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FALHAM?*
Flvio da Cunha Resende
Introduo
O estudo da implementao de polticas pblicas um dos temas privilegiados na agenda
contempornea de pesquisas nas cincias sociais
que se voltam para a anlise do Estado em ao.
Uma das preocupaes centrais no estudo da implementao a de fornecer explicaes para a
Este artigo uma verso simplificada da tese de doutorado Administrative reform, permanent failure, and
the problem of external support: MARE and the reform
of the State apparatus in Brazil, defendida na Cornell
University em 1999, e orientada pelo prof. Theodore
Lowi. Sou grato a todos aqueles que entrevistei durante a pesquisa em Braslia, em especial ao Prof. Luiz
Carlos Bresser Pereira, ngela Santana e Humberto
Martins, Lcia Barreto e Maria Helena Rodrigues.
Gostaria ainda de agradecer aos dois pareceristas
annimos da Revista Brasileira de Cincias Sociais por
suas valiosas observaes, que contriburam para uma
melhor verso, e que espero ter atendido nesta verso.
compreenso do seguinte fenmeno: por que polticas pblicas usualmente no conseguem produzir os resultados esperados por seus formuladores?1 Este artigo procura explicar o problema da
falha permanente nas polticas de reformas administrativas, as quais so reconhecidas por cientistas sociais como casos clssicos de polticas que
dificilmente atingem os resultados pretendidos,
isto , a elevao da performance no aparato burocrtico do Estado.2 O conhecimento acumulado
dos analistas sobre a experincia histrica internacional de implementao dessas polticas, tal
como argumenta Caiden (1999), repleto de casos que ilustram semelhante fenmeno. Reformas
administrativas so modificadas, abandonadas, ou
no tm continuidade. Reformas se sucedem para
combater velhos e persistentes problemas de performance no aparato burocrtico.
A literatura a este respeito fornece um amplo e variado conjunto de explicaes. Este artigo
prope uma explicao adicional ou, lato sensu,
RBCS Vol. 17 no 50 outubro/2002
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uma teoria sobre as falhas permanentes das reformas administrativas de maneira geral, aplicando-a
num caso concreto a reforma administrativa brasileira formulada e implementada pelo MARE no
perodo de 1995-1998. Analisa-se com mais acuidade as razes para a extino deste importante
ministrio em 1999.
No pretendemos discutir ou analisar os aspectos da formulao e implementao da reforma administrativa de 1995, ou seja, este artigo no
se detm em uma discusso detalhada sobre a formao da agenda da reforma, do contedo da poltica proposta pelo MARE, ou pela dinmica de
interao do MARE com o Legislativo para aprovar a reforma na constituio, ou mesmo uma
avaliao de tal poltica. Em torno dessa discusso
h uma grande produo cientfica no Brasil. O
fenmeno explorado aqui a extino3 do ministrio quatro anos depois de sua criao, o que representa, a nosso ver, uma forte evidncia de mudana de direcionamento na poltica de reforma
do Estado, que passou a ser conduzida pelo Ministrio do Planejamento e Gesto. Esta mudana
traduz a maneira pela qual o problema da cooperao se expressou no caso brasileiro. Procuramos
explicar os mecanismos produtores de obstculos
que inibem as reformas administrativas quando
organizaes esto implementando tais polticas.
O modo especfico pelo qual estes mecanismos
operam e criam dificuldades para as organizaes
em processo de implementao de reformas administrativas voltadas para elevar a performance
do aparato burocrtico do Estado se constitui objeto de interesse cientfico para os analistas de tais
polticas, e sobre este foco que discutimos as reformas e a experincia do MARE.
A explicao proposta neste trabalho parte
da premissa de que a) as reformas administrativas
so polticas formuladas com o propsito geral de
elevar a performance do aparato burocrtico do
Estado, e que estas, de modo geral, visam a dois
objetivos gerais: o ajuste fiscal, e a mudana institucional;4 b) a cooperao simultnea dos atores
estratgicos na arena da poltica da reforma administrativa para o ajuste fiscal e a mudana institucional varivel chave para o sucesso de implementao, ou seja, da elevao da performance;
c) as reformas administrativas usualmente possuem chances reduzidas de obter cooperao simultnea para os dois objetivos, pois estes trazem
em si uma contradio que pode ser expressa na
seguinte frase: ao mesmo tempo em que o objetivo de ajuste fiscal demanda mais controle sobre
o aparato burocrtico, a mudana institucional demanda menos controle.
