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O CONCEITO, ADOTADO PELO STF, DE

CARREIRA, ASCENSO, PROMOO E CARGO


NICO.
LucianoVanDerLey1

1. Ascenso ou Promoo?
Pode-se observar a ASCENSO e a PROMOO no Desenvolvimento Funcional na
Administrao Pblica. A literatura no delimita adequadamente o conceito de ascenso e
promoo; mas para dirimir essa confuso, deve-se recorrer aos conceitos utilizados pelo
Supremo Tribunal Federal, responsvel pela resposta final.
Primeiramente, mister compreender carreira. A diferena bsica entre ascenso e promoo
est relacionada ao fato dos cargos pertencerem, ou no, mesma carreira.
A Carreira, verdadeira, possui todos os requisitos formais e materiais prprios de sua natureza,
tal como entendido na jurisprudncia do STF. Ressalta-se, a partir do entendimento da ementa da
ADIn 231 do STF: em uma carreira verdadeira, o ingresso por concurso pblico s se faz na
classe inicial. Em outras palavras, no h possibilidades de concursos pblicos para cargos
intermedirios de carreira.
As carreiras verdadeiras so aquelas cujos integrantes ingressam na classe inicial, atravs de um
nico concurso pblico, e tm a perspectiva de alcanar o topo da estrutura.
Assim, a ascenso funcional (ou acesso) a progresso funcional entre cargos de carreiras
distintas. atualmente considerada inconstitucional. J a promoo a passagem
(desenvolvimento funcional) entre cargos da mesma carreira. requisito essencial de uma
carreira verdadeira.
Veja a ementa do acrdo da ADIn n 231, de 5 de agosto de 1992, e de outros julgados de
mesma orientao, no Supremo Tribunal Federal (STF):
ADIn 231 - EMENTA: .. Ascenso ou acesso, transferncia e aproveitamento no
tocante a cargos ou empregos pblicos. O critrio do mrito afervel por concurso
pblico .. , .., indispensvel para cargo ou emprego pblico isolado ou em carreira.
Para o isolado, em qualquer hiptese para o em carreira, para o ingresso nela, que s se
far na classe inicial e pelo concurso pblico de provas ou de provas ttulos, no o
sendo, porm, para os cargos subseqentes que nela se escalonam at o final dela, pois,
para estes, a investidura se far pela forma de provimento que a "promoo".
Esto, pois, banidas das formas de investidura admitidas pela Constituio a ascenso e
a transferncia, que so formas de ingresso em carreira diversa daquela para a geral o
servidor pblico ingressou por concurso, e que no so, por isso mesmo, nsitas ao
sistema de provimento em carreira, ao contrrio do que sucede com a promoo, sem a
qual obviamente no haver carreira, mas, sim, uma sucesso ascendente de cargos
isolados.

Professor da rea de Administrao e Psicologia, psiclogo, administrador, especialista em Direo Geral, mestre
em Administrao, doutorando em Psicologia e Administrao, servidor da Justia Eleitoral do Cear.
lucianovanderley@tre-ce.gov.br

o que diz expressamente, em termos muito claros, o eminente Ministro Octvio Gallotti, em
seu voto nesse mesmo julgado (ADIn 231):
Ora, o que temos agora em vista a chamada ascenso funcional, que pressupe,
necessariamente, a existncia de duas carreiras: a carreira de origem e aquela outra
para a qual ascende o funcionrio.
Uma carreira, no servio pblico, pode ter cargos de atribuies diferentes, geralmente
mais complexas, medida que se aproximam as classes finais.
Nada impede, tambm, que a partir de certa classe da carreira, seja exigido, do
candidato promoo, um nvel mais alto de escolaridade, um concurso interno, um
novo ttulo profissional, um treinamento especial ou o aproveitamento em algum curso,
como acontece, por exemplo, com a carreira de diplomata.
O que no se compadece com a noo de carreira - bem o esclareceu o eminente Relator,
a possibilidade de ingresso direto num cargo intermedirio.
Se h uma srie auxiliar de classes e outra principal, sempre que exista a possibilidade
do ingresso direto na principal no se pode considerar que se configure uma s
carreira.

2. O Que Carreira?
2.1 Preliminar
Os servidores do Poder Judicirio Federal eram enquadrados na Carreira Judiciria com os
seguintes cargos: Atendente Judicirio, Auxiliar Judicirio e Tcnico Judicirio.
Incontestavelmente, uma carreira verdadeira com nveis mais complexos.
Naquele perodo, ocorreram dois graves equvocos. Conforme entendimento do STF, a passagem
de Atendente para Auxiliar e deste para Tcnico, chama-se Promoo. Infelizmente, havia o
entendimento que essa passagem na Carreira Judiciria era chamada de ascenso. No h
ascenso funcional no mbito de uma mesma carreira. Esse engano acarretou at o presente
momento o fim do desenvolvimento funcional dos servidores, isolando-os hermeticamente num
nico cargo na carreira. Outro, conforme o STF, no h possibilidades de concursos pblicos
para cargos intermedirios de carreira. Infelizmente, havia concurso para Auxiliar Judicirio e
Tcnico Judicirio. Hoje, para Analista Judicirio.
Posteriormente, por conta do equvoco conceitual entre promoo e ascenso, ocorreu a fuso do
cargo de Atendente com o do Auxiliar Judicirio que se denominou Tcnico Judicirio e o antes
Tcnico Judicirio chamou-se Analista Judicirio. Em seguida, esses novos cargos foram
considerados carreiras.
Cargos compatveis entre si (mesma natureza ocupacional, atribuies similares) deveriam ser
agrupados, carreira verdadeira. Cargos incompatveis entre si, por outro lado, deveriam ser
separados, para formarem novas carreiras. Em qualquer caso, haveria a necessria extino dos
concursos pblicos para cargos intermedirios.
Basicamente, h de se acabar com a possibilidade de ingresso em cargos intermedirios da
carreira, Analista Judicirio. Dessa forma, o ingresso na Carreira Judiciria, atravs de concurso
pblico, ocorreria unicamente no que corresponde, hoje, classe inicial de Tcnico Judicirio. O
servidor poderia, ento, atravs de promoes (que estariam ento viabilizadas), progredir at a
classe final da Carreira de Analista Judicirio. Com isso, haveria, finalmente, uma Carreira
Judiciria verdadeira.
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2.2 Voto do eminente Ministro CARLOS VELLOSO na ADIN 231:


