancria;
despesas com publicidade540 salvo as permitidas em lei; e prestao de servios de consultoria
ou assistncia por servidor ou empregado pblico.
Especificamente sobre o controle prvio dos contratos de repasse, o art. 30 da PI n.
127/08 previu como clusulas necessrias dos instrumentos por ela regulados, alm daquelas
j acima elencadas, duas referentes especificamente ao contrato de repasse: (i) a forma de
liberao dos recursos ou desbloqueio e (ii) o bloqueio de recursos na conta corrente
vinculada. O TCU poder verificar o atendimento a estes requisitos.

b) Termo de Parceria

O termo de parceria, j se disse, foi criado como alternativa e aprimoramento do marco

538

BRASIL. TCU. Convnios e Outros Repasses., 2008, p. 35.

539

Neste sentido, o TCU assim decidiu no Acrdo n.1684/2007 Segunda Cmara: [...] foi constatado que, de
fato, a remunerao percebida pelo recorrente decorreu do exerccio do cargo de Presidente da entidade,
atividade de natureza tipicamente administrativa, gerencial, de sociedade civil no governamental sem fins
lucrativos. Desse modo, em face da ilegalidade da relao de trabalho alegadamente estabelecida e da
remunerao percebida, no h que se falar em enriquecimento ilcito do Estado. Outrossim, convm registrar
que o motivo determinante para a instaurao da Tomada de Contas Especial em questo foi a realizao de
pagamentos indevidos com os recursos do convnio e no o descumprimento do objeto conveniado, como cr
o recorrente.

540

Evita-se, assim, a promoo publicitria do gestor, cujo ato considerado grave e passvel de multa pelo
TCU. Cf. Ubiratan Aguiar et al. Convnios e tomadas de contas especiais: manual prtico. (cit.), 2007. p. 51.

125

legal do terceiro setor, no tocante a um grupo particular de entidades privadas dele integrantes.
Com esse instrumento, procurou-se disciplinar as transferncias voluntrias de modo
diverso, introduzindo maior flexibilidade na utilizao de recursos pblicos e correspondente
criao de novos controles sobre essas entidades541.
Acerca dos instrumentos de controle prvio relativos aos termos de parceria, podem
ser indicados os que se seguem, sem prejuzo de outros.
Como instrumento legal inicial de controle, h a qualificao de entidades como
OSCIP, sem a qual no podero celebrar termo de parceria. A Lei das OSCIPs estabeleceu
procedimento simplificado para este reconhecimento e, obedecidos os requisitos legais, a
qualificao ser obrigatria, como ato vinculado do poder pblico.
Por parte da entidade, esta dever possuir objeto social com as finalidades previstas no
art. 3 da citada Lei542, apresentar a documentao exigida e obedecer a determinado regime
de funcionamento para a transparncia e responsabilidade de seus atos. Ainda, para pleitear a
qualificao, a entidade no necessitar ter mais de um ano de existncia e, portanto, atestar
comprovao de capacidade operacional543 de longa data. Finalizado o primeiro exerccio,
porm, o parceiro pblico solicitar a apresentao de balano patrimonial e declarao de
iseno de imposto de renda (art. 3, 3 do Decreto n. 3.100/99).
A PI n. 127/08, alterada pela Portaria Interministerial 342/08 estabeleceu que os atos e
os procedimentos relativos formalizao, execuo, acompanhamento, prestao de contas e
informaes acerca das TCE dos termos de parceria sero realizados por meio do SICONV.
Em que pese a inteno seja dar maior transparncia ao manejo de recursos pblicos, no h
541

Natasha Schmitt Caccia Salinas. Avaliao legislativa no Brasil: um estudo de caso sobre as normas de controle
das transferncias voluntrias de recursos pblicos para entidades do terceiro setor. (cit.), 2008. p. 145.

542

O art. 3 da Lei no 9.790/99 define quais so as finalidades admitidas:


(i)
promoo da assistncia social;
(ii)
promoo da cultura, defesa e conservao do patrimnio histrico e artstico;
(iii)
promoo gratuita da educao;
(iv)
promoo gratuita da sade;
(v)
promoo da segurana alimentar e nutricional;
(vi)
defesa, preservao e conservao do meio ambiente e promoo do desenvolvimento sustentvel;
(vii)
promoo do voluntariado;
(viii)
promoo do desenvolvimento econmico e social e combate pobreza;
(ix)
experimentao, no lucrativa, de novos modelos scio-produtivos e de sistemas alternativos de
produo, comrcio, emprego e crdito;
(x)
promoo de direitos estabelecidos, construo de novos direitos e assessoria jurdica gratuita de
interesse suplementar;
(xi)
promoo da tica, paz, cidadania, direitos humanos, democracia e outros valores universais;
(xii) estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produo e divulgao de
informaes e conhecimentos tcnicos e cientficos que digam respeito s atividades mencionadas
neste artigo.

543

Como se v, o intuito no foi no enfatizar o controle prvio, mas a avaliao de resultados.

126

dvida de ter esta regulamentao infralegal interferido na flexibilizao e controle dos


resultados pretendidos em relao s OSCIPs.
Para o TCU, o Poder Executivo deve realizar seleo das OSCIPS para firmar termo
de parceria previsto no art. 23 do Decreto n 3.100/99 em toda e qualquer situao.
Tambm deve o Poder Pblico, antes da celebrao do termo de parceria, levar em
considerao, quando cabvel, os requisitos listados no art. 27 do Decreto n. 3.100/99, entre
outros necessrios aferio da capacidade operacional da entidade interessada544.
Apesar de muito debatida, a Lei Federal n. 8.666/93 no aplicvel s OSCIPs,
devendo ter regulamento prprio para aquisio de bens e servios ou, segundo o Decreto n.
5.504/05, realizar certame, de preferncia sob a modalidade prego eletrnico545.
Questo controversa a obrigatoriedade de seleo de projetos. Na Lei das OSCIPs,
no h previso de licitao ou processo seletivo quando da apresentao de projetos. O
Decreto n. 3.100/99 estabeleceu diretrizes e a faculdade para a sua realizao. Dentre os
parmetros, a Administrao Pblica dever detalhar em especificao tcnica o objeto
pretendido com o termo de parceria (art. 24); devero ser previstos os critrios de seleo e
julgamento das propostas; e o valor mximo a ser desembolsado (art. 25). Sero levados em
considerao na seleo e julgamento dos projetos, a adequao destes ao objeto do edital; a
capacidade tcnica e operacional dos candidatos546; a adequao entre os meios sugeridos,
seus custos, cronogramas e resultados, a regularidade jurdica e institucional da OSCIP, entre
outros documentos exigidos (art. 27).
No tocante faculdade de realizao de concurso de projeto, em 1999 o TCU
recomendou a alterao da redao do Decreto n. 3.100/99 para passar a ser obrigatria
quando os recursos repassados superassem determinados limites a fim de evitar-se

544

Maria Tereza Fonseca Dias. O Exerccio do Papel Regulador do Tribunal de Contas da Unio sobre as
Parcerias da Administrao Pblica com as Entidades do Terceiro Setor na Execuo de Polticas Pblicas.
(cit.) p. 3468.

545

O TCU, no Acrdo n. 1.777/05 consignou que s OSCIPs e aos Termos de Parceria no se aplica a Lei
Federal n. 8.666/93 ou o Decreto n. 5.504/05, porque na sua lei regedora no haveria disposio neste sentido.

546

O TCU, em razo de representao, examinou a observncia pelo Poder Pblico e OSCIP de todos os
requisitos para celebrao de termo de parceria, bem como sua execuo. Nesta oportunidade, analisou
minuciosamente, inclusive por meio de documentos, inspeo, diligncia, oitiva de dirigentes e visita local, a
compatibilidade do escopo da OSCIP com relao ao projeto executado, a demonstrao de capacidade tcnica
para execuo deste, tendo ao final aplicado o benefcio da dvida para acatar parcialmente as justificativas
apresentadas, determinar recomendaes e indicar monitoramento para aferir a observncia destas. Verificou,
ainda, as contrataes realizadas sem observncia dos princpios como publicidade, competio e menor preo.
TCU. Acrdo n. 1386-2009 - Plenrio. Min. Relator Andr Lus de Carvalho. p. 02. Disponvel em:
<http//:www.tcu.gov.br>. Acesso em: 29/07/2009.

127

procedimento burocratizado em casos sem necessidade547. Este posicionamento foi alterado


em 2005, quando o TCU sugeriu a obrigatoriedade de realizao de seleo de OSCIP para
todo e qualquer caso548 entendimento ainda no acatado.
Na prtica, raros so os casos de seleo de projeto de OSCIPs para celebrao de
termo de parceria e muitas delas os celebram reiteradamente com os mesmos rgos549. Em
verdade, quando h seleo de projetos, d-se para celebrao de convnio, e no para termo
de parceria. Destaca-se, ademais, haver somente para os casos de concurso a previso de
comprovao de capacidade tcnica e operacional (art. 27, II da Lei das OSCIPs).
Nem mesmo os certames realizados pelo procedimento da Lei Federal n. 8.666/93,
lembre-se, garantem de forma absoluta a imparcialidade na contratao. De todo modo, no se
pode negar que a seleo pblica dificulta a ao do administrador no sentido de privilegiar
certa entidade ou contratar qualquer uma que se apresente.
Tambm o programa de trabalho pode ser considerado como instrumento de controle
prvio. Este documento dever estabelecer as metas e os resultados a serem atingidos, bem
como o cronograma com prazos para execuo do projeto; a previso de receitas e despesas,
inclusive quanto a pagamento de pessoal; os critrios de avaliao de desempenho e os
indicadores de resultado das aes a serem realizadas. Os indicadores configuram-se
ferramentas de avaliao em termos de eficincia, eficcia e efetividade dos projetos, e no de
mero conhecimento do trabalho desenvolvido, como o caso do relatrio de execuo fsicofinanceira das prestaes de contas dos convnios. Dependero, ainda, da finalidade da
parceria em cada caso concreto.
Na anlise do termo de parceria propriamente dito, sero objeto de controle prvio a
observncia de clusulas obrigatrias (art. 10 da Lei das OSCIPs): previso de objeto; metas;
cronograma; receitas e despesas; critrios objetivos de avaliao de desempenho; obrigao
de apresentao de relatrio de execuo do objeto ao trmino de cada exerccio, com
547

Deciso TCU n. 931/99 Plenrio. Relator: Marcos Vinicios Vilaa.

548

Acrdo TCU n. 1.777/2005- Plenrio. Relator: Marcos Vinicios Vilaa, DOU, 22 nov. 2005. Valria Maria
Trezza concluiu em pesquisa realizada junto aos rgos pblicos parceiros que a utilizao de concurso de
projetos para seleo da OSCIP e celebrao de Termo de Parceria varia, inclusive quanto interpretao dada
ao Acrdo n. 1777/05 do TCU:
(i)
de obrigatrio e com participao restrita a OSCIPs para alguns,
(ii)
outros entendem obrigatrio mas sem restrio a participao de entidades com este ttulo,
(iii)
bem como facultativo. Para a autora, a seleo poder garantir a fundamentao dos atos
administrativos, a objetividade dos critrios de escolha, a imparcialidade, a transparncia e a seleo
de entidade melhor capacitada para executar a ao.
Valria Maria Trezza. O termo de parceria como instrumento de relao pblico/privado sem fins lucrativos: o
difcil equilbrio entre flexibilidade e controle. (cit.), 2007. p. 120.

549

Ibid., 2007. p. 177.

128

comparativo das metas e os resultados alcanados; obrigao de prestao de contas dos


gastos e receitas realizados e, por fim, publicao na imprensa oficial de extrato simplificado
do termo de parceria. No h obrigao de devoluo do saldo de recursos eventualmente no
gastos em decorrncia da eficincia de sua gesto e dispndio.
Outros instrumentos legais regulam o termo de parceria. A ttulo de exemplo, as LDOs
para os exerccios de 2008, 2009 e 2010550 estabeleceram a exigncia de contrapartida das
OSCIPs, na mesma esteira dos convnios, comprometendo a eficcia da pretendida
flexibilizao na gesto de recursos, face s reiteradas interferncias que representam na
legislao especfica.
Concernente s limitaes para utilizao dos recursos, a Lei se restringiu a proibir a
realizao de despesas com campanhas poltico-partidrias ou eleitorais (ar. 16), tendo
inclusive sido explcita acerca da faculdade de dispndios vedados em outros diplomas,
atendendo a reivindicao e visando ao fortalecimento do terceiro setor. Cite-se, por exemplo,
a possibilidade de remunerao de pessoal da prpria entidade (art. 10), a flexibilizao na
gesto de recursos pblicos e a ausncia de exigncia de capacidade j instalada da entidade
obrigatria no caso dos convnios. Consta, ademais, a previso de poder receber bens
imveis, gravados com clusula de inalienabilidade (art. 15).
Tambm as vedaes tm sido ampliadas pelas LDOs (LDO/2007, LDO/2008 e
LDO/2009) que estabeleceram a proibio de pagamento de dirias a militares, servidores e
empregados na ativa.
A Lei das OSCIPs previu, ainda, como condio prvia celebrao do termo de
parceria, a consulta ao Conselho de Polticas Pblicas da rea correspondente do objeto do
ajuste (art. 10), se existente. O parecer deste Conselho meramente opinativo, cabendo ao
rgo parceiro decidir pela celebrao do termo de parceria. Por este motivo, o TCU j
decidiu pertinente alterar a legislao para constar a obrigao do rgo parceiro de justificar
a no adoo da posio do Conselho551.
Quanto ao controle da regularidade da entidade, a Lei das OSCIPs no exige a sua
comprovao prvia, seja com as fazendas federal, estadual e municipal, seja no sistema de
seguridade social e FGTS. A entidade dever apresentar estes ltimos dois juntamente com a
sua prestao de contas das atividades desenvolvidas como um todo no restrita ao termo de
parceria (art. 4, VII, b).

550

Lei n. 11.514/2007, art. 40; Lei n. 11.768/08, art. 37 e Projeto de Lei n. 07/08 CN, art. 37.

551

Deciso TCU n. 931/99. Plenrio. Relator: Marcos Vinicios Vilaa.

129

Por fora do art. 195, 3 da CF, o TCU552, no entanto, posicionou-se no sentido de as


certides de dbito junto ao INSS e FGTS deverem ser apresentadas antes da assinatura do
termo de parceria, alm da sua entrega ao trmino do exerccio fiscal, pois, segundo o preceito
constitucional, nenhuma pessoa jurdica em dbito com o Poder Pblico poder dele receber
incentivos ou benefcios fiscais ou creditcios.
Observa Natasha Salinas a respeito:
Embora a Lei n. 9.790/99 tenha transferido a exigncia de comprovao de
regularidade perante a seguridade social para a etapa do controle posterior, visando
tornar menos rgido e burocratizado o controle ex ante, o rgo de controle externo
entendeu que este dispositivo no se compatibilizava com as demais normas do
ordenamento jurdico553.

A PI n. 127/08 reiterou a possibilidade de o termo de parceria ser celebrado com previso


de condio a ser observada pela entidade. Enquanto esta no se verificar, no ter efeito a
celebrao pactuada, devendo extinguir o instrumento se decorrido o prazo estipulado para
cumprimento de condio (art. 27). Na citada Portaria, em raros momentos se reporta ao termo de
parceria e a previso acima parece indicar as incidncias das mesmas exigncias para celebrao
de convnio e contrato de repasse sobre aquele instrumento, extrapolando a legislao especfica.
Ao contrrio das OSs, no h previso expressa na Lei das OSCIPs de poderem
receber servidores ou bens pblicos por meio do termo de parceria, salvo recursos financeiros
a serem depositados em conta bancria especfica, com vistas execuo do objeto daquele
instrumento554, na esteira do art. 14 do Decreto 3.100/99.

c) Contrato de Gesto

A ttulo de controle prvio sobre o contrato de gesto a ser celebrado com as OS, citase a prpria qualificao da entidade como tal, se atendidas as seguintes condies: criao
como entidade privada, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino,
pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio
ambiente, cultura e sade, observados os requisitos previstos na Lei das OSs (art. 1, Lei n.

552

Acrdo TCU n. 1.777/2005. Plenrio. Relator: Marcos Vinicios Vilaa. DOU, 22 nov. 2005.

553

Natasha Schmitt Caccia Salinas. Avaliao legislativa no Brasil: um estudo de caso sobre as normas de controle
das transferncias voluntrias de recursos pblicos para entidades do terceiro setor (cit.), 2008. p. 163.

554

Neste sentido, Gustavo Justino de Oliveira. Contrato de Gesto. (cit), 2008c. p. 280.

130

9.637/98)555. Segundo o art. 11 da citada Lei, as entidades assim qualificadas so declaradas


como de interesse social e utilidade pblica, para todos os efeitos legais.
Muito se questiona e se atribui inconstitucionalidade discricionariedade do
administrador para a concesso da qualificao de OS, criticada pela ofensa ao princpio da
isonomia556.
No h exigncia de prazo entre o nascedouro da entidade at a sua qualificao como
OS, tampouco capacidade tcnica, jurdica e fiscal para tanto.
Tambm no h previso legal a exigir realizao de certame (art. 2, II da Lei das
OSs) no momento da qualificao da entidade privada como OS557, para processo de escolha
de OS para firmar contrato de gesto (art. 5 a 7 da Lei das OSs).
Se a celebrao do contrato de gesto tiver como objeto a prestao de servios
pblicos de sade, dever-se- aplicar a Lei Federal de Concesses e no a Lei Federal n.
8.666/93558 para seleo de OSs, segundo Fernando Borges Mnica, por entender tratar-se de
servio pblico.
O TCU j constatou casos de escolha por meio de seleo sem a estipulao de

555

Art. 1. (...) a) comprovar o registro de seu ato constitutivo, dispondo sobre


(i)
a natureza social de seus objetivos relativos respectiva rea de atuao;
(ii)
finalidade no-lucrativa, com a obrigatoriedade de investimento de seus excedentes financeiros no
desenvolvimento das prprias atividades;
(iii)
previso expressa de a entidade ter, como rgos de deliberao superior e de direo, um conselho
de administrao e uma diretoria definidos nos termos do estatuto, asseguradas quele composio
e atribuies normativas e de controle bsicas previstas nesta Lei;
(iv)
previso de participao, no rgo colegiado de deliberao superior, de representantes do Poder
Pblico e de membros da comunidade, de notria capacidade profissional e idoneidade moral;
(v)
composio e atribuies da diretoria;
(vi)
obrigatoriedade de publicao anual, no Dirio Oficial da Unio, dos relatrios financeiros e do
relatrio de execuo do contrato de gesto;
(vii)
no caso de associao civil, a aceitao de novos associados, na forma do estatuto;
(viii)
proibio de distribuio de bens ou de parcela do patrimnio lquido em qualquer hiptese,
inclusive em razo de desligamento, retirada ou falecimento de associado ou membro da entidade;
(ix)
previso de incorporao integral do patrimnio, dos legados ou das doaes que lhe foram
destinados, bem como dos excedentes financeiros decorrentes de suas atividades, em caso de
extino ou desqualificao, ao patrimnio de outra organizao social qualificada no mbito da
Unio, da mesma rea de atuao, ou ao patrimnio da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou
dos Municpios, na proporo dos recursos e bens por estes alocados; b) haver aprovao, quanto
convenincia e oportunidade de sua qualificao como organizao social, do Ministro ou titular de
rgo supervisor ou regulador da rea de atividade correspondente ao seu objeto social e do
Ministro de Estado da Administrao Federal e Reforma do Estado. Cf. art. 2, Lei das OSs.

556

Cf. Paola Nery Ferrari; Regina Maria Macedo Nery Ferrari. Controle das Organizaes Sociais. (cit.), 2007.
p. 140; Slvio Lus Ferreira da Rocha, Terceiro Setor (cit.), 2003. p. 116-117.

557

O Municpio de Itupeva, todavia, o faz, como se pode extrair do Edital n. 01/09 para recebimento de pleitos
no sentido de qualificao de entidades privadas sem fins lucrativos como organizaes sociais. Disponvel
em: <http://www.itupeva.sp.gov.br. Acesso em: 06 out. 2009.

558

Fernando Borges Mnica. Participao privada na prestao de servios pblicos de sade (cit.), 2009. p. 259.

131

critrios objetivos ou a seleo por critrios diversos dos estipulados no certame559.


No tocante ao controle prvio sobre o contrato de gesto, (supostamente) elaborado de
comum acordo entre o rgo ou entidade supervisora e a OS, lembre-se dever ser submetido,
aps aprovao pelo Conselho de Administrao da entidade560, ao Ministro de Estado ou
autoridade supervisora da rea correspondente atividade fomentada (art. 6). No h
previso de padro ou referncias para sua elaborao na Lei em comento, salvo a
observncia dos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
economicidade (art. 6, caput).
O contrato de gesto dever obrigatoriamente conter (i) a especificao do programa de
trabalho proposto pela OS, a estipulao das metas a serem atingidas e os respectivos prazos de
execuo, bem como previso expressa dos critrios objetivos de avaliao de desempenho a
serem utilizados, mediante indicadores de qualidade e produtividade; (ii) a estipulao dos
limites e critrios para despesa com remunerao e vantagens de qualquer natureza a serem
percebidas pelos dirigentes e empregados das OSs, no exerccio de suas funes; (iii) a
definio, pelos Ministros de Estado ou autoridades supervisoras da rea de atuao da
entidade, das demais clusulas dos contratos de gesto (art. 6, incisos e pargrafo nico).

559

O TCU tem verificado casos de irregularidade sob vrios aspectos, a exemplo do que segue: [...] as
irregularidades apontadas pela Secex/PA dizem respeito exclusivamente aos procedimentos para contratao
da Associao Cultural e Educacional do Par [...]: b) utilizao de critrio no previsto no edital de
convocao; c) utilizao de sistema de pontuao no previsto no edital de convocao; d) atribuio de
pontuao no fundamentada em critrios objetivos previstos no edital de convocao; f) aprovao, pelo
Conselho Estadual de Sade, da forma de gerncia do hospital, apenas em 17/10/2005, portanto, aps a
divulgao do edital de convocao e do recebimento das propostas; g) homologao do processo de seleo e
contratao da Acepa mesmo diante das irregularidades constatadas (Cf. Acrdo TCU n. 1752/2008
Ministro Relator Aroldo Cedraz. DOU 19/06/2008).

Em outro caso: [...] b) utilizao pelos tcnicos da Sespa, para anlise das propostas apresentadas pelas
concorrentes em razo do edital de convocao para selecionar organizao social para gerenciar o HMUE, de
critrio no previsto no edital de convocao, a saber: "3 - Atividades no previstas no Edital"; c) utilizao
pelos tcnicos da Sespa, para anlise das propostas apresentadas pelas concorrentes em razo do edital de
convocao para a organizao social para gerenciar o HMUE, de sistema de pontuao no previsto no edital
de convocao; d) atribuio pelos tcnicos da Sespa, para anlise das propostas apresentadas pelas
concorrentes em razo do edital de convocao para selecionar organizao social para gerenciar o HMUE, de
pontuao no fundamentada em critrios objetivos previstos no edital de convocao; (Acrdo TCU n.
713/2008 Plenrio, DOU 25/04/2008).
560

O Conselho de Administrao tem as seguintes competncias:


(i)
aprovao de proposta de contrato de gesto da entidade;
(ii)
aprovao por maioria, no mnimo, de dois teros de seus membros, do regulamento prprio
contendo os procedimentos que deve adotar para a contratao de obras, servios, compras e
alienaes e o plano de cargos, salrios e benefcios dos empregados da entidade;
(iii)
aprovao e encaminhamento, ao rgo supervisor da execuo do contrato de gesto, dos
relatrios gerenciais e de atividades da entidade, elaborados pela diretoria; e
(iv)
fiscalizao do cumprimento das diretrizes e metas definidas e aprovao dos demonstrativos
financeiros e contbeis e das contas anuais da entidade, com o auxlio de auditoria externa (arts. 3
e 4 da Lei das OSs).

132

Recursos oramentrios (art. 12) e bens pblicos podero ser objeto de transferncias
voluntrias s OSs, neste ltimo caso, mediante permisso de uso com dispensa de licitao
(3), sempre podendo sofrer exame pelo TCU.
As LDOs interferem na regulao das OSs e tm estabelecido regras transferncia de
recursos pblicos, passveis de controle pelas Cortes de Contas. O TCU, no ano de 2008,
julgou irregular contratao por OS de consultoria de servidor pblico por identificar violao
a dispositivo neste sentido na LDO ento aplicvel561. No mesmo ano da citada deciso, no
entanto, consignou o dever de anualmente averiguar quais so as proibies constantes das
LDOs, pois a contratao por OS de consultoria prestada por servidor pblico passou a ser
regular pela LDO de 2009562. Outrossim, de se notar entender o TCU aplicvel in totum s
OSs as LDOs, independentemente do volume de recursos pblicos por elas geridos563.

6.1.2.2 Controle concomitante


O controle concomitante realizado durante a execuo do instrumento de parceria, a
partir do ato de sua celebrao. Face s inmeras malversaes, o TCU tem proposto a
ampliao do controle concomitante das parcerias, sob pena de ineficcia do controle
realizado a posteriori.
Nesta fase, normalmente ocorrem as aes de fiscalizao dos rgos de controle,
embora tambm sejam realizadas aps o trmino da vigncia da parceria, servindo suas
concluses de respaldo avaliao das contas.
Neste sentido, dispe o art. 212 do RITCU:
As atividades dos rgos e entidades jurisdicionadas ao Tribunal sero
acompanhadas de forma seletiva e concomitante, mediante informaes obtidas: Ipela publicao no Dirio Oficial da Unio mediante consulta a sistemas
informatizados adotados pela administrao pblica federal: a) da lei relativa ao
plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias, da lei oramentria anual e da
abertura de crditos adicionais; b) dos editais de licitao, dos extratos de
contratos e de convnios, acordos, ajustes, termos de parceria ou outros
instrumentos congneres, bem como dos atos referidos no art. 259564; II por meio
de expedientes e documentos solicitados pelo Tribunal ou colocados sua
disposio; III por meio de visitas tcnicas ou participaes em eventos

561
562

Acrdo TCU n. 1372/2008 Primeira Cmara, Ministro Relator Aroldo Cedraz, DOU 05/05/2008.
Acrdo TCU n. 4522/2008 Ministro Relator Aroldo Cedraz, DOU 21/11/2008.

563

Ibid.

564

O artigo versa sobre os atos sujeitos a registro, como admisso de pessoal e concesso de aposentadoria.

