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MONITORANDO O DIREITO MORADIA NO BRASIL (1992-2004)

Maria da Piedade Morais*


George Alex Da Guia**
Rubem de Paula***

Introduo
O objetivo do artigo fornecer um panorama geral sobre o grau de implementao
do direito moradia no Brasil, destacando os principais avanos e retrocessos no alcance desse direito, bem como os grupos que se encontram em posio mais desfavorvel no que se refere s condies de acesso moradia e a servios urbanos
adequados. O artigo est estruturado em cinco sees, alm desta introduo. A primeira seo discute os principais instrumentos legais de mbito internacional, ratificados pelo Brasil, que tratam do direito moradia. Na segunda seo so analisados
os direitos e principais instrumentos estabelecidos na Constituio Federal, no Estatuto das Cidades e legislaes correlatas. A terceira seo apresenta uma breve resenha
sobre indicadores de direito moradia. A quarta seo fornece um quadro geral das
condies de moradia da populao brasileira para o perodo 1992-2004, com base
em indicadores habitacionais e de desenvolvimento urbano construdos a partir dos
microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad), segundo metodologia recomendada pelas Naes Unidas (ONU). Por fim, a seo 5 apresenta as
principais concluses do artigo.
1 O direito moradia nos instrumentos legais de mbito internacional
O Direito Moradia foi citado inicialmente na Declarao Universal dos Direitos
Humanos, aprovada em 1948, pela Assemblia Geral da ONU, tendo o Brasil como um
dos seus signatrios. A declarao estabelece que toda pessoa tem direito a um padro de
vida capaz de assegurar a si e sua famlia sade e bem-estar, inclusive alimentao,
vesturio, moradia, cuidados mdicos e os servios sociais indispensveis (art. 25, 1o).
O principal instrumento legal internacional que trata do direito moradia, ratificado pelo Brasil e por mais 138 pases, o Pacto Internacional de Direitos Econmicos e
Sociais e Culturais (Pidesc), adotado pela ONU em 1966. Pelo artigo 11, 1o, os Estados
partes reconhecem o direito de toda pessoa moradia adequada e comprometem-se a
tomar medidas apropriadas para assegurar a consecuo desse direito.
A conformidade dos pases signatrios com o Pacto monitorada pelo Comit
das Naes Unidas para os Direitos Econmicos e Sociais e Culturais (CESCR), que
estabeleceu diretrizes gerais sobre a forma e o contedo dos relatrios enviados ao
Comit (E/C. 12/1991/1). O Pidesc foi aprovado pelo Congresso Nacional (Decreto
*

Tcnica em Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos Sociais (Disoc) do Ipea.


Consultor da Disoc/Ipea.
***
Estagirio da Disoc/Ipea.
**

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Legislativo no 226, de 1991) e pela Presidncia da Repblica (Decreto no 591, de