[...]
Estaria disposto e at me reservo para, numa outra oportunidade em que a questo
novamente se colocar, em reexamin-la, tendo em vista o disposto no art. 39 da
Constituio, que deseja o estabelecimento de planos de carreira, quando estivermos
diante de cargos ou de funes que apresentam caractersticas absolutamente
assemelhadas. Nesses casos, penso, nos casos em que os cargos ou funes apresentam
tais caractersticas, a soluo seria colocar tais cargos ou funes numa s carreira e
assim propiciar as promoes dos servidores.

2.3 Dilogo entre os eminentes Ministros MARCO AURLIO e CARLOS VELLOSO na


ADIn 231:
O Sr. Ministro MARCO AURLIO: Uma distoro, algo extraordinrio, norteando um
procedimento em definitivo a ponto de fulminar-se o que foi agasalhado pela Carta: a carreira.
No podemos generalizar, nem chegar a tanto.
O Sr. Ministro CARLOS VELLOSO: Amanh poderemos estar diante de carreiras ou de
funes.
O Sr. Ministro MARCO AURLIO: Cito o exemplo do Judicirio: temos a movimentao da
categoria de auxiliar para a categoria da tcnico. Sabidamente, inmeros auxiliares
desempenham atividade de tcnico. Vamos agora fulminar essa carreira, que existe no mbito
do Judicirio?
O Sr. Ministro CARLOS VELLOSO: V.Exa. deu um exemplo que realmente me sensibiliza. No
Superior Tribunal de Justia, havia auxiliares que exerciam as mesmas funes dos tcnicos
judicirios. Isto ocorre tambm nesta Casa. Ento, tratando-se de funes com caractersticas
de absoluta assemelhao, acho que, em obsquio ao art. 39, que manda constituir carreira,
talvez fosse possvel...
O Sr. Ministro MARCO AURLIO: A carreira, com o predicado da movimentao, ficar
restrita a nveis, a referncias, sem nenhuma perspectiva maior para o servidor, sem um desafio,
at mesmo quanto ao aprimoramento constante e interminvel, enquanto houver vida.
2.4 Trecho do voto do eminente Ministro MARCO AURLIO na ADIN 231:
[...]
Quanto ao instituto da ascenso, tomado por alguns como progresso funcional para
categoria diversa, o que para mim ascenso , cumpre distinguir as solues sob o
ngulo da clientela, pois a Constituio Federal em vigor no o obstaculiza
peremptoriamente. Admite-o desde que entre os cargos envolvidos haja interligao, ou
seja, afinidades entre as funes a eles inerentes. Assim o porque a atual Carta no
fulminou a possibilidade de observar-se, no servio pblico, a carreira, compreendida esta
como reveladora de cargos diversos que possuem pontos em comum. Ao contrrio, em
prol da Administrao Pblica e, inegavelmente, tambm em benefcio do prprio
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servidor, o legislador constituinte a previu, evitando, destarte, a fossilizao dos


respectivos quadros ou a prejudicial rotatividade.
[...]
A mudana de categoria, sem concurso, mediante nova investidura, somente est
expungida do cenrio jurdico quando entre o cargo ocupado e o pretendido inexiste a
indispensvel relao, de modo a que se conclua situarem-se, ambos, na mesma carreira,
entendida esta em seu real significado, ou seja, como fenmeno viabilizador do
aprimoramento constante, quer do servidor enquanto pessoa humana, quer da
Administrao Pblica, no que voltada prestao de bons servios comunidade.
Frise-se que na definio dos cargos compreendidos em determinada carreira deve
sobressair o aspecto real princpio da realidade em detrimento do formal, mesmo
porque ainda que existente lei dispondo de forma discrepante e, assim, interligando cargos
que nada tm em comum, o conflito com a Carta mostra-se manifesto.
[...]
Em sntese, o que no mais possvel a investidura em cargo ou emprego pblico sem
observncia da exigncia constitucional o concurso pblico para o ingresso em uma
nova carreira, passando o servidor a desenvolver atividade totalmente estranha do
cargo primitivo.
A exigncia do concurso pblico de que cuida o inciso II do artigo 37 da Constituio
Federal no alija, de forma peremptria, a transposio de um cargo a outro. Com a Lei
Bsica compatvel tal mudana toda vez que entre os cargos haja ligao, consideradas
as atividades que lhes sejam prprias, dado indispensvel a concluir-se coabitarem o teto
da mesma carreira, cuja introduo, na Administrao Pblica, mandamento
constitucional.
[...]
Dizer-se, a esta altura, que a passagem de um para outro cargo da mesma carreira somente
possvel pela via do concurso pblico afastar as perspectivas do servidor quando do
ingresso no servio pblico, esvaziando-se o significado do artigo 39 da Constituio
Federal no que, ao prever a adoo do regime nico, alude ao implemento do plano de
carreira.

