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El derecho humano a cumplir las penas de prisin

en un lugar cercano al domicilio

Dimensionar la reciente jurisprudencia de la Suprema Corte

Mara Amparo Hernndez Chong Cuy*

Sumario: I. Introduccin. II. La prisin en el derecho constitucional


mexicano. III. El lugar de la prisin en la ley. IV. La determinacin
de la prisin y la judicializacin de la ejecucin de sanciones penales.
V. La desclasificacin administrativa de los traslados penitenciarios.
VI. La necesaria reorganizacin de la burocracia judicial.

I. Introduccin
En enero de 2012 el Pleno de la Suprema Corte resolvi diversos amparos en revisin1 que tenan como problemtica comn que se trataba de juicios promovidos
por presos federales que compurgaban sus penas de prisin en un penal local de
Zacatecas y que fueron trasladados por rdenes de la Secretara de Seguridad Pblica
Federal, a un diverso penal federal en Veracruz.
La Corte resolvi amparar en todos esos casos, tras considerar, en una breve
resolucin antecedida por un largo debate2, sosteniendo que hay un derecho fundamental a cumplir las penas privativas de libertad en prisin cercana al domicilio,
sujeto a lo que se establezca en leyes razonables. Lo dijo en interpretacin del artculo
18 constitucional y sin mediar impugnacin de leyes. An no se publican las tesis de
jurisprudencia que derivaran de estas sentencias, pero es claro que, materialmente,
ya hay criterio jurisprudencial vinculante, atento a la votacin obtenida y al nmero
*

Secretaria de Estudio y Cuenta de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.

Amparos en Revisin 151/2011, 152/2011, 197/2001, 198/2011, 199/2011, 200/2011, 202/2011, 203/2011,
204/2011, 205/2011, 230/2011 y 276/2011.
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Los asuntos fueron discutidos en el Tribunal Pleno en sesiones de 10 y 12 de enero de 2012.
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de asuntos fallados3. Por eso, en el presente, hablamos de fallos, sentencias o jurisprudencia cual sinonimia.
Estos fallos resultan sumamente relevantes desde, por lo menos, dos aristas: primero, desde el derecho de los derechos humanos; y segundo, por el entendimiento
que suponen del nuevo proceso penal, que se refleja tambin en las competencias de
los jueces de amparo.
En el presente documento se plasman algunos comentarios acerca de la problemtica abordada por esas sentencias, con el nimo de aportar elementos para dimensionar la trascendencia de las interpretaciones enarboladas, escritas y subyacentes, en
esas decisiones.

II. La prisin en el derecho constitucional mexicano


En sede constitucional el tema de las prisiones no fue uno que de origen ocupara
un lugar central o importante. Tradicionalmente, como se vena haciendo desde el
derecho europeo y americano, el derecho constitucional se constrea a prohibir la
prisin por deudas civiles (como s lleg a suceder histricamente) y a proscribir el
maltrato en la misma, para hacer referencia al tema de las penas trascendentales (en
el que ha entrado a discusin la prisin vitalicia) y/o los tratos crueles e inhumanos.
En este sentido, vanse los textos, desde su origen, de los artculos 18, 19, 21, y 22
constitucionales.
Pero ahora el rgimen constitucional del emprisionamiento tiene una fisonoma
muy distinta. Ha pasado de ser un tema en torno al cual se establecan algunas prohibiciones (casi a modo de regla, aunque en realidad tambin conferan derechos),
a un tema que amerit un cmulo de reglas organizacionales (tambin en un inicio
precarias y gradualmente ms detalladas), a uno que hoy ha quedado inserto y configurado como un tema de derechos, de derechos fundamentales, en tanto a nivel
constitucional ha sido establecido cul es la finalidad del emprisionamiento y que el
estar privado de libertad por sentencia penal no implica, o no debe implicar, la prdida ipso iure ni ipso facto de todos los dems derechos fundamentales. Ha permeado ya
la idea de que el sentenciado tiene derecho a un trato digno, lo que implica muchas
otras cosas a la vez.
3
Si bien la discusin del Pleno fue slo con base en el A.R. 151/2011, las decisiones tomadas fueron extensivas a
todos los Amparos. Esas decisiones fueron, en trminos generales, las siguientes: (i) cambio de competencia para los jueces
de amparo que conocen de traslados penitenciarios, de materia administraiva a materia penal (por unanimidad de 11 votos), (ii) que hay un derecho humano a cumplir las penas privativas de libertad en prisin cercana al domilicio, sujeto a las
condiciones que se establezcan en leyes razonables (por mayora de de 10 votos), y (iii) que, en el caso concreto, el efecto de
la concesin del amparo deba ser liso y llano (por mayora de 9 votos, estando integrado el Pleno por slo 10 Ministros).

MARA AMPARO HERNNDEZ CHONG CUY

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En efecto, el artculo 18 constitucional se concretaba en un inicio a prohibir la


prisin por deudas civiles, a establecer la separacin entre procesados y sentenciados,
y a imponer la obligacin de organizar colonias penitenciarias (as se llamaban);
todo esto sobre la base del trabajo. Sin embargo, con el tiempo, las cuestiones relacionadas con la compurgacin de penas y el rgimen penitenciario en general, fueron
cobrando ms atencin hasta ser llevadas a nivel constitucional y poco a poco fueron
detallndose ms aspectos del mismo.
En la actualidad, son variados los aspectos que acerca del emprisionamiento se
abordan en sede constitucional, como son la separacin entre hombres y mujeres,
entre procesados y sentenciados, entre adultos y jvenes, as como otras cuestiones;
pero por ahora habremos de centrarnos en uno: me refiero al tema del lugar del emprisionamiento del sentenciado.
El tema del lugar del emprisionamiento se incorpora en el rgimen constitucional
mexicano por virtud de reforma de 2001, y ms precisamente en el marco de la reforma constitucional en materia indgena4 que impuls el entonces Presidente Vicente
Fox, en ejecucin de los acuerdos de la COCOPA y de San Andrs Larrinzar a que
dieron lugar las negociaciones entonces efectuadas con el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional y grupos indgenas. Al parecer, el tema del lugar para el compurgamiento de penas de prisin fue subido a la agenda indgena, en razn de que haba
inconformidad de estos grupos en torno a que indgenas sentenciados eran recluidos
en prisiones alejadas de su lugar de origen y ello les generaba un aislamiento y desarraigo prcticamente absoluto de su comunidad. Esto explicara que en la propuesta
de reforma constitucional que present la Presidencia de la Repblica se propusiera
reformar el artculo 18 para establecer que los indgenas tendran derecho a compurgar sus penas en el lugar ms cercano a su domicilio. Sin embargo, cuando tal
propuesta fue dictaminada, bajo la consideracin de que no haba justificacin para
circunscribir ese derecho slo a los indgenas, fue que en Dictmenes de Comisiones
se propuso generalizarlo a todo sentenciado, y eventualmente as fue aprobado por el
Poder Reformador. Esto explicara que el texto reformado de 2001 fuera genrico,
haciendo referencia a todo sentenciado; y slo atndolo a lo que se estableciera en las
leyes.
Esta reforma es un paso muy importante de un relevante giro que, lenta y gradualmente, fue presentando el artculo 18 constitucional, que se termina de consolidar con la reforma en derechos humanos del 20115. Poco a poco, el derecho
constitucional penitenciario se fue transformando de ser un derecho organizacional,
en el sentido de repartir competencias entre Federacin y Estados, y en el sentido de
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Publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 14 de agosto de 2001.


Publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 10 de junio de 2011.

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fijar las bases para la organizacin de las prisiones, a un derecho constitucional de


orden dogmtico, en el sentido de que establece, contiene y afirma derechos humanos o fundamentales tutelados en esa propia sede a favor de los sentenciados. Esto
es, pasa de ser un derecho constitucional meramente organizacional, a un derecho
constitucional de derechos, que garantiza a todo sentenciado condiciones mnimas
y exigibles respecto a la forma en que habr de compurgar su pena de prisin. Ese
nuevo derecho constitucional tuvo eco a nivel legislativo hasta 2004, en tanto motiv
la reforma de la Ley de Normas Mnimas6, para introducir el criterio del domicilio
como criterio para la determinacin de la prisin en que se compurgaran las penas
de los sentenciados.
El tema de lugar de la prisin fue tambin tocado en la importante reforma penal
de 20087 que incluy, destacadamente, la transicin hacia el sistema penal acusatorio y
oral, an no vigente en muchos Estados ni en el fuero Federal. En esa ocasin, el tema
fue tocado desde dos puntos de vista: (i) uno expreso, conforme al cual fue adicionada
la excepcin de que estaran excluidos de este derecho los sentenciados por delincuencia
organizada y aquellos que requirieran medidas de seguridad especiales (por cualquier
otra razn); y (ii) uno implcito, aunque quiz an ms importante, la judicializacin del
rgimen de ejecucin de sentencias que se introdujo con esta reforma constitucional, y
que entr en vigor desde junio de 2011 (al cumplirse la tercera anualidad de la reforma).
Esa reforma constitucional motiv que en 2009 la Ley de Normas Mnimas fuera modificada8 en varios artculos para reflejar la excepcin que del lugar de la prisin se haca
para los casos de delincuencia organizada y de sentenciados que requirieran medidas
especiales; pero an no hay legislacin ordinaria que regule la fase de ejecucin de las
sentencias penales.
El tema del emprisionamiento del sentenciado fue tocado nuevamente a propsito de
la reforma de derechos humanos de junio de 2011, amn de que no se modificara directa
o especficamente el prrafo del artculo 18 que habla sobre el lugar de la prisin. En esta
ocasin, que es la ms reciente, el status de privacin de libertad del sentenciado adquiri
una ms fuerte proteccin constitucional en tanto estableci que el sentenciado tiene derechos humanos que no deben ser soslayados o afectados por el solo hecho de estar privado de su libertad. Digamos, medi y se plasm una sensibilizacin importante por parte
del Poder Reformador de la situacin del recluso, que lo lleva a reconocer expresamente
que le asisten importantes derechos, a pesar de no gozar de libertad; derechos que deben
ser respetados y derechos que son instrumentales para lograr su eventual reinsercin (no
readaptacin) a la sociedad, luego de compurgada su sancin.
Reformada por decreto publicado el 2 de septiembre de 2004.
Publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 18 de junio de 2008.
8
Reformada por decreto publicado el 23 de enero de 2009.
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MARA AMPARO HERNNDEZ CHONG CUY