1992), reforando o compromisso brasileiro no cumprimento do contedo proposto
pelo pacto. Alm do Pidesc, o Brasil tambm ratificou as Convenes sobre a Eliminao
de todas as Formas de Discriminao Racial (1965), a Eliminao de todas as Formas
de Discriminao contra a Mulher (1979), os Direitos das Crianas (1989) e a Conveno
sobre o Estatuto dos Refugiados (1951). Todas reafirmam a condenao de qualquer
tipo de discriminao de gnero, raa, idade e nvel socioeconmico relativo ao
direito moradia adequada. Os pactos e as convenes internacionais ratificadas pelo
Brasil tm fora de lei e, desse modo, criam uma obrigao por parte do Estado brasileiro
de fazer cumprir esse direito para todos os cidados.
Ainda no cenrio internacional, a Primeira Conferncia da ONU sobre Assentamentos Humanos, realizada em Vancouver, em 1976, criou o Centro das Naes Unidas
para Assentamentos Humanos (Habitat) que consolidou a questo das cidades como
nova estratgia de atuao da ONU, principalmente nos pases em desenvolvimento. A
o
Declarao de Vancouver reafirmou, em seu 8 , o direito universal moradia adequada,
destacando a importncia da eliminao da segregao social e racial, mediante a criao
de comunidades melhor equilibradas, onde se combinem diferentes grupos sociais.
A Agenda 21, adotada pela Conferncia da ONU para o Meio Ambiente e o
Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em junho de 1992, tambm destaca a
importncia da moradia adequada para o bem-estar das pessoas em seu captulo 7.
Em 1996, realizou-se em Istambul, a segunda Conferncia da ONU sobre Assentamentos Humanos (2a Habitat), que aprovou a Agenda Habitat, adotada pelo Brasil.
O documento tem como principais objetivos a moradia adequada para todos e o
desenvolvimento sustentvel dos assentamentos humanos num mundo em urbanizao.
A Declarao de Istambul reafirmou o direito moradia na seo III, item 8, que reitera
o comprometimento da comunidade internacional com a realizao completa e
progressiva do direito moradia adequada. Para esse fim, os Estados partes deveriam
tomar providncias para garantir a segurana legal da posse, a proteo contra a discriminao e a igualdade no acesso moradia adequada e financeiramente acessvel para todos.
Em 2000, a Declarao do Milnio incorporou aos objetivos gerais da ONU, os
direitos moradia e ao saneamento adequados, por meio da campanha Objetivos de
Desenvolvimento do Milnio. Em 2001, a Declarao das Cidades e outros Assentamentos
no Novo Milnio, aprovada pela Sesso Especial das Naes Unidas Istambul+5, ocorrida em Nova York, reafirmou os compromissos assumidos na Habitat.
2 O direito moradia nos instrumentos legais de mbito nacional
No Brasil, o texto constitucional de 1988 determina a prerrogativa para a incorporao
de novos direitos que, at ento, no figuravam na Constituio Federal brasileira.
o
o
O 2 do art. 5 estabelece que os direitos expressos na Constituio no excluem outros
decorrentes dos princpios por eles adotados, ou dos tratados internacionais em que o
Brasil tome parte. Ainda nesse artigo, a Emenda Constitucional no 45, de 2004,
estabelece, em seu 3o, que os tratados e convenes internacionais sobre direitos
humanos aprovados na Cmara e no Senado, em dois turnos, por trs quintos dos votos
dos respectivos membros, so equivalentes s emendas constitucionais. Portanto,
pode-se afirmar que a Constituio brasileira consubstancia no rol dos direitos sociais
bsicos aqueles enunciados nos tratados internacionais, incluindo aqueles relativos aos

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direitos humanos. O direito moradia foi explicitamente incorporado Constituio


Federal por meio da Emenda Constitucional no 26, de 10 de fevereiro de 2000, que
estabelece no artigo 6o que so direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a
moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e
infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio.
A Constituio Federal estabelece ainda, que dever do Estado, nas suas trs esferas,
promover programas de construo de moradias e melhoria das condies habitacionais
e de saneamento bsico (artigo 23, inciso IX). O direito moradia tambm faz parte
das necessidades bsicas dos direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, que devem
ser atendidas pelo salrio mnimo (artigo 7o, seo IV).
Os artigos 182 e 183 da Constituio Federal que tratam da poltica urbana
condicionam a garantia dos direitos de propriedade ao cumprimento de sua funo
social. O princpio da funo social da propriedade j vem sendo tratado desde a
Constituio de 1934, quando se inseriu na esfera constitucional a restrio do direito
de propriedade pelo interesse social da coletividade. As constituies que se seguiram
consolidaram a funo social como princpio bsico da propriedade nas cidades
(MASCARENHAS, 2005). Contudo, foi somente a partir da Constituio de 1988,
que a funo social da propriedade pode ser aplicada, ao ficar estabelecido no artigo
182, 2 que a propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s
exigncias de ordenao da cidade expressas no plano diretor.1
A regulamentao dos captulos de poltica urbana pela Lei Federal no 10.257, de
2001, intitulada Estatuto da Cidade, estabeleceu os princpios e diretrizes para o
ordenamento territorial e urbanstico, calcado no princpio da funo social e ambiental
da propriedade e na garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o
direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana,
ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras
geraes (artigo 2o).
O Estatuto da Cidade define os instrumentos que o poder pblico pode utilizar
para garantir o cumprimento da funo social da propriedade,2 da regularizao
3
4
fundiria e a gesto democrtica e participativa da cidade. No amplo leque de
instrumentos para garantir o direito moradia, presentes no Estatuto das Cidades,
destacam-se aqueles que tratam da segurana da posse (Usucapio Urbano, Concesso
do Direito Real de Uso e Zonas Especiais de Interesse Social),5 considerada pelo
UN-Habitat como prerrogativa bsica contra despejos forados.6 Outro instrumento
1. O plano diretor obrigatrio para municpios com mais de 20 mil habitantes, integrantes de regies metropolitanas e
aglomeraes urbanas e de especial interesse turstico.
2. Plano diretor participativo, parcelamento e edificao compulsrios, imposto territorial progressivo no tempo,
desapropriao com ttulos da dvida pblica, direito de preempo, outorga onerosa do direito de construir (solo criado).
3. Concesso especial para fins de moradia, concesso do direito real de uso e zonas especiais de interesse social.
4. Conselhos de poltica urbana, audincias e conferncias pblicas, oramento participativo, iniciativa popular de projetos
de lei, estudo de impacto de vizinhana.
5. As Zeis permitiram a flexibilizao dos parmetros urbansticos e das normas tcnicas de prestadores de servios pblicos de
infra-estrutura em assentamentos populares, amparando legalmente as iniciativas locais de urbanizao e regularizao
fundiria, facultando a melhoria das condies de moradia e minimizando as realocaes das unidades habitacionais existentes.
6. A Campanha pela Segurana da Posse tem como objetivo principal garantir o direito moradia, particularmente para os
pobres e os sem-teto. O Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais das Naes Unidas considera os despejos

