Reforma da justia (estudo de caso)*

Jacqueline Sinhoretto

A reforma do sistema de justia tem sido importante tema do debate sobre

democracia e cidadania no Brasil atual, presente tambm na discusso sobre o enfrentamento da violncia. Uma das iniciativas propostas foi a criao dos Centros de Integrao da Cidadania CIC , um programa do
governo estadual paulista, cuja criao e implantao foi objeto do estudo
aqui relatado.
O primeiro posto do CIC implantado, em 1996, no bairro do Itaim
Paulista (a quarenta quilmetros do centro de So Paulo), reunia no mesmo
edifcio de construo simples, encravado no meio de um grande conjunto
habitacional, um juiz, um promotor de justia, um delegado de polcia, um
advogado pblico e um servio de assistncia social e psicolgica, com o
objetivo de resolver conflitos de forma rpida, informal e acessvel, disseminar conhecimentos sobre leis e direitos e incentivar a organizao popular
numa iniciativa realmente indita para as instituies de justia paulistas.
A criao do CIC pode ser compreendida no contexto de lutas travadas
na transio entre a ordem autoritria da ditadura militar (1964-1984) e a
construo de uma ordem democrtica iniciada com a eleio de governos
civis (1982 e 1989), a produo da nova Constituio (1988) e a renovao
de algumas legislaes, trazendo esperana democrtica na consolidao de
um Estado de direito, com sua extenso e abrangncia sendo disputadas
entre as foras polticas.

Este artigo resultado

da pesquisa conduzida
para o doutorado da autora no Curso de PsGraduao em Sociologia da Universidade de
So Paulo, integralmente relatada na tese Ir aonde o povo est: etnografia
de uma reforma da justia, defendida em 2007.
O texto integral pode ser
obtido pelo acesso Biblioteca Digital de Teses
e Dissertaes Eletrnicas, no site www.teses.usp.
br.

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1. Postos do CIC, em
ordem de inaugurao,
nos distritos de So
Paulo: Itaim Paulista,
Jardim Panamericano,
Jardim So Luiz, Jaan, Jardim ngela e
Casa da Cidadania, no
Jabaquara. Em municpios da Regio Metropolitana: Francisco
Morato, Ferraz de Vasconcelos e Guarulhos.

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A proposta desse novo modelo de prestao de servios de justia e segurana para a populao pobre dos bairros de periferia emergiu de um grupo
de operadores do direito liderado por juzes atuantes na 5a Cmara do Tribunal de Alada Criminal de So Paulo, nos primeiros anos da dcada de
1980. Assim, parte de um movimento interno da magistratura paulista,
com o apoio de membros de outras instituies da justia, que buscava formular terica e politicamente estratgias de democratizao institucional.
Na viso de seus criadores, a descentralizao mxima dos servios judiciais at ento concentrados e centralizados (ou encastelados, como
diziam), a produzir distanciamentos fsicos e simblicos em relao ao homem do povo e a integrao com a instncia policial representavam um
projeto de expanso do Estado de direito, ampliando o acesso aos servios
de justia grande maioria da populao at ento excluda das relaes de
cidadania e desprotegida pela ordem jurdica. O deslocamento dos operadores jurdicos e a fixao de postos de trabalho nos bairros pobres, por
meio da dialtica de novas relaes a serem estabelecidas com o homem
comum, formariam um poderoso mecanismo de transformao da mentalidade de delegados, juzes e promotores sem a qual no se poderia
democratizar o sistema judicial nem consolidar a democracia.
A histria do CIC, de suas apropriaes, mudanas de rumo, adaptaes e resultados, pode ento ser lida como uma histria de lutas em torno
do significado da expanso do Estado de direito conseqentemente, sobre o que e como reformar ou conservar nos servios de justia no perodo recente da sociedade brasileira, embora a pesquisa tenha se concentrado
em So Paulo, a maior metrpole do pas, hoje com 19 milhes de habitantes. A partir de 2001, o Ministrio da Justia passou a financiar programas
de implantao dos Centros Integrados de Cidadania em estados e municpios, no mbito da poltica de preveno da violncia. Na Grande So Paulo h nove postos1 implantados pelo programa estadual, e um em Campinas; outro posto foi implantado pela prefeitura de Santo Andr em parceria
com o governo federal, sem ligao com o programa estadual.
Para este estudo, um exerccio de sociologia poltica, o CIC como uma
janela pela qual observar as relaes de poder constituindo e sendo constitudas por prticas concretas de manuteno e inovao das instituies de
justia e da gesto estatal dos conflitos. Trata-se de observar o sistema de justia pelas suas franjas, pelos postos de trabalho de pouco prestgio, distantes
geogrfica e simbolicamente das chefias e dos postos de deciso. Pelo discurso de criao do CIC, a franja transformaria o centro. Para a pesquisa, trata-

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se de uma oportunidade de observar o conjunto de instituies operando no

