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OPININ N 086-2009/DTN

Entidad:

Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria


(SUNAT)

Asunto:

Alcance del literal f) del numeral 3.3 del artculo 3 de la


Ley de Contrataciones del Estado

Referencia:

Carta N 57-2009-SUNAT/2G0000

1.

ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el Intendente Nacional de la SUNAT (en


adelante, la Entidad) consulta si lo establecido en el literal f) del numeral 3.3 del
artculo 3 de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada por Decreto Legislativo
N 1017 (en adelante, la Ley) resulta aplicable al contrato de locacin de servicios
de carcter autnomo que celebre una Entidad con una persona natural.
ANLISIS1

2.

2.1 En atencin a la materia objeto de consulta, se estima pertinente iniciar el


presente anlisis identificando el contenido de los trminos locacin de
servicios y servicios no personales.
En ese sentido, se debe tener en consideracin que la Ley y su Reglamento no
han previsto una definicin de dichos conceptos y, an ms, que ese ha sido
un denominador comn del marco normativo en materia de contratacin
pblica en el Per2.
Al respecto, el Reglamento desarrolla en su Anexo de Definiciones el
concepto de Servicio en General, entendindose aquel como: La
actividad o labor que realiza una persona natural o jurdica para atender
una necesidad de la entidad, pudiendo estar sujeta a resultados para
considerar terminadas sus prestaciones. De igual forma, de una lectura
conjunta de las definiciones de Prestacin y Consultor, se puede
concluir que dicho cuerpo normativo distingue, dentro del gnero servicio, a
la consultora como una particular forma de prestacin de servicios
profesionales calificados.

En principio, cabe precisar que las consultas que absuelve este Organismo Supervisor son
aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa sobre contratacin pblica, planteadas sobre
temas genricos y vinculados entre s, sin hacer alusin a asuntos concretos o especficos, de
conformidad con lo dispuesto por el inciso i) del artculo 58 de la Ley de Contrataciones del
Estado, aprobada mediante Decreto Legislativo N 1017, y la Segunda Disposicin Complementaria
Final de su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N 184-2008-EF. En ese sentido, las
conclusiones de la presente opinin no se encuentran vinculadas necesariamente a situacin
particular alguna.

Al respecto, se debe tener en cuenta que la derogada Ley N. 26850, sus modificatorias y normas
complementarias, tampoco desarrollaron una definicin expresa de estos conceptos.

En ese orden de ideas, corresponde delimitar el contenido de los trminos


locacin de servicios y servicios no personales dentro de las definiciones
genricas de servicios y prestacin de servicios desarrollados en el
Reglamento, a fin de sealar el alcance de lo dispuesto en el literal f) del
numeral 3.3 del artculo 3 de la Ley; para lo cual debemos recurrir al
desarrollo que dichas materias hayan merecido en la doctrina y, a su vez, a
fuentes y ordenamientos complementarios o supletorios al de contratacin
pblica3.
2.2

De esta forma, tenemos que el ordenamiento civil distingue dentro de los


Contratos Nominados a los contratos vinculados con la Prestacin de
Servicios4, entre los cuales se considera a la Locacin de Servicios,
definido como la relacin contractual que supone que el locador se obliga,
sin estar subordinado al comitente, a prestarle sus servicios por cierto
tiempo o para un trabajo determinado a cambio de un retribucin. Vale
decir, una de las caractersticas esenciales del referido contrato es que las
prestaciones se ejecutan sin mediar subordinacin entre contratante y
contratado.
Con relacin a lo anterior, cabe anotar que el desarrollo de la doctrinas de los
contratos civiles y laborales, han utilizado, precisamente, la distincin de los
servicios personales (que implica la existencia de las condiciones de
subordinacin propias de una relacin laboral o de trabajo) y los servicios no
personales (que supone el desarrollo de prestaciones no subordinadas) para
distinguir la naturaleza de uno y otro campo del derecho, respectivamente.
En ese sentido, se puede afirmar que el derecho laboral se construye a partir
de la singularizacin de una relacin jurdica especfica, cual es: el contrato
de trabajo, el que se define en contraposicin del concepto de servicios no
personales. Por su parte, la locacin de servicios constituye una categora
propia del ordenamiento civil que implicar, en todos los casos, la ausencia
de subordinacin del contratado.

2.3

Por otro lado, se advierte que, en los ltimos aos, el tratamiento de los
contratos antes descritos ha merecido especial atencin en el ordenamiento
legal en materia presupuestal. As, podemos advertir que las Leyes Anuales
de Presupuesto del Sector Pblico y sus normas de desarrollo han previsto
medidas de austeridad y/o lmites a la ejecucin del presupuesto de acuerdo al
siguiente detalle:
a) El aseguramiento de los recursos como requisito para la celebracin de
contratos de servicios no personales y/o locacin de servicios, as como el
alcance de las actividades a contratar5.

