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DENSIFICACIN HABITACIONAL

UNA PROPUESTA DE CRECIMIENTO PARA


LA CIUDAD POPULAR

Programa Urbano
Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo - 2005

Cdigo 12830
ZOLEZZI Mario, TOKESHI Juan, NORIEGA Carlos
Densificacin habitacional. Una propuesta de crecimiento para la ciudad popular.
-- Lima: desco. Programa Urbano, 2005.
136 pginas.
Arquitectura /Barriada /Financiamiento /Participacin /Poltica de vivienda/
Urbanismo

Responsables de la sistematizacin:
Mario Zolezzi Chocano
Juan Tokeshi Gusukuda - Shirota
Carlos Noriega Jugo
Tirada: 500 ejemplares
Cartula: Jose Barreda / Renzo Espinel y Luis de la Lama
Diagramacin: Elda Chau, Juan Tokeshi
Fotografas: Juan Tokeshi
Ilustraciones: Juan Tokeshi
Infografa y mapas: Jose Barreda
Planos y perspectivas: Guillermo Takano, Fiorella Pugliesi
Cuidado edicin: Sinco Editores, Juan Tokeshi
Impresin: Sinco Editores S.A.C.
Jr. Huaraz 449 - Brea Telf: 433-5974 sincoeditores@yahoo.com

ISBN:
Hecho el depsito legal: 2005-8477

desco
Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo
Len de la Fuente 110 Lima 17 Telf: 613-8300
Noviembre 2005

Agradecimientos
Nuestra experiencia de quince aos nos permite afirmar que un programa de mejoramiento
habitacional es mucho ms que construir viviendas; es abrir esperanzas mejorando la calidad de
vida de familias con rostros y nombres propios, poder acompaarlas en la bsqueda de respuestas
para el presente y el futuro de sus casas; es, tambin, un constante aprendizaje con familias
constructoras, con maestros de obras y albailes locales, que nos debe permitir generar procesos
alternativos y construir una cadena de conocimientos que se constituyan en un sistema de calidad
para el hbitat. Es, por sobre todo, movilizar el mejor capital que tiene una ciudad: sus ciudadanas
y ciudadanos organizados.
Nuestro mayor agradecimiento a las personas e instituciones que nos acompaaron con su
voluntad, iniciativas y perseverancia. Las mencionamos porque forman parte significativa del
Programa de Densificacin Habitacional.
A las ms de mil familias que participaron en las distintas etapas del proyecto, representadas por
quienes hasta hoy son confidentes de los espacios construidos: Felipe y Rosa Paz, Mara Blanco,
Estelita Lvano, Gliceria Castro, Vctor Cortes, Magdalena Gutirrez, la familia Soto, Patricia y
Maximiliano Alarcn, Arturo Meja, Ana Sofa Pinedo, Jovina Guzmn, Demetrio Cornejo, Jaime
Naveros, Mara Gonzles, Martn Floriano, Jenny Cumpn y Prspero Lpez. A todos ellos
nuestros afectos.
Tambin un reconocimiento especial a los Maestros de Obra: Csar Seminario, Csar Perleche,
Vctor Cortes y Delfn Figueroa quienes con su sabidura prctica nos ayudaron a mejorar la
calidad constructiva de las viviendas del proyecto.
A Julio Caldern, que nos apoy en un momento clave de la sistematizacin, ordenando distintos
documentos y redactando una versin preliminar.
A los profesionales, por su savia de conocimientos dispuestos siempre a aprender y compartir la
experiencia con las familias autoconstructoras:
En la etapa Piloto: Jorge Burga, Jorge Alfaro, Carlos Grey, Juan Tokeshi, del equipo Cied; Mariano
Castro y Antonio Zapata del equipo Desco.

En la etapa Provipo (Programa de vivienda popular): Christophe Sarrazy, Juan Tokeshi, Juan
Agurto, Consuelo Len, Gustavo Riofro, Carlos Carrillo, Jaime Candia, Luis Matos y Carlos
Zrate.
En la etapa Paso a Paso: Carlos Noriega, Juan Tokeshi, Joen Bazn, Mnica Braez, Jaime Miyashiro
y Alfonso Landeo.
A las Instituciones nacionales que nos acompaaron en el cumplimiento de la misin: Centro de
Comunicaciones de Villa El Salvador (Cecoprodeves), Municipalidad de Villa El Salvador, Banco
Wiese; Cooperativa ahorro y crdito Santa Rosa de Lima, Cooperativa ahorro y crdito San Isidro
de Huaral, Cooperativa de ahorro y crdito Santa Mara Magdalena de Ayacucho, Fondesurco
(Fondo de desarrollo regional) de Arequipa y la ONG Progreso de Cajamarca
A las Instituciones internacionales y agencias de cooperacin que compartieron nuestra apuesta:
En la etapa Piloto: Cooperacin Descentralizada Francesa; Programa Solidaridad Hbitat (PSH);
Municipalidad de Rez, Francia.
En la etapa Provipo: Embajada de los Pases Bajos; Misereor, Alemania; Homeless International,
Gran Bretaa.
En la etapa Paso a Paso: Unin Europea; Kate, Alemania (Centro de ecologa y desarrollo);
Iepala, Espaa (Instituto de estudios polticos para Amrica Latina y frica); Universidad de
Lund HD&M, Suecia; CORDAID, Holanda; y el Centro de investigaciones Ciudad de Ecuador.

Contenido
Agradecimientos

1.

Introduccin

2. La Concepcin de desco
La ciudad y la vivienda a partir del hbitat popular
El proceso espontneo de la desnsificacin habitacional
Hacia una poltica alternativa de vivienda popular
desco y la densificacin
Conceptos sobre densificacin
Consideraciones generales en materia de mejoramiento urbano y
densificacin habitacional
Poltica de vivienda y de mejoramiento urbano
Situacin de la infraestructura y servicios

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27

3. La Experiencia de desco
Densificacin habitacional en Lima Sur
El desarrollo de la experiencia de densificacin como propuesta para mejorar
el hbitat de la ciudad popular
Lnea de base
Etapas de la experiencia de apoyo a la densificacin habitacional
Etapa 1. Antecedentes (antes de 1990)
Etapa 2. Piloto (1990-1993)
Etapa 3. Provipo (1993-1998)
Etapa 4. Paso a paso (2002-2005)

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4. Propuesta para una poltica pblica de mejoramiento y densificacin


habitacional para los sectores populares
Consideraciones generales en materia de densificacin habitacional y
mejoramiento urbano
Caractersticas relevantes del proceso actual
Propuestas tcnicas para incentivar la densificacin

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La propuesta
1. La asistencia tcnica
2. Financiamiento de los procesos de densificacin
3. El marco institucional y de gestin
Servicio de asistencia tcnica municipal (SATEM)
5. Anexos
Anexo 1
Herramientas de anlisis para la densificacin habitacional
Anexo 2
Consideraciones para una propuesta de densificacin en el Cono Sur al ao 2015
Anexo 3
Anlisis cualitativos de la demanda de las familias
Anexo 4
La experiencia de densificacin de viviendas: algunas observaciones sobre las
mujeres del barrio

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INTRODUCCIN

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y la historia de la invasin? Nos subamos a camiones del ejrcito que nos llevaban a los terrenos cada uno bajaba en el lote que escoga y ya
tena un pedazo de tierra. Luego era el habitar, dentro de esteras y cartones que idebamos para darnos un refugio. A pesar de ello encontrbamos en
este lote un espacio propio, y nos aferrbamos a ste. Al comienzo fue difcil, vivamos en un pedacito de casa de madera y mltiples materiales.
Vivamos todos en un cuarto y tenamos un corral para los animales. La construccin de la casa fue lenta; tenamos un millar de ladrillos apilados en la
parte exterior de la casa durante dos aos, ya que no haba dinero para los dems materiales. Los primeros aos nuestros hijos organizaban a sus amigos
para que nos ayuden con la construccin los das domingo, con materiales que comprbamos poco a poco ...
Felipe Paz, Villa El Salvador