mesmo campo, e realizar uma investigao que transcende as fronteiras institucionais, tomando-as como construo e no como um dado acabado de
realidade.
No debate das cincias sociais brasileiras sobre o sistema de justia, este
estudo deparou-se com um tipo de diviso de trabalho que acarreta silenciamentos e ocultamentos entre as principais tendncias de anlise e os principais autores do campo quanto aos diagnsticos de rupturas e continuidades
de concepes e prticas autoritrias nas instituies judiciais e policiais no
processo de democratizao brasileiro. De um lado, h os estudos que tematizam o sistema de justia no contexto da democratizao e das reformas
normativas e institucionais, privilegiando o tratamento dos conflitos cveis
e, em geral, diagnosticando importantes rupturas na configurao institucional, na prestao dos servios e nas conquistas da cidadania nas ltimas
duas dcadas, com destaque para autores como Maria Tereza Sadek (2002) e
Lus Werneck Vianna (cf. Vianna et al., 1999). De outro, os estudos sobre a
justia criminal tematizam, grosso modo, as dificuldades de democratizao,
a persistncia de padres hierrquicos e os obstculos de atualizao das instituies para o enfrentamento do crescimento da criminalidade no perodo
democrtico, em linhas seguidas por Srgio Adorno (1994, 1996, 1998),
Antonio Luis Paixo (1982) e Roberto Kant de Lima (1989, 1995, 1997,
2004). Mesmo aqueles dedicados a investigar o efeito de reformas, como os
Juizados Especiais Criminais, apontam padres persistentes nas culturas jurdicas e organizacionais dos operadores jurdicos, resistentes aos temas relevantes para a democratizao da justia (cf. Amorim et al., 2002; Azevedo,
2000; Izumino, 2002).
No por acaso, na primeira tendncia predomina a perspectiva macrossociolgica, correlacionando processos polticos e econmicos a adaptaes das instituies de justia. Os recursos de pesquisa mais utilizados so
sondagens de opinio e de perfil social e ideolgico das corporaes, privilegiando a viso dos agentes institucionais sobre os processos de mudana.
Na outra tendncia, verifica-se a preferncia por anlises de microcontextos, que privilegiam a observao do cotidiano e os efeitos concretos das
prticas, mais do que a inteno e a avaliao dos agentes; os marcos normativos so menos importantes do que o descortinamento de interaes
sociais permeadas por significados implcitos, construo de identidades
clandestinas, processos informais de socializao, os quais operam para
permitir o aprisionamento de inovaes por antigas culturas jurdicas.
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A presente investigao, de certa forma, situa-se no cruzamento dessas

duas correntes, tendo que localizar seu objeto num contexto de mudanas
institucionais que sugerem a hiptese da efetiva ampliao do acesso justia; no obstante, os prprios caminhos de implantao da reforma proposta pelo CIC corroboram a hiptese de no serem poucos os obstculos
de mudana e os riscos de aprisionamento da novidade a padres persistentes de pensamento e prticas tradicionais elitistas ou autoritrias.

O iderio de criao do CIC

2.Doutrina constitucional erigida na reconstruo democrtica europia do ps-Segunda Guerra que

combina o liberalismo
poltico do Estado de
direito com as protees sociais da cidadania, caracterstica do
welfare state (cf. Vianna et al., 1999; Barroso, 2006).
3. Doutrina penal que
condiciona o poder punitivo do Estado ao respeito estrito a todas as
garantias de ampla defesa do acusado e indivisibilidade dos direitos
humanos (cf. Ferrajoli,
2001).

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No contexto da transio entre a ordem autoritria e a nova ordem constitucional de 1988, as lutas e as disputas internas da magistratura paulista definiam grupos com opes diversas no apenas poltico-eleitorais como tambm de formulao e aplicao de saberes jurdicos. Em torno dos juzes da
mencionada 5a Cmara reunia-se uma minoria entre os operadores jurdicos
disposta a produzir uma nova jurisprudncia, pautada no diagnstico de que
grande parte da legislao ordinria havia sido criada durante perodos de
exceo, sendo sua estrita aplicao produtora de vieses classistas, elitistas e
discriminatrios na distribuio da justia. Fazia a crtica ao formalismo dos
juzes e ao desempenho da magistratura como mera aplicao das leis a casos
especficos. Propugnava um saber jurdico crtico que, alm dos princpios
do liberalismo poltico importante num perodo autoritrio), incorporasse
tambm princpios de democracia social, exigindo do juiz discernimento
para interpretar a lei de forma a garantir a igualdade de tratamento jurdico
numa sociedade desigual. lei ordinria, considerada classista e autoritria,
opunha o respeito Constituio, entendida como a carta de direitos individuais e de cidadania. Nos anos de 1980, no Brasil, essa carta de direitos era
ainda limitada, mas esses operadores jurdicos estavam em dilogo direto
com doutrinadores internacionais do novo constitucionalismo2 e do garantismo penal3.
O discurso dos garantistas, crtico funo de represso das classes populares pelo Estado penal, manifestava preocupao com a justia social,
alm da justia formal, e com a arbitrariedade exercida por agentes do Estado na persecuo e execuo criminal, sobretudo contra as classes populares. Realizavam a defesa de um direito que fosse sensvel aos problemas
do homem comum, do homem do povo. E essa orientao os colocava
em proximidade a grupos polticos externos ao campo jurdico, como a
esquerda catlica e defensores de direitos humanos, de quem incorporaram

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contedos importantes para definir a reforma da justia contida no projeto

do CIC.
J desligados da instituio judiciria, alguns expoentes do grupo envolveram-se com a formulao de um projeto de governo para a rea de segurana e justia. E com essa tarefa desenharam as linhas principais de um
programa de descentralizao mxima e integrao dos servios, com funcionamento diuturno, nos bairros mais pobres da capital. Pretendiam, com
o deslocamento dos operadores jurdicos para os bairros, conferir agilidade
ao processamento dos conflitos, ampliar o acesso dos pobres justia e
produzir uma mudana de mentalidade na cultura jurdica de juzes, promotores, delegados e advogados, os quais incorporariam novos valores com
a vivncia cotidiana das condies de vida das periferias urbanas.
proximidade dos operadores judiciais entre si e deles com o homem
comum atribua-se o potencial de melhorar o controle mtuo de arbitrariedades, incluindo a violncia policial, tortura e maus-tratos no crcere, e
distores na aplicao da lei penal. Dessa proximidade emergiria tambm
o controle social das instituies, cujos canais de dilogo com as demandas
populares e cuja transparncia eram praticamente inexistentes, pois a presena fsica e a acessibilidade dos servios fariam dos agentes da justia pessoas conhecidas e referncias da sociabilidade local.
O projeto de criao do CIC evidenciava a premissa de que o conhecimento dos agentes da justia e de suas funes, do funcionamento dos
rgos judiciais, da conduo dos procedimentos, e a utilizao dos servios judiciais na defesa de direitos sociais e interesses individuais teriam um
potencial pedaggico de transmitir aos cidados, at ento excludos dessa
experincia, as virtudes do Estado de direito social e democrtico, despertando-os a reivindicar a efetividade da cidadania e das leis. E quanto mais
conscientes os cidados, mais presso haveria sobre as instituies para
corresponder s demandas populares, num processo que chega a ser imaginado pelos mais idealistas como um impulso para uma revoluo popular.
A proposta integrou o programa do candidato a governador Mrio Covas (PSDB), em 1990, como uma grande inovao para as polticas de justia e segurana. O candidato no venceu aquela eleio e candidatou-se em
1994, saindo vitorioso. O projeto do CIC integrava o programa de governo,
sem o destaque dado anteriormente. Sua execuo ficou a cargo da Secretaria de Justia e Defesa da Cidadania, sendo um de seus programas prioritrios, ao lado da implantao do Plano Estadual de Direitos Humanos e dos
programas de proteo a testemunhas e vtimas de violncia.
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Implantao dos postos e dos servios de justia