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1. El lugar de la prisin en el derecho internacional


Ahora bien, en la perspectiva del derecho constitucional frente al derecho internacional de los derechos humanos, el tema del lugar del emprisionamiento de sentenciados
presenta un interesante y poco frecuente escenario. Resulta que en este punto la
Constitucin mexicana es mucho ms generosa que los tratados internacionales en
materia de derechos humanos, pues en estos no se aborda con especificidad. Hay
instrumentos de soft law, concretamente de la ONU, que refieren la conveniencia de
que el sentenciado recluso est cerca de su familia y/o de su lugar de origen, pero no
con la asertividad que lo hace el derecho mexicano.
Las Reglas Mnimas para el Tratamiento de Reclusos del ECOSOC de la ONU
(1977) establecieron que los reclusos deberan estar autorizados para comunicarse
con el mundo exterior (con la debida vigilancia), destacadamente con su familia; se
hizo referencia a que en casos de enfermedades graves de parientes cercanos, permitindolo las circunstancias, se le podra autorizar ir a la cabecera del enfermo; se dijo
que si bien la prisin despojaba de la libertad personal, no deba agravarse innecesaria e injustificadamente su privacin de derechos y su sufrimiento; y se dijo que la
encarcelacin no deba recalcar el hecho de su exclusin de la sociedad, sino de que
continan formando parte de ella, y bajo esa lgica se recomend la instauracin de
regmenes de beneficios, de retorno progresivo a la vida exterior. Todos estos puntos
apoyan la importancia que se ha considerado que tiene para el cumplimiento de los
fines del sistema penitenciario que el sentenciado pueda compurgar su pena cerca de
su domicilio y conservar los lazos afectivos que tena en el mundo exterior.
Aos despus, en 1988 la Asamblea General de la ONU emiti los Principios
para la proteccin de todas las personas sometidas a cualquier forma de detencin o prisin, y especficamente como principios:
19. Toda persona detenida o presa tendr el derecho a ser visitada, en particular
por sus familiares, y de tener correspondencia con ellos y tendr oportunidad adecuada para comunicarse con el mundo exterior, con sujecin a las condiciones y
restricciones razonables determinadas por ley o reglamento conforme a derecho.
20. Si lo solicita la persona detenida o presa, ser mantenida en lo posible en un
lugar de detencin o prisin situado a una distancia razonable de su lugar de residencia habitual.
Como se ve, se recogi as lo que se ha venido sealando acerca de la importancia
de que el sentenciado est cerca y mantenga contacto con su mundo exterior.

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Finalmente, los Principios bsicos para el tratamiento de los reclusos (aprobados


por la Asamblea General de la ONU en 1990) enfatizaron la necesidad de que se
generen condiciones que propicien una mejor y eficaz reinsercin social del recluso.
Aspectos estos que, puede decirse, han tenido eco en las ltimas reformas realizadas
al artculo 18 constitucional aqu en comento.
Es polmico el tema de la vinculatoriedad que pudieran tener los instrumentos
internacionales antes citados; pero lo que es claro es la asertividad con que se pronuncia el derecho constitucional mexicano, y tampoco hay espacio de duda para afirmar
que ambos persiguen objetivos iguales o cuando menos similares.
En esta tesitura, las reformas constitucionales antes comentadas (penal y derechos humanos), en conjuncin, tendran que llevar y llevaron a leer de modo
distinto otras porciones del artculo 18 constitucional, a pesar de que no fueron
tocadas en junio de 2011, porque dieron cuenta de una forma renovada de ver, desde
la Constitucin, al sentenciado, como un sujeto de derechos; derechos que, concomitantemente, arrojan deberes de respeto y garanta al Estado y fungen a la vez
como lmites de su actuacin frente a ellos. Y, adems, porque el reformado artculo
1 constitucional impone nuevas formas de interpretacin constitucional, conforme a
las cuales las normas que establecen derechos humanos deben ser interpretadas bajo
el principio pro homine y del modo que hagan ms efectivos el ejercicio y vigencia de
los mismos.
As, ante la mayor amplitud del derecho interno frente al derecho internacional
de los derechos humanos, se trato as de un caso en el que el derecho constitucional
mexicano bast en este tema, sin necesidad de llegar a cuestiones de control convencional o aplicar jurisprudencia internacional del tema, que no hay. De hecho, creo
que podramos decir que estos amparos se convierten en referencia obligada de cmo
el principio pro homine puede llevar a la aplicacin exclusiva de derecho interno,
precisamente, por ser ste el que mayor proteccin brinda a la persona. He aqu un
detalle ms que da singularidad a estos fallos.
2. Elementos explicativos de este derecho
Es el octavo (penltimo) prrafo del artculo 18 el que habla del derecho a compurgar la
pena en centro penitenciario cercano a domicilio, cuando dice: Los sentenciados, en los
casos y condiciones que establezca la ley, podrn compurgar sus penas en los centros penitenciarios ms cercanos a su domicilio, a fin de propiciar su reintegracin a la comunidad
como forma de reinsercin social. Esta disposicin no aplicar en caso de delincuencia
organizada y respecto de otros internos que requieran medidas especiales de seguridad.

MARA AMPARO HERNNDEZ CHONG CUY

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Sin embargo, como ha sido anticipado, para mejor entenderlo, o ms bien, para
visualizar ms ntegramente la dimensin de lo ah estatuido, resulta fundamental
tener en consideracin tambin la distinta connotacin que la ejecucin de las penas
de prisin toma con la reciente reforma que se hizo al texto del diverso prrafo segundo, cuando se introdujo la previsin de que el sistema penitenciario se organizar
sobre la base del respeto a los derechos humanos, del trabajo, la capacitacin para el
mismo, la educacin, la salud y el deporte como medios para lograr la reinsercin
del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir, observando los
beneficios que para l prev la ley.
El cuidado, importancia y connotacin garantista con que ahora se aborda constitucionalmente el tema del trato al sentenciado recluso tiene implicaciones importantes en general, en todo lo referente a la privacin de la libertad por sentencia penal.
Y esto est inspirado en reconocer mltiples aspectos del derecho penal y del derecho
de los derechos humanos que son producto de nuevos y ms actuales entendimientos
del delito, del papel del Estado frente al que delinque, de los fines que persigue el
derecho punitivo y la privacin de libertad como pena y, en general, de una cultura
ms fuerte del respeto a la dignidad humana.
En efecto, desde el punto de vista del derecho penal, se ha transitado hacia un
derecho que se fija, ms bien, en el acto cometido que en la conducta de quin lo
comete o en las caractersticas de su personalidad; ha permeado el concepto de que
sancionar penalmente conductas, ms que perseguir el castigo por el castigo mismo,
debe tender a incentivar conductas acordes a la ley, y que las penas deben tender o
incentivar la reconduccin del comportamiento humano hacia un comportamiento
respetuoso. As, quien comete un delito amerita una sancin que sea acorde con lo
anterior, y si ha de consistir en privacin de su libertad a juicio del legislador y del
juez, entonces esa privacin deber darse en condiciones que, efectivamente, permitan alcanzar lo anterior. Un aspecto sumamente ejemplificativo son los cambios
de orden lingstico o terminolgico que se vienen observando en el derecho penal
constitucional, como son el de hablar ahora de reinsercin en lugar de readaptacin (que tena la connotacin de que el delincuente era una desadaptado social o
enfermo), y de sustituir el trmino de reo por sentenciado, en razn de la carga
despectiva y estigmatizante que acompaa ciertas palabras.
Por otra parte, desde el punto de vista de los derechos humanos, hoy tambin
es generalizada la concepcin de que la privacin de libertad por la comisin de un
delito no implica por s misma la prdida del resto de los derechos humanos, aunque
muchos de ellos al tiempo se encuentren limitados precisamente como consecuencia
de la reclusin. Hoy se habla del trato digno de los privados de libertad, se reconoce