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para garantir a segurana da posse e a qualidade dos assentamentos informais est


presente na Lei Federal no 9.785, de 1999, que prev a possibilidade de o poder pblico
assumir a regularizao fundiria de loteamentos irregulares e clandestinos sem a
observncia dos procedimentos urbansticos e administrativos previstos na Lei Federal
no 6.766 de 1979, conhecida como Lei de Parcelamento de Solo Urbano. Com isso,
so asseguradas, alm da segurana da posse por meio da regularizao fundiria, a ao
do poder pblico na oferta de servios urbanos e equipamentos comunitrios.
O princpio da no-discriminao entre os gneros, no que se refere segurana
da posse, est contemplado no artigo 183, 1o, da Constituio e no artigo 1o, nico,
da Medida Provisria no 2.220, de 2001, que estabelecem que o ttulo de domnio,
a concesso de uso e a concesso de uso especial para fins de moradia so conferidos
de forma gratuita ao homem ou mulher, ou a ambos, independentemente do estado
civil. Nesse quesito, destaca-se tambm a Portaria no 11 do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto, que estabelece a mulher chefe de famlia como pblico-alvo dos
programas habitacionais com recursos da Unio.
Em 2002, o novo Cdigo Civil Brasileiro, aprovado pela Lei no 10.406, no artigo
1.288, aborda a propriedade urbana como um direito amplo, mas no absoluto, que deve
ser exercido em consonncia com as finalidades econmicas e sociais, o que possibilita a
sua utilizao para fins de regularizao fundiria em reas de interesse social.
Soma-se a esse leque de instrumentos, a MP no 292 de 2006, que altera, de forma
significativa, a Lei Federal no 8.666 de 1993 (Lei das Licitaes), no que se refere
doao de lotes para populaes de baixa renda (at cinco salrios mnimos). Outra
alterao de relevncia para o processo de regularizao fundiria feita por essa MP foi
a permisso dos instrumentos de reconhecimento de posse (concesso especial para
fins de moradia, concesso de direito real de uso, aforamento gratuito e o direito de
superfcie) pelo Sistema Financeiro da Habitao (SFH) como garantia para a obteno
de financiamento para a construo e melhorias habitacionais (artigo 4, seo I NR).
Outros esforos com vistas a garantir o direito moradia, principalmente no que
se refere segurana de posse, concentram-se no novo modelo de regulao urbana
o
desenhado pelo Projeto de Lei n 3.057/2000, que dispe sobre o parcelamento do
solo e a regularizao fundiria em reas urbanas, denominada Lei de Responsabilidade
Territorial. Ainda no tema da segurana da posse, a Lei Federal no 10.741, de 2003,
conhecida como Estatuto do Idoso, estabelece em seu captulo IX, arts. 37 e 38, o
direito moradia e a prioridade da titularidade da moradia aos idosos nos programas
habitacionais. Em relao ao mercado rentista, o direito moradia adequada assegurado
pela Lei Federal no 8.245, de 1993, que garante em seu artigo 2o, nico, a titularidade de direitos como locatrios de imveis urbanos, o que por sua vez obriga o locador
a respeitar a exigncia legal dos moradores, de melhorias das condies habitacionais do
imvel alugado.
A prxima seo resume os indicadores recomendados pela ONU para monitorar
os principais instrumentos legais e agendas que tratam do direito moradia. A seo
forados incompatveis com os requerimentos do Pidesc. Em 2005, o Conselho das Cidades aprovou a Resoluo no 31 que
prope o estabelecimento de um processo de discusso entre os rgos do Poder Judicirio, instituies como o Ministrio
Pblico, e o Conselho das Cidades para tratar da atuao do Judicirio em conflitos relativos aos deslocamentos e despejos
forados de grande impacto social.

