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So Carlos
2013
M262a
AGRADECIMENTOS
RESUMO
ABSTRACT
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - AAEs brasileiras elaboradas no perodo de 1997 a 2012 identificadas pela pesquisa
.................................................................................................................................................. 48
Tabela 2 - Agentes motivadores, proponentes dos objetos de avaliao e elaboradores de cada
prtica de AAE no Brasil ......................................................................................................... 52
Tabela 3 Nvel estratgico ao qual cada AAE foi aplicada e finalidade do instrumento em
cada caso .................................................................................................................................. 57
Tabela 4 - Critrios de efetividade processual ......................................................................... 62
Tabela 5 Resultado da anlise da efetividade processual das 26 AAEs estudadas ............... 69
Tabela 6 Critrios de efetividade substantiva ..................................................................... 132
Tabela 7 Entrevistas realizadas ........................................................................................... 138
Tabela 8 Avaliao da efetividade substantiva para AAE do Complexo Industrial e
Porturio do Au .................................................................................................................... 143
Tabela 9 - Avaliao da efetividade substantiva para AAE do Programa Multimodal de
Transporte e Desenvolvimento Minero-Industrial da Regio Cacaueira Complexo Porto Sul
................................................................................................................................................ 152
Tabela 10 - Avaliao da efetividade substantiva para AAE da Dimenso Porturia, Industrial,
Naval e Offshore no Litoral Paulista PINO ........................................................................ 163
Tabela 11 Resultados da anlise de efetividade substantiva para os trs casos estudados. 167
Tabela 12 Resultados das anlises da efetividade processual e da substantiva para os trs
casos estudados. ..................................................................................................................... 175
LISTA DE FIGURAS
LISTA DE SIGLAS
SUMRIO
1 INTRODUO ..................................................................................................................... 15
2 OBJETIVOS .......................................................................................................................... 19
3 METODOLOGIA .................................................................................................................. 20
3.1 Estratgias e estrutura da pesquisa ................................................................................. 20
4 REFERENCIAL TERICO .................................................................................................. 23
4.1 Planejamento e avaliao de impacto ambiental ............................................................ 23
4.2 Avaliao Ambiental Estratgica ................................................................................... 26
4.3 Avaliao Ambiental Estratgica no Brasil .................................................................... 33
4.4 A efetividade dos instrumentos de avaliao de impacto ambiental .............................. 37
4.5 Estudos de efetividade da AAE ...................................................................................... 40
5. CARATERIZAO DA EXPERINCIA BRASILEIRA EM AAE .................................. 45
5.1 Metodologia .................................................................................................................... 45
5.2 AAEs brasileiras identificadas ....................................................................................... 46
5.3 Aspectos gerais da prtica da AAE no Brasil ................................................................. 50
6 EFETIVIDADE PROCESSUAL DAS AAEs BRASILEIRAS ............................................ 60
6.1 Metodologia .................................................................................................................... 60
6.2 Resultados da anlise da efetividade processual ............................................................ 68
6.3 Discusso ...................................................................................................................... 115
6.4 Consideraes finais ..................................................................................................... 127
7 EFETIVIDADE SUBSTANTIVA ...................................................................................... 129
7.1 Metodologia .................................................................................................................. 129
7.2 Resultados da anlise da efetividade substantiva ......................................................... 139
7.3 Discusso ...................................................................................................................... 167
7.4 Efetividade processual versus efetividade substantiva ................................................. 174
7.5 Consideraes finais ..................................................................................................... 176
8 CONCLUSES ................................................................................................................... 178
REFERNCIAS ..................................................................................................................... 183
FONTES ................................................................................................................................. 194
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1 INTRODUO
Esse instrumento tem ganhado maior destaque nas ltimas dcadas, tanto em pases
denominados desenvolvidos quanto em pases tidos como emergentes e em desenvolvimento,
impulsionado, principalmente, por elementos normativos e exigncias legais, como a Diretiva
Europeia 42/20012 e o Protocolo de Kiev em AAE3 (CHAKER et al., 2006). Nos pases em
desenvolvimento e emergentes destaca-se a forte presena da AAE a partir das demandas
estabelecidas por agncias multilaterais de financiamento (como Banco Mundial e o Banco
Interamericano de Desenvolvimento), que tm a aplicao dessas avaliaes como requisito
A Lei de Poltica Nacional para o Meio Ambiente dos Estados Unidos (NEPA), elaborada pelo Congresso norte
americano em 1969, foi feita em um contexto de graves problemas ambientais decorrentes de aes do governo
e quando no havia definio de competncias para tratar do assunto no mbito governamental. A Lei, ento,
tornou obrigatria a considerao prvia dos impactos de polticas, procedimentos legislativos, planos e
programas federais.
A Diretiva Europeia (2001/42/EC), elaborada pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho da Unio Europeia,
tendo como objetivo contribuir para a integrao das consideraes ambientais na preparao e aprovao de
planos e programas, estabelece diretrizes para a AAE de planos e programas.
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O Protocolo de Kiev, elaborado pela Comisso Econmica das Naes Unidas para a Europa (UNECE) em
2003, estabelece procedimentos de Avaliao Ambiental Estratgica em um contexto transfronteirio, com o
objetivo de garantir um elevado nvel de proteo do ambiente e da sade.
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Para Snchez (2008) a incapacidade demonstrada pela AIA de projetos em lidar com
questionamentos sobre decises j tomadas em nveis anteriores do planejamento tem
contribudo para aumentar o descontentamento com a sua utilizao. Egler (2001) incrementa
o efeito do argumento anterior ao destacar outra limitao importante da AIA, que trata da
baixa qualidade dos estudos de alternativas. Estas limitaes tm despertado a percepo da
necessidade de se incluir os nveis estratgicos de deciso no escopo das avaliaes
ambientais, argumento que compartilhado por autores como Egler (2001); Gallardo e Bond
(2011); Glasson e Salvador (2000); Pizella e Souza (2012) e Snchez (2008).
Neste contexto, o Brasil vem construindo a sua experincia com a Avaliao
Ambiental Estratgica tendo aplicado o instrumento em diferentes situaes (contando com
aproximadamente 40 exerccios de AAE nos ltimos 17 anos), o que contribui para o
aprendizado das instituies que se envolvem com o instrumento. Oppermann (2012) e
Teixeira (2008) descrevem as iniciativas para a institucionalizao da AAE no pas, tanto pela
via legislativa quanto por iniciativas do executivo (e em diferentes nveis administrativos).
At o momento, porm, o pas no conta com uma regulamentao para a AAE, inexistindo
diretrizes tcnicas formalmente estabelecidas, tampouco marcos legais que possam orientar a
prtica do instrumento em torno de procedimentos especficos (OPPERMANN, 2012;
PELLIN et al., 2011).
As iniciativas de aplicao da AAE, ento, podem ser consideradas de carter
voluntrio (SNCHEZ, 2008) e, segundo Oliveira, Montao e Souza (2009), as avaliaes
vm sendo elaboradas de maneira informal e desarticulada, indicando maior preocupao com
respostas polticas do que a inteno de inserir a questo ambiental na elaborao de PPPs.
Alm disso, agncias multilaterais de desenvolvimento tambm tm sido incentivadoras da
prtica da AAE (OLIVEIRA; MONTAO; SOUZA, 2009; PELLIN et al. 2011) e
influenciando o entendimento do instrumento que vem sendo construdo no pas.
Tendo em vista os questionamentos sobre a prtica da AAE no Brasil e a inexistncia
de avaliaes sistemticas de sua efetividade, a presente pesquisa se prope, ento, a discutir a
qualidade e o carter estratgico das AAEs brasileiras, sobretudo quanto aos procedimentos e
aspectos metodolgicos aplicados na construo de seus relatrios ambientais, e quanto s
suas consequncias para o planejamento e tomada de deciso. Para tanto, valendo-se do
arcabouo conceitual e metodolgico descrito no campo da avaliao de impactos, foram
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2 OBJETIVOS
Esta pesquisa tem como objetivo geral analisar a efetividade da Avaliao Ambiental
Estratgica nos moldes em que tem sido praticada no Brasil e levando-se em considerao o
seu papel como instrumento de poltica ambiental no pas.
Como objetivos especficos, pontuam-se:
i. identificao dos principais aspectos da prtica da AAE no Brasil;
ii. avaliao da estrutura de procedimentos e etapas empregados, diante de um
quadro referencial de boas prticas (efetividade processual);
iii. compreenso de quais as reais contribuies da AAE para os processos de
planejamento e tomada deciso em que atuam (efetividade substantiva);
iv. identificao de fatores que influenciam a efetividade na aplicao do instrumento
no Brasil.
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3 METODOLOGIA
Neste caso fenmeno refere-se s AAEs analisadas e contexto aos aspectos polticos, tcnicos, ambientais,
sociais econmicos que as circunscrevem.
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Resultados e discusso:
Captulo 8 - Concluses
Resultados e discusso:
Metologia:
Conhecer os procedimentos e
etapas adotados nas prticas
brasileiras
Metologia:
Objetivo:
Objetivo:
Resultados e discusso:
Metologia:
Objetivo:
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4 Referencial terico
BANFIELD, E.C. Ends and means in planning. International Social Science Journal. v. 11, n. 3, p. 361-368,
1959.
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Esse modelo de encadeamento, porm, traz consigo uma grande simplificao das
relaes que se do na realidade (FISCHER, 2002; PARTIDRIO, 2000; THERIVEL, 2004;
WOOD; DJEDDOUR, 1992), j que os significados dos termos polticas, planos e programas
variam consideravelmente entre um pas e outro, havendo contextos em que um mesmo
processo de tomada de deciso resulta na formulao de estratgias que contm elementos de
poltica, de plano e de programa (THERIVEL, 2004; WOOD; DJEDDOUR, 1992). Alm
disso, por vezes nem mesmo a distino entre os nveis estratgicos e o nvel de projetos
clara (WOOD; DJEDDOUR, 1992) e, na prtica, no se trabalham todos os estgios do
planejamento estratgico. Therivel (2004) complementa este quadro ao alertar, ainda, para a
sobreposio entre os planejamentos de diferentes setores. No entanto, de modo genrico e
apesar dos aspectos mencionados, Wood e Djeddour (1992) apontam que o planejamento
estratgico (PPP) pode ser visto como ferramenta de planejamento prospectivo e para a
distribuio de recursos pblicos. Observao semelhante realizada por Partidrio (1996, p.
45), afirmando que polticas e planos so instrumentos essenciais que guiam o processo de
desenvolvimento, definindo objetivos, prioridades e estratgias.
De acordo com Partidrio (1996), questes ambientais, assim como as de carter
econmico e sociais, deveriam ser intrnsecas ao processo de planejamento. No entanto, como
a considerao de questes ambientais e sociais nos processos decisrios ainda uma
dificuldade, instrumentos de avaliao ambiental so fundamentais para que os temas
ambiente e sustentabilidade sejam considerados (ANDR; DELISLE; REVERT, 2004).
Neste contexto, a avaliao de impactos ambientais, segundo Glasson e Salvador (2000), um
dos principais instrumentos de planejamento e gesto ambiental que vem sendo utilizado tanto
em pases desenvolvidos como em desenvolvimento, aplicados aos diversos nveis do
planejamento, seja com a funo de buscar um cenrio de sustentabilidade, seja com o
objetivo de avaliar a viabilidade de aes antrpicas (OLIVEIRA; MONTAO; SOUZA,
2009).
Em funo dos diferentes objetivos, focos e escalas de cada um dos nveis de
planejamento, como j apontado, a avaliao ambiental deve ser adaptada ao momento em
que aplicada (PARTIDRIO, 2000). Desse modo, a literatura apresenta uma distino entre
a Avaliao de Impactos Ambiental aplicada a projetos (AIA de projetos) e a Avaliao
Ambiental Estratgica (AAE), aplicada aos nveis de planejamento anteriores ao de projetos
(polticas, planos e programas). A Figura 2 ilustra essa relao.
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Wood, C. Environmental Impact Assessment: a Comparative Review. New Jersey: Prentice Hall, 2002.
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projetos; IV. considerao sistemtica dos aspectos ambientais nos nveis de tomada de
deciso e V. consulta e participao. O autor destaca, ainda, que essa ferramenta de
planejamento capaz de otimizar as avaliaes para implementao de projetos e aumentar o
suporte e aceitao pblica, conduzindo a efeitos econmicos e sociais positivos.
Os argumentos que justificam o uso da AAE tm sido largamente embasados nas
limitaes da AIA de projetos e no carter proativo da AAE. No entanto, Bina (2007) aponta
algumas inconsistncias em torno dessas argumentaes. Segundo Lemos (2011), ao diferir a
AAE da AIA de projetos em funo do carter proativo da primeira no se reconhece a
essncia da avaliao de impactos ambientais, que tem potencial para ser proativa seja
aplicada a polticas, planos e programas ou a projetos. Alm disso, ao comparar os conceitos e
argumentos iniciais da AAE e AIA, Bina (2007) aponta que os dois instrumentos so muito
similares. O que tem de fato os diferenciado a abordagem mais recente da AAE,
compreendida ao mesmo tempo como um instrumento e um processo, o que desloca o foco do
instrumento para a relao entre avaliao, processo de planejamento, tomada de deciso e
contexto poltico (BINA, 2007)
Outro aspecto do instrumento estratgico o seu carter contnuo que, inclusive, o
diferencia da AIA de projetos e lhe permite dar suporte elaborao de PPPs ao invs de
apenas indicar a mitigao dos impactos (PARTIDRIO, 1996). Para isso, a AAE deve se
referir a mltiplas alternativas, tendo como guia questes do tipo: quais as opes possveis
para lhe dar com um problema especfico ou uma necessidade particular; quais podem ser as
consequncias ambientais dessas opes e qual opo pode ser escolhida como a
ambientalmente melhor, ao invs de questionar apenas quais os impactos ambientais
decorrentes de uma escolha prvia (PARTIDRIO7, 1994 apud PARTIDRIO, 1996, p. 34).
A capacidade de facilitar a integrao vertical entre os nveis de PPPs (pelo
mecanismo de tiering) e horizontal entre os diferentes setores e instrumentos de planejamento
tambm apontada como um potencial benefcio da AAE (FISCHER, 2007; PARTIDRIO,
1996; SNCHEZ, 2008), inclusive tendo como um de seus resultados, conforme relatado por
Retief (2007b) e Theophilou, Bond e Cashmore (2010), a melhor comunicao entre os
planejadores de diferentes setores.
Partidrio, M. R. 1994. Key Issues in Strategic Environmental Assessment, Final report (unpublished),
NATO/FEAR0 research project, Ottawa, Canada.
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Como apontado por Fabbro Neto e Souza (2009), a AAE essencialmente busca
auxiliar a expanso do foco por parte do tomador de deciso, de forma a incluir questes que
esto alm de sua rea de domnio principal e, por meio da anlise de diferentes opes para a
estratgia de ao, ajudar na identificao da alternativa que minimize os efeitos ambientais e
ainda assim oferea os meios para o atendimento aos objetivos do PPP. A AAE deve, ento,
apontar incompatibilidades e possveis compensaes (trade-offs) para a ao estratgica
(FISCHER, 2007), alm de suas implicaes sustentabilidade (THERIVEL, 2004),
oferecendo suporte tomada de deciso. E para alcanar esse objetivo, um processo de AAE
de qualidade deve ser: integrado, orientado para a sustentabilidade, focalizado, responsvel,
participativo
iterativo
(INTERNATIONAL
ASSOCIATION
FOR
IMPACT
ASSESSMENT, 2002).