El ncleo de la experiencia apunta a la comprensin y no solo a la


descripcin de cmo se construyen las viviendas en los barrios
populares. A partir de la comprensin de lo que es una evolucin
compleja y particular, se formulan propuestas encaminadas a facilitar
el proceso de hacer vivienda y ciudad con el objetivo de conducirlo
hacia resultados de mayor calidad y satisfaccin para las familias.
desco entiende la densificacin habitacional como el proceso en
el que se agregan nuevas unidades de vivienda en los aires o al
costado de una vivienda ya producida o en produccin. En la
mayora de los casos, llevar adelante esta tarea disminuye los niveles
de hacinamiento2 preexistentes en la vivienda original y alberga el
1

Se emplea este trmino para aquellos barrios, pueblos jvenes y asentamientos humanos que se caracterizan por haber sido inicialmente ocupados en forma precaria
y ms adelante urbanizados mientras, en forma simultnea, se transformaban las viviendas en otras de mejor material y calidad.
El hacinamiento se entiende como una correspondencia indebida por exceso en la relacin entre el nmero de habitantes y el rea construida de la vivienda, en la que
el nmero de habitantes supera un nivel aceptable, estimado en ocho metros cuadrados por persona.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 1. Introduccin

ara el Programa Urbano de desco la ciudad popular actual


atraviesa por situaciones de consolidacin que demandan una visin
diferente sobre el urbanismo y la vivienda. Entre las actividades
desarrolladas al respecto hemos centrado nuestra atencin en los
asuntos de las nuevas formas de gestin de la ciudad, del nuevo
significado y caractersticas del espacio pblico y, finalmente el
abandonado asunto de las caractersticas de la vivienda popular.
En los ltimos aos el Programa Urbano ha construido
progresivamente una propuesta de densificacin habitacional de la
ciudad popular. Ella se sustenta en la accin directa de promocin
en las barriadas limeas1 en las que desco ha tenido y tiene una
activa presencia. Aqu presentaremos, en un ejercicio de
sistematizacin y ordenamiento, sin pretensiones de llegar a ser
una reconstruccin completa, lo que ha sido esta rica experiencia.
Esperamos que su lectura contribuya a ampliar el espacio de debate
y de definicin de las polticas pblicas en el sector Vivienda.

11

crecimiento poblacional de las nuevas generaciones, haciendo un


uso ms eficiente del espacio.
La propuesta de densificacin que trabaja desco se ha ido
construyendo mientras se desarrollaba y aplicaba lo que hoy vemos
como un proyecto general (o suma de proyectos), cuyas primeras
huellas aparecieron hace casi veinte aos y que, con el andar, se
han convertido en un prolongado testimonio de compromiso,
trabajo social, incidencia en polticas, investigacin aplicada y ensayo
de propuestas y polticas, con sus adelantos y retrocesos.
El trabajo de promocin urbana de desco se confunde con el
propio inicio de la institucin. Pero recin a fines de la dcada de
1980 el Programa Urbano de desco se plante explcitamente
atender las necesidades legales, econmicas y tcnicas de los
pobladores que autoconstruan sus viviendas en los barrios
populares. Esto es, atender a aquellas familias que aadan
habitaciones a su vivienda, levantando uno o dos pisos ms,
generando de este modo un proceso de densificacin y
consolidacin urbana. Ello se debe a que la tradicin existente en
la accin de promocin social de nuestro medio privilegia los barrios
populares nuevos a los antiguos y el asunto del suelo al de la vivienda.
Ello, que era vlido en las dcadas anteriores no es ms
representativo de la realidad urbana popular. Los pobres viven tanto
en barrios nuevos como en barrios consolidados y las ciudades
populares cada vez tienen ms ladrillos que esteras y otros materiales
precarios.
Las iniciativas de las familias de ampliar o completar sus viviendas
se fueron generalizando, y aun cuando se arraigaban como nuevas
prcticas sociales, permanecan al margen de la atencin de las
polticas sociales y urbanas del Estado, sin recibir ninguna respuesta.

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Al mismo tiempo, desde una lectura ms bien social, se trataba de


comprender y dar cuenta del papel integral que cumple la vivienda
en la sociedad (ms all de su evidente valor fsico) como espacio
privilegiado donde se articulan las relaciones principales entre
diversos actores sociales, en el que tambin ocurren procesos de
concertacin de actores pblicos y privados como consecuencia
de las dinmicas que se desatan por la necesidad central de las
familias.

As, a partir de la constatacin de distintos problemas en torno de


la vivienda autoconstruida, se fue gestando la propuesta de desco
para atender el proceso de densificacin habitacional. Esta
propuesta, que actualmente podemos distinguir de otros temas del
trabajo urbano de desco, estaba enlazada con otras hiptesis de
interpretacin, con otras dimensiones sobre el crecimiento de la
ciudad y la lenta transformacin de la barriada, marginal y excluida,
en parte viva e integrante importante de la ciudad consolidada.
La particular atencin puesta en este tema obedeci a la
comprobacin prctica de que el crecimiento de la vivienda de los
sectores populares no haba sido considerado como un aspecto
importante en las polticas de vivienda del Estado, ni en las
propuestas de planificacin y desarrollo urbano de los municipios.
Ms an, muchos profesionales del urbanismo, la vivienda, la
ingeniera y la arquitectura, simplemente no lo reconocan como
un problema real que era preciso tratar como un punto importante
en la agenda de sus preocupaciones.
La densificacin habitacional no es para desco un problema
tcnico o puramente la constatacin del resultado de un proceso
natural; se trata, ms bien, de un reto que nos exige la construccin
de una propuesta de crecimiento de la ciudad que finalmente
hemos desarrollado como alternativa a la expansin urbana
informal producida en Lima.
Desde la dcada de 1980, el inters de desco por comprender la
vivienda popular dio impulso a un conjunto de experiencias de
investigacin, promocin e intervencin prctica. Se avanz a travs
de distintos proyectos, apoyados por generosas instituciones
europeas de cooperacin internacional. La lgica de la cooperacin
no siempre puede apoyar el conjunto de acciones que deban
efectuarse, por lo que este verdadero programa de accin ha
atravesado por altas y bajas. En otras palabras, las distintas etapas
del trabajo de promocin e investigacin desarrolladas por el
Programa Urbano durante los ltimos casi veinte aos muestran el
empeo de la institucin por aportar, a partir de una imagen objetivo
y una visin de desarrollo, conocimientos de orden diverso que
han servido para la formulacin y aplicacin de polticas para atender
esta problemtica tan particular de la vivienda popular.

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DENSIFICACIN HABITACIONAL / 1. Introduccin

La presente sistematizacin muestra este largo y a veces sinuoso


proceso de aprendizaje y aportes, que ahora incluye las propuestas
de poltica que sustentan la intervencin de desco en la
problemtica urbana de la vivienda de los sectores urbanos de bajos
ingresos. Es decir, el trabajo que se ha efectuado para incidir en el
desarrollo urbano de la ciudad, particularmente para lograr una
densificacin habitacional de calidad que permita el mejor
aprovechamiento de nuestras ciudades que se encuentran en
permanente proceso de construccin.
En este marco, la institucin ha realizado estudios sobre la vivienda,
diseos y planes de intervencin, cabildeo con las autoridades
pblicas del sector y de los municipios para incidir en las polticas,
cursos de capacitacin, etctera. Los parmetros en los que se ubican
tales experiencias han sido la ejecucin de hasta tres proyectos
especficos de promocin social y desarrollo sobre la materia. Esta
profusa experiencia le ha permitido a desco, desde su Programa
Urbano instalado desde finales de la dcada de 1990 en lo que
llamamos Lima Sur3 formular aportes de poltica y brindar apoyo
tcnico, institucional y financiero a la densificacin ms adecuada
de las viviendas populares.
La etapa inicial del programa empez en 1989 con la produccin
de estudios desde la perspectiva legal sobre la autoconstruccin y
densificacin de la vivienda, que condujeron a la ejecucin de un
proyecto piloto con la poblacin a partir de 1990.
Este proyecto piloto se desarroll a comienzos de esa dcada con
una intervencin en la que las dimensiones constructiva y financiera
cobraron mayor importancia, principalmente entre 1992 y 1993.
El proyecto se extendi con algunas actividades complementarias
o de trmino que prolongaron su vigencia hasta coincidir en 1995
con el inicio de otra etapa, definida por un nuevo proyecto.
Una tercera etapa, llamada de ampliacin marcada por la
experiencia de la empresa Provipo tuvo lugar entre 1995 y 1998

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La definicin de Lima Sur no es precisa. Para algunos estudios y sectores de la administracin pblica comprende desde los distritos de Barranco, Chorrillos y parte
de Santiago de Surco hasta otro extremo que se encuentra en Lurn y, en ciertos casos, incluye a distritos como Punta Hermosa, San Bartolo y Pucusana, antes
conocidos como los balnearios del sur. En ese espacio, nosotros definimos como Lima Sur Popular a la zona conformada por los distritos de San Juan de Miraflores,
Villa El Salvador y Villa Mara del Triunfo, que se encuentran entre Chorrillos y Lurn.