133

promovidos por rgos e entidades da administrao pblica. 565

Examinando as atribuies constitucionais do TCU, Evandro Martins Guerra entende


que aquelas de controle concomitante esto estipuladas nos incisos III, IV, VII, VII e IX a XI,
art. 71 da CF/88: atos sujeitos a registro como admisso de pessoal e concesso de
aposentadoria, realizao de inspees e auditorias, fiscalizao da aplicao de recursos
repassados, prestao de informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, e indicao de
prazo para a adoo de providncias, sustao de ato impugnado e representao ao Poder
competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
Nem todas as hipteses incidem sobre o terceiro setor, conforme os comentrios
anteriormente expostos.

a) Convnio e contrato de repasse

O controle concomitante sobre os convnios e contratos de repasse incide sobre a


gesto dos recursos pblicos, quando a entidade executa o plano de trabalho previamente
aprovado, com os recursos pblicos a ela transferidos.
Dos objetos passveis de controle concomitante pertinentes aos convnios e contratos
de repasse, destacam-se os seguintes:
Por fora da legislao, aps a celebrao dos convnios e contrato de repasse, os
recursos devero ser transferidos exclusivamente por intermdio de instituio financeira
controlada pela Unio (Decreto n 6.428/2008 e PI n. 127/08) a conta bancria especfica para
sua execuo financeira. Enquanto no utilizados, devero permanecer em cadernetas de
poupana ou fundos de aplicao financeira de curto prazo (art. 10, 4, Decreto n. 6.170/07),
cujos rendimentos devero ser revertidos ao objeto do convnio, sendo de rigor obedecer ao
regramento especfico para sua movimentao: somente crdito em conta bancria de
titularidade dos fornecedores ou prestadores de servios (art. 10, 3, II do Decreto n.
6.170/07), facultada a dispensa deste procedimento por ato da autoridade mxima do
concedente ou contratante, devendo o convenente ou contratado identificar o destinatrio da
despesa por meio do registro dos dados no SICONV (Decreto n 6.619/2008).
Verifica-se, assim, novel regulao de controle do recurso pblico em relao a sua
movimentao pela entidade privada.
Alm das clusulas obrigatrias do convnio, durante a execuo do objeto do
565

Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em 03 out. 2008.

134

convnio, algumas condutas no podero ser realizadas pela entidade, por exemplo, a
alterao do seu objeto566; utilizao do recurso em finalidade diversa do pactuado (desvio de
finalidade567) ou em data anterior ou posterior vigncia dos contratos568; atribuio de efeito
retroativo ao marco inicial ou ao ato de prorrogao da vigncia dos convnios (art. 39).
O TCU identificou as irregularidades e as falhas mais freqentes na execuo financeira
dos convnios: (i) saque total ou parcial dos recursos do convnio, sem levar em conta o
cronograma fsico-financeiro de execuo do objeto; (ii) realizao de despesas fora da vigncia
do convnio; (iii) saque dos recursos para pagamento de despesas em espcie, sem que haja
autorizao para isso; (iv) utilizao de recursos para finalidade diferente daquela prevista no
convnio; (v) utilizao de recursos em pagamento de outras despesas do convenente; (vi)
pagamento antecipado a fornecedores de bens e servios; (vii) transferncia de recursos da
conta corrente especfica para outras contas; (viii) retirada de recursos para outras finalidades
com posterior ressarcimento; (ix) aceitao de documentao inidnea para comprovao de
despesas (notas fiscais falsas, por exemplo); (x) falta de conciliao entre os dbitos em conta e
os pagamentos efetuados; (xi) no-aplicao ou no-comprovao de contrapartida; (xii)
ausncia de aplicao de recursos do convnio no mercado financeiro, quando o prazo previsto
de utilizao for superior a 30 dias; (xiii) uso dos rendimentos de aplicao financeira para
finalidade diferente da prevista no convnio; (xx) no devoluo do saldo financeiro ao
concedente; (xxi) aceitao e apresentao aos rgos de controle de notas fiscais sem a
identificao do nmero do convnio; (xxii) emisso de cheque ao portador, em vez de nominal
ao beneficirio; (xxiii) alterao do objeto do convnio sem autorizao prvia do rgo
repassador; (xxiv) pagamento sem documento que comprove o recebimento do objeto; (xxv)
ausncia de medies de servios e obras e outros elementos de acompanhamento capazes de
evidenciar a execuo do objeto com os recursos federais repassados569.
A PI n. 127/08 pretendeu diminuir os riscos de ocorrncia destas irregularidades.
Neste sentido, a celebrao, a liberao de recursos, o acompanhamento da execuo e a

566

A alterao da execuo do objeto, sem a devida formalizao com o rgo parceiro, poder dificultar a
fiscalizao pela Corte de Contas, cabendo o nus da prova ao convenente quanto a sua regularidade. No
mesmo sentido, a alterao de metas.

567

O desvio ocorre quando a entidade no obedecer ao objeto pactuado, alterar rea de atuao, dentre outros,
configurando-se para o TCU em infrao grave, que conduz a irregularidade das contas do responsvel, com
aplicao de multa e responsabilizao e devoluo de valor por este. Cf. Ubiratan Aguiar et al. Convnios e
tomadas de contas especiais: manual prtico. [cit.], 2007. p. 47.

568

Tem se verificado casos em que o gestor j executou o objeto com recursos prprios e somente depois recebeu
transferncia de recursos pblicos, o que pode implicar em presuno de m-f. Cf. Ibid., p. 49.

569

BRASIL. TCU. Convnios e Outros Repasses, (cit.), 2008, p. 47.

135

prestao de contas sero registrados no SICONV e abertos ao pblico (Portal dos


Convnios), segundo o Decreto n 6.619/2008, devendo observar o contedo da PI n. 127/08.
Segundo o art. 42 desta Portaria e art. 18 da IN. 01/97, a liberao de recursos financeiros
deve obedecer ao cronograma de desembolso previsto no Plano de Trabalho e guardar
consonncia com as metas, fases ou etapas de execuo do objeto do convnio. Para
recebimento de cada parcela, a entidade dever demonstrar as mesmas condies da
celebrao da parceria, o cumprimento da contrapartida e atender as exigncias de contratao
junto a terceiros, adiante expostas. Para o TCU, os recursos devero ficar bloqueados at
comprovao da regular execuo do plano de trabalho, e a liberao de parcelas previstas no
cronograma devero ser precedidas de fiscalizao570.
Ademais, para cada pagamento, a entidade dever incluir no SICONV as seguintes
informaes: (i) destinao do recurso; (ii) nome, CPF/CNPJ do fornecedor; (iii) o contrato a
que se refere; (iv) a meta, etapa ou fase do Plano de Trabalho relativa ao pagamento; (v)
comprovao de recebimento definitivo do objeto, mediante incluso no Sistema de notas
fiscais ou documentos contbeis.
H, assim, ritual bastante burocratizado a ser observado, previsto para evitar os
incontveis registros de malversao de recursos pblicos. De pouco valer, todavia, se a
prpria Administrao no se aparelhar e fizer valer a legislao aplicvel, pois possui grande
responsabilidade pelas irregularidades constatadas pelo TCU como o caso do artifcio de
sobrestamento do exame de contas e, assim, garantia de repasse de recursos pblicos s
entidades cujas contas foram julgadas tardiamente irregulares571.
A maior controvrsia, no entanto, consiste no dever de as entidades privadas realizarem
certame para contratao de bens e servios para concretizao do objeto de convnio.
No art. 27 da IN STN n. 01/97, previu-se a exigncia de adoo de procedimentos
anlogos aos estabelecidos na Lei Federal n. 8.666/03 e na Lei e Decreto relativos ao prego,
por fora do Acrdo Plenrio TCU n. 1.070/2003. A questo, entretanto, controversa entre
os Ministros do TCU. No citado Acrdo, o sr. Relator Ubiratan Aguiar entendeu,
570

BRASIL. TCU. Acrdo n. 1562/2009 Plenrio. Min. Relator: Augusto Sherman Cavalcanti. DOU 17/07/09
Disponvel em: <http//:www.tcu.gov.br>. Acesso em: 29/07/2009. p. 25.

571

O procedimento consiste no registro como pendncia (sobrestamento) dos valores gastos pelos conveniados
sem a devida comprovao, sendo tais quantias abatidas da parcela seguinte a ser liberada. Consoante bem
assinalado pela unidade tcnica, tal mecanismo no encontra amparo legal na IN/STN n.01/1997, alm de
comprometer a realizao das atividades programadas para o perodo nos planos de trabalho. (Cf. Relatrio
de Auditoria de Conformidade objeto do Acrdo TCU n. 2697/2008 Plenrio, Ministro Relator Valmir
Campelo). No por outra razo, no Acrdo n 668/2008-TCU-Plenrio, o TCU decidiu por determinar
Funasa, que: 9.1.1. cesse o sobrestamento de valores de convnios ou de qualquer outra prtica que esteja em
desacordo com o art. 35 da IN/STN n. 01/1997 [...].

136

acompanhado por outros quatro Ministros, no ser suficiente as entidades do terceiro setor
observarem os princpios da administrao pblica, devendo faz-lo por meio da Lei Federal
de Licitaes. A regra seria a aplicao da Lei, com a ressalva para as entidades que por
alguma razo devidamente justificada, se veem impossibilitadas de assim o fazer572. Em
sentido contrrio, todavia, o Ministro Benjamin Zymler manifestou-se pela inaplicabilidade
da citada Lei, pois vinculante somente aos entes pblicos. As entidades privadas, segundo este
Ministro, no se vestiriam de poderes extroversos pela simples celebrao de convnio.
Neste contexto, foi editado o Decreto n. 5.504/2005, estabelecendo para aquelas
entidades, em decorrncia das transferncias voluntrias recebidas, a obrigao de adotarem o
prego, de preferncia eletrnico, nas contrataes de bens e servios comuns. O citado
Decreto foi regulamentado pela Portaria Ministerial Conjunta n. 217/2006573 dos Ministrios
do Planejamento, Oramento e Gesto e Ministrio da Fazenda, alterado pela Portaria
Ministerial Conjunta n. 150/2007.
Em consonncia relao de rgos pblicos e entidades privadas sem fins lucrativos,
bem como em maior harmonia com os institutos de parceria, entretanto, a PI n. 127/08574 no
as submeteu citada legislao e disps de maneira bastante diversa a questo inclusive em
afronta ao citado Decreto.
Previu todas as medidas a serem adotadas pelas entidades quando utilizarem os
recursos pblicos recebidos para contratao de bens e servios junto a terceiros. No mnimo,
disps, devero realizar cotao prvia de preos no mercado (art. 11 do Decreto n. 6.170/07),
por meio do SICONV e de procedimento estabelecido na referida Portaria. O SICONV
notificar automaticamente as empresas cadastradas no SICAF pertencentes linha de
fornecimento do bem ou servio a ser contratado, mas ficar a cargo da entidade selecionar,

572

Este entendimento reiterado na obra do Ministro Ubiratan Aguiar. Convnios e tomadas de contas especiais:
manual prtico. (cit.), 2007. p. 32.

573

Art. 1 Os instrumentos de formalizao, renovao ou aditamento de convnios, instrumentos congneres


ou de consrcios pblicos que envolvam repasse voluntrio de recursos pblicos da Unio para entes pblicos
ou privados devero conter clusula que determine o uso obrigatrio do prego, preferencialmente na forma
eletrnica, na contratao de bens e servios comuns, nos termos da Lei n 10.520, de 17 de julho de 2002, e
do Decreto n 5.450, de 31de maio de 2005 (...). Pargrafo nico. At 31 de dezembro de 2006, o disposto
neste artigo no se aplica quando o beneficirio da transferncia for Organizao Social de Interesse Pblico OSCIP ou Organizao - OS, que tenha regulamento prprio para contratao de bens servios, nos termos da
Lei n 9.790, de 23 de maro de 1999, e da Lei n 9.637, de 15 de maio de 1998, respectivamente, respeitados
os princpios da Lei n 8.666, de 1993, e se destine (...).

574

Art. 1 O pargrafo nico do art. 1- da Portaria MP/MF n 217, de 31 de julho de 2006, passa a ter a seguinte
redao: "Art. 1 (...) "Pargrafo nico. No se aplica o disposto neste artigo at a data de 31 de maro de 2008
para os convnios ou instrumentos congneres firmados com entidades privadas sem fins lucrativos".

137

em deciso fundamentada, a proposta mais vantajosa segundo os critrios estabelecidos.


A Portaria tambm previu os casos de dispensa ou inexibilidade da cotao prvia de
preos, seja em razo do valor (inferior a R$ 8.000,00) ou natureza do objeto (art. 46).
Ainda, consignou a possibilidade de adeso pela entidade a Sistema de Registro de Preos
dos entes federados.
De todo modo, a realizao ou o registro de contratao pela entidade no SICONV
(arts. 46 e 47) ser condio de eficcia e liberao de recursos.
Como se v, a Portaria no se referiu realizao de prego ou outra modalidade
licitatria, representando o citado roteiro expressiva diferena acerca do tratamento da
questo e respectivo controle das entidades privadas para fins de dispndio de recursos
pblicos recebidos. No entanto, a despeito de proporcionar maior transparncia e controle
social, o procedimento poder ser considerado burocrtico pelas entidades em exame.
No que concerne ao acompanhamento e fiscalizao da execuo de convnio e
contrato de repasse, a PI n. 127/08 versou detalhadamente (arts. 51 a 55), devendo ser
realizada de modo compatvel com o Plano de Trabalho a metodologia estabelecida e as metas
previstas, inclusive visitas ao local da execuo por representante registrado no SICONV.
Outro instrumento para fiscalizar concomitantemente a gesto dos recursos pblicos
pela ONG a sua prestao de contas parcial, se o projeto for subdividido em etapas ou fases
de execuo, com a liberao de recursos em mais de duas parcelas (art. 56 da PI n. 127/08 e
art. 21, 2 e 3 da IN STN n. 01/97)575.
O TCU identificou que a contratao da CEF para celebrao do contrato de repasse
apresenta vantagem em comparao aos outros procedimentos, por liberar recursos de acordo
com a medio do servio executado. Este procedimento reforado pelo registro da
celebrao no SICONV, da liberao de recursos, do acompanhamento da execuo e da
prestao de contas, e controle pblico pelo Portal dos Convnios (Decreto n 6.619/2008).

b) Termo de Parceria

Como instrumento de controle concomitante do termo de parceria, cita-se o


acompanhamento e a fiscalizao por uma Comisso de Avaliao a ser integrada por um
representante da OSCIP, outro do Conselho de Polticas Pblicas e dois do rgo pblico
parceiro (art. 11 da Lei das OSCIPs). de sua responsabilidade acompanhar e avaliar a
575

No Acrdo Plenrio TCU n. 788/2006 verificou-se plano de trabalho prevendo liberao de recursos em duas
parcelas para escapar desta regra.

138

execuo do objeto do termo de parceria, emitindo relatrios peridicos com o andamento do


projeto, permitindo a correo de alguma ao. A referida Comisso tambm responsvel
pelo relatrio final contendo informaes sobre o que foi efetivado, a verificao do alcance
das metas e a avaliao geral do sucesso da parceria. Em pesquisa realizada, Valria Maria
Trezza verificou a dificuldade dos rgos parceiros para a concretizao desta Comisso576,
lembrando-se a possibilidade de os relatrios por ela emitidos configurarem-se em importante
instrumento de controle pelo TCU.
A legislao no define se o papel daquela Comisso apenas deliberativo ou tambm
fiscalizatrio, tampouco determina diretrizes para o acompanhamento da execuo do objeto
do termo de parceria. A inexistncia de um detalhamento normativo para operacionalizar o
controle concomitante, provoca insegurana no setor pblico, que tende a se pautar pelos
critrios estabelecidos na legislao que disciplina os convnios577.
Outro instrumento importante de controle concomitante o regulamento a ser editado
pela OSCIP para compras de bens e servios pagos com recursos pblicos recebidos por meio
de termo de parceria (art. 14 da Lei das OSCIPs), cujo intuito foi justamente flexibilizar o
exame de sua gesto. As OSCIPs, por fora de lei, no so obrigadas a cumprir a Lei 8.
666/93, salvo os princpios da legalidade, eficincia, publicidade, moralidade, impessoalidade
e economicidade (art. 4).
Mas o Decreto Federal n. 5.504/2005 estabeleceu a obrigatoriedade de realizao de
prego para contratao de bens e servios comuns por quaisquer pessoas sem fins lucrativos
beneficirias de transferncias voluntrias, incluindo as OSCIPs (art. 1, 5), e, ainda,
determinou a incluso dos dados a respeito das parcerias celebradas com entidades privadas
no Sistema Integrado de Administrao de Servios Gerais SIASG.
O citado Decreto restringiu a pretendida flexibilizao prevista em Lei, reiterado pela
Portaria Interministerial MF/MPOG n. 217/2006 que exigiu, aps 31/12/2006, a adoo do
prego pelas OSCIPs.
No prprio TCU, h manifestaes contrrias578 e a favor579 aplicabilidade da Lei
576

Valria Maria Trezza. O termo da parceria como instrumento de relao pblico/privado sem fins lucrativos:
o difcil equilbrio entre flexibilidade e controle, (cit.), 2007. p. 122-124.

577

Natasha Schmitt Caccia Salinas. Avaliao legislativa no Brasil: um estudo de caso sobre as normas de controle
das transferncias voluntrias de recursos pblicos para entidades do terceiro setor (cit.), 2008. p. 164 -165.

578

O TCU j entendeu que as OSCIPs no se sujeitam aos ditames da Lei Federal n. 8.666.93. (cf. Acrdo n.
1.777/2005. Plenrio. Relator Marcos Vinicios Vilaa. DOU. 22 nov. 2005).

579

O TCU, em que pese consignar que a OSCIP auditada no era submetida aos princpios da Lei de Licitaes e
regras do Decreto n. 5.5.04/2005, porque vinculada a Lei das OSCIPs, ao constatar falhas no regulamento
interno da OSCIP e sua concretizao, sugeriu a sua alterao, inclusive para fazer constar a utilizao da

139

Federal n.8.666/93 ou do Decreto n.5.504/05 nos termos de parceria celebrados com as OSCIPs.
Ademais, verifica-se a aplicao de conceitos e prticas relativas aos convnios sobre
os termos de parceria e os contratos celebrados com terceiros pelas entidades do terceiro
setor. Neste sentido, h previso na PI n. 127/08 de obrigatoriedade de incluso de inmeros
dados de gesto da parceria no SICONV: a celebrao, a liberao de recursos, o
acompanhamento da execuo e a prestao de contas semelhante ao regime dos convnios.
No entanto, ainda permanece a maior flexibilizao na execuo financeira na Lei das
OSCIPs, pois previu a possibilidade de prorrogao do prazo de vigncia do termo de
parceria, se disponveis recursos financeiros para tanto ou quando o seu escopo no tenha sido
finalizado tempestivamente. A citada Lei, outrossim, no estabelece as mesmas regras
aplicveis aos convnios quanto a movimentao financeira (a aplicao financeira,
movimentao por cheque nominativo, dentre outros), de modo que as entidades pudessem
empreender mais esforos na busca por resultados e realizao de metas do que no
cumprimento de regras de aplicao de recursos pblicos580.

c) Contrato de Gesto

Acerca dos instrumentos de controle concomitante dos contratos de gesto celebrados


com as OSs, segundo a Lei, estas devero apresentar relatrio pertinente sua execuo ao
rgo ou entidade do Poder Pblico supervisor signatrio do contrato, a qualquer momento,
conforme recomende o interesse pblico, contendo comparativo especfico das metas
propostas com os resultados alcanados, acompanhado da prestao de contas relativa ao
exerccio financeiro.
Segundo a Lei das OSs, os resultados atingidos com a execuo do contrato de gesto
devem ser analisados periodicamente por comisso de avaliao indicada pela autoridade
supervisora da rea correspondente, composta por especialistas de notria capacidade e
adequada qualificao. Esta comisso deve encaminhar autoridade supervisora relatrio
conclusivo sobre a avaliao procedida.
modalidade prego. Ressalta-se que o Ministro Relator foi explcito no sentido de que em alguns casos o TCU
deve se limitar a proferir recomendao entidade vez que no lhe cabe impor a adoo de procedimentos e
parmetros prprios da Lei n. 8.666/93. Por outro lado, por via transversa, entendeu que poderia determinar ao
rgo pblico parceiro (Ministrio do Turismo) que se abstivesse de repassar valores federais, ainda que no
mbito de termos de parceria, a entidade que no adotasse recomendao do TCU, assegurando o cumprimento
do citado Decreto. (cf. Acrdo n. 1386/2009. Plenrio. Relator: Andr Luis de Carvalho. Sesso de
24/06/2009. Disponvel em: <http//:www.tcu.gov.br>. Acesso em: 29/07/2009).
580

Natasha Schmitt Caccia Salinas. Avaliao legislativa no Brasil: um estudo de caso sobre as normas de controle
das transferncias voluntrias de recursos pblicos para entidades do terceiro setor (cit.), 2008. p. 173.

140

No cabe aqui versar novamente sobre a competncia do TCU para receber e julgar as
contas das OSs, ainda que parciais. Pretende-se, apenas, dispor sobre o que o TCU poder
verificar em termos de observncia da legislao pelo rgo pblico e privado sobre o tema.
Quanto aos bens mveis pblicos cedidos para uso, a entidade poder permut-los por
outros de igual ou maior valor, condicionado a os novos bens integrarem o patrimnio da
Unio. A permuta depender de prvia avaliao do bem e expressa autorizao do Poder
Pblico, podendo os Tribunais de Contas acompanhar concomitantemente estas tratativas.
Sobre a questo da exigncia de observncia da Lei Federal de Licitaes n. 8.666/93,
seguindo os ensinamentos de Gustavo Justino de Oliveira, pode ser enfocada sob cinco
aspectos: (i) momento da qualificao da entidade privada como uma OS para a qual no h
previso legal a exigir realizao de certame (art. 2, II da Lei das OSs); (ii) processo de escolha
da OS que firmar com o Poder Pblico um contrato de gesto para a qual no h exigncia
legal (arts. 5 a 7 da Lei das OSs); (iii) contrataes diretas das OSs por rgos pblicos,
derivadas do contrato de gesto (art. 24, XXIV da Lei de Licitaes); (iv) OSs como
contratantes de empresas prestadoras de servios, de fornecimento de bens e de realizao de
obras para esta situao a Lei das OSs previu a edio de regulamento prprio (art. 17), e (v)
destinao de bens pblicos a OSs por meio de permisso de uso para este caso a Lei previu
dispensa de licitao, devendo constar do contrato de gesto (art. 12, 3)581.
Fernando Borges Mnica582 argumenta no sentido da no aplicabilidade da Lei Federal
n. 8.666/93 s OSs para contratao por estas de bens e prestao de servios junto a terceiros,
dentre outros fundamentos, pois (i) a Lei que as disciplina assim no o determinou, tendo sido
clara no sentido da edio de estatuto prprio de compras e servios; (ii) no se trata de caso
de fomento estatal; e (iii) a Lei de Licitaes e Contratos no se aplica a entidades privadas.
Todavia, pelo Acrdo n. 601/2007 Primeira Cmara, o TCU entendeu estarem as
OSs submetidas s normas gerais de licitao e de administrao financeira do poder pblico,
a despeito de a legislao estabelecer a sua obrigao de elaborar regulamento prprio (Lei
9.637/98, art. 4, VIII e 17). Para aquela Corte, este regulamento estaria autorizado apenas a
detalhar a legislao pertinente e amold-las s peculiaridades da organizao social583.
Em sentido oposto mencionada deciso, foi proferido o Acrdo TCU n. 1952/2007,

581

Gustavo Justino de Oliveira. Constitucionalidade da Lei Federal n 9.637/98, das Organizaes Sociais:
comentrios medida cautelar da Adin n. 1.923-DF, do Supremo Tribunal Federal. Revista de Direito do
Terceiro Setor, Belo Horizonte, ano 1, n. 2, jul./dez. 2007c. p. 209.

582

Fernando Borges Mnica. Participao privada na prestao de servios pblicos de sade (cit.), 2009. p. 259.

583

Acrdo n. 601/2007-Primeira Cmara, p. 14.

141

contendo a seguinte doutrina de Lucas Rocha Furtado:


A atividade fiscalizadora dever adequar-se verificao de resultados, tendo em
conta a no-submisso das OCs ao regime jurdico de Direito Pblico, inclusive
quanto ao dever de licitar, de celebrar contratos administrativos ou realizar
concursos. Dessa flexibilizao, decorre que o controle da legalidade deve ceder ao
controle de resultados ou finalstico584. A aferio dos resultados e, sobretudo, a
satisfao do usurio devem ser o parmetro da atividade dessas entidades585.

Em 2008, ao debater-se amplamente se e quais princpios seriam aplicveis s OSs, o


pensamento flexibilizador do citado autor foi ventilado no Acrdo n. 1111/2008-Plenrio,
mas acabou por no prevalecer integralmente.
Defendeu-se, naquela ocasio, a existncia na legislao federal das OSs de
obrigatoriedade de respeito aos princpios da Administrao Pblica no mbito do contrato de
gesto (art. 7) enquanto para as OSCIPs (art. 4, I), no estatuto social. Assim, aps
celebrao do contrato de gesto, as OSs passam a submeter-se a regime prximo do
publicista, motivo pelo qual devero observar os seus princpios nos atos de dispndio de
recursos pblicos recebidos por meio dele, inclusive custeio de pessoal. Ressaltou-se,
inclusive, o controle moderado ou flexibilizado de legalidade, vez que no se est a exigir,
como regra, a observncia de normas estritamente administrativistas, [...] mas to-somente
que sejam observados princpios, valores de ordem pblica na conduo de seus
procedimentos. Para o relator daquele Acrdo, o controle de resultados no afasta a
incidncia da observncia, nas aes administrativas e operacionais da entidade qualificada,
de referidas normas de carter principiolgico.
Pelo exposto, na esteira do TCU, as OSs configuram-se como pessoas jurdicas de
natureza privada, cujo regime parcialmente alterado em razo das parcerias celebradas e dos
recursos pblicos recebidos e, assim, vincular-se-o aos princpios publicistas, controlando-se
os aspectos oramentrio-financeiros e a qualidade dos servios prestados586.
A despeito do acima exposto, j o Decreto Federal n. 5.504/2005 estabeleceu a
obrigatoriedade de realizao de prego para contratao de bens e servios comuns por
quaisquer pessoas sem fins lucrativos beneficirias de transferncias voluntrias, inclusive as
584

Neste mesmo sentido, conferir Benjamin Zymler, segundo o qual O padro avaliador a ser utilizado pelo
controle externo passa a ser o contedo e o fiel cumprimento do contrato de gesto, pois nele devem estar
fixados adequadamente os objetivos e metas da entidade, bem como os critrios e os parmetros de avaliao
quantitativa e qualitativa (padres de desempenho). Direito Administrativo e Controle. (cit.), 2005. p. 306.

585

Lucas Rocha Furtado. Curso de Direito Administrativo, (cit.), 2007. p. 347.

