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ACTAS DO COLQUIO
A responsabilidade civil por dano ambiental
Faculdade de Direito de Lisboa
Dias 18, 19 e 20 de Novembro de 2009
Organizao de Carla Amado Gomes e Tiago Antunes
Com o patrocnio da Fundao Luso-Americana para o Desenvolvimento
ACTAS DO COLQUIO
A responsabilidade civil por dano ambiental
Edio:
Instituto de Cincias Jurdico-Polticas
www.icjp.pt
Maio de 2010
Faculdade de Direito de Lisboa
Alameda da Universidade
1649-014 Lisboa
E-Mail: icjp@fd.ul.pt
ISBN: 978-989-97410-0-3
ISBN: 978-989-97410-0-3
NOTA DE APRESENTAO
Os organizadores,
Carla Amado Gomes
Tiago Antunes
NDICE
e,
em
sua
substituio,
aparece
um
conjunto
de
Philippe
por
Terra,
alterao
terminolgica
acresce
uma
encerra
um
complexo
problema
de
compreenso,
10
e,
recentemente,
o motor
da
11
multiplicao
uniformidade
dos
de
ttulos
jurdicos,
respectivos contedos,
bem
em regra
como
falta
funcionalizados
de
a
12
futuras.
Porque
parece
hoje
evidente
que
ningum
III. Depois deste primeiro passo de compreenso do problema que aqui nos
congrega, prossigamos para um segundo. Este novo passo obriga-nos a
retomar a afirmao da biloga martima RACHEL CARLSON: tudo est ligado
a tudo (everything is connected with everything).
Nos j longnquos anos sessenta do sculo passado, a afirmao de RACHEL
CARLSON foi, simultaneamente, uma surpresa e o reconhecimento de uma
verdade
simples,
compreendida
por
todos
sem
grandes
explicaes
13
14
(Antnio
Castanheira
Neves).
entrecruzamento
de
comportamentos
complementares
uns,
potenciando-se,
enfraquecendo-se,
paralelos
outros,
que
tudo
culturalmente
antagnicos
eliminando-se
conduz
um
enformados,
outros
mutuamente,
ainda,
nas
15
16
resposta
aos
angustiantes
prementes
problemas
que
nosso
17
experincia.
Matrias
impensveis
para
direito
18
tradicionalmente
19
20
Voltar ao ndice
21
1. Os danos ao ambiente
De acordo com as concepes clssicas do Direito Civil, falar em
responsabilidade civil por danos causados ao ambiente, envolveria uma
contradio entre termos. Efectivamente, os elementos componentes do meio
ambiente como o ar, as guas, a fauna, a flora, a luz e a temperatura
atmosfrica inserem-se no que a doutrina civilstica denomina de res
communes omnium. as coisas que so por natureza insusceptveis de
apropriao individual. Relativamente a estas, o art. 202, n2 do Cdigo Civil,
refere que se encontram fora do comrcio, ou seja, no podem ser objecto de
direitos privados. Ora, como a responsabilidade civil exige, nos termos do art.
483 a violao de direitos (ou de normas de proteco), a tutela do
ambiente enquanto tal no poderia passar pela responsabilidade civil.
Esta concepo jurdica parte, porm, de um dado econmico, que
modernamente se verificou ser falso: o de que os bens naturais teriam carcter
ilimitado e constantemente renovvel. Efectivamente, tem-se vindo a
demonstrar que o ambiente tem um carcter to finito como os outros bens
escassos e que tender a ser rapidamente destrudo se no for disciplinada a
sua utilizao ou, mais especificamente, se os agentes econmicos no
suportarem qualquer encargo em virtude do seu consumo 1. Esta descoberta
do carcter finito dos bens ambientais leva ao reconhecimento da
necessidade da sua proteco pelo Direito, que a nossa Constituio veio
pioneiramente desde 1976 consagrar no art. 66, atravs do reconhecimento
de um direito genrico a um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado.
O reconhecimento de qualquer direito subjectivo implica a afectao de
um bem s necessidades de pessoas individualmente considerados. Surge
assim o reconhecimento de que o ambiente constitui um bem jurdico2. A partir
* O presente trabalho corresponde ao texto escrito da conferncia por ns
realizada no Instituto de Cincias Jurdico-Polticas em 18 de Novembro de 2009 e
dedicado aos Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Carvalho Fernandes.
1 Cfr. ANTNIO SOUSA FRANCO, "Ambiente e Desenvolvimento Enquadramento e
Fundamentos do Direito do Ambiente" em CENTRO DE ESTUDOS JUDICIRIOS, Textos, I
Ambiente e Consumo, Lisboa, s.e., 1996, pp. 9-25 (22).
2 Cfr. LUCIO FRANCARIO, Danni Ambientali e Tutela Civile, s.l., Jovene, 1990, pp. 84
e ss. e, entre ns, LUS FILIPE COLAO ANTUNES, O procedimento administrativo de
desse
pressuposto
est
naturalmente
aberto
22
caminho
para
como
dano
da
frustrao
de
quaisquer
utilidades
de
carbono
na
atmosfera,
na
progressiva
diminuio
da
23
Cfr. LUCIO FRANCARIO, Danni Ambientali e Tutela Civile, s.l., Jovene, 1990, p. 38.
24
25
primeira
resposta
possvel,
relativamente
aplicao
da
que
estejam
preenchidos
num
caso
concreto
todos
estes
26
uma leso ambiental, tarefa que tem vindo a ser facilitada em virtude dos
desenvolvimentos dogmticos surgidos a propsito dos pressupostos da
responsabilidade
civil,
que
facilitam
admissibilidade
de
uma
27
dogmticas
qualificam
dano
como
um
conceito
10
28
para esses
casos, hipteses
de facilitao da causalidade,
29
danos
causados
ao
ambiente
ser
estabelecido
em
legislao
complementar (n2).
Em primeiro lugar, haver que averiguar o que so "danos significativos ao
ambiente", para efeitos de aplicao desta lei. A nosso ver, o "dano
significativo ao ambiente" pode ser definido a partir do conceito geral de
dano,
que
doutrina
tem
vindo
qualificar
como
um
conceito
assim
considerar-se
que
qualquer
afectao
das
vantagens
30
31
ser
fixado
montante
exacto
dos
danos,
Tribunal
julgue
equitativamente dentro dos limites que tiver por provados, admitindo assim
claramente a fixao da indemnizao segundo critrios judiciais, dentro de
limites alargados. No se v por que razo esta possibilidade deva ser
afastada em caso de leses ambientais, pelo que propomos o recurso a esta
disposio geral para colmatar a lacuna resultante da omisso da legislao
regulamentadora do art. 41, n2 da LBA.
Em segundo lugar, parece-nos deficiente a articulao desta norma, com
o j referido art. 493, n2 do Cdigo Civil, que j institui uma presuno de
culpa para os danos causados no mbito de actividades perigosas, que o
agente s pode elidir se demonstrar que empregou todos os procedimentos
exigidos pelas circunstncias com o fim de os prevenir. Neste caso, o art. 41,
n1, da Lei n 11/87, de 7 de Abril, estabelece um caso de responsabilidade
pelo risco, mas exige a prtica de "uma aco especialmente perigosa", o
que limita essa responsabilidade pelo risco a casos excepcionais. O que fica
32
33
34
ser
exequvel
enquanto
matria
no
estiver
devidamente
Cfr. JOO PEREIRA REIS, Lei de Bases do Ambiente, Coimbra, Almedina, 1992, p.
86.
19 JOS MAGALHES, "Ambiente de Perdio, Aces de salvao: A Aco
Popular Ecogica e o Direito s Compensaes por Prejuzo Ambiental no Horizonte
Portugus de 1991", na Revista de Direito Pblico, ano IV, n8 de Julho/Dezembro de
1990, pgs. 9-41 (apud ARAJO TORRES, loc. cit.).
20 Cfr. ARAJO TORRES, loc. cit.
21 J. J. GOMES CANOTILHO, "A Responsabilidade por Danos Ambientais:
Aproximao Juspublicstica" em AAVV, Direito do Ambiente, Lisboa, INA, 1994, pp.
397-407 (400). O autor atribui trs variantes a este princpio, sendo que a primeira se
baseia no simples dever de evitar os danos ambientais e na indemnizao pela sua
causao ilcita; a segunda envolve uma compensao financeira colectividade
35
36
individualmente
considerado,
sendo
por
isso
interesses
24
Cfr. MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, "A Proteco Jurisdicional dos Interesses Difusos:
Alguns aspectos processuais" em CENTRO DE ESTUDOS JUDICIRIOS, Textos, I
Ambiente e Consumo, Lisboa, s.e., 1996, pp. 231-245 (232).
25 Cfr. MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, op. cit., pp. 232-233.
24
37
38
interesses
alheios,
mas
admite-se
indemnizar
titulares
no
ambientais.
nossa
exposio
limitar-se-,
no
entanto,
Cfr., sobre este diploma, ANTNIO BARRETO ARCHER, op. cit., pp. 32 e ss.
39
reparao, dado que o art. 10, n1, estabelece que os lesados referidos no
captulo II do decreto-lei no podem exigir reparao nem indemnizao
pelos danos que invoquem na medida em que esses danos sejam reparados
nos termos do captulo III. Daqui parece resultar a consagrao da
subsidiariedade da responsabilidade civil em relao responsabilidade
administrativa, o que nos parece altamente criticvel, na medida em que
pode funcionar como um efectivo travo aos pedidos de indemnizao pelos
danos causados ao ambiente por parte dos cidados. O art. 10, n2,
acrescenta ainda que as reclamaes dos lesados em quaisquer processos
ou procedimentos no exoneram o operador responsvel da adopo plena
e efectiva das medidas de preveno ou de reparao que resultem da
aplicao do presente decreto-lei nem impede a actuao das autoridades
administrativas para esse efeito.
A responsabilidade subjectiva aparece-nos prevista no art. 8 onde, numa
formulao semelhante ao art. 483 CC se estabelece que quem, com dolo
ou mera culpa, ofender direitos ou interesses alheios por via da leso de um
componente ambiental fica obrigado a reparar os danos resultantes dessa
ofensa.
J em relao responsabilidade objectiva, a mesma encontra-se prevista
no art. 7, onde se prev que quem, em virtude do exerccio de uma
actividade econmica enumerada no Anexo III ao presente decreto-lei, que
dele faz parte integrante, ofender direitos ou interesses alheios por via da leso
de um qualquer componente ambiental obrigado a reparar os danos
resultantes dessa ofensa, independentemente da existncia de culpa ou
dolo.
Em ambos os casos assim necessrio a prova do nexo de causalidade
que, conforme se referiu, constitui o elemento de demonstrao mais difcil no
mbito da responsabilidade por danos ambientais. Ora, nesses casos, o art. 5
do D.L. 147/2008 estabelece que a apreciao da prova do nexo de
causalidade assenta num critrio de verosimilhana e de probabilidade de o
facto danoso ser apto a produzir a leso verificada, tendo em conta as
circunstncias do caso concreto e considerando, em especial, o grau de risco
40
41
que
as
situaes
sejam
abrangidas
pela
responsabilidade
42
43
considerations, and specific provisions were established for such cases often
enough, it is true, to privilege public authorities. This continental European
differentiation was and is largely unknown in the anglo-saxon common law.
The Commissions proposals on the liability for damage caused by waste,
dating from 1976 till 1991, very largely followed the civil law approach and
suggested to introduce compensation for damage caused by the waste 3.
However, when the Commission followed the Councils request and submitted,
in 1989, a proposal for an independent directive on damage caused by waste,
it addressed, for the first time, the issue that it was not sufficient to deal with
physical injury and economic loss, but that also the damage to the
environment had to be addressed. Therefore, the proposal distinguished
between damage and environmental impairment which was defined as
any
significant
physical, chemical
or
biological
deterioration of
the
environment4. The proposal attributed the liability for damage and for
environmental impairment to the generator or the holder of the waste. Again,
this proposal was not adopted.
Under the influence of the Sandoz accident in Basel (1986) which caused a
considerable pollution of the Rhine River, the Council asked the Commission for
the first time to examine the opportunity of adopting general legislation on
environmental liability5. Generally, however, the request for legislation on
3 See proposal for a directive on toxic and hazardous waste, OJ 1976 C 194, p.2,
Article 9; proposal for a regulation on the transboundary shipment of hazardous waste,
OJ 1983 C 186, p.3; proposal for a directive on landfills, OJ 1991 C 190 p.1, Article 14. All
these proposals were not adopted by the Council.
4 Commission, proposal for a directive on liability for damage caused by waste, OJ
1989 C 251 p.3, Article 2(1)(d); amended proposal OJ 1991 C 192 p.9
5 Council Resolution of 24 November 1986, not published; see reference to it in
Commission, Bulletin of the European Communities no.11/1986, paragraph 2.1.146. See
also Resolution of the European Parliament of 11 December 1986 on the Sandoz
accident.
44
environmental damage was not very strong, as the opinion prevailed, that
preventive measures which meant accident prevention schemes for industrial
installations, strict environmental standards and the control of their application,
restrictions on the use, emission and discharge of substances etc. were seen
to be more effective than a system on payment for damage to the
environment.
