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MANUEL MARA DIEZ

acto de derecho privado tiene. en general, un fin econmico de. incremento

patrimonial, mientras que en el administrativo es el inters pblico el que preside la formacin del acto.
Una diferencia importante entre los actos administrativos y los de derecho
privado surge de los caracteres de los primeros. En efecto, los actos administrativos son en ciertos supuestos ejecutorios y tienen en su favor una presuncin de legitimidad. lo que no ocurre en los actos de derecho privado. De
ello se deriva que si un acto jwidico de derecho privado es contrario a la ley, no
ha de producir las consecuencias jurdicas que buscaba. mientras que si el acto
administrativo es contrario a la ley. ha de tener la fuerza necesaria para producir efectos jwidicos hasta el momento en que la autoridad judicial lo anule o la
Administracin lo revoque. Todo ello en virtud de los caracteres propios del acto administrativo que hemos de estudiar ms adelante.
Es oportuno sealar tambin una diferencia que surge de la ejecucin del
acto. Un acto de derecho privado no puede ser ejecutado forzosamente a menos
que el rgano judicial resuelva que lo sea. mientras que el acto administrativo,
en algunos supuestos, cuando la ley expresa o implcitamente le ha otorgado
eJecutoriedad, puede ejecutarse sin necesidad de recurrir al rgano judicial.

CAPTULO

XI

CLASIFICACIN DE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS
1 . Consideraciones generales
Los actos administrativos pueden clasificarse desde distintos puntos de vista. Una clasificacin importante es la que hiciera la escuela francesa de seryicios pblicos, que distingua los actos jurdicos en ~ene:al y, en.c.onsecuenc1a.
los administrativos, e11 cuatro categoras: el acto regia, el acre: suo3::ivc. el acto
condicin y el acto jurisdiccional. que fue agregado .]Jor Jeze.
El acto regla es el que crea siruaciones jwidicas impersonales y de carcter
general.
.
. . . . ..
.
El acto subjetivo es el que hace nacer una situac1on Jurimca que 2.fecta
.
.
concretamente a persona o personas determinadas.
El acto condicin inviste a una ;:::rsona de un status general impersonal Y
objetivo que,.;. sido previamente estabhocido p~r un acro regla o hacE: regular el
ejercicio de un poder legal, de una competencia preexistente.
El acto jurisdiccional es, en el Derecho francs, el. q~e. ::omprueba, con
de ve,.,i:oia'
J,,u~l.
urn~
~tuacin 3'urdica ,general
o md1v1aual
o un hechc,1',-.,,-~a
<-!.-- l"""
... ..........
--.::;,
.....
...... _,....
.
- En lo aue s!eue nos vamos a ocupar de la clasificacin de los 2.ctos ~dmJ
nistrativos desde~ distintos pur1tos de vista, de acuerd.o con la' doctrina 1r:oaerna.
Esos puntos de vista no son excluyentes entre s, smo complementanos.
~

2. Clasificacin. de los actos administrativos en cuanto a aus

efectos
Los actos administrativos puP.den tener efectos externos, vale decir con relacin a terceros, o pueaen tener erecrns mrernu:s, es aeclf que se prooucen en
el interior de la administracin. Como e3emp10 de acto externo podemos citar
na autonzac1n ae panera por m que se elimina un obstculo impuesto por la
ley al ejercicio de la actividad de un particular. Con respecto .los 2,cto~ mternos, son aqullos que producen .efect?s d~ntro de la. ~dmm1str.ac10n. p~r
ejemplo la orden dada por el supenor al mfenor o la sanc1on que aplica la aut~
ridad competente a un funcionario como consecuencia de un sum,ano administrativo. Esos actos internos nroduc1>ff !':11!': ef~ctos Pn las relaciones .mte:
rore:nicas, m1entr;i,s que los externos nrodu~el} e_iectm PJJ 1as r.e.JaClones.
intersubjet1vas;--