2.3 Alguns ensinamentos hermenuticos clssicos, conforme Carlos Maximiliano:


1) Presume-se que a lei no contenha palavras suprfluas devem todas ser entendidas
como escritas adrede para influir no sentido da frase respectiva [op. cit, pg. 91]
Verba cum effectu sunt accipienda: as leis no contm palavras inteis." [op. cit. Pg.
204]
2) "Deve o direito ser interpretado inteligentemente no de modo que a ordem legal
envolva um absurdo, prescreva inconvenincias, v ter a concluses insubsistentes ou
impossveis. Tambm se prefere a exegese de que resulte eficiente providncia legal ou
vlido o ato, que torna aquela sem efeito, incua, ou este, juridicamente nulo." [op.
cit. , pg 136]

Deve-se interpretar a palavra carreira na Carta Magna como no suprflua, ou seja, til para
influir no sentido do artigo. Em outras palavras, o termo carreira no deveria estar ali sem um
propsito.
O Plano de Cargos e Salrios dos servidores do Poder Judicirio Federal no deveria fazer
referncia ao cargo intermedirio para concurso pblico. De acordo com o STF, em uma carreira
verdadeira, no h possibilidade de ingresso em cargo intermedirio. Assim, a lei de estruturao
da Carreira dos servidores do Poder Judicirio deveria naturalmente em homenagem correta
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utilizao do termo carreira excluir, excetuar, o ingresso em cargos intermedirios de


carreira.
A estrutura existente hoje torna a configurao de carreira absurda e inconveniente. Uma carreira
assim concebida qualquer coisa menos carreira.
Extinta a possibilidade de ingresso por concurso pblico em cargo intermedirio, a classe
imediatamente superior ltima do atual cargo de Tcnico Judicirio seria justamente a inicial
do Analista Judicirio, de modo a que estaria viabilizada a passagem entre essas classes, por
promoo.
No Servio Pblico, ao contrrio, no obstante a previso constitucional do princpio da
eficincia, as carreiras esto dispostas de maneira bastante desorganizada.
A Carreira Judiciria composta por dois cargos estanques, divididos, cada qual, em classes de
atribuies exatamente iguais. Ou seja, o servidor ingressa em um cargo e, independente do
tempo de servio, permanece ao longo de toda sua vida profissional com exatamente as mesmas
atribuies que tinha ao tempo do ingresso. O servidor promovido, muda de classe, e suas
atribuies no mudam.
O Direito Administrativo conceitua a forma de acesso na administrao pblica. a lei 8.112/90
que dispe sobre o regime jurdico dos servidores pblicos civil da Unio. Em seu artigo 8,
relaciona e conceitua as formas de provimento de cargo. Sendo: a) nomeao; b) promoo;
readaptao; d) reverso; e) aproveitamento; f) reintegrao; e g) reconduo.
1
Celso Antnio Bandeira de Melo que aponta o conceito de provimento:
Provimento derivados
Os provimentos derivados, como o nome indica, so aqueles que derivam, ou seja, que se
relacionam com o fato de o servidor ter ou haver tido algum vnculo anterior com o cargo
pblico. Nele se radica a causa do ulterior provimento. O provimento derivado, consoante
dito, pode ser vertical, horizontal ou por reingresso.
Provimento derivado vertical (promoo)
Provimento derivado vertical aquele em que o servidor guindado para cargo mais
elevado. Efetua-se atravs da promoo por merecimento ou antiguidade, critrios
alternados de efetu-los.
Promoo a elevao para cargo de nvel mais alto dentro da prpria carreira.
Provimento derivado horizontal (readaptao)
Provimento derivado horizontal aquele em que o servidor no ascende, nem rebaixado em
sua posio funcional. Com a extino legal da transferncia, o nico provimento derivado
horizontal a readaptao (a qual, alis, no seno uma modalidade de transferncia).

As constituies pretritas determinavam que a primeira investidura em cargo pblico devesse


preceder de provas e provas e ttulos. Por esta razo, era permitido que, aps a primeira
investidura, pudesse o funcionrio ascender, ou seja, receber a promoo derivada vertical.
Contudo, com a Constituio da Repblica de 1988, o artigo 37, I e II, retirou a expresso
primeira investidura. Passando a consignar que o ingresso no servio pblico dar-se- sempre
por concurso. Por esta razo, como citado acima, que o STF entendeu no haver mais a
possibilidade da promoo derivada vertical, mantendo, contudo, a promoo derivada
horizontal que inerente existncia de carreira.