En virtud de lo dispuesto en el numeral 1 del artculo VIII del Ttulo Preliminar de la Ley N
27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.

Ttulo IX, Seccin Segunda, Libro VII del Cdigo Civil.

Referidas a que el locador que se pretenda contratar no realice actividades o funciones


equivalentes a las que desempee el personal establecido en el Cuadro para Asignacin de Personal
(CAP) de la Entidad, debiendo efectuar funciones de carcter temporal y eventual. Podemos
observar dicha previsin en las Leyes Anuales de Presupuesto del Sector Pblico de los ejercicios
fiscales 2002, 2003, 2004, 2005 y 2006.

b) La posibilidad de efectuar el pago por honorarios a las personas naturales


que prestan servicios no personales y/o locacin de servicios, siempre que
stas se encuentren registradas6.
c) La habilitacin para efectuar prrrogas, de manera directa y sucesiva, de
los contratos de locacin de servicios y/o servicios no personales suscritos
con personas naturales, que se encontraran vigentes hacia el final de un
determinado ejercicio; y la posibilidad de celebrar nuevos contratos de
locacin de servicios o servicios no personales siempre y cuando fuera en
el caso de reemplazos7.
Es decir, cuando la normativa en materia presupuestal ha regulado los
denominados contratos de locacin de servicios y servicios no personales,
ha estipulado un tratamiento uniforme, equiparando el contenido de ambos
conceptos.
2.4

Lo sealado en los numerales 2.2 y 2.3 adquiere una especial relevancia con la
entrada en vigencia del Decreto Legislativo N. 1057: Decreto Legislativo que
Regula el Rgimen Especial de Contratacin Administrativa de Servicios 8
(CAS), y que fuera reglamentado a travs del Decreto Supremo N. 075-2008PCM9.
En primer lugar, el artculo 3 del Decreto Legislativo N. 1057 y el artculo 1
de su Reglamento sealan con claridad la naturaleza y definicin del contrato
administrativo de servicios, especificando que dicho contrato constituye una
modalidad contractual administrativa y privativa del Estado, que vincula a una
Entidad pblica con una persona natural que presta servicios de manera no
autnoma, diferencindola de otros regmenes de contratacin como el Decreto
Legislativo N. 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa, el rgimen de
la actividad privada y otras normas que regulan carreras administrativas
especiales.
En otras palabras, se puede afirmar que al instituirse el rgimen especial de la
Contratacin Administrativa de Servicios (CAS), se ha perseguido diferenciarlo
y sustraerlo del rgimen general de contratacin de servicios al que se sujeta la
generalidad de la Administracin Pblica en el Per10, siendo el elemento

Dicho registro opera en la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico; o, en su defecto, se refiere
al Mdulo de Control del Pago de Planillas y de los Servicios No Personales (MCPP-SNP) que el
Ministerio de Economa y Finanzas implant en su oportunidad. Podemos observar dicha previsin
en las Leyes Anuales de Presupuesto del Sector Pblico de los ejercicios fiscales 2004, 2005 y
2006.

Podemos observar dicha previsin en las Leyes Anuales de Presupuesto del Sector Pblico de los
ejercicios fiscales 2004, 2005, 2006, 2007 y 2008.

Publicado en el Diario Oficial El Peruano el 28 de junio de 2008, vigente a partir del 29 de junio
de 2008, segn lo prescrito en su Cuarta Disposicin Complementaria Transitoria.

Publicado en el Diario Oficial El Peruano el 25 de noviembre de 2008.

10

Cabe precisar que, al momento de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo N. 1057, se
encontraban vigentes el TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y su

distintivo del mbito objetivo de este nuevo rgimen la no autonoma de los


servicios a ser prestados a favor de una entidad11.
En efecto, antes de la entrada en vigencia del citado Decreto Legislativo
N. 1057, estaba claro que la contratacin de servicios a una persona natural
(distintos a los servicios que pudieran dar lugar a un contrato laboral o de
trabajo) deba realizarse, por regla general, en virtud de los procedimientos,
requisitos y dems formalidades previstos en la normativa de contrataciones del
Estado, incluidos los contratos que pudieran comprender la prestacin de
servicios no autnomos12, segn se puede concluir de la lectura de la Primera
Disposicin Complementaria Transitoria del Decreto Supremo N. 075-2008PCM.
Consecuentemente, es a la luz de la finalidad de la expedicin del rgimen
especial la Contratacin Administrativa de Servicios (CAS), cual es: sustraer un
tipo determinado de contratacin de servicios del rgimen general de
contratacin, que debe entenderse lo dispuesto en la Primera Disposicin
Complementaria Final del Decreto Legislativo N. 1057; es decir: a partir del
29 de junio de 2008, las referencias normativas a la contratacin de servicios
no personales deben entenderse realizadas al rgimen especial de Contratacin
Administrativa de Servicios (CAS).
2.5