Uma das inovaes do CIC ser um programa do Poder Executivo
para a melhoria do acesso e da prestao dos servios de justia. Contudo, como a Secretaria de Justia no administrava nenhum dos servios
importantes para o sucesso do programa, ele foi implantado sob sua coordenao, mas depende de parcerias e convnios que envolvem as diversas
secretarias estaduais, o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e autarquias
e fundaes pblicas, cada qual com autonomia sobre suas diretrizes,
prioridades e oramentos. A necessidade de integrao, contida no ttulo
do programa, reflexo de uma estrutura estatal fragmentada, em que h
agncias concorrendo por recursos, visibilidade, independncia, cada qual
envolvida em disputas polticas internas e afetada por disputas dentro
das corporaes profissionais que as compem.
Embora imaginada com inteno reformadora qui revolucionria ,
a implantao do CIC ganhou as feies que as disputas prprias de um
campo estatal complexo possibilitaram. Sob a coordenao da Secretaria de
Justia, tornou-se um espao de exacerbao da crtica ao formalismo da
justia, propondo a informalizao dos procedimentos e das tcnicas inovadoras de mediao de conflitos. Acrescentou-se o encorajamento participao popular em conselhos, reunies, comisses, e na relao direta entre
lderes locais e os agentes pblicos, caracterizando a participao da comunidade. As diretrizes de informalizao e integrao com a comunidade
eram sempre contrastadas no discurso dos gestores do CIC com uma prtica judicial excessivamente formalista, mais preocupada com a tcnica jurdica do que com os conflitos sociais, de linguagem incompreensvel e rituais
sem eficcia, elitista, seletiva e discriminatria.
A crtica ao formalismo excessivo propunha a informalizao dos rituais
judiciais para aproximar a linguagem e os valores dos operadores jurdicos,
oriundos das classes altas, realidade dos conflitos vividos pelos cidados
das classes populares, e permitir um acesso justia rpido, fcil, satisfatrio
para as partes. Acreditava-se que, ao desfocar o ritual de resoluo de conflitos das preocupaes formais, criavam-se as condies para o exerccio pedaggico do acesso justia como aprendizado das regras democrticas de
convivncia e, ao focar as questes substantivas do conflito, garantir-se-ia a
efetivao dos direitos humanos.
O privilgio de formas alternativas de resoluo de conflitos por parte
dos gestores do CIC seria absorvido nas instituies parceiras segundo as
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lgicas organizacionais e corporativas, no contexto da redefinio de alguns

papis institucionais dos anos de 1990. No caso do Judicirio, a atuao
desformalizada propugnada pelo iderio do CIC foi absorvida e equacionada como correspondente aos princpios da recente Lei 9.099/95 que criou
os Juizados Especiais, a mais importante reforma dos servios judicirios
das ltimas dcadas (cf. Vianna et al., 1999; Azevedo, 2000; Amorim et al.,
2002). O Tribunal de Justia paulista, com dificuldades de expanso, compreendeu que a instalao de um Juizado Informal de Conciliao no CIC,
nos termos da nova lei, era boa soluo. Posteriormente, foram implantados Juizados Especiais Cveis. Isso significou uma reduo das competncias atribudas ao juiz pelo projeto de criao do CIC, uma vez que esse
juizado atende a um rol restrito de causas.
No Ministrio Pblico, o contexto de criao do CIC coincidiu com
a redefinio de papis institucionais que propugnava deslocar a identidade organizacional de sua funo exclusivamente penal para atribuies
na defesa de direitos coletivos e difusos, direitos de cidadania e fiscalizao do Executivo (cf. Arantes, 1999; Silva, 2001). Assim, e pela ausncia
de juizado criminal, o papel do promotor de justia no CIC definiu-se
pela vocao na defesa de direitos metaindividuais. Porm, dado o apelo
do programa informalidade, alguns promotores assumiram funes de
resoluo alternativa de conflitos e de atuao na rea de famlia, realizando acordos relativos guarda de filhos, separao de bens e direitos
individuais.
Para a Polcia Civil, o programa props uma atuao totalmente diferente das atribuies da polcia judiciria definidas em lei, descartando o
registro de boletins de ocorrncia, a abertura de inquritos e os procedimentos da investigao criminal. O papel dos policiais no CIC definido
como preventivo e dedicado resoluo alternativa de conflitos. Como
proposio, parecia ousado por investir na construo de um perfil policial
inovador; todavia, como a inovao no foi codificada, a prtica costumeira da polcia no ajustamento informal de conflitos passou a dar a tnica da
atuao no CIC. As funes policiais de mediao extrajudicial de conflitos
j foram estudadas em diversos perodos da histria brasileira e tm permanecido nos diferentes contextos normativos e organizacionais, mostrando
ser uma prtica tradicional nas relaes entre a polcia e seu pblico (cf.
Bretas, 1996; Oliveira, 2004).
No tangente aos servios de orientao e assistncia judiciria, foi realizado um convnio entre o CIC e a Procuradoria da Assistncia Judiciria
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4. H Juizados Especiais
Cveis apenas nos trs
primeiros postos inaugurados; o atendimento
do Ministrio Pblico
s realizado em um
posto e o atendimento
da Polcia Civil intermitente em vrios postos.