586

Simone de Castro Tavares Coelho. Terceiro setor: um estudo comparado entre Brasil e Estados Unidos. So
Paulo: SENAC, 2000. p. 97.

142

OSs (art. 1, 5)

587

, e determinou que os dados a respeito fossem includos no Sistema

Integrado de Administrao de Servios Gerais SIASG. Por fora da Portaria


Interministerial MF/MPOG n. 217/2006, aps 31/12/2006, as OSs tiveram que adotar o
prego segundo a legislao especfica.
O TCU j examinou representaes formuladas por licitantes em razo de prego
eletrnico realizado por OSs, como no Acrdo TCU n. 1270/2007 Plenrio, quando
determinou a suspenso cautelar do certame, em face de irregularidades constatadas588. Sem
adentrar no mrito destas, extrai-se que as atividades das OSs, em tese dotadas de maior
flexibilidade, passaram a sofrer as mesmas regras incidentes sobre a Administrao Pblica,
inclusive pelo rgo de controle externo nem sempre de eficincia e moralidade garantidas.
Saliente-se que o controle deveria ter, segundo o art. 20, incisos I e II da Lei das OSs,
nfase no atendimento ao cidado-cliente e nos resultados qualitativos e quantitativos nos
prazos pactuados. Ainda, deveria ser realizado concomitantemente execuo do contrato,
alm do a posteriori, a fim de possibilitar readequao tempestiva589.

6.1.2.3 Controle sucessivo ou a posteriori


Mario Mora Quirs, ao versar sobre o controle a posteriori de resultado, observa:
Como poltica de Estado, a responsabilizao pelos resultados pressupe a
consolidao gradual de um modelo de gesto pblica flexvel e criativo, que
outorgue aos responsveis pelos programas maior liberdade para tomar decises e
administrar os recursos, assim como maior responsabilizao pessoal pelos
resultados obtidos. A avaliao incorporada como um instrumento de gerncia
pblica ao longo de todo o processo de gesto, mas o objetivo final da
responsabilizao melhorar o desempenho pblico, e no a avaliao ex post como
um fim em si mesmo.
Para avanar nessa direo, preciso criar um ambiente propcio que garanta a
integrao dinmica de trs processos que determinam o surgimento de uma cultura
pblica orientada pelos resultados: a programao, para assegurar que a alocao
dos recursos seja consistente com as prioridades nacionais e as demandas sociais; a
execuo, por meio da fixao de metas, do acompanhamento dos programas e do
estabelecimento de controles seletivos para orientar a tomada de decises; e a
avaliao, como condio necessria para medir o desempenho pblico em funo
dos resultados e colocar em prtica a prestao de contas590.
587

O TCU j havia se posicionado no sentido de que as OSs devem se submeter a normas gerais de licitao e de
administrao financeira do poder pblico. (Acrdo n. 601/2007, 1 Cmara, Min. Rel. Aroldo Cedraz).

588

Neste sentido, o Acrdo TCU n. 808/2008Plenrio, tendo como Ministro relator Augusto Sherman
Cavalcanti.

589

Paola Nery Ferrari; Regina Maria Macedo Nery Ferrari. Controle das Organizaes Sociais. (cit.), 2007. p.
140; Slvio Lus Ferreira da Rocha, Terceiro Setor (cit.), 2003. p. 151.

590

Mario Mora Quirs. Responsabilizao pelo controle de resultados (cit.), 2006. p. 170.

143

O controle pelos Tribunais de Contas, j se disse, realiza-se precipuamente a


posteriori591, pois o arcabouo legal no sentido de sancionar e reparar desvios, extravios ou
irregularidades que causem prejuzo ao errio no tem surtido os almejados efeitos
preventivo e sancionador, pela ausncia ou ineficincia592 do controle prvio e concomitante
por parte dos rgos pblicos parceiros e do controle externo.
Sobre o controle a priori e concomitante, foi mencionado ter a legislao procurado
evoluir no sentido de sua implementao, a fim de evitar tais irregularidades.
As atribuies constitucionais relativas ao controle posterior das parcerias e entidades
do terceiro setor so as estipuladas nos incisos II, IV, VI, VIII, IX e XI, art. 71, CF/88:
julgamento das contas dos gestores, realizao de inspees e auditorias, fiscalizao da
aplicao dos recursos pblicos, aplicao de sanes, indicao de prazo para que a entidade
adote providncias para cumprimento de lei. Examinados a seguir os objetos legais de
controle a posteriori.

a) Convnio e contrato de repasse

O controle a posteriori dos convnios e contratos de repasse refere-se ao momento da


demonstrao, por meio da prestao de contas e apresentao de vrios documentos (art. 28
da IN STN n. 01/97 e 58 da Portaria Interministerial n. 127/08) atestando (i) a utilizao dos
recursos pblicos e (ii) a no gerao de dano ou prejuzo ao errio por parte das entidades do
terceiro setor. A obrigao personalssima, devendo o gestor responder por ela, inclusive
com patrimnio pessoal.
591

O modelo de controle a posteriori sofreu grande expanso, mas tambm no hoje o adotado de forma
exclusiva por muitos pases, uma vez que sua utilidade pequena e elevado o seu custo para os rgos de
controle inclusive com crticas de inutilidade, como destacado por Antnio Roque Citadini. O Controle
Externo da Administrao Pblica. So Paulo: Max Limonad, 1995. p. 39.

Ademais, como ressalta Andra Nunes, [...] em se tratando de contratos, a fiscalizao apenas a posteriori dos
mesmos pelos Tribunais de Contas soluo que deixa a desejar em termos de controle. Terceiro Setor:
controle e fiscalizao. (cit.), 2006. p. 96.
592

As prestaes de contas se acumulam nos rgos repassadores, carentes de pessoal e meios, em quantidade e
qualidade, para analis-las. Convenentes se omitem no dever de prestar contas. O atraso mdio, em toda a
administrao pblica federal, de 3,9 anos na entrega de prestaes de contas, e de 5,4 anos a idade mdia
dos processos aguardando anlises, perfazendo um montante de R$ 12,5 bilhes em recursos, cuja aplicao o
governo desconhece os resultados. Esse fato, associado falta de registro no Siafi da adimplncia da entidade
convenente, permite que muitos entes da Federao e organizaes no-governamentais continuem a receber
recursos pblicos sem que tenham prestado contas ou tenham tido suas prestaes de contas sequer analisadas,
quanto boa e regular aplicao dos recursos anteriormente recebidos. Cf. BRASIL, TCU, Relatrio e
pareceres prvios sobre as contas do Governo da Repblica exerccio 2006. Braslia-DF: TCU, 2007.
Disponvel em: <www.tcu.gov.br>. Acesso em: 12 de maio de 2009.

144

Dentre os documentos exigidos, cita-se (i) o relatrio de cumprimento de objeto, (ii) a


relao de bens adquiridos, produzidos ou construdos, (iii) a relao de servios prestados,
(iv) o comprovante de recolhimento do saldo de recursos, (v) os documentos relativos s
despesas como o extrato bancrio de contas especficas, ficando arquivadas as provas por
cinco anos593. Segundo o art. 57 da Portaria Interministerial n. 127/08, os saldos financeiros
remanescentes devero ser devolvidos entidade ou rgo repassador de recursos no
incentivando a eficincia e a economicidade por parte das entidades privadas.
O representante fiscalizador deve registrar no SICONV o recebimento de prestao de
contas. Em caso de no recebimento da prestao de contas e adotadas todas as medidas
cabveis para tanto, a autoridade competente no o TCU tomar as providncias para a
instaurao de Tomada de Contas Especial (PI n. 127/08, art. 60, 2).
Os instrumentos normativos vigentes no oferecem parmetros de avaliao da
execuo fsica dos projetos vinculados a programas oramentrios; alm disso, o controle da
execuo fsica e financeira dos projetos muito deficitrio, comprometendo a anlise final
das prestaes de contas. No por outra razo, o TCU594 tem reiteradamente identificado a
ausncia de controle anterior e concomitante dos convnios, tornando o controle posterior
incuo. Ainda que realizados tais controles, o Tribunal tem encontrado em suas auditorias
inmeras prestaes de contas aprovadas com vrias irregularidades, inclusive quanto aos
documentos comprobatrios de despesas e resultados da execuo de projetos.
Em termos de fiscalizao, h expectativa de o ritual previsto no SICONV auxiliar a
aprimorar este quadro, em que pese a incluso de informaes pelos prprios interessados.
O Decreto n. 6.170/2007, reiterado pelo art. 60 da PI n. 127/2008, estabeleceu o prazo
de noventa dias para o ordenador de despesa examinar as contas prestadas. A demora
injustificada, segundo o TCU, pode ensejar responsabilidade do gestor595.

b) Termo de Parceria

O instrumento de controle posterior por excelncia dos termos de parceria tambm


a prestao de contas596 das aes realizadas e dos gastos efetuados, instruda com os

593

Cf. Ubiratan Aguiar et al. Convnios e tomadas de contas especiais: manual prtico. (cit.), 2007. p. 53

594

Cf. Acrdo TCU n. 788/2006. Plenrio. Relator: Augusto Sherman Cavalcanti. DOU, 26 mai. 2006.

595

Guilherme Henrique de La Rocque Almeida. Controle das transferncias financeiras da Unio, (cit.), 2008a. p. 181.

596

Alm da prestao de contas quanto ao termo de parceria, a OSCIP dever prestar contas anualmente ao
Ministrio da Justia das atividades por ela desenvolvidas, munida dos seguintes documentos (art. 4, VII da

145

seguintes documentos597:
(i) relatrio sobre a execuo do objeto do termo de parceria, contendo comparativo
entre as metas propostas e os resultados alcanados; (ii) demonstrativo integral da
receita e despesa realizadas na execuo; (iii) parecer e relatrio de auditoria, nos
casos em que o montante de recursos recebidos for maior ou igual a R$ 600.000,00
(seiscentos mil reais); (iv) extrato da execuo fsica e financeira, preenchido pela
OSCIP e publicado por iniciativa do rgo pblico na imprensa oficial598.

novidade da Lei da OSCIPs a obrigatoriedade de apresentao de relatrio de


resultados alcanados e de relatrio de auditoria independente, em parcerias de valor acima de
R$ 600 mil. O Decreto n. 3.100/99 (art. 19, 3) autorizou a incluso no oramento do projeto
das despesas com esta auditoria, sem indicao do momento no qual dever ser realizada no
curso ou depois da execuo do objeto da parceria.
A principal inovao introduzida foi a exigncia de apresentao de demonstraes
contbeis da entidade, instituda para maior transparncia, mas ainda no aprovada a sua
adequao para aferio do desempenho das entidades do terceiro setor. Esta inovao, no
entanto, facilitar a fiscalizao contbil de competncia do TCU.
Quanto proposta do termo de parceria de mudar a forma de prestao de contas de
recursos obtidos do Poder Pblico para anlise do alcance de resultados, Valria Maria Trezza
verificou o seguinte: (i) no foi assimilada por alguns rgos pblicos, (ii) o exame se
restringe mais contabilidade, ao aspecto financeiro do que de gesto, (iii) o controle de
resultados encontra barreira na precariedade de recursos humanos e fsicos dos rgos
Lei 9. 970/99 e art. 11 do Decreto n. 3.100/99):
(i)
relatrio anual de execuo de atividades;
(ii)
demonstrao de resultados do exerccio;
(iii)
incluindo-se as certides negativas de dbitos junto ao INSS e ao FGTS;
(iv)
balano patrimonial;
(v)
demonstrao das origens e aplicaes de recursos;
(vi)
demonstrao das mutaes do patrimnio social;
(vii)
notas explicativas das demonstraes contbeis, caso necessrio;
(viii)
parecer e relatrio de auditoria somente quando os recursos pblicos recebidos pela OSCIP forem
equivalentes ou superiores a R$ 600.000,00.
Natasha Schmitt Caccia Salinas. Avaliao legislativa no Brasil: um estudo de caso sobre as normas de controle
das transferncias voluntrias de recursos pblicos para entidades do terceiro setor (cit.), 2008. p. 168.
597

O TCU tem exigido a observncia da Lei: 5.5. Determinar Prefeitura Municipal de Itacuruba que: [...] c)
exija das Oscips parceiras, a organizao dos termos de parceria em processos, contendo todos os documentos
arrolados no 2 do art. 10 da Lei n 9.790/1999, inclusive os programas de trabalho detalhados, bem como a
apresentao das prestaes de contas e os comprovantes de despesas referentes a todos os gastos, de
conformidade com os arts. 11 e 12 do Decreto n 3.100/99, com a insero dos documentos no processo em
ordem cronolgica dos eventos, com numerao das folhas e colocao da rubrica do responsvel pela
insero, contribuindo para a devida transparncia dos atos de gesto pblica. Cf. Acrdo TCU n. 715/2008
Primeira Cmara Ministro Relator Valmir Campelo. DOU 14/03/2008.

598

Natasha Schmitt Caccia Salinas. Avaliao legislativa no Brasil: um estudo de caso sobre as normas de controle
das transferncias voluntrias de recursos pblicos para entidades do terceiro setor (cit.), 2008. p. 166.

146

parceiros, (iv) provocou em alguns rgos a separao de controle contbil e tcnico599.


A avaliao do alcance de resultados do controle de gesto depender do caso
concreto, restando prejudicado nesta dissertao o exame aprofundado da efetividade do
controle neste sentido.

c) Contrato de Gesto

Na esteira do controle concomitante, ao trmino do contrato de gesto, as OSs so


obrigadas a apresentar ao rgo do Poder Pblico supervisor signatrio do contrato, relatrio
pertinente sua execuo. Dever conter comparativo especfico das metas propostas e os
resultados alcanados, acompanhado da prestao de contas correspondente, nos termos
previstos no contrato, sem prejuzo dos relatrios e da prestao de contas parcial, a cada
exerccio financeiro, em atendimento ao art. 8, 1o Lei das OSs.
Assim, a verificao do atingimento das metas previstas no contrato de gesto so
realizadas mediante a apresentao de relatrios anuais ao trmino do exerccio financeiro
(2 do art. 8 da Lei das OSs) 600. E, para esta finalidade, segundo o voto do Ministro-Relator
da Deciso TCU n. 592/1998 Plenrio, considerando as caractersticas e as finalidades
pretendidas com os contratos de gesto, "o controle da legalidade deve ceder espao ao
controle teleolgico ou finalstico", e ainda:
A aferio de resultados e, sobretudo, a satisfao do usurio sero a tnica da
atividade controladora dos setores externos ao ncleo burocrtico do Estado. Essa
orientao para os resultados estar fixada em parmetros concretos, objetivados no
contrato de gesto. O padro avaliador a ser utilizado pelo Controle Externo passa a
ser o contedo e o fiel cumprimento do contrato de gesto, pois nele devem estar
fixados adequadamente os objetivos e metas da entidade, bem como os critrios e
parmetros de avaliao quantitativa e qualitativa (indicadores de desempenho).

O TCU, no Acrdo n. 2640/2008 Primeira Cmara, ratificando o j exposto


acerca do controle de resultado, enfatizou que a transferncia do foco da ao fiscalizadora
(que passaria a privilegiar o controle de resultados) no importa no abandono ou
enfraquecimento dos controles da legalidade, da forma da execuo das despesas e do uso
regular dos recursos pblicos.

599

Valria Maria Trezza. O termo da parceria como instrumento de relao pblico/privado sem fins lucrativos:
o difcil equilbrio entre flexibilidade e controle. (cit.), 2007. p. 124-126.

600

Paola Nery Ferrari; Regina Maria Macedo Nery Ferrari. Controle das Organizaes Sociais. (cit.), 2007. p.
140; Slvio Lus Ferreira da Rocha, Terceiro Setor (cit.), 2003. p. 151.

147

Neste mesmo Acrdo, asseverou-se: no se pode admitir que a prestao de contas


de um Contrato de Gesto possa resumir-se a demonstrar a consecuo dos objetivos
estratgicos, metas e indicadores constantes do Plano de Trabalho, sem, contudo, demonstrar
a forma como se deu a aplicao da totalidade dos recursos pblicos repassados.
Alguns Tribunais de Contas, como visto anteriormente, regulamentaram o modo de as
OSs prestar contas e como a administrao pblica dever examin-las601, tendo o TCU alterado
seu entendimento no sentido de no ter competncia para receber a prestao de contas
diretamente das OSs. O rgo pblico parceiro dever examin-las, acompanhar e verificar as
contas prestadas, bem como emitir relatrio de gesto, a ser anexado e julgado pelo TCU em
conjunto com a sua prpria prestao de contas, sem prejuzo de sua jurisdio sobre as OSs602.
Desta forma, o controle ordinrio do TCU volta-se aos entes da Administrao Pblica,
no atuando direta e constantemente sobre as OSs. As contas por elas prestadas no sero objeto
de exame por aquele Tribunal, salvo se constatada alguma irregularidade. Neste caso, a anlise
e o julgamento no se daro pela tomada e prestao de contas, conforme a seguir exposto.

6.2

Procedimentos de controle

Na Lei Orgnica e no Regimento Interno do TCU, alm da legislao especfica,


constam os procedimentos a serem adotados para fins de controle dos seus jurisdicionados.
Nos dois captulos iniciais do Ttulo II da Lei Orgnica, disciplinaram-se os processos
de julgamento de contas e de fiscalizao. Previu-se neste ltimo, em sees especficas, os
processos tpicos de fiscalizao, os destinados a apreciao da legalidade de atos sujeitos ao
registro e processos especiais de fiscalizao decorrentes de iniciativa do Congresso Nacional.
A denncia e a consulta receberam tratamento em captulos individuais. A representao foi

601

Conferir a Resoluo n. 0020/2005 do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, que regulamentou a matria.
Disponvel em <http://www.tce.pe.gov.br/resolucao-virtual/2005/r202005.htm>. Acesso em 29 set. 2008.

602

14. Nesse contexto, no caso das Organizaes Sociais o Tribunal, no uso do poder regulamentar que lhe
confere o art. 3 da Lei n 8.443, de 16 de julho de 1992, decidiu pela no-obrigatoriedade de prestao de
contas, tendo em vista que os rgos governamentais contratantes (supervisores) dessas entidades j devem,
por disposio legal, supervision-las, acompanh-las e avali-las. No entanto, os relatrios de gesto dos
supervisores das OS, devero conter informaes sobre o acompanhamento e a avaliao das entidades que
celebram contrato de gesto, conforme disposto no item 19 da parte 2 do anexo II da DN/TCU 85/2007. 15.
importante ressaltar que o fato de o rgo ou entidade ter sido dispensado da apresentao de contas no
significa que foi excludo da jurisdio do Tribunal, eis que a condio de jurisdicionado decorre de
mandamento constitucional (arts. 70, pargrafo nico, e 71). (cf. Acrdo TCU n. 4522/2008 Ministro
Relator Aroldo Cedraz DOU 21/11/2008). Neste mesmo sentido, verificar o Acrdo TCU Plenrio n.
613/2008, Ministro Relator Raimundo Correa, DOU 14/04/2008.

148

tratada no art. 237 do RITCU603.


Sero indicados, em linhas gerais, os principais processos de competncia do TCU
passveis de incidncia sobre as entidades do terceiro setor.
No se pretende esmiuar a tramitao dos procedimentos de fiscalizao, bastando
lembrar, sinteticamente, possurem a seguinte forma: 1 fase anlise tcnica; 2 fase
manifestao do representante do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas, se pertinente; 3
fase relatrio e voto do relator; 4 fase deciso do colegiado; e 5 fase recursos cabveis604.
A fiscalizao dos instrumentos de parceria feita por meio de levantamento,
auditoria, inspeo, acompanhamento e monitoramento. O TCU poder instaurar TCE nos
casos de omisso de prestao de contas de recursos recebidos, irregularidade em sua
aplicao, dentre outros605, como ser oportunamente versado606.
Para Benjamin Zymler, os procedimentos de fiscalizao adotados pelo TCU tm por fim
mediato subsidiar o julgamento das contas dos gestores pblicos. Segundo o autor, os processos
de fiscalizao possuem carter subsidirio e acessrio em relao aos processos de contas, pois,
autorizada a sua realizao, sero incorporados nos relatrios das unidades tcnicas607.
Neste sentido, a ttulo de exemplo, o TCU competente (art. 71, IV, CF) para
fiscalizar os atos de que resultem receita ou despesa e esta fiscalizao tem por fim,
essencialmente, assegurar a eficcia do controle e instruir o julgamento das contas (Lei
Orgnica do TCU, art. 41).

603

A representao no ser objeto de anlise especfica, pois a ela se aplicam as regras da denncia (1 e
segunda parte do 2 do art. 234 e caput e pargrafo nico do 235) e os procedimentos gerais de fiscalizao
(arts. 250 a 252), sendo que as pessoas com competncia para constarem do polo ativo foram objeto da parte
inicial deste captulo.

604

Evandro Martins Guerra. Os controles externo e interno da Administrao pblica. (cit.), 2005. p. 207.

605

Art. 254. A fiscalizao da aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio, autarquias, fundaes
institudas e mantidas pelo poder pblico e demais rgos e entidades da administrao pblica federal
mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a estado, ao Distrito Federal, municpio
e a qualquer outra pessoa, fsica ou jurdica, pblica ou privada, ser feita pelo Tribunal por meio de
levantamentos, auditorias, inspees, acompanhamentos ou monitoramentos, bem como por ocasio do exame
dos processos de tomadas ou prestaes de contas da unidade ou entidade transferidora dos recursos. 1 Para
o cumprimento do disposto neste artigo devero ser verificados, entre outros aspectos, o atingimento dos
objetivos acordados, a correo da aplicao dos recursos, a observncia s normas legais e regulamentares
pertinentes e s clusulas pactuadas. BRASIL. TCU, Regimento Interno no Tribunal de Contas da Unio
RITCU. Boletim do Tribunal de Contas da Unio, Braslia, ano 40, n. 1, fev. 2007.

606

Confira-se parte do Acrdo n. 535/2008 Plenrio, Ministro Relator Guilherme Palmeira, ainda que hoje as
OS no prestem mais contas ao TCU: 8.Dessa forma, as prestaes de contas de ONGs disponveis neste
Tribunal referem-se aos contratos de gesto. Nos demais casos, o modo de atuao do TCU para verificao da
regularidade da aplicao dos recursos transferidos opera-se, basicamente, por meio de dois procedimentos: o
julgamento de tomadas de contas especiais e as fiscalizaes, de iniciativa prpria e por solicitao do
Congresso Nacional ou decorrentes de representaes e denncias.

607

Benjamin Zymler. Direito Administrativo e Controle (cit.), 2005. p. 413.

149

6.2.1

Fiscalizao

So instrumentos para exame das transferncias voluntrias, a fiscalizao por meio de


(i) inspees e auditorias e outros procedimentos adiante descritos, (ii) do acompanhamento
pela publicao no Dirio Oficial da Unio da lei relativa ao plano plurianual, da lei de
diretrizes oramentrias, da lei oramentria anual e da abertura de crditos adicionais que
no sero objetos de anlise; e (iii) verificao dos editais de licitao, dos contratos,
convnios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congneres.
Se, apesar da previso constitucional (art. 71, II), as ONGs no podem prestar contas
diretamente aos Tribunais de Contas, caberia questionar a respeito do fundamento para poder
fiscaliz-las, quando o inciso IV do art. 71 da CF refere-se s auditorias e inspees sobre as
pessoas nele elencadas, inclusive sobre as citadas no inciso II. Este inciso, por sua vez, referese s pessoas obrigadas a ter as suas contas julgadas pelo TCU, das quais foram por ele
excludos os gestores das entidades em exame (art. 2, 2, IN n. 57/2008 do TCU).
Opinamos no sentido da ampla competncia fiscalizatria do TCU sobre as entidades
privadas em exame, motivo pelo qual versamos acerca da fiscalizao neste tpico.

6.2.1.1 Levantamento, auditoria, inspeo, acompanhamento e monitoramento


O Regimento Interno do TCU descreve, na ordem abaixo, os procedimentos de
fiscalizao das despesas pblicas, a nosso ver, aplicveis ao terceiro setor.
O levantamento d-se em casos de instituies e sistemas mais complexos, sendo de
grande importncia para a fiscalizao608. Consiste no procedimento utilizado pelo Tribunal
para (i) conhecer a organizao e o funcionamento das instituies que lhe so
jurisdicionadas, assim como dos sistemas, programas, projetos e atividades governamentais
referentes aos aspectos contbeis, financeiros, oramentrios, operacionais e patrimoniais; (ii)
identificar objetos e instrumentos de fiscalizao; e (iii) avaliar a viabilidade da realizao de
fiscalizaes (RITCU, art. 238).
A ttulo de exemplo, segundo o Acrdo TCU n. 974/2008 Plenrio, foi inserido
levantamento no Plano de Fiscalizao para 2007, com a finalidade de formular diagnstico
sobre o funcionamento e o desempenho da funo educao, sob o aspecto de sua poltica,
recursos aplicados, funcionamento de seus programas e das organizaes pblicas atuantes, com
608

Natasha Schmitt Caccia Salinas. Avaliao legislativa no Brasil: um estudo de caso sobre as normas de controle
das transferncias voluntrias de recursos pblicos para entidades do terceiro setor (cit.), 2008. p. 177.

150

o qual se pretendeu balizar a proposio de auditorias de conformidade, de desempenho


operacional ou avaliaes de programas, que seriam objeto de planos de fiscalizao do TCU609.
J a auditoria o instrumento de fiscalizao utilizado pelo Tribunal para (i) examinar a
legalidade e a legitimidade610 dos atos de gesto dos responsveis sujeitos sua jurisdio
quanto aos aspectos contbil, financeiro, oramentrio e patrimonial; (ii) avaliar o desempenho
dos rgos e entidades jurisdicionados, assim como dos sistemas, programas, projetos e
atividades governamentais, quanto aos aspectos de economicidade, eficincia e eficcia dos atos
praticados611; (iii) subsidiar a apreciao dos atos sujeitos a registro (RITCU, art. 239).
Consiste no instrumento por excelncia para fiscalizar os repasses de recursos pblicos
ao terceiro setor, seja por iniciativa prpria do TCU, seja em decorrncia de representaes ou
denncias612.

609

Segundo consta do citado Acrdo, considerou-se oportuno que fossem investigadas as seguintes questes: i)
como se caracteriza a funo educao em termos de marco legal e arranjos institucionais ii) como se
caracteriza a funo educao em termos de instrumentalizao nos planos e oramentos pblicos; iii) como se
caracterizam as subfunes tpicas da educao do ponto de vista de sua materialidade, relevncia, risco e
vnculo de suas aes com o saneamento dos problemas enfrentados em cada uma delas.