3. O Que Cargo nico?


3.1 Os fundamentos do STF em Ao Direta de Inconstitucionalidade:
Na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1.591-Rio Grande do Sul Requerente:
Partido dos Trabalhadores, em face de dispositivos de lei complementar do Rio Grande
do Sul RS que cria e extingue cargos no Quadro de Pessoal Efetivo da Secretaria da
Fazenda, reorganiza o plano de pagamento de seus servidores e d outra providncia.
Fundamentou o requerente que a carreira unificada, a ser composta pelos denominados
Agentes Fiscais do Tesouro, configura a soma de duas outras (a dos Auditores de Finanas
Pblica e a dos Fiscais de Tributos Estaduais), dotada cada uma de atribuies prprias,
motivo pelo qual estaria o provimento dos novos cargos, por simples opo ou adeso, a
desafiar a exigncia do concurso pblico, inscrita no art. 37, II, da Constituio.
Voto do Ministro Relator Octvio Galloti:
Das duas carreiras afluentes, tem, no caso, a de Auditor de Finanas Pblicas, como
atividade bsica originria, a concernente s reas oramentria, contbil e de auditoria, ao
passo que parte, a de Fiscal de Tributos, do desempenho da ao fiscal e da administrao
tributria.
No porm menos verdadeiro, como j tive ocasio de salientar no julgamento da medida
cautelar desta mesma ao, que, desde a edio da Lei n 8553, de 20 de janeiro de 1988,
passaram a compreender-se, entre as atribuies dos Auditores, no menos de vinte e seis
itens vinculados rea tributria, arrolados no inciso II do Anexo nico do citado diploma
legal:
[...]
A atuao dos Fiscais do Tributo, foram acrescentadas, por sua vez, merc da edio da
mesma Lei n 8.553, atribuies cuja lista abaixo transcrevo, repetindo, lado a lado, para
facilitar a comparao, os sete primeiros itens das atividades dos Auditores:
[...]
Como se v, patente a afinidade de atribuies existente entre uma e outras carreiras
(ambas de nvel superior), todas cometidas antes da Constituio, no se vislumbrando de
minha parte, impedimento a que, mesmo depois desta, venha a lei a consolid-las em
categoria funcional unificada sob a nova denominao (Agente Fiscal do Tesouro do Estado).
Julgo que no se deve levar ao, paroxismo, o princpio do concurso para o acesso aos cargos
pblicos, a ponto de que uma reestruturao convergente de carreiras similares venha a
cobrar (custos e descontinuidade) o preo da extino de todos os antigos cargos, com a
disponibilidade de cada um dos ocupantes seguida da abertura de processo seletivo, ou,
ento, do aproveitamento dos disponveis, hiptese esta ltima que redundaria, na prtica,
justamente na situao que a propositura da ao visa conjugar.
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Anoto, finalmente, que, no resultando da lei impugnada acrscimo de remunerao para
nenhuma das duas carreiras envolvidas no reenquadramento, se desvanece a suspeita de que,
no favorecimento de servidores de uma ou outra, resida a finalidade da lei atacada, e no da
convenincia do servio pblico, apontada pelas informaes de ambos os Poderes
competentes do Estado do Rio Grande do Sul (o legislativo e o Executivo), que acenam, ao
inverso como mvel do ajuizamento da ao, para velha rivalidade lavrada no campo da
Pblica Administrao estadual gacha.
Julgo, portanto, improcedente a ao.
Voto do Ministro Nelson Jobim:
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A lei Complementar 10.933 criou uma carreira nova de agente fiscal do Tesouro do Estado
do Rio Grande do Sul, e uma carreira de nvel mdio de tcnico do Tesouro do Estado. Isso
uma coisa: a criao por parte do Estado do Rio Grande do Sul, por convenincia da
administrao, de uma carreira nova, que passaria a constituir o quadro de pessoal efetivo da
Secretaria da Fazenda. Essa mesma lei determinou que se pusessem em quadro de extino
as carreiras existentes de auditor e de fiscal, ou seja, a possibilidade de o Estado do Rio
Grande do Sul, por deciso de lei complementar, criar uma nova carreira especfica,
unificando as antigas carreiras.
[...]
O fato que no poderamos pensar que a Constituio vedasse a criao de uma nova
carreira.
O que fez a nova lei? Criou a nova carreira, estabeleceu os nveis de competncia que seriam
das duas carreiras em extino, e estabeleceu que os membros das carreiras em extino
poderiam ficar na carreira ou optar pelo ingresso em uma nova.
Parece-me que afastvel de juzo de inconstitucionalidade, de forma total, a possibilidade
de o Estado do Rio Grande do Sul criar uma nova carreira. Ou seja, a concesso de
procedncia dessa ao que importasse em fazer desaparecer a totalidade dessa lei, no
sentido de impedir que o Estado do Rio Grande do Sul criasse uma nova carreira.
Por questo de ordem suscitada pelo Ministro Celso de Mello concedemos, no caput, a
liminar que criava a carreira. Ela foi concedida, suspendendo a eficcia do art. 1, que criava
a nova carreira.
[...]
Na concesso da liminar ela se estendeu alm do limite do que se discutiu, porque se
concedeu a liminar em relao ao caput, ao que me lembro, na questo de ordem.
[...]
Sr. Presidente, gostaria de separar as questes. Uma coisa a possibilidade da criao de
uma nova carreira; a outra o problema da opo, quer dizer, de no se admitir que os
auditores e fiscais das carreiras antigas pudessem optar pela nova carreira. A questo se
resolve pela anlise feita pelo ponto de vista do Ministro Moreira Alves, no coincidente com
o do Ministro Octvio Gallotti, sobre serem ou no diversas as carreiras primitivas e a nova
carreira. Esta a divergncia.
[...]
Estou me baseando, como paradigma, no voto de V. Exa, na ADI 231, dizendo que foi banida
a ascenso ou transferncia, que so formas de ingresso em carreira diversa. Ou seja, o que
se proibiu, portanto, a transferncia para carreira diversa. A divergncia posta aqui que o
conceito de diversa de V. Exa, no est coincidindo com o do Ministro Octavio Gallotti,
que entende que a carreira de auditor e a carreira de fiscal no eram diversas, da porque
admite que se tenha a opo para um novo cargo.
[...]
Estamos examinando o contedo das duas carreiras para ver se elas tm efetiva e
materialmente uma distino. Este o ponto. E a materialidade da distino que impediria
a transparncia. Por isso diversa no contedo e no no nome.
Gostaria de dizer, ento, para encerrar o meu voto, que das vinte e seis funes elencadas
pelo eminente Relator, includos em rea tributria dos auditores, efetivamente demonstram a
sua similitude no que diz respeito s competncias dos auditores e fiscais. Quem convive no
Rio Grande do Sul sabe efetivamente os grandes prejuzos para o Estado no que diz respeito
disputa existente entre os auditores e fiscais. Essa a razo de origem da lei.
[...]
Sr. Presidente, estamos aqui numa divergncia sobre a amplitude do conceito de diversa. O
Ministro Moreira Alves estabelece uma distino rgida e ortodoxa sobre o que seja carreira
diversa. E isso importa no absoluto engessamento de qualquer tentativa de racionalizao de
atividades que se conflitam, tendo em vista os mesmos espaos de atuao. Esse foi o ponto
fundamental. Tem absoluta razo o Ministro Octavio Gallotti, quando ao examinar o
contedo ocupacional, o contedo das funes de auditores e fiscais, mostra que essas duas
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funes tm um universo de atuao e, neste, h alguns elementos acessrios que