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rgo atuante antes da criao da Defensoria Pblica que possibilitou a

participao de um advogado pblico em tempo parcial. Porm, pela ausncia de varas judiciais no CIC e a escassez de profissionais no rgo, o
atendimento acabou extinto, permanecendo apenas a assistncia por advogados dativos nas audincias do Juizado Especial; a orientao jurdica ficou a cargo de estagirios de direito aportados por convnios diversos.
curioso notar que, se o interesse institucional minguou, permaneceu o entusiasmo de um grupo de procuradores envolvidos com reformas na poltica de assistncia judiciria, cuja contribuio foi decisiva para a criao da
Defensoria, em cujo modelo organizacional o CIC tem algum destaque.
A anlise da alocao dos servios de justia nos demais postos indica o
afastamento dos objetivos iniciais do programa. Houve claro declnio da
participao de servios judiciais, clssicos ou informais, e o deslocamento
do enfoque para servios de documentao. Em razo de dificuldades na
criao de postos de trabalho e alocao de profissionais, os rgos no
esto presentes em todos os postos, ocasionando a inaugurao de novos
prdios sem a presena dos servios de justia4. evidente a irrelevncia das
polticas internas de descentralizao do Poder Judicirio, do Ministrio
Pblico e da Procuradoria de Assistncia Judiciria, os quais no ampliaram ou, antes, reduziram sua participao no programa aps 2001. Os
servios existentes no se extinguem e os convnios no so rompidos em
razo de a utopia reformadora do CIC ainda possuir algum sentido nas
dinmicas internas das instituies, embora consista num projeto absolutamente minoritrio. A implantao do CIC pode ser lida como histria de
resistncias a reformas institucionais no campo da justia suportadas por
agentes externos, como o Executivo, partidos polticos ou movimentos sociais. Entretanto, tambm pode ser contada como disputa pela construo
de novos perfis profissionais e modelos organizacionais da justia no contexto da democratizao, ainda que no se tenham tornado hegemnicos.
difcil, contudo, no corroborar o diagnstico de que, na companhia
de alguns outros projetos de inovao (cf. Amorim et al., 2002; Azevedo,
2000; Debert, 2006; Izumino, 2002), o CIC a despeito da discursividade
transformadora que o cerca acaba colonizado por estratgias organizacionais e culturas jurdicas persistentes e poderosas diante das foras que impelem democratizao da justia e expanso do Estado de direito s
classes populares e aos bairros mais pobres e distantes.
A descrio e a interpretao dos rituais de resoluo de conflitos observados nos servios de justia dos postos do CIC podero contribuir para a

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qualificao dessas culturas jurdicas e organizacionais em disputa no campo da gesto estatal dos conflitos.

A gesto estatal dos conflitos

Empiricamente, a pesquisa sobre a gesto estatal dos conflitos nos Centros de Integrao da Cidadania est amparada no estudo dos rituais de resoluo informal de conflitos, administrados legal ou extralegalmente por
agentes e instncias estatais no juizado o acordo entre as partes previsto
em lei como procedimento informal de resoluo do processo; os demais
atendimentos so dedicados resoluo extrajudicial de conflitos, em que o
promotor, o delegado ou o policial civil tentam conduzir as partes a acordo,
posteriormente homologado em juzo ou no. A observao etnogrfica de
audincias e atendimentos dos servios foi realizada nos trs postos que contavam com Juizados Especiais Cveis, atendimento do promotor de justia ao
pblico e atividades preventivas da Polcia Civil, ou seja, CIC Leste Itaim
Paulista, CIC Oeste Jardim Panamericano e CIC Sul Jardim So Luiz,
entre 2002 e 2005, com ao menos duas incurses de um ms em cada servio,
constituindo uma coleo de mais de uma centena de casos observados.
Adotou-se como mtodo a anlise do ritual de resoluo de conflitos mobilizado pelos servios de justia, tomando como parmetro de comparao
a teorizao do ritual judicirio oferecida por Antoine Garapon (1997). Para
ele, o ritual judicirio encarna valores da repblica e da democracia e os representa na cena, no espao, no tempo, nas vestimentas, na linguagem, nos
papis assumidos pelos atores, de modo a tornar eficiente a sua comunicao
no racional. uma anlise que privilegia os papis e as posies assumidos
por quem dirige o ritual e pelos seus participantes, buscando conhecer as relaes estabelecidas entre eles, as eqidades e hierarquias produzidas, a produo e a circulao de verdades, a referncia a leis, normas, valores e direitos.
Procurou-se interrogar os rituais de resoluo no modo como encarnam valores e criam efeitos de produo, reproduo e modificao de relaes de
poder; procurou-se ainda confrontar o desempenho e os efeitos do ritual
hiptese do papel pedaggico da expanso dos servios de justia no aprendizado da democracia e da cidadania e na consolidao de culturas jurdicas
que rechaam a violncia como mecanismo de resoluo de conflitos.
No caso da Polcia Civil, contempladas as diferenas observadas no
modo de conduo do ritual entre os operadores, a gesto informal de conflitos assenta-se numa prtica costumeira da polcia, no prevista em lei, mas
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incorporada como sua funo desde as origens dessa instituio no pas. O