A aplicao da AAE, porm, tambm enfrenta dificuldades e limitaes. Partidrio
(1996) j apontou a necessidade de guias, de treinamento de pessoal e de recursos para o uso
adequado do instrumento. Therivel (2004) tambm identificou como limitaes: o tempo e
recursos necessrios avaliao, que muitas vezes so maiores que os disponveis; o fato de
ser um instrumento recente e, por isso, nem sempre contar com adequadas bases de dados,
mecanismos de consulta e experincia dos planejadores; a necessidade de trabalhar com
grandes incertezas ao mesmo tempo em que deve ser responsvel, adaptvel e rpida.
Recentemente Tetlow e Hanush (2012), buscando apresentar o estado da arte da AAE,
tambm apontaram a limitao de recursos como uma ameaa, alm da falta de clareza do
papel e objetivo do instrumento e sobrecarga de expectativas depositadas na AAE.
Apontaram, ainda, que as principais fraquezas da prtica do instrumento so sua capacidade
limitada de influenciar a deciso e restries relacionadas ao planejamento de longo prazo.
Uma forma recorrente de se implantar a AAE nos diversos pases tem sido atravs de
sua incorporao na legislao, sendo a previso legal clara e especfica da AAE, bem como a
definio de responsabilidades em torno do instrumento, apontados por Oliveira, Montao e
Souza (2009) como um caminho necessrio para a adoo e implementao adequada da
AAE. A este respeito, os autores descrevem cinco modelos de incorporao do instrumento na
legislao, que demostram como a avaliao tem sido assimilada de diferentes formas em
cada pas. So eles: AAE ambiental, AAE modificada (appraisal style), Avaliao Integrada
(sustainability appraisal), Gerenciamento integrado de recursos e integrao entre AAE e
Avaliao Integrada.
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para o objeto da AAE (PPP) e indicadores relacionados a eles, que sero utilizados para a
avaliao e comparao das alternativas estratgicas. Nessa abordagem, assume-se que, se os
objetivos da ao estratgica (PPP) forem sustentveis e se o PPP for internamente coerente,
ento o PPP como um todo tambm ser sustentvel. J na segunda abordagem, seleciona-se
um conjunto de parmetros ambientais, objetivos e indicadores que sero usados para
descrever a situao do ambiente (linha de base) e identificar conflitos, esperando-se que os
resultados obtidos influenciem os objetivos da ao estratgica. De acordo com a autora, a
AAE conduzida pela linha de base busca resolver os problemas atuais, j a AAE conduzida
pelos objetivos busca atender uma viso de futuro. Cada uma das abordagens tem suas
vantagens e desvantagens, no entanto, elas no so conflitantes, mas complementares. Por
exemplo, segundo Fischer (2007) o modelo de AAE definido pela Diretiva Europeia 2001/42
, ao mesmo tempo, conduzida pelos objetivos e pela linha de base.
Sobre os procedimentos da AAE, Fischer (2007) distingue dois modelos: o processo
com estrutura e etapas pr-definidas e geralmente aplicado avaliao de planos e programas,
denominado pelo autor de EIA-based, e o processo chamado de non EIA-based, que consiste
em uma avaliao mais flexvel e geralmente aplicada a polticas e propostas de legislao.
Partidrio (2007b) tambm classifica a AAE de acordo com dois modelos de procedimentos.
O primeiro o modelo com base na AIA de projetos (EIA-based ou bottom-up
(PARTIDRIO, 1996)), que parte dos conhecimentos adquiridos da AIA de projetos, usando
seus elementos bsicos e procedimentos, embora voltados para os nveis estratgicos,
consistindo em uma abordagem mais racional e determinstica, em que o centro da avaliao
a poltica, plano ou programa, sendo avaliadas as suas alternativas e consequncias. J o
segundo o modelo centrado na deciso (Strategic SEA ou top-down (PARTIDRIO, 1996)),
abordagem na qual o foco da avaliao so os problemas a serem resolvidos e o objetivo
formular alternativas (PPPs) para solucionar os problemas.
De acordo com Partidrio (2007b), a AAE baseada na AIA de projetos um novo
nome para a metodologia de avaliao de impactos j existente, enquanto que a AAE de base
estratgica de fato uma nova metodologia para se considerar questes ambientais de forma
integrada ao planejamento. Partidrio (1996) tambm diz que, idealmente, a AAE deveria ser
intrnseca ao processo de planejamento, de forma que no haveria um momento especfico
para a avaliao, mas a considerao das questes ambientais aconteceria de forma integrada
ao planejamento.
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Ainda que Bina (2007) tenha apontado falta de consenso dentre acadmicos e
praticantes a respeito da abordagem metodolgica e conceitual aplicada AAE, o que
contribue para a falta de clareza em relao a o qu, concretamente, a diferenciaria da AIA de
projetos ou das avaliaes de sustentabilidade (como as Sustainability Appraisal praticadas no
Reino Unido anteriormente Diretiva Europeia de AAE), a literatura aponta algumas etapas
do processo de AAE como recorrentes. A Figura 3, extrada de Lemos (2011), indica as
etapas e seus respectivos objetivos, organizadas de acordo com uma estrutura comum aos
instrumentos de Avaliao de Impacto.
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limitaes
evitando
restries
ao
licenciamento
ambiental
dos
instrumento
de
poltica
ambiental
que
tem
por
objetivo
auxiliar,
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Outras iniciativas que merecem destaque so: a recomendao feita pelo Tribunal de
Contas da Unio (TCU) para o uso da AAE na elaborao dos Planos Plurianuais (PPA)
(acrdo 464/2004); a previso do uso da AAE na avaliao de planos, programas, projetos e
polticas pblicas setoriais no estado da Bahia (Decreto n 11.235/2008); a elaborao de uma
minuta tratando do uso da AAE em mbito federal, feita pelo Ministrio do Meio Ambiente e
aberta para consulta pblica em 2010; a indicao, no Plano Estadual de Mudanas Climticas
do Estado de So Paulo, para o uso da AAE com o objetivo de integrar as questes ambientais
e sociais na elaborao de polticas, planos e programas (Decreto n 55.947/2010). A
descrio destas e de outras iniciativas institucionais no Brasil so apresentadas e discutidas
por Oppermann (2012).
O quadro brasileiro, no entanto, mostra limitaes quanto explorao do potencial
do instrumento (OPPERMANN; MONTAO, 2011) e, apesar delas, o Brasil ainda no conta
com diretrizes tcnicas ou definio legal que guiem a prtica da AAE. Mesmo assim, a AAE
vem sendo aplicada por instituies e agncias ambientais federais e em alguns estados do
pas, muitas vezes objetivando dar suporte ao licenciamento (OPPERMANN, 2012). Seu uso
tambm vem sendo difundido no pas por meio de agncias multilaterais de desenvolvimento
que tm a elaborao da AAE como um de seus instrumentos de salvaguarda para a aprovao
de solicitaes de financiamento (PELLIN et al., 2011). Completa este quadro a utilizao da
AAE por iniciativa de grupos privados, que buscam antecipar possveis conflitos ao longo da
avaliao de impactos de seus projetos (MALVESTIO; MONTAO, 2013).
O pas possui, portanto, um histrico de prticas de AAE, porm, no atreladas a
exigncias legais, o que confere s AAEs brasileiras um certo carter voluntrio
(SNCHEZ, 2008). Para Oliveira, Montao e Souza (2009), essas AAEs foram elaboradas de
maneira informal e desarticulada. Alm disso, o uso do instrumento sem uma base que
estabelea de modo consistente os objetivos que se esperam alcanar com a sua aplicao
pode levar a conceituaes e vises divergentes, contribuindo para uma prtica inconsistente
(OPPERMANN; MONTAO, 2011).
Outro aspecto que merece destaque no contexto das prticas brasileiras a aplicao
da AAE para grandes projetos de infraestrutura, os chamados "projetos estruturantes"
(LEMOS, 2011; OPPERMANN, 2012). Nestes casos, a AAE tem tido como foco preencher
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a menor importncia recebida pela varivel ambiental nos momentos de deciso quando
comparada s variveis social e econmica (OLIVEIRA; MONTAO; SOUZA, 2009),
excessiva centralizao do quadro institucional, dificultando a articulao local (GLASSON;
SALVADOR, 2000) e irrisria participao pblica nos processos de avaliao (COSTA;
BURSZTYN; NASCIMENTO, 2008). Essas caractersticas reforam a necessidade da
abordagem estratgica no planejamento brasileiro, como apontado por Gallardo e Bond
(2011) para o contexto da cana-de-acar e uso do solo e por Pizella e Souza (2012) para a
introduo de organismos geneticamente modificados no pas.
Definida por Sadler (1996, p. 37) como se algo funciona como pretendido e se
satisfaz os propsitos para os quais foi projetado, a efetividade (effectiveness), assim como
sua quantificao, um assunto que tem sido discutido em diversos estudos internacionais
sobre AIA e tambm AAE desde a dcada de 80 (BAKER; MCLELLAND, 2003), tendo
ganho maior destaque especialmente aps a divulgao dos resultados do Estudo
Internacional sobre Efetividade da Avaliao de Impacto Ambiental desenvolvido por Sadler
(1996) (FISCHER; GAZZOLA, 2006). Neste trabalho, o termo effectiveness, da lngua
inglesa, foi traduzido como efetividade, guardando relao com o significado do termo em
portugus, que diz respeito capacidade de se promover os resultados pretendidos.
Segundo Cashmore, Bond e Sadler (2009), a literatura sobre efetividade abrange
questes que vm sendo repetidas ao longo dos anos, como: qual o impacto das avaliaes nas
polticas ou tomada de deciso, quo bem a avaliao de impacto tem alcanado os objetivos
e requisitos das legislaes ambientais e os princpios das boas prticas, e quais condies e
fatores proporcionam o sucesso desse instrumento nos variados contextos. De acordo com
Sadler (1996) possvel identificar trs formas ou tipos de efetividade, que dependem do
propsito da anlise de efetividade, a saber:
I. efetividade processual (objetiva), cujo propsito analisar se a avaliao de
impacto procede conforme as disposies e princpios estabelecidos;
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O termo efetividade transativa refere-se ao termo transactive effectiveness, apresentado por Sadler (1996,
p. 39), e resultado da interpretao e traduo livre do termo em ingls, uma vez que no foi identificada
referncia a ele na lngua portuguesa.
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THISSEN, W. Criteria for evaluation of strategic environmental assessment. In: PARTIDRIO, M. R.;
CLARK, R. (Ed.). Perspectives on Strategic Environmental Assessment. ed. Lewis Publishers: Boca Raton,
2000. p. 113 127.
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2010; FISCHER et al., 2011; LEMOS; FISCHER; SOUZA, 2012; TANG; BRIGHT;
BRODY, 2009; WENDE et al., 2012). Nestes casos, comum que os critrios empregados
tenham mais afinidade com elementos de efetividade processual, conforme a definio de
Sadler (1996).
Voltado para a anlise da efetividade substantiva, o trabalho de Van Doren e
colaboradores (2013) prope uma escala de influncia da AAE na tomada de deciso (Figura
4), composta por seis nveis que vo desde a influncia da AAE limitada a informar os
tomadores de deciso (menor nvel de efetividade substantiva indicado pelo autor), at o nvel
denominado pelos autores de conformidade final (conformidade com o fim, com a finalidade),
no qual a proteo do ambiente alcanada. Segundo os autores, esses graus de efetividade
so cumulativos, portanto, um nvel de influncia maior s alcanado se os anteriores
tambm o forem. Por exemplo, um plano s ser ambientalmente melhor em decorrncia da
AAE (conformidade formal), se a AAE informar apropriadamente os tomadores de deciso
(informao), se as informaes forem consideradas na elaborao do
plano
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Nambia,
Serra
Leoa,
Montenegro,
Gana
(ORGANIZAO
PARA
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5.1 Metodologia
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O uso da AAE mencionado em dispositivos legais apenas nos estados de Minas Gerais (Decreto estadual n
43.372/2003), Bahia (Decreto estadual n 11.235/2008) e So Paulo (Decreto estadual n 55.947/2010), sendo
que apenas neste ltimo encontra-se definido um objeto e objetivos para o instrumento, limitado ao quadro da
Poltica Estadual de Mudanas Climticas (OPPERMANN, 2012)
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Tabela 1 - AAEs brasileiras elaboradas no perodo de 1997 a 2012 identificadas pela pesquisa. (Continua)
Ano
AAE
1997
2002
2002
2002
2003
2003
2004
2004
2005
2005
2005
2005
2005
2006
2006
Rodoanel Metropolitano de So
Paulo (Caso3)
Programa social e ambiental dos
Igaraps de Manaus PROSAMIM
(Caso 4)
Programa de Recuperao de
Rodovias do Estado de So Paulo
(Caso 5)
Programa de Acessibilidade a
Municpios de Pequeno Porte com
Baixo ndice de Desenvolvimento
Humano - PROACESSO / BIDH
(Caso 6)
Programa de Eletrificao Rural do
Noroeste de Minas Gerais (Caso 7)
Programa
de
Desenvolvimento
Sustentvel do Semirido Sergipano
(Caso 8)
Complexo do Rio Madeira
Programa de Melhoria da Qualidade
Ambiental Urbana do Amap - GEABID (Caso 9)
Complexo Industrial Porturio do
Pcem-CIPP e rea de Influncia
http://lima.coppe.ufrj.br/aaesulbahia/
http://www.planejamento.gov.br/link_secretaria.as
p?cod=2636&cat=153&sec=10&sub=
http://www.ambiente.sp.gov.br/wp/rodoanel/
http://www.dersa.sp.gov.br/rodoanel/trechosul/aae
_downloads.asp
http://www.iadb.org/en/projects/projectdescription-title,1303.html?id=BR-L1297#doc
Disponibilizado por pesquisador consultado
http://www.iadb.org/en/projects/project,1303.html?
id=BR-L1027
http://www.iadb.org/en/projects/project,1303.html?
id=BR-L1028
http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?
docnum=595908
Relatrio no acessado
http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?
docnum=724751
Relatrio no acessado
49
49
(Continuao)
Ano
2007
AAE
Programa Rodovirio de Minas Gerais
(Caso 10)
2007
2009
http://www.sea.proderj.rj.gov.br/download_aee/AA
E_Acu/Volume%20I.pdf;
http://www.sea.proderj.rj.gov.br/download_aee/AA
E_Acu/Volume%20II.pdf;
http://www.sea.proderj.rj.gov.br/download_aee/AA
E_Acu/Volume%20III.pdf
https://www.lima.coppe.ufrj.br/pages/pagina.php?i
d=projetos/ipga/02
http://www.iap.pr.gov.br/arquivos/File/EIA_RIMR
/Avaliacao_Ambiental_Estrategica_Rio_Turvo.pdf
50
50
(Concluso)
Ano
AAE
http://www.ambiente.sp.gov.br/aae.php
Disponibilizado
financiamento
por
agncia
multilateral
de
http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes
_pt/Institucional/Apoio_Financeiro/Apoio_a_estud
os_e_pesquisas/BNDES_FEP/prospeccao/chamada
_corredor_arquivos.html
http://www.prodetur.rj.gov.br/avaliacaoambiental.a
sp
http://www.prodetur.rj.gov.br/avaliacaoambiental.a
sp
2011
2011
2012 PRODETUR MS
http://www.imasul.ms.gov.br/index.php?templat=v
is&site=155&id_comp=4054&id_reg=10544&volt
ar=lista&site_reg=155&id_comp_orig=4054
51
51
11
Os resultados apresentados nesta seo admitem a sobreposio, ou seja, a participao de mais de um grupo
de agentes em um mesmo fator de caracterizao.