O problema estabelecido a partir de um
conflito de percepes em torno dos objetivos necessrios e suficientes para a reforma orientada
pela performance. Por um lado, os formuladores
das reformas consideram a performance do setor
pblico dependente dos dois objetivos. Por outro,
para os atores estratgicos, a performance depende em muito da disposio de seus interesses focais, e, em certas condies, tendem a considerar
o ajuste fiscal e a mudana institucional nas polticas de reforma administrativa contraditrios. Em
outras palavras, performance e controle so a fonte central dos conflitos entre reformadores e reformados, e tendem normalmente a conduzir as reformas falha seqencial.
A explicao apresentada aqui mostra que
numa reforma administrativa voltada para o ajuste fiscal e para a mudana institucional h uma clivagem dos interesses dos atores estratgicos, a
qual depende sobremaneira de como esses atores,
que tm poder decisrio na arena da reforma,
percebem a questo do controle (ou do grau de
controles burocrticos) e sua relao com a performance. Em sntese, pode-se dizer que, para os
atores que mais de perto relacionam a performance com ajuste fiscal, mais controle sobre a burocracia ingrediente decisivo. Por outro lado, para
o conjunto de atores que mais diretamente relaciona performance mudana institucional, menos controle burocrtico fator central. Tal conflito inibe a cooperao dos atores estratgicos com
organizaes que implementam reformas. Em outras palavras, as polticas de reforma administrativa produzem incentivos conflitantes quanto crucial questo do controle burocrtico, os quais dificultam em muito a cooperao simultnea dos
atores com os dois objetivos, levando as reformas
falha. O modo particular pelo qual uma dada
poltica de reforma, num dado contexto histrico,
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QUADRO 1
Explicaes Correntes para os Dilemas de Implementao em Reformas Administrativas
NATUREZA DA
EXPLICAO
AUTOR(ES)
MECANISMO CAUSAL
Ambientes
Institucionalizados
Caiden (1999)
Resistncia
Organizada
Kaufman
(1995)
Interesses organizados se
opem e resistem reforma.
Ondas de Reformas
Light (1997)
Valores Conflitantes
Kaufman
(1971)
Conflito Estrutural
Coe (1997)
March et al.
(1993)
Amplitude da
Reforma
March et al.
(1993)
Contradies,
Ambiguidade,
Incerteza
Peters e
Savoie (1996);
March e
Olsen(1989)
Garbage Can
Cohen, March
e Olsen
(1972)
Decentralizao
versus Coordenao
Kaufman
(1995)
Transferncia de
Poder
Caiden (1991)
Poder e Poltica
Seidman
(1998)
Contradio de
Objetivos
Seidman
(1996)
Absoro da
Incerteza
Desveaux
(1994)
Complexidade da
Ao Coletiva
Pressman e
Wildavsky
(1973)
Expectativas
Crescentes
Peters e
Savoie (1996)
Demandas
Conflitantes
Brunson e
Olsen (1993)
EXPLICAO
Reformas so implementadas em ambientes
altamente institucionalizados, e, por tal
razo, elas levam muito tempo e apresentam
muito poucos resultados
Reformas enfrentam resistncia organizada
por trs razes: a) benefcios da manuteno
do status quo; b) oposio calculada a
mudana; c) pouca habilidade para
mudana.
Reformas geram mais reformas. Quanto
mais a administrao pblica reformada,
mais o Congresso e a Presidncia pensam
que ela precisa ser reformada.
Reformas representam um conflito
permanente de valores sobre como
organizar a administrao pblica:
competncia neutra; representatividade e
liderana executiva.
Quando as reformas so iniciadas, outro
conjunto de foras passam a operar no
sentido de fazer a organizao retornar para
o status quo.
Reformas no conseguem fazer com que os
atores estratgicos mantenham ateno nas
reformas.
Reformas tendem a atrair oposio, e a
desencadear processos com conseqncias
no antecipadas.
Reformas tendem a demandar mais
coordenao e controle.
Reformas tendem a desencadear foras
centrpetas e centrfugas que tornam
complexa a sua implementao.
Reformas so processos de garbage can:
solues esperando por problemas.
Descentralizao provoca problemas de
coordenao e, por tal razo, provocam
movimentos em direo centralizao.
Objetivos estabelecidos no incio da
reforma so repostos por outros objetivos
como uma conseqncia da transferncia de
poder.