ritual de resoluo de conflitos amparado nesses antigos costumes e numa
ordem jurdica que no corresponde ordem normativa constitucional. Por
esse ritual, a polcia uma agncia penal resolve disputas do campo cvel
utilizando mtodos tipicamente policiais. Sua especificidade reside na possibilidade de manipulao do poder coercitivo do Estado, em expedientes tpicos da represso penal (como levantamento da ficha de antecedentes, conduo coercitiva), para a resoluo de conflitos econmicos e familiares,
produzindo solues impossveis para o ritual judicial formal. Trata-se do
exerccio de um poder ambguo, que permite a transio da negociao de
uma regra do jogo tipicamente liberal em que as partes se representam
como indivduos livres e iguais negociando interesses pautados em direitos
fundamentais para uma regra em que o Estado pode impor-se sobre o indivduo limitando suas garantias de defesa e possibilidades de escolha. O jogo
ambguo pode desde sugerir o envolvimento da parte em pequenos delitos
at efetivamente envolv-la numa persecuo criminal com privao de liberdade ou perda de outros direitos.
O trabalho da polcia preventiva no ocorre apenas devido ausncia de
outras instncias de acesso justia. O ritual policial de resoluo informal
de conflitos peculiar, diferente dos rituais judicirios, por isso preferido
por uma parcela de indivduos e empresas na negociao de seus interesses.
O referencial normativo que orienta a regulao policial dos conflitos tambm especfico, tendo sido constatado que a referncia lei e ao direito
rarssima e quando mobilizada, em geral, no sentido de convencer as
partes das vantagens do acordo informal. Trata-se de uma cultura jurdica
especfica, privilegiada para tratar, o mais freqentemente, de conflitos da
economia informal e da regulao de relaes conjugais hierrquicas.
Observou-se que comerciantes, mesmo lidando com quantias altas, preferiram a ao da polcia do Judicirio. Mesmo quando o conflito cvel
poderia ser reconhecido pela justia, com um acordo entre iguais, a soluo
policial parece interessar a alguns litigantes, pois ela possibilita acionar o poder do Estado penal contra seus opositores, sem os riscos a que eles prprios
estariam sujeitos ao situar-se tambm margem da lei. Assim, os negcios
firmados margem da lei so resolvidos por negociaes margem da lei, de
maneira que mesmo a interveno do agente estatal na resoluo do conflito
no assegura a formalizao dessa economia.
Mesmo para aqueles que no esto fora da legalidade, o poder ambguo
da polcia tambm pode ser interessante ao permitir expedientes de resolu166

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o proibidos justia formal, como a conduo coercitiva do oponente. A

justia formal no tem o poder de mandar buscar o reclamado e traz-lo
presena do juiz imediatamente, como pode fazer o delegado do CIC com
auxlio da viatura. Da a ambigidade da polcia na resoluo dos conflitos
corresponder aos usos que a populao faz desse servio. As pessoas procuram a polcia preventiva porque vem nela um espao de resoluo de conflitos melhor do que outros. Verifica-se o que Marcos Bretas (1996) j havia detectado a respeito da expectativa popular quanto ao poder ambguo
da polcia: as pessoas a procuram porque vem a eficcia da sua atuao e
porque desejam atrair seu poder na defesa de interesses particulares. Significa que o trabalho preventivo da polcia, de caracterstica ambgua, se desenvolve ao largo das normas positivadas e no contribui para o reforo
dessa ordem jurdica, no contribui para a comunicao das virtudes de um
Estado de direito (ou de um direito liberal). Mas corresponde expectativa
dos que a procuram para a resoluo de seus conflitos.
A polcia do CIC tambm bastante procurada em conflitos nas relaes
conjugais e familiares, porm o tratamento parece ser diferente daquele descrito em relao s Delegacias de Defesa da Mulher (cf. Debert, 2006; Izumino, 2002). Nesses casos, a ocorrncia ou a iminncia de violncia no
valorizada e sua represso no o principal objetivo do atendimento. Antes,
tm relevo as questes patrimoniais envolvidas na dissoluo do vnculo
conjugal e o ajustamento das condutas a papis de gnero hierrquicos em
que o masculino associado ao provimento material da casa e dos filhos,
com a contrapartida do controle da vida sexual das ex-parceiras. Sendo mais
um entre diversos canais de resoluo possveis, o ritual informal de resoluo da polcia pode servir at mesmo como instncia de renegociao de
acordos j homologados pelo Judicirio. Houve casos de ex-maridos procura da polcia para denunciar condutas inadequadas das ex-esposas no
cuidado dos filhos, no momento em que elas iniciam novos relacionamentos. Podem ser acusaes de negligncia das mes ou de ameaa dos novos
parceiros integridade das crianas, s quais, em vez de procedimentos de
investigao de crimes, a polcia preventiva prope acordos de ajustamento
de conduta por parte das mulheres, em geral, sugerindo a incompatibilidade
entre a funo maternal e a liberdade sexual, portanto a limitao dos direitos individuais.
Embora o trabalho preventivo da Polcia Civil seja preconizado como
descriminalizador ou despenalizante, ele de fato amplia o escopo da ordem
penal para a resoluo de conflitos no tipificados nas leis penais, chamanovembro 2007