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MANUAL DE DERECHO AD:-11NISTRATIVO

180

MANUEL i\-iARA DIEZ

Como dijimos anteriormente, el acto administrativo externo, que conserva

el nombre de acto administrativo, y el interno, que se llama corrientemente ac, to de la Administracin, tienen los mismos elementos pero cabe hacer ciertas
distinciones en cuanto a estos dos tipos de actos. Sealaremos las siguientes diferencias entre actos administrativos y actos de la Administracin.
ntl El rgimen de la publicidad es diferente. El acto admnistrativo debe notificarse y el reglamento debe publicarse en un peridico oficial. En cambio los
y.ctos de la Admini~tracin no es necesari que Sf' 11otifiauen personalmente ni
011e se publiquen.
- & Como que de los actos de la Administracin no nacen generalmente derechos subjetivos a favor de terceros. ~i: entiende oue la reirla de la inmutabilidad o estahi.lir1_:rl de los actos :o1rlministrat1vos no es aplicable.
".'a No son recurribles en S!'!c;\e judicial. sfilyo cuando afectan el status jurdico efe un hmcionario pblico.

3. Clasificacin de acuerdo con el rgano de que emana el acto

El rgano que dicta el acto administrativo puede tener la forma unipersonal
e colegada. Si se t.r;it:i de un nrano nnioersonal el acto es una decisin. Si se
tratara de un rgano colegiado, el acto que resulte ser;; proaucw ae 10. aeiiberac1n que haya celebrado el mismo.

4. Clasificacin de acuerdo con la naturaleza de la decisin

2
_de
en sede administrativa e~ta
rerrn]3QL co mo va v
d"
~ .su< a
r judicial f La impugnacin
emos, en _orma 1stmta que la de los actos defmivos 0 finales.'
-

5. Clasificacin de acuerdo con los sujetos intervinientes

Desde este pi:-nto de vista podemos clasificar los actos en simples v cn:

pu~stos. El acto s1rr;ple es aqu~l en cuya emanacin mtervene un soln v;r

no mter_:esando q~e este sea mdydual o colegiado. Ello es 2 s po:aue a- oes~tr;

sder el or~ano co1egiado compuesto de_ una pluralidad de "J"rsun -s r~ica~
1 t a d es_ una Y referida al colegio considerado
~
" su
~ und:
"'
,, ect 1arac1on
tural de
~ -~un
en
V~ ~~Lu"'. actos adm1mstrat1Vos compuestos son el resultado .,_. ia ar:
c1pac1on de vanos rgano~ cada uno d_e l?s cuales dicta un actu pr~~par:tor
qu~~e _une a la de los demas para const1tu1r el acto final. Los actos compue~t
se 1stmguen en actos complejos y actos colectivos
, En los ac~o~ con:plejos que resulten, como diji~os, del concurso de vari
o~g371os a~m.m1strat1vos. rganos que pueden ser del mismo ente 0 dP entt
pub~1.c~~ distmtos, el acto debe reunir unidad de contenido y unidad del fin e
las is mtas voluntades que se funden para dictar un solo acto Por <""n l
decre~o del P. E. N. refrendado por el Ministerio del ramo d~ acue~ci-0 \:0 ~
~rti 8r d~ la :::Jnstituci~ N~cional. Los actos colectivos re~ul~an de ~onJun:
/ ~s vo unta es de vanos organos con contenido y finalidad comn pero di
m , 1os que se unen solamente en las declaracionPS P"'rrnaneci Dndo ,
me t
t
E
- -
e
JUr!G!C
n e au onomos. n e~ acto colectivo hay w1a sola declaracin de voluma
~c:ncurren a formalizarlo varias voluntades. A~ por e1e ~ 0 1
pero
de mm1stros.
-
l. ,o, un acuerc

6. fClasicacin
-' eri CUf>Uta 1
.'
. de los actos adm.in.ist~at 1v 0 ec t emenuo
undc10n _que Juega la voluntad de la Admirijstracin en la..
'
pro ucc1on de los efectos jurdicos
L