Reformas so problemticas porque lidam
com questes de como o poder est
organizado na estrutura do governo.
Objetivos conflitantes nas reformas so a
fonte de mudana.
Reformas geram incertezas e demandam
mais coordenao e controle.
Reformas so polticas altamente complexas
que demandam ao coletiva dos atores
estratgicos e, por essa razo, demandam
mais coordenao.
Reformas geram altas expectativas que
geralmente so difceis de serem atendidas.
Reformas criam demandas conflitantes entre
mudana e estabilidade.
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es governamentais entre exclusivas, no-exclusivas e de mercado, introduzindo a criao de novas organizaes, tais como as organizaes sociais e as agncias executivas e regulatrias no interior da burocracia pblica brasileira. A introduo de tais organizaes, associadas a uma reviso
na cultura burocrtica, pretendia passar a administrao pblica brasileira de uma orientao burocrtica para uma orientao gerencial, voltada
para os resultados e, em ltima instncia, para
uma melhor performance. O MARE foi a principal
organizao do governo criada para promover e
difundir a reforma gerencial brasileira.13 Para o
que mais de perto interessa a este estudo, passados cinco anos, o MARE foi extinto e suas funes
absorvidas por outro ministrio, a poltica de reformas foi substancialmente alterada e a proposta
de mudana institucional foi sistematicamente
abandonada. Nesse sentido, entender falha, ou
da extino de to importante ator na conduo
da poltica de reforma, significa analisar mais de
perto os mecanismos subjacentes para a cooperao com os objetivos de ajuste fiscal e de mudana institucional. Neste trabalho, apresento evidncias no sentido de demonstrar que a extino do
Ministrio representou um caso tpico de cooperao parcial dos atores com tais objetivos.
A explicao para este fenmeno, a partir da
cooperao parcial dos atores estratgicos no governo para com a reforma, permite entender mais
de perto como a questo do controle um importante mecanismo causal. A proposta de reforma
administrativa proposta pelo Ministrio produziu
poderosos incentivos para a reforma, embora estivesse em desacordo com a percepo dos principais atores sobre o impacto que tal reforma poderia ocasionar sobre a administrao pblica brasileira. As novas instituies e a mudana de
orientao da cultura burocrtica visando melhoria da performance foram encaradas pelos atores com poder decisrio com muita resistncia,
posto que promoveriam impactos substanciais sobre a lgica do controle burocrtico, que o
elemento-chave sobre o qual residem os mecanismos de cooperao e no cooperao. As organizaes sociais, as agncias executivas e regulatrias, bem como outros procedimentos gerenciais,
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pblicos, as organizaes sociais, as agncias regulatrias e executivas foram consideradas inadequadas e, em grande medida, vistas como potenciais
instrumentos de descontrole em torno da gesto
da administrao direta sobre a indireta. Nesse
sentido, o modelo foi encarado como uma uma
ameaa estrutura de controle e estabilidade
existente na relao entre a administrao direta e
indireta no governo federal, ou mesmo com mudanas na direo da privatizao do Estado, uma
vez que ele pretendia instaurar mais autonomia e
mais responsabilidade para as organizaes da administrao indireta, rompendo com os problemas
de implementao destas. Tambm de fundamental importncia para entender a no cooperao
foi o fato de que os atores no relacionaram essas
mudanas institucionais a mecanismos capazes de
produzir impactos de curto prazo no problema do
ajuste fiscal, o que reduziu sobremaneira as chances de cooperao. Por outro lado, a cultura de
resultados trazida pela reforma gerencial de 1995
entrava em choque com a cultura burocrtica brasileira, orientada pelo apego s regras burocrticas, inibindo a cooperao. Alm disso, para a sociedade e para os funcionrios pblicos, a reforma
gerencial esteve diretamente associada questo
mais ampla da privatizao do Estado e do ajuste
fiscal, e no promoo de um Estado que permitisse uma nova relao com a sociedade. Diante
disso, a proposta feita teve dificuldades em alinhar
os interesses em torno dos objetivos da reforma e
conseguir apoio para uma transformao institucional. A anlise das razes sobre o no alinhamento entre o que propunha a reforma e os interesses dos atores que detinham o controle do recurso no que diz respeito s questes do controle
versus performance constituiu o fator-chave para a
falta de cooperao com a mudana institucional.