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que conservan su derecho a la salud, su derecho a la integridad fsica, y a una serie de


derechos que no necesariamente tienen que perder, tener suspendidos o ver limitados
de modo importante slo porque estn presos.
Estos nuevos entendimientos le dan una condicin constitucional distinta, ms
importante, a todo el rgimen jurdico de la ejecucin de la pena; pues muchas de
las reglas que rigen durante esa temporalidad adquieren otro sentido. Por ejemplo,
la preliberacin podra antes ser vista como un incentivo para la buena conducta en
prisiones y, sin duda, hoy en da lo sigue siendo; sin embargo, lo que hoy, creo, debe
reconocerse es que la preliberacin y otras tantas figuras histricamente admitidas en
la ejecucin de penas de prisin adquieren una connotacin, digamos, instrumental
para mejorar el proceso de reinsercin social del sentenciado y lograr ello de un modo
ms eficaz. Y, desde esta perspectiva, todo aquello a que alude el artculo 18 al hablar
de la ejecucin de la pena, como derechos del sentenciado o beneficios, debe ser revalorado y reanalizado cual derecho constitucional reconocido a favor de ellos. Y, en
contrapartida, debe reconocerse que se instauran as limitaciones a las potestades del
Estado en materia penitenciaria, tanto como deberes positivos a su cargo.
De hecho, recientes precedentes de la Primera Sala han venido a dar un giro
importante a criterios jurisprudenciales que por aos se haban sostenido en el tema
de beneficios de los sentenciados. En efecto, la Sala recientemente sostuvo que la
reforma en materia de derechos humanos, especialmente la parte tocante que afect
el artculo 18, daba una connotacin distinta al tema de beneficios9; y, con base en
ello, sostuvo que aun cuando el otorgamiento de beneficios no es un derecho fundamental digamos automtico, pues es legislador penal puede configurar y establecer
requisitos en ley para su procedencia; otorgarlos no es una potestad del Estado ni est
sujeto al arbitrio o criterio de cada juez, sino que el solo hecho de que se satisfagan los
requisitos que el legislador estableci para su procedencia, obliga al juez a concederlos
(le guste o no la idea). Estableci tambin que esas condicionantes que establezca el
legislador son sujetas a control constitucional, concretamente de su razonabilidad
y proporcionalidad, bajo un rigor de escrutinio ordinario (no intenso). As pues, la
Sala distingui varios planos: no hay un derecho fundamental a que se otorguen
sin ms ni siempre beneficios, pero s hay un deber fundamental del legislador
de establecerlos y regularos en ley (ley formal y material), y tal regulacin es a su
vez controlable; adems de que satisfechas las condiciones de ley surge un derecho
fundamental, no soslayable ni incumplible, de otorgar los beneficios al sentenciado.
9
Me refiero a los asuntos: A.R.598/2011, A.R.631/2011, A.R.329/2011, y A.D.R. 1651/2011, todos resueltos en
sesin de 5 de octubre de 2011; as como el A.R. 702/2011 fallado en sesin de 30 de noviembre de 2011. Si bien en la
resolucin de dichos asuntos los Ministros Pardo Rebolledo, Ortiz Mayagoitia y Zaldvar Lelo de Larrea formularon voto
concurrente, ello fue respecto al alcance del estudio que formulaba el proyecto y no respecto al sentido y a las consideraciones del mismo.

MARA AMPARO HERNNDEZ CHONG CUY

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As, lo que antes se haba entendido como una potestad del juez (amn de que tuviera
que ser fundada y motivada) pas a ser concebido como un deber del juez, en tanto
derecho del sentenciado de cumplimiento forzoso para el Estado.
Pero en fin, volvamos al tema que aqu nos ocupa: el lugar de la prisin. Esta
nueva perspectiva constitucional de la ejecucin de penas privativas de libertad lleva
a ver el lugar de la prisin no como una variable del castigo mismo que puede agravar
o atenuar la severidad de la pena, sino como una determinacin que incide de modo
importante sobre el derecho del reo a estar recluido en condiciones que mejoren o le
auxilien para su eventual reinsercin social. El aislamiento total del preso, el alejamiento absoluto o significativo de su entorno social o familiar, lo desarraiga por completo de la comunidad a la que, generalmente, tendra que regresar una vez cumplida
la pena. Y eso no ayuda en nada para su reinsercin social, ms an, generalmente
la complica y hace de la pena de prisin de una persona una pena trascendental para
toda su familia. El sentenciado pierde su libertad, pero sus allegados lo pierden a l.
Por eso, las recomendaciones y sugerencias de la ONU en materia de presos van en
el sentido de procurar que la privacin de libertad se haga en lugares cercanos a sus
familias, de que los presos (salvo excepciones) tienen derecho a ser visitados, y de que
las familias tienen derecho a visitarlos a ellos (salvo excepciones).
Visto as, cuando el artculo 18 seala: Los sentenciados, en los casos y condiciones que establezca la ley, podrn compurgar sus penas en los centros penitenciarios
ms cercanos a su domicilio, a fin de propiciar su reintegracin a la comunidad como
forma de reinsercin social, est no slo reconociendo lo antes dicho y dndole una
connotacin tan importante que la llev a rango constitucional, sino estableciendo
un derecho a favor de los sentenciados a prisin a que tal pena, en principio y sujeto
slo a que se cumplan las condiciones de ley, puedan compurgarla en la prisin ms
cercana a su domicilio. Hay una especie de regla de preferencia establecida en sede
constitucional, conforme a la cual, sujeto a las condiciones de ley, se deba ser el lugar
de su reclusin. Porque el lugar de reclusin incide de modo muy importante en la
eficacia de la reclusin. Porque la reclusin no es, al menos no es nada ms, un fin en
s misma, sino un medio.
De hecho, es esa la lgica que subyace tambin a la creacin de la figura del juez
de ejecucin penal, institucin que est ntimamente ligada por el propio Constituyente a las condiciones dignas de ejecucin de la pena y, especficamente, al lugar de
reclusin. En ese sentido, el propio constituyente seal en la reforma de 2008:
Los periodos de vida que los reclusos pasan en prisin cumpliendo sus sentencias
no consisten en un simple transcurrir del tiempo: en esos lapsos suceden muchos
eventos que debe supervisar la autoridad judicial; por ejemplo, la aplicacin de

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penas alternativas a la de prisin, la concesin de beneficios o el lugar donde se


deba extinguir la pena.10
Ms adelante volver a esto ltimo.
3. El lugar de la prisin para extranjeros sentenciados
Al hablar del lugar en que habr de compurgarse una pena de prisin, resulta
obligado hacer referencia a otra porcin del artculo 18, que data desde hace
varias dcadas. Me refiero al prrafo sexto, que se refiere a extranjeros sentenciados en Mxico por delitos aqu cometidos, y a mexicanos sentenciados en el
extranjero, que dice:
Los sentenciados de nacionalidad mexicana que se encuentren compurgando
penas en pases extranjeros, podrn ser trasladados a la Repblica para que
cumplan sus condenas con base en los sistemas de reinsercin social previstos
en este artculo, y los sentenciados de nacionalidad extranjera por delitos
del orden federal o del fuero comn, podrn ser trasladados al pas de su
origen o residencia, sujetndose a los Tratados Internacionales que se hayan
celebrado para ese efecto. El traslado de los reclusos slo podr efectuarse
con su consentimiento expreso.
Desde esa reforma constitucional11, podramos decir, quiz ms por razones
de derecho internacional pblico o de poltica internacional que de derechos humanos (eso no es relevante esclarecerlo por ahora) que el derecho constitucional
mexicano ha reconocido que el lugar en el que se compurgue la pena no debe
ser necesariamente aquel donde se fue sentenciado. Y, podra tambin decirse,
ha considerado que si eso mejor conviene a los intereses del recluso extranjero,
puede pedir sujeto a ley (o tratado bilateral) compurgar su pena en su propia
patria, cerca de su gente; o que si su Estado o Mxico lo piden, ello no puede realizarse sin su personal consentimiento. Esta es una condicionante nada despreciable.
Menciono esto en tanto pone en evidencia que el lugar de la prisin tiene
ms que ver con la situacin particular del recluido, que con los intereses o comodidades del Estado; aunque no quisiera que al referir aqu lo relativo al extranjero
recluso se piense que estoy analogndolo del todo con el tema que nos ocupa
por ahora (lugar de prisin en el territorio nacional), porque tampoco se trata
de desconocer que en materia de ejecucin de penas en el extranjero confluyen
10
Dictamen de la Cmara de Diputados, de 11 de diciembre de 2007. Las mismas afirmaciones se hicieron en el
Dictamen de la Colegisladora.
11
Publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 4 de febrero de 1977.