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dos no vocabulrio policial de menos srios, menos graves ou menores, representando uma modalidade de informalizao da ordem penal. A
ampliao da regulao penal recobre preferencialmente conflitos da economia informal e relaes conjugais hierrquicas, as quais so normalizadas
e reguladas. No que tange ao tratamento da violncia fsica, especialmente
a domstica, no se verifica o mesmo interesse regulador. Essas relaes
violentas permanecem desregulamentadas, sendo o ritual preventivo da
polcia nesses casos, alm de desinteressado, quase ineficaz. Verifica-se um
processo de dupla direo: mxima penalizao das desordens econmicas
e desregulamentao das relaes de paternidade e do uso da violncia fsica. O poder regulatrio estatal parece muito pouco interessado em disciplinar essas desordens, abdicando mesmo de exercer-se.
Essas observaes fazem constatar a existncia de um pluralismo jurdico, isto , vrias instncias de resoluo de conflitos concorrendo entre si,
com lgicas de negociao de interesses distintas, produzindo resultados de
justia diversos, em que os indivduos com mais conhecimento, recursos e
posies de apropriao de poder mais favorveis capital social (cf. Bourdieu, 1989) usufruem melhor da liberdade de escolha num campo plural.
O oposto ocorre com os que tm conhecimentos, recursos e possibilidades
de interveno mais restritas, com menores possibilidades de resistncia
inverso da regra do jogo no decorrer da negociao.
Significa que, em vez de um campo de recomposio do equilbrio em
relaes de poder, o ritual policial de resoluo de conflitos tende mais a
reforar ou at a produzir o desequilbrio, no sendo, portanto, um espao
privilegiado de construo de relaes democrticas e igualitrias, nem
tampouco um espao de reforo das normas legais e constitucionais ou de
disseminao da linguagem dos direitos.
O atendimento do Ministrio Pblico tambm pode ser um espao de
resoluo extrajudicial de conflitos entre ex-cnjuges, uma de suas principais demandas. Um circuito de instncias de regulao vai se tornando necessrio medida que a regulao informal produz acordos precrios que
precisam ser constantemente renegociados. A diversificao dos canais, com
a criao de servios especiais, como delegacias da mulher, mediao alternativa, Juizados Especiais e os atendimentos do CIC, amplia as possibilidades de negociao de acordos entre os indivduos; porm, como essas instncias no so completamente hierarquizadas, sempre haver a possibilidade
de busca de outras instncias para a renegociao de interesses insatisfeitos,
no sendo interditada a rediscusso de uma deciso judicial na polcia ou
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no atendimento do promotor. Ainda que isso possa, de um lado, representar democracia no acesso justia, pode tambm, de outro, significar a
ineficcia da fixao desses acordos informais.
Se na Polcia Civil a afirmao de relaes de gnero hierrquicas refora
a submisso das mulheres aos referenciais de honra masculina, no Ministrio Pblico a afirmao das hierarquias de gnero valoriza a autoridade
materna e a obrigao masculina de cesso dos bens e proteo da prole.
Como acordos fixados diante do promotor so tambm recorrveis, no
raro o seu descumprimento e a necessidade de renegociao na mesma ou
em outra instncia.
A precariedade dos acordos fixados perturbadora para as partes, que
muito freqentemente reclamam a fixao de limites e direitos individuais,
seja para si seja para os filhos, na dissoluo dos casais. Mas o acesso justia
pelos rituais informais conduzidos por promotores no representa a circunscrio individual de direitos universais e, via de regra, no esclarece a
fronteira do direito, de maneira que interesses assegurados numa instncia
podem ser desconsiderados em outra. Raramente, durante os rituais de
composio, so enunciados o contedo das leis e as justificativas legais das
obrigaes e dos direitos atribudos aos indivduos.
Aponta-se, assim, para um modelo de governana na distribuio da
justia no interior do campo estatal que no se vale do monoplio de circulao de normas jurdicas, mas da gesto de ordens jurdicas plurais, em
que no h direitos universais, apenas arranjos particulares, vlidos para
situaes concretas e temporrias. Esse modelo de governana, antes de
esvaziar o sistema de justia e interpor barreiras a seu acesso, opera para
diversificar os canais e os rituais de composio de conflitos, repondo o
circuito inesgotvel de busca por novas negociaes e novas tcnicas de
composio. Nesse modelo, alcana os melhores resultados o indivduo
que pode movimentar-se entre as diversas instncias fragmentrias da justia estatal, apto a recusar um tipo de soluo e persistir na busca de seu
melhor interesse. Ocorre que a vivncia dos conflitos se d em relaes
hierrquicas, seja de gnero ou do mercado, e nem todos os indivduos litigam em posies equivalentes, com os mesmos conhecimentos e os mesmos recursos, e, dessa forma, a fragmentao da esfera jurdica estatal
pode significar barreiras de acesso efetividade dos direitos e reproduo
das hierarquias.
As hipteses de exploso de litigiosidade e aumento da judicializao
dos conflitos cotidianos, sempre analisadas sob a tica da demanda, podem
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ser discutidas tambm em funo da oferta de justia e dos percursos necessrios quando os canais de acesso justia so plurais e fragmentados.
O Ministrio Pblico tambm realiza atuaes formais no atendimento
do CIC, quando lhe cabe propor aes de defesa de direitos individuais,
freqentemente na rea de famlia. Foi comum observar cenas em que, em
vez de assumir a persecuo do melhor interesse do indivduo tal como
caberia ao advogado, o promotor contrape-se ao pedido do cidado, negando a existncia do direito reivindicado. Na confuso de papis entre
fiscal da lei e defensor da sociedade, o promotor pode operar um obstculo
de acesso a direitos individuais, quando sua identidade profissional e jurdica se constri na persecuo dos abstratos interesses da sociedade, e em
nome deles o faz negar o acesso apreciao judicial de uma srie de demandas. Dessa forma, o atendimento ao pblico, sempre representado no
discurso como uma forma de ampliao do acesso dos hipossuficientes
justia, pode converter-se numa instncia de deciso a menos que o cidado demandante esteja bem informado sobre as leis e as funes dos operadores jurdicos no sistema judicial e conhea canais alternativos de acesso
(situao na qual nem bem caberia consider-lo hipossuficiente). Desenhase mais uma vez o perigo de que a multiplicidade de canais de acesso num
campo de gesto estatal de conflitos fragmentado possa estar a servio da
manuteno das assimetrias e das desigualdades, em vez de compens-las.
No que tange ao acesso ao Poder Judicirio no CIC, interrogou-se a
capacidade de o ritual de resoluo do Juizado Especial Cvel orientar-se
exclusivamente pelo primado do direito estatal no campo plural de gesto
de conflitos, diferenciando-se da fragmentao constatada nos rituais desempenhados pelos outros agentes jurdicos. Foi observado, no entanto, o
desempenho de rituais diferenciados para conflitos envolvendo relaes
interpessoais ou entre indivduos e empresas.
O desempenho do ritual informal dos juizados no homogneo e mostrou-se permevel impregnao de categorias, lgicas e resolues estranhas
ao primado do direito e ao campo da cidadania. Desempenhado como um
ritual judicial imperfeito, ele no pode assegurar o equilbrio entre as partes
em cenas judiciais desequilibradas, seja pela desigualdade de condies de
litigao entre as partes (em razo de desigualdade na representao profissional, desigualdade de conhecimento, desigualdade de capital simblico e produo de provas vlidas), seja pela desigualdade entre a parte e o operador que
dirige o ritual (quando este fora uma soluo, assume a tutela da parte, argumenta pela limitao do acesso justia).
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Nos conflitos opondo indivduos e empresas, no incomum haver na