La idea de sistematizar la experiencia del Programa de Densificacin


Habitacional en el Cono Sur de Lima es casi tan antigua como el
proyecto mismo. Ello se debe a que este proyecto se propuso desde
el inicio formular una propuesta de poltica de mejoramiento de la
vivienda en los barrios populares de Lima en proceso de
consolidacin. Si exista la ambicin compartida generosamente
con las autoridades municipales de inicios de los noventa y por las
entidades auspiciadoras de los diversos proyectos entonces
tambin sera necesario que la experiencia adquirida luego pueda
ser puesta a disposicin de los dems. Esto se debe a que un asunto
central de la misin institucional de desco consiste en convertir
las lecciones de la experiencia en propuestas de poltica pblica
que puedan llegar al conjunto de personas o situaciones en la misma
situacin de las que son objeto de nuestra actividad puntual. Las
personas que han colaborado en este proceso son numerosas, y
resultara largo hacer una lista, donde se reconoce el aporte a la
autora de este trabajo colectivo realizado entre colegas de
organizaciones no gubernamentales, profesionales de la ingeniera
y arquitectura, cientficos sociales, tcnicos y maestros de obra,
estudiantes universitarios, autoridades y funcionarios municipales,
investigadores y ejecutivos del sector privado, y por cierto los actores
principales, las familias que autoconstruyen densificando sus
viviendas. Particularmente importantes han sido los documentos
elaborados por el equipo del proyecto Paso a Paso (apoyado por la
Unin Europea a partir de 2001), que organiz y proces buena
parte de la informacin y experiencias anteriores que se encontraban
algo dispersas y confundidas en la vorgine del trabajo de

promocin. De manera ms formal, a fines de los aos noventa


Mario Zolezzi recopil toda la informacin y reflexiones que el
equipo haba escrito hasta entonces. En el ao 2000 hemos
efectuado una labor de sistematizacin por iniciativa de Serge Allou,
quien fue un motor de la Cooperacin Descentralizada Francesa,
que contribuy con el proyecto de manera decisiva en los aos
iniciales de nuestro programa. El ao 2001 efectuamos para el
entonces Vice Ministerio de Vivienda y Construccin un ambicioso
documento que converta nuestras ideas en una propuesta factible
de poltica pblica, desafortunadamente desatendida hasta nuestros
das. Finalmente, en 2003 iniciamos la presente fase solicitando a
Julio Caldern que como observador externo nos apoyara
redactando un texto que ponga en orden lo anterior. Tambin han
sido significativos los materiales de capacitacin que elaboramos
para los cursos de Densificacin Habitacional, los primeros en su
gnero en el pas, que hemos impartido en convenio con el HDM
de la Universidad de Lund en 2002 y 2003. En la misma lnea se
inscribe el Manual del Densificador escrito por Juan Tokeshi para
SENCICO en 2003.
Estos documentos y trabajos previos, as como los informes
redactados durante el desarrollo de los proyectos, nos han permitido
contar con material suficiente para elaborar la sistematizacin.
El trabajo que ahora presentamos ha tenido en cuenta, en primer
lugar, el contexto y el mbito en el que se han desarrollado estas
experiencias; la complejidad tecnolgica, los requerimientos de
recursos, lo tangible de los beneficios obtenidos y su inmediatez;
igualmente, la distribucin de los beneficios que trajeron las
experiencias, los vnculos de los programas trabajados, su flexibilidad
y la cobertura administrativa que se tuvo.
Una primera matriz formulada para organizar la experiencia orden
las principales etapas por las que ha atravesado el proyecto de
densificacin urbana. Como consecuencia de esto se han
considerando cuatro momentos:

Ms adelante se emplear los conceptos programa y proyecto de manera alternativa, ya que se trat de un conjunto de proyectos que fueron construyendo una
experiencia que solo retrospectivamente aparece como un programa de densificacin urbana.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 1. Introduccin

y buscaba identificar los problemas del trabajo en escala. Esta


incluy la experiencia denominada Calidad. Finalmente est la etapa
del proyecto4 Paso a Paso, que se implementa desde el ao 2001 y
se extiende hasta el ao 2005. En las interrupciones de
financiamiento presentadas entre estos proyectos, desco continu
atendiendo el tema de la densificacin habitacional, pese a las
dificultades econmicas, para lo que recurri a diversos medios a
su alcance.

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i) Antecedentes
ii) El proyecto Piloto
iii) Provipo y Propuesta de Calidad, y
iv) Programa Paso a Paso.
A su vez, en el ordenamiento de cada etapa se abordan, en la medida
en que fueron destacados, los objetivos que la guiaban, las lneas de
accin trabajadas, as como los resultados y lecciones aprendidas,
distinguiendo en esta perspectiva de anlisis hasta cuatro
dimensiones: la financiera crediticia, la tcnico urbanstica, la legal
y, finalmente, la de fortalecimiento institucional.

Al final de lo avanzado, se ha intentado plasmar la amplia experiencia


del Proyecto en una propuesta alternativa de intervencin: el
Servicio de Asistencia Tcnica Municipal o SATEM.
Esperamos que este trabajo pueda servir de acicate para producir
uno mejor, particularmente para quienes se sientan cercanos a esta
experiencia. Nuestro deseo es que juntos podamos perfeccionarlo
y as, si la fuerza y la buena fortuna nos acompaan, poder mejorarlo
con sus aportes y ampliarlo ms adelante para darlo a conocer como
proceso y como herramienta de la densificacin habitacional de
calidad de las viviendas generadas por autoconstruccin, que son
la gran mayora de las edificadas en el Per.
Programa Urbano de desco
Villa El Salvador, junio de 2005

16

2
DENSIFICACIN HABITACIONAL /

LA CONCEPCIN DE desco

17

Cuando nos casamos hace algunos aos, tumbamos la pared que divida la sala del comedor, para que pueda entrar ms gente en la casa. Como pronto
est mi hija por casarse tenemos planeado tumbar la pared que separa el patio del comedor, as el espacio se vuelve una gran sala para la fiesta
Gliceria Castro, Villa El Salvador

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La ciudad y la vivienda a partir del hbitat popular


n los ltimos treinta aos, la reflexin y accin de desco
desde su programa urbano desarroll a travs de investigaciones,
publicaciones y proyectos de promocin social una visin de
ciudad que ausculta los mecanismos que impulsan el crecimiento
de las ciudades peruanas, especialmente de Lima. Se constataba as
la persistencia de un crecimiento horizontal de la ciudad generado
por la accin espontnea del mercado y la lgica de la necesidad de
las familias populares, que terminaba siendo costoso. En este
crecimiento horizontal, del que dan cuenta barrios de clases medias
y urbanizaciones destinadas a los sectores ricos, el actor
predominante ha sido la barriada. Es decir, la urbanizacin popular
resultante de un proceso complejo de urbanizacin, migracin, bajos
ingresos, geografa y clima; pero, sobre todo, fuertemente
condicionado por la concepcin de poltica pblica de las
autoridades frente a la definicin y compromiso con la vivienda
popular.

El proyecto plante nuevas respuestas arquitectnicas y


constructivas. Vivienda en el 7mo sector de Villa El Salvador.