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principios y normas propias del derecho internacional pblico que llevan a la


postre al tema de la ejecucin de penas de prisin en el extranjero por derroteros
distintos.12

4. Los alcances del derecho al lugar de la prisin
Ahora bien, bajo esta ptica de derechos, regresemos al texto del prrafo octavo del
artculo 18, citado pginas atrs. Conforme a su literalidad, el precepto establece este
derecho para los privados de libertad, pero restringido a un determinado colectivo de
sujetos y con base en varios criterios, que podramos puntualizar o sistematizar de la
siguiente manera:
1) Segn la causa (jurdica) por la que ha sido recluido. Hay diversas causas que
pueden llevar a la privacin de libertad, como son: el arresto, administrativo o judicial; la prisin preventiva; o una sentencia condenatoria. En la especie, este derecho
se otorga, en trminos de la literalidad del texto constitucional, a los reclusos que
han sido sentenciados penalmente con pena de prisin, nada ms. Sera discutible si
podra hacerse extensivo para la prisin preventiva o para los arrestos, e incluso en la
justicia juvenil, en tanto no estn expresamente referidos en la norma.
2) Segn el delito por el que fueron sentenciados con pena de prisin. Esto se afirma en tanto que si bien, en principio, la norma parecera incluir a todo sentenciado
(como de hecho lo hizo entre 2002-2008), actualmente quedan excluidos del mbito
de vigencia de este derecho aquellos sentenciados que lo hayan sido por delito de
delincuencia organizada.
3) Segn las caractersticas o cuestiones atinentes a la persona y/o presencia del
sentenciado. Esto se afirma en tanto que la Constitucin (al margen del delito por
el que se haya sentenciado a la persona) seala expresamente que este derecho no
aplica para internos que requieran medidas especiales de seguridad. Con esto, por
lo general, se hace referencia al grado de peligrosidad de los internos; pero creo que
puede llegar a ser un poco ms abierto el concepto, pues tambin pueden requerir
medidas especiales de seguridad internos que no sean personas peligrosas, pero
que por alguna razn tienen posibilidades de evasin; o porque su vida e integridad
corre riesgos innecesarios en determinado lugar; o porque su presencia representa
riesgos para la preservacin del orden en el penal. Es pues, un concepto relativamente
abierto y circunstancial.
Creo que la validez de estas limitantes al mbito de aplicacin de este derecho
12
Sin embargo, es relevante destacar que tanto en los instrumentos internacionales (Convencin interamericana
sobre extradicin y, en general, los tratados bilaterales sobre extradicin), como en la ley nacional (Ley de Extradicin
Internacional) e incluso en Jurisprudencia de esta Corte (1a./J. 38/2011), se acepta que la compurgacin de penas en el
pas del sentenciado es un derecho y, por lo tanto, es uno de los supuestos vlidos para solicitar la extradicin.

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sera difcilmente cuestionable, en tanto estn establecidas en sede constitucional; y


porque, adems, dado que este derecho es uno especfico del derecho constitucional
mexicano, no hay derecho convencional a la luz del cual se pudiera complementar
o interpretar esta parte de la Constitucin, menos an contrastar (para aquellos que
admitan el control convencional de la Constitucin).
***
Pero no son estos los nicos aspectos de importancia de esta porcin normativa,
hay otros igual de destacables. Me refiero (i) a la porcin en que se habla de que
()en los casos y condiciones que establezca la ley(), y (ii) la diversa en que
dice podrn compurgar sus penas en los centros penitenciarios ms cercanos a
su domicilio(). Estas expresiones normativas son importantes, pues continan
marcando los alcances de este derecho.
Cuando la Constitucin seala que la compurgacin de la pena en lugar cercano al domicilio ser (...) en los casos y condiciones que establezca la ley(), expresamente est dotando al legislador de libertad configurativa (que no es absoluta,
por supuesto), para determinar las casos y condiciones (que bien podran ser para
acceder al ejercicio del derecho o para permanecer en el goce del mismo). Esto significara que el derecho podra ser limitado o restringido por el legislador, a travs
de diversas tcnicas normativas, como podran ser, por ejemplificar: estableciendo
requisitos formales para su ejercicio; incrementando el nmero de delitos por los
que no procedera el beneficio (p.e., que se adicionara secuestro); o condicionndolo a la probanza de la circunstancia de hecho de que en efecto tiene lazos familiares
(o afectivos) con personas que residan en determinado lugar. Por supuesto, tales
condicionantes no estaran exentas de control constitucional, porque la remisin
que aqu se hace hacia el legislador no podra ser jams un cheque en blanco;
menos si se aborda esta temtica como una de derechos y no de mera dotacin de
facultades o competencias.
Esta misma lgica, que a la vez es seguridad jurdica para los gobernados,
exige que ese actuar del legislador sea materializado en ley, formal y materialmente
hablando, y no en normas de rango reglamentario. Las condicionantes quedaran
pues, sujetas, adems de lo antes dicho acerca de su razonabilidad y proporcionalidad, al mandato de reserva de ley de necesaria observancia. As lo ha dicho con
claridad la Corte en las resoluciones en comentario.
***
La ltima porcin del prrafo octavo que amerita comentario es la parte en la que dice
que los sentenciados podrn compurgar sus penas en los centros penitenciarios ms
cercanos a su domicilio (). Particularmente, porque el uso del trmino podr a
veces puede resultar un tanto conflictivo.

MARA AMPARO HERNNDEZ CHONG CUY

115

Como es sabido, el trmino podr es frecuentemente utilizado en el derecho


y eso no resulta muy afortunado, dada la ambigedad que en el terreno normativo
adquiere el trmino. As, podemos localizar tesis y sentencias en las que a podr se
le da una connotacin de potestad, de opcin, de alternativa; otras en las que se hace
alusin con tal trmino a una mera posibilidad; y otras en las que se sostiene que el
trmino se est utilizando en un sentido preceptivo o imperativo.
En materia de ejecucin de penas, como qued antes referido ya, tradicionalmente se haba sostenido en la jurisprudencia que cuando se hablaba de que se podran otorgar beneficios, o se podran conmutar penas, se estaba en presencia
de una potestad; que era criterio del juez, conceder o no tales beneficios. Algo as
como una cuestin ex gratia, ms que mandatoria para l. Claro, reconocerlo como
potestad suya no significaba que el juez podra resolver lo que quisiera sin fundar
ni motivar, pero a final de cuentas s se le reconoca un amplio margen decisorio.
Ntese pues que era visto como un tema de facultades, ms que de derechos. Esto,
estimo, ha quedado superado ya con las recientes reformas constitucionales (penal y
de derechos humanos) y con lo recientemente sostenido por la Primera Sala, a que ya
aludimos pginas atrs.
En materia de derechos del sentenciado en ejecucin de su sentencia penal, seguir pensando en el trmino podr como una cuestin meramente dotatoria de
una potestad (para el Ejecutivo o el Judicial, segn quien se considere debe decidir el
lugar de ejecucin), da un amplio margen decisorio (casi arbitrario, aunque persista
el deber de fundar y motivar) a la autoridad encargada de determinar el lugar de ejecucin de la pena, que, estimo, no es compatible con la nueva visin del sentenciado
como sujeto de derechos tutelados por la Constitucin. Por eso, creo que habra que
entender que cuando se dice podr, ms bien, se est haciendo alusin a que se
trata de una posibilidad real y jurdica, y no de una situacin normativa perenne o
siempre disponible.
Cuando se dice que la pena podr ser compurgada en el lugar del domicilio del
sentenciado, lo que se est reconociendo en el lenguaje constitucional es que esto no
siempre ser as, sino que ser as en algunos casos, los ms (deseablemente). Pero que
no siempre ser as porque la propia Constitucin establece limitantes (las ya comentadas) y porque la propia Constitucin faculta al Legislador para que establezca casos
y condiciones al respecto; de modo que ser as cuando tales hiptesis normativas se
actualicen. Y, para nada, entenderlo as es lo mismo que decir que por el hecho de que
el precepto diga podr esta norma sea una dotatoria de una potestad (optativa) a
favor de la autoridad encargada de la ejecucin de la penas. Y no es lo mismo porque
esta forma de entender el trmino conduce a algo de suma importancia: que cuando

116

REVISTA DEL INSTITUTO DE LA JUDICATURA FEDERAL

sean realizadas o satisfechas las hiptesis normativas (constitucionales o legales) que


haya para tal efecto, el derecho del sentenciado ser plenamente exigible, efectivo
y de necesaria observancia para la autoridad ejecutora; sin que a sta asista margen
decisorio alguno al respecto.