representam aes distintas no que diz respeito aos auditrores. Na definio desses elementos
aproximaram de forma absoluta funes que tinham a distino, primeira, inicial, um para
tributos, outra para oramento, e se aproximaram tendo em vista as necessidades histricas
do desenvolvimento das funes da Secretaria de Fazenda desse Estado da Federao.
Portanto, Sr. Presidente, na medida em que se assegura a possibilidade de o Governador do
Estado do Rio Grande do Sul criar uma carreira nica, e este um fato inconteste, a questo
saber se, pelo fato do concurso pblico que presidiu a ascenso dos outros cargos, ele est
impedido de criar a carreira nica, tendo em vista funes ocupacionais que correspondem
ao mesmo universo de atuao; rea tributria. Creio que no. Creio que possvel que se
faa exatamente isso, sob pena de estarmos estabelecendo um engessamento absoluto da
possibilidade da racionalizao do servio pblico.
[...]
Sr. Presidente, tendo em vista as consideraes que acabei de fazer, reputo verdadeiras,
evidentemente, as afirmaes do Sr. Ministro Moreira Alves quanto as distines, mas no as
qualifico, no lhes dou a relevncia que ele d para o efeito de impedir que se possa
racionalizar duas atividades que tm o mesmo universo de atuao, claramente explicitadas
pelo eminente Ministro Octavio Gallotti no que diz respeito rea tributria, razo pela qual
acompanho o Sr. Ministro-Relator.
Sr. Presidente, lembro a V. Exa, que, na hiptese dessa deciso, precisamos ter presente duas
coisas distintas: no se pode impossibilitar a existncia de nova carreira, parece-me uma
delas. A questo, a qual est sendo discutida veementemente neste momento, diz respeito
possibilidade, ou no, da opo, se esta permitida, ou no isto uma coisa.
O que se poder decidir, eventualmente, na hiptese de se manter a maioria no que diz
respeito concesso da liminar, que as carreiras tambm no sejam extintas, porque j
esto em fase de extino por deciso do poder competente, que o Estado d oRo Grande do
Sul.
Acompanho integralmente o voto do Sr. Ministro-Relator, julgando improcedente a ao.
Voto do Ministro Ilmar Galvo:
No caso da espcie, em que duas ou mais categorias funcionais possuem reas de
atribuies que se interpenetram no que tm, a meu ver, de essencial, embora no coincidam
em tida a sua extenso, entendo no conflitar com o princpio do concurso pblico a reunio
dessas duas categorias em uma nica, para a qual sejam transpostos os integrantes das
categorias reunidas, respeitado, claro, o direito de opo de cada um.
Com a vnia dos eminentes Ministros Nri da Silveira e Moreira Alves, acompanho o voto
do eminente Ministro-Relator.
Voto do Ministro Marco Aurlio:
[...]
Senhor Presidente, o Ministro Octavio Gallotti ressaltou que historicamente eram distintas as
carreiras de auditor de finanas pblicas e de fiscal de tributos estaduais, ambas situadas na
Secretaria da Fazenda -, e, com o passar do tempo, com a dinmica da prestao dos
servios, houve uma verdadeira mesclagem de atribuies, confundindo-se, integrando-se
essas carreiras, para, de fato, ter-se uma nica.
Acredito na boa inteno poltico-legislativa do Estado do Rio Grande do Sul. Veio, ento a
Lei Complementar n 10.933 e creio que se adotou mecanismo prprio para a elaborao
do diploma, muito embora at mesmo dispensvel esse veculo e aludiu-se, certo, ao que
seria a criao de uma nova carreira, mas que de fato implicou simplesmente no
reconhecimento da realidade, desprezado o aspecto formal que emprestava carter de
dualidade ao desenvolvimento das atividades. E dispe a Lei n 10.933, no artigo 1, que se
passaria a ter uma nica carreira, denominada no de auditor de finanas pblicas ou de
fiscal de tributos estaduais, mas de agente fiscal do Tesouro do Estado, o que penso ser o
gnero, consideradas as espcies auditor e fiscal, tendo em conta o quadro originrio, que
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desapareceu com a passagem do tempo, consoante a explanao feita pelo Ministro Octavio
Gallotti.
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Ento, forma criados os cargos e acho que deparei, aqui, com referncia a mil novos
cargos, no sei onde encontrei, pelo menos tenho a lembrana desse nmero -, e previu-se a
necessidade do concurso pblico. Indaga-se: poder-se-ia faz-lo, em vista da juno de duas
carreiras que se confundiam, em relao aos que j estavam ocupando cargos em virtude de
concurso pblico? A opo inserta no inciso I do artigo 2 da Lei conflita com a exigncia do
concurso pblico constante da Constituio Federal? A meu ver, no. E a, peo a
compreenso de meus Colegas para a evoluo ora ocorrida. Sempre vislumbrei a exigncia
do concurso pblico, tal como contida na Carta de 1988, com uma certa flexibilidade quando
em jogo simples movimentao dentro da carreira, e no posso, na situao concreta dos
autos, desertar desse campo e adotar, agora, uma ptica inflexvel, radical, a ponto de
desaguar em mais uma carreira sem justificativa plausvel. Deu-se a opo, e mais do que
isso, aquelas carreiras pretritas, vista da possibilidade de algum servidor nelas permanecer,
foram declaradas em extino. O que houve, na verdade, foi o trato da matria de uma forma
mais organizada, visando, portanto, a afastar conflitos que surgiram tendo em conta as duas
denominaes, simples denominaes, porquanto voltadas as atividades, na maioria dos
pontos idnticas, para o mesmo fim.
Acompanho o Ministro-Relator, julgando improcedente, in totum, o pedido formulado nesta
ao direta de inconstitucionalidade e assim, mantidas as demais posies dos integrantes do
Plenrio, creio que haver a inverso de resultado, isso ante o que decidido no campo da
liminar.
o meu voto.
Voto do Ministro Carlos Velloso:
Sr. Presidente, quando do julgamento da medida cautelar, alinhei-me entre aqueles que a
indeferiam, acompanhando, no ponto, o voto do Sr. Ministro-Relator.
Preservo no entendimento ento manifestado, motivo por que peo licena aos eminentes
Ministro que divergem de S. Exa. Para acompanhar o seu voto.
Voto do Ministro Seplveda Pertence:
Sr. Presidente, acompanhei, embora sem poder participar da emoo dos colegas, a nervoso
discusso deste caso, para mim surpreendente. Mas, ao final dela, reforcei as convices que
colhera na delibao do caso, quando da deciso cautelar.
Com a exatido de sempre, o eminente Relator, Ministro Octavio Gallotti, caracterizou o
caso como uma reestruturao, por confluncia, de carreiras similares. No tenho dvida de
que, na origem, eram elas inconfundveis. Mas ocorreu e no nos cabe indagar dos motivos
disso um processo de gradativa simbiose dessas carreiras que a lei questionada veio apenas
racionalizar.
Acompanho, data vnia, o eminente Relator.
Deciso: O Tribunal, por votao majoritria, julgou improcedente a ao direta de
inconstitucionalidade, ficando, em consequncia, cassada a medida cautelar
anteriormente concedida. Vencidos os Ministros Nri da Silveira, Maurcio Corra,
Sydney Sanches, Moreira Alves e o Presidente (Ministro Celso de Mello), que julgavam
parcialmente procedente. Publicado no Dj de 30.06.200.