610

A ttulo de exemplo, convm citar o Acrdo Plenrio n. 936/2007 relativo auditoria realizada no Ministrio do
Meio Ambiente com o objetivo de analisar a legalidade e a legitimidade dos atos de gesto desse rgo, no que
tange aos convnios firmados entres este e organizaes no-governamentais (ONGs) e organizaes da
sociedade civil de interesse pblico (OSCIPs). Nesta oportunidade, acordaram os Ministros em determinar que o
citado Ministrio: [...] 9.3.3. exija a comprovao de que os preos orados pelos convenentes esto de acordo
com o mercado, conforme o art. 27 da IN/STN 01/97 e art. 3o da Lei n 8.666/93; 9.3.4. abstenha-se de remanejar
sobra de recursos entre rubricas do plano de trabalho, observando o art. 7o, VII, da IN/STN 01/97; 9.3.5. recuse a
apresentao de notas fiscais sem o nome do convenente, emitida aps o prazo autorizado ou com discriminao
genrica, o que infringe o art. 30 da IN/STN 01/97; [...] 9.3.7. proceda com rigidez na anlise da prestao de
contas, quanto no apresentao de documentos ou apresentao de documentos que demonstrem indcios de
irregularidades; [...] 9.3.10. atente, nas prestaes de contas de convnios, para a existncia de notas fiscais que
no guardem relao com despesas vinculadas ao cumprimento do objeto, em cumprimento ao art. 7o, XII, da
IN/STN 01/97; 9.3.11. verifique, no Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica, a descrio da atividade econmica
principal dos prestadores de servios contratados pelas convenentes, cujo servio prestado divirja do nome da
empresa, exigindo justificativa quando isso for comprovado, observando o art. 1o, 2o, da IN/STN 01/97; 9.3.12.
no permita o pagamento de funcionrios da convenente com recursos da concedente, o que infringe o art. 8o, II,
da IN/STN 01/97; 9.3.13. exija a comprovao da contrapartida e, quando a mesma for oferecida na forma de
bens, pessoal e outras despesas de custeio da convenente, exija a especificao de como sero utilizados em
benefcio do convnio; 9.3.14. abstenha-se de firmar convnio com a finalidade de patrocinar encontros de
entidades de classe; [...] 9.3.16. observe, quando da anlise de propostas de convnios que incluam a aquisio de
bens, se esto justificadas as formas como esses sero utilizados e sua adequao execuo do objeto; 9.3.17.
quando da celebrao de convnios, evite o pagamento de despesas de custeio inerentes a atividades rotineiras do
convenente;. Observe-se que neste caso no foi celebrado termo de parceria com as OSCIPs, mas sim convnio
e aplicada regras a ele pertinentes, o que tem sido freqente.

611

No Acrdo n. 402/2009 (Relatrio de Auditoria Operacional), o TCU examinou como se prestava o servio
de sade dos indgenas e de que forma aplicavam-se os recursos federais repassados, visto que os indicadores
do setor no demonstravam bons resultados. Identificou-se, dentre outras irregularidades, que a principal
forma de atuao de execuo da ao dava-se pelo estabelecimento de convnios com entidades privadas,
inclusive ONGs, para contratao de mo-de-obra. Procurou-se, tambm, examinar os mecanismos de controle
social e institucional, tendo constatado que a falta de estrutura do setor comprometia a boa execuo dos
servios, sendo praticamente inexistente controle a respeito.

612

Citam-se os acrdos que seguem acerca de auditorias realizadas em rgos e entidades do terceiro setor em

151

Dentre os instrumentos disponveis para fiscalizao das transferncias voluntrias,


destacam-se a auditoria de conformidade e a auditoria operacional.
A auditoria de conformidade tem por foco o exame da legalidade e legitimidade,
restando o da economicidade em segundo plano. Por meio dela, o TCU verificar se as
exigncias legais para a realizao das transferncias voluntrias foram cumpridas e se estas
observncias conduzem a uma regular e legtima aplicao dos recursos pblicos613.
Segundo a IN n. 57/2008 do TCU, o exame da conformidade consiste na anlise da
legalidade, legitimidade e economicidade da gesto em relao a padres normativos e
operacionais, expressos nas normas e regulamentos aplicveis, e da capacidade dos controles
internos de identificar e corrigir falhas e irregularidades.
A auditoria operacional614 surge como inovao para alcance do controle de resultado
de projetos relacionados a programas governamentais, ou seja, a avaliao do desempenho
da gesto pblica615. Configura-se ferramenta que lhe permite evoluir no exerccio de suas
atividades de um controle meramente legal, pautado na formalidade dos atos, para alcanar o
controle do resultado da gesto pblica, como reflexo da transio de administrao
burocrtica para gerencial616.
Assim, foram adicionadas s tradicionais auditorias de conformidade legal novas
modalidades de fiscalizao, focadas no desempenho do rgo auditado, na economicidade,
na eficincia, na eficcia e na efetividade dos atos de Governo617, tornando-se a auditoria
operacional tendncia crescente, como uma nova prtica que avana sobre os aspectos

razo de repasse de transferncias voluntrias, nos quais se concluiu pela quase absoluta ausncia de controle e
observncia das regras especficas acerca de convnios, contratos de repasse e termos de parceria: Acrdo n.
1562/2009 Plenrio, Acrdo n. 1933/2007 Plenrio, Acrdo n. 2261/2005 Plenrio, Acrdo n.
2066/2006 Plenrio, Acrdo n. 277/2007 Plenrio e Acrdo n. 1331/2008 Plenrio. No Acrdo n.
1562/2009 Plenrio, o Ministro Relator Augusto Sherman Cavalcanti foi categrico: foroso reconhecer
que os achados de auditoria acima relacionados eram de ser esperados na fiscalizao realizada. Isso porque ao
longo das auditorias de mesma natureza j realizados pelo Tribunal em outros rgos da Administrao Pblica
Federal os resultados mostraram-se praticamente idnticos. Ou seja, os problemas encontrados no MCT so
mera amostra daquilo que acontece na Administrao Pblica como um todo no tocante estrutura e s aes
de controle relacionadas s transferncias voluntrias de recursos federais efetuadas (p. 53).
613

Natasha Schmitt Caccia Salinas. Avaliao legislativa no Brasil: um estudo de caso sobre as normas de controle
das transferncias voluntrias de recursos pblicos para entidades do terceiro setor (cit.), 2008. p. 178.

614

O TCU possui um Manual de Auditoria de Natureza Operacional. Disponvel em: http://www.tcu.gov.br.


Acesso em: 03 out. 2008.

615

Luciano Brando Alves de Sousa. Apreciaes sobre o controle externo. Revista de Informao Legislativa,
Braslia, ano 43, n. 171, jul./set. 2006, p. 260.

616

Francisco Taveira Neto. A Evoluo da Administrao pblica e de seus mecanismos de controle na Constituio
federal. Revista Znite de Direito Administrativo e LRF IDAF, Belo Horizonte. n. 57, abr. 2006. p. 794.

617

Luciano Brando Alves de Sousa. Apreciaes sobre o controle externo (cit), jul./set. 2006,. p. 263.

152

finalsticos da gesto pblica618.


A IN n. 57/2008 delimita o exame do desempenho como a anlise da eficcia,
eficincia, efetividade e economicidade da gesto em relao a padres administrativos e
gerenciais, expressos em metas e resultados negociados com a administrao superior ou
definidos nas leis oramentrias, e da capacidade dos controles internos de minimizar riscos e
evitar falhas e irregularidades.
Esta modalidade de auditoria subdivide-se em auditoria de desempenho operacional e
avaliao de programa. A primeira tem por fim examinar a ao governamental sob os
aspectos da economicidade, eficincia e eficcia. A segunda, a verificao da efetividade dos
programas e projetos governamentais.
A auditoria operacional, bem como a de conformidade, obedece a um plano de ao
especfico, que pode ser elaborado de forma centralizada619 sob a sistemtica da Fiscalizao
de Orientao Centralizada FOC620.
Algumas auditorias realizadas pelo procedimento FOC tiveram amplos objetos621 de
anlise dos rgos parceiros e das entidades privadas sem fins lucrativos receptoras de
recursos pblicos:
(i) procedimentos de seleo das entidades e celebrao de ajustes: para exame se a
escolha da ONG foi por critrios objetivos, se o Plano de Trabalho contm
618

Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt. A conquista do tempo presente: auditoria operacional e legitimidade das
instituies de controle. Revista do Tribunal de Contas da Unio, Braslia, n. 105, jul./set. 2005, p .61-62

619

Natasha Schmitt Caccia Salinas. Avaliao legislativa no Brasil: um estudo de caso sobre as normas de controle
das transferncias voluntrias de recursos pblicos para entidades do terceiro setor (cit.), 2008. p. 177-178.

620

A fiscalizao de orientao centralizada FOC, cujo procedimento inclui preparao centralizada, execuo
descentralizada e consolidao de resultados, tem por objetivo avaliar, de forma abrangente e integrada, um
tema, programa ou ao de governo, visando a traar um quadro geral das situaes verificadas, identificar
irregularidades mais comuns e relevantes e propor aperfeioamento nos mecanismos de controle, no arcabouo
legal e/ou no modelo de execuo de programa/ao, de responsabilidade de um ou de vrios rgos federais
(Acrdo n. 1331/2008 Plenrio). No Acrdo n. 2044/2006, resultado da FOC realizada em ONGs pelo
TCU, determinou-se ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto dar maior transparncia na
transferncia e aplicao de recursos pblicos federais, e recomendou-se Secretaria do Tesouro Nacional,
aperfeioamento nas normas que regem os convnios. Da realizao de auditoria sob o sistema FOC e anlise
de 28 convnios, foram constatadas algumas das seguintes irregularidades: utilizao dos recursos em
finalidade diversa, em despesas na permitidas e em data posterior vigncia do convnio, fraude nos
pagamentos e documentos comprobatrios das despesas, possvel ocorrncia de direcionamento da licitao ou
licitao montada, movimentao irregular das contas especficas do convnio (Acrdo do TCU n.
2066/2006. Plenrio. Relator: Marcos Bemquerer Costa. DOU, 13 nov. 2006 e Acrdo do TCU n. 2261/2005.
Plenrio. Relator: Guilherme Palmeira. DOU, 03 jan. 2006).

621

Segundo o Acrdo n. 402/2009 Plenrio, o TCU analisou in loco aldeias indgenas, entrevistou indgenas com
a presena de tradutor para averiguar satisfao com relao aos servios prestados, versou e teceu crticas sobre
seus usos e costumes, como o infanticdio, discorreu sobre aprofundado estudo acerca da estrutura do sistema de
sade nacional relativo ao indgena, seus sistemas de controle, ausncia de estabelecimento de metas, ausncia de
controle de resultados, o descumprimento a diversas recomendaes de inmeros rgos de controle (Congresso
Nacional, TCU, Procuradoria Geral da Repblica, Controle Social), dentre outros.

153

informaes obrigatrias, se houve apreciao do texto das minutas pelos setores


tcnicos e jurdicos;
(ii) procedimentos de licitao e contratao: para responder s questes se foram
observadas as modalidades de licitao pertinentes para aquisio de bens e
servios, se o tratamento aos licitantes foi isonmico, se os preos foram
compatveis com o mercado, se h indcio de procedimentos fraudulentos;
(iii) execuo fsica do convnio: com vistas a verificar se o objeto do convnio est
sendo integralmente realizado, se os servios e obras contratados esto sendo
cumpridos de acordo com as especificaes e exigncias legais, se a execuo do
convnio est sendo acompanhada e fiscalizada pelo rgo pblico, conselhos de
polticas pblicas e se os resultados esto sendo analisados por comisso de
avaliao e, ainda, se os resultados obtidos esto compatveis com os propsitos do
convnio, contrato de repasse, termo de parceria;
(iv) execuo financeira: a fim de verificar se os recursos foram depositados e
geridos em conta especfica, se a movimentao da conta est corretamente
respaldada por documentos idneos que comprovam a prestao dos
servios/entrega de materiais, se a contrapartida prevista no convnio est sendo
adequadamente executada;
(v) prestao de contas: se a anlise da prestao de contas pela unidade tcnica
feita de modo consistente e tempestiva, se foram adotadas medidas como glosa,
resciso/suspenso do convnio, instaurao de contas especial em caso de
irregularidade na prestao de contas.622

Alm de levantamento e auditoria, o TCU poder realizar inspeo para (i) suprir
omisses e lacunas de informaes, (ii) esclarecer dvidas (iii) ou apurar denncias ou
representaes quanto legalidade, legitimidade e economicidade de fatos da administrao e
de atos administrativos praticados por responsvel sujeito sua jurisdio623 (RITCU, art. 240).
O acompanhamento, por sua vez, o instrumento de fiscalizao utilizado para, ao
longo de um perodo predeterminado, (i) examinar a legalidade e a legitimidade dos atos de
gesto dos responsveis sujeitos a sua jurisdio, quanto ao aspecto contbil, financeiro,
oramentrio e patrimonial; e (ii) avaliar o desempenho dos rgos e entidades
jurisdicionadas, assim como dos sistemas, programas, projetos e atividades governamentais,
quanto aos aspectos de economicidade, eficincia e eficcia dos atos praticados (art. 241,
RITCU). Tem por fim, assim, o mesmo objeto da auditoria, mas dela diferencia-se porque
realizado concomitantemente produo dos atos e execuo dos programas.
Trata-se de procedimento de fiscalizao efetivado de modo seletivo e concomitante, e
pode se dar por intermdio de informaes captadas em sistemas informatizados adotados
pela Administrao, a ttulo de exemplo, o SICONV; editais, extratos de instrumentos de
parceria; expedientes e documentos solicitados pelo TCU e visitas tcnicas ou participaes

622

Todas as questes e expresses foram extradas do Acrdo n. 1331/2008 Plenrio. Disponvel em:
<http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: 03 out. 2008.

623

Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: 03 out. 2008.

154

em eventos promovidos624, dentre outros.


Por fim, o monitoramento o instrumento de fiscalizao usado pelo Tribunal para
verificar o cumprimento de suas deliberaes e os resultados delas advindos (art. 243, RITCU).
Diversamente dos levantamentos e inspees, as auditorias, os acompanhamentos e
monitoramentos so instrumentos que devem obedecer ao Plano de Fiscalizao, elaborados
pela Presidncia do Tribunal. O Plano ter a periodicidade estabelecida em ato normativo do
TCU, sendo usualmente semestral625.

6.2.2

Processo de Tomada ou Prestao de Contas

Como visto, os administradores e responsveis por recursos pblicos sob a jurisdio do


Tribunal de Contas devem, em tese, submeter suas contas a julgamento anual por esta Corte,
que podem ser prestadas, tomadas (art. 189 do RITCU)626 ou seguir o procedimento de TCE.
H, assim, duas espcies bsicas de processos de contas: (i) as prestaes e tomadas de
contas ordinrias e extraordinrias, no mbito das quais o TCU emite um juzo de valor sobre os
atos praticados pelos gestores pblicos durante um determinado perodo de tempo; e (ii) as
tomadas de contas especiais, que visam apurar as responsabilidades e avaliar as repercusses
patrimoniais de determinadas ocorrncias que ensejaram danos ao errio federal627.
No versaremos sobre a primeira, pois o TCU adotou o entendimento no sentido da
obrigatoriedade das entidades sem fins lucrativos receptoras de recursos pblicos prestarem
contas ao parceiro pblico628 e este, por sua vez, quando assim previsto, dever (i) apresentar
relatrio de gesto629, (ii) ou englobar em sua prpria prestao de contas ao TCU o resultado

624

Francisco Eduardo Carrilho Chaves. Controle externo da gesto pblica: a fiscalizao pelo legislativo e
pelos Tribunais de Contas: teoria e jurisprudncia. (cit.), 2007. p. 267.

625

Ibid., p. 268.

626

De acordo com a IN n. 57/2008 (art. 1), que regulou a tomada e prestao de contas, a primeira configura-se
como o processo de contas relativo avaliao da gesto dos responsveis por unidades jurisdicionadas da
administrao federal direta, enquanto que a segunda consiste no processo de contas relativo avaliao da
gesto dos responsveis por unidades jurisdicionadas da administrao federal indireta e por aquelas no
classificadas como integrantes da administrao federal direta (g.n.). A distino entre tomada e prestao de
contas, portanto, diz respeito unicamente sobre quem recai o controle de gesto.

627

Guilherme Henrique de La Rocque Almeida. Controle das transferncias financeiras da Unio. (cit.), 2008b.
p. 186.

628

Como visto, a majoritria doutrina compartilha deste entendimento. Neste sentido, Guilherme Henrique de La
Rocque Almeida. Controle das transferncias financeiras da Unio. (cit.), 2008b. p. 192.

629

A IN n. 57/2008 (art. 1, IV) definiu-o como: conjunto de documentos, informaes e demonstrativos de


natureza contbil, financeira, oramentria, operacional ou patrimonial relativos gesto dos responsveis por
uma ou mais unidades jurisdicionadas, organizado de forma a possibilitar a viso sistmica da conformidade e

155

das parcerias realizadas630, (iii) ou apresentar informaes sobre as transferncias de recursos


pblicos realizadas (art. 12, pargrafo nico da IN TCU n. 57/2008)631. Excepcionalmente, e
somente nos casos adiante expostos, caber a instaurao de TCE da entidade privada e,
eventualmente, a remessa ao TCU para julgamento.
O julgamento de contas vem sendo tratado como uma aferio do cumprimento de
normas legais pelos gestores, reservando s inspees e auditorias em especial as
operacionais a anlise de desempenho da gesto pblica632. Se as fiscalizaes no so
corriqueiras, parece-nos que deixar s auditorias o exame da boa gesto de recursos pblicos,
ao revs de faz-lo tambm quando da anlise da prestao de contas, poder contribuir para a
continuidade de inmeras irregularidades constatadas pelo prprio TCU.

6.2.3

Tomada de Contas Especial

A TCE processo excepcional de natureza administrativa que visa apurar responsabilidade


por omisso ou irregularidade no dever de prestar contas ou por danos causados ao errio633.
Configura-se como obrigao de fazer no-personalssima do gestor de recursos pblicos.
O TCU se utiliza desse procedimento para julgar as contas das entidades do terceiro
setor faltosas.
Segundo Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, a CF/88 no dispe sobre a TCE como tipo
de processo autnomo, apenas indicando a necessidade de um procedimento especfico para
apurar prejuzos causados ao errio634.
Passamos ao exame do contedo de diversos diplomas legais aplicveis na esfera
federal acerca do TCE.
O art. 8 da Lei Orgnica e o art. 197 do RITCU preveem as hipteses nas quais

do desempenho desta gesto.


630

Art. 1 [...] 2 Os estados, o Distrito Federal, os municpios e as pessoas fsicas ou entidades privadas,
quando beneficirios de transferncia voluntria de recursos federais sob qualquer forma, respondero perante
o rgo ou entidade repassador pela boa e regular aplicao desses recursos, apresentando os documentos,
informaes e demonstrativos necessrios composio dos relatrios de gesto e dos processos de contas dos
responsveis por essas unidades jurisdicionadas. (IN n. 57/2008)

631

Ademais, prestar informaes nas contas anuais sobre transferncias voluntrias agora exigncia do art. 12,
pargrafo nico, in fine, da IN TCU n 57/2008. Cf. Acrdo TCU n. 2.540/09 Primeira Cmara, Ministro
Relator Walton Alencar Rodrigues. DOU 22/05/2009.

632

Benjamin Zymler. Direito Administrativo e Controle (cit.), 2005. p. 415.

633

Jorge Ulisses Jacoby Fernandes. Tomada de Contas Especial: processo e procedimento nos Tribunais de
Contas e na Administrao Pblica. (cit.), 2005a. p. 31.

634

Ibid., p. 28.

156

dever ser instaurada a TCE a fim de apurar fatos, quantificar danos e identificar
responsveis. Desta forma, quando da realizao de fiscalizao, dentre outras, ser instaurada
a TCE se verificada qualquer das seguintes irregularidades: (i) omisso no dever de prestar
contas635, (ii) no comprovao de aplicao dos recursos repassados pela Unio, (iii)
ocorrncia de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores pblicos e (iv) prtica de
qualquer ato ilegal, ilegtimo ou antieconmico do qual resulte dano ao errio.
A TCE somente ser iniciada se exauridas as tentativas de recebimento da prestao de
contas ou ressarcimento dos valores recebidos636. A despeito da ausncia de dano ao errio, a
simples omisso ao dever de prestar contas provoca a instaurao da TCE pelo rgo pblico
parceiro. Este encaminhar ao TCU, se verificado o valor de alada estipulado.
A Lei Federal n. 8.666/93, no art. 116, 6, aplicvel subsidiariamente aos
convnios e contratos de repasse segundo o art. 42 da IN/STN 01/97637 e art. 56, 2 da PI n.
127/08 previu que, extinto o convnio, acordo ou ajuste, sero devolvidos os valores
remanescentes em 30 dias, sob pena de imediata instaurao de TCE pela autoridade
competente ou titular dos recursos.
Ademais, se da resciso de convnios e contratos de repasse (a nosso ver, de qualquer
parceria) resultar dano ao errio, ser caso de instaurao de TCE (art. 62, PI n. 127/08).
Em diversos momentos, a PI n. 127/08 versou sobre as hipteses de instaurao da
TCE, em muito semelhante regulao editada pelo TCU: (i) quando a prestao de contas
no for aprovada; (ii) em decorrncia da no utilizao total ou parcial da contrapartida
pactuada; (iii) no aplicao ou no devoluo dos rendimentos de aplicao financeira dos
recursos recebidos; (iv) no devoluo de eventual saldo; e (v) desvio de finalidade (art. 63).
No Manual de Convnios e Outros Repasses, o TCU exemplificou os casos de
instaurao de TCE relativo aos convnios ou contratos de repasse: (i) rejeio parcial ou total
das contas apresentadas pelo gestor ao rgo repassador dos recursos motivada pela

635

A doutrina e a jurisprudncia dividem-se no que tange a irregularidade pela omisso na prestao de contas.
Se, para alguns, a simples omisso enseja a declarao de irregularidade, para outros, se apresentada a
destempo, estar descaracterizada a irregularidade e as contas sero julgadas regulares com ressalva. Parecenos oportuno verificar as causas da omisso antes do julgamento pela irregularidade, como a fora maior ou
caso fortuito, quando se tornam iliquidveis e o TCU indica o arquivamento do processo (smula 03). Na
esteira de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, nestes casos nem mesmo caberia a instaurao de TCE. Cf. Jorge
Ulisses Jacoby Fernandes. Tomada de Contas Especial: processo e procedimento nos Tribunais de Contas e na
Administrao Pblica. (cit.), 2005a. p. 121.

636

Natasha Schmitt Caccia Salinas. Avaliao legislativa no Brasil: um estudo de caso sobre as normas de controle
das transferncias voluntrias de recursos pblicos para entidades do terceiro setor (cit.), 2008. p. 141.

637

BRASIL. TCU. Convnios e outros repasses, 2008, p. 57. Acrdo n. 1562/2009 Plenrio. Min. Relator:
Augusto Sherman Cavalcanti. DOU 17/07/09 Disponvel em: <http//:www.tcu.gov.br>. Acesso em: 29 jul. 2009.

157

constatao de superfaturamento, de sobrepreo, de no execuo do objeto, de ausncia de


nexo entre as despesas realizadas e o objeto pactuado, de desvio de objeto, dentre outras; (ii)
irregularidades detectadas por ao dos rgos fiscalizadores; e (iii) denncias de
irregularidades em convnios ou repasses apresentadas por cidados ou veiculadas nos meios
de comunicao, as quais, apuradas, sejam comprovadas638.
So quatro os tipos de TCE, segundo classificao de Jorge Ulisses Jacoby
Fernandes639: (i) simplificada: se inferior ao valor de alada estipulado pelo TCU (R$
23.000,00, segundo o art. 11 da IN n. 56/2007), ser a ele remetida em conjunto com as contas
anuais, devendo a prpria Administrao decidir a respeito; (ii) completa: todas as de valor da
alada; (iii) convertida: decorre da converso de inspeo ou auditoria, quando verificado
dano ao errio ou omisso de prestao de contas e (iv) ex-officio: por determinao do TCU,
ao constatar desvio de conduta ou ilegalidade inclusive aps aprovao da prestao de
contas da entidade pelo rgo parceiro640. Em face da dinmica do TCU, somente as duas
ltimas hipteses aplicar-se-o ao terceiro setor.
Para o citado autor, a TCE possui duas fases, salvo excees: (i) interna, como
processo da Administrao, visa determinar a regularidade ou no na guarda e aplicao de
recursos pblicos e (ii) externa, como processo do TCU. Diante de irregularidade, tem por fim
o julgamento da conduta do agente641.
Acerca do rito, a autoridade administrativa competente, ao tomar cincia da ocorrncia
das hipteses indicadas, dever espontaneamente providenciar a instaurao de TCE, sob pena
de responsabilidade solidria. O Tribunal de Contas poder determinar a instaurao da TCE,
fixando prazo para cumprimento dessa deciso, caso verifique inrcia na atuao da
autoridade administrativa. A Corte poder, tambm, converter processo de fiscalizao em
TCE, ficando dispensada parcialmente de seguir as mesmas exigncias dos casos de
instaurao (art. 198, pargrafo nico, RITCU).
So elementos essenciais ao processo de TCE (IN TCU 56/2007): a) ficha de
638

BRASIL. TCU. Convnios e outros repasses, 2008, p. 57. Acrdo n. 1562/2009.

639

Jorge Ulisses Jacoby Fernandes. Tomada de Contas Especial: processo e procedimento nos Tribunais de
Contas e na Administrao Pblica. (cit.), 2005a. p. 39-43.

640

Na esteira de Ubiratan Aguiar, Ministro do TCU: A prestao de contas da regular aplicao de recursos de
convnio deve ser apresentada ao rgo ou entidade concedente, a quem incumbe apreci-la, e no ao Tribunal de
Contas da Unio [...]. No entanto, a aprovao desta prestao de contas no gera para o convenente prova
irrefutvel da regular aplicao dos recursos. Pode, dessa forma, o concedente ou o prprio TCU, em
fiscalizaes, ao detectar qualquer irregularidade na aplicao desses recursos, instaurar a correspondente TCE.
(cf. Ubiratan Aguiar et al. Convnios e tomadas de contas especiais: manual prtico.(cit.), 2007. p. 111).

641

Jorge Ulisses Jacoby Fernandes. Tomada de Contas Especial: processo e procedimento nos Tribunais de
Contas e na Administrao Pblica. (cit.), 2005a. p. 32.