Isto ficou evidente medida que os atores
que detinham mais poder decisrio do que o
MARE no interior da burocracia governamental
como a Casa Civil na Presidncia, o Ministrio da
Fazenda e o Ministrio do Planejamento e Oramento, mais especificamente consideravam a reforma administrativa uma questo mais diretamente associada aos processos de reduo de pessoal e de controle de custos com a mquina admi-
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o governo. Entretanto, estes se tornam muito reativos reforma quando se trata de um novo desenho institucional para o Estado Brasileiro. Eles
no apiam a mudana institucional porque eles
pensam que esta ir quebrar com a lgica de controle e poder na burocracia federal. Eles tm uma
percepo bastante estreita sobre a reforma, e
pouco interesse em questes voltadas para uma
melhor gesto e melhor performance no Estado
brasileiro. Por esta razo eles no se interessam
por mudanas institucionais, e apiam com mais
intensidade aquelas partes da poltica de reforma
que esto mais associadas a lgica da contabilidade e do controle (Entrevista pessoal concedida
por diretor da Secretaria da Reforma do Estado).
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O caso analisado sugere ainda que, especialmente em contextos de forte interesse pelo ajuste
fiscal, como o caso brasileiro, existe uma tnue associao da mudana institucional com a elevao
da performance. Mesmo que a implementao de
novos modelos institucionais esteja voltada para um
melhor desempenho, e que estes venham a produzir impactos sobre o problema do ajuste fiscal, os
agentes estratgicos percebem que com as novas
regras do jogo eles perdem poder, uma vez que se
dissolvem as antigas lealdades e os padres de controle, decisivos para o ajuste fiscal, paradoxalmente:
[...] o problema o medo da possibilidade de perder o controle sobre as instituies. Os diversos
Ministrios pensam que iro perder controle com
a implementao das novas instituies. O que a
reforma est propondo, na realidade, uma nova
maneira de exercer controle. A mudana institucional pretendida passa por uma reviso no modo
pelo qual os Ministrios exercem controle, ficando estes com a competncia para formular as polticas pblicas, deixando a implementao a cargo das novas instituies, com maior autonomia,
flexibilidade e responsabilidade. Com isto, se
abre uma nova diviso de competncias no Estado brasileiro. Estes atores percebem que estariam
perdendo poder e, ns, ao contrrio, pensamos
que eles teriam maior poder, porm uma forma
diferente de poder. O sucesso de um ministrio
estaria intimamente associado aos resultados na
implementao. [...] O que a reforma est propondo uma mudana na lgica e na qualidade das
relaes de poder entre a administrao direta e
indireta, ou seja, entre a formulao e a implementao. Com as novas instituies responsveis
Outra razo para a falta de cooperao reside nas prprias organizaes da administrao indireta, que consideram os novos modelos institucionais uma ruptura na estrutura de incentivos. A
tentativa de mudana institucional representou
uma oportunidade concreta de alterar esta estrutura, que, historicamente, estimula a baixa performance, a qual, por sua vez, gira em torno de uma
no orientao por resultados. A reforma, ao introduzir a noo de performance por meio de um
novo padro de relacionamento regulado por um
Contrato de Gesto, pretendia instaurar uma nova
dinmica de relacionamento entre formulao e
implementao das polticas pblicas, orientada
pelos resultados. Esta proposta entrava em choque com a lgica histrica que se organizara a
partir do Decreto-Lei 200/67, e, assim, tornava-se
difcil obter uma cooperao em larga escala na
administrao indireta. As organizaes entendiam que, ao serem transformadas nessas novas
instituies, iriam, no limite, perder a proteo do
governo federal, e tal problema seria tanto maior
na medida em que desempenhassem atividades
no-exclusivas do governo A seguinte passagem
mostra os mecanismos subjacentes a tal reao:
[...] na implementao de projetos pilotos de organizaes sociais, podemos dizer que existem
trs tipos de reao, ou de problemas: primeiro,
convencer outros atores dentro do governo sobre
a importncia e a viabilidade; segundo, convencer as instituies, uma vez que elas reagem com
medo de perder a histrica proteo do governo
federal. Estas consideram que sua transformao
numa organizao social ir afetar o seu status de
instituio pblica. Elas sempre questionam sobre a possibilidade de o governo federal no renovar o contrato de gesto. Por outro lado, existe a resistncia vinda do ministrio que no tem
interesse em perder o controle sobre as institui-
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cal, uma vez que a reforma administrativa era considera pelo governo Fernando Henrique Cardoso
um dos mecanismos basilares para o controle dos
gastos com o setor pblico, bem como para a reduo do dficit pblico; baixa performance herdada
do Decreto-Lei 200/67, que havia desencadeado um
problema crnico de superposio de funes entre a formulao e a implementao de polticas pblicas, cuja reviso era um dos pontos-chave da
proposta da reforma gerencial. A baixa performance estava associada ao controle, e a reforma pretendia fundamentalmente alterar tais mecanismos. Nessas condies, conforme a teoria da falha permanente e o modelo explicativo proposto, a questo
do controle gerou incentivos ambguos que, em ltima instncia, produziu uma cooperao parcial
em relao aos propsitos mais amplos da reforma.
