La influencia de El misterio del capital

de Hernando de Soto
Edesio Fernandes

Documento enviado a la Biblioteca del Foro Electrnico Suelo: Acceso, regularizacin y precariedad urbana
en Amrica Latina y el Caribe Divisin de Desarrollo Sostenilbe y Asentamientos Humanos CEPAL /
realizado entre julio-septiembre 2004.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de
exclusiva responsabilidad del/las las autores/as y pueden no coincidir con las de la Organizacin.

Land Lines: January 2002, Volume 14, Number 1

La influencia de El misterio del capital de Hernando de Soto
Author(s): Edesio Fernandes
Publication Date: January, 2002; Spanish
Article
El crecimiento urbano de los pases en va de desarrollo est invariablemente
acompaado por procesos de exclusin social y segregacin espacial, cuya
consecuencia ms notoria es la proliferacin del acceso informal e ilegal a la vivienda
y al suelo urbanos. Dada la carencia de polticas habitacionales adecuadas y de
suficientes opciones de vivienda que sean apropiadas y accesibles, millones de pobres
urbanos recurren a la invasin de suelos privados o pblicos o a la compra ilegal de
suelos para crear sus propias viviendas, fenmeno que ha atrado la atencin de un
buen nmero de investigadores, legisladores y otras entidades preocupadas por las
graves implicaciones socioeconmicas, ambientales y polticas para los pobres
urbanos para y el resto de la sociedad.
El economista peruano Hernando de Soto es uno de los intelectuales contemporneos
de mayor influencia dedicado al estudio de este complejo asunto. Sus ideas y
propuestas sobre programas de regularizacin de gran escala, presentadas
recientemente en su libro El misterio del capital, han recibido amplia difusin por
parte de los medios de comunicacin y elevado el nivel del debate pblico. La
influencia de de Soto se refleja en el hecho de que un nmero creciente de ciudades y
pases latinoamericanos y de otros continentes han introducido polticas de
regularizacin basadas en sus ideas; estos programas han dejado una huella
significativa en las metodologas internacionales e institucionales sobre reforma
inmobiliaria y buenas prcticas gubernamentales. En muchos pases, polticos que
nunca haban mostrado particular inters en asuntos de desarrollo urbano se han
convertido en defensores a ultranza de las ideas de Hernando de Soto. La pregunta es,
por qu?
Una mirada a las tendencias de los asentamientos urbanos
Antes de hacer un anlisis directo del trabajo de de Soto, expongamos un breve
resumen de la situacin actual. El proceso de urbanizacin de Amrica Latina ha sido
especialmente significativo: para el ao 2000, 380 millones de personas (un 75 por
ciento de la poblacin total), vivan en reas urbanas, hecho que la convierte en la
regin ms urbanizada del mundo. Pero si bien en la regin latinoamericana se ha
intensificado la globalizacin de los mercados urbanos, tambin ha habido un
aumento vertiginoso de la pobreza. Se calcula que entre el 40 y el 80 por ciento de los
habitantes viven de manera ilegal porque no pueden pagar ni obtener el acceso legal a
suelos cercanos a centros de empleo. En consecuencia, la tenencia ilegal se ha
convertido en la forma principal de desarrollo del suelo urbano.
Los desalojos forzosos y violentos de la dcada de 1970 han ido dando paso a una
relativa tolerancia de las ocupaciones ilegales, hasta el punto en que algunos casos se
ha producido el reconocimiento oficial de dichos asentamientos. Como respuesta a la
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creciente movilizacin social, la administracin pblica y los legisladores de varios