Como hemos dicho y veremos en detalle ms adelante, el acto administrativo swge como consecuencia de un procedimiento en el cual se va dictando una
serie de actos hasta llegar a la decisin final. Existe, en consecuencia, una serie
de actos preparatorios y de actos interlocutorios y de mero trmite de los
cuales va a surgir un acto final que es el que culmina todo el procedimiento. El
acto final de un procedimiento administrativo, o definitivo de acuerdo a la terminologa de la ley 19.549. g_ue aff'r.t::i los derechos subjetivos o los_ intereses
\egtimos de un particular, es susceptihlP rle ser recurnao en ~ede adm1mstr:o1tiva y como consecuencia nnal de estos-recursos srge un acto que se dice .que
causa estado, vale decir que no es susceptible ya de ningn recurso en sede administrativa. Pero en el orden nacional el particular afectado en su derecl:;::
subjetivo puede ocurrir contra el mismo en sede judicial. Puede decirse. entonces, que el acto dictado como consecuencia del rec,urso entablado v que no admite otros recursos en sede administrativa es un acto que causa esrnuo precisamente por esa ctrcunsranc1a, :;.:,u que no es nnue vvr cuanto e1 particular
aectado puede ocurrir a sede judicial, de acuerdo con el derecho positivo
vigente.
El acto interlocutorio o de mero trmite. o sea aquellos que no resuelven el
fonao ae1 asumo, poaran ser 1mpugnaaos en sede administrativa pero no en se-

n.?e:d~. e~~~np~= de vista .los actos administrativos pueden dasificarsr e

~;~t~~I~s 1W .u~c.o~ Y m.e.ros aCLOS admm1strativos.

-~ ~n u:1. ~c,arac1on de voluntad de! rgano

Los negocios jurdicos. ; 01

aamm1strat1v qu2 ::i~odl-c
lOSt ~1ectosdJ1!1':1d.1cos queridos por esa voluntad. De all que~" habl"' d; .:~llLn"~
au onoma mgida a producir efectos Jurdicos
-- - -' .. .cw
F.n el' caso de meros actos administrativos: los efectos ju..-idioc: se rod 1
cen L
por dmandato
legal, indepenmentememe oe ' voluntad del 0r~ga-no em1so'
p

. t a octnna, en general, y pese a.esta clasificacin, denomina acto adm

r1s rat1v~, tanto a los que ~an sido considerados como nee:ocio iurdico como
os que, esde este Punto ae vista, son meros a_ctgs admmstrativos.

7. tClasificacin
de los actos administrat1'vo" n"g OCIO
JU..."lu.u.:0 ..:i! '
emendo en cuenta los efectos respecto a los a arrumstrar
' d os
u

"

Consid.ef;ando los efectos jurdicos respecto de los admmistrados ta doctr

'
na os e1as1 1ca en la siguiente forma:
~ola- s:i-ivalo, dpobr _sdupuesto, que su 1mpugnac1n ~e haga al impugnar ei acto defimtivo por eemplo pe
"
cion
e 1 o proceso.

1 En sentido smilar_ LINARES, Juan F., Sistema de recursos y reclamos en el Procedimiento Ad

minstrativo, Buenos Aires, 1974, pgs. 38 y sig., recalcando la necesidad de controversia por va de
re1..-urso admimstratvo o de reclamo admmstratvo para que un acto "cause estado".