158

qualificao do responsvel; b) demonstrativo financeiro do dbito; c) cpia integral do


processo de transferncia de recursos, juntamente com a prestao de contas, quando for o
caso; d) cpia do relatrio de comisso de sindicncia ou de inqurito, acompanhado de cpia
dos documentos que caracterizam a responsabilidade apurada; e) cpia das notificaes de
cobrana expedidas; f) cpia da notificao da entidade beneficiria, no caso de omisso no
dever de prestar contas de recursos repassados mediante convnio, contrato de repasse ou
instrumento congnere; g) relatrio do tomador de contas (pode ser o responsvel pela gesto
dos recursos ou outro agente designado para tomar as contas); h) relatrio e o certificado de
auditoria (emitidos pelo controle interno); i) pronunciamento ministerial; e g) outros
elementos que contribuam para caracterizao do dano e da responsabilidade.
O art. 197, 3 do RITCU dispensa da instaurao de TCE a ocorrncia de perda,
extravio ou outra irregularidade sem que se caracterize a m-f de quem lhe deu causa, se o
dano for imediatamente ressarcido, devendo a autoridade administrativa competente, em sua
tomada ou prestao de contas ordinria, comunicar o fato ao Tribunal.
A deciso em processo de prestao ou de tomada de contas ou TCE pode ser
preliminar, definitiva ou terminativa (RITCU, art. 201). Na deciso preliminar pela qual o
relator ou o Tribunal, antes de pronunciar-se quanto ao mrito das contas, resolve sobrestar o
julgamento, ordenar a citao ou a audincia dos responsveis, rejeitar as alegaes de defesa
e fixar novo e improrrogvel prazo para recolhimento do dbito ou, ainda, determinar outras
diligncias necessrias ao saneamento do processo. A deciso definitiva consiste naquela
pela qual o Tribunal julga as contas regulares, regulares com ressalva ou irregulares e a
terminativa, por sua vez, foi delimitada como a deciso pela qual o Tribunal ordena o
trancamento das contas que forem consideradas iliquidveis, ou determina o seu
arquivamento pela ausncia de pressupostos de constituio e de desenvolvimento vlido e
regular do processo ou por racionalizao administrativa e economia processual [...].
As contas ordinariamente prestadas e objeto de Processo de Contas podero ser
julgadas regulares, regulares com ressalva, ou irregulares, a depender do caso (art. 15, Lei
Orgnica do TCU).
Segundo o art. 16 da Lei Orgnica do TCU, as contas sero julgadas regulares
quando expressarem, de forma clara e objetiva, a exatido dos demonstrativos contbeis, a
legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gesto do responsvel. Neste caso,
a publicao do acrdo no DOU constituir certificado de quitao plena aos responsveis.
Sero julgadas regulares com ressalva quando evidenciarem impropriedade ou

159

qualquer outra falta de natureza formal de que no resulte dano ao errio642. O responsvel ou
sucessor receber quitao com a determinao de adoo de medidas necessrias a correo
das impropriedades ou faltas identificadas, de modo a prevenir outras semelhantes643.
Por fim, julgar irregulares se comprovada qualquer das seguintes ocorrncias: (a)
omisso no dever de prestar contas; (b) prtica de ato de gesto ilegal, ilegtimo,
antieconmico, ou infrao norma legal ou regulamentar de natureza contbil, financeira,
oramentria, operacional ou patrimonial; (c) dano ao errio decorrente de ato de gesto
ilegtimo ou antieconmico; (d) desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores pblicos.
Os efeitos destas decises sobre as entidades do terceiro setor e seus dirigentes sero
objeto de anlise em tpico especfico.

6.2.4

Procedimentos especiais

Dentre os procedimentos especiais, sero examinadas a denncia e a consulta. O


procedimento de registro de atos no integrar o estudo, pois, j se disse, mostra-se
inaplicvel aos casos de contratao de pessoal, aposentadoria e penso relativas s entidades
do terceiro setor.

6.2.4.1 Denncia e consulta


A Lei Orgnica do TCU (art. 1, XVI) estabelece a atribuio deste para decidir sobre
denncia que lhe seja encaminhada por qualquer cidado, partido poltico, associao ou
sindicato, na forma prevista nos arts. 53 a 55 desta lei, reproduzindo o texto constitucional
642

O TCU, quando ainda se atribua a competncia para examinar contas das OSs, julgou regulares com ressalva
as contas prestadas para que
9.3.1. especifique, em suas prestaes de contas referentes aos contratos de gesto pactuados, os atos de
nomeao, designao e exonerao, bem como os perodos de gesto das autoridades arroladas, conforme
exige o art. 13, incisos III e IV da IN/TCU n. 47/2004;
9.3.4. contabilize as receitas e despesas de modo a que fiquem identificadas todas aquelas que tenham,
respectivamente, origem e suporte em repasses provenientes da Unio, evidenciando, nas prximas prestaes
de contas, os excedentes financeiros acumulados desde 2002;
9.3.5. somente realize gastos utilizando recursos provenientes de contratos de gesto para fazer frente s
despesas necessrias a implementao das aes previstas no ajuste firmado;
9.3.6. faa constar, nos respectivos processos, as justificativas sobre a necessidade da contratao de pessoal
efetivada com utilizao de recursos pblicos e a motivao para a escolha dos profissionais que vieram a ser
selecionados, em ateno aos arts. 2 e 3 da Norma Complementar/CGEE n. 001/2002 Regulamento de
Compras, atentando para os requisitos legais para a contratao de profissionais de notria especializao.
Acrdo TCU n. 2640/2008 Primeira Cmara, DOU 20/08/2008

643

Francisco Eduardo Carrilho Chaves. Controle externo da gesto pblica: a fiscalizao pelo legislativo e
pelos Tribunais de contas: teoria e jurisprudncia. (cit.), 2007. p. 242..

160

(art. 74, 2). Neste sentido, o RITCU (art. 234) disciplinou a matria, estabelecendo a
legitimidade daquelas pessoas como partes legtimas para denunciar irregularidades ou
ilegalidades perante o TCU. A relao numerus clausus.
Salvo nos casos e atos de sigilo, reunidas as provas indicadoras de irregularidade ou
ilegalidade, dar-se- andamento ao processo (art. 234 do RITCU), assegurando-se aos
acusados oportunidade de ampla defesa, com observncia, no que couber, dos procedimentos
prescritos nos arts. 250 a 252 do RITCU, a serem objeto do tpico seguinte.
A denncia dever ser sobre matria de competncia do Tribunal e referir-se ao
administrador ou responsvel sujeito sua jurisdio, sendo de rigor conter o nome legvel do
denunciante, sua qualificao e endereo, e estar acompanhada de indcio concernente
irregularidade ou ilegalidade denunciada, sob pena de seu no conhecimento (art. 235,
RITCU). A denncia annima ou oral644 no ser conhecida sem prejuzo do TCU examinar
os fatos e atos apontados.
O denunciante no se sujeitar a nenhuma sano administrativa, cvel ou penal em
decorrncia da denncia, salvo se comprovada m-f (art. 236, 2, do RITCU).
As entidades do terceiro setor podero denunciar ou ser denunciadas ao TCU a
respeito da gesto de recursos pblicos recebidos em razo de parcerias celebradas.
A consulta ao TCU, por sua vez, segue procedimento especfico, visando decidir
sobre questo formulada por autoridade competente, a respeito de dvida suscitada na
aplicao de dispositivos legais e regulamentares concernentes a matria de sua competncia.
No h previso de as entidades ou pessoas privadas receptoras de recursos
pblicos consultarem o TCU (art. 264 do RITCU), razo pela qual no ser objeto de
maiores explanaes.
Registramos a impertinncia desta vedao, pois, em que pese existir competncia do
TCU para fiscalizar aquelas entidades acerca de sua observncia de preceitos legais e
regulamentares sobre elas incidentes, estas no podem submeter-lhe dvidas a respeito. Se o
direito pblico passa a ser-lhes aplicado, ainda que parcialmente, por fora dos recursos
recebidos, no h fundamento para no poderem ter suas questes legais dirimidas at
mesmo para melhor cumpri-las.

644

Francisco Eduardo Carrilho Chaves. Controle externo da gesto pblica: a fiscalizao pelo legislativo e
pelos Tribunais de contas: teoria e jurisprudncia. (cit.), 2007. p. 262.

161

EFEITOS DO COTROLE

7. 1

Consideraes preliminares

Uma vez contextualizado o tema desta dissertao, identificadas as atribuies dos


Tribunais de Contas para fiscalizao das entidades do terceiro setor parceiras do Estado, bem
como os objetos de controle previstos na legislao especfica e os procedimentos para sua
realizao, apresenta-se relevante a anlise dos principais efeitos resultantes de sua atuao.
Para fins didticos, os efeitos foram divididos em diretos e indiretos. Os primeiros
decorrem do exerccio da atribuio controladora do TCU, consistindo naquelas repercusses
que a tomada de decises, acrdos ou a instaurao de TCE acarretam diretamente, e por sua
expressa determinao sobre o patrimnio, a atuao da entidade do terceiro setor ou de seus
administradores. Os segundos dependem do alvedrio de terceiros para sua realizao, como
externalidades em outras esferas das decises daquele Tribunal.
Embora o TCU posicione-se contrrio obrigatoriedade de as ONGs lhe prestarem
contas diretamente, sobre as mesmas incidem quase todos os efeitos aplicveis aos
administradores pblicos, ao terem-nas julgadas irregulares.

7. 2

Efeitos diretos

7.2.1

Medidas cautelares

7.2.1.1 Aplicabilidade
Dentre as competncias do TCU, encontra-se a possibilidade de adotar as medidas
cautelares (art. 1, XVII, RITCU), enquadradas como urgentes e de tramitao preferencial
(art. 159, RITCU).
As medidas cautelares podero incidir sobre os administradores das entidades do
terceiro setor, por serem enquadrveis como responsveis por recursos pblicos, expresso
ampla a abarcar todos os gestores destes, e assim prevista em Lei (arts. 273 a 276 do RITCU).

162

7.2.1.2 atureza
Os artigos 273 a 277 do Ttulo VIII, do RITCU, denominado Medidas Cautelares,
no as definiram como sanes, estas elencadas nos artigos 266 a 272. Neste sentido, o artigo
274, do RITCU, ao versar sobre a medida cautelar de indisponibilidade de bens, distingue-a
explicitamente da sano prevista no artigo 270 (inabilitao de responsvel para o cargo em
comisso), ratificando o entendimento pela diversidade legal de suas naturezas.
Alguns autores, no entanto, enquadram as medidas cautelares como sano ou como
de carter sancionador.
A ttulo de exemplo, Mrcia Semer645, diversamente de Mrcia Pelegrini646, posicionase no sentido da natureza sancionatria da medida cautelar denominada afastamento
temporrio do responsvel, bem como da decretao de indisponibilidade de bens647 e do
arresto de bens648.

7.2.1.3 Suspenso de atos


Para os casos de urgncia, de fundado receio de grave leso ao errio ou a direito
alheio ou de risco de ineficcia da deciso de mrito, o RITCU previu a possibilidade de o
TCU, mediante provocao ou de ofcio, adotar medida cautelar, com ou sem a prvia oitiva
da parte, determinando, entre outras providncias, a suspenso do ato ou do procedimento
impugnado, at decidir sobre o mrito da questo suscitada (art. 276).
Para Antonio Silvio Magalhes Junior, trata-se de medida excepcional, pois, via de
regra, a sustao deve ser precedida de aplicao de prazo para saneamento, nos termos do
art. 71, IX da CF/88649.
So exemplos da incidncia desta competncia do TCU sobre as entidades do terceiro
setor a suspenso cautelar de processo seletivo destinado contratao de pessoal por OS,
determinando a oitiva dos responsveis e a fixao de prazo para sua anulao, com

645

Mrcia Maria Barreto Fernandes Semer. Competncias constitucionais do Tribunal de Contas. (cit.), 2000. p. 108.

646

Mrcia Pelegrini. A Competncia Sancionatria do Tribunal de Contas no exerccio da funo controladora:


contornos constitucionais. (cit.), 2008, p. 142.

647

Mrcia Maria Barreto Fernandes Semer. Competncias constitucionais do Tribunal de Contas. (cit.), 2000. p. 109.

648

Ibid., p. 107- 108.

649

Antonio Silvio Magalhes Junior. O controle externo da Administrao pblica pelo Tribunal de contas.
(cit.), 2005. p. 197.

163

fundamento no art. 45 da LOTCU650; a suspenso por uma OSCIP de todos os atos relativos a
termo de parceria, salvo os referentes a eventos j iniciados651; e a suspenso cautelar de
prego eletrnico de OS em face de irregularidades constatadas652.

7.2.1.4 Afastamento temporrio


O TCU tambm poder, no incio ou no curso de apurao, cautelarmente, obrigar o
afastamento temporrio de responsvel, por meio de determinao ao superior hierrquico
deste653, sob pena de responsabilidade solidria (art. 44, 1, LOTCU).
Para tanto, dever existir indcio suficiente de que, prosseguindo no exerccio de suas
funes, o responsvel possa, conjugada ou individualmente (i) retardar ou dificultar a
realizao de auditoria ou inspeo, (ii) causar novos danos ao errio ou (ii) inviabilizar o seu
ressarcimento (art. 44, LOTCU e art. 273, RITCU).
A despeito de executada por intermdio de rgo pblico, trata-se de medida a ser
determinada pelo TCU, cujo prazo no foi definido em Lei e deve ser pelo perodo julgado
por elas necessrio.
De todo modo, trata-se de medida pouco aplicada, segundo Benjamin Zymler, por no
configurar-se praxe a oposio a atividade fiscalizatria do TCU.
Vez que a Lei utiliza-se da expresso responsveis, opinamos no sentido da
aplicabilidade da medida cautelar em comento sobre os representantes das ONGs gestoras de
recursos pblicos.

7.2.1.5 Indisponibilidade de bens


Poder o Tribunal, diante das mesmas circunstncias do afastamento, decretar,
diretamente, a indisponibilidade de bens654 do responsvel, em montante suficiente para
650

BRASIL. TCU. Acrdo n. 1111/2008-Plenrio. Disponvel em: http://www.tcu.gov.br. Acesso em: 20 ago. 2009.

651

BRASIL. TCU. Acrdo n. 1386-2009 - Plenrio. Min. Relator Andr Lus de Carvalho. p. 02 Disponvel em:
<http//:www.tcu.gov.br>. Acesso em: 29/07/2009.

652

Neste sentido, Acrdo n. 1270/2007 e o Acrdo TCU n. 808/2008Plenrio, tendo como Ministro relator
Augusto Sherman Cavalcanti.

653

Benjamin Zymler. Direito Administrativo e Controle. (cit.), 2005. p. 464.

654

A Lei das OSCIPS (art. 13) previu que tambm a Advocacia Geral da Unio e o Ministrio Pblico podem
pleitear em juzo a decretao de indisponibilidade dos bens da entidade e o seqestro de bens de seus
dirigentes, do agente pblico e de terceiro que tenha causado prejuzo ao errio, alm das demais sanes
cabveis. No Acrdo TCU n. 387/2009-Plenrio, da lavra do Ministro Aroldo Cedraz, constou deciso para

164

garantir o ressarcimento dos danos em apurao e por prazo no superior a um ano (art. 44,
2, LOTCU e art. 274, RITCU).
Trata-se de medida cautelar passvel de ser decretada em procedimentos fiscalizatrios
e em processo de contas655, j aplicada aos dirigentes de entidades do terceiro setor, na
condio de gestores de recursos pblicos656.

7.2.1.6 Arresto de bens


Cabe citar, ainda, o arresto dos bens do responsvel julgado em dbito657, a fim de
assegurar o ressarcimento do dano ao trmino do processo. Configura-se medida a ser
solicitada pelo Tribunal de Contas Advocacia-Geral da Unio ou a dirigentes de entidades
jurisdicionadas (art. 61, LOTCU e art. 275 do RITCU). A despeito de constar na Lei a
expresso solicitar, entendemos de rigor ser entendida como determinar, no cabendo
escolha acerca da adoo do pleito do TCU junto ao Poder Judicirio658. Este, por sua vez,
deve ouvir o TCU antes da deciso de liberao dos bens arrestados e sua restituio (art.
61, LOTCU).
Tambm medida aplicvel sobre os gestores privados de recursos pblicos porque
considerados por eles responsveis.

9.6 determinar a 5 Secex que promova o levantamento de bens de propriedade da Anara e do Sr. Bruno
Costa de Albuquerque Maranho, com indicao daqueles que, em razo do valor, possam ter sua
indisponibilidade decretada para assegurar o ressarcimento dos dbitos eventualmente imputados queles
responsveis, em consonncia com o disposto no art. 44, 2, da Lei 8.443/1992.
655

Deciso n. 26/2001-Plenrio.

656

O TCU proferiu a seguinte recomendao, ao versar sobre transferncias voluntrias mediante contratos de
repasse e convnio celebrado com ONG: 9.2.3. em caso de irregularidades em que o dano ao errio esteja
perfeitamente demonstrado, seja verificada a viabilidade de adoo de medida cautelar visando a
indisponibilidade de bens dos responsveis, inclusive e principalmente das empresas envolvidas, para
assegurar o ressarcimento aos cofres pblicos em caso de condenao pelo TCU (cf. Acordo n. 641/2007
Plenrio Ministro Relator Benjamin Zymler).

657

Vale lembrar que Lei das OSs previu que: Art. 10. Sem prejuzo da medida a que se refere o artigo anterior,
quando assim exigir a gravidade dos fatos ou o interesse pblico, havendo indcios fundados de malversao
de bens ou recursos de origem pblica, os responsveis pela fiscalizao representaro ao Ministrio Pblico,
Advocacia-Geral da Unio ou Procuradoria da entidade para que requeira ao juzo competente a decretao
da indisponibilidade dos bens da entidade e o seqestro dos bens dos seus dirigentes, bem como de agente
pblico ou terceiro, que possam ter enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimnio pblico. 1 O
pedido de seqestro ser processado de acordo com o disposto nos arts. 822 e 825 do Cdigo de Processo
Civil. 2 Quando for o caso, o pedido incluir a investigao, o exame e o bloqueio de bens, contas bancrias
e aplicaes mantidas pelo demandado no Pas e no exterior, nos termos da lei e dos tratados internacionais.

658

Mrcia Maria Barreto Fernandes Semer. Competncias constitucionais do Tribunal de Contas. (cit.), 2000. p. 110.

165

7.2.2

Sanes

7.2.2.1 Aplicabilidade
Consoante exposto inicialmente neste trabalho, o TCU foi constitucionalmente dotado
da seguinte atribuio: aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou
irregularidade de contas, as sanes previstas em lei, o que estabelecer, entre outras
cominaes, multa proporcional ao dano causado (art. 71, VIII da CF/88).
A aplicao de sanes pelo TCU659 sobre os dirigentes das entidades do terceiro setor
encontra respaldo na expresso constitucional responsveis, sem prejuzo do dever de
ressarcimento de quantia relativa ao dano causado660.
Para Mrcia Pelegrini, o texto constitucional comporta interpretaes divergentes em
pelo menos dois aspectos, a saber: no que se refere possibilidade de o legislador infra-legal
criar a pena de multa quando no h dano ao errio e quanto possibilidade de estabelecer
sanes, inclusive multa, sobre atos no relacionados ilegalidade de despesas e
irregularidade de contas661.
O Supremo Tribunal Federal no questiona a autorizao constitucional para
estabelecimento de multas coercitivas sem relao aos vetores irregularidade das contas e
ilegalidade das despesas 662.
Sero examinadas algumas sanes previstas em lei e assim por ela consideradas
aplicveis ao terceiro setor pelo TCU.

659

Para Mrcia Pelegrini, O direito sancionador um s. [...]. As sanes aplicadas pelo Tribunal de Contas se
enquadram na espcie de sano administrativa, porque so aplicadas por autoridade administrativa, porm no
exerccio da funo controladora, que embora revele a natureza administrativa de seus atos, no a funo
administrativa propriamente dita, de executar a lei de ofcio, mas de fiscalizar a adequada execuo pelos
rgos dos Poderes do Estado e de todos aqueles que esto sob sua jurisdio. [...] as decises do Tribunal de
Contas que implicam no estabelecimento de sanes, so de natureza administrativa. A autora esclarece: As
sanes cabero apenas nas modalidades concomitante, quando constatada a consumao de despesa irregular
e, a posteriori, cuja legalidade da despesa apreciada apenas quando j efetuada, cabendo em muitas situaes
apenas providenciar a punio dos culpados. (Mrcia Pelegrini. A Competncia Sancionatria do Tribunal de
Contas no exerccio da funo controladora: contornos constitucionais. [cit.], 2008, p. 109-111.)

660

Para Francisco Eduardo Carrilho Chaves, a condenao em dbito, que acarreta a obrigao de restitulo, no sano. Trata-se apenas da recomposio do errio ou dos cofres de fundo ou de entidade da
administrao indireta, decorrente de responsabilizao civil. (g.a.). Controle externo da gesto pblica: a
fiscalizao pelo legislativo e pelos Tribunais de contas: teoria e jurisprudncia. (cit.), 2007. p. 283.

661

Mrcia Pelegrini. A Competncia Sancionatria do Tribunal de Contas no exerccio da funo controladora:


contornos constitucionais. (cit.), 2008, p. 131.

662

BRASIL. STF. RE n. 190.985 SC. Relator Min. Nri da Silveira, 14/02/1996. DJ 24/08/2001. Disponvel
em: www.stf.gov.br. Acesso em: 20 out. 2009.

166

7.2.2.2 Multa
A LOTCU previu a aplicao de pena de multa (i) em face da existncia de dano,
quando com ele dever guardar proporcionalidade; (ii) para situaes de ausncia de dano
(art. 58, I), como contas julgadas irregulares mas sem dbito; e (iii) situaes no
enquadrveis como de irregularidade de contas ou ilegalidade de despesas (incisos IV a VII e
pargrafo 1)
Hodiernamente, a pessoa fsica ou jurdica julgada em dbito poder responder pelo
montante de at cem por cento do valor atualizado do dano causado ao errio (art. 57,
LOTCU).
Alm desta, segundo o art. 58 do LOTCU, o Tribunal poder663 aplicar ao gestor de
recursos pblicos664 percentual de valor de multa nele estabelecido: (i) quando tiver suas
contas julgadas irregulares sem resultar em dbito; (ii) por ato praticado com grave infrao
norma legal ou regulamentar de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial665; (iii) por ato de gesto ilegtimo ou antieconmico com injustificado dano ao
errio; (iv) pelo no atendimento, no prazo fixado, sem causa justificada, a diligncia do
Relator ou a deciso do Tribunal; (v) em razo da obstruo ao livre exerccio das inspees e
auditorias determinadas; (vi) pela sonegao de processo, documento ou informao, em
inspees ou auditorias realizadas pelo Tribunal; (vii) por motivo de reincidncia no
descumprimento de determinao do Tribunal. O descumprimento de deciso do TCU
tambm ensejar aplicao de multa no valor equivalente prevista no caput do art. 58, salvo
motivo justificado (art. 58, 1).
Em ateno ao 3 do art. 58 (LOTCU), o RITCU (art. 268) disps sobre a gradao da
multa prevista no caput daquele artigo, em funo da gravidade da infrao. Se a multa deve ser

663

Lembra Francisco Eduardo Carrilho Chaves que, por fora do art. 19 da LOTCU, obrigatrio aplicar multa a
responsvel por contas em que no existe dbito, mas que merecem julgamento pela irregularidade, em razo de:
(i)
omisso no dever de prestar contas;
(ii)
prtica de ato de gesto ilegal, ilegtimo, antieconmico, ou infrao norma legal ou regulamentar
de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional ou patrimonial; e
(iii)
dano ao errio decorrente de ato de gesto ilegtimo ou antieconmico.

Controle externo da gesto pblica: a fiscalizao pelo legislativo e pelos Tribunais de contas: teoria e
jurisprudncia. (cit.), 2007. p. 286.
664

A multa prevista no art. 58 da LOTCU aplica-se somente aos casos de gesto de recursos pblicos. Cf.
Acrdo TCU n. 104/2009 Plenrio, Ministro Aroldo Cedraz.

665

Cf. Acrdo n. 387/2009-Plenrio, Ministro Aroldo Cedraz, no qual se aplicou multa de R$ 4.000,00 em
razo das irregularidades relativas a celebrao, execuo e prestao de contas de convnio.

167

proporcional ao dano causado, ao que parece, no poder ser em valor superior a ele666.
Para Francisco Eduardo Carrilho Chaves as multas so cabveis pelo conjunto de
atos da gesto julgada pelo Tribunal. Ou seja, decorrem da m gesto do responsvel como
um todo667 (grifos do autor). Assim, esta sano poder ser aplicada em processo de
fiscalizao, sem ensejar prejulgamento das contas ordinrias da unidade jurisdicionada,
devendo o fato ser considerado no contexto dos demais atos de gesto do perodo (art. 250 e
251 do RITCU).
A condenao pela irregularidade das contas tambm poder ensejar a restituio dos
valores devidos, corrigidos monetariamente e com incidncia de juros668, alm de multa.
Assim, com base na conjugao da parte final do inciso II e do contedo do inciso
VIII do art. 71 da CF/88, decidindo o Tribunal que algum deu causa a perda ou extravio de
dinheiro ou quaisquer bens pblicos, profere determinao no apenas no sentido de que
restitua o valor correspondente, como tambm ainda lhe aplica as outras sanes previstas
para a espcie em lei especfica, inclusive multa proporcional ao valor do prejuzo causado ao
Errio669.
Embora a legislao relativa ao terceiro setor tenha por foco os resultados da parceria,
para Sebastio Baptista Affonso ainda predomina o restrito exame da legalidade de despesas
e regularidade de contas, para efeito de aplicar sanes (...)670. A condenao de ordem
financeira, portanto, decorrer mais de ilegalidade do que no alcance de resultados almejados
na parceria propriamente dita.

7.2.2.3 Inabilitao
As irregularidades identificadas pelo TCU, quando forem graves as infraes
cometidas, podero implicar na inabilitao do agente pblico671, por um perodo que variar

666

Mrcia Maria Barreto Fernandes Semer. Competncias constitucionais do Tribunal de Contas. (cit.), 2000. p. 108.

667

Francisco Eduardo Carrilho Chaves. Controle externo da gesto pblica: a fiscalizao pelo legislativo e
pelos Tribunais de contas: teoria e jurisprudncia. (cit.), 2007. p. 287.

668

A ausncia de comprovao da aplicao dos recursos federais, em decorrncia da omisso no dever de prestar
contas, importa no julgamento pela irregularidade das contas, na condenao em dbito e na aplicao de multa
ao responsvel. Cf. Acrdo TCU n. 2843-2009-Segunda Cmara, Ministro Andr Lus de Carvalho, que versou
sobre TCE de valor transferido a ONG para destinao ao Frum de Ongs Aids do Estado de Gois. A
responsvel foi condenada a devoluo do valor integral transferido, corrigido, com juros e multa.

669

Pedro Roberto Decomain. Tribunais de Contas no Brasil. (cit.), 2006. p. 91.

670

Sebastio Baptista Affonso. Evoluo do controle externo. (cit.), jan./mar. 2004. p. 17.