The Commissions Green Paper on environmental damage 6, published in 1993
after having been stripped by internal bargaining to almost being not
understandable, further built on this differentiation. It discussed the liability for
physical injury and economic loss and raised the definition of environmental
damage, without going into any depth. Instead, it raised the problem of
orphan damage, i.e. damage, where a liable person could not be identified,
where the causal link between the operation and the damage could not be
proven and where the liable person was not able to pay. For such cases, the
Green Paper considered to renounce on civil liability systems and to set up
collective compensation schemes.
Though the European Parliament requested the elaboration of a directive on
environmental liability, the Commission delayed a reaction, because the
Council of Europe had, in the meantime, elaborated the draft of a European
Convention7. This draft Convention held the operator liable for physical injury
and economic loss, furthermore for environmental impairment, and for
damage-mitigating measures8 and for reasonable reinstatement or restoration
measures. It did not provide for any activity or obligation of public authorities.
Contracting parties (Germany, France, United Kingdom) considered the draft
Convention to be too rigid and thus decided not to adhere to it.
45
The Commissions White Paper repeated the concept that the polluter should
pay for traditional damage, but also for environmental restoration 9. Protected
natural resources should be restored, even when a liability regime could not
be applied, for example, where the polluter could not be identified. The White
Paper discussed restoration issues under the notion of damage 10, though it
went well away from the general notion of damage: (a) it considered that the
principal aim of an EU scheme should be to avoid disproportionate costs of
restoration, not the compensation of damage11; and (b) where restoration was
not possible, it discussed the taking of alternative measures which led to
equivalent solutions, but again wanted due consideration to be given to the
costs of such measures12.
The Commissions proposal for a directive13 then openly went away from civil
law system, by expressly not dealing with physical injury and economic loss and
giving environmental organisations some rights of action against public
authorities, but not against the operator who was responsible for the
environmental impairment. Very little justification was given for this change with
regard to the White Paper. The departure from the concept of damage
compensation for the impaired environment clearly appears in the criteria for
the choice of restorative options, where the costs to carry out the option are a
very prominent factor14.
From this approach, the adopted version of Directive 2004/35 only slightly
deviated: the obligation placed on the operator to take remedial action was
limited to practicable steps 15 which contains the notion of being limited to
financially reasonable steps; furthermore, the operator was entitled to discuss
9 Commission, White Paper on environmental liability, COM(2000) 66 of 9 February
2000, chapters 3 and 4.
10
Commission (note 9 above), section 4.5.1
11
See ibidem, p.19: if restoration of damage is feasible, there also have to be
valuation criteria fort the damaged natural resources, in order to avoid
disproportionate costs of restoration(emphasis added).
12
Ibidem, p.20: Replication of the quality and quantity of the natural resources
will mostly not be possible, or only at extreme costs. Therefore, the aim should rather be
to bring the damaged resources back to comparable condition, considering also
factors such as the function and the future use of the damaged environment.
13
Commission proposal, OJ 2002 C 151E p.132; explanatory memorandum
COM(2002) 17 of 23 January 2002.
14
Commission proposal (note 13 above), Annex II, nos 3.2.1 and 3.2.2.
15
Directive 2004/35 (note 1 above), Article 6(1)(a).
46
with the administration on the remedial measures to be taken (Article 7(2)); and
the administrative authorities were advised not to provide for remedial
measures where they considered the costs to be disproportionate16.
Overall, the discussion of environmental liability at EC level shows more than just
a linguistic change from the compensation of the damage caused to the
responsibility of the polluter.
from the concept that an individual person should be compensated for the
impaired environment towards a concept that there should be restoration of
the impaired environment, provided this could be achieved at reasonable
costs. This accentuation of environmental restoration increased the role of
public administration which has to determine, if and what has to be restored
and at what cost. At the same time, polluters have won a much more decisive
influence on the process: in classical civil liability legislation, the wrongdoer has
to compensate for the damage that was caused; his financial capacity is
nothing which takes away this obligation: At the end of the day, the theory of
civil law is that the responsible person who is unable to pay, goes out of
business.
With the intervention of the public authorities, this concept has completely
changed, as it is no longer the damage suffered which is determining, but the
reasonableness of restoration. This means that there is much more of a
bargaining process between the polluter and the authorities of what kind of
restoration is reasonable and feasible; and once more, the environment, an
interest without a group, is not really represented in this bargaining process. It
can only be hoped that the proximity of economic operators to the whole
process and the past inclination of the administration to look for arrangements
with economic operators at the expense of environmental protection, will not
make the process that has been introduced by Directive 2004/35, meaningless
in practice. On that, the big accidents of the type of Sandoz (1986), Aznalcllar
(1998), Prestige (2003) or Seveso (1976) will run less of such a risk, because in
such cases, public attention and concern will ensure that remedying measures
are being taken by public authorities, who then will address the polluter for the
16
47
costs. The danger for the environment rather lies in smaller cases of
environmental impairment which only find local or regional attention.
This shifting of emphasis also has a democratic aspect. An individual person
can no longer pursue a polluter in court and try to find compensation which he
or she suffered. Rather, the whole procedure to ensure effectiveness of the
legislation has been put into the hands of the administration. This is a clear
difference to the United States system of liability, which also gives strong powers
to public administration in order to clean up the impaired environment, but
which does not exclude, at the same time, private enforcement actions
against polluters, where private items health and safety, individual property
were affected by the environmental impairment. The provisions of the directive
which allow environmental organisations to push administrations to fully apply
and enforce the provisions of directive 2004/35, are only conceived to help the
better restoration of the impaired environment, but not to compensate private
victims or reward individuals who successfully sued environmental polluters.
It remains thus, that citizens do not have much to contribute to the restoration
of the impaired environment. The protection of the environment including its
non-protection is in the hands of the administration . the directive does not
give any indication on the question, who protects the environment against the
passivity of administration17.
II. The polluter-pays principle
The polluter-pays principle, mentioned in Article 1 as well as in recitals 2 and 18
of Directive 2004/35, obviously is the core principle on which the Directive is
based. The polluter-pays principle is mentioned in Article 174 EC Treaty, though
with a very different wording18 and opinions diverge, what exactly it means 19.
There seems to be consensus, though, that this principle intends to ensure that
It is interesting to note that Shakespeare asked, some 400 year ago in his
Hamlet, what could be done against the insolence of office.
18
Article 174 (2) EC Treaty: causer principle (Verursacherprinzip, German);
polluter payer principle (French); the polluter should pay(English); he who pollutes
pays (Italian); the polluter pays (Dutch); the polluter pays (Danish); polluter-payer
principle (Portuguese)etc.
19
See recently Nicolas de Sadeleer, Environmental principles. Oxford: OUP 2002,
p.60; Richard Macrory (Ed.): Principles of European environmental law. Groningen:
Europa Law Publishing 2004.
17
48
White Pa per
Commission
proposal
Directive 2004/35
1. Traditional
damage
included
not included
not included
2. Biotechnology
damage
included
not included
not included
3. Water damage
not included
included
included
4. Permit defence
left open
included
5. alleviating
proof burden
included
not included
included
6. Member States
to restore
included
included
not included
7. Oil pollution
nuclear
left open
not included
not included
8. Compulsory
insurance
not included
not included
9. NGO action
against MStates
included
included
hardly included
10.injunction rights
for NGOs
included
not included
not included
If all these different and sometimes even opposite legal solutions may be
subsumed under the polluter-pays principle, it seems difficult to consider that
20
21
49
50
issues of liability for GMOs. The draft Lugano Convention 24 considered the
production, handling, storage, use or discharge of genetically modified
organisms which pose a significant risk for man, the environment or property to
be a dangerous activity; where such products caused damage, the operator
should be held strictly liable.
In this context, though, Article 25 of the draft Convention stated that EU
Member States, in their mutual relations, had to apply EU law instead of the
provisions of the draft Convention. This meant in practice that for EU Member
States, the provisions of Directive 85/374 on product liability applied 25, and this
Directive limited strict liability to cases, where there was a defect of a product;
furthermore, economic damage was limited to non-commercial damage.
These issues will further discussed below.
The Commissions White Paper considered the elaboration of a specific
directive on damage caused by GMOs, but rejected this option in favour of a
horizontal directive on environmental liability26; this was not particularly
detrimental, because the White Paper, as mentioned above, started from the
assumption that an EU system of environmental liability would also include
compensation of physical injury and economic loss.
As the introduction of the biotechnology technology came into a crisis in the
late 1990s, the Commission accepted, in 2001, to submit a system of
environmental liability for damage which was caused by GMOs 27. The
Commissions proposal for directive 2004/35, however, excluded traditional
damage altogether and provided for restoration of biodiversity damage and
soil damage only. And this concept was not significantly changed by the final
version of Directive 2004/35.
organisms, OJ 1990 L 117 p.15.
24
Lugano Convention (note 7 above), Article 2.
25
Directive 85/374 concerning liability for defective products, OJ 1985 L 210 p.29.
26
Commission (note 9 above), section 5.5, p.26.
27
Directive 2001/18 on the deliberate release of genetically modified organisms,
OJ 2001 L 106 p1, recital 16: The provisions of this Directive should be without prejudice
to national legislation in the field of environmental liability, while Community legislation
in this field needs to be complemented by rules covering liability for different types of
environmental damage in all areas of the European Union. To this end, the Commission
has undertaken to bring forward a legislative proposal on environmental liability before
the end of 2001, which will also cover damage from GMOs.
51
The present state of EU law with regard to liability for damage caused by
genetically modified products is thus as follows: Directive 2004/35 provides for
remedial measures, where
Directive 2004/35.
Furthermore, Directive 85/374 has set up a strict liability regime for physical injury
and non-commercial economic loss which is caused by a defective GMO or a
defective product containing GMOs. This Directive, makes the producer or the
EU importer liable, excludes the liability of other persons such as traders and
does not foresee of a collective liability system of a specific professional group.
Furthermore, it needs to be clarified that GMOs or GMO products which cause
a damage for example by contaminating organic farming products are not
necessarily defective. Indeed, under Directive 85/374, a product is defective
when it does not offer the safety which a person is entitled to expect. This
definition means that not every dangerous product is automatically defective:
a pharmaceutical product may be dangerous; but when properly tested
before marketing, it is not defective. In the same way a GMO which undergoes
extensive tests prior to its authorisation, cannot normally be considered to be
defective, though it might, of course be dangerous.
Directive 85/374 is based on the actual Article 114 FEU Treaty and the Court of
Justice decided on several occasions that the Directive constituted a total
harmonisation which means in substance that Member States are not entitled
to adopt legislation at national level which deviates from the provisions of
Directive 85/374. In other terms: a national legislation which introduces a liability
system for GMO products that are not defective, which provides for the
responsibility of other persons than the individual producer of the defective
GMO product or which provides for compensation of other damage than noncommercial damage is not compatible with existing EU law.
It is likely that controversies between this EU system on liability and existing or
new national legislation on liability for damage caused by GMO products will
have to be resolved by the Court of Justice, either on the initiative of the
Commission which takes a Member State to the Court (Article 258 TFEU), or on
52
the initiative of a national court which tries to obtain a preliminary ruling from
the Court of Justice under Article 267 FEU Treaty.
IV. The first years of experience with Directive 2004/35
What is not surprising with the first years of experience with the new Directive
and its transposition into national law is the fact there are hardly any cases
where the new provisions apply. This situation is not new. Some years ago,
Germany had adopted legislation on environmental liability, and until now,
there are extremely few cases where this act was applied in practice28.
This raises the question, whether the approach of the Directive is not, in itself,
the wrong one. Indeed, the provisions of the Directive may apply in the case of
an environmental accident: an unforeseen and sudden event which damages
the environment and which requires restoration. I would not exclude that in
such cases, the Directive might have some application in practice; this is
possible, though the two most relevant types of accident in modern society are
explicitly excluded: nuclear accidents and tanker accidents with subsequent
marine and coastal pollution. The restoration of the environment in other cases
is severely hampered by the fact that article 8(4)(a) and (b) allow Member
States to declare that the polluter should not bear the cost for the restoration, if
he acted in compliance with a permit or if there was a so-called development
risk. Furthermore, the Directive only applies to occupational activities other than
those listed in Annex III, when the polluter was at fault or acted negligently
(Article 3 (1) (b). In cases, where a permit has been granted for exercising the
occupational activity, it will normally be most difficult to prove fault or
negligence from the side of the polluter.
The main reason, though, why the Directive will not have a great application is
that the environment is not in particular damaged because of accidents, but
because it is sick29. The long and progressive degradation of the environment is
the principal source of impairment. Think of the car emissions which lead to air
28
Of course, this remark refers to cases which were decided by courts. It cannot
be excluded that a certain number of cases were regulated by insurers or otherwise,
before court litigation started. The likelihood of this is, however, limited
29
The difference between accident insurance and sickness insurance plays a
considerable role in social law for workers.
53
pollution: almost all cars comply with the existing emission limit values for air
pollution; yet, the overall result of the emissions is the air contamination which
causes so much damage to the environment and to human health. Agricultural
activity, such as the use of fertilizers, pesticides and other chemicals, intensive
livestock farming and other practices, are normally legal (authorised, not
prohibited); yet, they contribute to groundwater and water pollution, to soil
contamination, the development of monocultures, the loss of biodiversity etc.
The greenhouse gas emissions which contribute to climate change, stem
mainly, as far as anthropogenic sources are concerned, from activities which
are permitted or, at least, not prohibited. Most of the chemicals in the
environment come from perfectly legal activities etc.