La hiptesis de partida del Programa Urbano de desco para


intervenir y aportar en esta problemtica era que la ciudad de Lima
no poda seguir creciendo informalmente de manera horizontal.
Las razones sobraban: los costos de una urbanizacin de este tipo
y sus consecuencias en los valores de todas las actividades de la
ciudad resultaban muy altos. Adicionalmente, se producira el
agotamiento de los espacios adecuados para construir, lo que hoy
se muestra con la ocupacin de terrenos inaccesibles para la
instalacin de los servicios, con calidad de suelo deficiente y con
difciles procesos de construccin. La extensin de las barriadas y
el subyacente crecimiento horizontal de la ciudad generaban
problemas muy diversos en su gravedad y complejidad, como: la
interminable construccin de la casa, la ocupacin de terrenos de
alto riesgo, la carencia de servicios bsicos (luz, agua, transporte),
as como la ausencia, en muchos lugares, de escuelas y servicios de
salud.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 2. La Concepcin de desco

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Invasiones en laderas cada vez ms inaccesibles. Cerro La


Papa, San Juan de Miraflores y Villa El Salvador.

En este escenario de dificultades llega a ser especialmente costosa


la instalacin y mantenimiento de tuberas de agua y alcantarillado,
as como complicada la instalacin de las redes de energa elctrica,
en localizaciones cada vez ms alejadas de las plantas de
abastecimiento. Algo parecido ocurre con el transporte pblico que
se dirige a estas zonas, que por el hecho de demandar ms
combustible encarece sus costos. De manera referencial se puede
sealar, por ejemplo, que el costo por lote (en el ao 2005 en Lima)
para acceder a los servicios bsicos de agua y desage supera los
mil dlares. Por otro lado, existen asentamientos humanos que
tienen ms de diez aos de existencia y no han logrado abastecerse
de agua potable mediante redes regulares, los que sumados significan
en Lima Metropolitana algo ms de un milln de personas en esta
situacin.

20

Las dcadas del proceso de urbanizacin popular mediante las


barriadas, en las que primero se habitaba el terreno y luego se
edificaba la vivienda y habilitaba el suelo, han consumido casi la
totalidad de las reas de expansin en Lima, auspiciando un
crecimiento urbano horizontal de muy baja densidad y la precariedad
de las condiciones de habitabilidad de las viviendas. Esta modalidad

de crecimiento se cuestiona ahora que la ciudad se ha extendido


casi setenta kilmetros de norte a sur. Slo en estos ltimos aos
empieza a reconocerse una realidad urbana de agotamiento de los
suelos disponibles y habitables, y de los mltiples problemas de
economa urbana que ocasiona este tipo predominante de
crecimiento de la ciudad.
Ante esta realidad, desco ha intentado aportar a la discusin con
argumentos y propuestas orientados a construir un nuevo
diagnstico de la problemtica, que considere una lectura
prospectiva. Asimismo, advertir que la nueva demanda de vivienda,
aquella constituida por los que integran la segunda generacin de
habitantes de las barriadas, fruto del desdoblamiento familiar, no
puede seguir siendo atendida con los mecanismos tradicionales
imperantes de nuevo suelo. Esto, adems, porque los pobladores
de los barrios populares de hoy, originados en las barriadas
aparecidas desde la dcada de 1940, son diferentes. Sus expectativas
sociales, su modo de vida, su concepcin de la vivienda son otras.
Sin embargo, el Estado ha operado tratndolos como recibi a los
inmigrantes de las dcadas de 1950 y 1960, sin abrir alternativas de

La ausencia de alternativas de poltica de vivienda y urbanizacin


poda conducir tambin, y de hecho as ha ocurrido, por ejemplo

Plano de Lima y densidad en cien


aos
Dos hiptesis: seguir creciendo en
extensin por invasiones (A) o en
intesidad por densificacin (B)

en Villa El Salvador, a la ocupacin de las reas destinadas para uso


comunal o de equipamiento urbano, hecho que afecta la calidad de
vida de las mayoras urbanas ya instaladas, generando problemas
de invasin dentro de la misma ciudad popular.

El proceso espontneo de la densificacin


habitacional
El proceso de densificacin habitacional definido por desco apunta
a un uso ms eficiente del espacio, consistente en agregar nuevas
unidades de vivienda en los aires o al costado de una vivienda ya
producida o producindose. Pero supone, adems, que disminuyan
los niveles de hacinamiento preexistentes en la vivienda original y se
permita albergar el crecimiento poblacional de las nuevas generaciones
en nuevos albergues con calidad en cuanto espacio, iluminacin,
ventilacin, privacidad, seguridad, etctera.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 2. La Concepcin de desco

financiamiento y asistencia tcnica para este amplio sector de


familias acostumbradas a definir el tema de la vivienda como un
problema personal, familiar. Una de las consecuencias de ello ha
sido que el funcionamiento del reducido mercado convencional de
la vivienda ha estado, casi por definicin, fuera del alcance
econmico de la mayora de estas nuevas familias; por otro lado,
quienes han apelado a los mecanismos tradicionales de la invasin
de terrenos eriazos del Estado se han encontrado con que estos
nuevos espacios son cada vez ms escasos, de muy mala calidad y
excesivamente alejados de las redes de agua y desage, y tambin
de los posibles centros de trabajo. Sin alternativas, la ocupacin de
las faldas de los cerros circundantes, o de las partes altas de las
quebradas ha ocurrido masiva aunque silenciosamente durante ms
de una dcada.

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En los barrios populares se ha producido y produce un proceso


espontneo de densificacin habitacional, que casi siempre ha sido
ignorado por las autoridades que debieron y deben canalizarlo. Este
proceso, que ha sido la respuesta espontnea de los padres ante la
necesidad de dar cabida a sus hijos en la parte de la ciudad que
conquistaron, no ha contado con respuesta alguna de ninguna
instancia del Estado. Hace ms de una dcada, los hijos de estas
primeras familias significan una nueva demanda habitacional, pero
sin respuestas en el mercado. Por ello, la consolidacin de la vivienda
paterna mediante la densificacin apareci como la respuesta ms
lgica y efectiva: les ha evitado a muchos hijos tener que ocupar
nuevos suelos, ms alejados del rea servida de la ciudad (sin
servicios y en peores condiciones que aquellas zonas que fueran
ocupadas por sus padres hace dcadas), en una topografa
complicada, en colinas con mayores pendientes, difciles de ser
abastecidas por los servicios bsicos. Algunos optaron por densificar
y otros persistieron en la invasin.
Sin embargo, y a pesar del gigantesco esfuerzo de las familias de
bajos ingresos, la vivienda en densificacin ha significado tambin
habitar en espacios precarios, mal construidos estructuralmente y
en los que el hacinamiento sigue presente. Esto ha sido as, en gran
parte, por carecer de la asistencia tcnica adecuada que les hubiera
permitido construir mejor.
Lo que est ocurriendo es que la vivienda en las barriadas,
concebidas como asentamientos de casas unifamiliares (el chalet)
atendiendo al principio de una vivienda por cada lote de terreno,
ha sufrido un cambio fundamental. La presencia de los hijos ya
crecidos y los nietos que comparten el techo construido por los
padres, en muchos casos transform estos hogares en lugares que
acogan grupos bifamiliares o trifamiliares con la consiguiente
tugurizacin de la vivienda.5 Si se pretende una mejor calidad de
vida en una ciudad, es inaceptable dejar avanzar este proceso
espontneo, con sus variantes de mejores o peores soluciones, sin
que reciba atencin.

22

Ocupacin fundacional de Villa El Salvador en el arenal (1971). Ocupacin en


zona de riesgo con precaria condicin de habitabilidad en el mismo distrito;
vertiente oriental de Lomo de Corvina (2004).

En el Per, el trmino tugurizacin se emplea para definir el proceso o la condicin por la cual el hacinamiento de las personas afecta a las casas o viviendas. Por
ello, la tugurizacin implica tambin un proceso de deterioro fsico de la vivienda, obsolescencia de servicios y prdida de calidad del hbitat construido.