III. El lugar de la prisin en la ley


La determinacin final que se haga acerca de la prisin en que habrn de compurgarse las penas privativas de libertad, como se ha visto, tiene como variable rectora
o de peso importante, el lugar del domicilio del sentenciado. Pero, como tambin
hemos anticipado, esta variable puede no ser la nica a considerarse, pues la Constitucin ha autorizado al legislador a establecer en ley que ya qued dicho, debe
ser ley formal y materialmente hablando casos y condiciones para ello. As, a travs de ley, pueden introducirse hiptesis normativas que den lugar a ponderar otras
variables al decidirse el lugar de reclusin, o pueden establecerse otros criterios o
condiciones que desplacen del todo la preferencia por el domicilio del sentenciado.
La remisin que hace la Constitucin al legislador torna obligado considerar
como referente para la validez de esas decisiones (la determinacin inicial de la
prisin o los traslados que de momento a momento se vayan ordenando) no slo
la Constitucin, sino tambin la ley en que tal ejercicio de desarrollo normativo se
haya materializado. Por eso, al decidir la Corte estos casos se dijo que su decisin
no impeda ni significaba que los sentenciados no pudieran nunca ser trasladados
de prisin, o llevados a una que no fuera la ms cercana a su domicilio; pero que
si eso se haca, se tendra que hacer con fundamento en la Constitucin y en la
ley. No vala hacerlo, como en la especie haba sucedido, ayuno de causas legales,
meramente fcticas.
El ordenamiento ahora aplicable en este tema es la Ley de Normas Mnimas13,
al que desde el inicio del presente se ha venido haciendo referencia. Esta ley contiene
dos preceptos en los que se alude a la determinacin de lugar en el que se habrn de
compurgar las penas privativas de libertad: se trata de los artculos 3 y 6, mismos
que, cabe reiterar, fueron modificados en 2004 para introducir el criterio del domicilio como respuesta a la reforma constitucional (indgena) de 2002; y luego otra
vez en 2009, como respuesta a la reforma constitucional de 2008 (procesos penales).
En el artculo 3, el fraseo de esto se hace a modo de cuestin organizativa o
dotatoria de facultades, pues se hace a propsito de los convenios de coordinacin
entre Federacin y estados para efectos penitenciarios. Sin embargo, creo que habra
13

Cuyo texto original fue publicado el 19 de mayo de 1971.

MARA AMPARO HERNNDEZ CHONG CUY

117

buenas razones para considerar que esta novedosa forma constitucional de entender
el lugar de la prisin tendra que llevar a que la variable de cul fuero (si el federal
o el local) fue el que lo sentenci pase a segundo plano. Porciones normativas del
artculo 18 constitucional que hablan de la coordinacin entre Federacin y estados
en esta materia, as como lo dicho en el artculo 3 aqu en comentario, se han venido
apreciando como normas meramente organizacionales o facultativas, pero podran
adquirir ahora un cariz de derechos, que supere la visin organizativa para pasar a
entender que dicha coordinacin es instrumental para que el Estado (en general,
Federacin o gobierno local) pueda hacer realidad este derecho de los sentenciados.
Visto en clave de derechos, la coordinacin Federacin-estados podra o tendra
que empezar a considerarse un autntico deber positivo del Estado, derivado de su
obligacin de adecuacin, respeto y garanta de los derechos del sentenciado.
Luego, en el artculo 6 se hace referencia a la individualizacin del tratamiento
para la reincorporacin social, y se reitera el criterio del domicilio como variable importante que no exclusiva ni excluyente a considerar para efectos de determinarse
el lugar en que habrn de compurgarse las penas de reclusin.14
Puede apreciarse que en ese cuerpo legal el domicilio del sentenciado es, en
efecto, un criterio que la ley reitera al hablar sobre el lugar de la prisin en que
se recluir al sentenciado. Sin embargo, no se ha establecido como un criterio
nico ni siempre disponible para la determinacin de la prisin en que habr
de compurgarse la pena. Excluidas las hiptesis de delincuencia organizada
y sentenciados que requieran medidas especiales de seguridad, tal como lo
hace la propia Constitucin; la ley establece el domicilio del sentenciado como
criterio de ubicacin a procurar, pero no como criterio nico ni excluyente, sino
Textualmente, estos preceptos dicen, en la parte conducente a este comentario:
ARTCULO 3o.-

Podr convenirse tambin que los reos sentenciados por delitos del orden federal compurguen sus penas en los
centros penitenciarios a cargo de los Gobiernos Estatales, cuando estos centros se encuentren ms cercanos a su domicilio que
los del Ejecutivo Federal, y que por la mnima peligrosidad del recluso, a criterio de la Secretara de Seguridad Pblica, ello
sea posible.
Para los efectos anteriores, en caso de reos indgenas sentenciados, se considerarn los usos y costumbres, as como
las circunstancias en las que se cometi el delito. Esta medida no podr otorgarse tratndose de reclusos sentenciados
por alguno o ms de los delitos que prev la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada y respecto de otros internos
que requieran medidas especiales de seguridad, de conformidad con lo previsto en el artculo 6o., prrafo cuarto, de este
ordenamiento.
En los convenios a que se refiere este artculo podr acordarse que los sentenciados por delitos del mbito de su
competencia extingan las penas en establecimientos penitenciarios dependientes de una jurisdiccin diversa.
14

ARTCULO 6o.- El tratamiento ser individualizado, con aportacin de las diversas ciencias y disciplinas pertinentes para la reincorporacin social del sujeto, consideradas sus circunstancias personales, sus usos y costumbres tratndose
de internos indgenas, as como la ubicacin de su domicilio, a fin de que puedan compurgar sus penas en los centros
penitenciarios ms cercanos a aqul, esto ltimo, con excepcin de los sujetos internos por delincuencia organizada y de
aquellos que requieran medidas especiales de seguridad().

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sopesando o ponderando a la vez: (i) la mnima peligrosidad del recluso (artculo


3, prrafo 4; y 6, prrafo 2), atento a la clasificacin que de su perfil personal se
haga y de la clasificacin que se haga de las prisiones (prisiones de alta, media o
mnima seguridad); (ii) las condiciones de cada medio (art.6, prrafo 2); y (iii)
las posibilidades presupuestales (dem). As, aun cuando el lugar del domicilio
del sentenciado se pondera como criterio necesario para la toma de tal decisin,
se admite la posibilidad de que haya otra variable (la mayor peligrosidad del
sujeto, por ejemplo) que desplace por completo el criterio del domicilio.
El propio artculo 6 de la ley en comentario detalla la frase constitucional
que excluye del criterio del domicilio los casos en que se requieren medidas especiales de seguridad, sealando en seis fracciones vanse en las fracciones I a
VI cules habrn de considerarse como esas hiptesis. De actualizarse alguna
de estas hiptesis, entonces no habr siquiera derecho a que el domicilio del sentenciado sea considerado como variable a tomar en la determinacin de la prisin
del sentenciado, pues quedara desplazado del todo como criterio.
***
Conforme a lo antes dicho en torno al marco constitucional y legal de este derecho, tal como lo enfatiz la Corte, cuando se est en la hiptesis de que s proceda tomarse en consideracin como criterio el domicilio del sentenciado (porque
no es un caso de delincuencia organizada ni se est en la hiptesis de requerirse
medidas especiales de seguridad), ser necesario que la autoridad explicite qu
otras variables, de entre las que slo podra invocar las que expresamente permite
la ley, ponder para llegar a su decisin y ser necesario que razone (motive) por
qu finalmente el otro criterio termin prevaleciendo sobre el del domicilio del
sentenciado y/o desplazndolo por completo. Slo as, creo, podra considerarse
debidamente fundada y motivada su decisin.
Lo anterior, por supuesto, tendramos que considerar que resulta aplicable
tanto a la decisin inicial que se tome acerca de en qu centro penitenciario habr
de compurgarse una pena privativa de libertad; como, por igualdad de razones, a
cualquier decisin que en el curso del tiempo la modifique y ordene su traslado a
otro sitio. Y, por supuesto, todo lo que se diga por la autoridad al respecto podr
ser sujeto de control judicial en sede constitucional a travs, hasta hoy, del juicio
de amparo.

MARA AMPARO HERNNDEZ CHONG CUY

119

IV. La determinacin de la prisin y la judicializacin de la ejecucin


de sanciones penales
Los fallos de la Corte aqu en comentario, en tanto reconocen el lugar de la prisin
como derecho fundamental y enfatizan la reserva de ley que se impone en este rubro,
bajo condiciones de razonabilidad, resultan un precedente sumamente relevante para
la calidad de vida de los internos, y, en esa medida, para la potencial realizacin de los
objetivos que persigue el sistema penitenciario, en tanto que se trata de una interpretacin vinculante transversalmente para todos los operadores jurdicos, como sucede
con las interpretaciones directas que de la Constitucin se hacen. Mas la trascendencia de estos fallos es todava mayor, segn procurar explicar en las prximas pginas.
En efecto, adems de lo antes dicho acerca del reconocimiento como derecho
humano del lugar de la prisin, los amparos resueltos por la Suprema Corte resultan
muy relevantes en tanto se trata de las primeras incursiones que hace el Tribunal en
Pleno en torno a los reformados aspectos del proceso penal de 2008. Y esto impacta
varias aristas de la imparticin de justicia.
Esto resulta as porque en el trasfondo de estas resoluciones no slo subyace el
entendimiento de la Suprema Corte acerca la situacin constitucional y derechos del
sentenciado, sino tambin su entendimiento acerca del nuevo rgimen constitucional
establecido para la ejecucin de las sentencias penales. Me explico.
Cuando en 2008 se reform la Constitucin en materia de procesos penales
para introducir el sistema acusatorio y oral, uno de los aspectos que tambin result
modificado y de manera muy importante fue lo relativo a la ejecucin de sentencias;
tema en el cual, por supuesto, queda incluido lo relativo a la compurgacin de penas
de prisin. Con tales reformas, el Constituyente modific de manera sustancial su
concepcin sobre la fase de ejecucin de las sentencias penales que, tradicionalmente,
haba sido entendida y vivida como una etapa en la que ya no intervena el Poder
Judicial, pues su trabajo habra terminado al momento de dictar la sentencia condenatoria respectiva. Era una etapa que corresponda atender ntegramente al Poder
Ejecutivo.
Esta mutacin en la forma de concebir la fase de ejecucin se sustenta en razones
de orden sustantivo (no adjetivas), muy vinculadas con lo antes dicho acerca de la
actual concepcin del trato digno de los reclusos sentenciados y de verlo como un
sujeto privado de su libertad, pero titular de otros tantos derechos humanos que no
pueden ser soslayados o innecesariamente restringidos por el hecho de estar compurgando una pena privativa de libertad. Medi pues, tambin en esto, una nueva