AAE
BM
X
X
X
X
GE
SC/MP
IP
GF
GE
BNB
GF
IP
Proponente do
objeto da AAE
BID
Motivador da AAE
Tabela 2 - Agentes motivadores, proponentes dos objetos de avaliao e elaboradores de cada prtica de AAE no Brasi. (Continua)
SP
Consultoria
Elaborador da
AAE
52
52
53
(Concluso)
AAE
Programa de desenvolvimento do Polo Minero-Industrial de
Corumb e Influncias sobre a Plancie Pantaneira
Bacia do Alto Paraguai
Polo Industrial e de Servios de Anchieta
Complexo Industrial e Porturio do Au
Empreendimentos do Plangas, GNL e COMPERJ na regio em
torno da Baa de Guanabara
Bacia do Rio Turvo
Projeto Mata Branca - Bioma Caatinga
Programa Multimodal de Transporte e Desenvolvimento
Minero-Industrial da Regio Cacaueira Complexo Porto Sul
Plano Diretor do Arco Metropolitano
Planejamento Ambiental Estratgico da Dimenso Porturia,
Industrial, Naval e Offshore no Litoral Paulista PINO
Planos de Expanso da Silvicultura de Eucalipto e
Biocombustveis no Extremo Sul da Bahia (AAE Extremo Sul)
Conjunto de aes integrantes do Plano de desenvolvimento
integrado do turismo sustentvel PDITS
Total de AAEs
BM
BID
X
10
GF
IP
SC/MP
GF
IP
Proponente do
objeto da AAE
GE
53
Consultoria
Elaborador da
AAE
SP
X12
24
18
14
X
2
GE
Motivador da AAE
BNB
Legenda: BID Banco Interamericano de Desenvolvimento; BM Banco Mundial; BNB Banco do Nordeste; GE governo estadual; GF governo federal; IP iniciativa
privada; SC/MP sociedade civil ou Ministrio Pblico; SP setor pblico.
12
54
54
55
55
56
56
57
Tabela 3 Nvel estratgico ao qual cada AAE foi aplicada e finalidade do instrumento em cada caso. (Continua)
Pl
-
Pr
-
Pe
Nvel
Estratgico
AAE
Bacia do Rio Chopim
Finalidade
57
Fez parte de oficina de formao sobre AAE, sendo um exerccio aplicado Bacia
do Alto Paraguai.
Auxiliar tomadores de deciso na identificao, avaliao e controle dos efeitos
positivos e negativos do Polo.
Identificar e propor medidas de mitigao para o cenrio de implementao dos
empreendimentos propostos.
Analisar os conflitos e as possveis implicaes socioambientais associados
implantao do conjunto de empreendimentos.
Atender requisitos do rgo ambiental do Paran, obter dados e formular
alternativas para o aproveitamento hidreltrico da bacia.
Finalidade
Pe
Pr
Pl
Nvel
Estratgico
X
AAE
(Continuao)
58
58
59
(Concluso)
AAE
Plano Diretor do Arco Metropolitano
Planejamento Ambiental Estratgico da Dimenso
Porturia, Industrial, Naval e Offshore no Litoral
Paulista - PINO
Planos de Expanso da Silvicultura de Eucalipto e
Biocombustveis no Extremo Sul da Bahia- AAE
Extremo Sul
Conjunto de aes integrantes do Plano de
desenvolvimento integrado do turismo sustentvel PDITS
Legenda: Pl Plano; Pr Programa; Pe Projeto estruturante.
Pr
Pe
Nvel
Estratgico
Pl
X
Finalidade
59
60
60
6.1 Metodologia
61
61
). Optou-se por
usar apenas trs classificaes, pois o objetivo desta etapa da pesquisa foi verificar a
ocorrncia ou no dos procedimentos, e no sua qualidade.
Etapas
da AAE
Critrios de efetividade
processual
1) Apresenta justificativa do
porqu da aplicao da
AAE.
(d, f)
SCREENING
SCOPING
Escala de avaliao
62
62
63
5) Identifica as questes
mais significativas para a
AAE (escopo da AAE), que
devem ser o foco da
avaliao. (c, e, f)
7) Define objetivos
ambientais ou de
sustentabilidade.
(a, b, e, f, g, h)
6) Apresenta os
objetivos/finalidade da
AAE.
(a, b, e, f, g)
Critrios de efetividade
processual
4) Apresenta as informaes
sobre o estado atual do
ambiente (baseline).
(a, e, f, h)
(Continuao)
Etapas
da AAE
SCOPING
Escala de avaliao
63
Etapas
da AAE
9) Apresenta a evoluo do
ambiente sem o objeto da
avaliao.
(a, e, g, h)
Critrios de efetividade
processual
8) Define indicadores a
serem usados para auxiliar
no processo de avaliao
dos efeitos ambientais.
(e, g)
(Continuao)
SCOPING
AVALIAO E MONITORAMENTO
Escala de avaliao
64
64
65
Critrios de efetividade
processual
11) Identifica e avalia os
provveis efeitos e
implicaes das alternativas
estratgicas sobre o
ambiente.
(a, b, d, f, g, h)
(Continuao)
Etapas
da AAE
AVALIAO E MONITORAMENTO
Escala de avaliao
65
Etapas
da AAE
Critrios de efetividade
processual
14) H consulta a rgos,
setores e autoridades com
interesse no objeto da AAE.
(a, b, c, f, g)
(Continuao)
CONSULTA E TRANSPARNCIA
Escala de avaliao
66
66
67
(Concluso)
Etapas
da AAE
Critrios de efetividade
processual
17) Identificou-se
documento posterior ao
relatrio da AAE que
descreve como as
consideraes ambientais da
AAE e os resultados da
consulta pblica foram
levados em conta na tomada
de deciso e na elaborao
da verso final do objeto
avaliado.
(a)
Justificativa da escolha do critrio
Escala de avaliao
67
a) COMISSO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (2001); b) FISCHER (2007); c) INTERNATIONAL ASSOCIATION FOR IMPACT ASSESSMENT (2002); d)
JONES et al. (2005); e) POLIDO; RAMOS (2011); f) RETIEF (2006); g) THERIVEL (2004); h) UNITED NATIONS ECONOMIC COMMISSION FOR EUROPE (2003).
CONSULTA E
TRANSPARNCIA
68
68
69
Scoping
Screening
AAE
Bacia do Rio Chopim
10
11
12
14
16
17
69
Consulta e trans.
15
* *
* *
13
Avaliao e Monitoramento
AAE
Legenda:
10
11
12
14
15
16
Consulta e trans.
* *
13
Avaliao e Monitoramento
Scoping
Screening
Programa
Multimodal
de
Transporte
e
Desenvolvimento Minero-Industrial da Regio
Cacaueira Complexo Porto Sul
(Concluso).
17
70
70
71
71
72
72
dos doze aproveitamentos para gerao de energia previstos nos Estudos de Inventrio
Hidreltrico do Rio Chopim, realizado pela COPEL em 1999. (SOMA; JURIS AMBIENTIS,
2002, p. II-1). A avaliao foi feita a partir da abordagem do planejamento do setor de
energia eltrica atravs de diversos fatores ambientais visando o desenvolvimento
sustentvel. (SOMA; JURIS AMBIENTIS, 2002, p. I-3).
Quanto avaliao da efetividade, vale destacar que os critrios relacionados
apresentao da evoluo do ambiente sem o objeto da AAE e a identificao e avaliao de
alternativas (critrios 9, 10 e 11) no foram atendidos, to pouco fizerem parte do escopo
desta AAE. Tambm no foi feita referncia a outros instrumentos de planejamento daquela
rea (critrio 3), no houve definio de objetivos de sustentabilidade (critrio 7), de
indicadores (critrio 8) e no houve consulta (critrios 14 e 15). Quanto etapa de
monitoramento (critrio 13), apenas foram indicadas diretrizes para o monitoramento de
alguns componentes do meio.
da
AAE:
Laboratrio
(LIMA/COPPE/UFRJ)
Contexto da AAE e anlise da efetividade
Interdisciplinar
de
Meio
Ambiente
73
73
A partir da anlise por meio dos critrios de efetividade vale destacar a falta de
clareza nas etapas relacionadas ao screening e ao scoping (critrios 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8), o que
torna difcil a compreenso, em especial do objeto em avaliao e do objetivo da AAE, j que
essas informaes aparecem de maneira dispersa no texto, comprometendo, assim, a
compreenso da avaliao como um todo.
Outra questo importante o estudo de alternativas. Nessa AAE foram apresentados
18 cenrios de descobertas de gs e petrleo e alternativas tecnolgicas para a explorao em
cada um dos cenrios, como indicado no trecho: A partir da definio dos cenrios de
descobertas,
foram
hidrocarbonetos,
consideradas
especialmente
de
as
alternativas
gs
natural,
tecnolgicas
na
Bacia
para
de
utilizao
de
Camamu-Almada
74
74
6), porm no foi possvel averiguar em que momentos do processo de AAE esse
75
75
76
76
77
77
78
78
79
79
80
80
81
81
relacionados
(COMPANHIA
ELTRICA
DE
MINAS
GERAIS;
82
82
que
amenizem
justifiquem
os
impactos
ambientais
negativos,
83
83
e foi elaborada por ser uma das exigncias do BID para o pedido de financiamento
do programa.
Quanto efetividade, essa AAE se assemelha s demais AAEs que tm o BID como
agente motivador, por exemplo, no identificando PPPs relacionados (critrio 3) e as questes
ambientais mais significativas (critrio 5), bem como no apresentando objetivos de
sustentabilidade (critrio 7). Por outro lado, a AAE se diferencia com relao apresentao
do objetivo da AAE (critrio 6), que em geral no apresentado claramente nesse grupo de
AAEs.
A evoluo do ambiente sem o objeto da avaliao tambm no foi apresentada
(critrio 9) e alternativas para o programa no foram mencionadas no relatrio (critrio 10). J
o critrio 11, da avaliao dos efeitos ambientais foi considerado parcialmente atendido visto
que, alm de no ter havido comparao entre alternativas, o relatrio apenas identifica efeitos
do programa e impactos de algumas intervenes fsicas, mas no os avalia.
Por fim, outro critrio avaliado como parcialmente atendido foi o critrio 8, posto
que a AAE aponta indicadores apenas voltados para o monitoramento. J os critrios 14 e 15,
sobre consulta a instituies de interesse no objeto da AAE e consulta pblica, no foram
84
84
atendido pois o relatrio indica que as consultas promovidas foram apenas no mbito do
Programa, mas no da AAE.
motivador
da
AAE:
Secretaria
Estadual
de
Meio
Ambiente
85
85
86
86
da
AAE:
Laboratrio
Interdisciplinar
de
Meio
Ambiente
(LIMA/COPPE/UFRJ)
Contexto da AAE e anlise da efetividade
A Avaliao Ambiental Estratgica do Plano de Desenvolvimento Integrado do
Turismo Sustentvel na Costa Norte (PDTS-CN) foi realizada em um contexto posterior
implantao da fase I do Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste
(PRODETUR NE I), no qual foram identificados problemas e impactos imprevistos no meio
ambiente,
tanto
durante
implantao
de
obras,
como
aps
sua
concluso.
87
87
do
desenvolvimento
do
turismo
na
CN
(LABORATRIO
88
88
Para cada um dos cenrios foi realizada anlise qualitativa dos impactos
ambientais (LABORATRIO INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2007, p. 412)
e as trs alternativas foram comparadas.
89
89
90
90
91
91
atendidos, visto que a AAE apresentou apenas uma alternativa de implantao do programa.
Segundo o relatrio, durante a concepo do programa foram estudadas trs alternativas:
nada a fazer, alternativa 1 e alternativa 2 (ALTRAN TCBR, 2007a), e Aps as avaliaes
de natureza econmica, financeira, operacional e, ainda, levando-se em conta os respectivos
impactos ambientais, foi selecionada a Alternativa 2 (ALTRAN TCBR, 2007a, p. 26), nica
alternativa apresentada e avaliada pela AAE. O critrio da avaliao de impactos das
alternativas (critrio 11), ento, foi avaliado como parcialmente atendido, j que se avalia os
impactos do programa, mas para alternativa nica.
Com relao a realizao de consultas, a consulta pblica (critrio 15) foi realizada
apenas no final do processo (apresentao dos resultados da AAE) e a consulta a instituies
(critrio 14) tambm ocorreu nesse momento, mas o relatrio no deixa claro se foi restrita ou
no ao final do processo de AAE. Todos os critrios restantes foram avaliados como
atendidos.
92
92
Essa AAE foi composta por trs etapas: anlise de conflitos, avaliao ambiental
distribuda e avaliao ambiental integrada. A considerao de polticas, planos e programas
relacionados ao objeto da avaliao (critrio 3) foi realizada na etapa de anlise de conflitos,
j na avaliao ambiental distribuda, dentre outras coisas, foram selecionados indicadores
para cada um dos componentes analisados (critrio 8), como indicado no trecho a seguir:
Para cada componente sntese, foram selecionados indicadores socioambientais que
possibilitassem a quantificao e qualificao dos efeitos de presses de
aproveitamentos hidreltricos sobre os ecossistemas terrestre, aqutico e sobre as
interaes socioeconmicas. (SOMA, 2007, p. II-7)
A anlise dos efeitos ambientais foi feita ao longo das trs etapas citadas, cada uma
contemplando alguns pontos. Na etapa de anlise de conflitos foram indicados conflitos
existentes e futuros com os empreendimentos hidreltricos; na etapa chamada de avaliao
ambiental distribuda, avaliou-se a fragilidade das reas da bacia e foram apresentados os
nveis de criticidade de cada rea e de cada empreendimento e os potenciais efeitos sinrgicos
e cumulativos; e na etapa avaliao ambiental integrada, indicou-se impactos relacionados aos
aproveitamentos hidreltricos inventariados e foram gerados cenrios de desenvolvimento,
que variaram quanto quantidade de empreendimentos instalados. Trs cenrios foram
apresentados: cenrio atual, que considerou os empreendimentos existentes poca da
avaliao; cenrio de mdio prazo, que considerou a implantao de parte dos
empreendimentos previstos; e cenrio de longo prazo, que considerou a implantao da
totalidade dos empreendimentos previstos. Esses cenrios foram apresentados na AAE como
possveis situaes futuras, devendo auxiliar a tomada de deciso, mas no foram
apresentados como alternativas. Por esse motivo, o critrio 10 (da apresentao de alternativas
93
93
da
AAE:
Laboratrio
Interdisciplinar
de
Meio
Ambiente
(LIMA/COPPE/UFRJ)
Contexto da AAE e anlise da efetividade
O Programa de desenvolvimento em questo trata dos empreendimentos dos setores
minero-siderrgico e de gs qumico existentes e previstos para a regio de Corumb poca
da AAE (LABORATRIO INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2008a).
Empreendimentos que, se instalados, teriam importantes repercusses sobre a dinmica
econmica da regio e exerceriam forte presso sobre os recursos ambientais e ecossistemas
no Pantanal.
94
94
95
95
Relatrio de 2008
Proponente do objeto da AAE: No h um proponente, j que a AAE no foi
realizada para uma poltica, plano ou programa, mas sim para um territrio
Agente motivador da AAE: Ministrio do Meio Ambiente, atravs do responsvel
pelo Programa Pantanal (Valmir Ortega), que teve a iniciativa de realizar uma oficina com
funcionrios de alguns ministrios e secretarias, resultando em um esboo para uma AAE do
Pantanal
Elaborador da AAE: Participantes da oficina realizada, sob coordenao de Paulo C.