A su vez, la consolidacin del hbitat por la va de la densificacin


espontnea, sin ningn tipo de apoyo profesional ni financiero, genera
malos productos. Son frecuentes los casos de varias familias que
viven mal en un espacio de terreno concebido y organizado para una
sola familia. El problema central es el mal diseo del espacio habitado,
as como la construccin de las ampliaciones por pedazos ms que
por etapas. Es decir, la construccin de ampliaciones sin contar con
una concepcin integral de la vivienda. Las ampliaciones deben ser
parte de un proyecto mayor y no simples aadidos definidos, por
ejemplo, como un cuarto ms. Cuando esto no ocurre, las
condiciones de habitacin empeoran, justamente en el momento que
haban alcanzado un relativo bienestar y seguridad. Por lo general,
este tipo de crecimiento de la casa sobrepasa las capacidades, ya
limitadas, de autoconstruccin de los pobladores, y lleva a las viviendas
a nuevos niveles de hacinamiento y tugurizacin.

jvenes de Lima, que superaron en nmero y espacio a lo que haba


sido la modalidad formal de urbanizacin. Es decir, esa parte de la
ciudad que empez a constituirse como lo es ahora en la
principal va de crecimiento de la urbanizacin. Asentamientos
humanos que tenan la particularidad de haber obtenido la
ocupacin de un suelo por invasin o por reubicacin pblica, lo
que condicion su desarrollo posterior y gener una ciudad en
expansin horizontal, en terrenos inapropiados y cara. A partir de
esa constatacin, era necesario emprender un esfuerzo por
reinventar la ciudad.
Las casas deberan tener, desde el inicio de su diseo y concepcin,
la capacidad de albergar a ms de una familia independiente y,
adems, contar con algn espacio para dedicarlo a la pequea
produccin o el comercio, generando as empleo e ingresos. Las
consecuencias negativas del esfuerzo autoconstructor son una
expresin de la crisis de crecimiento de una ciudad desarrollada
slo en extensin y sin intensidad. Por lo tanto, se requiere formular
alternativas de polticas urbanas y sociales que se inscriban en torno
de las propias prcticas y dinmicas de la poblacin en la
construccin popular de viviendas. Ciertamente, esa inscripcin
no implica aceptar las consecuencias perniciosas de la espontaneidad
sino, por el contrario, pugnar por una nueva dimensin de la
autoconstruccin promoviendo una densificacin adecuada para
un uso multifamiliar que ya se produca.

Hacia una poltica alternativa de vivienda popular

Las propuestas de desco, que llevaron a formular una poltica de


densificacin habitacional, fueron pensadas inicialmente como un
esfuerzo por reorientar y corregir el proceso espontneo de
construccin, dotndolo de los recursos tcnicos, financieros e
institucionales necesarios para promover una calidad de vida
adecuada. La propuesta tcnico urbanstica inicial planteaba el mejor
uso del espacio urbanizado, buscando que sobre el mismo terreno
pudieran vivir ms personas, es decir, nuevas unidades de vivienda
que ofrezcan una mejor calidad del espacio construido para la familia
ampliada. En suma, una vivienda que crezca con la familia. As se
aprovecharan mejor los servicios y las pocas facilidades urbanas
existentes en estas zonas en sus etapas de consolidacin.

El enfoque de desco para una poltica alternativa parte de una


realidad urbana bastante especfica: las barriadas y los pueblos

Conviene recordar que el dficit de vivienda en el Per se estima en


1 milln 250 mil unidades habitacionales. Pero lo ms grave de este

El fcil acceso a la vivienda propia en nuestro pas por la forma de


apropiacin del suelo se convierte en un difcil problema cuando se
descubre las dificultades que muestra su consolidacin. En muchos
casos, este proceso est conduciendo a la tugurizacin de las viviendas
existentes mediante la construccin en altura mal resuelta y la
subdivisin indebida de lotes. Por otro lado, estas unidades de vivienda
tampoco terminan adaptndose a las necesidades de generar negocios
o estrategias de ingresos de las familias. El enorme esfuerzo econmico
desplegado muchas veces las lleva a tener que soportar consecuencias
imprevistas, que perjudican a las familias y a la ciudad en su conjunto.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 2. La Concepcin de desco

En trminos sociales, esta modalidad urbana de construccin refleja


cmo la mentalidad popular ha traducido la necesidad original de
vivienda en el esquema una familia por lote, derivado de las
condiciones materiales de acceso al suelo a travs de la invasin
como mecanismo principal, combinndola con la emulacin del
chalet de clase media. La aspiracin popular al chalet propio
por autoconstruccin no constituye el modelo ms conveniente,
pues, sin asesora profesional, la mayora de las veces culmina en
un proceso de hacinamiento.

23

dficit es que tres cuartas partes del problema se debe a la calidad


de las viviendas, medida en funcin del hacinamiento de personas
y la mala calidad del alojamiento.
No obstante su importancia numrica y social, los pobladores
reciban y reciben poca atencin del sector pblico, recurriendo
para la direccin tcnica de sus construcciones a los maestros de
obra, quienes en algunos casos sobredimensionan las estructuras
e incurren en la elevacin de costos y, en otros, construyen obras
de psima calidad.
Para avanzar hacia una poltica integral se requera:
- considerar que la mayor parte de los habitantes que viva en
barriadas experimentaban procesos avanzados de
consolidacin urbana;
- tener en cuenta que en estas barriadas la urbanizacin y la
vivienda no estaban terminadas, a pesar de los esfuerzos de
la poblacin por mejorar las condiciones del hbitat con poco
o ningn tipo de apoyo tcnico o crediticio;
- reparar en el hecho de que las viviendas existentes haban
sido concebidas en su inicio como unifamiliares (una familia
por lote), pero comenzaban a experimentar un proceso
masivo y espontneo de densificacin, que estaba
transformando la vivienda unifamiliar en multifamiliar, en
condiciones de hacinamiento;
- formalizar y propiciar un sistema de autoconstruccin a partir
de la vasta experiencia de los autoconstructores.
Como objetivos de la propuesta se consideraban:

24

- en el mbito metropolitano de la ciudad, contribuir a regular


su crecimiento horizontal, producido por los procesos de
ocupacin del suelo vinculados a la invasin;
- aprovechar el parque de viviendas existente para edificar la
vivienda que falta, atendiendo de manera significativa el dficit
cuantitativo y cualitativo en vivienda para los sectores de bajos
ingresos, y a la par evitar la tugurizacin y el hacinamiento;
- apoyar la generacin de un sistema de crdito formal,
convencional y no hipotecario al alcance de la poblacin de
bajos ingresos y que le permita resolver su problema de
vivienda, asegurando, a la vez, una adecuada asistencia tcnica

y la regularizacin de la edificacin;
- desarrollar un modelo de intervencin que involucre de
manera sustentable a los actores locales en el proceso de
edificacin y mejora del hbitat;
- promover la densificacin como parte significativa del proceso
de renovacin urbana. Esto es, lograr reforzar e incrementar
el equipamiento y los servicios urbanos, incluyendo una nueva
reglamentacin urbana como marco operativo;
- lograr el efecto acupuntura, es decir uno que sea:
multiplicador / sndrome del contagio / difusin de la
propuesta / densificacin urbana, de manera que se trabaje
no de lote a lote sino en dimensiones de manzana y hasta de
conjunto de manzanas o barrios.
Las principales apuestas del Programa piloto fueron:
- apoyar un modelo de densificacin en condiciones adecuadas,
produciendo una forma de construir y de hacer ciudad
cualitativamente diferente;
- incidir en las condiciones ambientales del barrio y del conjunto
de los asentamientos humanos;
- auspiciar a los maestros de obra en su relacin con las familias,
fortaleciendo la relacin humana del proceso de la vivienda;
- reconsiderar la funcin econmica que la vivienda cumple
(locales comerciales, talleres, vivienda de alquiler);
- apoyar tcnica y financieramente el proceso de densificacin
por autoconstruccin espontnea que vena ocurriendo en
la ciudad. Esto en una perspectiva de proceso integral: crdito
+ asistencia tcnica + gestin y organizacin de la poblacin
en alianza con la cooperacin internacional y el gobierno local;
- construir ms viviendas en el mismo lote, pero evitando su
hacinamiento.
- realizar toda la labor en condiciones de mercado, movilizando
los esfuerzos de la banca nacional;
- convocar al Gobierno Central en la bsqueda de alternativas
concretas frente al dficit de la vivienda popular, y reorientar
un modelo de poltica sectorial con la participacin de la
poblacin organizada en la construccin del barrio y la ciudad.