120

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forma de ver al recluso, como un sujeto de derechos que llev a ver tambin de modo
distinto lo relativo a la ejecucin de las sentencias penales, particularmente cuando
son privativas de libertad, pues en esa etapa tambin se pueden violar esos derechos y
el Estado deba poder prevenir, remediar y sancionar esas violaciones.
Con la reforma constitucional se subray que la etapa de ejecucin penal forma
parte del proceso penal y que en ella aun cuando no se goce de libertad debe garantizarse el goce de otros diversos derechos fundamentales, que an pueden verse
afectados. Su propsito fue reconocer el carcter fundamental de los derechos de los
sentenciados y/o procesados, ya sea que fueran derechos sustantivos (derecho a la
modificacin de la penal) o instrumentales (derecho a jurisdiccin especializada en
materia de ejecucin penal).
Este nuevo rgimen de ejecucin penal se delinea por diversas normas contenidas principalmente en los artculos 18 y 21 constitucionales. Particularmente, destacan las siguientes porciones normativas:
Artculo 18.
El sistema penitenciario se organizar sobre la base del respeto a los derechos
humanos, del trabajo, la capacitacin para el mismo, la educacin, la salud y el
deporte como medios para lograr la reinsercin del sentenciado a la sociedad y
procurar que no vuelva a delinquir, observando los beneficios que para l prev
la ley. Las mujeres compurgarn sus penas en lugares separados de los destinados
a los hombres para tal efecto. (Prrafo segundo)
()
Los sentenciados, en los casos y condiciones que establezca la ley, podrn
compurgar sus penas en los centros penitenciarios ms cercanos a su domicilio,
a fin de propiciar su reintegracin a la comunidad como forma de reinsercin
social. Esta disposicin no aplicar en caso de delincuencia organizada y respecto
de otros internos que requieran medidas especiales de seguridad. (Prrafo octavo)
Artculo 21. ()
La imposicin de las penas, su modificacin y duracin son propias y exclusivas
de la autoridad judicial. (Prrafo tercero)

MARA AMPARO HERNNDEZ CHONG CUY

121

En efecto, en ambos procesos legislativos de reforma destacan las afirmaciones


de las diversas iniciativas presentadas y de los dictmenes de ambas Cmaras en el
sentido de que el rgimen penitenciario debe ser reconocido como un mbito ms del
proceso penal, en donde se respeten todos los derechos fundamentales. Aun y cuando el grueso del trabajo legislativo de ambos procesos de reforma se dedic, por una
parte, a la modernizacin y a la eficacia del proceso penal (en 2008) y a un cambio
de paradigma constitucional respecto a los instrumentos internacionales de derechos
humanos (en 2011), en las dos ocasiones se seal que en lo referente especficamente
al rgimen penitenciario la finalidad era fortalecer el cmulo de derechos fundamentales en la etapa de ejecucin de la sentencia o de las medidas penales. Textualmente,
en el proceso de reforma de 2008 se dijo:
()Las prisiones en Mxico no han sido consideradas un rubro sustantivo o
relevante en la agenda poltica y en las polticas de asignacin de recursos. Las
prisiones son vistas como un gasto que siempre sera deseable economizar.
Esta posicin ha provocado que las prisiones se conviertan en lugares donde
sistemticamente se violan los derechos humanos de los reclusos. A pesar de que por
mandato constitucional se precisa que los reclusos tienen derecho a la educacin,
al trabajo y a la capacitacin para ste, en las prisiones no hay las condiciones
necesarias para que los reclusos ejerzan esos derechos.
Los internos de nuestras prisiones tampoco tienen acceso al derecho a la salud.
La precariedad econmica existente en los servicios mdicos provoca que, en
ocasiones, los mdicos no puedan siquiera atender lo elemental.
()
Por lo expuesto, se considera impostergable modificar el texto del artculo 18
constitucional a fin de enfatizar que los reclusos deben gozar y ejercer los derechos
humanos que les consagra la Constitucin.15
Se considera que la reforma al artculo 18 constitucional es urgente dado que las
prisiones en Mxico no han sido consideradas un rubro sustantivo o relevante tanto
dentro de la agenda legislativa como de las polticas de asignacin de recursos.
()
Por lo anterior, se considera un acierto incluir el derecho a la salud de las personas
privadas de su libertad, pues ello provocar que cada vez se respeten los derechos
humanos de los reclusos en mayor medida.
15

Iniciativa de legisladores (Grupo parlamentario del PRD), 4 de octubre de 2007.

122

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()
En concordancia con lo anterior y con la finalidad de adecuar la terminologa de
nuestra carta Magna a los Tratados Internacionales de los cuales Mxico forma
parte, se propone quitar la palabra reo, por considerarla infamante y denigrante,
para usar en su lugar sentenciado.
()
Por otro lado, se estima que readaptacin social es inadecuado para nombrar al
momento en que los sentenciados terminan sus condenas y se insertan nuevamente
en su entorno social.16
Por otro lado en el proceso de reforma de 2011, se afirm:
Dentro de esta propuesta, se busca introducir el respeto a los derechos humanos a
un rea en la que particularmente han sido vulnerados: el sistema penitenciario.
Uno de los principales problemas que presenta el Estado de derecho en Mxico
es la poca efectividad de los sistemas actuales de readaptacin social. Es un
hecho que en la actualidad muchos centros penitenciarios se han convertido en
factores que aumentan la criminalidad entre la poblacin, y esto se debe en gran
parte a que en dichos centros son violentados en forma sistemtica los derechos
humanos de los reos, una falta de atencin que comienza desde las mismas
normas que organizan estos sistemas.
En razn de lo anterior, se consider que sera un buen comienzo implementar
estrategias para el nuevo concepto de reinsercin social, empezando por ligar
la organizacin de los sistemas penitenciarios con el respeto a los derechos
humanos.17
Para fortalecer el sistema de proteccin a los derechos humanos, se adiciona al
artculo 18 constitucional, la obligacin de organizar el sistema penitenciario del
pas sobre la base del respeto a los derechos fundamentales.18
As, los derechos del sentenciado a los que se alude no son nicamente los derechos humanos bsicos, como son, por ejemplo, dignidad, integridad personal y
16
Dictamen de la Cmara de Diputados, Mxico, 11 de diciembre de 2007. Las mismas afirmaciones se hicieron
en el Dictamen de la Colegisladora.
17
Iniciativa de legisladores (diversos grupos parlamentarios), 24 de abril de 2008, Gaceta Parlamentaria No. 2492-V.
18
Dictamen de la Cmara de Diputados a diversas iniciativas conjuntas de legisladores, 14 de diciembre de 2010,
Gaceta No. 3161-VII.

MARA AMPARO HERNNDEZ CHONG CUY

123

prohibicin de tratos crueles, igualdad y no discriminacin, sino tambin los derechos fundamentales generales del debido proceso, como el principio de legalidad, de
seguridad jurdica, garanta de audiencia y tutela judicial; e incluso abarcan derechos
fundamentales especficos y propios de la ejecucin penal, por ejemplo, educacin,
trabajo, capacitacin para el trabajo, proteccin a la salud y deporte, estancia digna,
derecho a modificacin de la pena y el derecho a que se considere para la compurgacin de la pena de prisin el lugar de su domicilio.
Justo esta distinta forma de concebir al sentenciado recluso y a la fase de ejecucin de las sentencias penales, llev a una nueva concepcin del sistema en torno
a quin corresponde o debe corresponder la fase de ejecucin de las sentencias, y
se transit hacia un sistema procesal en la que esto qued dentro del resorte de los
jueces, aun cuando tambin se conserv en otros aspectos para el Poder Ejecutivo.
En pocas palabras, esto llevara a que se judicializara esta fase del procedimiento
penal, limitndose as el papel que juega el Poder Ejecutivo en la ejecucin de las
sentencias penales. Por ello el constituyente afirm:
Nuestra intencin al proponer la iniciativa es transformar el sistema penitenciario,
pero esto no ser posible si la ejecucin de las penas permanece bajo el control
absoluto del Ejecutivo. Por tanto, se propone limitar la facultad del Ejecutivo
nicamente a la administracin de las prisiones y otorgar la facultad de ejecutar
lo juzgado al Poder Judicial. Para lograrlo, se crea la figura de jueces de ejecucin
de sentencias, que dependern obviamente del Poder Judicial.
Con esta divisin se dar a cada mbito de poder lo que le corresponde: al
Ejecutivo, la administracin de las prisiones; y al Judicial, la de ejecutar las
sentencias
Se afirma que la facultad de ejecutar la pena debe trasladarse al Poder Judicial,
debido a que dejar la ejecucin en manos de la administracin rompe una
secuencia, es decir, la misma autoridad judicial que pronunci la sentencia debe
vigilar que la pena se cumpla estrictamente, conforme a derecho, en la forma
pronunciada en la ejecutoria.19
Esta nueva participacin que la Constitucin da a los Poderes Judiciales en la fase
de ejecucin de sentencias no exige necesariamente que su participacin sea siempre
como rgano decisorio ex ante de toda aquella decisin que deba tomarse en relacin
con la ejecucin de una sentencia penal, ya sea por interesarle as a la autoridad
(como consecuencia de su vigilancia) o para responder una peticin del sentenciado
19
Dictamen de la Cmara de Diputados, 11 de diciembre de 2007. Las mismas afirmaciones se hicieron en el
dictamen de la colegisladora.