3.2 Na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2.713-1 Distrito Federal, Relatora


Ministra Ellen Grace, publicado no DJ de 07.03.2003, o Pleno do STF, confirmou o
posicionamento adotado na ADin transcrita.
Ao Direta de Inconstitucionalidade fora interposta pela Associao Nacional dos
Advogados da Unio ANAUNI, requerendo a inconstitucionalidade o artigo 11 e
pargrafos da Medida Provisria n 43, de 25.06.2002, apontando a violao ao princpio do
9

concurso pblico, artigo 37, inciso II uma vez que a norma impugnada exprime instituto de
transformao e do enquadramento automtico de servidores em outro cargo.

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0
Voto da Ministra Ellen Gracie Relatora
[...]
2 - No que diz respeito a alegada inconstitucionalidade material dos preceitos hostilizados
por violao ao princpio do concurso pblicos (CF, arts. 37, II e 131, pargrafo 2), melhor
sorte no assiste autora. que a anlise do regime normativo das carreiras da AGU em
exame apontam para uma completa identidade substancial entre os cargos de Assistente
jurdico e de Advogado da Unio.
O art. 21 da Lei 9.028, de 12.04.1995, que dispe sobre o exerccio das atribuies
institucionais da Advocacia-Geral da Unio, na redao que lhe foi dada pela Medida
Provisria n 2.180-35, de 24.08.2001, estabelece que [...]
Note-se que o dispositivo mencionado prev o desempenho das normas atribuies
constitucionais da AGU por Assistentes Jurdicos e Advogados da Unio. Tratando de
questo anloga presente no julgamento da ADI n 1.591, Rel. Min. Octavio Gallotti, este
Supremo Tribunal reconheceu a similitude entre as carreiras de Auditor de Finanas Pblicas
e de Fiscal de Tributos Estaduais, ambas do Estado do Rio Grande do Sul, a permitir, sem
agresso ao postulado do concurso pblico, a criao de uma nica carreira, de Agente Fiscal
do Tesouro. A tese prevalecente foi a de que, ocorrido um processo de gradativa identificao
entre as categorias calcadas na afinidade das atribuies e na equivalncia de vencimentos
e, ainda, tendo-se em vista o legtimo propsito da Administrao Pblica em racionalizar
duas atividades que possuam o mesmo universo de atuao, no se vislumbrava qualquer
afronta ao art. 37, II da Lei Fundamental.[...]
No presente caso, vejo, com maior razo, pelo forte identidade de atribuies, a inocorrncia
de afronta ao princpio do concurso pblico na transformao dos cargos em exame. [...]
Por fim, verifico que os requisitos exigidos, em concurso, para o provimento de ambos os
cargos so compatveis. Conforme ressaltado pela douta Procruadoria-Geral da Repblica,
quanto investidura tanto nos cargos de assistente da Unio, como nos de Advogado da
Unio, se deu por meio de concursos pblicos, realizados pela Escola de Administrao
Fazendria que, segundo consta nos editais reguladores (fls. 125/137), exigiu dos candidatos
ao cargo de Assistente da Unio e dos candidatos ao cargo de Advogado da Unio, o
preenchimento dos mesmo requisitos, como por exemplo, a comprovao de prtica forense
pelo prazo mnimo de 2 anos. Dessa forma, no h que se falar, no presente caso, em
existncia de provimento de cargo pblico sem a realizado do devido concurso pblico.
Diante do exposto, no configurada a ofensa ao princpio do concurso pblico, e sim, a
racionalizao, no mbito da AGU, do desempenho de seu papel constitucional, por meio da
unificao de cargos pertencentes a carreiras de idnticas atribuies e de mesmo
vencimento, julgo improcedente a presente ao direta de inconstitucionalidade.
Voto do Ministro Gilmar Mendes:
Sr. Presidente, tenho a impresso, tal como demonstrado pela eminente Ministra-Relatora,
de termos aqui um caso semelhante ADI 1.591 e, talvez, um desses casos emblemticos.
A Constituio, na verdade, contemplou a atividade consultiva entre as funes institucionais
da Advocacia-Geral da Unio-AGU. Isso evidente. Tambm inequvoco que os
assistentes jurdicos exercem e exerciam essa atividade consultiva e, depois, ainda foram
autorizadas, excepcionalmente, a atuarem na representao judicial muitos deles j
desempenhavam essa atividade. Portanto, a rigor das atividades institucionais cabveis,
exercveis ou exercitveis pela AGU, todas elas, na verdade, acabam sendo, de alguma
forma, desempenhadas pelos assistentes jurdicos.
J se demonstrou, tambm, no haver ganho adicional h absoluta equalizao quanto a
vencimento -, e de modo que no se trata burlar o modelo concursivo para obter um resultado
estranho.
A eminente Relatora tambm j demonstrou no caber aqui qualquer discusso quanto
problemtica da lei complementar, uma vez que se trata de um tema regulado, singelamente,
pelo modelo da legislao ordinria.
Portanto, nessa linha, tambm acompanho a eminente Ministra-Relatora e julgo
improcedente a ao direta.
11

0
Voto do Ministro Seplveda Pertence:
Sr. Presidente, acompanho o voto da eminente Ministra-Relatora.
A questo, para a tranqilidade do Ministro Moreira Alves, melhor do que a da ADin
1.591,porque decorreu de uma unificao das carreiras ou rgo, pelo menos, a que servia
Advocacia-Geral da Unio, resultante da Constituio.
Deciso: O Tribunal, por unanimidade, rejeitou a preliminar de ilegitimidade da
requerente, Associao nacional dos Advogados da Unio UNAUNI. Votou o
Presidente. E, no mrito, por maioria de votos, o Tribunal julgou improcedentes o
pedido formulado na inicial da ao, vencidos os Senhores Ministros Maurcio Corra,
na forma do voto proferido, e, em maior extenso, o Presidente, o Senhor Ministro
Marco Aurlio.