audincia um cidado que se confronta com um preposto especializado e
dois ou mais advogados a assisti-lo. No raro ver nesses casos o juiz ou o conciliador propor parte mais fraca a desistncia da litigao em razo da desigualdade entre os indivduos pobres e as grandes empresas; por meio da denncia da desigualdade, abertamente foram os indivduos desassistidos de
advogados aceitao de acordos, utilizando argumentos de que a justia
lenta, cara e suscetvel influncia do poder econmico. O reconhecimento
da desigualdade, assim, no leva a instncia judicial a compensar as diferenas entre as partes, mas a refor-la.
Quando os conflitos envolvem o consumo de servios essenciais, como
energia, telefonia e educao, o ritual informal cvel, por meio da individualizao das causas, impede o reconhecimento de demandas coletivas: mesmo tendo o acesso justia ampliado para as suas reclamaes, os usurios
que no conseguem saldar suas contas no encontram no Judicirio um espao para discutir a regulao social da economia, mas apenas mais um canal de negociao individual com as empresas, mais poderosas economicamente, melhor assessoradas juridicamente e com a prerrogativa de produzir
provas tcnicas j que o indivduo no pode auditar os sistemas que geram
as contas de consumo.
Ainda quando desempenha equilbrio formal, o ritual cvel privilegia a
resoluo de questes econmicas nos conflitos interpessoais, silenciando,
ignorando ou negando a possibilidade de emergncia da violncia como desdobramento do conflito, contrariando as expectativas do discurso preventivo que legitima a existncia do juizado cvel como espao de entendimento,
consenso e racionalidade. No ritual cvel no se trata de processar simbolicamente a violncia a fim de impor sobre ela a racionalidade ou a docilizao;
trata-se apenas de postular sua inexistncia e de, com isso, desresponsabilizar-se por ela. No tocante polcia, agncia penal, tambm se verificou a ignorncia da violncia e o predomnio da gesto da economia informal. Assim, se h coerncia na gesto dos conflitos observada no CIC, ela est no
mximo interesse pela regulao econmica e desinteresse pela proteo fsica dos cidados, uma vez que a agncia penal pode tratar de problemas cveis
e o ritual cvel blindado s questes do uso da violncia.
Nos juizados, o ritual orientado pela lgica patrimonial prpria das
grandes corporaes, isto , a negociao para o ressarcimento do valor
monetrio com baixo custo judicial. Essa lgica, quando aplicada aos conflitos individuais ou entre indivduos e empresas, silencia a poro moral
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do conflito e da aplicao da justia. Reduz a litigao discusso de uma

quantia, silenciando as questes ticas e valorativas. A cena restringe-se a
dois indivduos deliberando pela escolha racional. Da limitar-se a efetivao da hiptese tico-pedaggica, ligada transmisso de valores da lei, da
moralidade cvica embutida no primado do direito, do balizamento da resoluo de conflitos, por uma tica pblica e democrtica. A tica predominante a da racionalidade econmica, transmitida tambm pela disciplina
do consumo. Ao individualizar demandas, o ritual informal judicirio interdita a discusso de regras de regulao social da economia, fazendo recair
exclusivamente sobre o indivduo a responsabilidade pelo consumo, mesmo de servios essenciais. Ao vedar a discusso dos mritos, isto , das motivaes morais da inadimplncia de contas de consumo, impede-se o reconhecimento da desigualdade expressa no desemprego ou na pobreza.
O ritual judicirio informal tem dificuldades para assegurar o equilbrio,
a igualdade e o primado do direito na resoluo de conflitos, principalmente
quando h desigualdade entre as partes. Todavia, quanto mais se aproxima de
um ritual judicial clssico o que geralmente favorecido pela presena de
advogados assistindo as duas partes , o ritual informal responde melhor s
expectativas de igualdade e legalidade. Constituda tanto pelo direito como
pelo ritual, a justia, clssica ou informal, pode sacralizar a desigualdade entre os indivduos e os grupos quando se afasta das exigncias de eqidistncia
entre partes. Dessa forma, apenas recusar o ritual judicial clssico em razo
dos vieses que produz e das desigualdades que pode perpetuar no suficiente para assegurar a democratizao do acesso justia e a efetivao da igualdade jurdica. Os rituais informais, disseminados num campo de gesto de
conflitos fragmentado, no qual circulam ordens jurdicas diferentes, disputadas entre culturas poltico-jurdicas contraditrias (o que chamamos de pluralismo jurdico), facilmente convertem-se em espaos de reproduo da desigualdade, afastando-se da referncia universal e igualitria contida na
construo da cidadania e em seus corolrios legais.
A anlise da gesto dos conflitos pelos servios de justia nos postos do
CIC revelou a pluralidade dos rituais de resoluo mobilizados e das
juridicidades por eles reforadas. A nova organizao da oferta de servios
de justia na periferia, pretendida pelos juzes reformadores e seus interlocutores que ramificaria pela cidade o primado do direito, dos direitos
humanos e da cidadania, o tratamento igualitrio diante das leis e da justia
e o primado da liberdade civil, contrariando a lgica do mercado e do uso
privado da violncia , no parece estar plenamente materializada nos ri172

Tempo Social, revista de sociologia da USP, v. 19, n. 2

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tuais plurais observados ao longo dos ltimos anos. Estaria a luta pela expanso do primado do direito fadada ao fracasso? Seria ela anacrnica numa
sociedade que anseia por mtodos alternativos de resoluo de conflitos e
neles deposita expectativa de democracia e liberdade? Ou seria anacrnica
num cenrio histrico em que a informalizao dos ritos e dos procedimentos se impe como medida necessria da expanso dos servios? Seria
ela elitista numa sociedade que desenvolve nichos plurais de ordens jurdicas paralelas, preferidas pelas partes, oferecendo solues rpidas, baratas e
prximas do senso comum?
O pluralismo de rituais e ordens jurdicas pode indicar uma forma de
democracia no acesso justia, com rituais e regulaes para todos os gostos e com os mais diversos efeitos, liberando os indivduos para o trnsito
pelas instncias de regulao em busca do melhor resultado. Mas a liberdade de escolha efetivamente limitada por desigualdades de poder nas relaes e diferenas de conhecimento do complexo campo jurdico, as quais
impedem que todos possam manipular igualmente os mltiplos canais de
acesso segundo seus interesses e convices. Desse ponto de vista, a reivindicao de um primado do direito e de uma ordem jurdica centralizada
no parece anacrnica ou conservadora, mas uma luta poltica entre universalidade e particularismos, numa sociedade em que os rituais de igualdade so escassos e os de diferenciao abundantes (cf. DaMatta, 1979).
Outro aspecto a se considerar na anlise dos rituais de resoluo de conflitos refere-se produo de diferenas que se marcam no corpo dos participantes, diferenciando-os entre autoridades e sujeitos de suas decises.
Mltiplos elementos produzem essa diferenciao, considerada indispensvel para a sua eficcia simblica. Mas no simplesmente a produo da
diferena entre operadores jurdicos e moradores da periferia que importa
analisar, mas as barreiras para a dissoluo dessa diferena na vida cotidiana
e a maneira como as hierarquias do prprio campo jurdico ficam marcadas
nos corpos de seus operadores, criando efeitos de legitimao diferenciados
nos rituais que conduzem, cujas eficcias so disputadas no campo de gesto estatal dos conflitos.
Constata-se a forte constituio de uma corporalidade dos operadores
da justia, que tanto mais rgida como maior a posio ocupada na hierarquia das profisses e funes jurdicas, em que a construo corporal de
juzes mais demarcada do que a de advogados ou de delegados. A essa
corporalidade corresponde um cdigo de vestimenta, de linguagem, de
postura, que demarca uma identidade de classe, de gnero e racial (o que
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quer dizer que os juzes se identificam a um estrato social de elite, no qual