Egler e Thereza C. Carvalho Santos, envolvendo as instituies: Universidade do Estado de
Mato Grosso (UNEMAT), Universidade Estadual de Mato Grosso do Sul (UEMS), Governos
Estaduais do Mato Grosso e do Mato Grosso do Sul, Ministrios do Meio Ambiente, de
Minas e Energia, da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, e dos Transportes, Secretaria
Especial de Aquicultura e Pesca e Secretaria do Ambiente da Repblica do Paraguai
Contexto da AAE e anlise da efetividade
A AAE da Bacia do Alto Paraguai (ou AAE do Pantanal) se destaca dentre as outras
AAEs brasileiras, pois est inserida em um contexto diferenciado. Ela resultado de um curso
de especializao em AAE que foi motivado pelo ento responsvel pelo Programa Pantanal,
do Ministrio do Meio Ambiente, Valmir Ortega (EGLER; SANTOS, 2008, p. 12) e que
envolveu a Universidade do Estado de Mato Grosso (UNEMAT), a Universidade Estadual de
Mato Grosso do Sul (UEMS), os Governos Estaduais do Mato Grosso e do Mato Grosso do
Sul, os Ministrios do Meio Ambiente, de Minas e Energia, da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento, e dos Transportes, a Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca e a Secretaria
do Ambiente da Repblica do Paraguai. Assim, a AAE foi realizada em um contexto cuja
principal meta era a capacitao de profissionais ligados a instituies governamentais de
diferentes instncias administrativas (EGLER; SANTOS, 2008, p. 17).
96
96
Outro aspecto que diferencia essa AAE o fato de trabalhar a perspectiva territorial,
ao passo que a maior parte das experincias brasileiras at aquele momento era de AAEs
setoriais, como apontado no seguinte trecho do relatrio da AAE:
Outra questo importante a ser ressaltada sobre o Curso de AAE do Pantanal foi a
iniciativa de tratar o planejamento de um territrio de uma forma integrada,
envolvendo todos os atores relevantes. [...] Essa experincia de integrao mostrouse significativamente relevante, sobretudo na direo de procurar o desenvolvimento
de um planejamento de territrio de forma a consider-lo como um todo e no de
forma fragmentada, como tem sido a prtica usual. (EGLER; SANTOS, 2008, p. 17)
O territrio adotado pela AAE foi a Bacia do Alto Paraguai e houve a inteno de
envolver no s os dois Estados brasileiros cujos limites administrativos incluem esse Bioma
[Pantanal] Mato Grosso e Mato Grosso do Sul , mas tambm os outros dois Pases que,
juntamente com o Brasil, compartilham esse territrio Bolvia e Paraguai. (EGLER;
SANTOS, 2008, p. 17). Desses dois pases, apenas o Paraguai participou do processo.
O objeto da avaliao, portanto, foi a bacia hidrogrfica do Alto Paraguai, para o
qual a AAE discutiu desde os objetivos estratgicos de desenvolvimento da regio, at
cenrios futuros. A AAE teve como objetivo, ento, atuar como um instrumento pr-ativo,
que buscou antecipar possveis impactos nos domnios ambiental, social, econmico e
institucional, decorrentes de aes de interveno previstas para a regio (EGLER; SANTOS,
2008).
Para a definio dos objetivos e eixos estratgicos para a bacia do Alto Paraguai, a
AAE partiu do levantamento da situao atual do territrio e das projees futuras
estabelecidas nos planos propostos para o Pantanal (EGLER; SANTOS, 2008, p. 150),
inclusive considerando a percepo e expectativas da sociedade. Na sequncia, trs cenrios
foram construdos: cenrio tendencial, que projetava as condies observadas at aquele
momento; cenrio de acelerao do crescimento, no qual se destaca[va] uma mudana do
ritmo de investimentos [...] com intensificaes de mudanas estruturais em todas as
dimenses do desenvolvimento (EGLER; SANTOS, 2008, p. 149); e cenrio de integrao
com diversidade, que considerava o fortalecimento institucional em escala sul americana
(EGLER; SANTOS, 2008, p. 149), com aumento de infraestrutura e da conservao do meio
ambiente e valorizao da diversidade cultural e social. Este ltimo cenrio era de maior
complexidade, visto que pressupe a existncia de coordenao de projetos de infraestrutura
em escala supranacional, harmonizao de marcos regulatrios e ao de proteo ao meio
ambiente, igualmente na mesma escala (EGLER; SANTOS, 2008, p. 149). Para cada cenrio
97
97
foi analisada sua compatibilidade com os principais planos e programas previstos para a
regio, identificados e avaliados os impactos e comparados os resultados para as trs
situaes.
Quanto a medidas de mitigao (critrio 12), elas foram meramente indicativas e
gerais (EGLER; SANTOS, 2008, p. 212), visto que no se tratava de um plano ou programa
especfico, mas sim de um nvel mais estratgico e genrico. Monitoramento (critrio 13), por
exemplo, foi indicado dentre as medidas de mitigao de alguns impactos, todavia, o relatrio
no apresentou diretrizes para essa etapa. Destaca-se que estava prevista uma segunda etapa,
posterior ao relatrio analisado, em que se pretendia propor a construo de um Programa
Pantanal Sustentvel (EGLER; SANTOS, 2008, p. 248). Todavia, por circunstncias
polticas no foi dada continuidade a esse processo (informao pessoal)15.
De maneira geral, esta AAE foi processualmente efetiva, sendo parcialmente
atendido apenas os critrios 13 (monitoramento) e 15 (consulta pblica) e no atendidos os
critrios 16 (da disponibilidade do relatrio da AAE) e 17 (documentao da influncia da
AAE na tomada de deciso).
Informao pessoal: entrevista realizada por Oppermann (2012) com pesquisador integrante da equipe
elaboradora da AAE da Bacia do Alto Paraguai.
98
98
99
99
100
100
e o cenrio pleno, em que se considera, alm das presses previstas para o cenrio de
referncia, a implantao do Complexo Industrial com todas as unidades previstas em sua
configurao plena, a partir de suas curvas de investimentos e de operao (ARCADIS
TETRAPLAN, 2009c, p. 17). Destaca-se que o critrio foi considerado parcialmente
101
101
atendido, pois neste trabalho levou-se em conta apenas se o relatrio afirmou que a AAE
considerou alternativas e se as alternativas eram de escala estratgica.
Com relao ao monitoramento dos efeitos ambientais (critrio 13), o monitoramento
foi citado pela AAE como diretriz ou recomendao para alguns aspectos estudados, mas no
se indica como deve ser feito e no prev o monitoramento do objeto da AAE como um todo.
da
AAE:
Laboratrio
Interdisciplinar
de
Meio
Ambiente
(LIMA/COPPE/UFRJ)
Contexto da AAE e anlise da efetividade
Esta AAE foi uma iniciativa da Secretaria de Estado do Ambiente do Rio de Janeiro
(SEA) e elaborada para o conjunto de empreendimentos da Petrobrs na regio em torno da
Baa de Guanabara, sendo eles: GNL, que a construo de um terminal de gs natural, o
PLANGAS, que inclui a ampliao de uma refinaria de petrleo e o COMPERJ, que um
complexo petroqumico. Todos eles com o processo de licenciamento ambiental j iniciado
poca da AAE.
A finalidade da AAE foi
[...] analisar, sob o prisma do desenvolvimento sustentvel, os conflitos e as
possveis implicaes socioambientais associados implantao do conjunto de
empreendimentos GNL, PLANGAS e COMPERJ visando evitar, reduzir ou
compensar as situaes adversas advindas destes e potencializar as benficas,
ajudando na formulao de opes estratgicas. (LABORATRIO
INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2009, p. 9).
102
102
Vale destacar o carter reativo dessa AAE, j que a avaliao posterior ao incio do
licenciamento
ambiental
de
todos
os
empreendimentos
(ver
LABORATRIO
103
103
A rea de estudo dessa avaliao foi a bacia hidrogrfica do rio Turvo e seu foco
foram as caractersticas ambientais (estado e usos atuais) e o potencial hidreltrico da bacia.
Porm, tanto o objeto da avaliao (critrio 2), quando seu objetivo (critrio 6), no foram
claramente apresentados no relatrio, dificultando a compreenso.
Dos 17 critrios avaliados, 11 no foram atendidos, exceo feita apenas para os
critrios 2 e 6 j citados (avaliados como parcialmente atendidos) e para os critrios referentes
justificativa da realizao da AAE (critrio 1), apresentao do estado atual do ambiente
(critrio 4), indicao de medidas mitigadoras (critrio 12) e disponibilizao do relatrio
(critrio 16).
Ressalta-se que o critrio 12, das medidas mitigadoras, foi parcialmente atendido,
pois o relatrio listou aspectos norteadores (A. MLLER CONSULTORIA AMBIENTAL,
2009, p. 74) para as aes futuras na bacia, mas que so mais semelhantes a um conjunto de
questes a serem consideradas em situaes futuras e no a medidas de mitigao como
compreendidas nesse estudo. Destaca-se, ainda, que apesar dessa avaliao ter sido chamada
de AAE, tanto sua contextualizao como o contedo do relatrio demonstram que se tratou
apenas de um diagnstico da bacia hidrogrfica para fins de aproveitamento energtico.
104
104
Destaca-se que o Projeto Mata Branca no foi o objeto da AAE, mas apenas um dos
PPPs que atuavam nos municpios foco da AAE.
Quanto deciso pela elaborao desta avaliao, no h clareza com relao aos
motivadores, mas apenas que a AAE foi objeto de Termo de Referncia proposto pelo
Conselho de Polticas e Gesto do Meio Ambiente do governo do estado do Cear
(CONPAM), que o rgo responsvel pela AAE no Cear e tambm responsvel por
implementar o projeto Mata Branca no estado (MAYORGA; LIMA, 2010). Apesar de no ser
dito no relatrio, parece tambm ter havido alguma influncia do Banco Mundial, visto que
seu logo est na capa do relatrio da AAE.
O objetivo geral dessa AAE
Subsidiar a implementao de polticas pblicas inter-setoriais no bioma caatinga,
incorporando mecanismos de gesto ambiental no mbito do planejamento
estratgico do governo do estado do Cear, respeitando os princpios do
desenvolvimento sustentvel. (MAYORGA; LIMA, 2010, p.21)
105
105
6.2.22 AAE do Programa Multimodal de Transporte e Desenvolvimento MineroIndustrial da Regio Cacaueira Complexo Porto Sul
106
106
da
AAE:
Laboratrio
Interdisciplinar
de
Meio
Ambiente
(LIMA/COPPE/UFRJ)
Contexto da AAE e anlise da efetividade
A AAE do Complexo Porto Sul foi uma iniciativa da Secretaria do Meio Ambiente
do Estado da Bahia, motivada pelos investimentos programados para a regio no campo da
logstica de transporte e da siderurgia. (LABORATRIO INTERDISCIPLINAR DE MEIO
AMBIENTE, 2010, p. 8), que resultou no contrato entre o Instituto do Meio Ambiente do
Estado da Bahia (IMA, atual INEMA) e o Laboratrio Interdisciplinar de Meio Ambiente
(LIMA), que elaborou os estudos dessa avaliao.
Como apontado no relatrio da AAE
[...] a implantao do Complexo do Porto Sul representa uma demanda do Governo
do Estado da Bahia para o escoamento da produo mineral e agrcola, associando
empreendimentos vinculados rota siderrgica, agregando valor e ampliando as
vantagens competitivas. Com base nestas premissas, o Governo vem planejando
corrigir as carncias de infraestrutura e dentro de uma nova estratgia logstica,
interligar as reas produtoras de gros do oeste e as reservas ferrferas do sudoeste a
uma estrutura porturia com capacidade para o escoamento de grandes volumes.
(LABORATRIO INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2010, p. 3)
107
107
108
108
elemento
estruturador
do
desenvolvimento
(TECNOSOLO;
ARCADIS
TETRAPLAN, 2009a).
A elaborao da AAE foi demandada pelo governo do estado e BID, sendo um dos
componentes que contriburam para a elaborao do Plano Diretor do Arco Metropolitano,
juntamente com os componentes da Poltica de Desenvolvimento Urbano e da Poltica de
Desenvolvimento Econmico e Social, todos devendo dar suporte ao plano diretor. Vale
destacar que, quando da elaborao da AAE, o projeto do arco metropolitano j estava feito,
inclusive com os trechos e suas extenses j definidos. Apesar de o relatrio no apresentar
claramente a necessidade da AAE neste caso (critrio 1), foi pontuado que o MMA vinha
incentivando o uso do instrumento, bem como o poder transformador do arco na regio e a
necessidade de definir as vocaes produtivas da regio para o cenrio de sua implantao,
visando o desenvolvimento em bases sustentveis (TECNOSOLO; ARCADIS TETRAPLAN,
2009c).
Assim, no contexto de elaborao do Plano Diretor do Arco Metropolitano, o
objetivo da AAE foi:
109
109
110
110
Sua aplicao
[...] constitui base para auxiliar os processos de deciso de origem pblica e/ou
privada, integrando questes socioambientais s estratgias de planejamento e
investimento para alcanar processos sustentveis. Envolve dezenas de
empreendimentos, projetos e intenes de investimentos, distribudos
principalmente pela Baixada Santista e Litoral Norte com previso de implantao e
operao at 2025, totalizando magnitude de R$209 bilhes e com cerca de 200 mil
empregos diretos, quando em operao plena. (ARCADIS TETRAPLAN, 2010a, p.
4)
111
111
112
112
da
AAE:
Laboratrio
Interdisciplinar
de
Meio
Ambiente
(LIMA/COPPE/UFRJ)
Contexto da AAE e anlise da efetividade
Esta AAE foi motivada pelos rgos estaduais de meio ambiente da Bahia, seguindo
a orientao do Conselho Estadual de Meio Ambiente da Bahia por meio do Decreto
11.235/08 de se realizar avaliao ambiental estratgica para polticas, planos e programas
governamentais. Como apontado no relatrio, a AAE foi vislumbrada pelo IMA com o intuito
de
[...] sistematizar as ameaas e as oportunidades oriundas da consolidao da vontade
do mercado em transformar o Extremo Sul em uma regio ainda mais especializada
em celulose, somadas s vontades polticas de criar um polo de biocombustveis [...]
(LABORATRIO INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2011, p. 8).
Assim, o foco da AAE foi nos planos de expanso das empresas de celulose da
regio e na instalao de um polo de biocombustveis, estruturado politicamente pelo Governo
do Estado (LABORATRIO INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2011, p. 8), j
que os efeitos e impactos desses empreendimentos estavam extrapolando a capacidade de
gerenciamento das empresas e do processo de licenciamento ambiental (LABORATRIO
INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2011). O conjunto de projetos e programas
sob anlise era composto por:
[...] projeto de expanso da Veracel (segunda planta industrial), a inteno de nova
duplicao da Unidade Mucuri da Suzano, o crescimento vegetativo de 10% da rea
plantada de todos os municpios e o crescimento das reas das outras empresas para
que elas atinjam 100% da capacidade das suas unidades produtivas e programas
governamentais BAHIABIO e PROBIODIESEL BAHIA [...] (LABORATRIO
INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2011, p. 9)
113
113
apresentou, tambm, objetivos de sustentabilidade (critrio 7), sendo eles: reduo da pobreza
e melhoria da qualidade de vida na regio, recuperao da qualidade ambiental e promoo da
estruturao da governana local.