124

REVISTA DEL INSTITUTO DE LA JUDICATURA FEDERAL

(a peticin de parte); pues bien podra ser que, en algunos casos la participacin u
autorizacin del juez pudiera llegar a ser a modo de una revisin a posteriori (como
cuando se califica la legalidad de una detencin sin orden de aprehensin) o a travs
de un control de tipo recursivo a posteriori (como se hace a travs del juicio de
amparo). Ello corresponder determinarlo al legislador ordinario al legislar sobre
este punto, idealmente, tomando en consideracin el derecho del sentenciado que
ser afectado y el grado de afectacin que podra generarse, y siempre tomando en
cuenta que le asiste en todo momento su derecho al debido proceso, an despus de
ser sentenciado.
En este orden de ideas, la definicin y delimitacin de qu aspectos o decisiones
relativas a la ejecucin de la pena corresponde tomar al Judicial y cules al Ejecutivo,
as como la determinacin de cundo las decisiones de este ltimo requerirn la autorizacin del primero para poderse ejecutar, es y seguir siendo materia de disputa o
polmica entre tanto no haya Ley y/o entre tanto la Suprema Corte no se pronuncie.
El tema de la determinacin del lugar en el que habr de compurgarse la pena
de prisin era hasta antes de estos fallos justamente uno de esos puntos nebulosos
y, por lo mismo, en igual situacin estaba lo relativo a los traslados penitenciarios.
Para algunos esta era una decisin que correspondera tomar el juez de ejecucin; para otros, es una decisin que corresponde entera y exclusivamente al Poder
Ejecutivo; para otros la decisin del Poder Ejecutivo debe pasar previamente por la
aprobacin o autorizacin del juez de ejecucin, salvo casos de urgencia; y as, hay
distintas opiniones. No obstante, en lo que no caba duda, es que tomara quien tomara tal decisin, la misma sera como lo es desde siempre- sujeta a revisin en sede
constitucional ante un juez de amparo; es as porque el sentenciado tiene derecho al
debido proceso, a la legalidad y a la tutela judicial.
Pero, por qu traer esto a colacin en estos amparos en revisin? Porque estos
amparos versaron sobre actos realizados por autoridad administrativa en la fase de
ejecucin de penas, ciertamente, antes de junio de 2011 (fecha en que entrara en vigor la reforma constitucional en materia de ejecucin de sentencias). Pero, en el curso
procesal de los casos, el nuevo rgimen constitucional entr en vigor y esto llev a
que al resolverse sobre la concesin del amparo y sus efectos que fue que los quejosos regresaran a la prisin de la que cual fueron extrados se sealara abiertamente
que esto no implicaba que en ulterior momento se pudiera decidir nuevamente el
traslado del sentenciado a otra prisin para continuar compurgando su pena, lo que
se dijo era posible, por supuesto, mediando la debida fundamentacin y motivacin
constitucional y legal de tal decisin y esto es lo destacable y a lo que quera llegar

MARA AMPARO HERNNDEZ CHONG CUY

125

mediando autorizacin judicial para ello.20 En otras palabras, ya no podra, tras esta
determinacin, la autoridad administrativa decidir por s misma, o ms bien, sin la
intervencin de un juez, el lugar de la prisin y/o el traslado de una prisin a otra.
Esto resulta an ms importante a luz de los proyectos de legislacin procesal penal
que actualmente se estn discutiendo en el Congreso, pues an se debate en Cmaras
cules son los aspectos de la fase de ejecucin que corresponden al juez y cules a la autoridad administrativa; y los proyectos de ley y la inercia que se est presentando es seguir
dejando las cosas importantes relativas a la ejecucin de las penas al Poder Ejecutivo y minimizar el papel del Poder Judicial en ello. A los jueces de ejecucin, que en teora estaban
pensados para ser verdaderos guardianes tanto del cumplimiento de las sentencias, como
del cumplimiento de los fines que persigue el derecho penal y los derechos humanos de
los sentenciados, se les est reduciendo o estn en riesgo de quedar reducidos a convertirse
en jueces aritmticos, contadores de das y aos, a los que no se les atribuyen decisiones
de importancia en esa etapa.
Las iniciativas sobre legislacin federal en materia de ejecucin de sanciones penales
no son fieles, hasta el momento21, al espritu del constituyente, y consagran facultades
discrecionales a la autoridad administrativa que impactan directamente en el derecho a la
defensa, en el derecho a compurgar penas en lugar cercano a domicilio y en general a los
derechos humanos de los individuos privados de libertad. Lo mismo ha sucedido con las
legislaciones de algunas entidades federativas.22
Sin embargo, con estos fallos, la Suprema Corte, estimo, manda una seal que fortalece la posicin de control judicial (no slo recursivo) en esta etapa del procedimiento,
y sienta as importantes bases que podran o ms bien tendran que llevar a que, cuando
entraran en pleno funcionamiento los jueces de ejecucin, la importancia de este aspecto
de la reforma penal se convierta ms en cuestin de fondo que de forma; ms que crear
ms burocracia, de imprimir cambios importantes en el rgimen penitenciario.
20
Vase la versin taquigrfica de la sesin de 12 enero de 2012, as como el acta oficial de ese da, en donde constan
los trminos en los que el Tribunal Pleno, por mayora de 9 votos, acord los efectos de la concesin del amparo. Ah
consta lo siguiente: El seor Ministro Presidente Silva Meza ()seal que en la parte considerativa donde se contienen
los efectos, deber aclararse que la concesin lisa y llana del amparo no implica que la autoridad no pueda eventualmente
trasladar a un sentenciado a algn otro lugar, pues ello estara permitido si el caso concreto se ubica en las hiptesis constitucionales y legales respectivas y es determinado por la autoridad judicial competente, debiendo remitir el punto resolutivo
correspondiente a esas consideraciones.
21
De las 6 iniciativas de las que se tiene noticia que han sido presentadas y dictaminadas en la Cmara de Diputados,
nicamente se dictaminaron 3 conjuntamente con la que present el Ejecutivo Federal (Gaceta Parlamentaria, ao XIV,
nmero 3251-II, viernes 29 de abril de 2011) y en dicho dictamen se tom la propuesta del Ejecutivo, en donde la facultad
de traslados penitenciarios quedo a cargo de autoridad administrativa. Solamente una iniciativa presentada en el Senado
(Iniciativa de Ley General para la Proteccin de los Derechos Humanos en la Ejecucin de Sanciones y Medidas Penales),
misma que fue listada el 13 de diciembre de 2011 y que est en periodo de ser turnada a comisiones para su dictaminacin
seala claramente que el juez de ejecucin tendr la facultad de: Autorizar los traslados promovidos por la direccin del
centro o las personas privadas de la libertad y, sin necesidad de agotar recursos administrativos previos, resolver sobre la
denegacin de los solicitados por las personas privadas de la libertad .
22
La nueva Ley de ejecucin de sanciones penales y de reinsercin social del Distrito Federal (publicada el 17 de
junio de 2011) ha sido criticada por las dbiles facultades que otorga a los jueces de ejecucin.