pases han se han esforzado en formular programas de regularizacin con el objetivo
de modernizar las reas informales y reconocer los derechos al suelo y a la vivienda
de sus ocupantes, para as legalizar su tenencia.
La gran mayora de los programas de regularizacin de la tenencia se han
estructurado en torno a dos objetivos interconectados: 1) reconocer la seguridad de
tenencia y 2) promover la integracin socioespacial de comunidades informales
dentro de una estructura y sociedad urbana ms amplia. Ahora bien, la definicin de
"seguridad de tenencia" vara en la teora y en la prctica. Por ejemplo, la Campaa
Global sobre Seguridad de la Tenencia para el Pobre Urbano de las Naciones Unidas
tiene entre sus objetivos proteger a los ocupantes contra el desalojo, adems de otros
objetivos fundamentales como ayuda para un bienestar sostenible, acceso a servicios
bsicos, adquisicin de ciudadana urbana, certeza e incentivos de inversin,
movilizacin de comunidades dispares y realce de la funcin de la mujer.
En general, los programas de regularizacin de Amrica Latina han tenido ms xito
en la modernizacin de asentamientos mediante inversiones pblicas en
infraestructura urbana y provisin de servicios, que en los programas de legalizacin.
La definicin de los derechos atribuibles a los ocupantes presenta grandes
variaciones, que van desde ttulos (tales como tenencia absoluta o tenencia temporal)
hasta contratos (tales como arrendamiento social y otros mecanismos de
arrendamiento) y permisos administrativos precarios (p. ej., licencias temporales y
certificados de ocupacin). Un sinnmero de obstculos legales, tcnicos y
financieros ha causado el fracaso de la mayora de las transferencias de ttulos
individuales de propiedad absoluta.
Contribuciones de de Soto al debate
Aunque de Soto ha sostenido ser el iniciador del debate, la suya ha sido ms bien una
contribucin de importancia innegable a esa discusin eterna que existe sobre la
necesidad de confrontar el fenmeno de informalidad e ilegalidad con polticas de
legalizacin de asentamientos informales y otras actividades econmicas extralegales.
Este debate ha estado a cargo de un nmero creciente de planificadores y legisladores
desde la dcada de 1970, pero de Soto replante la discusin y hasta cierto punto ha
contribuido a ampliar su alcance y sus objetivos.
Quizs el gran atractivo de la propuesta de de Soto es que quizs mejor que
ninguna otra ha podido recalcar la dimensin y las implicaciones econmicas de la
ilegalidad urbana. La mayora de las investigaciones acadmicas, movilizacin social
y leyes dirigidas a los asentamientos informales y a la regularizacin del suelo han
estado respaldadas por una combinacin de razonamientos humanitarios, ticos,
religiosos, sociopolticos y ambientales. Los razonamientos de de Soto apuntan al
efecto significativo que podra tener un buen programa de regularizacin sobre la
economa urbana en general, como resultado de incorporar la creciente economa
extralegal informal a la economa formal. Ms an, de Soto sostiene que tales
polticas pblicas pueden ser el instrumento para reducir la pobreza social.
En su opinin, los pequeos negocios informales y viviendas marginales de los
pobres son esencialmente activos econmicos ("capital muerto"), que deberan ser

revitalizados por el sistema legal oficial y convertidos en un capital lquido que