Directive 2004/35 does not offer much help in such cases. Multiple causation by
several sources, the link of causation between an activity and damage to the
environment, the reversal of the burden of proof the Directive leaves such
questions almost entirely undecided. In the begin of the legislative work at
European level, this omission was justified by the fact that the Directive did not
intend to intervene to strongly in the traditional structures of civil liability
legislation which had evolved in Member States during many decades.
However, when the orientation of the Directive became, with the last
Commission proposal, an exclusively public law orientation, the authors failed to
reconsider the structure of the Directive and its integration into the existing
mechanisms at Member State level.
European legislation has not yet developed any instruments to address this
sickness aspect of the environment. It is clear that prevention is the best cure
also against sickness, and there are several pieces of legislation which try to
identify preventive measures which are to be taken against environmental
impairment; examples include Directive 85/337 on the environmental impact
assessment of private or public projects, before consent is granted; Directive
96/82 an major accident prevention for industrial installations; the double-hull
equipment of petrol tankers in EU waters; Directive 2001/42 on environmental
impact assessment of certain plans and programmes etc. However, these and
other measures do not lose a word on the cumulative effect of pollutants and,
normally, not either on the operation of an installation which generates the
principal quantities of
54
impairment.
Is there a model for addressing the sickness of the environment? At least this
author does not know of any such model in industrialised countries. Probably,
the only way to address such issues is to develop a whole set of measures,
among them
-
realising that there is but one environment and orient the polluting
activities according to the objective of protecting, preserving and
improving the quality of this environment; at present, this basic
requirement, laid down in Article 191 TFEU, is blatantly ignored, also by
Directive 2004/35 itself.
There is one other aspect on which attention should be drawn. Under classical
liability rules, it
Is the victim which sues the wrongdoer and tries to get compensation. Directive
2004/35, opting for a public-law system, has laid the task to ask for restoration of
the environment into the hands of the public administration. The very limited
watchdog role which Articles 12 and 13 of the Directive grant to individuals and
environmental organisations, may be left aside in this consideration: indeed,
Articles 12 and 13 do not give any reward to persons acting under these
55
Voltar ao ndice
56
1.
Introduo
57
58
de
suas
necessidades
materiais,
mas
primordialmente
registrar
tambm
que
na
doutrina nacional
prevalece
SILVA, Jos Afonso da. Direito ambiental constitucional. So Paulo: Malheiros, 2002.
p. 20.
3
59
60
pela
proporcionado
leso
valor
imaterial
patrimnio
ideal
da
coletivo, 6
coletividade,
pelo
prejuzo
relacionado
(b)
dano
social, identificado
pela
privao
imposta
61
titular
do
direito
ao
meio
ambiente
sujeito
todos,
da
62
63
64
65
66
provocou
efetivamente
alterao
adversa
das
suas
de
tolerabilidade,
no
basta
que
seja
verificado
se
houve
67
17
68
ajuizada
pela
Fundao
Municipal
do
Meio
Ambiente
de
69
recompor
os
danos
materiais
ocasionados
pelo
do
dano
extrapatrimonial
ambiental.
Trata-se
de
acrdo
70
71
consolidao
do
reconhecimento
do
dano
ambiental
brasileira
sobre
tema,
esperava-se
daquele
tribunal
25
72
reconhecido
responsabilidade
dos
recorridos
(Municpio
de
73
74
75
76
moral
deve
atingir
os
valores
fundamentais
inerentes
sua
31
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Recurso Especial n 598.281. Ministrio
Pblico do Estado de Minas Gerais versus Municpio de Uberlndia e Empreendimentos
Imobilirios
Cana
Ltda.
Relator
Des.
Luiz
Fux.
Disponvel
em:
<https://ww2.stj.jus.br/revistaeletronica/ita.asp?
registro=200301786299&dt_publicacao=01/06/2006>. Acesso
em: 13 mai. 09. p. 3.
32
STOCO, Rui, Responsabilidade civil e sua interpretao jurisprudencial: doutrina
e jurisprudncia. 7. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999 p. 896.
77
78
79
No
caso
em
questo,
deduz-se,
da
gravidade
80
Por fim, para demonstrar a dinmica da evoluo pela qual passa o Poder
Judicirio, faz-se necessrio analisar recente acrdo da mesma turma que
julgou o Recurso Especial n 598.281/MG. Trata-se de posicionamento adotado
pelo Superior Tribunal de Justia no sentido de manter a deciso proferida
pelo Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul, que imps condenao
pecuniria por danos morais coletivos empresa de distribuio de botijes
de gs AGIP em decorrncia da utilizao de jingle nos caminhes de
distribuio de modo inapropriado, fato que foi configurado como a causa da
poluio sonora difusa suportada pela coletividade.
Deve-se destacar que, nesse caso, foi por unanimidade que o Superior
Tribunal de Justia, ao julgar o Recurso Especial n 791.653/RS, em fevereiro de
2007, manteve o acrdo proferido pelo TJ/RS. O relator para o acrdo foi o
Ministro Jos Delgado. A ementa do acrdo recorrido recebeu a seguinte
redao:
AO CIVIL PBLICA. POLUIO SONORA. OBRIGAO
DE FAZER. PERDA DE OBJETO. DANOS MORAIS.
OCORRNCIA.Trata-se de ao civil pblica aforada pelo
Ministrio Pblico objetivando que a r se abstenha de
utilizar o jingle de anncio de seu produto, o qual seria
gerador de poluio sonora no meio ambiente, o que
ensejaria danos morais difusos coletividade. Com
relao obrigao de fazer, a ao perdeu seu objeto
por fato superveniente, decorrente de criao de lei
nova regulando a questo. No entanto,em relao aos
danos morais, prospera a pretenso do Ministrio Pblico,
pois restou amplamente comprovado que, durante o
perodo em que a legislao anterior estava em vigor, a
requerida a descumpria, causando poluio sonora e,
por conseguinte, danos morais difusos coletividade.
APELO PROVIDO36(grifo nosso).
O fundamento da deciso do Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul,
mantido pelo Superior Tribunal de Justia, foi a amplitude e a gravidade do
incomodo contidos na estratgia comercial utilizada pela empresa AGIP que
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Recurso Especial n 791.653. AGIP versus
Ministrio Pblico do Rio Grande do Sul. Relator Min. Jos Delgado Disponvel em:
<https://ww2.stj.jus.br/revistaeletronica/ita.asp?
registro=200501799351&dt_publicacao=15/02/2007>. Acesso em: 02 de maro de 2010.
36
81
82
83
existentes
para
sua
valorao.
Ante
inexistncia,
no
84
85
86
87
88
sujeito passivo de uma ofensa imposta de modo difuso, que atingiu todos os
residentes daquela rea onde se deu a poluio sonora.
A eleio das jurisprudncias analisadas serviu como ferramenta para
demonstrar que a responsabilidade civil em matria ambiental tem servido
no apenas para reparar danos materiais, mas tambm danos morais, e, com
isso, buscou-se evidenciar que o Superior Tribunal de Justia alargou seu
entendimento e superou algumas dificuldades que antes eram impostas
reparao integral do dano ambiental coletivo. Desta feita, a j citada
vinculao do dano moral ao sentimento de dor ou desconforto individual foi
superada e no mais deve ser considerada como um entrave para a
aceitao do dano moral ambiental difuso nos tribunais brasileiros.
Espera-se que o avano verificado na jurisprudncia do Superior Tribunal
de Justia sirva como precedente para o Poder Judicirio brasileiro a fim de
amenizar os efetivos prejuzos causados coletividade, por ofensa
qualidade de vida, impondo-se ao causador da leso uma sano pelo mal
praticado e desestimulando condutas que causem danos ao direito
fundamental de toda a coletividade: o meio ambiente ecologicamente
equilibrado.
6. Referncias Bibliogrficas
DOUTRINA:
CAVALIERI FILHO, Srgio. Programa de Responsabilidade Civil. 5 ed. revista,
aumentada e atualizada. So Paulo: Malheiros, 2004.
CUSTDIO, Helita Barreira. Avaliao de custos ambientais em aes jurdicas
de leso ao meio ambiente. In: Revista dos Tribunais. Vol. 652. P. 14 28. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 1990.
DIAS, Jos de Aguiar. Da responsabilidade civil. v. 1. Rio de Janeiro: Forense,
1995.
DINIZ, Maria Helena. Curso de direito civil brasileiro: Responsabilidade Civil. Vol.
7. So Paulo: Saraiva, 1995.
FRANA, Rubens Limongi. Reparao do dano moral. In Revista dos Tribunais.
Vol. 631. P. 29 37. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1988.
89
90
Voltar ao ndice
91
92
sustentvel
so
expressamente
considerados
como
destes
princpios,
no
direito
portugus,
encontramos
ainda
93
fundados
nos
princpios
do
poluidor
pagador,
do
94
estabelecido
pela
Directiva
se
distingue
dos
regimes
de
95
que esta Directiva seja apresentada pelas prprias Instituies europeias como
o primeiro acto de direito comunitrio que conta entre os seus objectivos
principais a aplicao do princpio do poluidor pagador4.
No direito portugus da responsabilidade ambiental, a atitude perante o
PPP algo contraditria: por um lado, este o nico princpio que surge
citado simultaneamente no prembulo e no texto legal, deixando antever
uma especial importncia na conformao do regime da responsabilidade;
mas por outro lado, o princpio parece no ser assumido com a mesma
convico com que surge ao nvel europeu, na medida em que s
mencionado atravs de remisso para a Directiva5. Em qualquer caso, o PPP
no deixa de ser a ltima ratio que motiva o regime legal de responsabilidade
ambiental mesmo em Portugal. A prova disto so as consideraes
preambulares
do
Decreto-lei
n.
147/2008,
de
inspirao
puramente
96
avaliao
de
impacte
ambiental,
Directiva
que
estabelece
licenciamento ambiental; desde a Directiva-quadro da gua Directivaquadro dos Resduos, o princpio do poluidor pagador um elemento
omnipresente
uma
referncia
na
legislao
europeia
e,
97
98
99
Contratante
esforar-se-
por
minimizar,
de
uma
forma
100
ou
mutuamente
exclusivas):
funo
de
integrao
101
102
actividade
ocupacional
ela
reconduz-se
qualquer
103
de
substncias
ou
preparaes
perigosas,
produtos
fitofarmacuticos ou biocidas;
- transporte rodovirio, ferrovirio, martimo, areo ou por vias navegveis
interiores de mercadorias perigosas ou poluentes;
- explorao de instalaes industriais emissoras de poluentes atmosfricos
e,
- quaisquer utilizaes confinadas, incluindo transporte e colocao no
mercado, de microrganismos geneticamente modificados.
Quanto aos operadores-poluidores de outras actividades ocupacionais
diferentes das mencionadas no anexo III, eles esto abrangidos por um dever
agir com zelo e diligncia na medida em que tal seja necessrio para evitar
danos aos habitats e s espcies da fauna e da flora selvagens22.
104
23 Este artigo reproduz o artigo 193 (ex-artigo 176. TCE) do Tratado sobre o
funcionamento da Unio: As medidas de proteco adoptadas por fora do artigo
192. no obstam a que cada Estado-Membro mantenha ou introduza medidas de
proteco reforadas. Essas medidas devem ser compatveis com os Tratados e sero
notificadas Comisso.
24 Nos processos apensos C-378/08, C-379/08 e C-380/08, a Advogada geral, trata
da questo da poluio cumulativa a propsito da determinao do momento da
aplicabilidade inicial da Directiva.
105
106
107
108
109
dano;
as
medidas
de
preveno
secundria
so
habitualmente
110
111
Danos ambientais a
Ar
Clima
Subsolo
etc.
49
Danos resultantes de
actividades ocupacionais
gua
Solo
HabitatsANEXO III
Espcies
OUTRAS
112
todos
os
operadores-poluidores
que
desenvolvam
outras
Responsabilidade
ambiental subjectiva
Danos resultantes de
quaisquer actividades ocupacionais
Habitats
Espcies
113
114
relativamente aos restantes danos ambientais, mas tratando todos com igual
exigncia. Por isso, em Portugal, os operadores de quaisquer actividades
ocupacionais so subjectivamente responsveis por danos natureza, mas
tambm por danos gua ou ao solo53.
Responsabilidade
ambiental subjectiva
Danos ambientais a
Ar
Clima
Subsolo
etc.
Danos resultantes de
quaisquer actividades ocupacionais
gua
Solo
Habitats
Espcies
115
116
Segundo,
indirectamente,
suportando
os
custos
das
medidas
responsvel,
as
medidas
de
preveno
necessrias,
1.
117
medidas
de
reparao)
comporta
vrias
excepes.
118
As
excepes
119
120
Alexandra Arago
Professora Auxiliar da Faculdade de Direito
da Universidade de Coimbra
Voltar ao ndice
o caso do dever de celebrar seguro de poluio, quando os operadorespoluidores se vem confrontados com a dificuldade prtica de as companhias
seguradoras no estarem todas preparadas para celebrar esse tipo de seguros.