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4 avalia em que medida os avanos ocorridos na legislao de direito moradia no pas


se traduziram em avanos concretos nas condies de habitao e acesso a servios
urbanos da populao brasileira.
3 Indicadores de direito moradia
A noo de o que vem a constituir uma moradia adequada o ponto de partida para
a construo de indicadores de direito moradia. O Comit da ONU sobre os Direitos
Econmicos e Sociais no General Comment no. 4 on the Right to Adequate Housing,
adotado em 1991, identificou sete componentes bsicos para que uma moradia possa
ser considerada minimamente adequada: i) segurana nos direitos de propriedade, que
garanta a proteo contra os despejos forados; ii) disponibilidade de servios, equipamentos e infra-estrutura, tais como gua, esgoto, coleta de resduos slidos, energia para
coco, iluminao, dentre outros; iii) disponibilidade a preos acessveis, para que o
preo da moradia seja compatvel com o nvel de renda da populao e no comprometa
a satisfao de outras necessidades bsicas das famlias; iv) habitabilidade, no sentido
de fornecer aos seus moradores espao adequado, protegendo-os de fatores climticos
e garantindo a sua segurana fsica; v) acessibilidade a todos os grupos sociais, levando
em conta as necessidades habitacionais especficas de idosos, crianas, deficientes fsicos,
moradores de rua, populao de baixa renda etc.; vi) localizao que possibilite o acesso
ao emprego, a servios de sade e outros equipamentos sociais; e vii) adequao cultural,
de modo a permitir a expresso das identidades culturais. Essa definio de moradia
adequada semelhante adotada no 60 da Agenda Habitat:
Moradia adequada significa mais do que ter um teto sobre a cabea. Significa tambm privacidade
adequada; espao adequado; acessibilidade fsica; segurana adequada; segurana da posse; estabilidade e durabilidade estrutural; iluminao, calefao e ventilao adequadas; infra-estrutura
bsica adequada tal como servios de abastecimento de gua, esgoto e coleta de lixo, qualidade
ambiental e fatores relacionadas sade apropriados; e localizao adequada no que diz respeito
ao local de trabalho e aos equipamentos urbanos: os quais devem estar disponveis a um custo
razovel (...) Fatores relacionados ao gnero e idade (...) devem ser considerados.

Para o monitoramento da Agenda Habitat, o UN-Habitat prope a adoo de


um conjunto de 20 indicadores-chave, 13 indicadores extensivos e 9 check-lists de
indicadores qualitativos (UN-Habitat, 2004). Embora todos os indicadores propostos
estejam direta ou indiretamente ligados ao monitoramento das condies de moradia,
o UN-Habitat recomenda especificamente para monitorar a promoo do direito
moradia adequada indicadores relativos durabilidade estrutural, existncia de rea
suficiente para viver, ao preo da moradia em relao ao nvel de renda da populao
e uma check list relativa ao alcance do direito moradia para todos os cidados na
Constituio e/ou legislao dos pases (ver quadro 1, respondido para o Brasil).
Tambm se relacionam com o monitoramento do direito moradia os indicadores
propostos pelo UN-Habitat (2003) para o monitoramento da Meta no 11 do 7o Objetivo
de Desenvolvimento do Milnio at 2020, ter alcanado uma melhora significativa
na vida de pelo menos 100 milhes de habitantes de assentamentos precrios , relativos
estimativa do nmero de domiclios precrios, i.e, aqueles que no atendem a uma
ou mais das seguintes condies: i) acesso a gua potvel; ii) acesso a esgotamento
sanitrio; iii) segurana da posse; iv) durabilidade da moradia; e v) rea suficiente
para morar.

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QUADRO 1

Grau de implementao do direito moradia adequada no Brasil, 2006


Questes

Sim

1. O pas ratificou o Pidesc?

2. A Constituio tem promovido a plena realizao dos direitos moradia adequada?

2b. Se sim, menciona-se explicitamente que todas as pessoas fazem jus a este direito?