Parte significativa dos critrios avaliados foi atendida neste caso, exceo feita para a
previso da etapa de monitoramento (critrio 12), avaliada como parcialmente atendida, e
para os critrios sobre a descrio de como a AAE e consultas foram consideradas na tomada
de deciso (critrio 17) e sobre a disponibilidade do relatrio da AAE (critrio 16), ambos no
atendidos.
Vale destacar, ainda, como a anlise de alternativas foi conduzida neste caso. Foram
considerados quatro cenrios: o cenrio de referncia, sem o objeto da avaliao (critrio 9); o
de desenvolvimento 1, que considerou a expanso apenas da silvicultura; o de
desenvolvimento 2, que considerou a expanso da silvicultura e da cana de acar; e o de
sustentabilidade, gerado a partir das ameaas e oportunidades identificadas para os cenrios
de desenvolvimento 1 e 2, havendo trs variantes do cenrio de sustentabilidade, que se
diferenciam com relao ao grau de restrio. Cada um dos cenrios foi avaliado tendo como
finalidade identificar as ameaas e as oportunidades do modelo de expanso do eucalipto e
da cana-de-acar para cada um dos fatores crticos desta AAE (LABORATRIO
INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2011, p. 300).
Quanto consulta pblica (critrio 15), vale destacar que ela aconteceu apenas na
fase de apresentao dos resultados da etapa de diagnstico e no foi realizada nas fases finais
da AAE, quando deveriam ser postos em discusso os cenrios e resultados da avaliao
ambiental. Como indicado no trecho a seguir, a consulta pblica nas fases finais estava
prevista na metodologia desta AAE.
A no apresentao desses resultados compromete diretamente na legitimidade do
estudo, contrariando os princpios de boa prtica que pautam a aplicao dos estudos
de AAE at hoje desenvolvidos pela equipe LIMA/COPPE/UFRJ. A ausncia da
consulta pblica se deve exclusivamente a opo feita pelos contratantes do estudo.
(LABORATRIO INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2011, p. 19)
114
114
O BID tambm um motivador desta AAE, uma vez que o instrumento exigido
pelo MTur no mbito do PRODETUR pela necessidade de cumprir salvaguarda do banco
(START PESQUISA E CONSULTORIA TCNICA, 2011a).
Neste contexto, o objetivo geral da AAE foi:
115
115
Alm disso, como objetivo especfico a AAE pretendia desenvolver cenrios futuros,
inclusive considerando a no implementao das aes previstas nos PDITS e a construo de
alternativas s aes j definidas a fim de minimizar impactos negativos. Objetivos de
sustentabilidade (critrio 7) tambm foram definidos, representando o futuro desejado e que
deu base para a avaliao dos cenrios e construo do cenrio sugerido pela AAE (START
PESQUISA E CONSULTORIA TCNICA, 2011b).
A considerao de alternativas (critrios 9, 10 e 11) se deu a partir da construo,
avaliao e comparao entre o cenrio de referncia (projeo da situao atual e sem a
implementao das aes dos PDITS) e o cenrio de desenvolvimento (projeo das
tendncias decorrentes da implementao das aes, identificando as mudanas no ambiente,
contribuies para a economia e para o desenvolvimento sustentvel). A avaliao
comparativa realizada deu suporte para a construo do cenrio de desenvolvimento
sustentvel, que corresponde ao atendimento das recomendaes feitas pela AAE.
Com relao a essas recomendaes (critrio 12), uma caracterstica interessante
dessa AAE foi a indicao das instituies que deveriam ser as responsveis pelo
cumprimento de cada mitigao proposta. Sobre as etapas de consulta, foi realizada consulta a
especialistas e atores relevantes, porm no consulta pblica.
Por fim, destaca-se que esta AAE foi feita de acordo com a metodologia indicada
pelo MTur e, em termos de efetividade processual, atendeu a 12 dos 17 critrios avaliados.
6.3 Discusso
116
116
critrios teve como objetivo apenas identificar o cumprimento ou no das diversas etapas da
AAE, no entanto, sem analisar sua qualidade.
Figura 5 Anlise de efetividade processual: nmero de AAEs para o qual cada critrio foi atendido,
parcialmente atendido e no atendido.
117
117
III. para alguns critrios a variao dos resultados foi ainda mais acentuada, como o
caso do critrio 8, atendido por 12 AAEs, parcialmente atendido por quatro e no atendido por
10; do critrio 9, atendido por 15 AAEs e no atendido por 11; do critrio 10, atendido por
oito AAEs, parcialmente atendido por nove e no atendido pelas outras nove.
Esse resultado sugere que a prtica da AAE no Brasil ainda no consistente,
sobretudo pela ausncia de um padro de procedimentos que se aproxime a boas prticas e a
teoria de AAE tida como referncia nesta pesquisa. Neste sentido e a partir do referencial
terico apresentado, a partir dos resultados da anlise da efetividade processual pode-se notar
que alguns dos casos analisados (e denominados de AAEs) so apenas partes ou elementos de
uma Avaliao Ambiental Estratgica, mas no uma AAE por completo.
H, assim, buracos procedimentais importantes, que permitem a reflexo quanto ao
uso do termo AAE e at mesmo a afirmao de que em alguns casos o termo foi usado de
forma inadequada. o caso, por exemplo, das AAEs da Bacia do Rio Chopim, do Programa
de recuperao de rodovias do estado de So Paulo, do Programa de Acessibilidade a
Municpios de Pequeno Porte com Baixo ndice de Desenvolvimento Humano e do Programa
de Eletrificao Rural do Noroeste de Minas Gerais, nas quais etapas como a considerao de
alternativas e avaliao dos efeitos do objeto avaliado no foram realizadas, objetivos de
sustentabilidade no foram considerados, consultas a instituies e pblica no foram feitas
ou foram feitas parcialmente (Tabela 5).
Por outro lado, pode-se questionar sobre o quanto se poderia esperar que os
resultados fossem diferentes em um contexto como o brasileiro, no qual a prtica da AAE
voluntria e no pautada por regulamentos ou guias formais. Vale destacar que em contextos
nos quais h regulamentao para o instrumento, observa-se um padro entre as AAEs,
demonstrando a relao entre efetividade processual e maturidade do sistema de AAE (ver
Fischer (2010), Fischer et al. (2011) e Ireland Environmental Protection Agency (2012) para
exemplos na Inglaterra e Irlanda).
J em contextos nos quais o instrumento no regulamentado, tem-se observado o
oposto. Por exemplo, na frica do Sul, pais em que a AAE prevista na legislao, mas no
regulamentada (CHAKER et al., 2006), as prticas da avaliao demonstraram no haver um
padro com relao ao procedimento, bem como frequentemente tiveram baixo desempenho
(RETIEF, 2007a). A regulamentao de procedimentos para o instrumento AAE em casos
118
118
como esse e o caso brasileiro parece, ento, ser um caminho possvel para que ao menos em
termos procedimentais haja um aumento de efetividade.
Outra caracterstica comum entre os casos brasileiros analisados e a prtica da AAE
em pases em desenvolvimento e emergentes que no possuem guias prprios para o
instrumento seu uso pautado por diretrizes de agncias multilaterais de desenvolvimento
(ORGANIZAO PARA COOPERAO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO, 2012;
PELLIN et al., 2011; TETLOW; HANUSCH, 2012) e ou ainda influenciado pela literatura e
guias internacionais. Nesse sentido, dentre as AAEs brasileiras possvel identificar trs
grupos que se diferenciam quanto ao referencial metodolgico/procedimental:
I. aquelas cujos procedimentos baseiam-se nas diretrizes definidas pelo BID,
composto por nove AAEs, todas motivadas pelo banco (Figura 6);
II. as que esto alinhadas com a metodologia proposta por Partidrio (2007a)16,
composto por outras dez avaliaes17, que foram elaboradas ou pelo Laboratrio
Interdisciplinar de Meio Ambiente (LIMA/COPPE) ou por uma nica empresa paulista
(Arcadis Tetraplan) (Figura 7);
III. aquelas que no se enquadraram nos dois grupos anteriores, posto que se baseiam
em outras referncias metodolgicas, composto por oito AAEs.
Nota-se, na Figura 6, que as AAEs motivadas pelo BID atenderam principalmente
critrios relacionados: ao screening (1 e 2), a parte do scoping (sobretudo quanto a
apresentao dos PPPs relacionados ao objeto da AAE (3) e da situao atual do ambiente
(4)), apresentao de medidas de mitigao e previso de monitoramento (12 e 13) e
disponibilizao do relatrio (16). No entanto, etapas como definio de objetivos de
sustentabilidade (7) e de indicadores (8), apresentao e avaliao de alternativas (9, 10 e 11),
16
Maria do Rosrio Partidrio uma pesquisadora que se destaca no campo da Avaliao Ambiental Estratgica
e que tem colaborado com as discusses promovidas pelo Ministrio do Meio Ambiente em torno da AAE no
Brasil, bem como com a formao de pessoal para o uso do instrumento, influenciando fortemente as principais
empresas de consultaria que trabalham com a AAE no pas. A abordagem metodolgica que vem divulgando ao
longo de sua carreira preconiza uma AAE de base estratgica, amparada pela identificao dos denominados
Fatores Crticos de Deciso, que incluem aspectos ambientais, mas tambm de governana, associados escolha
e implementao das alternativas sugeridas pela AAE. Um dos trabalhos da autora que apresenta esta
metodologia o Guia de Boas Prticas elaborado para Portugal (Partidrio, 2007a).
17
A AAE do Plano de Desenvolvimento Integrado do Turismo Sustentvel na Costa Norte foi motivado pelo
BID e elaborado pelo Laboratrio Interdisciplinar de Meio Ambiente (LIMA/COPPE/UFRJ), portanto, foi
analisado tanto no grupo I quanto no grupo II.
119
119
consulta a entidades e pblica (14 e 15) e relato da influncia na tomada de deciso (17)
foram frequentemente no atendidas ou parcialmente atendidas.
Ressalta-se que parte dessas avaliaes so muito semelhantes com relao aos
procedimentos e organizao dos relatrios, como j citado no item 6.2, posto que buscaram
atender ao que o BID apresenta como necessrio para a AAE. Essa influncia, porm,
mostrou-se negativa em termos da efetividade processual das AAEs, j que muitas das etapas
da avaliao no so consideradas em diversos casos.
Por outro lado, a anlise das AAEs do segundo grupo (avaliaes elaboradas com
referncia em Partidrio (2007a)) mostrou uma melhor efetividade processual, indicando a
proximidade dessas AAEs com as etapas e procedimento apontados pela literatura e estatutos
internacionais usados como referncia nessa pesquisa (Figura 7). Pode-se notar, ainda, que h
menor variao entre essas AAEs em termos procedimentais.
Figura 6 Anlise de efetividade processual das AAEs elaboradas segundo diretrizes do Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID).
120
120
Figura 7 Anlise de efetividade processual das AAEs elaboradas segundo mtodo proposto por
Partidrio (2007a).
Retomando, ento, a questo sobre o que seria razovel esperar com relao
efetividade processual das AAEs no contexto brasileiro, os resultados do segundo grupo
indicam que possvel haver maior proximidade das AAEs brasileiras com as boas prticas
do instrumento em termos de procedimentos, mesmo no havendo regulamentao ou
diretrizes nacionais.
No entanto, essa proximidade fortemente dependente dos agentes envolvidos em
cada caso, j que em decorrncia da falta de regulamentao, a deciso dos procedimentos a
serem seguidos pelas AAEs fica a cargo de seus elaboradores e motivadores, os ltimos
manifestando-se, por exemplo, por meio de diretrizes ou termos de referncia. A influncia do
contexto sobre a metodologia da AAE tambm foi observada por Jha-Thakur e colaboradores
(2009) estudando a efetividade de prticas da Alemanha, Itlia e Reino Unido. Segundo o
estudo, os atores envolvidos na avaliao, os conhecimentos individuais e da equipe, e a
capacidade da AAE de assimilar esses conhecimentos influenciam a metodologia da avaliao
e sua efetividade.
Alm das dez AAEs (grupo II) que se basearam no mtodo dos Fatores Crticos de
Deciso (Partidrio, 2007a), outras AAEs tambm demonstraram alinhamento com os
121
121
dos
resultados
da
efetividade
processual
das
AAEs
distribudas
122
122
que no o eram (por exemplo, AAE da Bacia do Rio Chopim) e II. o fato de estarem
concentradas em 2005 as AAEs demandadas pelo BID, que em geral apresentaram baixa
efetividade em termos procedimentais.
Podem ser distinguidos, ento, dois momentos das AAEs brasileiras com relao
efetividade processual: at 2005 e posterior a 2005. Plotando apenas os dados das AAEs
posteriores a 2005 (Figura 10) e fazendo-se a regresso linear dos dados a melhora em termos
procedimentais ainda menos evidente (coeficiente de determinao igual ou prximo de 0).
Isso porque, apesar de haver casos em que quase todos os critrios so atendidos, h tambm
AAEs que so bastante insatisfatrias. Assim, os resultados sinalizam que, excetuadas as
primeiras AAEs, no se observa tendncia de melhora da efetividade processual ao longo dos
anos, sendo essa efetividade mais relacionada a outros fatores, por exemplo o contexto, o
motivador e o elaborador da AAE.
123
123
Figura 9 Nmero de critrios atendidos e no atendidos por cada AAE analisada, apresentadas em
ordem cronolgica.
Figura 10 Nmero de critrios atendidos e no atendidos por cada AAE posterior a 2005, apresentadas em
ordem cronolgica.
124
124
125
125
J os critrios que se destacam por no terem sido atendidos com frequncia, esto
relacionados, sobretudo, Avaliao e Monitoramento dos efeitos no ambiente (9, 10 e 11),
mas tambm, ao Scoping (7 e 8) e Consulta e Transparncia (17). A definio de objetivos de
sustentabilidade (7) foi feita apenas por nove das 26 avaliaes. Este critrio ligado s boas
prticas de AAE importante por auxiliar na definio de viso de futuro e planejamento de
longo prazo com vistas sustentabilidade (THERIVEL, 2004), no entanto, essa no foi
prtica comum nos casos estudados.
Tambm no foi frequente a definio de indicadores (critrio 8), mesmo sendo
apontados pela literatura como etapa fundamental da AAE (THERIVEL, 2004). Em
avaliaes estratgicas, os indicadores geralmente so usados para orientar a coleta de dados e
informaes, a avaliao e comparao de alternativas e tambm no monitoramento
(THERIVEL, 2004), contribuindo para a melhoria do processo de avaliao e para a
comunicao (auxiliando a participao pblica e a apresentao dos resultados, por exemplo)
(EZEQUIEL; RAMOS, 2011). No entanto, dentre as AAEs analisadas, apenas cerca de
metade apresentou e utilizou indicadores ao longo do processo de avaliao e outras quatro
apontaram indicadores, porm voltados apenas para o monitoramento. Ezequiel e Ramos
(2011) apontam que indicadores ainda no so bem aplicados em AAEs, havendo falhas em
especial na sua seleo.