permita a sus dueos el acceso al crdito formal y la posibilidad de invertir en sus
viviendas y negocios, y de esa manera fortalecer la economa como un todo. Segn
sus clculos, el monto de ese capital muerto de los pases subdesarrollados es de unos
US$9,3 billones. La enormidad de esta cifra ha atrado la atencin de muchos
polticos, promotores de suelo, funcionarios y organizaciones financieras de
renombre (Bourbeau, 2001). A continuacin se expone un resumen de su lnea de
pensamiento:
"En su mayora, los pobres ya son dueos de los activos necesarios para hacer un
xito del capitalismo. Sin embargo, poseen dichos activos de forma inadecuada
puesto que no existen medios que los ayuden a respaldar sus propiedades y crear
capital. Tienen casas, pero no tienen ttulos de propiedad justamente la
herramienta que necesitan para generar plusvala". (Mammen, 2001).
En su primer libro, El otro sendero, de Soto abogaba por la formalizacin de los
asentamientos informales. En El misterio del capital va ms all y declara que el
derecho a la propiedad es, tal y como est explcito en el subttulo del libro, la razn
por la cual "el capitalismo triunfa en el occidente y fracasa en el resto del mundo". El
razonamiento de de Soto comprende tres partes principales:
la gente necesita sentirse segura de su estado de tenencia legal para poder invertir en
mejoras a sus viviendas y negocios;
la seguridad de tenencia y el consecuente acceso al crdito vienen dados nicamente
por la legalizacin de los asentamientos y negocios informales;
para proceder con la legalizacin, hay que suministrar ttulos individuales de
dominio absoluto, con obligaciones claras y derechos aplicables. As se permitir el
avance y la erradicacin de la pobreza de los pases del tercer mundo.
Segn de Soto, el reconocimiento del derecho de la propiedad facilita el acceso a
crdito y financiamiento. l sostiene que cuando Estados Unidos y los pases
europeos mejoraron sus sistemas de propiedad, sus actores econmicos supieron
reconocer el potencial econmico de sus activos, lo cual les permiti producir dinero
no inflacionario para financiar y generar productividad. En seguimiento de esa lgica,
organizaciones nacionales e internacionales han propuesto (e incluso impuesto) la
total legalizacin de negocios y el reconocimiento incondicional de ttulos de
propiedad absoluta para los habitantes urbanos de algunos asentamientos como
mtodo radical para transformar las anquilosadas economas urbanas.
Crticas a los argumentos de de Soto
Las ideas de de Soto, atractivas como son, tambin adolecen de muchas fallas. Ahora,
cuando se est aplacando el barullo inicial que provoc la publicacin de su libro, la
discusin ha adquirido un tono cada vez ms crtico, giro especialmente importante
porque los programas de regularizacin inspirados por sus ideas han tenido un efecto
profundo en la vida diaria de millones de personas.
Para comenzar, se cuestiona cada vez ms la metodologa de clculo que llev a de
Soto a obtener esa cifra muy improbable de capital muerto existente. Algunos
analistas han sealado que su entendimiento de la funcin y construccin social de
los derechos de propiedad individuales de la historia europea y estadounidense no es
del todo correcto (Payne, 2001). Otros critican su simplificacin excesiva (o incluso

sus conceptos errneos) sobre la compleja dinmica de los mercados de suelo urbano
informales y formales (Bourbeau, 2001). Quien esto escribe ha hecho nfasis en la
funcin especfica quizs nica de la posesin del suelo en los pases en vas de
desarrollo, especialmente en Amrica Latina, donde la histrica combinacin de
mercados de capital dbiles, economas de alta inflacin y sistemas de seguridad
social deficientes ha convertido el valor del suelo en un mecanismo de capitalizacin
fundamental, generador de una cultura de especulacin de larga data y de una
herencia de patrimonialismo y clientelismo poltico. Este proceso, adems de generar
ilegalidad urbana, ha influido profundamente en las condiciones de acceso a la
vivienda y suelos urbanos y en la distribucin espacial de equipos y servicios
pblicos.
Otra observacin crtica es que de Soto no contempla el hecho de que a pesar de su
pobreza, el pobre ya ha acumulado activos a travs del acceso al crdito, si bien no de
instituciones formales. De hecho, de Soto no suministra evidencia alguna de que los
bancos y otros institutos oficiales financieros y de crdito estaran preparados para
proporcionar crdito sistemtico al pobre, aun cuando la experiencia prueba
justamente lo contrario. En el Per de de Soto, por ejemplo, muy pocas personas han
podido obtener crditos oficiales a pesar de haber participado en un programa de
regularizacin masivo (Riofrio, 1998; Calderon, 2001). No slo eso, sino que
estudios realizados en Colombia y otros pases latinoamericanos han indicado que los
pobres mismos no estaran interesados en obtener crdito oficial dadas las
implicaciones socioeconmicas y fiscales de este proceso (Gilbert, 2001). Asimismo,
estudios recientes han cuestionado la sostenibilidad urbana y socioeconmica de
asentamientos ya legalizados en Mxico, Per, El Salvador y otros pases en
seguimiento de las ideas de de Soto (Duhau, 2001; Kagawa, 2001; Zeledon, 2001).
Tales programas se han limitado, exclusivamente y de manera artificial, a la
legalizacin formal de asentamientos informales, sin incorporar programas adecuados
de modernizacin u otros programas socioeconmicos, y por tanto no han podido
lograr la integracin socioespacial.
Desde nuestra perspectiva especialista en cuestiones legales, observamos tres fallas
principales en el razonamiento de de Soto. Primero que todo, al discutir la
importancia de legalizar los asentamientos informales, de Soto no ha cuestionado la
naturaleza del sistema jurdico, que es el primer generador de la ilegalidad urbana. En
nuestra opinin, cualquier discusin sobre leyes e instituciones jurdicas debe estar
respaldada por un entendimiento crtico de la naturaleza del proceso legislativo, como
tambin por las condiciones para la aplicacin de la ley y la dinmica del proceso de
construccin social de la ilegalidad urbana. En particular, hemos argumentado que el
tratamiento jurdico de los derechos de propiedad debe separarse del contexto
estrecho e individualista de la ley civil a fin de poder interpretar la materia bajo un
criterio de orientacin social de la ley urbana pblica redefinida (Fernandes, 2001).
En este contexto, de Soto no slo dista de ser radical, sino que es ms bien bastante
conservador. No ha podido calificar la discusin sobre derechos de propiedad y
pareciera suponer que existe una definicin "natural" universal y no histrica de tales
derechos, a pesar de que tanto en pases latinoamericanos como en otros
subcapitalizados el Estado ha dado diferentes tratamientos a las diversas formas de
derechos de propiedad (financieros, industriales, intelectuales, etc.) y a las relaciones
sociales que los rodean, facilitando as grados varios de intervencin estatal en el