671

Opina Mrcia Pelegrini que em nenhuma hiptese poderia a Corte de Contas aplicar a pena de inabilitao

168

de cinco a oito anos, para o exerccio de cargo em comisso ou funo de confiana no mbito
da Administrao Pblica (art. 60 da LOTCU do TCU e art. 270 do RITCU). Esta sano no
impede a incidncia de outras previstas em lei e de penalidades administrativas.
Sobre a aplicabilidade desta sano aos dirigentes e demais funcionrios das
ONGs caberia perguntar se a Lei, ao referir-se a agente pblico, teria feito distino em
relao expresso responsveis, que os abrangeria. Ainda, de se questionar se os
funcionrios pblicos cedidos s OSs poderiam ser dela objeto, diferenciando-se dos demais
privados atuantes em sua estrutura.
Opinamos no sentido de as irregularidades cometidas em prejuzo ao errio nestas
situaes terem o condo de fazer incidir sobre seus atores, ainda que no funcionrios
pblicos, todas estas sanes, inclusive para evitar o seu ingresso em cargo em comisso ou
funo de confiana. Entendemos no haver distino em ser gestor pblico ou privado de
recursos pblicos para fins de configurao de crimes ou irregularidades e consequente
sano de inabilitao, a despeito de sua declarao poder implicar em diferentes
consequncias em um ou outro caso.

7.2.2.4 Inidoneidade
Outra sano consiste na declarao, pelo TCU672, de inidoneidade do fraudador de
licitao pelo perodo de at cinco anos, impedindo-o de participar de licitao no mbito
federal (art. 46, LOTCU e 271 do RITCU). Trata-se de sano destinada a terceiro, no
integrante da Administrao, que agiu de forma ilcita em certame673, podendo ser revista
para ocupantes de cargos estruturantes de qualquer dos Poderes controlados o que dir de entidades do
terceiro setor, acrescentamos. Mrcia Pelegrini. A Competncia Sancionatria do Tribunal de Contas no
exerccio da funo controladora: contornos constitucionais. [cit.], 2008, p. 148.
De acordo com o TCU, em deciso proferida no Acrdo n. 97/2009- Plenrio, julgou, em processo de TCE,
irregular execuo de convnio, condenando agentes pblicos e representante de ONG a restituir valores
envolvidos e pagar multa pelo dano causado, com base no art. 57 da LOTCU. Aos agentes pblicos acresceuse a sano de inabilitao e possibilidade de desconto dos valores devidos em seus vencimentos. A
possibilidade de desconto integral ou parcelado da dvida nos vencimentos, proventos e salrios de
responsveis est prevista no art. 28 da LOTCU, e sua aplicabilidade merece previso em norma especfica
conforme a esfera federal.
Na esteira de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes o TCU somente pode determin-lo em relao a responsveis
pblicos, sem necessidade de sua anuncia. Tomada de Contas Especial: processo e procedimento nos
Tribunais de Contas e na Administrao Pblica. (cit.), 2005a. p. 561-565.
672

Para Benjamin Zymler, a medida no se confunde com a declarao de inidoneidade prevista no art. 87, inciso
IV da Lei Federal n. 8.666/93, aplicada pela prpria Administrao, que pode ser objeto de reabilitao quando
do ressarcimento Administrao dos prejuzos resultantes e aps transcurso de dois anos. Benjamin Zymler.
Direito Administrativo e Controle. (cit.), 2005. p. 470.

673

Mrcia Maria Barreto Fernandes Semer. Competncias constitucionais do Tribunal de Contas. (cit.), 2000. p. 111.

169

mediante instrumentos recursais disponveis no TCU674 ou no Poder Judicirio.


A despeito de a Lei mencionar licitao, fraudes podero ocorrer em seleo de
projetos e celebrao de parcerias com entidades do terceiro setor, a justificar reconsiderao
do preceito legal para envolv-las.
No Acrdo n. 862/2009Plenrio, o TCU no declarou dada Cooperativa inidnea
por entender no ter sido demonstrada a fraude em contratao emergencial realizada.
Entretanto, decidiu pela inidoneidade do terceiro pretendente de contratao fraudulenta com
a ONG 675.
Quanto possibilidade de aplicao da sano em comento pelas entidades do terceiro
setor sobre suas contratadas, o TCU j se pronunciou pela negativa, por defender a incidncia
da Lei Federal n. 8.666/93 em partes, sobre e pelas entidades do terceiro setor gestoras de
recursos pblicos, sobretudo quando envolver poderes intrnsecos Administrao Pblica676.
Esta prerrogativa, portanto, permaneceria com o Poder Pblico e o TCU.

7.2.2.5 Procedimento de aplicao de sano decorrente de julgamento pela


irregularidade de contas
Uma vez verificada a irregularidade nas contas, o relator ou o Tribunal (art. 202,
RITCU) definir a responsabilidade individual ou solidria pelo ato de gesto inquinado (art.
12 da LOTCU) e, em havendo dbito, ordenar a citao do responsvel para apresentar
alegaes de defesa ou recolher a quantia devida.
Em ateno ao art. 16 da Lei Orgnica, o Tribunal, ao julgar irregulares as contas em
razo de (i) dano ao errio decorrente de ato de gesto ilegtimo ou antieconmico ou (ii)
desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores pblicos, fixar a responsabilidade solidria
do agente pblico pelo ato irregular e do terceiro que, como contratante ou parte interessada
na prtica do mesmo ato, haja concorrido para o dano apurado677. Neste caso, providenciar a

674

Benjamin Zymler. Direito Administrativo e Controle. (cit.), 2005. p. 471.

675

A ttulo de exemplo, o Acrdo n. 877/2007-Plenrio. BRASIL. TCU. Acrdo n. 877/2007 Plenrio.


Disponvel em: <http//:www.tcu.gov.br>. Acesso em: 28 set. 2009.

676

BRASIL. TCU. Acrdo n. 1777/2005 Plenrio. Disponvel em: <http//:www.tcu.gov.br>. Acesso em: 28
set. 2009. BRASIL. TCU. Acrdo n. 1331/2008 Plenrio. Disponvel em: <http//:www.tcu.gov.br>. Acesso
em: 28 set. 2009.

677

SMULA TCU n. 133: No s os dirigentes de rgos da Administrao Direta e das autarquias, mas
tambm os Administradores das empresas pblicas, sociedades de economia mista e Fundaes, ou das demais
entidades previstas na Lei n 6.223, de 14/07/75 (Lei n 6.525, de 11/04/78), esto sujeitos, a juzo do Tribunal
de Contas da Unio, cominao de multa, por infringncia de disposio legal ou regulamentar que lhes seja

170

imediata e obrigatria remessa de cpia da documentao pertinente ao Ministrio Pblico da


Unio, para ajuizamento das aes civis e penais cabveis678, a ser objeto de tpico especfico.
Ademais, o RITCU deixou expressa a possibilidade de envio de documentao ao
MPU nas hipteses em que houver julgamento das contas irregulares por omisso no dever de
prestar contas ou por prtica de ato de gesto ilegal, ilegtimo, antieconmico, ou infrao a
norma legal ou regulamentar de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional ou
patrimonial679.
Recolhido o valor devido, se no houver outra irregularidade, o TCU poder sanar o
processo, julgando as contas regulares ou regulares com ressalva. Como regra geral, no
entanto, o pagamento integral dos valores exigidos no importar em modificao do
julgamento pela irregularidade das contas (art. 218, RITCU).
Para Mrcia Semer, no caberia ao TCU responsabilizar o beneficirio faltoso pela m
utilizao do recurso federal, tarefa esta, segundo a autora, de atribuio do Tribunal de
Contas da esfera da entidade ou rgo destinatrio dos recursos repassados, pois o primeiro
apenas fiscaliza e constata o destino dado ao recurso transferido pela Unio, concluindo
quanto correo da utilizao desse recurso sob o aspecto legal ou atingimento dos
objetivos acordados680.
No nos parece apropriada esta interpretao, pois, na mesma esteira da competncia
para julgamento da prestao de contas e suas consequncias, caber ao Tribunal de Contas da
esfera repassadora de recursos examinar a aplicao deste e responsabilizar o agente faltoso.

aplicvel, apurada tanto na fase do controle interno como do externo Enunciados 10, 11, 51 e 91 da Smula da
Jurisprudncia do TCU). SMULA TCU n. 186: Consideram-se sob a jurisdio do Tribunal de Contas da
Unio os co-autores, embora sem vnculo com o servio pblico, de peculato praticado por servidores quer
sejam ou no Ordenadores de Despesas ou dirigentes de rgos da Administrao Direta ou Indireta da
Unio e Fundao instituda ou mantida pelo Poder Pblico, e, ainda, pertencentes a qualquer outra entidade,
que gerencie recursos pblicos, independentemente da sua natureza jurdica e do nvel quantitativo da sua
participao no capital social. A juzo do Tribunal, atentas as circunstncias ou peculiaridades de cada caso, os
aludidos co-autores esto sujeitos tomada de contas especial, em que se quantifiquem os dbitos e se
individualizem as responsabilidades ou se defina a solidariedade, sem prejuzo da adoo, pelas autoridades ou
pelos rgos competentes, das medidas administrativas, civis e penais cabveis, nas instncias prprias e
distintas.
678

O legitimado ativo para pleitear a execuo , portanto, o patrimnio lesado. Cf. Jorge Ulisses Jacoby
Fernandes. Tomada de Contas Especial: processo e procedimento nos Tribunais de Contas e na Administrao
Pblica. (cit.), 2005a. p. 573.

679

Francisco Eduardo Carrilho Chaves. Controle externo da gesto pblica: a fiscalizao pelo legislativo e
pelos Tribunais de contas: teoria e jurisprudncia. (cit.), 2007. p. 243.

680

Mrcia Maria Barreto Fernandes Semer. Competncias constitucionais do Tribunal de Contas. (cit.), 2000. p. 96.

171

7.2.2.6 Responsabilidade pessoal do agente e/ou da entidade privada


Vale tecer algumas consideraes sobre a responsabilizao do agente pblico681,
pessoa fsica representante ou a pessoa jurdica do terceiro setor, parceira do Estado, pelo
pagamento de multa combinada ou no com a restituio de valores ao errio.
Ordinariamente, so inscritas como devedoras as pessoas fsicas responsveis pelos
danos, independentemente de integrarem a administrao pblica. Por outro lado, segundo
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, no se admite a responsabilizao da pessoa jurdica
receptora dos recursos pela recomposio por dano praticado ou pela aplicao de multa682.
A questo, todavia, no cedia.
No restam dvidas acerca da possibilidade de responsabilizao pelo TCU do agente
pblico cuja atuao na gesto ou fiscalizao de instrumentos de parceria, em todas as suas
etapas683, foi irregular, seja para arcar individual ou solidariamente com os danos causados ao
errio, por recursos desviados e/ou por multa pertinente a cada caso.
J a responsabilidade das ONGs e seus representantes controversa e foi abordada no
Acrdo TCU n. 709/2008, dele extraindo-se: (i) os seus dirigentes respondem pessoalmente,
em regra, por irregularidades ocorridas na gesto de recursos de convnio; (ii) a
responsabilizao de ONGs, solidariamente com seus dirigentes deve ocorrer apenas nos
casos de comprovado desvio de finalidade da aplicao dos recursos do convnio, e somente
se revertidos em benefcio da entidade; e (iii) a impossibilidade de prejudicar a pessoa jurdica

681

Consta da Lei das OSs, com redao idntica na Lei das OSCIPs (art. 12), que os responsveis pela
fiscalizao da execuo do contrato de gesto, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou
ilegalidade na utilizao de recursos ou bens de origem pblica por organizao, dela daro cincia ao Tribunal
de Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria (art. 9). Muitas vezes, conforme constatado pelo
TCU, as irregularidades decorrem da ao ou prpria omisso daqueles rgos pblicos que deveriam
fiscalizar as entidades privadas parceiras, motivo pelo qual seus representantes tm sido condenados.

682

Jorge Ulisses Jacoby Fernandes. Tomada de Contas Especial: processos e procedimento nos Tribunais de
Contas e na Administrao Pblica. (cit.), 2005a. p. 549

683

No Acrdo 2066/2006 Plenrio, o TCU determinou Secretaria Geral de Controle Externo (Segecex) que
orientasse o corpo tcnico da Corte no sentido de: "ao realizar auditorias em convnios, termos de parceria,
acordos, ajustes e outros instrumentos utilizados para transferir recursos federais a Organizaes NoGovernamentais, concentre esforos na avaliao do controle preventivo que deve ser exercido pelo
rgo/entidade concedente, na fase de anlise tcnica das proposies e celebrao dos instrumentos, atentando
quanto a eventuais desvios de conduta e/ou negligncia funcional de agentes e gestores pblicos, caracterizados
pela falta ou insuficincia de anlises tcnicas, especialmente a avaliao da capacidade da entidade convenente
para consecuo do objeto proposto e para realizar atribuies legalmente exigidas na gesto de recursos pblicos
e para prestar contas, propondo, entre outras medidas ao seu alcance, a responsabilizao pessoal por ato de
gesto temerria, instaurao de processo disciplinar, inabilitao para o exerccio de cargo em comisso ou
funo de confiana, multas e solidariedade no dbito quando a conexo dos fatos assim permitir, especialmente
quando no presentes os pressupostos basilares para a celebrao: a legitimidade da parceria e a existncia de
interesse pblico convergente entre os entes concedentes e convenentes."

172

da ONG para o recebimento de recursos federais em futuras oportunidades, se todas as


medidas cabveis forem tomadas contra seus dirigentes faltosos, a fim de obter o
ressarcimento ao errio a partir da condenao em dbito. Por exemplo, se os dirigentes
tomaram providncias, aps a condenao, para voltar a ser adimplentes com a Administrao
Pblica, ou, caso isso no ocorra, sejam substitudos na gesto da entidade.
Naquela oportunidade, evidenciou-se no serem pacficos no Tribunal os pressupostos
de responsabilizao da pessoa jurdica beneficiria de recursos pblicos por meio de
convnios, na esteira da problemtica presente na responsabilizao de entes federativos684.
Segundo o citado Acrdo, h deliberaes do TCU no sentido de:
(i)

ser a ONG responsvel, juntamente aos seus dirigentes685, mesmo no comprovado ter

se beneficiado com os recursos desviados de sua finalidade original;


(ii)

apenas os dirigentes da ONG devem ser citados para justificar o emprego dos recursos

do convnio686 e por ele responsabilizarem-se687, "sem embargo de surgir a responsabilidade


da pessoa jurdica convenente"688;

684

Deciso Normativa TCU n 57/2004, Art. 3. Caso comprovado que o ente federado se beneficiou pela
aplicao irregular dos recursos federais transferidos, o Tribunal, ao proferir o julgamento de mrito,
condenar diretamente o Estado, o Distrito Federal ou o Municpio, ou a entidade de sua administrao, ao
pagamento do dbito, podendo, ainda, condenar solidariamente o agente pblico responsvel pela
irregularidade e/ou cominar-lhe multa. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: 06 out. 2009.

685

BRASIL. TCU. Acrdo TCU n 564/2008 - 1 Cmara. Disponvel em: http://www.tcu.gov.br. Acesso em:
29 set. 09. Destaca-se que neste acrdo foi verificada a irregularidade de contas de sindicato que celebrou
convnio com o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, ao que parece considerada entidade do
terceiro setor pelo TCU. BRASIL, TCU, Acrdo TCU n 2.080/2005 2 Cmara. Disponvel em:
http://www.tcu.gov.br. Acesso em: 29 set. 09. Neste caso, o TCU concluiu pela responsabilidade solidria da
Sociedade Educacional Santa Rita por irregularidade nas contas prestadas, e tambm pela imputao de dbito
em razo da ausncia de comprovao de alcance dos objetivos previstos em convnio.

686

BRASIL. TCU. Acrdo TCU n 1.666/2006 1 Cmara. Disponvel em: http://www.tcu.gov.br. Acesso em:
29 set. 09. Neste Acrdo, foram verificadas as contas prestadas por entidade (por vezes denominada empresa),
julgadas regulares Secretaria de Polticas para o Desenvolvimento Sustentvel. Contudo, realizada auditoria pelo
TCU, constatou-se que aquela havia contratado empresas de mesmo scio presidente da convenente para fins de
realizao de convnio. A condenao dirigiu-se exclusivamente aos responsveis, no entidade.

BRASIL. TCU. Acrdo TCU n 2.643/2007 1 Cmara. Disponvel em: http://www.tcu.gov.br. Acesso em: 29
set. 09. Extraem-se deste Acrdo as relevantes consideraes a seguir, acerca do tema ora em exame:
6. Anlise - A jurisprudncia deste Tribunal no sentido de atribuir responsabilidade pessoal do gestor pela
comprovao da boa e regular aplicao dos recursos federais recebidos mediante convnio (Acrdos ns
371/99-2 Cmara; 384/98-2 Cmara; 92/99-1 Cmara; e Deciso n 667/95-Plenrio).
6.1. O Tribunal de Contas da Unio, no exerccio de sua competncia, no julga as contas de uma entidade ou rgo,
e sim dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos, conforme o art. 71, inciso II,
da CF/88. H que se considerar que a Administrao Pblica de per si ou as instituies privadas que atuam em
colaborao com o Estado no praticam ato algum, seno por meio de seus representantes legalmente designados, os
quais respondem pessoalmente por omisses ou irregularidades decorrentes de atos praticados.
Com relao ao assunto, oportuno reproduzir excerto da ementa do julgamento proferido pelo Supremo Tribunal
Federal, nos autos do MS n 21.644-DF (Rel. Min. Nri da Silveira, Julgamento: 4/11/1993, Tribunal Pleno, D.J.
de 8/11/1993, pg. 43.204): Mandado de Segurana. Tribunal de Contas da Unio.

173

(iii)

a responsabilizao das ONGs gestoras de recursos transferidos via convnio s deve

ocorrer nos casos de direto e comprovado benefcio entidade dos recursos aplicados com
desvio de finalidade.
Para fins de condenao, o TCU considera a boa f e o perodo entre a ocorrncia dos
fatos irregulares, o seu processamento e a possibilidade de saneamento. Neste sentido,
esposou entendimento pela no condenao ou emisso de juzo de valor sobre as contas de
responsvel convenente, em nome da segurana jurdica e da razoabilidade. Para tanto,
fundamentou-se no lapso temporal de quase duas dcadas aps o perodo dos fatos, porque
ento impossvel promover o saneamento das irregularidades evidenciadas aps a juntada de
documentos pelo responsvel689.
Alguns efeitos diretos da atuao do TCU, como a condenao por dbito decorrente
de dano, podero atingir o patrimnio dos herdeiros dos representantes das ONGs at o limite
2. Prestao de contas referente aplicao de valores recebidos de entidades da administrao indireta,
destinados a Programa Assistencial de Servidores de Ministrio, em perodo em que o impetrante era
Presidente da Associao dos Servidores do Ministrio.
3. O dever de prestar contas, no caso, no da entidade, mas da pessoa fsica responsvel por bens e valores
pblicos, seja ele agente pblico ou no.
6.2. No mesmo sentido, destaco trecho do voto do Exmo. Sr. Ministro Ubiratan Aguiar, Acrdo n 27/2004-2
Cmara, Sesso de 22/1/2004, Ata n 1/2004: Por fim, saliento, que todo aquele que gere recursos pblicos
submete-se, por dever constitucional, obrigao de demonstrar o seu correto emprego, inclusive no que
respeita observncia dos princpios que regem a administrao pblica, definidos no art. 37 da Constituio
Federal. A concretizao de tal dever se d mediante a apresentao, no prazo acertado e na forma definida nas
normas aplicveis, de todos comprovantes hbeis a mostrar, de forma transparente, a licitude dos atos
praticados e o alcance das metas pactuadas. Assim, nos termos do art. 71, inciso II, da Constituio Federal,
este Tribunal mune-se de competncia para julgar as contas de todo aquele que gerir bens e valores pblicos, a
exemplo dos recursos federais descentralizados por meio de convnios ou outros instrumentos congneres.
(Grifo da Unidade Tcnica)
6.3. V-se, portanto, que, diferentemente das relaes de natureza contratual, nas quais a responsabilidade do
contratado, em princpio, restringe-se pessoa jurdica da entidade privada contratada, no caso de convnio entre a
administrao e outra entidade pblica ou privada, o dirigente da entidade convenente pessoalmente responsvel
pela aplicao dos recursos pblicos. Tal entendimento arrima-se, entre outros, no art. 145 do Decreto n 93.872/86,
in verbis: Art. 145 - Quem quer que utilize dinheiros pblicos ter de justificar seu bom e regular emprego na
conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas competentes.
687

O TCU j julgou irregulares as contas de representantes de OSCIP que celebraram convnio com o Poder
Pblico por ausncia de prestao de contas ao rgo pblico parceiro, bem como prova de alcance dos objetos
pretendidos por aquele instrumento de parceria. A TCE foi instaurada em face do Fundo Nacional de Sade e
remetida ao TCU. BRASIL, TCU, Acrdo n.4953/2009 Segunda Cmara. Disponvel em: www.tcu.gov.br.
Acesso em: 29 set. 2009

688

BRASIL. TCU. Acrdo TCU n 1.693/2003 Plenrio. Disponvel em: http://www.tcu.gov.br. Acesso em:
29 set. 09.

689

Conferir o voto proferido em Acrdo 3406/2007 Segunda Cmara: No pode ser ignorada, in casu, a inrcia
da administrao, que contribuiu decisivamente para que fosse ultrapassado o prazo previsto nos normativos
citados e por no ter instaurado, no tempo oportuno, a devida tomada de contas especial, ante a omisso do
responsvel em apresentar a prestao de contas do convnio. Fao lembrar que este Tribunal, em recente
deliberao (Acrdo 64/2007-TCU 2 Cmara), considerou que a inrcia passvel de responsabilizao
daqueles que lhe derem ensejo, nos termos da legislao atual (arts. 1 e 2 da IN/TCU 13/96), visto que o
ordenador de despesa da unidade concedente tem prazos definidos para se pronunciar sobre a prestao de contas
a ele submetida ou instaurar a Tomada de Contas Especial, nos termos dos arts. 31 e 40 da IN STN 1/1997.

174

da herana. No caso de falecimento do responsvel por pagamento de multa, estar extinta a


possibilidade de cobrana, dado seu carter personalssimo690.

7.2.3

Condenao comportamental

A condenao comportamental integra a definio de efeito direto da atuao do TCU,


referindo-se a determinao ou recomendao deste no sentido de consecuo ou omisso por
entidade do terceiro setor acerca de dado assunto. Pode decorrer de fiscalizao, prestao ou
tomada de contas e TCE.
Dotada de carter pedaggico691, a condenao comportamental diferencia-se da
deciso meramente punitiva. Visa recomendar procedimentos ou omisses no sentido de
melhoria da gesto pblica e de sua fiscalizao, configurando-se papel importante do TCU
sob a tica do controle de resultado, com destaque para os acrdos relativos a auditorias
operacionais.
A condenao comportamental pode integrar deciso no sentido da regularidade das
contas, a ttulo orientativo, ou compor condenao a pagamento de dbito ou multa em
decorrncia de irregularidades.
As fiscalizaes pelo TCU normalmente so realizadas quando j superadas as fases
do controle prvio e concomitante, ensejando a definio de algumas falhas como
irregularidades formais, sem responsabilizao dos servidores pblicos692 ou condenao de
ordem financeira. Nestes casos, prepondera a condenao comportamental.

7.2.4

Inscrio no CADIRREG e no CADI

Outro efeito direto da atuao do TCU a incluso no seu Cadastro de Responsveis


com Contas Julgadas Irregulares CADIRREG do nome das pessoas, fsicas ou jurdicas,
vivas ou falecidas, detentoras ou no de cargo/funo pblica, cujas contas foram julgadas
irregulares.

690

Jorge Ulisses Jacoby Fernandes. Tomada de Contas Especial: processos e procedimento nos Tribunais de
Contas e na Administrao Pblica. (cit.), 2005a. p. 556.

691

Evandro Martins Guerra. Os controles externo e interno da Administrao pblica. (cit.), 2005. p. 242.

692

Neste sentido, conferir Natasha Caccia Salinas. Avaliao Legislativa no Brasil: um estudo de caso sobre as
normas de controle das transferncias voluntrias de recursos pblicos para entidades do terceiro setor. (cit.)
2008. p. 191.

175

Ainda, se no quitado o valor ao qual o responsvel foi condenado a pagar ou a


devolver, o TCU adotar providncias para incluso do seu nome, por intermdio do rgo
pblico parceiro ou outro competente, no cadastro informativo de crditos no quitados do
setor pblico federal CADIN, na forma estabelecida em ato normativo (art. 219, RITCU c/c
IN N. 41/02 e DN 45/02) 693.
O nome do responsvel poder ser excludo do CADIN se (i) ele recolher o dbito; (ii)
o TCU, a despeito de julgar irregulares as contas, afastar o dbito do responsvel; (iii) ao
julgar as contas regulares ou irregulares com ressalva, o TCU entend-las como iliquidveis;
(iv) excluir a responsabilidade do agente; (v) parcelar o dbito e ficar comprovado o
pagamento da primeira parcela694.

7.3

Efeitos indiretos

So denominados efeitos indiretos das atribuies do TCU os que dependam da


deciso e da atuao de terceiros para sua consecuo, como externalidades das decises
daquele em outras esferas e Poderes.

7.3.1

Inelegibilidade

Os responsveis por irregularidades insanveis em deciso irrecorrvel do rgo


competente sero inelegveis para quaisquer695 cargos, nas eleies realizadas nos cinco anos
seguintes da data da deciso que rejeitar as suas contas, salvo se objeto de apreciao pelo
Poder Judicirio (art. 1, inciso I, alnea g, da Lei Complementar n 64/1990).

693

Segundo a Deciso Normativa n. 45/02:


Art. 2 Quando houver aplicao de multa pelo Tribunal, a Secex competente comunicar Secretaria do
Tesouro Nacional para que inclua o nome do responsvel no CADIN, observada a legislao vigente. (NR)
(Deciso (ormativa 52, de 3.12.2003).
Art. 3 Quando houver condenao ao pagamento de dbito por contas julgadas irregulares, a SECEX
competente comunicar ao rgo ou entidade a que se vincula originariamente o crdito, ou seu sucessor, para
que inclua o nome do responsvel no CADIN, observada a legislao vigente.
Art. 4 As providncias para incluso no CADIN apenas sero tomadas aps transitado em julgado o acrdo
condenatrio e caso no comprovado, no prazo estabelecido, o recolhimento da dvida.
Pargrafo nico. Para os fins desta deciso normativa, considera-se transitado em julgado o acrdo que no
mais se sujeita aos recursos previstos nos arts. 32, incisos I e II, e 48 da Lei n 8.443/92, nos seus prazos
normais de interposio.
Disponvel em: www.tcu.gov.br. Acesso em: http://www.tcu.gov.br.