Com relao avaliao de alternativas, a apresentao da evoluo do ambiente
sem o objeto da AAE (alternativa denominada pela Diretiva Europeia 2001/42 como doing
nothing) foi apresentada em 15 AAEs e no apresentada em 11 (critrio 9). E mesmo quando
apresentada, a projeo da evoluo do ambiente foi sempre usada apenas como um cenrio
de referncia, a partir do qual se avaliou os impactos de alternativas, mas nunca como um
cenrio possvel. J alternativas estratgicas no foram mencionadas em nove AAEs e
apresentadas parcialmente em outras nove. Vale lembrar que este trabalho restringiu-se a
identificar se o relatrio dizia considerar alternativas ou cenrios alternativos e se os mesmos
eram em escala estratgica (e no de detalhe de projeto). No se avaliou, porm, o quo
razoveis e adequadas elas eram. O critrio 11, que se refere identificao e avaliao dos
efeitos ambientais das alternativas estratgicas, foi parcialmente atendido na maior parte dos
casos analisados, o que se deve, em especial, ao fato das AAEs no considerarem alternativas,
sendo a etapa de avaliao dos efeitos ambientais restrita identificao dos impactos da ao
estratgica proposta.
126
126
127
127
128
128
do
sistema
OPPERMANN, 2012).
como
um
todo
(MALVESTIO;
MONTAO,
2013;
129
129
7 EFETIVIDADE SUBSTANTIVA
7.1 Metodologia
Para a anlise de efetividade substantiva das AAEs o mtodo utilizado foi o estudo
de caso, que adequado quando o intuito investigar um fenmeno contemporneo dentro de
um contexto de vida real, em especial quando no se tem definio precisa dos limites entre
fenmeno e contexto (YIN, 2005), como a situao da Avaliao Ambiental Estratgica
(AAE) no caso brasileiro. Segundo Yin (2005), a experincia na pesquisa avaliativa tem
sugerido que a abordagem por estudo de caso bastante apropriada. Observao semelhante
foi feita por Theophilou, Bond e Cashmore (2007), que recomendam o uso do estudo de caso
em anlises de efetividade de AAE, em especial por essa metodologia possibilitar a
identificao de boas prticas.
A escolha dos estudos de caso a serem analisados, segundo Retief (2007b), uma
etapa crucial na abordagem por estudo de caso e, por isso, merece especial ateno, devendose refletir a respeito do critrio de seleo e do nmero de casos a serem utilizados. Nesta
pesquisa foram selecionados trs casos, todos relacionados com atividades porturias, e que
atenderam aos seguintes critrios: (i) disponibilidade de documentao da AAE; (ii) casos
recentes e com possibilidade de realizao de entrevistas com atores envolvidos no processo;
(iii) existncia de planos, programas ou projetos subsequentes e relacionados ao objeto da
AAE; (iv) disponibilidade de documentao referente ao planejamento subsequente AAE
e/ou possibilidade de contato com atores envolvidos neste processo.
Os casos selecionados foram: AAE do Complexo Industrial e Porturio do Au, AAE
Programa Multimodal de Transporte e Desenvolvimento Minero-Industrial da Regio
Cacaueira Complexo Porto Sul e AAE do Planejamento Estratgico da Dimenso Porturia,
Industrial, Naval e Offshore no Litoral Paulista PINO.
130
130
Para ilustrar as discusses com relao ao licenciamento do Porto Sul, pontua-se algumas notcias a respeito:
Porto Sul Ganhos para quem? Perdas para todos? (PDUA, 2010). Disponvel em:
<http://www.oeco.org.br/suzana-padua/24046-porto-sul-ganhos-para-quem-perdas-para-todos >. Acessado em:
02 fev. 2013.
Manifesto contra o Licenciamento Ambiental do Porto Sul, em Ilhus-BA (SOS MATA ATLNTICA, 2011).
Disponvel em: <http://www.sosma.org.br/11859/manifesto-contra-o-licenciamento-ambiental-do-porto-sul-emiheus-ba/>. Acessado em: 03 fev. 2013.
Ibama concede licena prvia para construo do Porto Sul, diz governo (G1 BA, 2012). Disponvel em:
<http://g1.globo.com/bahia/noticia/2012/11/ibama-concede-licenca-previa-para-construcao-do-porto-sul-dizgoverno.html>. Acessado em: 03 fev. 2013.
Ibama concede licena prvia para a construo do Porto Sul (BRAGANA, 2012). Disponvel em:
<http://www.oeco.org.br/noticias/26666-ibama-concede-licenca-previa-para-a-construcao-do-porto-sul>.
Acessado em 3 fev. 2013.
131
131
Critrios de efetividade
substantiva
1) Insero no incio: o
processo de AAE foi inserido
nas etapas iniciais do
processo de planejamento do
objeto avaliado, de forma a
ser usado como um
instrumento proativo e no
apenas para indicar medidas
mitigadoras (reativo).
(b, h, i, k, l)
2) Colaborao entre a equipe
de elaborao da AAE e a
equipe de elaborao do PPP:
houve dilogo e colaborao
entre as equipes, permitindo a
interligao entre os
processos e a legitimidade
das decises conjuntas.
(h, i, k, l)
Justificativa
132
132
133
(Continuao)
Critrios de efetividade
substantiva
3) Consulta a instituies:
outros rgos, setores e
autoridades com interesse no
objeto da AAE foram
consultados e tiveram a
oportunidade de contribuir
para o processo, sendo suas
vises e comentrios levados
em considerao.
(i)
4) Consulta pblica: o
pblico interessado no objeto
da AAE foi consultado e teve
a oportunidade de contribuir
para o processo, sendo suas
intervenes levados em
considerao.
(i)
Justificativa
133
Justificativa
Critrios de efetividade
substantiva
5) Opes estratgicas: so
avaliadas alternativas
estratgicas razoveis para
o objeto da AAE.
(b, j)
(Continuao)
alternativa intermediria
134
134
135
(Continuao)
Critrios de efetividade
substantiva
5) Opes estratgicas: so
avaliadas alternativas
estratgicas razoveis para
o objeto da AAE.
(b, j)
Justificativa
A avaliao de alternativas razoveis para
o objeto da AAE uma das questes mais
importantes da avaliao, possibilitando a
reflexo quanto s formas de atingir os
objetivos do planejamento com os menores
efeitos negativos ao ambiente.
Para tornar a avaliao deste critrio o
menos subjetiva possvel, alternativas
razoveis foram entendidas como aquelas
que so adequadas ao nvel do planejamento
e que so passveis de implementao (e no
alternativas extremadas, como a de nenhum
desenvolvimento ou de desenvolvimento
econmico pleno, sem outro tipo de
interveno).
A utilizao das propostas da AAE na
verso final do objeto da avaliao
demonstra que o instrumento de fato serviu
de suporte a tomada de deciso e que as
questes ambientais foram contempladas.
135
Critrios de efetividade
substantiva
7) A AAE auxiliou a melhor
compreenso do objeto
avaliado e do contexto em
que est inserido, informando
a deciso e contribuindo para
a diminuio das incertezas
do processo de planejamento
e para que este fosse mais
transparente.
(a, c, d, f, g, l)
8) A etapa de
acompanhamento e
monitoramento dos efeitos
ambientais realizada, de
forma que a AAE seja um
processo contnuo e no uma
avaliao isolada.
(b, j)
(Continuao)
Justificativa
136
136
137
137
Para analisar a efetividade substantiva das AAEs por meio dos critrios de efetividade,
foi necessrio coletar uma srie de informaes relacionadas desde o contexto no qual a AAE
foi iniciada at o monitoramento e processos de planejamento a ela subsequentes. Para a
obteno dessas informaes, foram utilizadas duas abordagens: anlise de contedo de
documentos e entrevistas com atores envolvidos no processo.
A anlise de contedo foi realizada para os relatrios das AAEs e para outros
documentos que retratam o processo de avaliao e de planejamento, por exemplo: pareceres
dos rgos ambientais, manifestaes do Ministrio Pblico, Estudos de Impacto Ambiental.
Os documentos utilizados esto referenciados no captulo Fontes.
J as entrevistas foram presenciais, de carter qualitativo e semiestruturadas. Nesta
categoria de entrevista h um roteiro de temas a serem abordados, mas a formulao das
questes flexvel, adaptando-se a dinmica da entrevista (ROSA; ARNOLDI, 2008) e
permitindo que o entrevistado levante pontos no contemplados pelo roteiro, mas mantendo
um controle por parte do entrevistador (RICHARDSON, 1999).
A escolha da entrevista qualitativa e semiestruturada como mtodo para a coleta de
informaes est atrelada s principais vantagens desse mtodo, sobretudo em funo de sua
flexibilidade e da riqueza de informaes que esse tipo de entrevista possibilita coletar,
permitindo a incluso de questes no previstas e a soluo de dvidas na medida em que elas
apaream (ROSA; ARNOLDI, 2008).
Ressalta-se que as entrevistas tiveram como objetivo complementar as informaes
levantadas por meio da anlise de contedo de documentos. O conhecimento prvio do
processo de AAE (a partir dos documentos), alm do embasamento terico sobre o
instrumento foram fundamentais para a adequada aplicao do mtodo de entrevista
qualitativa. Esta preparao atuou como um filtro, permitindo a melhor conduo e
compreenso das entrevistas, a exemplo do citado por Rosa e Arnoldi (2008) sobre a
importncia do referencial terico para o entrevistador (O referencial terico [grifo dos
autores] , portanto, para o pesquisador, um filtro atravs do qual ele passa a enxergar, com
exatido, a realidade [...], p. 15).
138
138
AAE do Complexo
Industrial e Porturio do
Au
Entrevistado
Representante da SEMA Rio de
Janeiro
Promotor do Ministrio Pblico
Representante do Laboratrio
Interdisciplinar de Meio Ambiente
(LIMA/COPPE/UFRJ)
AAE do Programa
Multimodal de Transporte e
Desenvolvimento MineroIndustrial da Regio
Cacaueira Complexo
Porto Sul
Representante do Laboratrio
Interdisciplinar de Meio Ambiente
(LIMA/COPPE/UFRJ)
AAE do Planejamento
Ambiental Estratgico da
Dimenso Porturia,
Industrial, Naval e Offshore
no Litoral Paulista - PINO
Equipe elaboradora da
AAE
Agente motivador da
AAE
Agente motivador da
AAE
Equipe elaboradora da
AAE
139
139
Vale ressaltar que se buscou realizar entrevistas com atores que representassem o
agente motivador da AAE, o agente proponente do objeto avaliado, o elaborador da avaliao
e o rgo ambiental envolvido. Esperava-se, assim, evitar que os resultados da pesquisa
fossem enviesados em funo do conjunto de atores entrevistados. No entanto, no foi
possvel a realizao de entrevistas com todos os atores pretendidos, sendo este um
importante limitador desta pesquisa, sobretudo para a anlise da AAE do Programa
Multimodal de Transporte e Desenvolvimento Minero-Industrial da Regio Cacaueira
Complexo Porto Sul, sobre a qual foi possvel a realizao de entrevista com apenas um ator
envolvido.
140
140
como j vinha ocorrendo tanto para uma das UTEs quanto para o porto (informao
pessoal)19.
Foi neste contexto que a Secretaria de Meio Ambiente do Rio de Janeiro (SEMA)
entendeu como oportuna a realizao de uma Avaliao Ambiental Estratgica para o
conjunto de projetos estruturantes que compunha o Complexo (informao pessoal)20. Vale
destacar que o objetivo da AAE no era facilitar os processos de licenciamento no sentido
de dispensar os empreendimentos de qualquer tipo de exigncia, mas sim considerar os
empreendimentos de maneira conjunta. Isto porque se entendeu que a viso do todo permitiria
a discusso de questes ambientais importantes, alm de possibilitar a realizao de atividades
de monitoramento e mitigao dos empreendimentos em conjunto, otimizando-as (informao
pessoal)21.
A partir dessas informaes e do relatado no relatrio da AAE, nota-se que a deciso
de se elaborar a avaliao neste caso foi tomada j em fases adiantadas do planejamento,
quando a deciso de se investir no complexo industrial e porturio naquela localidade j
estava tomada, tanto pelo empreendedor quanto pelo governo do estado, inclusive j tendo
sido iniciados processos de licenciamento ambiental e autorizada a desapropriao, pelo
Governo do Estado atravs do Decreto n 41.915/200922, de moradores da localidade onde os
empreendimentos seriam implantados. Portanto, a AAE foi iniciada quando as principais
decises j estavam tomadas, estando limitada a avaliar os efeitos dos empreendimentos e
propor mitigaes para o nvel de projetos e no para o nvel estratgico de deciso.
A reduzida possibilidade de interveno nas decises tambm pode ser notada ao
analisar como se deu a avaliao de opes estratgicas nesta AAE. Foram propostos apenas
dois cenrios: o de referncia, no qual nenhuma interveno do Complexo do Au foi
considerada e o de desenvolvimento pleno, no qual todas as atividades do Complexo se
concretizariam. Ambos no considerados como razoveis segundo os critrios adotados
nesta dissertao, j que tratam de cenrios extremados, no havendo nenhuma opo
intermediria. Por outro lado, chegou-se a discutir questes relativas a alternativas
tecnolgicas e locacionais, que so discusses usualmente feitas em AIA de projeto. Por
19
Informao pessoal: entrevista realizada com Representante da SEMA Rio de Janeiro em 13 mar. 2013.
Informao pessoal: entrevista realizada com Representante da SEMA Rio de Janeiro em 13 mar. 2013.
21
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SEMA Rio de Janeiro em 13 mar. 2013.
22
Disponvel em: <http://www.jb.com.br/rio/noticias/2013/08/10/moradores-desapropriados-pelo-governo-noporto-do-acu-denunciam-cabral-e-eike/>. Acessado em:
20
141
141
23
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da SEMA Rio de Janeiro e representante de
consultoria em 13 mar. 2013.
24
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da SEMA Rio de Janeiro, representante de
consultoria e representante do Ministrio Pblico em 13 mar. 2013 e 15 mar. 2013.
25
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da SEMA Rio de Janeiro em 13 mar. 2013.
26
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante do Ministrio Pblico em 15 mar. 2013.
27
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante de consultoria em 13 mar. 2013.
142
142
28
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da consultoria que elaborou a AAE, em 17 mai.
2012.
29
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da SEMA Rio de Janeiroem 13 mar. 2013.
30
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da SEMA Rio de Janeiroem 13 mar. 2013.
143
Avaliao
Comentrios
143
Critrios de
efetividade
substantiva
Tabela 8 Avaliao da efetividade substantiva para AAE do Complexo Industrial e Porturio do Au. (Continua)
1) Insero no incio
# Interao intermediria
entre as equipes, limitando-se
a alguns momentos do
processo
3) Consulta a
instituies.
2) Colaborao entre
a equipe de
elaborao da AAE
e a equipe de
elaborao do PPP.
Consulta a instituies
foi realizada, mas contriburam
medianamente para a avaliao
31
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da SEMA Rio de Janeiro e representante do Ministrio Pblico em 13 mar. 2013 e 15 mar. 2013.
32
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da consultoria que elaborou a AAE, em 17 mai. 2012.
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da SEMA Rio de Janeiro em 13 mar. 2013.
33
A AAE no
influencia na verso final
do plano
alternativas extremadas
(cenrio de desenvolvimento
extremo e cenrio de nenhum
desenvolvimento)
# - So consideradas apenas as
No se realizou consulta
pblica em momento algum
Avaliao
Comentrios
35
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da SEMA Rio de Janeiro em 13 mar. 2013.
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da SEMA Rio de Janeiro, representante de consultoriae representante do Ministrio Pblico em 13 mar. 2013 e
15 mar. 2013.
3636
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da SEMA Rio de Janeiro e representante do Ministrio Pblico em 13 mar. 2013 e 15 mar. 2013.
34
7) A AAE auxiliou a
melhor compreenso
do objeto avaliado e
do contexto em que
est inserido.
6) Utilizao das
propostas da AAE.
5) Opes
estratgicas.