dominio de las relaciones de propiedad econmicas. nicamente para el suelo y los

bienes inmuebles (formas muy especficas del derecho de propiedad), el Estado no ha
afirmado la nocin de la funcin social de la propiedad frente al abordaje
individualista dominante dado a tales derechos por la legislacin civil anacrnica
(Fernandes, 1999). Para poder implementar cualquier reforma legal tal como la
propuesta de de Soto, es necesario estudiar los factores histricos y polticos que han
permitido la supervivencia del liberalismo legal clsico en Amrica Latina. No
podemos pasar por alto la relacin cercana y al mismo tiempo contradictoria que hay
entre legalidad e ilegalidad (Fernandes y Varley, 1998). Tal abordaje crtico a la ley
ciertamente servira para descalificar los razonamientos de de Soto referentes a que el
derecho de propiedad individual formal e incondicional puede ser un arma para
combatir la delincuencia y el terrorismo.
Una segunda falla de de Soto es que, tal como se ha demostrado en investigaciones
realizadas en muchos pases subcapitalizados, en presencia de ciertas condiciones
sociales, polticas e institucionales, los habitantes de los asentamientos informales ya
pueden compartir una percepcin eficaz de tenencia, tener acceso a crdito y
servicios pblicos informales (y algunas veces formales) e invertir en mejoras a sus
viviendas, todo ello sin la necesidad de ttulos legales (Payne y colab., prxima
publicacin).
En tercer lugar, y aun ms importante, est demostrado que si bien es cierto que el
reconocimiento de ttulos individuales de propiedad absoluta puede promover la
seguridad individual de tenencia legal, tambin es cierto que dicho reconocimiento no
garantiza la integracin socioespacial. A menos que el proceso de otorgamiento de
ttulos se haga dentro del contexto de una serie de polticas pblicas que contemplen
las condiciones urbanas, poltico-institucionales y socioeconmicas, se corre el riesgo
de que los programas de legalizacin ms bien agraven los procesos de exclusin y
segregacin. Como resultado, es posible que los beneficiarios originales de los
programas no puedan permanecer en el suelo legalizado, aunque esto es justamente lo
que debera ser el objetivo final de los programas de regularizacin, especialmente en
suelos pblicos.
Adems, contrario a las afirmaciones de de Soto, los programas de regularizacin han
tenido muy poco efecto sobre la pobreza social, en parte porque los mecanismos
banqueros y financieros tradicionales no los han acogido. La raz del problema es
ms profunda puesto que los programas de regularizacin son esencialmente de
naturaleza remedial. La nica manera de que puedan tener un efecto ms profundo
sobre la pobreza urbana es convirtindolos en parte de un grupo ms amplio de
polticas pblicas preventivas diseadas para promover una reforma urbana general y
respaldadas por polticas socioeconmicas dirigidas a la generacin de empleos e
ingresos. La economa de mercado tiene un papel fundamental en este proceso, pero
tambin se requieren relaciones intergubernamentales sistemticas, asociaciones
pblico-privadas, y por encima de todo, una movilizacin social renovada. Adems,
de Soto no ha considerado las implicaciones bsicas que tendra la legalizacin del
suelo sobre la perspectiva del ambiente y del papel de la mujer.
Para evitar estos efectos nocivos es fundamental identificar y entender los factores
que contribuyen al fenmeno de ilegalidad urbana, tales como la combinacin de
mercados de suelo y sistemas polticos adems de los sistemas de lite y de exclusin