No

2c. Se sim, menciona-se esse direito a grupos especificos?

2d. Quais grupos especficos?

3. Existe alguma legislao que afete diretamente o alcance do direito moradia?

4. A Constituio tem promovido o pleno e progressivo alcance aplicado moradia adequada?

5a. Existem impedimentos para a propriedade da terra pelas mulheres?

5b. Existem impedimentos para a propriedade de grupos especficos?


5c. Quais grupos particulares?

X
Indgenas*

6a. Existem impedimentos para herana ou posse das terras s mulheres?

6b. Existem impedimentos para herana ou posse das terras a grupos especficos?
6c. Quais grupos especficos?

X
Indgenas*

Fonte: UN-Habitat, Urban Indicators Guidelines, 2004.


Obs.: * Sob tutela do Estado brasileiro.

As diretrizes gerais sobre a forma e o contedo dos relatrios nacionais a serem


apresentados ao CESCR pelos pases signatrios do Pidesc (E/C.12/1991/1) tambm
apresentam uma extensa lista de indicadores, destacando a necessidade de se prover
estatsticas detalhadas sobre as condies de moradia nos pases, a existncia de leis
que afetem o direito moradia, bem como as medidas adotadas pelo Estado para
colocar em prtica esse direito. As diretrizes citam especificamente o nmero de pessoas e
famlias sem teto, as pessoas com condies de moradia inadequadas e sem acesso a
servios de infra-estrutura urbana, os moradores em assentamentos informais, os
sujeitos a despejos forados, as pessoas cujos gastos com moradia so superiores sua
capacidade de pagamento e as pessoas em lista de espera para obter moradia, dentre
outros. Mais recentemente, o Programa das Naes Unidas para os Direitos Humanos
tambm estabeleceu um conjunto de 15 indicadores para o monitorar o direito
moradia, divididos em nove elementos bsicos: habitabilidade, acessibilidade a servios,
acessibilidade econmica, segurana da posse, populao sem teto, populao em
favelas, despejos forados, marco legal e marco institucional da poltica habitacional.
4 O direito moradia nas cidades brasileiras
Para o monitoramento do alcance do direito moradia nas cidades brasileiras, alm
da reviso da legislao apresentada na seo 2 deste artigo, utilizou-se uma srie de
16 indicadores quantitativos. Procurou-se compatibilizar as recomendaes metodolgicas
contidas nas diretrizes da ONU com a disponibilidade de informaes sobre moradia
existentes na Pnad e outras bases de dados do IBGE, adaptando os indicadores recomendados realidade socioeconmica do Brasil. Para verificar a conformidade com os
princpios de igualdade de oportunidades e de no-discriminao no acesso moradia
adequada para todos, apresentam-se os indicadores com os recortes de gnero, raa, faixa
etria e nvel de renda. O horizonte temporal analisado engloba o perodo 1992-2004.
Como proxy para a populao sem teto utilizou-se as pessoas residentes em
domiclios urbanos improvisados.7 As pessoas residentes em setores especiais de
7. Domiclio localizado em unidades sem dependncia destinada exclusivamente moradia, tais como: loja, sala comercial,
prdio em construo, embarcao, carroa, vago, tenda, barraca, gruta etc., que estivesse servindo de moradia.

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aglomerados subnormais foram usadas como proxy para favelas e os residentes em