Debe tenerse en cuenta que la Ley se aprob y expidi cuando an no exista el


denominado rgimen especial de Contratacin Administrativa de Servicios
(CAS) y, por ello se colige que en su redaccin se utilizaron los conceptos y
categoras jurdicas imperantes en dicha oportunidad, cuando no operaba la
distincin de servicios autnomos y servicios no autnomos dentro del
gnero de contratacin de servicios brindados por personas naturales que, por
regla general, se encontraban dentro de su mbito de aplicacin13.
Como una evidencia de lo anterior, se advierte que el literal f) del numeral 3.3
del artculo 3 de la Ley, utiliza las mismas denominaciones de locacin de
servicios o servicios no personales que, en materia presupuestal, se utilizaba
hasta antes de la expedicin del Decreto Legislativo N. 1057 cuando se quera
hacer referencia a un tipo especfico de contratacin de servicios de personas
naturales por parte de la Administracin Pblica.
Bajo ese razonamiento, se puede concluir que, por efecto de la Primera
Reglamento, aprobados mediante Decretos Supremos N. 083 y 084-2004-PCM.

11

Al respecto, el numeral 2.2 del artculo 2 del Reglamento del Decreto Legislativo N. 1057,
seala que dicha normativa no es de aplicacin, entre otros, a la prestacin o locacin de
servicios, consultora, asesora o cualquier otra modalidad contractual de prestacin de servicios
autnomos que se realizan fuera del local de la entidad contratante.

12

Entindase, en los trminos fijados en el Decreto Legislativo N. 1057 y su Reglamento.

13

El Decreto Legislativo N 1017, que aprob la Ley de Contrataciones del Estado, se public en
el Diario Oficial El Peruano el 04 de junio de 2008. Sin embargo, su vigencia efectiva se
condicion a las circunstancias sealadas en su Dcimo Segunda Disposicin Complementaria
Final y, en virtud del Decreto de Urgencia N 014-2009, dicho cuerpo normativo, as como su
Reglamento, entraron en vigencia a partir del 01 de febrero de 2009.

Disposicin Complementaria Final del Decreto Legislativo N. 1057


(atendiendo a la finalidad de dicho rgimen especial de contratacin), cuando el
literal f) del numeral 3.3 del artculo 3 de la Ley dispone su inaplicacin para
los contratos de locacin de servicios o servicios no personales que celebren
las Entidades con personas naturales, debe entenderse que se refiere a los
contratos sujetos al rgimen especial de Contratacin Administrativa de
Servicios (CAS).
Por el contrario, s se encuentran dentro del mbito de aplicacin de la Ley la
contratacin de servicios autnomos14, tales como la locacin de servicios o
consultoras, prestados por personas naturales o jurdicas.
Asimismo, resulta necesario establecer que la Ley no ha dispuesto dentro de la
categora de servicio (objeto contractual que se encuentra dentro de su
mbito de aplicacin15), un tratamiento especial o diferenciado del mismo en
funcin de la temporalidad de su ejecucin o del grado de especializacin y,
an ms, no ha previsto tales caso como supuestos de inaplicacin.
3.

CONCLUSIONES

3.1

La Primera Disposicin Complementaria Final del Decreto Legislativo


N 1057 define el alcance del literal f) del numeral 3.3 del artculo 3 de la Ley.
Por tanto, dicho supuesto de inaplicacin de la normativa de contratacin
pblica se refiere exclusivamente a los contratos sujetos al rgimen especial de
Contratacin Administrativa de Servicios (CAS).

3.2

En el supuesto de una Entidad sujeta al mbito de aplicacin de la Ley de


Contrataciones del Estado y al mbito de aplicacin del Decreto Legislativo
N. 1057, que regula el Rgimen Especial de Contratacin Administrativa de
Servicios (CAS), resulta aplicable la Ley de Contrataciones del Estado para las
contrataciones de servicios autnomos.
Jess Mara, 01 de setiembre de 2009

AMALIA MORENO VIZCARDO


Directora Tcnico Normativa (e)
AFRR/.

14

Sobre el particular, el signo que distingue a los servicios no autnomos prestados por personas
naturales y que se encuentran sujetos al denominado rgimen de Contratacin Administrativa de
Servicios (CAS), es el desarrollo de las tareas o actividades a su cargo dentro de los locales o
centros de trabajo de la Entidad contratante. En cambio, el numeral 2.2 del Reglamento del Decreto
Legislativo N 1057 seala expresamente que no resultarn aplicables a cualquier modalidad
contractual de prestacin de servicios autnomos que se realizan fuera del local de la Entidad.

15

A su vez, deben coincidir los dems elementos de configuracin del mbito subjetivo y objetivo de
aplicacin de dicho cuerpo normativo, sealados en los numerales 3.1 y 3.2 del artculo 3 de la
Ley.