tan tpicos de Amrica Latina. Si se quiere legalizar lo ilegal, se deben utilizar

estrategias poltico-jurdicas innovadoras para promover la articulacin de la tenencia
de suelo individual con el reconocimiento de derechos de vivienda social que
faciliten la permanencia de los ocupantes en sus asentamientos ya existentes. No
podemos limitar el derecho a la vivienda al derecho a la propiedad individual.
Es necesario que las nuevas polticas de tenencia integren cuatro factores principales:
instrumentos jurdicos que creen derechos eficaces; leyes de planificacin urbana con
sesgo social; organismos poltico-institucionales y mecanismos de gestin urbana
democrtica y polticas macro-socioeconmicas de inclusin. La bsqueda de
soluciones jurdico-polticas innovadoras debe tambin incorporar esa dimensin
siempre olvidada del papel de la mujer y un intento obvio de reducir los efectos que
tienen tales polticas en el mercado del suelo. Los beneficios de las inversiones
pblicas deben estar a disposicin de los pobres urbanos y no de los promotores de
suelos privados, tal como ha ocurrido frecuentemente en los asentamientos que se han
regularizado en seguimiento de las propuestas de de Soto.
Para concluir, opinamos que los programas de regularizacin deben aplicarse a
grupos especficos, teniendo en cuenta el contexto local histrico, cultural y poltico
como tambin los arreglos de tenencia ya existentes, tanto legales y habituales como
formales e informales. Igualmente, tanto administradores pblicos como legisladores
no deben ceder a la presin de homogeneizar las leyes de suelo y propiedad. No hay
duda de que la propiedad individual es siempre una opcin atractiva que hay que
considerar, pero hay muchas otras opciones jurdico-polticas.
Hernando de Soto est en lo correcto cuando cuestiona la legitimidad de los sistemas
jurdicos de exclusin. El problema es que l da por sentado que el reconocimiento de
la propiedad individual es garanta de la legitimidad a pesar de que otras
investigaciones han demostrado que tal cosa no es necesariamente cierta. Aunque
tiene razn cuando manifiesta que los legisladores no entienden bien el proceso
econmico, muchos observadores piensan que es de Soto quien no entiende y quien
necesita recibir unas cuantas lecciones sobre los procesos econmicos y jurdicos.
Edesio Fernandes es abogado, urbanista y profesor de la Unidad de Planificacin para
el Desarrollo del University College de Londres. Tambin se desempea como
coordinador de IRGLUS (Grupo internacional de Investigacin sobre legislacin y
espacio urbano). Este artculo se basa parcialmente en sus propias investigaciones y
en una clase que imparti en el Instituto Lincoln en octubre de 2001. Correo
electrnico: edesiofernandes@compuserve.com.
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