domiclios urbanos do tipo cmodo como proxy para cortios. A populao com
insegurana da posse foi aproximada pelo nmero de moradores urbanos com irregularidade fundiria.8
A acessibilidade econmica da moradia foi medida pela proporo de pessoas residentes em domiclios urbanos com nus excessivo com aluguel, i.e, aquelas pessoas que
comprometem mais de 30% da renda domiciliar com o pagamento do aluguel. Para a
anlise da dimenso de habitabilidade utilizou-se a proporo de pessoas residentes
em domiclios urbanos com: i) adensamento excessivo (mais de 3 pessoas por dormitrio);
ii) paredes e tetos feitos de materiais durveis;9 e iii) banheiro de uso exclusivo do
domiclio. Para medir o acesso aos servios, equipamentos e infra-estrutura urbana foram
considerados indicadores relativos proporo de pessoas residentes em domiclios
urbanos que: i) usam predominantemente gs ou luz eltrica no fogo; ii) possuem
iluminao eltrica etc.; e iii) tm acesso a cada um dos servios de saneamento bsico
isoladamente, bem como com acesso simultneo a gua canalizada de rede geral, esgoto
de rede geral ou fossa sptica e coleta direta ou indireta de lixo, que considerado o
padro de saneamento bsico adequado para as reas urbanas. Por ltimo, construiu-se
um indicador para medir a proporo de pessoas residentes em domiclios urbanos
com condies de moradia adequadas, retirando-se da populao total os residentes
em domiclios classificados como precrios pelos critrios do UN-Habitat.10
A anlise dos indicadores mostra que houve uma sensvel melhoria nas condies
de moradia da populao brasileira residente em reas urbanas entre 1992 e 2004,
pois 13 dos 15 indicadores utilizados apresentaram performance positiva, como se
pode ver na tabela 1. Os indicadores de saneamento bsico apresentaram os melhores
desempenhos, seja quando se analisam os servios de gua, esgoto e lixo separadamente
seja quando nos referimos ao acesso simultneo aos trs tipos de servios, passando de
57,4%, em 1992, para 70,8%, da populao em 2004. O nmero absoluto de pessoas
residentes em domiclios adensados tambm sofreu uma reduo de 13,8%. Alguns
indicadores apresentam percentuais de cobertura bastante elevados como o caso da
proporo da populao com acesso a banheiro de uso exclusivo, paredes e tetos
durveis, coleta de lixo, energia eltrica e gs ou eletricidade para coco, com nveis
de adequao superiores a 95,7%. Um ponto negativo a observar que a moradia ficou
menos acessvel face renda da populao, causando um aumento na proporo da
populao urbana que sofre de nus excessivo com aluguel de 1,7%, em 1992, para
3,5%, em 2004, onerando, sobretudo, a populao de baixa renda residente nas
principais regies metropolitanas.

8. Moradores de domiclios prprios em terreno de terceiros ou pessoas com outra condio de moradia.

9. Para as paredes, so considerados materiais durveis a alvenaria e a madeira aparelhada. Para o teto, os materiais
durveis so: laje de concreto, telha e madeira.
10. Domiclios urbanos particulares permanentes que apresentam pelo menos uma das seguintes inadequaes: ausncia de
gua por rede geral canalizada para o domiclio; ausncia de esgoto por rede geral ou fossa sptica; ausncia de banheiro
de uso exclusivo do domiclio; teto e paredes no durveis; adensamento excessivo; no conformidade com os padres
construtivos (aglomerado subnormal); e irregularidade fundiria

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TABELA 1

Percentual da populao urbana, segundo condies de moradia Brasil, 1992-2004


Indicador

1992

1993

1995

1996

1997

1998

1999

2001

2002

2003

2004

Saneamento bsico adequado (gua, esgoto e lixo)


gua canalizada interna de rede geral
Esgoto de rede geral ou fossa sptica
Banheiro de uso exclusivo
Coleta direta ou indireta de lixo
nus excessivo com aluguel
Irregularidade fundiria
Adensamento excessivo
Energia eltrica para iluminao
Gs ou energia eltrica para coco
Teto e paredes permanentes
Parede permanentes (alvenaria ou madeira aparelhada)
Teto permanente (laje de concreto, telha ou madeira aparelhada)
Aglomerados subnormais (favelas)
Condies de moradia adequadas