694

Guilherme Henrique de la Rocque Almeida. Controle das transferncias financeiras da Unio. (cit.), 2008a. p. 259.

695

A gravidade da sano resta evidente quando se verifica nos demais incisos que a inelegibilidade poderia se
restringir a apenas alguns cargos.

176

Para tanto, o TCU enviar ao Ministrio Pblico Eleitoral o nome dos responsveis
por contas julgadas irregulares nos cinco anos imediatamente anteriores poca da realizao
das eleies no mbito da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (art. 220
do RITCU e IN TCU 56/2007).
Trata-se de comunicao de natureza declaratria, devendo a Justia Eleitoral decidir a
respeito da inelegibilidade696 se extrair do acrdo do TCU serem insanveis as
irregularidades697.
A natureza sancionatria da incluso do nome do responsvel em lista de inelegveis
para envio Justia Eleitoral698 pelo TCU foi objeto de questionamento e anlise pelo
Supremo Tribunal Federal, concluindo pela natureza meramente procedimental do ato.
Verifica-se a importncia dada rejeio das contas de responsvel por
irregularidades, podendo ser amenizada mediante questionamento acerca da improbidade de
seus atos699 junto ao Poder Judicirio700, quando, por expressa previso legal, ser elegvel.
O RITCU (art. 220, 2) acrescentou citada exceo a inaplicabilidade do disposto
no art. 220 do RITCU aos processos pendentes de recurso com efeito suspensivo cuja
admissibilidade tenha sido reconhecida pelo relator.
H controvrsia sobre a incluso dos gestores privados de recursos pblicos no rol dos
inelegveis, se julgadas suas contas irregulares pelo TCU.
Para Jorge Ulisses Jacoby Fernandes a referida incluso no se faz possvel por
restringir este efeito aos ocupantes de funo pblica. Em sua opinio, se houver indcios de

696

Jorge Ulisses Jacoby Fernandes. Tomada de Contas Especial: processo e procedimento nos Tribunais de
Contas e na Administrao Pblica. (cit.), 2005a. p. 547.

697

Ibid., p. 543.

698

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurana n. 22.087-2. Relator: Ministro Carlos Velloso,
Braslia, 28 de maro de 1993. Dirio [da] Justia, Braslia, DF, 10 de maio 1995. Seo I, p. 15132: (...)
(i)
Incluso em lista para remessa ao rgo da Justia Eleitoral do nome do administrador pblico que
teve suas contas rejeitadas pelo TCU, alm de lhe ser aplicada pena de multa. Inocorrncia de dupla
punio, dado que a incluso do nome do administrador pblico na lista no configura punio.
(ii)
Inelegibilidade no constitui pena. (...)
(iii)
Justia Eleitoral compete formular juzo de valor a respeito das irregularidades apontadas pelo
Tribunal de Contas, vale dizer, se as irregularidades configuram ou no inelegibilidade.

699

imprescindvel que a ao judicial ataque todos os fundamentos que embasaram o decreto de rejeio,
alm do que a medida deve anteceder a ao de impugnao de registro de candidatura. BRASIL.
TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL. Acrdo n. 12.001/RO. Disponvel em: http://www.tse.gov.br. Acesso
em: 07 set. 2009.
Pondera Jorge Ulisses Jacoby Fernandes que este posicionamento do TSE poder implicar em exame do mrito
das decises das Cortes de Contas, o que poder ferir a autonomia de julgamento destas. Tomada de Contas
Especial: processo e procedimento nos Tribunais de Contas e na Administrao Pblica. (cit.), 2005a. p.546.

700

Pedro Roberto Decomain. Tribunais de Contas no Brasil. (cit.), 2006. p. 216.

177

locupletamento ou apropriao indbita, a instaurao de competente processo criminal ser


suficiente para, em caso de condenao, afastar o mau gestor privado das urnas701.
Em sentido contrrio, filiamo-nos a Pedro Roberto Decomain, por entender ser
possvel incluir os representantes das entidades privadas parceiras no rol dos inelegveis se
julgadas irregulares as suas contas pelo TCU702, face ao contedo jurdico da expresso
responsveis.
Neste sentido, o Manual de Convnios e Outros Repasses do TCU exemplificou: se,
ao receber os recursos pblicos, o gestor privado perceber no ser possvel executar o objeto
previsto nos termos propostos no instrumento de convnio, no poder utiliz-los de maneira
diferente, sem consultar e obter aval do rgo concedente. Agir em sentido contrrio
considerado falha de natureza grave e normalmente conduz ao julgamento pela irregularidade
das contas apresentadas e a incluso do nome do responsvel no cadastro de contas irregulares
do TCU, para remessa ao Ministrio Pblico Eleitoral703.
O Tribunal Superior Eleitoral decidiu, como fundamento inelegibilidade de dirigente
de ONG receptora de recursos pblicos, a sua no desincompatibilizao para candidatar-se a
vereador, por considerar a atuao da entidade como prestadora de servios a rgo pblico
em razo de convnio, enquadrando-se assim na limitao legal704 (alnea ido inciso II do
art. 1 da Lei Complementar n. 64/90).

7.3.2

Impedimento para celebrao de parcerias e recebimento de recursos

pblicos
Segundo o Manual de Convnios e Outros Repasses do TCU e o art. 63 da PI n. 127/08,
a instaurao da TCE ensejar a inscrio de inadimplncia relativa a instrumento de parceria
no SICONV, impedindo novas transferncias de recursos financeiros entidade. Mediante a
instaurao da TCE, sero, ainda, identificados e registrados os causadores do dano no SIAFI
(PI n. 127/08, art. 63) at apresentarem as contas ou recolherem integralmente o dbito.
A vedao a transferncia pela instaurao de TCE demonstra a importncia dada
prestao de contas, mas no encontra fundamento legal. Ademais, em caso de equvoco, no
701

Jorge Ulisses Jacoby Fernandes. Tomada de Contas Especial: processo e procedimento nos Tribunais de
Contas e na Administrao Pblica. (cit.), 2005a. p.547.

702

Pedro Roberto Decomain. Tribunais de Contas no Brasil. (cit.), 2006. p. 215.

703

BRASIL. TCU. Convnios e Outros Repasses. 2008, p. 43.

704

BRASIL. TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ESPECIAL


ELEITORAL n. 21874-PR. Disponvel em: http://www.tse.gov.br. Acesso em: 07 set. 2009.

178

entanto, poder ter ensejada a descontinuidade de atuao da ONG, haja vista a dependncia
de muitas em relao aos recursos pblicos.
De toda forma, o preceito no tem sido observado, dentre outros motivos, pela demora
do parceiro pblico no exame das prestaes de contas das entidades privadas, fato este
reiteradamente destacado pelo TCU, ensejando a celebrao de parcerias com ONGs sem
comprovao de regular aplicao dos recursos em instrumentos anteriormente firmados705.

7.3.3

Propositura de processo criminal

Os responsveis cujas contas forem julgadas irregulares pelo TCU podero sofrer,
alm das consequncias acima expostas, o envio dos documentos pertinentes ao Ministrio
Pblico Federal para fins de instaurao de processo penal.
Para Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, se o gestor privado de recursos pblicos for
condenado criminalmente, ser caso de inelegibilidade706.

7.3.4

Propositura de ao de cobrana

O TCU, ao identificar dbitos por prejuzos causados ao errio e/ou aplicar multa,
consigna nos respectivos acrdos a autorizao para eventual cobrana dos valores aps
decorridos os prazos para recolhimento pela via administrativa.
Fundamenta-se na atribuio de ttulo executivo concedido a suas decises, tornando a
dvida lquida e certa (art. 73, 3, CF/88, art. 23, inciso III, alnea b, LOTCU, art. 585, VIII,
do CPC e IN TCU n. 56/2007). Expirado o prazo para recolhimento, sero remetidas, por
intermdio do Ministrio Pblico junto ao TCU, as peas essenciais para a propositura de
ao competente (ao de cobrana ou processo de execuo para entrega de coisa certa ou
restituio de bem707) pela Advocacia Geral da Unio ou procuradores das entidades da

705

Vale lembrar exemplo j citado de comportamento irregular em conjunto do Estado e da entidade privada,
quando o TCU constatou que a FUNASA sobrestava a exigibilidade de prestao de contas parcial de ONG,
contrariando o art. 35 da IN/STN n. 01/1997, de modo que esta no configurasse como irregular autorizando
a continuidade de repasse de recursos pblicos. Determinou-se, ento, que a FUNASA cessasse tal
comportamento, fixando prazo para o convenente sanar a irregularidade ou cumprir a obrigao pendente, e,
no caso de no-atendimento, adotasse as providncias necessrias instaurao de tomada de contas especial e
o registro de inadimplncia no SIAFI, sob pena de responsabilidade no caso de omisso. Cf. Acrdo n
668/2008-TCU-Plenrio.

706

Jorge Ulisses Jacoby Fernandes. Tomada de Contas Especial: processo e procedimento nos Tribunais de
Contas e na Administrao Pblica. (cit.), 2005a. p. 547.

707

Pedro Roberto Decomain. Tribunais de Contas no Brasil. (cit.), 2006. p. 221.

179

administrao indireta708.
So legitimados para a promoo de ao de execuo em razo de danos causados,
segundo Pedro Roberto Decomain, o Ministrio Pblico (no atuante junto ao TCU) ou a
pessoa jurdica prejudicada (Unio, Estado, Distrito Federal, Municpio, autarquia, empresa
pblica, sociedade de economia mista ou fundao). O Ministrio Pblico no poder propor
ao de cobrana de pagamento de multa, por fora do art. 129, III e IX da CF/88709.
Relata Jorge Ulisses Jacoby Fernandes a preferncia de alguns Tribunais em inscrever
o acrdo condenatrio de ordem financeira em dvida ativa, promovendo a Procuradoria da
Fazenda Nacional, na esfera federal, o processo de execuo710.

7.3.5

Declarao de Improbidade Administrativa

A omisso de prestao de contas pela entidade do terceiro setor verificada pelo TCU
poder ter como efeito indireto a declarao de improbidade administrativa (Lei n. 8.249/92,
art.11, VI) 711. Ocorrendo a omisso na prestao de contas, ser caso de atuao contrria aos
princpios da administrao pblica712, cujas consequncias so compostas por (i)
ressarcimento integral do dano, se houver; (ii) perda da funo pblica; (iii) suspenso dos
direitos polticos de trs a cinco anos; (iv) pagamento de multa civil de at cem vezes o valor
da remunerao percebida pelo agente e (v) proibio de contratar com o Poder Pblico ou
receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs anos (art. 11 e
12, III, da Lei de Improbidade Administrativa)713.

708

Lei Orgnica da Advocacia Geral da Unio (Lei n. 6.822/80) e LOTCU, art. 81, inciso III.

709

Pedro Roberto Decomain. Tribunais de Contas no Brasil. (cit.), 2006. p. 222.

710

Jorge Ulisses Jacoby Fernandes. Tomada de Contas Especial: processo e procedimento nos Tribunais de
Contas e na Administrao Pblica. (cit.), 2005a. p. 539.

711

O Anteprojeto de Lei do Estatuto de terceiro setor explcito no sentido de que s entidades do Terceiro
Setor parceiras do Estado aplicam-se as disposies da Lei de Improbidade Administrativa (art. 35). Verificase que restringiu a incidncia da Lei de Improbidade aos casos de relao de parceira da entidade com o
Estado, sem indicar explicitamente a gesto de recursos pblicos.

712

Mrcia Maria Barreto Fernandes Semer. Competncias constitucionais do Tribunal de Contas. (cit.), 2000. p. 113.

713

Alm daquela conduta omissiva, a Lei de Improbidade em comento prev condutas lesivas ao errio, que
tambm ensejam a sua incidncia e que implicam, com a procedncia da ao, no dever de (i)
(i)
ressarcimento integral do dano; (ii)
(ii)
perda dos bens e valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio; (iii)
(iii)
perda da funo pblica; (iv)
(iv)
suspenso de direitos polticos de cinco a oito anos; (v)
(v)
pagamento de multa civil de at duas vezes o valor do dano e (vi)

180

Ainda, a apurao de irregularidade ou ilegalidade nas contas examinadas pelo


Tribunal de Contas no curso de sua atividade fiscalizatria gera na Administrao e no
Ministrio Pblico o dever de analisar o cabimento de ao de improbidade714.
H outros critrios para a incidncia da referida Lei. Para alguns autores, visando
salvaguardar os fins pblicos norteadores dos atos de subveno, a entidade beneficiria e
seus agentes passam a ter de cumprir o dever de probidade administrativa, conferindo-lhe a
Lei a tutela respectiva contra a atuao dos seus agentes tipificada luz dos artigos 9, 10 e 11
da Lei n. 8.429/92.715 Outros, restringem sua aplicao aos atos relativos ao manejo de
recursos pblicos.
Ademais, a Lei Federal n. 8.429/92 incide sobre a entidade privada para cuja criao
ou custeio recebeu recursos pblicos em mais de 50% do seu patrimnio ou receita (art. 1).
Ao analisar a questo se somente cometeriam atos de improbidade administrativa os
representantes de ONGs detentoras de mais de 50% de seu patrimnio ou receita pblicos,
Jos Roberto Pimenta Oliveira posicionou-se negativamente. luz do art. 37 da CF/88,
afirmou, pouco importa o percentual de participao dos valores repassados para a criao ou
custeio da entidade, pois o que se a plena consecuo das finalidades das relaes jurdicoadministrativas legitimadoras da gesto de recursos pblicos. Ainda, a Lei de Improbidade
Administrativa somente ser aplicada quando houver enriquecimento ilcito, dano e atentado
grave ao regime jurdico-administrativo, atrelado ao descumprimento do dever de probidade
administrativa, reconduzvel obrigatoriamente a determinada relao publicista de que
participa a entidade.716.
O autor categrico:
[...] na delimitao subjetiva do dever de probidade administrativa, em
regulamentao ao artigo 37- 4 da CF/88, a Lei n. 8.429/92 merece interpretao
conforme a Constituio, no sentido de tornar plenamente compatvel o mbito de
abrangncia pessoal da tutela legal da probidade a toda e qualquer pessoa privada
que mantenha relao com o Estado (ou quem faa as suas vezes), integrada ao
exerccio da funo administrativa. [...] mesmo no recebendo qualquer valor
patrimonial derivado dos cofres pblicos em razo daquela relao (v.g. convnio
sem repasse de bens e valores), a entidade particular ser tutelada pela Lei de
Improbidade [...]. Basta verificar a existncia de relao jurdico-administrativa

(vi)

proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios,
direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio,
pelo prazo de cinco anos (arts. 10 e 12, II).

714

Mrcia Maria Barreto Fernandes Semer. Competncias constitucionais do Tribunal de Contas. (cit.), 2000. p. 114.

715

Jos Roberto Pimenta Oliveira. Improbidade administrativa e Terceiro setor. (cit.), 2008, p.173.

716

Ibid., p. 175.

181

travada por determinada entidade para sobre ela incidir o regime sancionatrio
717
constitucional e legal na conduta de seus agentes..

Para Pedro Roberto Decomain, no entanto, os atos de improbidade administrativa da


entidade devero estar relacionados aos recursos pblicos por ela recebidos, a despeito de no
importarem em desvio, perda, malbaratamento ou dilapidao de tais recursos718, no
bastando o mero vnculo formal de parceria.
Pelo exposto, a depender da interpretao dos critrios de aplicabilidade da Lei de
Improbidade, haver reflexos no controle exercido sobre o terceiro setor acerca dos atos de
gesto de recursos pblicos.
Acerca da responsabilidade da entidade ou de seu dirigente por ato de improbidade,
poder ocorrer:
(i) a pessoa jurdica, por verificao da conduta de seus representantes legais,
vtima de ato de improbidade praticado por seus agentes. Neste caso, a
responsabilidade pelo ato de improbidade administrativa est restrita aos agentes que
praticaram, induziram ou concorreram para a prtica do ato mprobo (art. 2 e 3 da
Lei 8.429/92), no devendo por conseguinte a pessoa jurdica ocupar o plo passivo
da ao. [...]. (ii) Os representantes legais e agentes da entidade praticaram o ato
mprobo. Nesta hiptese, devero todos ocupar o plo passivo da ao, os agentes na
condio respectiva de autor, indutor ou co-autor do ato mprobo; a entidade, na
mesma condio de beneficiria direta ou indireta719

A imputao da responsabilidade pela improbidade deve ser idntica para o


administrador pblico encarregado do repasse e do controle, acompanhamento e avaliao dos
recursos destinados s organizaes no-governamentais.

7.3.6

Efeitos indiretos diversos

H outros efeitos indiretos decorrentes da atuao do TCU.


Na Lei 8.112/90 (art. 132, I, IV, VII, X e XI c/c art. 137, pargrafo nico) previu-se a
vedao ao reingresso de servidor demitido ou destitudo de cargo em comisso, em razo da
prtica de crime contra a Administrao Pblica. A prtica de ato de improbidade na
aplicao irregular de recursos pblicos, leso aos cofres pblicos, dilapidao do patrimnio
pblico e corrupo tambm se configura fator impeditivo. No se estendeu aos dirigentes das

717

Ibid., p. 171.

718

Pedro Roberto Decomain. Improbidade Administrativa. So Paulo: Dialtica, 2007. p. 24.

719

Jos Roberto Pimenta Oliveira. Improbidade administrativa e Terceiro setor, (cit.), 2008. p. 176.

182

entidades do terceiro setor receptoras e gestoras de recursos pblicos, no entanto, a


possibilidade de incidncia deste preceito.
Preocupa-se Andra Nunes, por este motivo, com a possibilidade de participao em
concurso pblico ou processo seletivo para ingressar no servio pblico720 de ex-dirigente de
ONG na situao indicada.
Em que pese a lei referir-se a servidor, opinamos no sentido da aplicabilidade do
preceito aos dirigentes de entidade do terceiro setor, por serem responsveis pela gesto de
recursos pblicos em situao em tudo semelhante queles.
Outro exemplo de efeito indireto da atuao do TCU passvel de ocorrer em face de
irregularidade e malversao de recursos pblicos refere-se a perda da qualificao ou
titulao de OS, OSCIP, dentre outras.
Ainda, o TCU, fundamentado na maior parte das vezes no inciso IX do art. 71 da
CF/88, tem determinado providncias por parte dos rgos pblicos parceiros em relao a
outras entidades pblicas e s ONGs, inclusive acerca de seu controle.
A ttulo de exemplo, no Acrdo n. 402/2009, diante de inmeras irregularidades
verificadas no sistema de sade de indgenas, o TCU determinou (i) ao Ministrio da Sade e
ao Ministrio do Trabalho e Emprego a fiscalizao das relaes de trabalho nas ONGs sitas
nos Distritos Sanitrios Especiais Indgenas; e (ii) ao Ministrio Pblico e Tribunal de Contas
do Estado do Mato Grosso a adoo de medidas concernentes questo entendidas
pertinentes721.

720

Andra Nunes. Terceiro setor: Controle e fiscalizao. (cit.), 2006. p. 98-99.

721

BRASIL. TCU. Acrdo n. 402/2009. p. 73. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: jul. 2009

183

COSIDERAES FIAIS

No decorrer do presente trabalho, procurou-se demonstrar a importncia prtica do


exerccio das atribuies de controle pelos Tribunais de Contas sobre as parcerias celebradas
entre o Estado e as entidades do terceiro setor que envolvam a gesto de recursos pblicos.
Os referidos Tribunais possuem competncia constitucional no s para aferio da
observncia da legalidade na aplicao dos recursos pblicos recebidos, como tambm para
anlise da gesto e do alcance dos resultados almejados com as parcerias.
Sobretudo quando constatados inmeros casos de malversao de recursos pblicos
pelas referidas entidades privadas, verificada a fragilidade ou a ausncia de controle pelos
rgos pblicos parceiros e o incipiente controle social, o exerccio das competncias
constitucionais pelos Tribunais de Contas faz-se deveras relevante.
A falsa impresso de que, em o exercendo, implicar em interferncia na esfera privada ou
ainda, a alegao de que no possuem capacidade operacional para tanto no consistem em
argumentos para sua inao ou exerccio de competncia subsidiria ao controle interno.
No poder, todavia, substituir a averiguao da convenincia e oportunidade da
Administrao e das entidades do terceiro setor. A transio da nfase no controle de
legalidade ao controle de gesto no pode ensejar o seu exame por parte dos Tribunais de
Contas, pois se equipara a nefasta situao de ausncia de controle da transferncia da
atividade administrativa para a instncia de controle.
Ademais, h de se ter cautela na sobreposio de controles, fazendo-se de rigor a
regulao legislativa do controle social, controle interno, do rgo pblico parceiro e dos
Tribunais de Contas, em suas trs esferas, de modo a aprimorar e concretizar a fiscalizao
que se faz premente.
Por fim, justifica-se o presente trabalho diante da constatao de que a ausncia de
efetiva fiscalizao do manejo de recursos pblicos enseja, dentre outros, questionamentos
acerca dos ideais das parcerias pblico-privadas com o terceiro setor, podendo colocar em
risco valores como a consensualidade e a incluso dos cidados no processo de determinao
do interesse pblico, to caros sociedade complexa na qual se inserem.

184

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Modifica o regime e dispe sobre princpios e normas da Administrao Pblica, servidores e agentes
polticos, controle de despesas e finanas pblicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal, e
d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 05 jun. 1998. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/emc/emc19.htm>. Acesso em: set. 2008.

187

BRASIL. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Lei n 10.520, de 17 de julho de 2002. Institui, no
mbito da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da
Constituio Federal, modalidade de licitao denominada prego, para aquisio de bens e servios
comuns, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 18 jul. 2002. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/2002/L10520.htm>. Acesso em: set. 2008.
BRASIL. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Lei n 9.637, de 15 de maio de 1998. Dispe sobre a
qualificao de entidades como organizaes sociais, a criao do Programa Nacional de Publicizao,
a extino dos rgos e entidades que menciona e a absoro de suas atividades por organizaes
sociais, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 18 mai. 1998. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil/LEIS/L9637.htm>. Acesso em: set. 2008.
BRASIL. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Lei n 9.648, de 27 de maio de 1998. Altera
dispositivos das Leis n. 3.890-A, de 25 de abril de 1961, n. 8.666, de 21 de junho de 1993, n. 8.987, de
13 de fevereiro de 1995, n. 9.074, de 7 de julho de 1995, n. 9.427, de 26 de dezembro de 1996, e
autoriza o Poder Executivo a promover a reestruturao da Centrais Eltricas Brasileiras ELETROBRS e de suas subsidirias e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF,
28 mai. 1998. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9648cons.htm>. Acesso
em: set. 2008.
BRASIL. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Lei n 10.266, de 24 de julho de 2001. Dispe sobre as
diretrizes para a elaborao da lei oramentria de 2002 e d outras providncias. Dirio Oficial da
Unio,
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BRASIL. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Lei n 10.522, de 19 de julho de 2002. Dispe sobre o
Cadastro Informativo dos crditos no quitados de rgos e entidades federais e d outras
providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 22 jul. 2002. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2002/L10522.htm>. Acesso em: set. 2008.
BRASIL. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Lei n 11.096, de 13 de janeiro de 2005. Institui o
Programa Universidade para Todos PROUNI; regula a atuao de entidades beneficentes de
assistncia social no ensino superior; altera a Lei n. 10.891, de 9 de julho de 2004, e d outras
providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 14 jan. 2005. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/LEI/L11096.htm>. Acesso em: set. 2008.
BRASIL. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Lei n 11.514, de 13 de agosto de 2007. Dispe sobre
as diretrizes para a elaborao e execuo da Lei Oramentria de 2008 e d outras providncias.
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<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Lei/L11514.htm>. Acesso em: set. 2008.
BRASIL. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Lei n 11.768, de 14 de agosto de 2008. Dispe sobre
as diretrizes para a elaborao e execuo da Lei Oramentria de 2009 e d outras providncias.
Dirio
Oficial
da
Unio,
Braslia-DF,
15
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2008.
Disponvel
em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/Lei/L11768.htm>. Acesso em: set. 2008.
BRASIL. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Lei n 12.101, de 27 de novembro de 2009. Dispe
sobre a certificao das entidades beneficentes de assistncia social; regula os procedimentos de
iseno de contribuies para a seguridade social; altera a Lei n. 8.742, de 7 de dezembro de 1993;
revoga dispositivos das Leis n. 8.212, de 24 de julho de 1991, 9.429, de 26 de dezembro de 1996,
9.732, de 11 de dezembro de 1998, 10.684, de 30 de maio de 2003, e da Medida Provisria n. 2.18713, de 24 de agosto de 2001; e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 30 nov.
2009. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2009/Lei/L12101.htm>.
Acesso em: dez. 2009.
BRASIL. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964. Estatui Normas
Gerais de Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos
Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 23 mar. 1964.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L4320.htm>. Acesso em: set. 2008.