4) Consulta pblica.
Critrios de
efetividade
substantiva
(Continuao)
144
144
145
(Continuao)
Critrios de
efetividade
substantiva
4) Consulta pblica.
5) Opes
estratgicas.
6) Utilizao das
propostas da AAE.
7) A AAE auxiliou a
melhor compreenso
do objeto avaliado e
do contexto em que
est inserido.
Avaliao
No se realizou consulta
pblica em momento algum
# - So consideradas apenas as
alternativas extremadas
(cenrio de desenvolvimento
extremo e cenrio de nenhum
desenvolvimento)
A AAE no
influencia na verso final
do plano
Comentrios
145
34
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da SEMA Rio de Janeiro em 13 mar. 2013.
35
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da SEMA Rio de Janeiro, representante de consultoriae representante do Ministrio Pblico em 13 mar. 2013 e
15 mar. 2013.
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da SEMA Rio de Janeiro e representante do Ministrio Pblico em 13 mar. 2013 e 15 mar. 2013.
3636
AAE no efetiva
recomendaes da AAE no
so observadas pelos
proponentes e rgo ambiental
nas etapas subsequentes
AAE, mas so observadas por
outra instituio
# As diretrizes e
acompanhamento realizada
apenas para projetos
individualmente, mas no para
o plano, programa ou projeto
estruturante de forma
integrada.
# A etapa de
Avaliao
Comentrios
38
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da SEMA Rio de Janeiroem 13 mar. 2013.
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante de consultoria em 13 mar. 2013.
39
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da SEMA Rio de Janeiro, representante de consultoria e representante do Ministrio Pblico em 13 mar. 2013
e 15 mar. 2013.
40
Informao pessoal: entrevista realizada com representante do Ministrio Pblico em 15 mar. 2013.
37
Anlise final
9) As diretrizes e
recomendaes da
AAE esto sendo
observadas nas
etapas seguintes a
AAE.
8) Etapa de
acompanhamento e
monitoramento.
Critrios de
efetividade
substantiva
(Concluso)
146
146
147
147
7.2.2 AAE do Programa Multimodal de Transporte e Desenvolvimento MineroIndustrial da Regio Cacaueira Complexo Porto Sul
41
Retrorea ou retroporto a rea externa ao cais, onde ocorrem atividades essenciais ao funcionamento do
porto, por exemplo, a movimentao e o armazenamento de cargas.
42
Informao pessoal: entrevista realizada com representante de consultoria em 13 mar. 2013.
148
148
149
149
LIMA foi dito que a integrao foi grande, nomeadamente entre o LIMA e equipe do
Governo, mas tambm com envolvimento do Comit de Acompanhamento e do Ministrio
Pblico, que acompanharam o desenvolvimento dos trabalhos.
Segundo o relatrio da AAE todas as decises tomadas, desde a elaborao do
Termo de Referncia, a seleo dos fatores crticos, a definio dos processos estratgicos e
respectivos indicadores ou mesmo a estrutura, composio e anlise dos cenrios foram objeto
de discusso entre a equipe do LIMA/COPPE/UFRJ, o IMA e a SEMA e, tambm, com o
Grupo de Trabalho governamental. Num processo, subsequente, a discusso foi ampliada,
passando
envolver,
tambm,
Comit
de
Acompanhamento
estabelecido.
44
150
150
151
151
50
Informao pessoal: informao fornecida por pesquisador que participou da elaborao do documento e do
workshop realizado pelo MP do Estado da Bahia, Ncleo Mata Atlntica e academia.
51
Informao pessoal: informao fornecida por e-mail por participante do workshop realizado pelo MP do
Estado da Bahia, Ncleo Mata Atlntica e academia.
Consulta a instituies
53
Comentrios
52
3) Consulta a
instituies.
2) Colaborao
entre a equipe de
elaborao da AAE
e a equipe de
elaborao do PPP.
Avaliao
1) Insero no
incio
Critrios de
efetividade
substantiva
Tabela 9 - Avaliao da efetividade substantiva para AAE do Programa Multimodal de Transporte e Desenvolvimento Minero-Industrial da Regio Cacaueira
Complexo Porto Sul. (Continua)
152
152
153
(Continuao)
Critrios de
efetividade
substantiva
4) Consulta
pblica.
5) Opes
estratgicas.
6) Utilizao das
propostas da AAE.
7) A AAE auxiliou
a melhor
compreenso do
objeto avaliado e
contexto em que
est inserido.
Avaliao
Consulta pblica
realizada, com envolvimento
do pblico e considerada no
relatrio final da AAE
Apenas uma alternativa
intermediria (alm das
alternativas extremadas)
considerada
A AAE no influencia na
verso final do objeto avaliado
# AAE auxiliou / informou o
planejamento
Comentrios
153
55
Informao pessoal: entrevista realizada com representante de consultoria em 13 mar. 2013.
56
Informao pessoal: entrevista realizada com representante de consultoria em 13 mar. 2013.
57
Informao pessoal: entrevista realizada com representante de consultoria em 13 mar. 2013.
58
Informao pessoal: entrevista realizada com representante de consultoria em 13 mar. 2013.
Informao pessoal: entrevista realizada com representante de consultoria em 13 mar. 2013.
59
60
e recomendaes da AAE so
observadas nas etapas
subsequentes AAE ou pelos
rgos ambientais ou pelos
proponentes
- Consultoria que elaborou o segundo EIA do Porto Sul parece ter considerado as
propostas da AAE no EIA (informao pessoal60)
- Parecer do IBAMA sobre EIA/RIMA do Porto Sul no faz referncia AAE
(IBAMA, 2012)
Nenhum acompanhamento
est sendo feito ou pelo menos
no divulgado publicamente.
Comentrios
Avaliao
Anlise final
9) As diretrizes e
recomendaes da
AAE esto sendo
observadas nas
etapas seguintes a
AAE.
Critrios de
efetividade
substantiva
8) Etapa de
acompanhamento e
monitoramento.
(Concluso)
154
154
155
155
156
156
66
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO,
em 14 mai. 2012.
67
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO,
em 14 mai. 2012.
68
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do
PINO em 17 mai. 2012.
69
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representantes da SDECT poca da elaborao da AAE do
PINO e com representante da empresa de consultoria, em 17 mai. 2012.
70
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO,
em 14 mai. 2012.
157
157
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do
PINO em 17 mai. 2012.
72
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do
PINO em 17 mai. 2012.
73
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do
PINO em 17 mai. 2012.
74
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do
PINO em 17 mai. 2012.
158
158
75
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do
PINO em 17 mai. 2012.
76
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representantes da SMA e da SDECT poca da elaborao da
AAE do PINO, em 14 mai. 2012 e 17 mai. 2012.
77
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do
PINO, em 17 mai. 2012.
78
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representantes da SMA e SDECT poca da elaborao da
AAE do PINO, em 14 mai. 2012 e 17 mai. 2012.
79
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do
PINO, em 17 mai. 2012.
80
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representantes da SDECT poca da elaborao da AAE do
PINO e consultoria, em 17 mai. 2012.
81
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO,
em 14 mai. 2012.
159
159
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO,
em 14 mai. 2012.
83
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO,
em 14 mai. 2012.
84
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do
PINO, em 17 mai. 2012.
85
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO,
em 14 mai. 2012.
86
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO,
em 14 mai. 2012.
160
160
Vale destacar, no entanto, que apesar dessa avaliao, os dois cenrios parecem ter de fato
contribudo para a elaborao do plano de ao, em especial porque havia grande incerteza
por parte da administrao pblica sobre o que aconteceria na regio. As projees, ento,
deram suporte elaborao do plano de ao medida que evidenciaram as repercusses do
cenrio prospectivo, bem como conflitos e questes a serem tratados e mitigados.
Com relao ao critrio que analisa se as propostas da avaliao foram acatadas na
elaborao final do objeto avaliado (critrio 6), considerando-se os projetos estruturantes
como o principal objeto da AAE (como tratado no relatrio), avaliou-se que no houve
influncia da AAE, j que a deciso pelos investimentos foi prvia e fora do campo de
influncia das instituies envolvidas na avaliao. Neste contexto, portanto, a avaliao no
influenciou o objeto, mas sim decises posteriores a ele (avaliado no critrio 9).
Por outro lado, as entrevistas evidenciaram que a AAE conseguiu promover melhor
conhecimento sobre o contexto da regio naquele momento, sobre as presses que os
investimentos estruturantes provocariam e o que se pretendia para a regio. Isso foi resultado
no s do levantamento e projeo de informaes relevantes, mas tambm da interao entre
instituies e setores provocada pelo processo da AAE, de forma que secretarias estaduais e
prefeituras conseguiram dialogar sobre alguns temas (informao pessoal)87.
A AAE foi aprovada no Conselho Estadual de Meio Ambiente (CONSEMA),
ganhando o status de deliberao, cujas recomendaes deveriam ser consideradas pelas
diversas secretarias em seus processos de planejamento e execuo de programas e aes que
tangessem as atividades no litoral (informao pessoal)88, alm de incorporadas pela
Secretaria de Planejamento nos prximos Planos Plurianuais (PPAs) (informao pessoal)89.
Assim, a responsabilidade por colocar em prtica o plano de ao ficou a cargo de cada
secretaria e as entrevistas indicaram que ao menos em algumas delas isso tem acontecido. Por
exemplo, no litoral Norte a Petrobrs e Cia Docas esto cumprindo o compromisso de
detalhar os planos e ao propostos (informao pessoal)90; a secretaria de habitao e a
87
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do
PINO, em 17 mai. 2012.
88
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do
PINO, em 17 mai. 2012.
89
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO,
em 14 mai. 2012.
90
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO,
em 14 mai. 2012.
161
161
SABESP tambm esto atendendo o que est na AAE (informao pessoal)91; a Secretaria de
Energia usa as anlises da AAE, sendo uma importante referncia em termos de impactos pro
litoral (informao pessoal)92.
Com relao s etapas de seguimento da AAE, poca de sua elaborao foi pensado
em propor o acompanhamento e atualizao da AAE; no entanto, no se encontrou um
caminho para garantir que o acompanhamento acontecesse (informao pessoal)93. Dessa
forma, o monitoramento fica restrito aos projetos individuais. Apesar disso, a AAE tem
influenciado outras iniciativas que, de alguma forma, cumprem o papel de dar continuidade ao
processo, como o caso do Plano Estratgico de Desenvolvimento Metropolitano da Baixada
Santista, que focado em questes apontadas no plano de ao da AAE (informao
pessoal)94. A AAE, portanto, tem sido referncia para vrios rgos de governo, sendo
mencionada por prefeituras e rgos estaduais quando se discute questes do litoral
(informao pessoal)95.
No licenciamento ambiental, segundo uma das entrevistas, a AAE tambm tem sido
observada, sendo que quando se trata de empreendimentos no litoral paulista, em especial
empreendimentos relacionados s atividades porturias, industriais e offshore, a CETESB
observa as diretrizes e orientaes da AAE para definir o que deve conter nos estudos de
impacto e quais as condicionantes do licenciamento ambiental (informao pessoal)96. Isso
demonstra outro efeito positivo da AAE, que foi o seu reconhecimento como um instrumento
importante para o licenciamento por parte dos tcnicos envolvidos com o tema (informao
pessoal)97.
Por fim, vale ressaltar que, de acordo com representante da equipe elaboradora da
AAE, por ter sido usada para projeto estruturante e, portanto, sendo uma AAE na qual as
91
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO,
em 14 mai. 2012.
92
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do
PINO, em 17 mai. 2012.
93
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do
PINO, em 17 mai. 2012.
94
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do
PINO, em 17 mai. 2012.
95
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do
PINO, em 17 mai. 2012.
96
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO,
em 14 mai. 2012.
97
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO,
em 14 mai. 2012.
162
162
98
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da consultoria que elaborou a AAE, em 17 mai.
2012.
163
163
Avaliao
Tabela 10 - Avaliao da efetividade substantiva para AAE da Dimenso Porturia, Industrial, Naval e Offshore no Litoral Paulista PINO. (Continua)
Critrios de
efetividade
substantiva
Comentrios
1) Insero no incio
2) Colaborao entre
a equipe de
elaborao da AAE
e a equipe de
elaborao do PPP.
99
Informao
pessoal: entrevistas realizadas com representantes da SMA, SDECT e consultoria, respectivamente em 14 mai. 2012, 17 mai. 2012 e 17 mai. 2012.
100
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representantes da SDECT e consultoria, em 17 mai. 2012.
101
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representantes da SMA, SDECT e consultoria, respectivamente em 14 mai. 2012, 17 mai. 2012 e 17 mai. 2012.
102
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representantes da SMA, SDECT e consultoria, respectivamente em 14 mai. 2012, 17 mai. 2012 e 17 mai. 2012.
103
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO, em 14 mai. 2012.
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do PINO, em 17 mai. 2012.
104
4) Consulta pblica.
Comentrios
106
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da consultoria que elaborou a AAE, em 17 mai. 2012.
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representantes da SMA e SDECT poca da elaborao da AAE do PINO, em 14 mai. 2012 e 17 mai. 2012.
107
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO, em 14 mai. 2012.
108
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO, em 14 mai. 2012.
109
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO, em 14 mai. 2012.
110
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO, em 14 mai. 2012.
105
3) Consulta a
instituies.
Avaliao
Consulta a entidades
realizada ao longo de todo o
processo de AAE e as
instituies se pronunciaram,
contribuindo
significativamente para a
avaliao
Critrios de
efetividade
substantiva
(Continuao)
164
164
165
(Continuao)
A AAE no influencia na
verso final do objeto avaliado
# - So consideradas apenas
as alternativas extremadas
Avaliao
- Dois cenrios projetados para 2025: referncia e prospeco, que do base para a
construo do Plano de Ao (ARCADIS TETRAPLAN, 2010c)
Comentrios
165
6) Utilizao das
propostas da AAE.
Critrios de
efetividade
substantiva
5) Opes
estratgicas.
7) A AAE auxiliou a
melhor compreenso
do objeto avaliado e
do contexto em que
est inserido.
# A etapa de
acompanhamento feita apenas
para projetos individualmente,
mas no para o projeto
estruturante de forma integrada.
8) Etapa de
acompanhamento e
monitoramento.
111
Informao pessoal: entrevistas realizas com representantes da SDECT poca da elaborao da AAE do PINO eda consultoria, em 17 mai. 2012.
112
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO, em 14 mai. 2012.
113
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do PINO, em 17 mai. 2012.
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do PINO, em 17 mai. 2012.
114
As diretrizes e
recomendaes da AAE so
observadas nas etapas
subsequentes AAE pelos
diversos atores, sendo um
importante referencial
Avaliao
Comentrios
116
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do PINO, em 17 mai. 2012.
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do PINO, em 17 mai. 2012.
117
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO, em 14 mai. 2012.
118
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO, em 14 mai. 2012.
115
Anlise final
9) As diretrizes e
recomendaes da
AAE esto sendo
observadas nas
etapas seguintes a
AAE.
Critrios de
efetividade
substantiva
(Concluso)
166
166
167
167
AAE
AAE
Complexo
Complexo
do Au
Porto Sul
1) Insero no incio
AAE
PINO
3) Consulta a instituies.
#
#
4) Consulta pblica.
5) Opes estratgicas.
6) Utilizao das propostas da AAE.
Anlise final
#
#
#
7.3 Discusso
168
168
Apesar de uma das AAEs estudadas ser a do Programa Multimodal de Transporte e Desenvolvimento
Minero-Industrial da Regio Cacaueira Complexo Porto Sul, os projetos decorrentes do programa j estavam
bem delimitados, sendo eles o foco da AAE.