desco y la densificacin
desco se plante atender las necesidades de los pobladores que
autoconstruan sus viviendas en altura generando un proceso de
densificacin. Esta prctica permaneca al margen de la atencin
de las polticas sociales y urbanas. La propuesta, que se basaba en
la hiptesis de la ciudad consolidada,6 no exclua para desco otras
propuestas urbanas, y su nfasis obedeca al hecho de que durante
aos no haba sido considerada en las polticas de vivienda.
Desde entonces, la preocupacin de desco ha dado lugar al
desarrollo de un programa de densificacin de viviendas cuyos
avatares muestran el empeo de la institucin por lograr, a partir
de una imagen objetivo y una visin, ensayos que condujeran a la
formulacin de las polticas. Con esta gran visin, la institucin ha
realizado estudios sobre la vivienda, diseos y planes de
intervencin, cabildeo con las autoridades pblicas del sector para

incidir en las polticas, cursos de capacitacin y, tambin, ha puesto


en prctica tres proyectos de desarrollo sobre la materia, que le han
permitido formular una poltica de apoyo tcnico a la densificacin
de las viviendas populares.
Los tres proyectos de desarrollo, cuyo abordaje es tan slo una
parte de la experiencia en densificacin de viviendas, han tenido un
desenvolvimiento intermitente: la etapa piloto entre 1992 y 1993,
la etapa de ampliacin (Provipo) entre 1995 y 1998 y, por ltimo,
Paso a Paso que se implementa desde 2002 y cuya duracin est
prevista hasta 2005. En los intervalos de estos proyectos, pese a
dificultades financieras, desco continu atendiendo por diversos
medios el tema de la densificacin.
Es posible decir que se ha desarrollado una experiencia indita a
partir de tres indicadores:

La definicin de ciudad consolidada pasa por la confluencia de una serie de factores fsico-ambientales, sociopolticos, culturales y econmicos que
hacen de ella una realidad urbana con calidad, reconocida por su propia sociedad en comparacin con otros espacios urbanos o periurbanos.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 2. La Concepcin de desco

Nueva escalera en suelo de poca resistencia estructural, que


impide construcciones de viviendas con calidad. Vertiente
occidental de Lomo de Corvina, Villa El Salvador.

25

Viviendas autoconstruidas en cuatro ciudades del Per, Chiclayo, Arequipa, Huancayo, Iquitos. Diversidad de tipologa: subdivisiones de lotes, escaleras interiores y
exteriores que anuncian una consolidacin urbana.

26

Conceptos sobre densificacin


La ciudad compacta y el nuevo urbanismo
Las ciudades deben comprenderse y tratarse como entes en cambio
permanente. Por lo general, el urbanismo convencional deja de lado
que dichos cambios se expresan tambin mediante su expansin
territorial formal e informal, en impactantes procesos de
inmigracin y de autoconstruccin, en la especulacin urbana o,
en direccin contraria, en la disminucin de pobladores en cientos
de centros poblados y la reduccin de la intensidad de usos del
suelo. Tambin en la modificacin de la estructura en las redes de
intercambio o del tipo y clase de las relaciones.
Desde la dcada de 1950, en el Per se ha dado un proceso acelerado
de crecimiento horizontal de las ciudades. Nuestro urbanismo se
ha especializado en dibujar en los planos las reas de expansin
urbana, elaborar trazos de manzanas y lotes y, finalmente, oficializar
procedimientos burocrticos denominados formalizacin de la
propiedad informal.
Los cascos o reas urbanas de las ciudades apenas son motivo de
mantenimiento de alguna de su infraestructura (servicios viales,
electricidad, agua y alcantarillado) y quiz de algn mobiliario urbano.
Ello produce graves procesos de deterioro de estas zonas, de
7

segregacin y disolucin urbana, y adems la degradacin de los


espacios pblicos y los equipamientos urbanos que, en conjunto,
constituyen procesos negativos an pendientes de evaluar y abordar.
Pese a que en Lima ms de un milln de habitantes viven en zonas
decadentes y tugurios, el concepto y los programas de renovacin
urbana han sido y siguen siendo completamente espordicos en la
poltica y planes urbanos. Las diversas intervenciones tanto las
pblicas como las privadas, viejas y nuevas (tipo Techo Propio)
se dirigen exclusivamente a la vivienda nueva en las zonas perifricas
y de expansin urbana de nuestras ciudades.
En el Per, las normas que regulan los coeficientes de zonificacin
se remontan a la dcada de 1970; stas no slo no tienen en cuenta
los actuales procesos del desarrollo urbano de nuestras ciudades,
sino que, adems, son aplicadas rgidamente por las administraciones
competentes. Si bien en Lima, capital de la repblica, el Plan de
Desarrollo Metropolitano (aprobado en 1992) postula la
densificacin de la ciudad, el Reglamento de Zonificacin que se
aplica (vigente desde 1972) es rgido y restrictivo en materia de
densificacin. Slo recientemente se ha propuesto revisar la
zonificacin de la ciudad. Asimismo, mientras las normas aplicables
a las habilitaciones urbanas son nuevas y, por cierto, conflictivas,
las normas tcnicas que se utilizan se remontan a la dcada de 1970,
hecho que no es intrascendente en la medida en que dichos procesos
son de naturaleza integral.
En nuestro ordenamiento jurdico, la edificacin se instituye como
un derecho y no como una obligacin urbanstica. El Cdigo Civil
peruano, pese a su modernidad, se adscribe a una concepcin de la
propiedad con raigambre romanista y napolenica. Aunque all se
repudie de manera declarativa el principio de las absolutes y se declare
que la propiedad obliga a usar los bienes en armona con el bien
comn (artculo 70 de la Constitucin), y que debe ser ejercitada
en consonancia con el inters social dentro de los lmites de la ley
(artculo 923 del Cdigo Civil), en verdad apenas si contiene algunas
restricciones7 menores y no contempla ni desarrolla ninguna
medida que precise esas declaraciones, y mucho menos que

Reparaciones de obras ruinosas (artculo 956), proteccin de propiedades vecinas (artculo 959), regulacin de explotaciones industriales perjudiciales a los vecinos
(artculo 961) y prohibiciones y medidas de seguridad (artculos 962 y 963).

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 2. La Concepcin de desco

es el primer proyecto de aplicacin integral de un programa de


vivienda social promovido por una ONG. Por ejemplo, a
diferencia de otras experiencias, busca generar un sistema,
un paquete tecnolgico en la relacin entre un maestro de
obra, los profesionales (arquitectos e ingenieros) y las familias
autoconstructoras;
se plantea en el mercado como una alternativa trabajada desde la
demanda, que supone un cambio cultural en la construccin
de la ciudad popular. El proyecto parte as de las necesidades
vividas (vivienda en proceso, segunda generacin) y no desde
la oferta (como ocurre con los programas pblicos);
trabaja en el mejoramiento de la vivienda existente, esto es, en la
vivienda en proceso.

27

considere las obligaciones y cargas resultantes del derecho de


propiedad.
Por otro lado, la legislacin urbana a que nos deriva el artculo 957
del Cdigo Civil,8 opta significativamente por permanecer con la
deficiencia y omite regular las obligaciones y cargas que tambin
debe satisfacer la propiedad privada, que resultan de su funcin
social. Esta insuficiencia normativa y posicin en extremo
individualista impactan negativamente en el urbanismo y el
desarrollo de nuestras principales ciudades.
Este lamentable cuadro diagnstico se agrav con la gestin
populista y desreguladora que imper en la dcada de 1990. Como
consecuencia de ello, se abri paso a la desproteccin de las tierras
agrcolas, la privatizacin de los principales servicios pblicos, el
desmontaje de la funcin planificadora del Estado, la distritalizacin
del urbanismo, la pleitesa al libre mercado, la permisin a la
especulacin de los terrenos eriazos y las playas, y la consagracin
del silencio administrativo y las aprobaciones automticas como
recurso de salida a las demandas sociales.