68
121
0. Objecto
O Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de Julho, veio renovar e sistematizar o regime
jurdico da responsabilidade civil ecolgica. Trata-se de um diploma que era
h muito aguardado. Antes de mais, porque desde 2004 que a Unio Europeia
no culminar de um longo e difcil processo, marcado por sucessivos avanos
e recuos e diversas tentativas falhadas ao longo de vrias dcadas 1 se havia
dotado de um instrumento jurdico relativo responsabilidade ambiental 2, o
qual carecia de ser transposto para o ordenamento jurdico dos EstadosMembros3. Depois, porque em Portugal no havia propriamente um sistema
estruturado e uniforme de responsabilizao por danos causados ao
ambiente, sendo esta matria regulada por um conjunto de normas dispersas,
mal articuladas e lacunares, cuja reviso era amplamente reclamada.
Estas duas razes tornavam inevitvel uma reforma do direito portugus da
responsabilidade por danos ambientais o que veio a acontecer com
Decreto-Lei n. 147/2008. O aparecimento deste diploma foi, pois, saudado
com entusiasmo pela doutrina; mas j o mesmo no se pode dizer quanto ao
seu contedo, que, embora em muitos aspectos meritrio, tem suscitado
diversas dvidas interpretativas e sido objecto de algumas crticas bastante
contundentes4. Crticas que se prendem, essencialmente, com a falta de
clareza e at ambiguidade do diploma em questo.
122
123
124
na
falta
de
outras
alternativas,
pagamento
de
uma
125
126
lesados pelos danos sofridos por via de um componente ambiental. Por outro,
fixa-se um regime de responsabilidade administrativa17 destinada a [prevenir e]
reparar os danos causados ao ambiente perante toda a colectividade,
transpondo desta forma para o ordenamento jurdico nacional a Directiva n.
2004/35/CE18.
Repare-se como, num caso, est em causa a indemnizao de leses
sofridas por determinados indivduos em concreto e, noutro caso, est em
causa a reparao de danos provocados ao meio-ambiente, que apenas
reflexamente ou de forma difusa acabam por afectar a colectividade como
um todo. So estes dois tipos de danos que o RJRDA visa acautelar. E, para o
efeito, consagra duas vias paralelas de actuao19.
De facto, nisto discordamos de algumas anlises que tm sido feitas na
doutrina elogiando a uniformidade do RJRDA20. Pelo contrrio, entendemos
que a uniformidade meramente formal (todo o instituto est regulado num
mesmo instrumento jurdico). Em termos substanciais, contudo, o RJRDA
introduziu um sistema dualista ou bipolar de responsabilidade ambiental.
Mais concretamente, o actual regime portugus de responsabilidade
ambiental est construdo sobre dois eixos distintos: um deles consta do
Captulo II do RJRDA, que regula, nos moldes clssicos, de que forma deve/m
o/s poluidor/es responder perante a/s vtima/s directa/s da sua aco
O conceito de responsabilidade administrativa aqui utilizado , como teremos
oportunidade de explicar, bastante equvoco e enganador. Na verdade, no deixa
de estar em causa uma modalidade de responsabilidade civil, ainda que com
caractersticas bem distintas do instituto regulado nos artigos 483. e ss. do Cdigo Civil.
Para mais pormenores, cfr. o captulo 1.3. infra.
18 Sublinhados nossos.
19 Para no subverter o contedo da Directiva, nem criar desconformidades
regulatrias no interior do espao jurdico comunitrio, o legislador nacional entendeu
por bem no misturar o tratamento destes dois tipos de danos, abstendo-se assim de
formular uma disciplina jurdica una ou comum e optando antes por consagrar dois
mecanismos autnomos de responsabilizao por ofensas ambientais. Assim, para
efeitos de cumprimento da Directiva, instituiu um sistema de preveno e reparao
de danos ecolgicos puros. Mas, ao seu lado, colocou um regime de imputao da
responsabilidade por danos cometidos (por via de um qualquer componente
ambiental) a pessoas ou bens.
20 Cfr., por exemplo, VASCO PEREIRA DA SILVA, Ventos de Mudana no Direito do
Ambiente A responsabilidade civil ambiental, in CARLA AMADO GOMES / TIAGO ANTUNES
(org.), O que h de novo no Direito do Ambiente? Actas das Jornadas de Direito do
Ambiente Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa (15 de Outubro de 2008) ,
Lisboa, 2009, p. 18.
17
127
observada
sob
diversos
prismas.
Para
comprovar,
iremos
128
129
130
131
132
DA
implicando
considerao
simultnea,
entre
outras,
das
dimenses
Nem toda a doutrina, porm, sufraga este entendimento. VASCO PEREIRA DA SILVA, por
exemplo, considera que o RJRDA consagrou uma noo ampla de dano ambiental,
abrangendo tanto os danos subjectivos como os objectivos, o que pe em causa a
distino doutrinria entre dano ambiental e dano ecolgico, alargando o
primeiro de modo a abarcar tambm o segundo (cfr. Ventos de Mudana no Direito
do Ambiente A responsabilidade civil ambiental, cit., pp. 21 e 17, respectivamente).
Com um entendimento diametralmente oposto, mas igualmente distinto da posio
que defendemos no texto, CARLA AMADO GOMES sustenta que o RJRDA aplicvel em
sede de preveno e reparao de dano ecolgico e s deste (cfr. A
Responsabilidade Civil por Dano Ecolgico Reflexes preliminares sobre o novo
regime institudo pelo DL 147/2008, de 29 de Julho, cit., pp. 248-249).
34 VASCO PEREIRA DA SILVA, Ventos de Mudana no Direito do Ambiente A
responsabilidade civil ambiental, cit., p. 14.
33
133
Sublinhados nossos.
134
135
compensatria
entende-se
qualquer
aco
destinada
essencialmente
terminolgica.
que
chamada
reparao
136
perdidos,
regenerando-os
ou
substituindo-os
por
outros
137
quo ante ou, quando / enquanto tal no for possvel, uma compensao in
natura.
Esta concluso no resulta apenas do Anexo II, mas tambm dos
considerandos 11 e 14 e do artigo 3., n. 3 da Directiva: a presente directiva
no confere aos particulares o direito a compensao na sequncia de danos
ambientais ou de ameaa iminente desses danos. Pelo que, definitivamente,
no modelo de responsabilidade ambiental gizado pela Directiva n.
2004/35/CE
reparao
dos
danos
no
passa
pela
atribuio
de
indemnizaes44.
O que, de resto, se prende tambm com o tipo de danos que esto em
causa: tratando-se de danos ecolgicos puros e no de danos individuais, no
faz sentido a existncia de indemnizaes que, alis, a existirem, colocariam
depois graves problemas quanto sua repartio ou utilizao45.
Chegados a este ponto, todavia, somos confrontados com um dilema. O
enfoque na preveno, por um lado, e o afastamento de pretenses
indemnizatrias, por outro, levam-nos questionar se ainda estamos perante um
sistema de responsabilidade proprio sensu ou se no estaremos antes perante
um regime jurdico objectivo de combate aos danos ambientais. Nas palavras
de LUDWIG KRMER, Directive 2004/35 has the word environmental liability in its
title. However, a right of compensation of private parties is expressly excluded.
Thus, the words environmental liability could well have been excluded from
the Directives title and it is no secret that they were only re-inserted there for
publicity reasons: a legislation on environmental liability was thought to be
much more interesting to the public than legislation on prevention and
remedying of environmental damage46.
A posio mais acertada, a nosso ver, a de considerar que a Directiva
instituiu um sistema de responsabilidade ambiental sui generis, cuja pedra de
Ambientais, publicado nestas Actas.
44 A Directiva exclui a atribuio de indemnizaes aos particulares afectados pelo
dano ambiental, mas nada diz quanto ao eventual pagamento de prmios ou
recompensas a quem denuncie uma situao de calamidade ecolgica.
45 Problemas semelhantes aos que resultam do artigo 22. da LAP.
46 LUDWIG KRMER, The Directive 2004/35 on environmental liability useful?,
publicado nestas Actas.
138
toque no est na compensao de algum que foi lesado, mas sim no facto
de os operadores de instalaes poluentes estarem obrigados por lei a
adoptar medidas positivas de preveno e/ou reparao de danos ao
ambiente. Haver quem diga que no se trata de verdadeira e prpria
responsabilidade. E, seguramente, ao abrigo dos cnones tradicionais da
responsabilidade
civil
no
ser.
Mas
ainda
uma
forma
de
afirma
que
os
operadores-poluidores
ficam
obrigados
139
modalidades
de
reparao,
maxime
pagamento
de
uma
Neste sentido, quanto Directiva, cfr. LUCAS BERGKAMP, The Proposed Environmental
Liability Directive, in European Environmental Law Review, December 2002, Volume 11,
number 12, pp. 329 e ss..
49
140
141
142
143
144
145
suma,
Captulo
II
do
RJRDA
consagra
um
mecanismo
de
146
147
reparar
os
danos
para
os
quais tenham
contribudo
dolosa
ou
de
mbito,
pelo
que,
no
ordenamento
jurdico interno,
No est previsto qualquer tecto ou limite mximo para os encargos que, neste
mbito, os operadores podero vir a ter que assumir. De facto, ao contrrio do que
tradicional em matria de responsabilidade objectiva e do que est previsto, por
exemplo, nos artigos 508. e 510. do Cdigo Civil, o legislador do RJRDA no definiu
at onde rectius, at quanto que os operadores tero de responder por danos
de que no tiveram culpa. Ora, esta omisso parece-nos criticvel, j que, para alm
da enorme incerteza que cria e do risco desmedido que faz impender sobre os
operadores das actividades listadas no Anexo III (podendo at constituir um
desincentivo ao exerccio dessas actividades, dada a magnitude dos danos
ambientais com que os respectivos operadores podero vir a ter que arcar), dificulta o
desenvolvimento de um mercado slido e robusto de seguros de responsabilidade
ambiental.
68 Salientando este facto, cfr. CARLA AMADO GOMES, A Responsabilidade Civil por Dano
Ecolgico Reflexes preliminares sobre o novo regime institudo pelo DL 147/2008, de
29 de Julho, cit., p. 250.
69 J que os operadores de actividades listadas no Anexo III responderiam sempre,
ao abrigo da sua responsabilidade objectiva.
67
148
2. Apreciao crtica
Aqui chegados, impe-se perguntar: ser a soluo descrita uma boa
soluo?
Pela nossa parte, cremos que sim. Em vez de optar por um modelo mais
tradicional, civilista, relativo a danos pessoais e/ou patrimoniais ou por outro
mais moderno, publicista, relativo a danos ecolgicos puros , o legislador
consagrou ambos. O que, mais do que problemtico, pode revelar-se virtuoso.
A verdade que uma leso ambiental pode gerar diferentes tipos de
danos, com caractersticas bem distintas entre si. No s a contaminao do
ambiente, so tambm os reflexos que essa contaminao tem sobre o bemestar e o patrimnio de alguns indivduos directamente atingidos. E, se assim ,
faz sentido que a lei consagre diferentes modalidades de responsabilidade
ambiental, adaptadas s especificidades de cada tipo de dano (com a
vantagem de estarem ambas reguladas no mesmo instrumento jurdico70). Essas
diferentes modalidades so, a nosso ver, mutuamente complementares e
enriquecem o ordenamento jurdico-ambiental ptrio.
Nesta medida, portanto, julgamos que a bipolaridade do RJRDA til. S
assim poderemos almejar uma tutela completa e exaustiva do ambiente, em
todas as suas dimenses (na dimenso objectiva, de salvaguarda dos bens
ambientais naturais e da sua fruio difusa por toda a colectividade; e na
dimenso subjectiva, de proteco das benesses que cada um de ns retira
directa e individualmente da natureza). No entanto, estamos bem conscientes
de que nem toda a doutrina nos acompanha neste veredicto71.
O nico problema que pode derivar da previso conjunta de dois modelos
de
responsabilidade
ambiental
prende-se
com
alguma
eventual
desarticulao
entre
os
149
mesmos72.
De
facto,
havendo
dois
regimes
de
determinadas
medidas
de
reparao
da
natureza
e,
Este , todavia, um problema que sempre existiria. Isto , mesmo que o RJRDA se
limitasse tal como faz a Directiva a regular a responsabilidade pelos danos
ecolgicos puros, subsistiria sempre o regime-regra da responsabilidade civil, que
poderia ser mobilizado quanto aos danos pessoais ou patrimoniais e cuja articulao
com o diploma de transposio da Directiva seria inevitavelmente problemtica.
72
150
No entanto, ser exactamente assim? que, por outro lado, os artigos 12.,
n. 2 e 13., n. 2 do RJRDA estipulam que a reparao do dano ambiental ao
abrigo do Captulo III no prejudica a responsabilidade a que haja lugar nos
termos do Captulo II. Para alm disso, impe-se perguntar se esto em causa
danos verdadeiramente diferentes ou apenas diferentes ngulos de um
mesmo dano. Isto porque, se se tratar de danos completamente separados e
autnomos, ento a prpria ideia de proibir a dupla reparao no parece
fazer muito sentido.
Expostas as dvidas, importa buscar a resposta. E a resposta, a nosso ver,
passa por reconhecer que os dois tipos de danos (ecolgicos e pessoais ou
patrimoniais) podem aparecer isoladamente73 ou em conjunto. Se aparecerem
isoladamente, no se colocam quaisquer problemas: cada um ser tutelado
atravs do respectivo mecanismo de responsabilidade. Se, todavia, os dois
tipos de danos surgirem de forma conjugada, isto , se ambos resultarem da
mesma conduta como muitas vezes suceder julgamos que o RJRDA
manda aplicar primacialmente as medidas de preveno e/ou reparao do
Captulo III. E depois, consoante os casos, duas consequncias se podem
verificar.