169
169
mudanas nos PPPs, tanto a considerao de alternativas quanto a cooperao entre equipes
do planejamento e da AAE so dificultadas (SMITH; FESSEY; WHITE, 2011). Por outro
lado, quando a AAE acompanha a concepo do plano (como uma ferramenta de suporte ao
planejamento e no para sua validao), as mudanas so mais frequentes e o uso do tempo e
recursos mais eficiente (THERIVEL; MINAS, 2002).
Foi neste contexto de elaborao posterior tomada de uma srie de decises, com
influncia nula no objeto de avaliao e tendo como principal questo como lidar com as
consequncias da implantao dos projetos estruturantes, que a considerao de alternativas
foi feita nas AAEs analisadas, usando-se a metodologia de cenrios, que so retratos do
futuro com o objetivo de
comunicar as consequncias potenciais de aes no futuro, guiar polticas ou atender
a objetivos metodolgicos especficos, de modo que as alternativas mais provveis
sejam antecipadas, as aes organizadas e os investimentos orientados, com a
perspectiva de otimizar os resultados e favorecer a construo de futuros
alternativos, em face dos quais as decises sero tomadas. (LABORATRIO
INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2010).
170
170
como mostrado no Captulo 5, diversas prticas brasileiras foram aplicadas para projetos
estruturantes ou elaboradas para atender agncias de financiamento, situaes em que a
avaliao estratgica surge posteriormente s tomadas de deciso principais.
Independente do momento em que a AAE usada, porm, a considerao adequada
de alternativas tem sido apontada como uma dificuldade recorrente da AAE, mesmo em
pases com tradio no uso do instrumento (por exemplo, COMISSO DAS
COMUNIDADES EUROPEIAS, 2009; IRELAND ENVIRONMENTAL PROTECTION
AGENCY, 2012; SMITH; FESSEY; WHITE, 2011; WEST; BORZUCHOWSKA;
FERREIRA, 2011). Este o caso, por exemplo, do Reino Unido, onde os planejadores,
mesmo reconhecendo que a anlise de alternativas parte essencial da AAE, tm dificuldades
em identificar alternativas razoveis, inclusive em nveis mais estratgicos do planejamento, e
dificuldades at mesmo de compreenso do termo alternativas razoveis, j que no h
definio clara na legislao, tampouco na literatura (SMITH; FESSEY; WHITE, 2011).
Outro fator apontado na literatura que influencia a efetividade da AAE a
colaborao entre a equipe que elabora a avaliao e os planejadores (STOEGLEHNER,
2010; THERIVEL; MINAS, 2002; VAN BUUREN; NOOTEBOOM, 2009), sendo que
quando os responsveis pelo planejamento esto envolvidos no processo de avaliao, as
chances de o objeto avaliado (PPP) atender as recomendaes da AAE so maiores
(THERIVEL; MINAS, 2002). Nos casos estudados, algum envolvimento dos planejadores
sempre foi identificado, havendo momentos de trabalho conjunto (por exemplo, para a reviso
de relatrios e discusses especficas), mas a relao entre elaborador da AAE e planejador
foi predominantemente a de prestador de servio e contratante, mantendo-se clara distino
entre as funes de cada equipe. Para a AAE do PINO, vale destacar que ao longo do
processo houve a discusso sobre o quanto as secretarias coordenadoras da AAE, em especial
a Secretaria de Meio Ambiente, deveria se envolver e influenciar a avaliao e o quo isenta
do governo a AAE deveria ser.
Mesmo quando a AAE no influencia diretamente a concepo do objeto da
avaliao, ela ainda pode ser importante por informar o processo, auxiliando a melhor
compreenso do ambiente, do contexto e do prprio objeto da AAE (FISCHER, 2007;
171
171
THISSEN, W. Criteria for evaluation of strategic environmental assessment. In: PARTIDRIO, M. R.;
CLARK, R. (Ed.). Perspectives on Strategic Environmental Assessment. ed. Lewis Publishers: Boca Raton,
2000. p. 113 127.
172
172
observada pelo rgo licenciador (no caso, a CETESB). Portanto, essa uma importante
deficincia das outras duas AAEs analisadas.
Vale destacar, contudo, que a tomada de deciso uma questo poltica, sobre a qual
atua uma srie de fatores e interesses. Portanto, ainda que a AAE informe o planejamento,
promova transparncia, faa recomendaes relevantes, ela no necessariamente implicar na
utilizao das suas recomendaes, seja no objeto avaliado (Critrio 6), seja em momentos
subsequentes (critrio 9), posto que h uma forte dependncia do contexto e das relaes de
poder existentes, e que geralmente no esto claras (HANSEN et al., 2013).
Outro efeito indireto alcanado pelas AAEs estudadas diz respeito ao dilogo entre
instituies e setores, como a aproximao das secretarias de meio ambiente e de
desenvolvimento na AAE do Complexo do Au e a melhor comunicao entre diversas
instituies no caso da AAE do PINO, sobretudo entre prefeituras e governo do estado, e
entre Secretaria de Meio Ambiente e secretarias setoriais.
O uso da AAE nestes contextos permitiu notar-se que algumas secretarias setoriais
tm grande dificuldade de planejar considerando-se outras questes que no as diretamente
relacionadas ao seu setor. Portanto, o uso da AAE fez uma provocao no sentido de mudar a
rotina e o modo de planejar, o que, segundo Fischer (2007), uma caracterstica de AAE
efetiva. A promoo desse dilogo se mostrou diretamente ligada viso multisetorial que a
AAE provoca e realizao de consulta a entidades, que foi avaliada como satisfatria em um
caso e parcialmente satisfatria em outros dois. A efetividade na consulta s instituies
tambm pode ser relacionada com a melhor compreenso do objeto da AAE e ao aumento da
transparncia (critrio 7).
J a consulta pblica no foi avaliada como satisfatria em nenhum dos casos.
Apesar de ter sido promovida tanto na AAE do Porto Sul quanto na do PINO, no primeiro
caso a observao das contribuies da consulta foram restritas AAE, no tendo
influenciado a tomada de deciso, j no segundo caso, a consulta foi apenas de carter
informativo, no sendo as contribuies consideradas nos processos de avaliao e
planejamento. Na AAE do Complexo do Au a consulta no foi realizada.
O nico ponto relevante da realizao da consulta nesses casos foi, ento, a
possibilidade de conferir alguma transparncia ao processo, benefcio indicado tambm no
relatrio de eficcia da Diretiva Europeia 2001/42 (COMISSO DAS COMUNIDADES
173
173
EUROPEIAS, 2009) e por Smith, Fessey e White (2011) especificamente para Reino Unido,
Polnia e Portugal. Por outro lado, deficincias na consulta pblica foram apresentadas por
Gauthier, Simard, Waaub (2011), que observaram que a participao pblica tem sido
encarada como um suplemento abordagem de planejamento convencional, e no como
componente integrante do processo, ou seja, tendo a funo apenas de validar o planejamento.
McLauchlan e Joo (2012) tambm apontam a participao pblica como uma das tenses
que surgem da aplicao da AAE.
Com relao ao monitoramento (critrio 8), verifica-se que este um dos pontos
mais frgeis da AAE no Brasil, j que, no mximo, acontece o monitoramento para os
projetos individualmente, posto que obrigatrio em funo do licenciamento ambiental.
Portanto, o acompanhamento de questes estratgicas no acontece, dificultando a verificao
do cumprimento das recomendaes da AAE e impossibilitando a ocorrncia do follow-up,
que fundamental para retroalimentar o ciclo de avaliao, j que indica relaes de causaefeito, dando suporte para futuras AAEs (FISCHER, 2007; JOO, 2007).
Apesar do monitoramento ser uma etapa importante do processo de AAE (FISCHER,
2007; GACHECHILADZE-BOZHESKU; FISCHER, 2012; PARTIDRIO; ARTS, 2005;
SADLER; VERHEEM, 1996; THERIVEL, 2004), fazer o monitoramento e follow-up em
nveis estratgicos uma tarefa complexa em funo dos diversos impactos que uma ao
estratgica pode ter, inclusive em diferentes nveis de planejamento e escalas espacial e
temporal (PARTIDRIO; ARTS, 2005).
Dificuldades em conduzir adequadamente essa etapa so encontradas no apenas nas
experincias brasileiras, mas apontadas como um dos desafios da AAE em diversos pases
desenvolvidos e em desenvolvimento (GACHECHILADZE-BOZHESKU; FISCHER, 2012).
Essas dificuldades so de diversas naturezas, por exemplo, relacionadas a no integrao com
outros sistemas de monitoramento (GACHECHILADZE; NOBLE; BITTER, 2009), no
compreenso dos benefcios do monitoramento, falta de recursos financeiros e humanos, no
cooperao entre instituies, falta de comprometimento e de suporte legal (caracterstica
tpica de pases em desenvolvimento) (GACHECHILADZE-BOZHESKU; FISCHER, 2012).
No Brasil, o principal obstculo parece ser a ausncia ou a no definio do
responsvel por conduzir o monitoramento, funo que no tem sido assumida pelos rgos
que demandaram a AAE, tampouco pelos empreendedores dos projetos estruturantes. Nesse
174
174
inclusive
internacionalmente
(COMISSO
DAS
COMUNIDADES
EUROPEIAS, 2009).
175
175
Tabela 12 Resultados das anlises da efetividade processual e da substantiva para os trs casos
estudados.
Efetividade processual
AAE
Complexo do Au
Parcialmente
satisfatrio
4
15
PINO
Satisfatrio
Insatisfatrio
Efetividade
substantiva
Anlise
final
Os resultados apontam que, apesar de as trs AAEs terem sido avaliadas como
predominantemente efetivas em termos processuais, (inclusive influenciado pela metodologia
de AAE muito semelhante nos trs casos), houve importante variao entre a efetividade
substantiva. Destaque para a AAE do PINO, que apesar de em termos processuais no ter sido
a mais satisfatria, foi a melhor em termos substantivos. Por outro lado, a AAE do Complexo
do Au, analisada como insatisfatria em termos substantivos, atendeu a cerca da metade dos
critrios processuais.
Mesmo levando-se em conta que a amostra considerada foi reduzida (trs AAEs),
pode-se inferir que a relao entre os dois tipos de efetividade estudados no direta,
corroborando com o estudo de Van Buuren e Noteboom (2009), que indicam que apesar de a
boa qualidade da AAE ser importante, o link entre qualidade da AAE e qualidade da tomada
de deciso no direto. Ressalta-se que mltiplos fatores exercem influncia sobre a tomada
de deciso, sendo um deles a relao de poderes entre os atores envolvidos nos processos de
planejamento e de avaliao (HANSEN et al., 2013). No fez parte do objetivo desse estudo
debruar-se sobre esta gama de fatores que influenciaram a deciso, mas reconhece-se que
este um ponto fundamental para a compreenso do papel da AAE no contexto em que est
sendo aplicado no Brasil, indicando um importante campo para novas pesquisas.
176
176
Com o objetivo de se conhecer qual tem sido a efetividade das AAEs brasileiras
enquanto um instrumento de poltica ambiental, porm ainda no regulamentado e usado
voluntariamente no pas, trs prticas foram selecionadas e analisadas a partir de nove
critrios de efetividade substantiva.
Os resultados apontaram que as AAEs no alcanaram efetividade, sendo duas delas
analisadas como parcialmente efetivas (AAEs do Complexo Porto Sul e do PINO) e outra
como no efetiva (AAE do Complexo do Au ). A principal limitao nos trs processos de
avaliao est relacionada ao uso tardio da AAE, posto que o instrumento foi utilizado para a
avaliao de projetos estruturantes, cuja deciso pela implementao estava tomada
previamente AAE. Desse fato, decorrem outras deficincias dos usos do instrumento, que
no conseguiu influenciar o objeto avaliado, teve importantes falhas ao considerar
alternativas, dificuldades em promover o tiering e limitou-se a avaliar os impactos dos
projetos propostos e indicar mitigaes possveis. Ou seja, as avaliaes no conseguiram
atingir objetivos de uma Avaliao Ambiental Estratgica, como colocada na literatura
internacional.
Por outro lado, alguns aspectos positivos tambm puderam ser observados nessas
prticas, sobretudo relacionados organizao e disponibilizao de informaes e a criao
de situaes de aproximao de instituies e setores. Assim, dentre os pontos positivos
identificados a partir da avaliao dos critrios de efetividade substantiva, destacam-se:
- a produo, organizao e publicao de estudos e informaes utilizveis tanto
pelos atores envolvidos diretamente no contexto de cada AAE (por exemplo, rgo de meio
ambiente, secretarias envolvidas, municpios, empreendedores) quanto pelo pblico e outras
instituies, por exemplo, Ministrio Pblico;
- iniciativa de promover consulta pblica que, apesar do carter informativo, tinha
como intuito conferir alguma transparncia para o processo de planejamento e avaliao;
- incentivo ao dilogo entre instituies e setores do planejamento, provocando
mudanas (ainda que pontuais) na rotina do planejamento setorizado.
177
177
178
178
8 CONCLUSES
179
179
A anlise dos relatrios dessas AAEs permitiu notar que, em sua maioria, as AAEs
motivadas pelo BID cumprem apenas as etapas apontadas pelo banco como necessrias para
atender seus requisitos, deixando claro que a inteno da avaliao apenas atender ao banco
e no dar suporte ao planejamento. Assim, as prticas com essas caractersticas geralmente
no atenderam etapas como apresentao do objetivo da AAE, considerao de alternativas e
uso de indicadores, sendo analisadas como no efetivas.
Outra caracterstica importante do cenrio prtico apresentada por esta pesquisa diz
respeito elaborao da AAE para nveis menos estratgicos do planejamento (programas e
projetos estruturantes), circunstncias em que j se tem projetos bem definidos e cuja deciso
de implement-los j est tomada. Dentre essas prticas, destacam-se as AAEs empregadas
para conjuntos de projetos que passaram a ser denominados de plano ou de programa no
contexto da AAE, ainda que no haja, de fato, uma articulao estratgica (por exemplo, o
caso do Programa Rodoanel, do Programa do Complexo Porto Sul e do Plano de expanso do
Extremo sul da Bahia).
Destaca-se, tambm, o uso do instrumento para projetos estruturantes. No foi
objetivo desta pesquisa discutir a adequao ou no do uso da AAE neste caso especfico,
todavia, entende-se que um assunto de grande importncia para o cenrio brasileiro,
sobretudo por se reconhecer que o planejamento a partir de projetos estruturantes est
relacionado ao contexto brasileiro de planejamento e de obteno de recursos financeiros.
Assim, o uso da AAE nesses casos, apesar de controverso, tem sido pouco discutido pela
academia, apontando um importante tema de debate.
Quanto efetividade processual, de maneira geral a prtica brasileira de AAE no
atingiu consistncia em termos dos procedimentos utilizados, j que h grande variao entre
as etapas elaboradas em cada caso. De fato, no h um procedimento padro que predomine
no conjunto das 26 AAEs analisadas. E como no h uma referncia nacional formal sobre
procedimentos, a efetividade processual mostrou-se I. fortemente relacionada ao agente
motivador, no caso das AAEs motivadas pelo BID, e II. ao agente motivador e ao elaborador
da avaliao nos outros casos, j que a definio das etapas e procedimentos necessrios ficou
a cargo da instituio que recomenda a elaborao da AAE (por exemplo, elaborando-se
termo de referncia) e, sobretudo, a cargo da equipe que conduz os estudos.
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REFERNCIAS121
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