La densificacin habitacional
El fenmeno de utilizar los remanentes del lote o los aires de lo ya
construido para convertir viviendas unifamiliares en bifamiliares o
trifamiliares no es nuevo en Lima. Empez en la dcada de 1970 en
las clases medias limeas, y ahora se extiende a todas las clases
sociales y tambin se propaga en otras ciudades. En los barrios
consolidados de nuestros das, se desarrolla la misma actividad de
producir ms alojamientos dentro del mismo lote. Al igual que en
los sectores de ingresos medios y altos, la nueva unidad de vivienda
producida no es para colocarla en el mercado inmobiliario libre,
sino son los promotores de la construccin quienes la habitarn.9
La construccin de edificios en uno o ms lotes por parte de
pequeas iniciativas est a la orden del da en todos los tejidos
urbanos originalmente residenciales de baja densidad.
8

28

Las familias convierten una vivienda unifamiliar en bifamiliar o


multifamiliar, construyen cuartos o departamentos en las azoteas
de viviendas y edificios, edifican pequeas viviendas y departamentos en sus jardines y patios, y transforman la primera planta en un
lugar productivo edificando su morada en la segunda planta.
Siendo la autoconstruccin desde la precariedad, en terrenos
perifricos y sin servicios, la modalidad predominante de produccin
de vivienda nueva de las ciudades para las familias de bajos ingresos,
puede afirmarse que la nica otra alternativa ocurre por la modalidad
de densificacin del lote ya ocupado, actividad cada vez ms
frecuente.
De manera general, las autoridades municipales perciben que todas
y cada una de estas ampliaciones constituyen un problema que se
torna inmanejable, debido a su gran amplitud. Pareciera que toda
ampliacin de vivienda constituye, para ellas, una vivienda precaria
en azotea, lo cual est lejos de ser el elemento caracterstico en
numerosos tejidos urbanos. Las autoridades de vivienda, por su
parte, han ignorado este proceso cuando es all donde se producen
los nuevos alojamientos baratos.
Es evidente que la produccin espontnea de nuevos alojamientos
presenta numerosos problemas de calidad. As sucede con cualquier
edificacin que se levanta sin normas ni control urbano. En un
pas donde no se cuenta con programas que atiendan la produccin
de vivienda por etapas (vivienda progresiva), resulta comprensible
que el fenmeno actual, de gran magnitud, deba llamar la atencin
de las autoridades.
Ahora que muchas viviendas estn terminadas o presentan
importantes grados de avance, es mucho ms notorio y llamativo
el tema de la calidad de la construccin.
No puede atribuirse exclusivamente a quienes, mediante su esfuerzo
espontneo, producen nuevas viviendas para sus hijos y las

La propiedad predial queda sujeta a la zonificacin, a los procesos de habilitacin y subdivisin y a los requisitos y limitaciones que establecen las disposiciones
respectivas.
El censo de construcciones efectuado por CAPECO en 2001 encontr que ms de la mitad de las edificaciones formales censadas no se lanzan al mercado por haber
sido construidas para uso del propietario.

generaciones futuras que el resultado obtenido no sea el mejor. La


responsabilidad por las deficiencias y por las aberraciones que
empiezan a presentarse recae en las autoridades y en los gremios
profesionales, que no han apreciado en su real magnitud,
colocndose de espaldas, el ms importante proceso de produccin
de vivienda nueva que ocurre en las ciudades del Per.

no existen procedimientos idneos para alentar el proceso ni


para que la accin pblica garantice la produccin social de
vivienda;
la actividad de las familias no cuenta con sistemas de crdito
ni subsidios apropiados; se trata de una actividad desarrollada
por familias con escasos recursos para gente de escasos
recursos;
tampoco se cuenta con la vigilancia y asistencia tcnica que
en otros pases se brinda a quien desea iniciar una obra o
emprender una ampliacin de obra;
se carece de los marcos legales e institucionales que garanticen
el despliegue y la confluencia de muy diversas iniciativas
privadas para sectores pobres de la sociedad urbana.

Densificacin: problema o posibilidad?

Distintos
grados de
consolidacin
de viviendas en
una manzana
del 2do sector
de Villa El
Salvador.

Una primera respuesta seria del Estado ante el fenmeno masivo


de la autoconstruccin urbana espontnea, que data de por lo menos
los ltimos cincuenta aos, tendra que ser supervisar la calidad de
la vivienda ya producida. Nunca es tarde para comenzar a desarrollar
programas de certificacin de la capacidad de las viviendas
autoproducidas para resistir movimientos ssmicos y para albergar
la vida familiar y productiva de manera adecuada. Una consideracin
elemental acerca del derecho de las familias a una vivienda segura
nos lleva a concluir que la tarea de certificar la calidad de la vivienda
de las mayoras y mejorarla debe formar parte prioritaria del papel
del Estado, en cumplimiento de su funcin tutelar en la materia.
Esta debe ser una tarea municipal alentada por un programa nacional.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 2. La Concepcin de desco

El gran problema del proceso de densificacin reside en que no se


han desarrollado polticas apropiadas que permitan incorporar esta
actividad a los esfuerzos nacionales por la vivienda digna. Asistimos
a un proceso que responde a las necesidades del mercado local,
pero que es espontneo y no est regulado. Ello se muestra en las
siguientes realidades:

29

Si bien en el modelo econmico vigente no es obligacin del Estado


construir viviendas, resulta ineludible vigilar, a nombre de la
sociedad, la calidad de la vivienda producida. Hay leyes y reglamentos
que reafirman esa obligacin; el que sean o no apropiados a nuestras
realidades es otra discusin. Lo tardo de la reaccin del Estado
frente a este problema plantea al gobierno actual retos para los
cuales es preciso tomar una iniciativa realista a la vez que significativa
en su impacto.
La magnitud de esta obligatoria tarea deja de ser asombrosa si es
que se examina el problema desde el ngulo de las posibilidades
que brinda el fenmeno de la densificacin habitacional.
Las familias ya vienen mejorando sus viviendas y haciendo
departamentos all mismo, razn por la cual estarn interesadas en
solucionar los problemas que presenta la vivienda actual, de existir
un adecuado sistema de apoyo que sea percibido como beneficioso
por ellas.
Con la produccin de nuevos alojamientos encima o al costado de
lo ya producido se abren posibilidades para la atencin de urgentes
Iniciativas favorables de consolidacin del barrio. Vivienda multifamiliar en
esquina en un grupo residencial del 2do sector de Villa El Salvador.

necesidades de vivienda para las familias de bajos ingresos, debido


a los siguientes factores:
se aprovecha la inversin efectuada en cimientos e
instalaciones para hacer nuevos alojamientos a un costo
menor por unidad de vivienda producida;
el valor comercial de lo producido resulta siendo bajo, porque
generalmente se valoriza solamente la inversin adicional para
fijar el precio de venta y la plusvala urbana es modesta;
la inversin por unidad de vivienda se reparte entre miles de
pequeos promotores inmobiliarios que no tienen un
principal afn de lucro, sino persiguen el uso del bien que va
a ser producido;
se producen unidades habitacionales que tienen gran
aceptacin entre sus usuarios;
el tiempo de maduracin de cada proyecto es menor que en
otro tipo de edificacin;
se maximiza el espacio producido en ciudades que tienen
baja densidad;
no se invierte en habilitar suelo nuevo, que es escaso y
necesario para emplearlo en otros usos urbanos y ambientales;
no es necesario crear nuevas redes de servicios sino, en el
peor de los casos, ampliar las existentes;
las familias viven en un entorno urbanizado desde el principio
y muchas veces cerca de sus redes sociales.
El proceso de densificacin, adems, consiste en ofrecer una
respuesta adecuada dentro de un abanico de respuestas necesarias
y posibles al reto de la mayora de las ciudades peruanas de crecer
en intensidad ms que en extensin, fenmeno que ha caracterizado
el proceso de urbanizacin de los ltimos cuarenta aos.
Finalmente, conviene resaltar que la posibilidad de acceder a una
vivienda por densificacin para las familias de bajos y muy bajos
ingresos es mucho mayor que cualquier otra propuesta convencional
que, por lo dems, demanda mayores subsidios explcitos y
ocultos que aquella vivienda barata producida o por producirse.

30

En suma, lejos de ser un problema, la produccin de departamentos


y casitas en urbanizaciones populares ya consolidadas representa
la mejor oportunidad para crear nuevas unidades habitacionales

para las familias de bajos y muy bajos ingresos ... as como para
mejorar las deficiencias de la vivienda ya producida. En la medida
en que atiende en el mismo lugar el crecimiento vegetativo de los
barrios espontneos de las ciudades, la densificacin se convierte
en uno de los mejores antdotos frente a los procesos de ocupacin
irregular de nuevo suelo con fines de vivienda.
Para vigilar la calidad de la vivienda producida y promover que el
proceso de densificacin en curso forme parte de los procesos de
desarrollo es necesario poner a punto un sistema que aliente,
supervise y encamine la actividad de densificacin residencial. El
Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento (MVCS) debe
facilitar la produccin de vivienda. Tambin debe encaminar las
acciones privadas que producen lo que bien podra denominarse
un proceso de microdensificacin tipo trabajo hormiga de miles
de familias, fortaleciendo a todos los actores que toman o pueden
tomar parte en este proceso. La accin del Gobierno Central, en
primer lugar, debe fortalecer a los gobiernos regionales y
municipales para la toma de decisiones en este sector, y
particularmente incrementar su compromiso con la tarea de los

gobiernos municipales de satisfacer las necesidades de vivienda


adecuada para las mayoras.