'

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MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO

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MANUEL l'VlARA DIEZ

A) Actos que aumentan las facultades, los poderes y los derechos de los
particulares.
Bl Actos destinados a limitar esos derechos.
Al Actos que aumentan las facultades, poderes y derechos de los particulares.
Puede ampliarse la esfera de los particulares en los siguientes supuestos:
a) La admisin. Es un acto cuyo efecto consiste en introducir a un individuo
en una determinada colectividad, en una institucin con el objeto de que participe de ciertos derechos o ventajas o que goce de algunos servicios pblicos. La
naturaleza del acto no se modifica por la circunstancia de que de l derive alguna ventaja para la Administrac;in.
b) La autorizacin administrativa de polica. En este supuesto el particular
tiene ciertos derechos preexistentes que, estando regulados por el Derecho
puede ejercer siempre que la Administracin se lo permita. Se trata de activi~
dades de los particulares que puedan traer trastornos o no a la colectividad y de
acuerdo con las normas que regulen el ejercicio de tales actividades corresponder la injerencia de la Administracin, que se inserta con un acto administrativo dentro de la actividad del particular autorizando su ejercicio. Se trata entonces de una declaracin de voluntad por medio de la cual un rgano de la Admin!stracin Pblica permite que una persona ejercite un derecho o un poder prop10, preva valoracjn de la oportunidad de tal ejercicio con relacin al inters
especfico que el sujeLo :;.utorizante deba tutela:
Debe sealarse que c;sta autorizacin no ha de confundirse con la que resulta del control de la Administracin Central sobre las entidades descentraliza
das.
c) La concesin. La doctrina considera la concesin como un acto administrativo, vale decir, una declaracin unilateral d::: voluntad de un rgano ejea;tivo. Tal es el caso en que se concede a una sociedad la personalidad jurdica
(art. 45 Cdigo Civil). En otros supuestos se acuerda al interesado un derecho
subjetivo en particular. Podria citarse el otorgamiento de premios al valor, al
mrito, a la virtud, como tambin el supuesto de una jubilacin o una pensin
segn establece la Constitucin Nacional (art. 86 inc. 7).
En nuestra opinin, en todos los supuestos en que la concesin hace nacer
nuevos derechos a favor del particular, vale decir, ampliando su esfera de accin, debe considerarse como constitutiva y es un acto administrativo. Tal el
otorgamiento de una jubilacin. En los supuestos en que existiera delegacin
de derechos y atribucin de poderes por parte de la Administracin al particular concesionario la concesin seria traslativa y dara lugar a un contrato administrativo segn analizaremos ms adelante, como la concesin de servicio
pblico.
d) La dispensa. Es un acto administrativo que exime a una persona del
cumplimiento de una obligacin. As la de la prestacin del servicio militar.
B) Actos que limitan las facultades. los poderes y Jos derechos de Jos particulares.
En esta segunda categoria de negocios jurdicos administrativos entran todos aquellos que restringen la-esfera jurdica de un particular. Podriamos decir,
por ejemplo, que la revocacin de una autorizacin produce una disminucin de
los derechos que el particular poda utilizar. Podemos citar entre estos actos los
siguientes:
a) Las rdenes. Son declaraciones de voluntad de los rganos administrativos que crean obligaciones para determinadas personas. Las rdenes no privan

a los particulares de los derechos subjetivos, pero influ)-en en su ejercicio.