3.3 Na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2.335-7 Santa Catarina Redator para o


Acrdo o Ministro Gilmar Mendes, publicado no DJ de 11.06.2003, requerido pelo
Partido Popular Socialista PPS, a inconstitucionalidade da Lei Complementar n 189,
de 17 de janeiro de 2000, do Estado de Santa Catarina, que extinguiu os cargos e as
carreiras de Fiscal de Mercadorias em Trnsito, Exator e Escrivo de Exatoria, e criou,
em substituio, a de Auditor Fiscal da Receita Estadual AFRE, determinando o
aproveitamento dos ocupantes dos cargos extintos nos recm-criados e estabelecendo
regras pertinentes nova carreira.
Voto do Ministro Gilmar Mendes:
Sr. Presidente, peo vnia a V. Exa, para divergir. No vislumbro diferena substancial entre
o entendimento que o Tribunal assentou na ADI n 1.591 e a orientao ora eposada.
Naquela (sic) precedente discutia-se a constitucionalidade da unificao, promovida por lei
estadual do Rio Grande do Sul, das carreiras de Auditor de Finanas Pblicas e de Fiscal de
Tributos Estaduais em uma nova carreira, denominada Agente Fiscal do Tesouro. Entendeu o
Tribunal, sob a relatoria do Ministro Octvio Gallotti, que rejeitar a tese de que haveria
ofensa ao princpio do concurso pblico, haja vista a similitude das funes desempenhadas
pelas carreiras unificadas.[...]
No caso em exame, do memorial trazido pelo Professor Almiro Couto e Silva, colho que, em
verdade, as carreiras que foram extintas pela lei impugnada, e substitudas pela carreira de
Auditor Fiscal da Receita Estadual, vm sofrendo um processo de aproximao e de
interpenetrao. E, est demonstrado, e que h correspondncia e pertinncia temtica entre
aquelas carreiras. Eventualmente surgem distines de grau; algum grupo est incumbido de
fiscalizar microempresas, mas no h qualquer diferena que se possa substancializar.
De modo que, peo vnia a V. Exa, invocando o precedente da ADI n 1.591 e, tambm da
ADI 2.713, julgar improcedente a presente ao.
Voto da Ministra Ellen Gracie:
Sr. Presidente, tambm eu, pedindo vnia a V. Exa, divirjo para dar pela improcedncia da
ao.
De acordo com o belo memorial de lavra do Prof. Almiro do Couto e Silva, verifico que a lei
impugnada ligou, por um fio de racionalidade, como diz o Ministro Gilmar Mendes, quatro
carreiras que tinham competncias e atribuies em parte, idnticas, e, em parte,
extremamente semelhantes, fundindo-as em uma nica carreira; o que significa
racionalizao administrativa.
Quanto ao outro tpico, pelo qual ela atacada, que o nvel de escolaridade, tambm
verifico que nenhuma modificao foi introduzida pela Lei Complementar n 189, porque o
que era exigido para o ingresso nas quatro carreiras extintas, por legislao anterior,
rigorosamente o mesmo nvel necessrio para o acesso nova carreira; a de fiscal de
mercadorias em trnsito j exigia diploma de curso superior, a partir da Lei 8.246, de 1991, e
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a de escrivo de exatoria tambm j tornava obrigatrio que o candidato fosse portador de


diploma de curso superior, atravs da Lei Complementar n 81, de maro de 1993.
Portanto, pedindo vnia a V. Exa, acompanho a divergncia inaugurada pelo eminente
Ministro Gilmar Mendes.
Voto do Ministro Marco Aurlio:
[...]
O que temos na espcie? Temos uma lei que, sem versar escolaridade quanto carreira de
origem no h qualquer notcia sobre o tema na lei atacada e, portanto, teramos, para levar
em conta esse elemento, que proceder anlise da legislao pretrita -, resultou no
agrupamento das carreiras de fiscal de tributos estaduais, fiscal de mercadorias em trnsito,
exator de escravido de exatoria.
A simples nomenclatura, Senhor Presidente, dessas carreiras, a meu ver, direciona
convico de que havia atividades mescladas. Atividades que acabaram por no revelar uma
distino maior, a ponto de concluir-se, e peo vnia a Vossa Excelncia para assim assentar,
que se estaria diante de uma movimentao que pecaria pela falta de razoabilidade, como a
citada no exemplo de seu voto. Aqui no. Tem-se realmente, atividade muito prximas, e
costumo salientar que a Carta de 1988, quer na redao primitiva do artigo 39, quer na
redao atual, estimula a carreira. Esse estmulo se faz considerada a dupla movimentao: a
movimentao horizontal e a movimentao vertical, via o instituto da ascenso que no foi
fulminado por essa Carta.
Portanto, concluo que a Lei complementar, que por sinal de 2000 que o tempo no
legitima a lei que no nascedouro se mostra inconstitucional, mas temos, tambm, de levar em
conta a desarrumao que ocorreria se vissemos, a essa altura, concluir pela pecha, pela
inconstitucionalidade para, ento, assentar que a Lei Complementar n 189, do Estado de
Santa Catarina, tal como a Lei Complementar n 10.933/97, do rio Grande do Sul, analisada
no precedente, harmnica com a Constituio Federal, no se podendo cogitar que encerra
burla, at mesmo considerado o ingresso primitivo, ao instituto do concurso pblico.
Voto no sentido da improcedncia do pedido formulado na inicial.