Explica-se, ento, a extino do MARE como funo
desta cooperao parcial.
Concluso
Como evidenciado, a anlise que propusemos para os problemas de implementao de reformas administrativas envolve a questo do controle burocrtico. As reformas administrativas centradas nos objetivos de ajuste fiscal e de mudana
institucional geram incentivos ambguos quanto
ao controle sobre a burocracia. A cooperao com
uma dada poltica de reforma administrativa depende sobremaneira do grau de dissonncia com
que os diversos atores percebem a relao entre
controle e performance. Por mais sedutora que
possa ser, a mudana institucional que visa melhoria da performance nem sempre consegue gerar incentivos cooperao quando atores passam a consider-los um risco ao controle, como
aconteceu no caso analisado. No Brasil, a forte estrutura de controle sobre a qual se montou a baixa performance gerou resistncias considerveis
reforma, potencializando o apoio dos atores e a
implementao das reformas. Autonomia, responsabilidade e accountability nem sempre so entendidos da mesma forma entre os atores estratgicos e os reformistas. O caso analisado mostra
que, quando h grande presso por ajuste fiscal e
NOTAS
1
A discusso do problema das falhas de implementao das reformas administrativas vem se dando h
muito por diversas tradies. O estudo mais longnquo que conheo e que discute tal problema o de
Heynman (1939). Herbert Kaufman (1956), em estudo de brilhante concluso, aponta que as reformas
administrativas so polticas incompletas, pois trazem princpios estruturadores incompatveis. March
e Olsen (1983) tratam deste problema analisando a
experincia histrica das reformas nos Estados Unidos neste sculo. Paul Light (1997) mais recentemente trouxe luz a noo de ondas de reformas
(The Tides of Reform) que ilustra o quanto novas reformas so produzidas para tratar de problemas crnicos no aparato burocrtico, o que revela a incompletude e o problema da falha seqencial das reformas administrativas.
As reformas administrativas inspiradas no novo gerencialismo pblico (The New Public Management)
que vm sendo formuladas e implementadas nos
pases centrais desde meados da dcada de 1980 e,
no caso brasileiro, a partir de 1995, esto baseadas
no princpio geral de elevao da performance, e
seguem dois objetivos: cost less e work better. Sobre
a escala global da reforma gerencialista, ver Kettl
(1999). Para uma anlise da poltica de Reforma nos
Estados Unidos, ver Rezende (1998). Para uma discusso dos propsitos da reforma no caso brasileiro, ver o Plano Diretor da Reforma do Estado no
Brasil, Bresser Pereira (1997, 1997a, 1998), Bresser
Pereira e Spink (1998), e mais recentemente, Bresser Pereira et al. (2001).
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No estudo das organizaes em ao, os modelos tericos dividem-se em abordagens racionais e no-racionais. No que se refere a questes de sobrevivncia organizacional e performance, os dois modelos divergem. Para os modelos baseados na premissa da racionalidade, performance determina persistncia. Em
contrapartida, modelos no-racionais no consideram as questes vinculadas performance centrais
para a sobrevivncia organizacional.
10 Para uma compreenso mais especfica da histria recente das polticas de reforma administrativa na Amrica Latina, cf. Spink (1998). Para a especificidade das
reformas propostas pelo MARE consultar os Cadernos MARE, ou a obra recente de Bresser Pereira. A
contribuio mais recente sobre reformas administrativas e a reforma do Estado e da sociedade pode ser
encontrada em Bresser Pereira et al. (2001).
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WHY DO ADMINISTRATIVE
REFORMS FAIL?
Palavras-chave
Reformas administrativas; Polticas
pblicas; Implementao de polticas pblicas.
Keywords
Administrative Reforms; Public
Policies; Public Policies
Implementing.
Mots-cls
Rformes administratives; Politiques
publiques; Mise en uvre
de politiques publiques.