Se as medidas de preveno e/ou reparao adoptadas permitirem
atalhar simultaneamente, quer o dano ecolgico, quer o dano individual, j
no haver lugar a qualquer ressarcimento por via do Captulo II o que
dispe o artigo 10., n. 1 do RJRDA. Ao invs, se as medidas de preveno
e/ou reparao adoptadas no permitirem pr cobro, total ou parcialmente,
aos danos individuais, ento actuar a responsabilidade civil clssica nos
termos do Captulo II.
Este que , segundo cremos, o esquema correcto de articulao entre os
dois modelos de responsabilidade ambiental em confronto no RJRDA. Em bom
rigor, portanto, no se trata de uma subsidiariedade do Captulo II face ao
Captulo III, mas antes de saber se os danos individuais ficam ou no
totalmente acautelados por via das medidas de preveno e/ou reparao
Pelo menos, parece claro que os bens ambientais podem ser lesados sem que
da decorra, forosamente, a ocorrncia de danos individuais. J o inverso leso a
pessoas ou bens por efeito de uma ofensa ambiental sem que o meio-ambiente
resulte danificado mais duvidoso.
73
151
dos
danos
subjectivos
for
alcanada
atravs
de
uma
152
terminada e que, bem pelo contrrio, tem aqui somente o seu incio. Julgamos
ter contribudo para uma mais clara percepo da dupla natureza jurdica da
responsabilidade ambiental, factor que dever ser ponderado em qualquer
avaliao do regime jurdico institudo pelo Decreto-Lei n. 147/2008. Mas no
temos, neste momento, a pretenso de ir mais longe que isso.
TIAGO ANTUNES
Assistente Convidado da
Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
Voltar ao ndice
153
0. Consideraes iniciais
O DL 147/2008, de 29 de Julho1, inscreveu no ordenamento jurdico portugus o
regime de preveno e reparao de danos ambientais. F-lo na sequncia
da directiva 35/2004/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de
Abril, que vem harmonizar as legislaes dos 27 Estados-membros em tema de
preveno e reparao de dano ecolgico. As reflexes que se seguem na
sequncia de uma primeira leitura que fizemos, no contexto das Jornadas de
Direito do Ambiente: O que h de novo no Direito do Ambiente? promovidas
pelo ICJP da FDL, em Outubro de 2008 2 evoluem desde uma crtica de
fundo, estrutural, que se prende precisamente com o espartilhamento do
regime estabelecido no DL 147/2008 (=RPRDE), para interrogaes mais
localizadas, conjunturais, que o diploma vai semeando. A nossa inteno
iluminar (e neutralizar) a perigosa bipolaridade do novo regime (em I.) e
aproveitar o ensejo da escrita para retomar e aprofundar indagaes
anteriores, nomeadamente no que tange ao mbito de aplicao do
diploma, nas dimenses subjectiva, objectiva e temporal (em II.).
I. O maior pecado do RPRDE: a (falsa) bipolaridade da responsabilidade por
dano ambiental
Como comeou por apontar-se, o RPRDE encontra a sua mais prxima filiao
na directiva comunitria de 2004. Esta, por seu turno, inscreve-se na linha de
continuidade da Conveno de Lugano (1992), que nunca chegou a entrar
em vigor por no ter merecido uma nica ratificao. Nesse instrumento
1 Com a alterao introduzida pelo DL 245/2009, de 22 de Setembro, que deu nova
redaco subalnea ii) da alnea e) do n 1 do artigo 11 (e revogou o artigo 95 da
Lei 58/2005, de 29 de Dezembro, para o qual anteriormente se remetia).
2 Carla AMADO GOMES, A responsabilidade civil por dano ecolgico: reflexes
preliminares sobre o novo regime institudo pelo DL 147/2008, de 29 de Julho, in O que
h de novo no Direito do Ambiente?, Actas das Jornadas de Direito do Ambiente,
Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 15 de Outubro de 2008, org. de Carla
Amado Gomes e Tiago Antunes, Lisboa, 2009, pp. 235 segs.
154
Projecto
da
Comisso
de
Direito
Internacional
da
ONU
sobre
155
Sendo certo que, como assinala Jos Eduardo FIGUEIREDO DIAS, o fenmeno de
free-riding pode trazer vantagens para a proteco do ambiente (e tal
explicitamente assumido pelo legislador, no Prembulo do diploma), na medida em
que o cidado, ao reclamar tutela para a sua concreta situao de leso, almeja
reflexamente um resultado benfico para o ambiente, em geral (Aspectos
contenciosos da efectivao da responsabilidade ambiental a questo da
legitimidade, em especial, ponto 2.2., texto correspondente interveno no
Colquio, gentilmente disponibilizado pelo autor).
6 Sobre o conceito de dano ecolgico e sua articulao possvel com o
ordenamento legislativo anterior ao RPRDE, Jos CUNHAL SENDIM, Responsabilidade
civil por danos ecolgicos, Coimbra, 1998, passim, e Branca MARTINS DA CRUZ, De la
rparation du dommage cologique pur tude la lumire du Droit portugais, tese
indita em Portugal, citada a partir de arquivo electrnico gentilmente cedido pela
autora (Parte II).
156
natureza
repressiva,
porque
confere
Administrao
157
tutelado
pelos
tribunais10.
circunscrio
da
urgente
no
quadro
do
artigo
15/3/c)
158
159
160
161
para
efeitos
de
interlocuo
com
Agncia
162
163
na
sade
humana),
ainda,
por dever
de
164
165
destes pedidos aos tribunais comuns nos termos do n 5 do artigo 73, o qual
deve ser alvo de uma leitura corrigida, no s luz do artigo 212/3 da CRP,
como do artigo 4/1/l) do ETAF21 , pronunciamo-nos, salvo melhor reflexo, no
sentido da subsistncia do artigo 73 do DL 236/98, por promover regime mais
favorvel do que o do RPRDE22.
Para alm deste regime especial, h que contar ainda com os quadros
regulatrios decorrentes de convenes internacionais a que Portugal esteja
vinculado, nos termos do artigo 2/2/b) e Anexo I, e 2/c), Anexo II, do RPRDE
pelo menos sempre que deles decorra uma normatividade especificamente
orientada para o enquadramento do dano ecolgico23.
166
167
168
169
ao
princpio
do
poluidor-pagador
(se
desenvolve
uma
170
lesivos aps esta data aquilo que na Alemanha se designa por Weiterfressen
(propagao): nesta hiptese, tendo-se descontinuado a actividade poluente
e decorrendo os novos efeitos de factores aleatrios (libertao de
substncias nocivas de aterros; eroso das margens de rio onde ficaram
depositadas partculas txicas), a directiva no poder aplicar-se, sob pena
de violao da proibio de retroactividade nsita no artigo 17.
Em contrapartida, no caso de a actividade ser retomada, ainda que por
outro operador, este ver recair sobre si obrigaes de preveno de novos
danos a partir de fontes de risco antigas e novas (neutralizando-se, em nome
do princpio do poluidor-pagador, a dificuldade de destrina do que
responsabilidade antiga e nova) cfr. o 75 das Concluses.
Estas Concluses trazem, ao que julgamos, solues que permitem
contornar o princpio da irretroactividade, acabando por onerar novos
operadores com a responsabilidade de saneamento e restaurao de bens
lesados por actividade alheia. Tal ideia pode chocar, mas cumpre sublinhar,
por um lado, que o faseamento da actividade lesiva no se traduz na
divisibilidade do dano o estado do bem no , em regra, recupervel em
parte, nem quantitativa nem qualitativamente. Por outro lado, como reala a
Advogada Geral, aceitar a blindagem responsabilizao de operadores
que
continuam
poluir
invocando
impossibilidade
de
cmputo
171
Voltar ao ndice
31
Contra, Sylviane LEPRINCE e Pierre MORYNCK, valuation et rparation des
dommages environnementaux, obligations de l'exploitant et missions de l'autorit
comptente, in La responsabilit environnementale. Transposition de la directive
2004/35 et implications en droit interne, coord. de Delphine Misonne e Benit Jadot,
Louvaine-la-Neuve, 2009, pp. 87 segs, 103 (sustentando que nada impede a
autoridade competente de recuperar para alm do estado de degradao
verificado data da interveno lesiva, mas a expensas do fundo pblico e no do
operador).
172
dificuldades
colocadas
pela
determinao
do
nexo
causal
na
173
pronunciado
implicaria
estabelecer
uma
presuno
de
que
probabilidade
surge,
aparentemente,
na
Lei
da
Responsabilidade
Ambiental,
ao
nvel
da
apreciao
174
da
prova
[A
(i)
(ii)
175
da probabilidade do facto.
(iii)
Nos termos desta norma, quele que invocar um direito cabe fazer a prova dos
factos constitutivos do direito alegado.
9 Se menos provvel o facto verificar-se do que no se verificar, a parte que o
invoca teria de o provar; se, pelo contrrio, mais provvel a sua verificao do que
a no verificao, ficaria dispensada da prova.
10
GERHARD REINECKE, Die Beweislastverteilung im Brgerlichen Recht und im
Arbeitsrecht als rechtspolitische Regelungsaufgabe, Berlin, 1976, 34 ss.
11
Assim, PRUTTING, em BAUMGARTEL/LAUMEN/PRTTING (orgs.), Handbuch der Beweislast.
Grundlagen, Carl Heymanns, 2009, 5, 147; STEFAN ARNOLD, Zu den Grenzen der
Normentheorie, AcP 209 (2009), 285-308 (298).
8
176
nus da prova.
No caso concreto, o art. 5. determina, literalmente, que a apreciao da
prova assenta num critrio de probabilidade. No entanto, assim interpretada,
a regra perderia toda a sua utilidade, visto que, independentemente de
qualquer previso legal, a probabilidade sempre relevaria para a formao
da convico do juiz sobre a verificao do nexo causal, tal como relevam,
por exemplo, as presunes naturais ou judiciais (praesumptiones hominis) ou a
prova prima facie ou de primeira aparncia (assente em regras ou mximas
de experincia). A lei pretendeu, antes, ir mais longe e, em conformidade com
a experincia comparada, aligeirar o prprio grau de prova, inserindo, assim, o
ordenamento portugus no grupo daqueles sistemas jurdicos que abdicam da
exigncia de certeza sobre o nexo causal e preferem resolver os problemas
surgidos no Direito do ambiente atravs da fixao de um critrio de
probabilidade. F-lo, no entanto, de forma original, conjugando a reduo do
grau de prova quanto criao ou aumento do risco pelo agente com
uma implcita inverso do nus da prova, decorrente da presuno,
hermeneuticamente descoberta, de materializao do risco no resultado
lesivo, como veremos.
Para j, assente-se que o artigo 5. vem, pois, reduzir a medida geral de
prova, que deixa ser a prova stricto sensu para passar a ser a mera
justificao, i.e., a convico do juiz acerca, no da verdade, mas da
probabilidade do facto. O carcter excepcional da norma no nosso
ordenamento jurdico s encontra praticamente paralelo em matria de
providncias cautelares, a por estar em causa um juzo de prognose sobre um
acontecimento futuro (a probabilidade sria do reconhecimento da existncia
de um direito) e, sobretudo, devido celeridade exigida e ao carcter
provisrio da tutela conferida12. A reduo da medida da prova, no caso da
responsabilidade civil ambiental, havia sido reclamada, entre ns, por Autores
como CUNHAL SENDIM13 ou COLAO ANTUNES14: o primeiro, apelando para critrios de
12
Sobre este e outros exemplos em que suficiente a mera justificao, cfr.
TEIXEIRA DE SOUSA, As partes cit., 202 e 203.
13
Responsabilidade civil por danos ecolgicos. da reparao do dano atravs
de restaurao natural, Coimbra, 1998, 223.
14
COLAO ANTUNES, Poluio industrial e dano ambiental. As novas afinidades
electivas da responsabilidade civil, BFDUC LXVII, 1991, 1-28 (25).
177
facilitar
prova
do
nexo
causal,
permitindo
que
num
critrio
de
verosimilhana
de
178
179
jurista. Deve, por isso mesmo, a referncia legal ser objecto de interpretao
ab-rogante lgica. Se, pelo contrrio, verosimilhana implicar um grau de
convico do juiz inferior probabilidade, i.e., se a lei aceitar uma imputao
do dano ao agente porque, pura e simplesmente, no repugna acreditar que
o facto/instalao apto a causar o dano, ento este segmento do artigo 5.
deve ser tido por inconstitucional, por violar as garantias constitucionais ao
nvel da imputao de danos, maxime o princpio da propriedade privada
(artigo 62. da Constituio).