188

BRASIL. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Lei n 8.212, de 24 de julho de 1991. Dispe sobre a
organizao da Seguridade Social, institui Plano de Custeio, e d outras providncias. Dirio Oficial
da
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Disponvel
em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8212cons.htm>. Acesso em: set. 2008.
BRASIL. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Lei n 8.443, de 16 de julho de 1992. Dispe sobre a
Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio,
Braslia-DF, 17 jul. 1992. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8443.htm>.
Acesso em: set. 2008.
BRASIL. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Lei n 9.790, de 23 de maro de 1999. Dispe sobre a
qualificao de pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizaes da
Sociedade Civil de Interesse Pblico, institui e disciplina o Termo de Parceria, e d outras
providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 24 mar. 1999. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9790.htm>. Acesso em: set. 2008.
BRASIL. Presidncia da Repblica. Lei n 2.536, de 6 de abril de 1998. Dispe sobre a concesso do
Certificado de Entidade de Fins Filantrpicos a que se refere o inciso IV do art. 18 da Lei n 8.742, de
7 de dezembro de 1993, e d outras providncia. Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 7 abr. 1998.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d2536.htm>. Acesso em: set. 2008.
BRASIL. Secretaria do Tesouro Nacional. Instruo normativa n 01, de 15 de janeiro de 1997. Disciplina a
celebrao de convnios de natureza financeira que tenham por objeto a execuo de projetos ou realizao
de eventos e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 31 jan. 1997. Disponvel em:
<http://www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/contabilidade/IN1_97.pdf>. Acesso em: out.
2008.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1934, de 01 de setembro
de 1999. Ao direta de inconstitucionalidade. Impugnao da Lei 9.604, de 5 de fevereiro de
1998. Dirio da Justia do Supremo Tribunal Federal, Braslia-DF, 22 out. 1999. Disponvel em:
<http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=(ADI$.SCLA.
E
1934.NUME.) OU (ADI.ACMS. ADJ2 1934.ACMS.)&base=baseAcordaos>. Acesso em: out. 2008.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurana n 21644/DF. Mandado de segurana.
Tribunal de Contas da Unio. 2. Prestao de contas referente aplicao de valores recebidos de
entidades da administrao indireta, destinados a Programa Assistencial de Servidores de Ministrio, em
perodo em que o impetrante era Presidente da Associao dos Servidores do Ministrio. 3. O dever de
prestar contas, no caso, no da entidade, mas da pessoa fsica responsvel por bens e valores pblicos,
seja ele agente pblico ou no. 4. Embora a entidade seja de direito privado, sujeita-se fiscalizao do
Estado, pois recebe recursos de origem estatal, e seus dirigentes ho de prestar contas dos valores
recebidos; quem gere dinheiro pblico ou administra bens ou interesses da comunidade deve contas ao
rgo competente para a fiscalizao. Relator: Nri da Silveira. Dirio da Justia do Supremo
Tribunal
Federal,
n.
218.
Braslia,
DF,
08
nov.
1996.
Disponvel
em:
<http://www.stf.jus.br/portal/diarioJustica/verDiarioProcesso.asp?numDj=218&dataPublicacaoDj=08/11
/1996&incidente=1556243&codCapitulo=5&numMateria=54&codMateria=2>. Acesso em: out. 2008.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurana n 22801/DF. Instituies financeiras.
Sigilo bancrio. Banco Central - Informaes ao TCU - Punio - Ilegalidade. Relator: Menezes Direito.
LEX do Supremo Tribunal Federal, v. 30, n. 356, 2008, p. 488-517. Braslia, DF, 14 mar. 2008.
Disponvel
em:
<http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=MS.SCLA.+E+22801.NUME.&
base=baseAcordaos>. Acesso em: out. 2008.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurana n 23627/DF. Direito civil. Empresas.
Sociedade. Ingresso e Excluso dos Scios na Sociedade. Direito administrativo e outras matrias de
Direito pblico. Atos administrativos. Fiscalizao. Relator: Carlos Velloso. Dirio da Justia
Eletrnico do Supremo Tribunal Federal, Braslia-DF, 14 jun. 2006. Disponvel em:
<http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=(MS$.SCLA.
E
23627.NUME.) OU (MS.ACMS. ADJ2 23627.ACMS.)&base=baseAcordaos>. Acesso em: out. 2008.

189

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Smula n 347, de 13 de dezembro de 1963. O Tribunal de Contas,
no exerccio de suas atribuies, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do poder pblico.
Dirio da Justia Eletrnico do Supremo Tribunal Federal, Braslia-DF, 13 dez. 1963. Disponvel
em:
<http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=347.NUME.%20NAO%20S.FL
SV.&base=baseSumulas>. Acesso em: out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 1111, 11 de junho de 2008. Plenrio. As entidades
privadas qualificadas como organizaes sociais, quando detentoras de contrato de gesto que as
habilitem ao recebimento de recursos pblicos provenientes do Oramento da Unio, inclusive para
pagamento de pessoal, sujeitam-se observncia e aplicao dos princpios que regem a
Administrao, estatudos no art. 37, caput, da Constituio Federal de 1988, nos seus processos de
seleo e contratao de pessoal, pelo tempo em que vigerem os respectivos contratos de gesto.
Relator: Augusto Sherman. Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 13 jun. 2008. Disponvel em:
<http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 1232, de 25 de junho de 2008. Plenrio.
Representao acerca de irregularidades em contratos de repasse celebrados pelo Ministrio do
Turismo. Transferncia de recursos a entidades privadas para a realizao de obras em imveis de
propriedade dessas entidades, contrariando a LDO. Repasses de recursos com objetivos
predominantemente privados e sem relao direta com a rea de turismo. Transferncias de recursos
para entidades situadas fora das regies previstas no programa de regionalizao do turismo.
Preponderncia desses repasses para um nico estado. Ausncia de pareceres tcnicos nos processos
de formulao dos contratos de repasse. Audincia dos responsveis. Determinaes. Relator: Ubiratan
Aguiar. Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 30 jun. 2008. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>.
Acesso em: jul. 2009.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 1305, 15 de maio de 2007. Primeira Cmara.
Embargos de declarao. Inexistncia da omisso alegada. No-provimento. Relator: Aroldo Cedraz.
Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 18 mai. 2007. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso
em: out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 1331, de 09 de julho de 2008. Plenrio. Auditoria
em ONGS e OSCIPS, no mbito de Fiscalizao de Orientao Centralizada - FOC. Verificao de
irregularidades. Existncia de outros processos no mbito de unidades tcnicas nos estados que tratam
dessas irregularidades. Recomendaes. Arquivamento do feito. Relator: Benjamin Zymler. Dirio
Oficial da Unio, Braslia-DF, 11 jul. 2008. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em:
out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 1372, de 29 de abril de 2008. Primeira Cmara.
Prestao de contas. Organizao social. Contratao de servidores pblicos para prestar servios de
consultoria. Vedao da lei de diretrizes oramentrias. Determinao. Recurso de reconsiderao.
Argumentos incapazes de afastar a determinao. Conhecimento. Provimento negado. Relator: Aroldo
Cedraz. Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 05 mai. 2008. Disponvel em:
<http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 1386, de 24 de junho de 2009. Plenrio.
Representao de unidade tcnica. Termo de parceria celebrado com organizao da sociedade civil de
interesse pblico. Suspenso cautelar da execuo do ajuste. Oitivas. Acatamento parcial das
justificativas apresentadas. Glosa de despesas. Revogao da medida cautelar. Determinaes e
recomendaes. Monitoramento. Relator: Andr Lus de Carvalho. Dirio Oficial da Unio, BrasliaDF, 25 jun. 2009. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: out. 2009.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 1403, de 23 de julho de 2008. Plenrio. Auditoria
realizada no Instituto Treinar de Educao e Tecnologia, no mbito de Fiscalizao de orientao
Centralizada (FOC - ONGs). Irregularidades. Determinao de instaurao de tomadas de contas
especiais. Citaes. Oitivas de empresas. Audincias. Remessa de documentos a diversas pessoas.
Arquivamento do feito. Relator: Benjamin Zymler. Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 25 jul.
2008. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: out. 2008.

190

BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 141, de 12 de fevereiro de 2008. Segunda Cmara.
Tomada de contas especial. Inexecuo parcial do objeto de convnios. Pagamento antecipado pelo
valor total das obras. Contas irregulares. Relator: Ubiratan Aguiar. Dirio Oficial da Unio, BrasliaDF, 15 fev. 2008. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 1562, 15 de julho de 2009. Plenrio. Auditoria de
conformidade. Verificao da estrutura do rgo e das aes internas voltadas para o controle dos
recursos repassados por meio de transferncias voluntrias. Constatao da existncia de
desconformidades. Determinaes. Relator: Augusto Sherman Cavalcanti. Dirio Oficial da Unio,
Braslia-DF, 17 jul. 2009. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: out. 2009.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 1564, de 15 de julho de 2009. Plenrio.
Levantamento de auditoria. Fiscobras 2009. Obras de modernizao da malha viria do distrito
industrial de Manaus. Indcios de irregularidades graves que recomendam a manuteno da paralisao
do empreendimento. Determinaes. audincias. Oitiva da contratada. Cincia ao Congresso Nacional.
Apensamento a outro processo. Relator: Andr Lus de Carvalho. Dirio Oficial da Unio, BrasliaDF, 25 jun. 2009. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: out. 2009.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 1684, de 26 de junho de 2007. Segunda Cmara.
Recurso de reconsiderao em tomada de contas especial. Conhecimento. Alegaes insuficientes para
comprovar a regularidade das contas. Negado provimento. Relator: Benjamin Zymler. Dirio Oficial
da Unio, Braslia-DF, 28 jun. 2007. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 1752, de 17 de junho de 2008. Segunda Cmara.
Representao. Convnio. Fundo Nacional de Sade. Irregularidades praticadas na contratao de
organizao social. Audincia. No-acolhimento das razes de justificativa. Multa. Cincia ao
Governo do Estado do Par e ao Tribunal de Contas do Estado do Par. Relator: Aroldo Cedraz.
Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 19 jun. 2008. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso
em: out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 1777, de 09 de novembro de 2005. Plenrio.
Relatrio de Auditoria. Lei n. 9.790/99. Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico. Termo
de Parceria. Terceiro Setor. Atuao do Tribunal. Limite de remunerao da administrao pblica.
Inaplicabilidade da Lei n. 8.666/93 s OSCIPs. Regularidade previdenciria, fiscal e perante o FGTS.
Submisso s vedaes estipuladas nas Leis de Diretrizes Oramentrias. Prvia comprovao de
capacidade operacional. Hipteses de perda de qualificao como OSCIP. Escolha do parceiro
privado. Natureza jurdica do Termo de Parceria. Consideraes. Melhorias em procedimentos de
auditoria. Organizaes No-Governamentais. Parcerias pblico-privadas. Consideraes.
Recomendaes. Determinao. Envio de cpia do Relatrio, Voto e Acrdo ao Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, ao Ministrio da Justia, Comisso de Fiscalizao e Controle
do Senado Federal e Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle da Cmara dos Deputados.
Arquivamento. Relator: Marcos Vinicios Vilaa. Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 22 nov. 2005.
Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 1836, de 05 de setembro de 2007. Plenrio.
Representao. Aceitao das razes de justificativa dos responsveis pelas falhas na
celebrao/utilizao do contrato de gesto n 63/99. Excluso da responsabilidade dos gestores, no
caso da ausncia do dever de superviso do contrato de gesto n 63/99. Rejeio das razes de
justificativa dos responsveis pela contratao sem concurso pblico de pessoal para a execuo de
programas de sade sem aplicao de sano. Para a admisso de Agente Comunitrio de Sade e
demais profissionais das Equipes de Sade da Famlia, necessria a realizao de processo seletivo
pblico de provas ou provas e ttulos, na forma do art. 37, inciso II, da Constituio Federal. Relator:
Marcos Vinicios Vilaa. Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 10 jul. 2007. Disponvel em:
<http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 1840, de 16 de agosto de 2005. Primeira Cmara.
Representao formulada pelo Juzo da Vara do Trabalho de Ub - MG. Supostas irregularidades na
contratao de profissionais de sade para atender ao Programa Sade da Famlia, no mbito do
Municpio de Ub - MG. Comprovao de que a referida contratao encontra respaldo legal,

191

porquanto efetuada por intermdio de uma Organizao Social da Sociedade Civil de Interesse Pblico
(OSCIP). Conhecimento. Improcedncia. Cincia ao Juzo Trabalhista de Ub-MG. Relator:
Guilherme Palmeira. Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 30 ago. 2005. Disponvel em:
<http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 1933, de 19 de setembro de 2007. Plenrio.
Relatrio de Auditoria de conformidade realizada com o objetivo verificar a regularidade dos
instrumentos de transferncia de recursos. Consolidao dos relatrios referentes ao tema Incluso
Digital. Determinao. Comunicaes. Relator: Valmir Campelo. Dirio Oficial da Unio, BrasliaDF, 21 set. 2007. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 1936, de 10 de dezembro de 2003. Plenrio.
Representao formulada por unidade tcnica do TCU. Possveis irregularidades praticadas por
prefeituras do Estado de Minas Gerais. Execuo e prestao de contas de convnios firmados com
rgos da administrao pblica. Desvio de recursos pblicos. Fraude envolvendo prefeito, comisso
de licitao, empresas e seus scios. Existncia de dbitos de municpios com o FGTS. Plano de
trabalho sem projeto adequado. Pagamento indevido. Situao irregular de empresas contratadas,
Conhecimento. Procedncia. Determinao. Converso de processos em tomada de contas especial.
Recomendao STN. Remessa de cpia aos rgos interessados. Arquivamento. Relator: Augusto
Sherman Cavalcanti. Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 23 dez. 2003. Disponvel em:
<http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 1952, de 19 de setembro de 2007. Plenrio. Projeto
de deciso normativa anual que define, para 2008, as unidades jurisdicionadas cujos responsveis
devem apresentar contas ao Tribunal relativas ao exerccio de 2007, com a composio das suas peas
e forma de organizao, consoante dispe o art. 4 da IN TCU n 47/2004. Projeto de instruo
normativa para alterao de alguns dispositivos da IN TCU n 47/2004. Transcurso do prazo fixado
pelo plenrio sem apresentao de emendas ou sugestes. parecer pela aprovao dos projetos.
Relator: Ubiratan Aguiar. Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 21 set. 2007. Disponvel em:
<http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 2044, de 08 de novembro de 2006. Plenrio.
Tomada de contas especial. Convnio. Omisso no dever de prestar contas. Recurso de reviso.
Apresentao e aprovao das contas no rgo repassador. Documento novo. Conhecimento.
Inconsistncias entre os saques e os pagamentos. Inexistncia de meno ao convnio nos
comprovantes das despesas. Indcios de fraude. Gastos fora do objeto. Negado provimento. Relator:
Marcos Vinicios Vilaa. Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 13 nov. 2006. Disponvel em: <
http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 2066, de 08 de novembro de 2006. Plenrio.
Relatrio Consolidado das Auditorias realizadas com o objetivo de verificar a regularidade da
aplicao de recursos federais repassados pela Unio ou entidades da Administrao Indireta a
Organizaes No-Governamentais, por meio de convnios, contratos de repasse e instrumentos
similares. Determinaes. Recomendaes. Relator: Marcos Bemquerer Costa. Dirio Oficial da
Unio, Braslia-DF, 13 nov. 2006. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 2101, de 18 de outubro de 2005. Segunda Cmara.
Tomada de contas especial. Omisso no dever de prestar contas. Contas irregulares. A omisso no
dever de prestar contas impe o julgamento pela irregularidade das contas e a condenao em dbito
do responsvel, com aplicao de multa, no sendo acolhida defesa desacompanhada de elementos
comprobatrios. Relator: Lincoln Magalhes da Rocha. Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 20 out.
2005. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 2261, 13 de dezembro de 2005. Plenrio.
Consolidao das auditorias realizadas nos convnios celebrados entre a Unio e as entidades em
epgrafe. Atendimento Solicitao oriunda do Senado Federal. Situaes de desvio dos recursos
conveniados. Deficincia nas anlises das proposies iniciais, nas prestaes de contas e na
fiscalizao. Fragilidade nos procedimentos de controle. Formao de apartados de tomadas de contas
especiais. Converso de um processo em tomada de contas especial. Determinaes. Envio de cpia da

192

deliberao s autoridades e rgos/entidades envolvidos. Relator: Guilherme Palmeira. Dirio


Oficial da Unio, Braslia-DF, 03 jan. 2006. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em:
out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 2261, de 13 de dezembro de 2005. Plenrio.
Consolidao das auditorias realizadas nos convnios celebrados entre a Unio e as entidades em
epgrafe. Atendimento Solicitao oriunda do Senado Federal. Situaes de desvio dos recursos
conveniados. Deficincia nas anlises das proposies iniciais, nas prestaes de contas e na
fiscalizao. Fragilidade nos procedimentos de controle. Formao de apartados de tomadas de contas
especiais. Converso de um processo em tomada de contas especial. Determinaes. Envio de cpia da
deliberao s autoridades e rgos/entidades envolvidos. Relator: Guilherme Palmeira. Dirio
Oficial da Unio, Braslia-DF, 03 jan. 2006. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em:
out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 2578, 05 de outubro de 2004. Primeira Cmara.
Representao formulada pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. Supostas
irregularidades praticadas pela Prefeitura Municipal de Nilpolis RJ. Programas Sade da Famlia e
Agentes Comunitrios de Sade. Contratao indireta de pessoal por intermdio de cooperativas.
Terceirizao de funes tpicas da rea de sade. Conhecimento. Procedncia. Determinao.
Remessa de cpia do Departamento Nacional de Auditoria do SUS do Ministrio da Sade. Relator:
Marcos Vinicios Vilaa. Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 19 out. 2004. Disponvel em:
<http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 2619, de 05 de dezembro de 2007. Plenrio.
Solicitao do Congresso Nacional. CPI das ONGs. Informaes sobre transferncias de recursos
federais a organizaes no-governamentais e para Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico. Conhecimento. Informao provisria. Relator: Guilherme Palmeira. Dirio Oficial da
Unio, Braslia-DF, 11 dez. 2007. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 2680, de 05 de dezembro de 2007. Plenrio.
Denncia. Adoo de medida cautelar em razo de indcios de irregularidades na celebrao e
execuo de convnio celebrado com OSCIP. Oitiva. Acolhimento das justificativas. Revogao da
cautelar. Determinaes. Relator: Guilherme Palmeira. Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 11 dez.
2007. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: out. 2009.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 2697, 26 de novembro de 2008. Plenrio.
Auditoria de Conformidade. Fiscalizao de Orientao Centralizada (FOC). Aplicao de Recursos
Federais transferidos mediante convnios. Constatao de irregularidades. Audincia dos
responsveis. Acolhimento das razes de justificativa oferecidas por alguns e acolhimento parcial das
alegaes trazidas por outros. Recomendaes e determinaes. Relator: Valmir Campelo. Dirio
Oficial da Unio, Braslia-DF, 01 dez. 2008. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em:
out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 277, 07 de maro de 2007. Plenrio. Solicitao.
CPMI das ambulncias. Informaes sobre os procedimentos utilizados na fiscalizao de
convnios. Relator: Marcos Vinicios Vilaa. Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 09 maro. 2007.
Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 402, de 11 de maro de 2009. Plenrio. Auditoria
Operacional. Funasa. Verificao da efetividade na aplicao de recursos federais em aes
assistncias e de sade aos povos indgenas nos Distritos Sanitrios Especiais Indgenas. Relator: Jos
Jorge. Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 13 mar. 2009. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>.
Acesso em: jul. 2009.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 421, de 14 de abril de 2004. Plenrio. Consulta
formulada pela Cmara dos Deputados. Contratao, por parte da administrao pblica direta, de
bens ou servios das entidades dos servios sociais autnomos com dispensa de licitao. Prerrogativa
dada s organizaes sociais. Requisitos para contratao com dispensa de licitao. Conhecimento.

193

Orientao. Arquivamento. Relator: Augusto Sherman Cavalcanti. Dirio Oficial da Unio, BrasliaDF, 29 abr. 2004. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 4522, de 19 de novembro de 2008. Primeira
Cmara. Embargos de declarao em sede de recurso de reconsiderao. Constatao de obscuridade.
Esclarecimentos acerca da fundamentao do voto condutor do acrdo recorrido. Mrito da
deliberao no afetado. Relator: Aroldo Cedraz. Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 21 nov. 2008.
Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 535, de 02 de abril de 2008. Plenrio. Solicitao
do Congresso Nacional. CPI das ONGs. Informaes complementares sobre transferncias de recursos
federais a organizaes no-governamentais e para organizaes da sociedade civil de interesse
pblico. Encaminhamento de cpia do presente acrdo, bem como do relatrio e do voto que o
fundamentam a referida CPI. Arquivamento. Relator: Guilherme Palmeira. Dirio Oficial da Unio,
Braslia-DF, 04 abr. 2008. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 544, de 02 de abril de 2008. Plenrio. Relatrio de
auditoria de natureza operacional. Baixo grau de consistncia na elaborao de polticas pblicas para
o setor de telecomunicaes. Ausncia de metas para a utilizao dos recursos do fundo. Carncia de
controles de arrecadao. Irregularidades na elaborao e execuo de convnios, contratos de
repasses e congneres. Determinaes. Envio de cpias. Relator: Raimundo Carreiro. Dirio Oficial
da Unio, Braslia-DF, 04 abr. 2008. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 601, de 20 de maro de 2007. Primeira Cmara.
Recurso de reconsiderao. Organizao social. Sujeio a normas gerais de licitao e de
administrao financeira do poder pblico. Obrigatoriedade de utilizao de prego. No provimento.
Relator: Aroldo Cedraz. Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 26 mar. 2007. Disponvel em:
<http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 613, de 09 de abril de 2008. Plenrio. Solicitao.
Prestao de contas anuais pela Associao de Comunicao Educativa Roquete Pinto - ACERP e pela
Empresa Brasil de Comunicao - EBC. A ACERP est dispensada de prestar contas anuais ao TCU.
Autorizao para a EBC prestar contas relativas ao exerccio de 2007 juntamente com as contas do
exerccio de 2008. Relator: Raimundo Carreiro. Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 14 abr. 2008.
Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 668, de 16 de abril de 2008. Plenrio. Auditoria
operacional. Funasa. Avaliao da adequao da estrutura e dos meios da entidade perante seus
objetivos institucionais. Ineficcia dos controles internos nas reas de administrao de pessoal e de
formalizao de convnios. Gastos excessivos na rea administrativa em detrimento da atividade-fim.
Utilizao do instituto denominado sobrestamento quando da no-aprovao das prestaes de contas
parciais de convnios, visando possibilitar o repasse de recursos. Determinaes. Recomendaes.
Juntada s contas. Relator: Guilherme Palmeira. Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 18 abr. 2008.
Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 705, de 25 de abril de 2007. Plenrio. Solicitao
formulada pelo grupo especial de trabalho em execuo penal do Ministrio Pblico do Estado do
Esprito Santo. Fiscalizao em termo de parceria firmado pelo Governo do Estado do Esprito Santo e
entidade do Terceiro setor. Solicitante no incluso entre aqueles legitimados para requerer trabalhos da
espcie. Ausncia de indcios de irregularidades. Negado conhecimento. Relator: Benjamin Zymler.
Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 27 abr. 2007. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso
em: out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 707, 23 de abril de 2008. Plenrio. Solicitao do
Congresso Nacional para realizao de auditoria em convnios celebrados pela Superintendncia
Regional do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria no Maranho. Conhecimento.
Trabalhos j efetuados por esta Corte. Comunicao. Relator: Andr Lus de Carvalho. Dirio Oficial
da Unio, Braslia-DF, 25 abr. 2008. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: out. 2008.

194

BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 713, de 23 de abril de 2008. Plenrio. Tomada de
contas especial. Pagamento de dirias e passagens para exerccio de cargos em carter permanente.
Boa-f. Abertura de prazo para recolhimento do dbito. Novos elementos de defesa apresentados por
um dos responsveis. Quitao para um dos responsveis. Relator: Ubiratan Aguiar. Dirio Oficial da
Unio, Braslia-DF, 25 abr. 2008. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 715, 11 de maro de 2008. Primeira Cmara.
Representao. Municpio de Itacuruba-PE. No comprovao da boa e regular aplicao de recursos
federais repassados. Dbito. Converso em Tomada de Contas Especial. Citao. Identificao de
Indcios de Irregularidades que ensejam a audincia dos responsveis. Relator: Valmir Campelo.
Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 14 mar. 2008. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso
em: out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 788, de 24 de maio de 2006. Plenrio.
Representao de unidade tcnica. Fiscalizao de orientao centralizada em rgos e entidades
federais repassadores de recursos mediante transferncias voluntrias. Consolidao dos resultados.
Deteco de fragilidades de controle. Determinao. Identificadas fragilidades nas sistemticas de
controle dos recursos federais repassados mediante transferncias voluntrias, impe-se o
estabelecimento de determinaes com vistas a buscar-se a sua correo. Relator: Augusto Sherman
Cavalcanti. Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 26 mai. 2006. Disponvel em:
<http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 936, de 23 de maio de 2007. Plenrio. Auditoria.
Verificao de impropriedade e irregularidades em convnios. Audincia. Acolhimento das razes de
justificativa de uma Responsvel, rejeio das de outro. Aplicao de multa neste. Determinaes.
Arquivamento. Relator: Benjamin Zymler. Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 28 mai. 2007.
Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 2067, de 18 de novembro de 2008. Plenrio.
Auditoria Operacional. Auditoria de natureza operacional. Programa resduos slidos urbanos.
Deteco de falhas. Determinaes e recomendaes. Relator: Ubiratan Aguiar. Dirio Oficial da
Unio, Braslia-DF, 19 set. 2008. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: nov. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Convnios e outros repasses. 2.ed. Braslia : Secretaria-Geral
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enios_e_outros_repasses_2a_Edicao.pdf>. Acesso em: out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Deciso n 592, de 02 de setembro de 1998. Administrativo.
Projeto de Instruo Normativa. Acrscimo de dispositivo Instruo Normativa TCU n 12/96, que
estabelece normas de organizao e apresentao de tomadas e prestaes de contas e rol de
responsveis. Aprovao. Conhecimento. Arquivamento. -Entendimento de que as contas anuais das
Organizaes Sociais so submetidas a julgamento pelo Tribunal. -Organizaes Sociais. Contrato de
Gesto. Competncia do TCU. Consideraes. Relator: Benjamin Zymler. Boletim do TCU, n. 63,
Braslia-DF, 1998. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Deciso n 649, de 19 de junho de 2002. Plenrio. Auditoria
de natureza operacional. Recomendaes. Determinao. Juntada de cpia do relatrio de auditoria ao
processo que trata da Poltica Nacional de Medicamentos e remessa aos rgos e entidades
competentes. Converso dos autos em acompanhamento para que a 4 Secex monitore a
implementao das recomendaes. Relator: Marcos Vinicios Vilaa. Dirio Oficial da Unio,
Braslia-DF, 08 jul. 2002. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Deciso n 931, de 15 de dezembro de 1999. Administrativo.
Estudos realizados por Grupo de Trabalho com a finalidade de examinar o alcance das disposies da
Lei das Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico - Lei n 9.790/99 - nas atividades de
controle a cargo do TCU. Projeto de Instruo Normativa. Alterao de dispositivos da Instruo
Normativa n 12/96. Aprovao. Determinao. Encaminhamento do estudo ao Conselho da
Comunidade Solidria para o aperfeioamento do Decreto n 3.100/99. Relator: Marcos Vilaa.

195

Boletim do TCU, n. 78, Braslia-DF, 1999. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: out.
2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Deciso Normativa n 85, de 19 de setembro de 2007. Define,
para 2008, as unidades jurisdicionadas cujos responsveis devem apresentar contas relativas ao
exerccio de 2007, especificando as organizadas de forma consolidada e agregada; os critrios de risco,
materialidade e relevncia para organizao dos processos de forma simplificada; o escalonamento dos
prazos de apresentao; o detalhamento do contedo das peas que compem os processos de contas; e
critrios de aplicabilidade e orientaes para a remessa de contas por meio informatizado; na forma
estabelecida pelos artigos 4, 7, 8, 14, 15 e 19 da Instruo Normativa TCU 47, de 27 de outubro de
2004. Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 24 set. 2007. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br>.
Acesso em: out. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Deciso Normativa n 94, 03 de dezembro de 2008. Define,
para 2009, as unidades jurisdicionadas cujos responsveis devem apresentar processos de contas
relativas ao exerccio de 2008, especificando a forma, os prazos e os contedos dos demonstrativos
que os comporo, nos termos dos artigos 4, 6, 13 e 14 da Instruo Normativa TCU n 57, de 27 de
agosto de 2008. Dirio Oficial da Unio, Braslia-DF, 03 dez. 2008. Disponvel em:
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