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V. La desclasificacin administrativa de los traslados penitenciarios


El contexto antes sealado en torno al nuevo derecho constitucional de la ejecucin de las sentencias penales tuvo otra consecuencia de importancia patente
en estos fallos: llev a la desclasificacin de amparos contra este tipo actos de la
materia administrativa a su ahora reconocida connotacin en materia penal.
En efecto, aun cuando durante la 8 poca los juicios de amparo de este tipo
eran considerados como amparos en materia penal, regidos precisamente por las
leyes y beneficios aplicables a esa materia; avanzada la 9 poca, ese criterio fue
abandonado por el Pleno de la Suprema Corte para sustentar el diverso de que
se trataban de asuntos en materia administrativa, que deban ser conocidos, en
caso de estar especializados los juzgados, por los jueces de la materia administrativa.23 Este ltimo criterio fue expresamente abandonado al decidirse en enero
pasado los amparos en revisin en comentario. Bsicamente, con sustento en lo
que se ha venido sealando en torno a la reforma penal de 2008.
Este cambio de clasificacin material de administrativo a penal no es una
mutacin inocua ni meramente terica o formal. Ciertamente clasificar el asunto
como administrativo no impeda la suplencia de la queja porque haba criterio
jurisprudencial de que sta aplicaba por el solo hecho de que el quejoso estuviera
privado de su libertad 24; pero no todos los sentenciados estarn privados de libertad,
y todos ellos tienen derechos constitucionales mientras cumplen con sus condenas y,
creo, tambin respecto de ellos, debe operar la suplencia de la queja.
Y, por otra parte, la clasificacin de estos amparos como materia administrativa jugaba en menoscabo de una defensa adecuada que tambin es derecho
fundamental del sentenciado puesto que, al someterse a las reglas del amparo administrativo o del proceso administrativo en general, se le dificultaba el acceso a la
asistencia de defensor pblico de oficio, pues es sabido que no todos los defensores pblicos accedan a asistirlos en esta etapa, pues consideraban que su trabajo
culminaba con la sentencia definitiva; como tambin era sabido que a defensores
23
Tesis: 1a./J. 128/2008, Primera Sala, de rubro: ORDEN DE TRASLADO DE UN CENTRO PENITENCIARIO A OTRO. LA COMPETENCIA PARA CONOCER DEL JUICIO DE AMPARO PROMOVIDO EN SU
CONTRA POR UN SENTENCIADO, SE SURTE A FAVOR DE LOS JUZGADOS DE DISTRITO EN MATERIA
ADMINISTRATIVA; Tesis: P./J. 37/2010, Pleno, de rubro: ORDEN DE TRASLADO DE UN CENTRO PENITENCIARIO A OTRO. LA COMPETENCIA PARA CONOCER DEL JUICIO DE AMPARO PROMOVIDO EN SU
CONTRA POR UN SENTENCIADO, SE SURTE A FAVOR DE LOS JUZGADOS DE DISTRITO EN MATERIA
ADMINISTRATIVA.
24
Tesis: 1a./J. 43/2008, Primera Sala, de rubro: COMPETENCIA EN EL AMPARO. SE SURTE A FAVOR DE
LOS JUZGADOS DE DISTRITO EN MATERIA ADMINISTRATIVA SI LOS ACTOS RECLAMADOS CONTIENEN MEDIDAS INHERENTES A LA ORGANIZACIN Y/O CONTROL DE UN CENTRO PENITENCIARIO,
AUN CUANDO EL QUEJOSO EST RECLUIDO EN L.

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que s lo hacan slo ocasionalmente se les reconoca la posibilidad de continuar


representndolo despus de la sentencia condenatoria; y, en otros casos, los jueces
de distrito (y tribunales colegiados) les exigen acreditar su representacin y/o el
acto por el cual el quejoso les ha confiado su defensa, cual abogado privado recin
nombrado por el quejoso.
La nueva clasificacin de estos asuntos como penales para efectos del amparo y para la ahora reconocida judicializacin de la ejecucin de las sentencias
penales, y su caracterizacin como parte del proceso penal, permitir generar
condiciones para que las cuestiones antes apuntadas puedan irse superando.

VI. La necesaria reorganizacin de la burocracia judicial


Finalmente, tampoco debe dejarse de observar que estas resoluciones tomadas
por la Suprema Corte tendran que impactar en la organizacin de la burocracia
judicial. Me concreto a comentar el caso de la judicatura en el orden federal.
A nivel federal, aun cuando el Congreso de la Unin no ha emitido la ley
correspondiente, el Consejo de la Judicatura Federal, bajo la consideracin de la
eficacia inmediata de la Constitucin, ha procurado ir avanzando en ese derrotero y para tal efecto emiti va Acuerdos Generales reglas para el funcionamiento
de jueces de ejecucin federal. Emiti los Acuerdos 22/2011 y 23/2011 que establecieron la competencia de la funcin de ejecucin penal y crearon los Juzgados de
Distrito Especializados en Ejecucin de Penas. 25
Esos Acuerdos Generales, si bien manifiestan una muestra muy encomiable
de voluntad por parte de dicho rgano, lo cierto es que circunscribieron las
funciones de los llamados Jueces de Distrito Especializados en Ejecucin de
Penas a los aspectos atinentes a la modificacin y duracin de la pena y al
procedimiento de reparacin del dao. De hecho, si nos fijamos bien, en realidad
el CJF no cre jueces de ejecucin propiamente; sino que reorganiz el turno de
asuntos para que cosas que generalmente a travs de incidencias hacan los jueces
de proceso penal federal fueran ahora vistas por ellos; pues ni siquiera les dot
de competencia para que en va de jurisdiccin de amparo conocieran de juicios
promovidos contra la autoridad penitenciaria por actos suscitados en la fase de
ejecucin, asuntos que a la fecha siguen resolviendo jueces de amparo en materia
mixta o jueces de amparo especializados en materia administrativa. Y si a lo
25
Emitidos por el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal el 8 de junio de 2011, y publicados en el Diario Oficial
de la Federacin el 17 de junio de ese mismo ao.

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anterior sumamos la interpretacin del factor cero que han hecho esos jueces,
en realidad, el grueso de las cargas que en materia de ejecucin de sentencias
penales federales se est generando en el pas lo estn atendiendo los dems
jueces de distritito, no ellos. Y as ser por mucho tiempo an. 26
Ms an, hace unos meses se modificaron los trminos de tales acuerdos
para ahora estipular que la funcin jurisdiccional de ejecucin penal nicamente abarca el conocimiento, trmite y decisin de las cuestiones relativas a la
modificacin y duracin de las penas privativas de libertad que se impongan a
los sentenciados del orden federal, con exclusin de los dems temas relativos al
cumplimiento de sentencias que atender el juez de la causa, aclarando, adems,
que dichos jueces slo conocern de los asuntos relativos a penas privativas de
libertad impuestas en sentencias que causen ejecutoria con posterioridad al inicio
de sus funciones (19 de junio de 2011), lo que viene, estimo, a reducir an ms
su intervencin.27
Insisto, resulta muy encomiable que aun sin ley reglamentaria el CJF haya
tomado esta iniciativa, pero no por ello debe dejar de advertirse que lo que en
esos acuerdos se estipul, y en esa medida reconoci, como competencia de estos
jueces les da una participacin en la ejecucin de sanciones sumamente limitada
que no alcanza a cumplir con el mandato constitucional de que se judicialicen
los aspectos sustantivos de la fase de ejecucin. Deja muy pocos aspectos dentro
de su resorte, y ni siquiera los ms importantes. Los dems actos de autoridad
que afligen a los sentenciados siguen dictndose por la autoridad administrativa
sin precisarse la autorizacin por parte de estos jueces y, cuando se impugnan
en amparo, tampoco son conocidos por estos jueces de ejecucin, sino por los
restantes jueces de distrito, mixtos o especializados.
Al sealar lo anterior, no descarto que este proceder limitado o cauteloso se
explique en que el Consejo es un rgano de gobierno rector en los aspectos organizacionales de la burocracia judicial, y nada ms; que no se ve a s mismo como
un rgano apto o legitimado para ir ms all, ni para reglamentar las omisiones
legislativas que afecten a la judicatura. Y tampoco dudo que haya razones de
orden prctico tambin que le impidan o inhiban en avanzar ms.
26
Creo que el factor cero de los jueces de ejecucin tendra que tener como punto de partida las incidencias que
surjan desde junio de 2011, con independencia de cundo fue dictada la sentencia condenatoria; se tiene noticia de que
ha tomado como punto de partida del factor cero sentencias que se dicten posteriores a la creacin de tales juzgados. Se
tiene noticia tambin de que colegiados han venido resolviendo con ese criterio tambin conflictos de competencia entre
jueces de distrito y jueces de distrito en ejecucin.
27
Vanse los Acuerdos Generales 1/2012 y 2/2012 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, publicados en el
22 de febrero de 2012, a travs de los cuales se hicieron dichas modificaciones.

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Pero tambin creo que los criterios sostenidos en estos asuntos por la Suprema Corte, que es el rgano autorizado para interpretar y dar contenido a la Constitucin, bien valen como referente para advertir que los esfuerzos del Consejo,
plasmados en esos Acuerdos Generales, alcanzan a cubrir solamente una pequea
franja de lo que tendran que ser ya nuevas responsabilidades y funciones a cargo
de la judicatura federal. Y, creo, mucho bien hara que esos acuerdos hicieran eco
de lo que ya consider como derecho fundamental la Suprema Corte.

***
Por todo lo antes explicado, reitero, creo que la resolucin de estos amparos
en revisin ha sido de gran trascendencia y habr de fungir como importante
ejemplo de que la Corte tiene un rol orientador cuya estela alcanza muchos rincones que, a veces, ni siquiera son visibles, pero estn all.

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