Perante o princpio geral casum sentit dominus, a imputao dos danos
sofridos numa esfera jurdica a esfera distinta pode (e deve), seguramente, ser
objecto de flexibilizaes ditadas por dificuldades de prova objectivamente
verificadas, mas tem sempre de encontrar ttulo bastante, o que no sucede
quando se considera suficiente a mera possibilidade de o facto ser apto a
causar o dano. Repare-se que no se trata da probabilidade de o agente ter
causado o dano mas sim da probabilidade de ser apto a caus-lo, o que j
por si bem menos. Acresce que a regra do artigo 5. aplicvel tanto
responsabilidade subjectiva como responsabilidade pelo risco: neste ltimo
caso, agrava-se naturalmente a situao, imputando-se o dano ao agente
independentemente de ilicitude e de culpa e com base numa prova de tal
modo lassa do nexo causal que dificilmente poder considerar-se legtima. Em
suma, ou verosimilhana significa o mesmo que probabilidade e deve ser
objecto de interpretao ab-rogante, ou implica um grau de convico
inferior probabilidade e ento o preceito seria, nessa parte, inconstitucional,
por violar as garantias do Estado de Direito. H-de exigir-se sempre, portanto,
uma probabilidade sria, razovel ou predominante, semelhana da
exigncia
formulada
nos
ordenamentos
anglo-saxnicos.
grau
de
180
mesmo17.
Estamos agora em condies de avanar: o artigo 5. reclama, portanto, a
probabilidade de o facto lesivo ser apto a causar a leso verificada, o que
algo de significativamente diverso e menos exigente de se requerer a
probabilidade de o facto lesivo ter causado a leso verificada. Trata-se de
originalidade do legislador portugus, sem paralelo nos ordenamentos jurdicos
estrangeiros que optam pelo aligeiramento da medida da prova: sempre que
se exige a probabilidade a probabilidade de o facto ter causado o dano. J
quando se recorre fixao de presunes, normal o legislador exigir, para
a presuno actuar, a prova da aptido da instalao para causar o dano.
Tal o caso do 6 I da Umwelthaftungsgesetz alem. A lei portuguesa, apesar
de optar pela via da suficincia da mera justificao como medida de prova,
foi mais longe e no exigiu sequer a probabilidade de o facto ser a causa do
dano mas apenas a probabilidade de poder ser a causa. Adiante veremos as
implicaes da formulao adoptada pelo artigo 5..
Tudo o que o lesado tem de provar , em suma, a probabilidade de a
instalao ser apta a causar o dano. A aptido para causar o dano no
mais, afinal, do que a qualidade daquilo que comporta um risco. O risco , na
verdade, a eventualidade danosa potencial18, ou a susceptibilidade de
ocorrncia de um dano, de tal maneira que o conceito de risco coincide com
o conceito legal de aptido para produzir a leso. Ou seja, o lesado tem,
Exige-se a certeza ou, segundo as regras de sentido social, uma
probabilidade muito prxima da certeza. A certeza deve aqui ser entendida
segundo o padro da vida prtica ou, melhor, de acordo com o respectivo
significado social. Esta chamada de ateno remete-nos para o problema de saber se
a convico judicial deve ser encarada de acordo com um critrio subjectivo ou se,
pelo contrrio, necessria uma medida de prova objectivamente determinvel.
Sobre o problema, especificamente a respeito da imputao dos danos ambientais,
cfr. LYTRAS , Zivilrechtliche Haftung fr Umweltschden, Berlim, 1995, 343 ss. A teoria
subjectiva da medida da prova sublinha a convico do juiz como um acto interno: a
certeza subjectiva sobre a verdade de um facto. Como forma de evitar o capricho
jurisprudencial a que a sua verso extrema conduziria, apela-se para a necessidade
de ter em conta a experincia de vida de todos os dias. Pelo contrrio, os
representantes das teorias objectivas sobre a medida da prova partem da premissa de
que h um grau de prova objectivamente mensurvel que deve ser tomado como
base da formao da convico judicial. O juiz deve formar a sua convico de
acordo com valores objectivos e racionais de probabilidade e decidir livre de
apreciaes subjectivas-emocionais.
18
MENEZES CORDEIRO, Direito das obrigaes, vol. II, Lisboa, 1980, 362, a propsito da
responsabilidade pelo risco.
17
181
de
risco,
afirmao
do
juzo
de
imputao
supe,
182
motivo, dissemos que o juiz deveria exigir apenas que a vtima provasse a
aptido abstracta da instalao para causar o dano, actuando ento a
presuno de imputao (risco abstracto). Note-se, em todo o caso, que
quando falvamos em demonstrar a criao do risco em abstracto no
pretendamos, de modo algum, abdicar da exigncia de prova, pela vtima,
por exemplo, da conexo temporal e espacial com a libertao de
determinados poluentes (o que exigncia bem menor que a contida, por
exemplo, na UmweltHG alem), para alm naturalmente da abstracta
susceptibilidade de essas emisses causarem o dano 19. Foi, em rigor,
preocupao idntica que a lei veio acautelar ao considerar suficiente a
prova de que a criao do risco concreto provvel: de nada serviria
presumir a materializao do risco no resultado lesivo se, para a presuno
actuar, se exigisse a certeza do juiz acerca da criao do risco concreto.
Havia, pois, duas vias, perante a ausncia de pretenses de informao: ou se
entendia que o lesado tinha de provar o risco abstracto (opo que
defendemos) ou se mantinha a exigncia de prova do risco concreto mas em
termos de mera probabilidade (opo da lei). As duas opes no so, na sua
essncia, significativamente diversas. A presuno implcita no artigo 5. ,
portanto, legtima, no obstante assentar, na sua base, num juzo de
probabilidade, acautelando a situao de dificuldade ou necessidade de
prova (Beweisnot) em que se encontra o lesado.
Temos, assim, em jeito de balano, que ao lesado cabe provar que
provvel a criao ou aumento do risco pela instalao. Feita essa prova,
presume-se que o risco se materializou no resultado. O agente, por seu lado,
pode contraprovar a probabilidade do risco (carreando para o processo os
elementos que permitam destruir a convico do juiz acerca dessa
probabilidade) mas pode tambm, naturalmente, fazer a prova negativa da
materializao do risco no resultado lesivo. I.e., pode demonstrar que, apesar
de a criao do risco ser provvel, no foi esse risco que se materializou no
dano ocorrido.
19
183
184
apto a causar o dano, quando certo que lhe falta a possibilidade de acesso
informao. Os pedidos de informao junto das autoridades administrativas
revelam-se, evidentemente, insuficientes. Uma das principais falhas da lei da
responsabilidade ambiental continua a ser a no consagrao de um pedido
de informao pr-processual junto do potencial lesante: no seria razovel
pergunta-se que, com base na mera probabilidade abstracta de uma
instalao daquele tipo poder ter causado o dano, o lesado pudesse exigir do
operador informaes sobre o processo de fabrico e o processo poluente, os
materiais utilizados, as substncias libertadas, entre outros factores relevantes?
De jure condendo, tal pedido de informao merece ser introduzido, devendo
a recusa da informao ser livremente apreciada pelo juiz.
Trata-se, alis, de soluo consagrada em ordenamentos estrangeiros: o 8
UmweltHG atribui vtima o direito a obter informaes do operador da
instalao, concretamente a respeito das estruturas utilizadas, da natureza e
concentrao das substncias utilizadas ou emitidas, bem como de outros
efeitos ambientais provenientes da instalao, e ainda acerca dos deveres
especiais de funcionamento atrs referidos ( 8). O 9 da UmweltHG, por seu
turno, prev ainda a possibilidade de a vtima pedir informaes aos rgos
administrativos que tenham emitido uma licena relativa instalao, que
185
186
estudado
no
domnio
penal,
das
aces
lesivas
187
prefervel seria que a lei apelasse directamente para esses critrios estatsticos,
essenciais na formao da convico do juiz sobre a probabilidade do nexo
causal.
O papel dos critrios estatsticos na apreciao da prova no se confunde,
naturalmente, com a interveno da estatstica enquanto critrio de
imputao. A causalidade estatstica24 no pode ser tida em conta a este
ltimo nvel: sem prejuzo da referida relevncia das regras estatsticas para a
formao da convico do julgador25, no pode aceitar-se que estes sirvam
de critrio imediato ou autnomo de averiguao do nexo causal. Pense-se
na ilegtima afirmao, em que esse critrio se traduziria, segundo a qual, por
exemplo, a instalao A causou o dano x porque estatisticamente as
instalaes do tipo A causam danos do tipo x. Seria patente a brecha,
infundada, que se introduziria no nosso sistema jurdico, desde logo porque a
estatstica falaciosa, falhando frequentemente em face do caso concreto
com o qual temos que trabalhar, pois que questionada sempre a causa do
concreto evento26/27. Portanto, a relevncia que se deve atribuir aos critrios
estatsticos no directa ou autnoma mas apenas indirecta e conjugada
com os demais factores em jogo 28. Por outras palavras, apenas um dos
factores a serem considerados pelo juiz tendo em vista a formao da
convico sobre a probabilidade da verificao do nexo causal.
2.4. A possibilidade de prova cientfica do percurso causal
O artigo 5. determina, depois, que se atenda possibilidade de prova
24
A causalidade estatstica, como escreve MENEZES CORDEIRO, Tutela do ambiente e
direito civil, em Direito do Ambiente, INA, Oeiras, 1994, 390, aquela que saltando por
cima da prpria conditio sine qua non se torna aparente, afinal, num conjunto
alargado de factos incolores, quando isoladamente tomados. Por exemplo: se
emisses radioactivas fazem aumentar o nmero de cancros em certa regio, o
agente responsvel ainda que no possa, concretamente, dizer que um certo
cancro no surgiria, se no fosse a radiao (p. 395, nota 33).
25
Inclusivamente atravs da prova prima facie ou prova de primeira aparncia.
26
LYTRAS, Zivilrechtliche cit., 233.
27
MEDICUS, Zivilrecht und Umweltschutz, JZ 17/1986, 778-785 (781), considera que
uma responsabilidade fundada estatisticamente se justifica mais facilmente, do ponto
de vista prtico e dogmtico, se se tratar de um largo nmero de vtimas, cujas
diferenas individuais no conjunto so canceladas.
28
O que no significa que a estatstica no tenha um papel acrescido no
domnio jus-ambiental, como bem se compreende.
188
entanto,
necessrio
189
conjugar
esta
verificao
com
as
diferentes
Daqui
resulta
que
incumprimento
dos
deveres
estaria,
190
191
RCKRATH31, os
modernos
desafios
colocados
ao Direito da
und
Haftung.
Rechtliche
und
192
193
Voltar ao ndice
AS
194
M E D I D A S D E R EP A R A O D E D A N O S A M B I E N T A I S N O M B I T O D O R E G I M E
J U R D I C O D A R E SP O N S A B I L I D A D E P O R D A N O S A M B I E N T A I S
UM E S T U D O
D A C O M P O N E NT E P R O C E D I M E NT A L *
I. CONSIDERAES INICIAIS
O novo regime jurdico da responsabilidade por danos ambientais foi
aprovado pelo Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de Julho 1-2. O diploma teve
como objectivo primordial a transposio da Directiva n. 2004/35/CE, do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Abril de 2004, relativa
responsabilidade ambiental em termos de preveno e reparao de danos
ambientais3 (cfr. artigo 1. do Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de Julho4-5.
1*
195
196
estudaremos
aqui
matria
relativa
ao
procedimento
II. AS
197
DANOS AMBIENTAIS
a) Consideraes gerais
3.
sentido
talvez
fosse
mais
indicado
ter-se
falado
aqui
em
8
Cfr. H. OLIVEIRA, A restaurao natural no novo Regime Jurdico de
Responsabilidade Civil por Danos Ambientais, infra nesta publicao.
9
Para uma viso geral do regime, cfr. A. BARRETO ARCHER, Direito do Ambiente e
responsabilidade civil, Coimbra, Almedina, pp. 39 ss.
10
No mesmo sentido, cfr. C. AMADO GOMES, A responsabilidade civil por dano
ecolgico, pp. 268 ss.; IDEM, De que falamos quando falamos de dano ambiental?
Direito, mentiras e crtica, p. 2.
198
199
11
De facto, a verso inglesa da Directiva opta pela expresso remedial mesures
e a verso alem por Sanierungsmanahmen, enquanto que, de uma forma mais
prxima da verso portuguesa, a verso francesa utiliza mesures de rparation e a
verso espanhola medida reparadora.
12
As referncias ao longo do texto a Directiva devem entender-se como feitas
Directiva n. 2004/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Abril de
2004, relativa responsabilidade ambiental em termos de preveno e reparao de
danos ambientais.
200
201
202
No
entanto,
continuam
distintas,
tendo
como
elemento
Cfr. C. AMADO GOMES, A responsabilidade civil por dano ecolgico, pp. 254 ss.
203
204
205
do
operador
responsvel,
as
medidas
de
206
necessidade
imediatamente
controlar,
de
serem
conter,
tomadas
eliminar
medidas
ou
gerir
viveis
os
para
elementos
207
enquanto
que
as
medidas
de
conteno
implicam
17
No caso da Directiva, o preceito em causa o artigo 6., que tem como
epgrafe aces de reparao. Com base neste facto, poderia defender-se que a
Directiva distingue, dentro de uma categoria geral (as aces de reparao) entre as
medidas de reparao e as medidas de conteno.
18
Esta distino decorre logo do texto da Directiva, seno note-se na diferena
entre o artigo 6., n. 1, alnea a), e n. 2, alnea b), e o artigo 6., n. 1, alnea b), e n. 2,
alnea c) a e), da Directiva.
208
d) Consideraes gerais
Independentemente da possibilidade de interveno da administrao nos
termos do artigo 15., no n. 3, alnea c).