3.4 ADIN 1.561-3/600-SC JULGAMENTO DO PEDIDO DE LIMINAR


TRECHO DO VOTO DO SENHOR MINISTRO SYDNEY SANCHES:
O que se fez foi estabelecer exigncia nova de escolaridade, para o exerccio das mesmas
funes, e se permitiu que os Fiscais de Mercadorias em Trnsito e os Escrives de Exatoria
tambm as exercessem, naturalmente com a nova remunerao, justificada em face do
acrscimo de responsabilidade e do interesse da Administrao Pblica na melhoria da
arrecadao. E tambm para se estabelecer paridade de tratamento para os exercentes de
funes idnticas. Mas no chegou a enquadr-los em cargos novos, de uma carreira
diversa.

3.5 As decises ora transcritas demonstram claramente que h excees para permitir o
estabelecimento de um cargo nico decorrente da extino de outros cargos quando os
mesmos so equivalentes ou similares. No caso do Poder Judicirio Federal, similitude das
atividades desenvolvidas pelos servidores patente. Primeiro, porque como mencionado
acima, o desvio de funo a patente demonstrao desta similitude. O Tcnico Judicirio
que exerce a funo de Analista Judicirio e o Analista Judicirio que exerce a funo de
Tcnico Judicirio, se d pelo fato das atividades desenvolvidas por estes cargos so todas
decorrentes de uma mesma atividade, qual seja, a da carreira judiciria.
Por outro lado, a transformao em cargo nico tem como conseqente a racionalizao das
atividades e o cumprimento do princpio constitucional da eficincia. Sabe-se que as atividades
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profissionais desenvolvem-se de maneira clere. A transformao faz com que muitas atividades
que outrora eram distintas passem a ser similares.
H, portanto, possibilidade jurdica para a auto-regulamentao das atividades profissionais dos
servidores do Poder Judicirio Federal, estabelecendo um novo Plano de Cargo e Carreira que
venha a contemplar o cargo nico e a carreira nica, racionalizando as atividades existentes,
acabando com o trem da alegria dos desvio de funo, fazendo com que o Estado cumpra
efetivamente os princpios constitucionais, em especial,o da eficincia, da moralidade e
legalidade.
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Como j mencionado acima, alm dos princpios constitucionais constantes do artigo 37 da
CRB/88, a administrao pblica deve obedecer ainda outros implicitamente consagrados os
quais compe o regime constitucional da funo administrativa, entre os quais os princpios da
supremacia do interesse pblico sobre o privado, incluindo o da razoabilidade, da
proporcionalidade, da motivao, do controle judicial dos atos administrativos, etc.
3.6 Cargo nico no Servio Pblico
O Cargo nico minimizar com os conflitos internos, pois todos sero co-partcipes de
uma Gesto Compartilhada e estaro conseqentemente, compromissados com a
instituio.
O Cargo nico acaba com pulverizao de sindicatos e associaes por cargos, unindo a
categoria em torno de bandeiras agora comuns.
O Cargo nico minimiza o desvio de funo dos cargos.
H vrias organizaes pblicas que avanaram para o cargo nico, tais como: Serpro,
Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal, Advocacia-Geral da Unio (AGU), Receita
do Rio Grande do Sul, Agente Universitrio nas Instituies de Ensino Superior,
Professores das Instituies de Ensino Superior, algumas prefeituras como So Jos.
H vrias organizaes pblicas que avanaram estudos sobre o cargo nico, tais como:
Polcia Federal e Receita Federal.
a. Caso SERPRO
O Serpro se comprometeu a implementar o novo Plano de Gesto de Carreiras (PGC) em janeiro
de 2008. O compromisso foi firmado no Acordo Coletivo dos Trabalhadores (ACT) do Serpro
2007, assinado no dia 4 de setembro. Em 2004, a federao apresentou a proposta Plano de
Cargo nico (PCU). O PCU acaba com a disfuno e mantm o pagamento, por meio de
gratificao, atrelado atividade desenvolvida. Assim, fica garantido que o trabalhador tenha a
sua remunerao correspondente com a sua qualificao e atividade, e no com base no seu
cargo, definiu Svio Lobato. Hoje o que se chama cargo na verdade funo.
b. Caso do Agente Universitrio
A carreira Tcnica Universitria, regulamentada pela LEI N 15.050 - 12/04/2006, de cargo
nico, denominado Agente Universitrio, e formada por profissionais que desempenham as
seguintes funes: Administrador, Advogado, Bilogo, Contador, Dentista, Economista,
Enfermeiro, Engenheiro, Jornalista, Mdico, etc."
Smula: Inclui as Funes que especifica, no Cargo nico de Agente Universitrio da Carreira
do Pessoal Tcnico-Administrativo das Instituies de Ensino Superior (IES) de que dispe o
Anexo II da Lei n 11.713, de 07 de maio de 1997.
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A Assemblia Legislativa do Estado do Paran decretou e eu sanciono a seguinte lei:


Art. 1. Ficam includas as Funes de Bioqumico Plantonista, Cirurgio Dentista Plantonista,
Mdico Plantonista e Mdico Veterinrio Plantonista, no Cargo nico de Agente Universitrio
da Carreira do Pessoal Tcnico-Administrativo das Instituies de Ensino Superior (IES) de que
dispe o Anexo II da Lei n 11.713, de 07 de maio de 1997.

4. Referncias Bibliogrficas:
BRASIL. Constituio Federal do Brasil.
BRASIL. Lei 8112/90.
COELHO, Rogrio Viola. Administrao Pblica e Carreira.
LOBATO, Marthius Svio Cavalcante. Parecer: Ascenso Funcional x Promoo Diferenas
Marcantes.
MAXIMILIANO, Carlos. Hermenutica e Aplicao do Direito, Rio de Janeiro: Forense, 19a.
Ed., 2003.
MELO. Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Jurisprudncias.

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