Las rdenes pueden ser positivas o negativas. En las rdenes positvas hay
que cumplir ciertas acciones, observar determinada conducta o realizar una
prestacin. Las rdenes negativas obligan a que el particular se abstenga de
cumplir una determinada actividad. Entre las rdenes positivas pueden citarse
la orden de demolicin de un edificio que amenaza ruina, las obligaciones en
materia tributaria. Entre las rdenes negativas estaran las que se dan para evitar el dao social que podria derivar del libre ejercicio de cierta activida1.
bJ Actos traslativos de derecho. Estos actos en genera!, se conocen con el
nombre de actos de expropiacin, pero esta denominacin puede dar lugar a un
f:quvoco, ya que dichos actos pueden tener como obj~~.1 no ..;ola,r,ente ci de
recho de la propiedad privada en su integridad. s1::0 tambin fac~c:::le3 particulares contenidas en ese derecho. Se denominan actos traslativos de derechos
aqullos por los cuales la Administracin Pblica transfiere, coactivamente, de
un sujeto que es el expropiado a otro que es el expropiante, la propiedad de una
cosa o una facultad inherente al derecho de propiedad, haciendo surgir correla
tivamente un derecho de crdito del expropiado contra el expropia.nte. Los actos de expropiacin tienen de comn con las rdenes su fundamento en la
supremaca general de la Administracin.
c) Actos extintivos de derechos y de relaciones jurdicas. Se compn':nden
en esta categoria actos de distintas especies, que tienen en comn el c:u;cter
de extinguir un derecho o una relacin juridica. Entre los actos que actan directamente sobre un derecho determinado procediendo a su extincin, podemos recordar la confiscac1011 que extingue el derecho de propiedad. Cibe
comprender tambin aquellos actos que declaran la caducidad .. derechos creados en mrito de disposiciones preexistentes y que constituye uI1a sancin
por el comportamiento del sujeto pasivo. As la caducidad en cua.rilo a permisos
:-:::'. ocupacin del dominio pblico. Son tambin actos extintiVC'. ~quUos que
eliminan del mundo juridico un acto administrativo, ya sea ex :<;c. ya sea ex
nunc, en base a su nulidad o anulabilidd, respectivamente.
d) Actos punitivos. Se consideran tales aqullos que se refieren a las sanciones que sbn aplicables en va administrativa como consecuencia de un comportamiento antijurdico del particular. El compor..amiento aritijur;dico del par
ticular puede consistir en l3. inobservancia de tL'1a norma jurdic;:;. o de una or
den de la Administracin Pblica y en general de un deber puesto a cargo del
interesado, en mrito de un acto administrativo.

8. Clasificacin de los meros actos administrativos

Los meros actos administrativos pueden clasificarse en declaraciones de
juicio y oeclaraciones de conocimiento. Son muy numerosos y en algunos supuestos se trata de actos que producen efectos en lo interno de la administracin.

9. Meros actos administrativos que significan una dedaracin de

juicio
a) Pareceres. Ya hemos dicho que el parecer es un acto tpico de la administracin consultiva no productor de efectos uridicos directos y no impugnable por va de recurso (art. 80 del decreto 1759172).

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MANUEL MARiA DIEZ

bl Propuestas. Es una relacin de juicio expresado por un rgano de la Administracin Pblica a otro rgano de la misma, que se refiere a la oportunidad
o la necesidad de emitir una medida o disposicin y al contenido a darse a la
misma. La propuesta, corno los pareceres, puede dividirse en facultativa, obligatoria y vinculante.
La propuesta se distingue del parecer. El parecer se emite siempre a requerimiento del rgano activo. En cambio, la propuesta surge en general por
iniciativa del proponente. Por lo dems, el objeto del parecer estar circunscripto a las cuestiones sometidas al rgano consultivo por el rgano activo.
mientras que el objeto de la propuesta obligatoria y vinculante estar definido
por la ley. y de all que el juicio del proponente debe tener en cuenta lo establecido por la misma.
c) Relaciones y juicios. La relacin consiste en la exposicin del desarrollo
de operaciones admnistrativas o de procedimientos administrativos o del fun. cionarnierto de un determinado servicio o instituto. Las relaciones son en general actos, de la actividad interna de la Adi:ninistracin. En cuanto a los juicios,
son los que miten las comisiones examinadoras despus de una prueba de examen o los que efecta una comisin asesora que analiza los antecedentes de
unos concursantes y establece cul es el competente para ocupar el cargo.