19
209
Europeia
(TJUE)
se
pronunciou,
alis,
sobre
regime
de
parte
dos
concessionrios
cujas
actividades
sejam
consideradas
210
verificao
dos
pressupostos
para
efectivao
da
situao
de
urgncia,
211
de
admitir
uma
comunicao
sumria,
212
ao
operador,
tambm
tem
competncias
para
adquirir
informaes por meios prprios, tal como est previsto no artigo 15., n. 3,
alnea b). Este preceito prev que a APA, com o objectivo de obter os dados
necessrios para uma anlise completa do acidente ao nvel tcnico,
organizativo e de gesto, pode recorrer a inquritos, inspeces ou qualquer
outro meio prprio adequado de actuao.
O mesmo preceito estabelece que essa actividade deve ser prosseguida
com a colaborao de outras entidades pblicas com atribuies no
domnio do ambiente, sempre que necessrio. Temos aqui o estabelecimento
de uma vinculao de actuao da APA em colaborao com essas
entidades, mas tambm o dever de essas outras entidades colaborarem com
a APA. O preceito refere-se unicamente s entidades pblicas com atribuies
no mbito do ambiente. No entanto, considera-se que esta obrigao de
colaborao deve ser entendida de forma abrangente, fazendo uma
interpretao extensiva de entidades pblicas com atribuies no mbito do
ambiente, de forma a abranger tambm as entidades com atribuies que
213
214
215
nos termos dos artigos 12. e 13., e tambm quais as medidas mais indicadas
para conter e reparar esses danos. No mbito desta actividade de obteno
de informao, a APA pode socorrer-se dos seus prprios meios de
levantamento de informao, como a inspeco, o inqurito, a auditoria ou
outros, ou pode intimar o operador considerado responsvel a prestar as
devidas
informaes.
APA
goza,
assim,
de
uma
margem
de
216
217
218
219
220
221
33
Sobre interpretao conforme com o Direito da Unio Europeia, cfr. nota 13.
222
deste
aspecto,
TJUE
admitiu
que,
em
de
que
permite
que
autoridade
competente
exija
aos
223
APA poder receber propostas de medidas por parte das administraes dos
outros Estados Membros que dever tomar em conta. Estas administraes
tambm devero ser includas no rol de interessados para efeitos de audio
prvia.
No caso de danos ambientais detectados em territrio nacional que
tenham sido originados fora dele, estabelecem-se igualmente deveres de
informao e de articulao da resposta, com a possibilidade de formulao
de propostas de medidas por parte da administrao nacional, bem como de
desencadeamento do procedimento de recuperao dos custos das
medidas tomadas (cfr. artigo 24., n. 3).
Repare-se que o artigo 24., n. 3, se menciona unicamente a danos que
tenham sido originados em outros Estados Membros, mas a Directiva, no seu
artigo 15., n. 3, mais abrangente, referindo-se a danos no causados
dentro do territrio do Estado Membro em causa. O regime disposto na
Directiva mais lato do que a transposio que foi feita, uma vez que este se
aplica aos danos originados fora do territrio do Estado Membro, seja no
territrio de outro Estado Membro, seja em territrio de terceiros Estados. Assim,
deve ser feita uma interpretao conforme do preceito com a Directiva 37,
aplicando-se igualmente nos casos de danos originados em Estados terceiros.
Nos termos da letra do Decreto-Lei (bem como da Directiva, cfr. artigo
15.) o regime previsto apenas se aplica aos casos em que j se verificou a
existncia de dano ambiental, na medida em que no se refere ao caso de
ameaas iminentes de danos. Pode ento suscitar-se a dvida sobre o
procedimento que deve ser seguido nesse caso. de entender que, apesar
da letra, o regime tambm se aplicar nestes casos, quer por motivos de
interpretao teleolgica essa a soluo que melhor corresponde ratio
do regime de cooperao leal entre Estados Membros , quer por motivos de
coerncia interna do regime no faria sentido solues diferentes , quer por
interpretao sistemtica do regime. De facto, o regime refere expressamente
(quer no Decreto-Lei quer na Directiva) a possibilidade de adopo de
medidas preventivas o que naturalmente englobar o caso de resposta a
ameaas iminentes de dano.
37
Sobre interpretao conforme com o Direito da Unio Europeia, cfr. nota 13.
224
225
passveis
de
violao, para
efeitos
de
reconhecimento de
que
as
organizaes
no
governamentais
de
ambiente
reconhecidas como tais tero sempre legitimidade activa para iniciar este
procedimento.
42. As entidades com legitimidade procedimental activa podem, assim,
dirigir-se APA e:
a) Apresentar observaes sobre situaes de danos ou de ameaa
iminente de danos; e/ou
b) Elaborar um pedido de interveno por parte da APA, para que esta
exera qualquer das competncias previstas no regime.
Note-se que o interessado pode optar por apenas apresentar a situao
administrao, esperando que esta a analise, independentemente de poder
tambm solicitar determinada actuao por parte da APA. Assim, apesar de o
artigo ter como epgrafe pedido de interveno, a verdade que este
regime ser aplicvel a ambos os casos. No caso de o interessado apenas
apresentar observaes, caber APA decidir sobre as medidas que devem
ser implementadas.
39
Sobre interpretao conforme com o Direito da Unio Europeia, cfr. nota 13.
226
227
228
at
aqui
regime
aplicvel
ao
procedimento
administrativo conducente determinao de medidas de reparao. Restanos dirigir algumas palavras relativamente aprovao das instrues neste
mbito.
49. De facto, o regime prev a competncia da APA no s para
determinar a adopo de determinadas medidas mas tambm para emitir
instrues obrigatrias para o operador relativamente s medidas a adoptar
(cfr. artigo 15., n. 3, alnea e)).
De facto, a aprovao de instrues tem uma natureza diferente da
determinao da adopo de determinada medida em concreto. A
definio de medidas de reparao tem como contedo a determinao da
adopo de certa aco ou actuao com determinado objectivo. Por seu
lado, as instrues tm como pressuposto a determinao de adopo pelo
229
Decreto-Lei
n.
147/2008
estabelece
princpio
geral
de
230
231
sabendo-se que quando existe uma opo entre vrias medidas adequados
se deve usar a menos restritiva e que os inconvenientes gerados no devem
ser desproporcionados relativamente aos objectivos que se pretende
alcanar46.
A esse nvel, no acrdo em causa, o TJUE aceitou como admissvel
subordinar a utilizao dos terrenos dos concessionrios em causa
condio de estes executarem medidas de reparao relativas aos locais
circundantes desses terrenos, tendo em conta a necessidade de impedir o
agravamento da situao ambiental nos locais onde as mencionadas
medidas so executadas ou, em aplicao do princpio da precauo, pelo
objectivo de prevenir o surgimento ou a recorrncia de outros danos
ambientais em terrenos circundantes, mesmo que esses terrenos no sejam
objecto dessas medidas pelo facto de j terem sido objecto de medidas
anteriores de beneficiao ou de nunca terem sido poludos 47.
i)
54.
medidas de reparao48:
232
Assim, a APA, nos termos do artigo 15., n. 3, alnea f), deve adoptar
233
ii) De
adopo
de
medidas
de
conteno,
quer
iv) De
adopo
de
medidas
de
preveno,
quer
no
administrao
previso
neste
caso
da
actuao
representa
uma
directa
da
falha
na
234
235
236
do
operador.
Independentemente
da
dificuldade
na
237
238
contm uma norma habilitante aparentemente distinta? Ser que o artigo 15.,
n. 3, alnea f), deve ser interpretado como uma mera norma geral, prevendo
a possibilidade de actuao directa, posteriormente concretizada pelo artigo
17., que estabeleceria os casos em que, de facto, existia essa competncia
da administrao? Para essa interpretao tambm contribuiria o facto de
no existir uma norma equivalente do artigo 15., n. 3, alnea f), na Directiva.
Essa no parece ser a correcta interpretao sistemtica integrada do
artigo 15., n. 3, alnea f), e do artigo 17.. De facto, uma anlise cuidada do
preceito permite-nos constatar que a norma habilitante a prevista distinta
do artigo 17.. No caso do primeiro preceito, a actuao directa da APA
encontra-se justificada quando a gravidade e as consequncias dos danos
assim o exijam. Ou seja, esta actuao no pressupe o preenchimento de
nenhuma das situaes enumeradas no artigo 17., n. 1. Para alm disso,
como vimos, a actuao da administrao, neste caso, est dependente de
um juzo de subsidiariedade face actuao do operador. Pelo contrrio, no
caso do artigo 17., n. 1, esse juzo no aplicvel.
O facto de a Directiva no dispor de um preceito equivalente ao do artigo
15., n. 3, alnea f), tambm no o suficiente para sustentar esta hiptese. De
facto, a Directiva permite a actuao da administrao em vez do operador,
desde que se ressalve o princpio do poluidor-pagador.
Podemos, assim, concluir, que o legislador portugus alargou os casos em
que a administrao pode actuar directamente.
64. Por fim, a APA deve adoptar as medidas de reparao em casos de
situaes extremas para pessoas e bens. Quando se verifique esta situao, a
APA pode agir directamente, sem necessidade de respeitar os restantes
procedimentos previstos no Decreto-Lei n. 147/2008. Este regime ser
explorado no prximo ponto.
j)
239
das
formalidades
previstas
no
regime.
As
medidas
assim
actuao
ao
abrigo
deste
preceito
deve
ser,
no
entanto,
em
conta
que
administrao
sempre
dever
adquirir
240
audio prvia dos interessados que podem ser afastados, nos termos deste
preceito.
O no cumprimento destes procedimentos ou fases procedimentais est,
no entanto, necessariamente sujeita ao princpio da proporcionalidade. Nessa
medida, a legitimidade de actuao margem dos procedimentos
estabelecidos no Decreto-Lei n. 147/2008, ao abrigo do artigo 17., n. 2,
dever ser analisada em relao a cada fase do procedimento ou acto
procedimental. Assim, em princpio s devero ser afastadas as exigncias
procedimentais que se considere que, ao serem adoptados, no permitiriam
dar resposta, em tempo, s situaes extremas.
68. O preceito em causa tambm deve ser relacionado com o artigo 34.
da Lei de Bases do Ambiente, que estabelece um regime especfico para a
declarao de zonas crticas e de situao de emergncia54. De facto, j
a Lei de Bases do Ambiente continha regras relativas actuao excepcional
da administrao em casos de situaes de emergncia.
A situao prevista no artigo 17., n. 2, estar mais prxima desta ltima
figura, na medida em que esta prev a tomada de actuaes especficas,
administrativas ou tcnicas [] por parte da administrao central e local,
acompanhadas do esclarecimento da populao afectada quando os
ndices de poluio, em determinada rea, ultrapassarem os valores admitidos
pela legislao [] ou, por qualquer forma, puserem em perigo a qualidade
do ambiente (cfr. artigo 34., n. 2, da Lei de Bases do Ambiente)55.
Nesse sentido, em determinada medida, o artigo 17., n. 2, do Decreto-Lei
n. 147/2008 veio concretizar a Lei de Bases do Ambiente e deve ser
interpretado nessa medida. Assim, podemos recorrer previso contida no
artigo 34., n. 2, da Lei de Bases do Ambiente para elencar situaes em que
pode haver o recurso ao mecanismo previsto no artigo 17., n. 2, do DecretoLei n. 147/2008.
54
Sobre esta matria, cfr. P. PORTUGAL GASPAR , O estado de emergncia ambiental,
Coimbra, Almedina, pp. 45 ss.
55
Tambm nesse nvel, o artigo 34., n. 3, da Lei de Bases do Ambiente prev que
ser feito o planeamento das medidas imediatas necessrias para ocorrer a casos de
acidente sempre que estes provoquem aumentos bruscos e significativos dos ndices
de poluio permitidos ou que, pela sua natureza, faam prever a possibilidade desta
ocorrncia.
241
quando
APA
assume,
em
determinada
medida,
242
das
medidas
adoptadas
se
identificao
ocorrer
posteriormente, o prazo de cinco anos dever ser contado a partir dessa data.
71. Em relao a este regime convm fazer referncia tambm ao artigo
17., n. 3, que estabelece que, nos casos de actuao directa da
administrao previstos nesse preceito, deve a APA fixar os montantes dos
custos das medidas adoptadas e identificar o responsvel pelo seu
pagamento, podendo recuper-los em regresso58.
O regime assim estabelecido parece sobrepor-se ao estabelecido no
artigo 19., j que ambos dispem sobre a necessidade de o operador
responder pelos custos das medidas tomadas. Este facto tem a agravante de
que o artigo 17., n. 3, deixa de fora os casos de actuao directa ao abrigo
do artigo 15., n. 3, alnea f), que sero casos autnomos, como vimos.
Dispondo os dois sobre a mesma matria podemos interrogarmo-nos sobre a
utilidade dessa duplicao. Se se concluir que os regimes so diferentes,
sendo o artigo 17. um regime especial, ento no se percebe o porqu de
existirem dois regimes. Se se concluir que os regimes so iguais, a duplicao
intil. Parece-nos ocorrer este ltimo caso, porque no vemos distino
material entre os regimes em causa.