57,4
82,3
64,2
90,4
79,8
1,7
7,3
15,7
97,4
94,8
82,6
93,9
95,9
4,3
48,0

59,4
83,0
66,0
91,7
83,2
1,5
6,1
14,7
97,9
94,7
83,3
94,3
96,0
4,3
50,0

60,8
84,5
67,0
92,7
85,1
4,4
6,2
13,2
98,5
96,3
84,4
94,6
96,4
4,4
51,5

64,3
87,1
70,9
93,5
86,0
4,7
5,9
13,5
98,9
97,5
84,7
98,5
96,2
4,3
53,3

65,5
86,6
70,4
93,8
89,5
5,0
5,8
12,3
99,0
97,4
85,7
95,6
96,4
4,4
54,7

67,4
87,8
72,1
94,7
91,4
4,8
6,0
11,8
99,1
97,7
86,0
95,4
96,8
4,2
56,4

68,6
88,5
72,9
95,3
93,0
4,7
5,8
11,0
99,2
97,5
86,6
95,8
97,0
4,3
57,8

68,4
87,7
73,1
95,1
94,3
4,2
5,7
11,1
99,2
97,2
87,6
96,4
97,7
4,6
57,9

69,5
88,6
74,2
95,8
95,4
4,0
5,2
10,5
99,4
96,7
88,4
96,8
98,0
4,6
59,2

70,2
88,8
74,9
96,3
96,0
3,8
5,1
9,8
99,5
95,6
88,7
97,2
98,0
4,6
59,8

70,8
89,5
75,5
96,9
95,7
3,5
4,8
9,8
99,6
96,3
87,8
96,8
97,7
4,6
60,4

Variao
percentual
(1992-2004)
63,77
44,54
56,13
42,35
59,41
176,16
-12,99
-13,77
35,96
34,91
28,48
29,07
24,56
41,45
67,31

Fonte: Disoc/Ipea, a partir de microdados da Pnad-IBGE, 1992 a 2004

No que diz respeito aos indicadores de informalidade habitacional verificou-se


que ocorreu uma queda de 347 mil no nmero de pessoas residentes em cortios; de
36 mil, no nmero de moradores de rua; e de quase 1,1 milho no nmero de pessoas
com irregularidade fundiria. Contudo, no foi possvel deter o crescimento da populao
favelada, que apresentou um aumento de mais de 2 milhes de pessoas em termos
absolutos. A proliferao de favelas e outros assentamentos informais, que correspondem
acerca de 4,6% da populao urbana e esto concentrados principalmente nas metrpoles
e nos municpios de grande porte, acarreta graves conseqncias econmicas, sociais e
ambientais para as cidades brasileiras.
GRFICO 01

Pessoas em assentamentos informais por tipo de informalidade Brasil, 1992-2004


8.278
6.952

7.202

4.914

870

523

Cortios

113

77

Sem-teto

1992

Favelas

Irregularidade
fundiria

2004

Fonte: Disoc/Ipea, a partir de microdados da Pnad, 1992 e 2004.

No geral, verificamos que ocorreram avanos significativos no alcance do direito


moradia para o conjunto da populao brasileira, pois a proporo da populao
residente em domiclios urbanos com condies de moradia adequadas aumentou
mais de 12 pontos percentuais: de 48% para 60,4%. Essa melhoria nas condies de
moradia reflete os esforos empreendidos pelos trs nveis de governo por meio de
programas e legislaes. Outro ponto positivo a enfatizar diz respeito diminuio

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das desigualdades entre brancos e negros no acesso moradia adequada. De acordo


com dados da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (Munic) do IBGE em
2004, mais de 81,3% dos municpios possuam programas ou aes habitacionais:
34,3%, oferta de lotes; 19,8%, urbanizao de assentamentos; 16,2%, regularizao
fundiria; 43,5%, oferta de materiais de construo; e 66,5%, construo de unidades
habitacionais. So especialmente importantes para a consecuo do direito moradia
adequada para todos as aes de habitao, saneamento, urbanizao e regularizao
fundiria em quilombos, reas indgenas, reservas extrativistas, assentamentos da
reforma agrria e assentamentos urbanos informais. Somam-se a essas aes aquelas
relacionadas ao desenvolvimento urbano, como o caso da Campanha Nacional do
Plano Diretor Participativo (PDP).11
Entretanto, apesar dos avanos obtidos, o grau de alcance do direito moradia no
Brasil ainda bastante desigual entre os diferentes grupos socioeconmicos. A populao
negra (pretos e pardos), os pobres (renda domiciliar per capita at salrio mnimo),
as crianas (pessoas com at 12 anos de idade) os moradores de assentamentos informais apresentam piores condies de moradia do que a mdia da populao brasileira.
Para dar uma idia da dimenso das desigualdades raciais que ainda persistem,
enquanto o grau de adequao das condies de moradia entre a populao branca
de 70,7%, entre os pretos e pardos somente 48,2%. Entre a populao pobre o grau
de adequao de apenas 31%, ao passo que 78,7% da populao que ganha mais
de 5 salrios mnimos vive em domiclios adequados. As crianas tambm apresentam
nveis de adequao das condies de moradia inferiores aos das demais faixas etrias
(49,6%). Por sua vez, no foram observadas diferenas significativas entre as condies
de moradia de homens e mulheres.
GRFICO 2

Moradores com condies de moradia adequada Brasil, 1992-2004


100
90
80
70

70,7
60,2

61,1

60
50
40

60,4

48,8

49,6

48,0

48,2

39,0

31,0

31,5

30
20,4

20
10
0
1992

1993
Brancos
Mulheres

1995

1996

1997

1998

1999

2001

2002

Negros
Crianas

2003

2004

Pobres
Brasil Urbano

Fonte: Disoc/Ipea, a partir de microdados da Pnad, 1992-2004.