10. Manifestacioiles de conocimiento

a) Los actos de CJmprobacin consisten en la constatacin de hechos o situaciones. Son muy .rnrnerosos y se pueden clasificar en comprobaciones
simples y comprobaciones valorativas. Los primeros se refieren a la constatacin del hecho o de la situacin; los de constatacin valorativa contienen
adems un elemento de juicio.
bJ Los certificados son declaraciones de conocimiento de determinadas
condiciones, por ejemplo los certificados de buena conducta 3 .
c) Las inscripciones, que consisten en la insercin de un nombre en una lista de personas que gozan de determinados derechos o estn sujetos a determinados deberes, por ejemplo la inscripcin en la lista electoral.
d) La notificacin es el medio para informar al interesado de !os actos individuales, a los fines de que produzcan sus correspondientes efectos.
e) La mtirnacin es el medio por el cual la Administracin advierte a un individuo que si no cumple o no realiza determinado acto jurdico o determinada
actividad material, sern adoptadas contra l ciertas medidas, por ejemplo la
orden de demolicin de obra que se haya iniciado sin el necesario permiso
municipal.
f) La publicacin es el medio por el cual la Administracin hace conocer los
reglamentos a una colectividad determinada de personas.
3 HEREDlA. H. H., Algo en tomo a Ja nocin de acto administrativo, en La Ley, t. 156, pg. 1364.
Este autor esnma que los actos certificativos como el certificado de defuncin, por ejemplo, no son ac- tos admulistrativos porque es insuficiente por s para producir efectos jurdicos. Pensamos lo contrario
y asi el certificado de defuncin permite abrir la sucesin del causante asi como el nombramiento de
un func10nario le permite ocupar-el cargo. Vid. tambin PEISER, G. Droit admimstratif, 5 ed., Pars,
197:l.

n;i o-.

17S

MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO

185

11. Clasificacin en cuanto a su forma de expresin

Desde este punto de vista la doctrina clasifica los actos en expresos, tcitos
y presuntos. En los expresos existe una clara e inequvoca exteriorizacin de la
declaracin de voluntad, de juicio, de conocimiento, etc. En los actos tcitos
falta esta declaracin, pero ante la conducta administrativa se supone racional
la existencia de una voluntad que produce efectos jurdicos. Un ejemplo de acto
tcito sera la designacin de un nuevo funcionario ante una renuncia no aceptada formalmente. Del acto expreso: de la nueva designacin se deduce la aceptacin de la renuncia del funcionario renunciante. En cambio en el acto presunto no existe ni una declaracin concreta admirVstrativa, ni una conducta a l
que se pueda atribuir determinado valor o sentido en virtud de una interpretacin racional. El significado de esta conducta la fija en forma expresa el ordenamiento jurdico, cerrndose as los pasos a toda labor interpretativa. Es lo que
ocurre cuando la ley atribuye un sentido al silencio de la Administracin, por
ejemplo el art. 10 de la ley 19.549. En cuanto al acto expreso, podr ser oral,
escrito o mmico, segn el lenguaje que se utilice para su exteriorizacin. Los
actos administrativos son generalmente escritos. pero en ciertas oportunidades
pueden ser orales y en otras mmicos.

12. Clasificacin de acuerdo con el sujeto a que se refiere

El acto administrativo que es, como dijimos, un acto concreto, puede dirigirse a un destinatario determinado, por ejemplo el nombramiento de un fun::ionario pblico y ser entonces ll!~ ::!cto administratvo singular, o a una pluralidad de destinatarios identificado;; o identificables. por ejemplo una resolucin
del decano de una facultad fijando fecha de exmenes, o puede dirigirse a una
generalidad de personas que en principio resulte i.mposible determinar, por
ejemplo el llamado a licitacin pblica, que la doctrina espaola distmgue de los
reglamentos.

13. Acto administrativo necesitado de coadyuvante

Con relacin a ciertos actos admnistratvos previenen las leyes que no
pueden tener lugar sin la previa solicitud del destinatario. ste, con su manifestacin de voluntad, excita la actividad de la Administracin y da origen al nacimiento del acto. Con la manifestacin de voluntad pone en movimiento ld actividad de la Administracin, cuyo trmino es el acto administrativo. La mtervencin del particular puede obedecer a distintos motivos.