72. O princpio geral de responsabilidade do operador conhece algumas
excepes59. De facto, o artigo 20., n. 1, estabelece que o operador no est
obrigado ao pagamento das medidas quando demonstre que o dano ou a
ameaa iminente de dano:
a) Tenha sido causado por terceiros e ocorrido apesar de terem sido
adoptadas as medidas de segurana adequadas; ou
b) Resulte do cumprimento de uma ordem ou instruo emanadas de
uma autoridade pblica que no seja uma ordem ou instruo
58
A regra estabelecida no artigo 17., n. 3, parece ter uma aplicao apenas
parcelar. De facto, na medida em que se refere aos custos das medidas adoptadas
com base no artigo 17., esta regra apenas far sentido para o artigo 17., n. 1, alnea
a), e n. 2 na medida em que no se poder exercer o direito de regresso na medida
em que no seja possvel identificar o operador responsvel ou que este no deva
responder.
59
Cfr. C. AMADO GOMES, A responsabilidade civil por dano ecolgico, pp. 263 ss.
243
244
245
246
247
248
que
quando
autoridade
competente
pretenda
alterar
249
ambiental,
sem
expor
os
concessionrios
em
causa
custos
sentido,
administrao
poder
notificar
operador,
1.
administrao
tambm
poder
decretar
as
alteraes
II, no
II, no
II, no
II, no
250
251
O seu regime seguir de perto o regime das medidas, uma vez que, como
j referimos as instrues tm uma natureza instrumental face s medidas.
Assim, o que referimos em relao possibilidade de alterao e de
revogao das medidas tambm se dever considerar aplicvel s instrues,
com as devidas adaptaes69.
No entanto, podem encontrar-se especialidades no regime das instrues,
que decorrem, precisamente, da sua natureza instrumental. De facto, deve-se
considerar que as instrues caducam quando as medidas com as quais se
relacionam deixam de vigorar por serem revogadas ou quando tambm estas
caducaram. Para alm disso, tambm se deve entender que as instrues
caducaram na medida em que as medidas em causa so alteradas em
sentido contrrio ao nelas disposto.
A RESTAURAO
NATURAL NO NOVO
REGIME JURDICO
DE
252
DANOS AMBIENTAIS
I.
253
254
natural,
conceitos
que
nos
remetem
para
interaco
255
256
sempre, nos casos duvidosos que a problemtica surge com toda a acuidade
e capacidade para bloquear um procedimento tendente reparao do
dano. Em caso de litigncia, h que saber como fazer o teste de
razoabilidade
(reasonableness
test).
Nem
Livro
branco
sobre
257
II.
258
259
260
Reparao
complementar:
ser
uma
medida
de
reparao
ponto
b)
do
anexo
V).
261
Desta
formulao
retira-se
desde
analisar
criticamente
esta
afirmao
quase
inflexvel
da
262
quando
apropriado19.
legislador
densificou,
de
forma
um
exame
da
situao
em
cada
uma
das
suas
partes
263
da
anlise
custo-benefcio.
Tambm
eles
igualmente
no
princpio
da
subsidiariedade
na
relao
reparao
primria/complementar.
No fcil aplicar as modalidades de reparao avanadas pela doutrina
classificao feita pelo legislador. As classificaes seguem critrios diversos:
a primeira tem por base a forma e objecto da reparao, enquanto a
segunda refere-se essencialmente ao objectivo e funo desempenhados
pela medida de reparao. Contudo, a conjugao de diversas normas
constantes do anexo V, o confronto entre a reparao primria e a reparao
complementar e uma aproximao ao seu contedo material, permite-nos
264
265
Assim,
quase
sempre
haver
medidas
de
reparao
por isso que restitutio in integrum por vezes utilizado como sinnimo de
reparao ecolgica. Apesar de estar em causa, com centralidade, a recuperao
da capacidade funcional do elemento natural, a reparao reconstituio da
situao anterior prtica do facto lesivo/situao actual hipottica s ser integral
se houver tambm recuperao do elemento natural concretamente afectado.
21
Tambm neste ponto, o anexo V refere at a reparao primeira ter atingido
plenamente os seus efeitos, uma vez mais partindo do pressuposto de que haver
sempre reparao primria.
22
Uma vez mais, na tnica repetitiva do diploma, referido logo de seguida que
a reparao compensatria utilizada para compensar perdas transitrias.
20
266
267
268
deve
entender-se,
mais
amplamente,
que
autoridade
III.
269
relevante
de
um
recurso
natural,
contrastam
com
definio
270
271
IV.
14.
272
273
274
1. Ponto de ordem
A comunicao a que o presente escrito se refere 1 incidiu sobre alguns
aspectos contenciosos da efectivao da responsabilidade ambiental,
focando em particular o pressuposto processual da legitimidade, mais
concretamente ainda a legitimidade activa para a propositura de aces
que efectivem a responsabilidade decorrente da prtica de ilcitos ambientais,
para j entendidos como os resultantes do incumprimento de normas mediata
ou imediatamente destinadas tutela de bens ambientais.
Apesar de o Colquio onde esta comunicao foi apresentada ter tido
como seu objecto central o estudo de questes relativas interpretao,
aplicao e teleologia especfica do recente Decreto-Lei n. 147/2008, de 29
de Julho o qual estabelece o regime jurdico da responsabilidade por danos
ambientais, transpondo para o direito interno a Directiva n. 2004/35/CE, do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Outubro, a qual, por sua vez,
aprovou o regime relativo responsabilidade ambiental aplicvel
preveno e reparao dos danos ambientais, reportando-se a transposio
verso da Directiva citada alterada pela Directiva n. 2006/21/CE, do
Parlamento Europeu e do Conselho, relativa gesto de resduos da indstria
Que teve lugar no Colquio A Responsabilidade Civil por Dano Ambiental,
organizado sob a gide do Instituto de Cincias Jurdico-Polticas da Faculdade de
Direito da Universidade de Lisboa, da Associao Portuguesa para o Direito do
Ambiente e do Instituto Lusada para o Direito do Ambiente, devendo-se a
responsabilidade directa da organizao Prof. Doutora Carla Amado Gomes e ao
Dr. Tiago Antunes, a quem agradecemos o convite para a nossa participao. Na
Conferncia em causa tivemos a honra de partilhar a Mesa, distintamente presidida
pelo Prof. Doutor Jos Lus Bonifcio Ramos, com o Prof. Doutor Mrio Aroso de
Almeida.
Optmos por manter, no essencial, o registo da exposio oral, limitando a um
mnimo as referncias doutrinais e inserindo notas de p de pgina apenas em
relao a alguns aspectos que carecem de maior pormenorizao ou
desenvolvimento.
Algumas das questes aqui tratadas foram j por ns apresentadas noutra
publicao: cfr. o nosso Responsabilidade pela leso de bens ambientais e culturais,
Reflexes Revista Cientfica da Universidade Lusfona do Porto, n. 2, 2. semestre
2007, p. 53-75.
1
275
276
entender-se,
desta
forma,
que
as
diversas
dimenses
da
277
278
por
via
de
um
componente
ambiental,
disciplina
da
Captulo II
279
de
direitos
aos
particulares
constitui
um
mecanismo
Cfr. VASCO PEREIRA DA SILVA, Verde Cor de Direito Lies de Direito do Ambiente,
Almedina, 2002, p. 27 e segs.
7
280
abordagem
de
mera
regulao
ambiental,
comummente
de
CA),
um
STA
(2.
hoteleiro
intentou
uma
aco
de
em
particular
os
relativos
no
realizao
do
aluso
directa
conhecida
construo
da
AIA.
Schutznormtheorie
281
administrativa:
violao
de
normas
ou
de
princpios
282
um
pouco
mais
das
questes
que
queremos
sentido,
como
consubstanciando
o mais relevante
pressuposto
283
DE
MAGALHES e ALBERTO
DOS
DOS
CPC
CPC:
"Na falta de
284
do
novo
diploma,
onde
verdadeiramente
se
opera
285
ainda
sublinhar-se
que
pressuposto
processual
assume
CPTA,
11
CARLA AMADO GOMES sublinhou, desde a primeira hora, este protagonismo das
entidades pblicas no regime do Decreto-Lei n. 147/2008 e, em consonncia, o
papel-chave da tutela contenciosa administrativa. Segundo a Autora (cfr. A
responsabilidade civil por dano ecolgico, cit., p. 148; os itlicos sero nossos), a
natureza pblica do dano ecolgico porque incidente sobre um bem que, na sua
vertente imaterial (indivisvel e inaproprivel), pblico: o ambiente determina a
propositura, quer de aces administrativas comuns de condenao na absteno
de comportamentos lesivos do ambiente por parte do operador () nos termos do
artigo 37./2, f) do CPTA (); quer de aces administrativas comuns de efectivao da
responsabilidade contra o operador (em eventual solidariedade com a Administrao
omissiva) por esta ter omitido as medidas necessrias para fazer face situao
potencial ou j efectivamente danosa , de acordo com al. f) do n. 2 do mesmo art.
37. do CPTA. Como bom de ver, qualquer uma destas aces corre os seus termos
nos tribunais administrativos independentemente da natureza jurdica, pblica ou
privada, do operador sendo regulada pelas leis processuais administrativas,
nomeadamente o CPTA e o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
No que especificamente se refere ao autntico dano ecolgico, assinala ainda
CARLA AMADO GOMES (ob. cit., loc. ult. cit.) que ele sempre rfo, j que a sua
preveno e reparao s pode ser levada a cabo por representantes da
colectividade, junto dos tribunais especializados em dirimir os conflitos jurdico-pblicos,
isto , os tribunais administrativos. O mesmo no se passar, segundo a Autora,
quando as alegaes disserem respeito a danos pessoais ou patrimoniais do autor da
aco e a ofensa tiver sido perpetrada por uma entidade privada: aqui, se o autor da
aco visar o ressarcimento por um dano que, pelo menos para ele, ser antes de
mais um dano patrimonial, os tribunais competentes para conhecerem a aco sero
os tribunais judiciais, desde que a actuao lesiva no revista natureza pblica.
286
CRP
cultural.
partir
daqui
deu-se
reconhecimento
CPTA.
ETAF
287
288
CRP
o consagra, no seu
289
de revista, para o
STJ),
290
291
STJ
292
pela
adopo
de
medidas
de
preveno
ou
reparao
293
idntica
de
outros
indivduos,
tambm
diferenciada
ou
categoria
particularmente
desenvolvida
na
doutrina
na
vrios
direitos
subjectivos
lesados.
pluralidade
dos
sujeitos
figura
dos
direitos
individuais
homogneos,
sendo
Reportamo-nos aqui figura dos interesses difusos, sendo relevante notar que
o facto de haver interesses difusos lesados no implica a degradao das posies
jurdicas substantivas diferenciada ou qualificadamente lesadas.
19
294
STJ
competentes,
nomeadamente
da
Direco
Regional
de
Hidrulica do Tejo.
Apesar de a aco ter sido julgada improcedente em sede de recurso
depois de ter sido sentenciada como parcialmente procedente em primeira
instncia pois tanto o Tribunal da Relao de Lisboa como o
STJ
deram por
295
STJ
296
297
CPTA).
isso o
298
STJ
299
STJ
administrativa28.
Da a deciso deste Supremo Tribunal, segundo a qual no caso em apreo,
tratando-se de ter de efectivar a responsabilidade aquiliana de uma
Na terminologia e na lgica do novo diploma regulador da responsabilidade
por danos ambientais o profusas vezes citado Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de
Julho estariam em causa as medidas de reparao dos danos ambientais causados
(cfr. artigos 16. e 17.). Como veremos (cfr. infra, 5.1.), tais medidas de reparao
devero passar prioritariamente por uma reparao primria, subsidiariamente por
uma reparao complementar e s em ltima instncia por uma reparao
compensatria a qual, no entanto, no consiste numa compensao financeira para
os membros do pblico.
28
O que se afigura, em princpio, como uma deciso tecnicamente correcta,
tanto se tomarmos em conta a competncia geral dos tribunais administrativos (e
fiscais), tal como definida no n. 3 do art. 212. da CRP, como se compulsarmos o
Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, segundo o qual Compete aos tribunais
da jurisdio administrativa e fiscal a apreciao de litgios que tenham
nomeadamente por objecto () Questes em que, nos termos da lei, haja lugar a
responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito pblico ()
(cfr. al. g) do n. 1 do art. 4.).
27
300
falamos
especificamente
das
(organizaes
ONGA
no
ONGA,
situao
que
explica
igualmente
atribuio
estas
ONGA
medida em que elas nunca visam a tutela de um dano que tenham sofrido na
sua esfera jurdica, mas sim nos interesses que esto objectiva e
estatutariamente incumbidas de prosseguir.
Todavia, no cotejo da jurisprudncia nacional que efectumos para a
preparao
destas
notas,
no
encontrmos
ONGA:
qualquer
aco
de
301
mas
possibilidade
de
goza
igualmente
propositura
de
de
uma
aces
dimenso
tendentes
conducente
a
efectivar
302
pelos diversos preceitos que o desenvolveram ao nvel processual civil (cfr. art.
26.-A do
CPC,
CPTA
CPC
como do
CPTA
STA
de 09.12.2008 (Processo n.
303
STA
304
civil,
em
funo
da
multi-dimensionalidade
da
14.)
na
auto-responsabilidade
do
operador,
que
tem
de
APA
(n. 5).
305
num
sentido
diferente,
de
assumirem
responsabilidade
por
passar
pela
adopo
de
medidas
preventivas
e,
306
307
ONGA
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