11. Segundo a Secretaria de Programas Urbanos, cerca de 88% dos municpios obrigados a elaborar o PDP esto em
processo de concluso ou em andamento (SNPU, 2006).

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Mesmo com o direito moradia presente entre os deveres do Estado constantes


da Constituio Federal e de outros normativos legais, ainda existe no pas uma vasta
gama de necessidades habitacionais no satisfeitas, configurando violaes do direito
moradia, que incidem, sobretudo, nas camadas mais pobres da populao. Nas reas
urbanas brasileiras ainda h 59,7 milhes de brasileiros que convivem com pelo menos
um tipo de inadequao habitacional, como se pode ver no grfico 2.
GRFICO 2

Populao urbana com condies de moradia inadequadas, por tipo de inadequao


Brasil, 2004
(Em mil pessoas)

59.729

Moradia inadequada
37.032

Esgoto inadequado
15.821

Abastecimento de gua inadequado

14.757

Adensamento excessivo
Irregularidade fundiria

7.202

Favelas

6.952
5.805

Parede no durvel

4.717

Sem banheiro de uso exclusivo

1.034

Teto no durvel
0

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

70.000

Milhares
Fonte: Ipea/Disoc a partir de microdados da Pnad 2004.

6 Concluso
O governo Brasileiro tem dado importantes passos para o alcance do direito moradia
no Brasil. Na esfera internacional, o Brasil ratificou os principais pactos, convenes e
declaraes da ONU que incluem o direito moradia como uma parte indissocivel
para o alcance dos direitos humanos. No mbito legislativo nacional, destaca-se a
incluso do direito moradia entre os direitos sociais mnimos da populao pela
o
Emenda Constitucional n 26, de 10 de fevereiro de 2000 e a homologao do Estatuto
da Cidade, que introduziu diversos instrumentos para garantir o cumprimento da
funo social da propriedade e para a regularizao fundiria de assentamentos informais
e a gesto democrtica e participativa da cidade.
Os avanos na legislao e os esforos de investimento realizados pelos trs nveis
de governo nas reas de habitao e saneamento ocasionaram a implementao gradual e
progressiva do direito moradia no Brasil, com a proporo de pessoas residindo em
domiclios urbanos com condies de moradia adequadas aumentando, de 48%, em
1992, para 60,4%, em 2004. Contudo, apesar dos resultados positivos alcanados, o
direito moradia ainda no est acessvel a todos os cidados brasileiros, pois cerca de
2/5 da populao do pas apresentam condies de moradia precrias. Os princpios
da igualdade e da no-discriminao no direito moradia tambm ainda no foram
alcanados, pois as desigualdades no acesso moradia adequada entre os grupos raciais e

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os estratos socioeconmicos ainda so bastante elevadas, com os problemas habitacionais


recaindo, principalmente, sobre a populao negra e pobre, que apresenta baixa capacidade de pagamento pela moradia e menor acesso a servios urbanos. A persistncia
de um nmero elevado de necessidades habitacionais insatisfeitas nos grupos de renda
mais baixos exigir um aumento substancial dos investimentos por parte dos trs nveis
de governo, notadamente nos setores de habitao de interesse social, urbanizao de
assentamentos precrios, regularizao fundiria e aumento da cobertura de saneamento
bsico, sobretudo esgotamento sanitrio.
Por ltimo, cabe ressaltar que uma das principais dificuldades para a construo
dos indicadores foi a ausncia de um censo especfico sobre o habitao, forando-nos
a utilizar proxies que, na maioria das vezes, subestimavam as dimenses dos problemas
habitacionais brasileiros. Especialmente difceis de construir foram os indicadores
relativos a pessoas em favelas e cortios, moradores de rua e pessoas com insegurana
da posse, pois no h dados quantitativos precisos sobre o grau de informalidade
habitacional que prevalece no pas. Assim, para que possamos dispor de estatsticas
adequadas para monitorar o direito moradia no Brasil recomenda-se ao IBGE, ao
Ministrio das Cidades e aos diversos institutos de pesquisa e planejamento governamental juntar esforos no sentido de ampliar o leque de informaes disponveis sobre
as condies de moradia no pas.
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