as mulheres so minoria e esto em posies subalternas, e a diversidade
racial reduzidssima).
Em razo dessas hierarquias e dos efeitos que produzem sobre o ritual,
pode-se compreender que os juzes utilizem uma linguagem muito mais
formal e especializada, repleta de categorias com significados jurdicos peculiares, e que policiais civis conduzam rituais com linguagem mais prxima do uso comum, o que afeta diretamente a qualidade jurdica das solues produzidas nos diferentes rituais. Como a codificao do ritual judicirio
muito mais precisa, incluindo a vigilncia da vestimenta e da postura, e o
ritual policial mais informal e diversificado, compreende-se que a presena das armas dos policiais cena seja considerada importante para assegurar
sua eficcia, enquanto os juzes, mais protegidos pelo ritual, prescindam
desse tipo de demonstrao de fora.
As crticas dos reformadores ao formalismo da justia tangenciavam a
construo dessas diferenas quando se falava em aproximar o juiz da
realidade do homem comum. Por isso a pesquisa procurou rupturas na
construo dessas diferenas entre os operadores que vo periferia para
lidar com as classes populares. Se essas rupturas existem, so muito sutis e
seus efeitos sobre as disputas do campo jurdico so lentos, pois esses postos
de trabalho continuam os menos prestigiados e h vinte anos eles sequer
existiam. Os cuidados de separao e diferenciao entre os agentes pblicos e os cidados comuns, abundantemente produzidos pelos procedimentos, ritos, vestimentas, linguagem, armamento, viaturas, so constantes e
rigidamente observados, conforme a hierarquia das profisses jurdicas, tambm no espao do CIC. E repercutem na reproduo da diferena entre os
corpos circunscritos dos operadores jurdicos, constantemente protegidos
pelos ritos de separao, e os corpos vulnerveis, incircunscritos (cf. Caldeira, 2000), dos cidados comuns da periferia, por meio da negao sistemtica da gesto estatal da violncia privada, caracterstica da gesto dos conflitos encontrada no CIC.
Por isso, conclui-se que a ampliao da oferta de servios de justia diversificados, informais, sob o modelo da governana pelo pluralismo jurdico, expande o escopo da gesto estatal dos conflitos, mas no necessariamente significa a expanso do Estado de direito (como haviam proposto os
reformadores) ou a expanso de rituais de resoluo pautados na igualdade
de tratamento diante das leis. O que repe em outros termos o debate sobre
reforma da justia e democracia.
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Tempo Social, revista de sociologia da USP, v. 19, n. 2

Jacqueline Sinhoretto

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Resumo
Reforma da Justia (estudo de caso)

Uma etnografia dos servios de justia nos Centros de Integrao da Cidadania permitiu analisar rituais informais e formais de resoluo de conflitos praticados por Polcia Civil, Ministrio Pblico e Judicirio, no mbito de um programa de integrao
de servios. A anlise permitiu uma sociologia poltica da gesto estatal dos conflitos,
caracterizada como campo fragmentado e plural em que lgicas de resoluo de conflitos e agncias disputam o significado da expanso do direito e da justia populao pobre. A pluralidade de lgicas de resoluo de conflitos, de um lado, d liberdade de opo das partes na defesa de seus interesses, de outro, reproduz desigualdades
entre as partes e os operadores jurdicos, minando a eficcia do direito estatal. Rituais
do campo jurdico contribuem ainda para hierarquizar corpos circunscritos e corpos
vulnerveis.
Palavras-chave:

Reforma da Justia; Justia informal; Centros de Integrao da Cida-

dania; Gesto estatal de conflitos; Pluralismo jurdico.

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Jacqueline Sinhoretto

Abstract
Law reform (case study)

An ethnography of the legal services provided in So Paulos Citizenship Integration

Centers allowed me to analyze the informal and formal rituals of conflict resolution
practiced by the So Paulo State Police, the Public Prosecutors Office and the Judiciary in the context of a service integration program. The analysis afforded a political
sociology of the state management of conflicts, which emerged as a fragmented and
plural field in which logics of conflict resolution and agencies dispute the meaning of
extending rights and justice to Brazils low income population. The plurality of logics
aimed at conflict resolution allow, on one hand, a freedom of choice for the public
involved in defense of their interests; on the other hand, it reproduces inequalities
between public users and legal agents, undermining the effectiveness of state law. Rituals from the legal field also contribute to hierarchizing circumscribed bodies and vulnerable bodies.
Keywords:

Law Reform; Informal Law; Citizenship Integration Centers; State Man-

agement of Conflicts; Legal Pluralism.

Texto recebido e aprovado em 21/9/2007.

Jacqueline Sinhoretto
doutora e mestre em
Sociologia pela USP e
professora da Fundao Armando lvares
Penteado e da Faculdade Integral Cantareira.
E-mail: jacsin@uol.
com.br.

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