Qu es necesario hacer?
En primer lugar, debe asegurarse que los estudios y los
proyectos urbanos por lo menos no empeoren los problemas
ya existentes de las ciudades.
Debemos ser conscientes de que el grave estado de la cuestin
de nuestras ciudades no se supera con proyectos o normas
especficas o parciales sobre edificaciones. En efecto, es una
verdad irrebatible que la edificacin como instrumento del
urbanismo no puede entenderse ni concebirse sin los planes
urbanos, los procesos de urbanizacin y las normas generales
del urbanismo: la edificacin y los coeficientes de edificacin
derivan de la zonificacin, que a su vez se desprende de los
planes y la normatividad urbanstica.
Debe asegurarse la gobernabilidad de nuestras ciudades
mediante la aplicacin de polticas descentralistas y la
organizacin de modelos de gestin urbano-ambiental

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 2. La Concepcin de desco

rea adicional que necesitaran tres


distritos de Lima Sur (San Juan de
Miraflores, Villa Mara del Triunfo y Villa
El Salvador), de seguir creciendo de
manera horizontal. Las nuevas familias al
2015 ocuparan un rea similar a los
distritos de Lince, Magdalena del Mar y
San Isidro

31

acordes con las problemticas que hay que enfrentar.


Descentralizar el proceso de toma de decisiones en la ciudad
es una buena manera para garantizar su gobernabilidad y
democratizarla.
Hacer ciudad no es slo producir edificaciones e
infraestructura, sino proyectos integrados; es privilegiar el
espacio pblico en beneficio del desarrollo. Hacer ciudad es
crear una cultura de lo urbano, de las polticas para la
prestacin de servicios pblicos y sociales para las futuras
generaciones.
Debe impulsarse la reconstruccin, rehabilitacin o
reurbanizacin de las zonas urbanas a fin de reequilibrar las
ciudades y reas metropolitanas en lo que respecta a los usos
y funciones, as como a la calidad de vida de la poblacin.
Los procesos de reurbanizacin y de reedificacin urbanas
deben impulsar la mentada y necesaria reactivacin econmica
de la ciudad, desterrando el despilfarro de infraestructura, de
equipamiento y, por cierto, de suelo. Es decir, debemos pasar
de la urbanizacin precaria e informal al desarrollo de
propuestas que se sustenten en un urbanismo concertador
para la actuacin de los diversos actores en la ciudad.
Ponindonos a tono con la agenda democratizadora del siglo XXI,
el nuevo urbanismo debe reconocer un derecho a la ciudad para
todos. En otros trminos, frente al fenmeno de la urbanizacin
perifrica precaria, a la degradacin de las reas centrales de las
ciudades, debemos reivindicar e impulsar un nuevo urbanismo que
rescate, preserve e integre la ciudad.

Consideraciones generales en materia de


mejoramiento urbano y densificacin habitacional

32

Las personas y sus actividades cotidianamente transforman la ciudad


de muchas maneras. Pero nuestro urbanismo est acostumbrado a
apreciar un solo tipo de transformacin urbana: el crecimiento de la
ciudad. Esto se explica por los procesos de modernizacin y desarrollo
experimentados en nuestro pas, particularmente por el surgimiento y
vertiginoso crecimiento de las ciudades en los ltimos cincuenta aos
muchas de ellas fundadas hace cientos de aos sin precedentes
en nuestra historia. As, se produce la paradoja de vivir en ciudades
antiguas aunque tenga que considerarse tambin que an no habitamos

ciudades completas y que es preciso un permanente proceso de


mejoramiento urbano. Y este mejoramiento de las ciudades es un reto
ms importante en la medida en que el proceso de urbanizacin que
ocurre en ellas se manifiesta de manera precaria, segregadora y desigual.
Junto con las transformaciones del crecimiento por expansin,
ocurren otros procesos que cobran mayor importancia en nuestros
das: los cambios de uso, el deterioro y la cotidiana reurbanizacin
en todo el tejido urbano. Si bien la invencin y reinvencin de los
tejidos urbanos son hechos frecuentes en la historia de las ciudades,
ahora tocan nuestras puertas con ms fuerza que nunca. Estos
fenmenos normalmente han sido apreciados por quienes ponen
sobre el tapete la necesidad de emprender procesos de renovacin
en los tejidos urbanos antiguos. Pero, en el fondo, de lo que se trata
es de reconocer que la renovacin ocurre y debe ocurrir en
todo el tejido urbano y no es una caracterstica propia solamente
de los antiguos y deteriorados centros urbanos.
Uno de los componentes caractersticos de toda transformacin
de los tejidos ya urbanizados es el aumento en la densidad
poblacional (habitantes por hectrea), de las edificaciones (metros
cuadrados construidos), de las personas y de sus actividades
(circulacin de personas y vehculos). El aumento de las densidades
urbanas ocurre en casi todos los tejidos de la ciudad y atraviesa a
todos los sectores socioeconmicos. Aunque tambin hay, por
cierto, sectores que disminuyen su densidad a expensas de otros
sectores sociales. Sus caractersticas y resultados son variables.
Podemos mencionar tres elementos en situaciones distintas que
nos ayudan a graficar la situacin:
aumento de densidad poblacional de reas en deterioro
urbano;
aumento de densidad poblacional en reas en buen estado
de mantenimiento;
aumento de densidad poblacional en reas que no han
terminado su proceso de habilitacin urbana.
A pesar de que estos procesos ocurren cotidianamente, las polticas
pblicas no estn preparadas para orientar los cambios urbanos
debido a que suponen que stos acontecen con una velocidad que
no se corresponde con las dinmicas y las necesidades de nuestros
das. Se debe tener en cuenta que:

la densificacin de las viviendas o habitacional ocurre en


prcticamente todos los niveles socioeconmicos;
la densificacin de las ciudades siempre es un proceso con
dinmicas y tiempos propios. No admite generalizaciones,
pero la densidad se explica en cada barrio y, por lo tanto,
encuentra sentido en los propios planes urbanos en cada
ciudad;
la aplicacin indiscriminada de programas de densificacin
puede acarrear los siguientes problemas:
a. congestionamiento vehicular;
b. concentracin de agentes contaminantes del aire;
c. contaminacin del suelo por concentracin de residuos
slidos y lquidos;
d. mayor demanda de infraestructura, equipamiento y de
servicios pblicos en general.
en todos los casos, se debe manejar un concepto apropiado
de vivienda digna, por el cual la funcin de habitar no se
circunscribe al desarrollo de una vida al interior de la vivienda,
sino a una vida de relacin comunitaria con una adecuada
conexin con el medio urbano;

los procesos de densificacin de las ciudades deben


relacionarse y engarzarse adecuadamente con las polticas y
programas de renovacin y reconversin urbanas;
una estrategia de densificacin de las ciudades debe impulsar
la eficiencia del aparato pblico; por lo tanto, debe
acompaarse de las respectivas propuestas de reforma o
reestructuracin de las administraciones pblicas competentes
en materia urbanstica, as como el perfeccionamiento o
modificacin especfica de la reglamentacin urbana,
fundamentalmente planes urbanos, habilitaciones y
edificaciones. Con el mismo propsito, debe sugerirse y
proyectarse modificaciones a la legislacin en materia de
arrendamiento urbano;
debe atenderse el problema general de financiamiento de la
vivienda y establecer los mecanismos, regulaciones e
instrumentos para el otorgamiento de crditos, garantas y la
cobranza.
La necesidad de orientar procesos de densificacin urbana demanda
de las autoridades desarrollar programas especiales que contemplen
orientar y facilitar procesos de reurbanizacin de porciones enteras

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 2. La Concepcin de desco

Propuesta de renovacin urbana en la urbanizacin Pachacamac. Departamentos en segundos y terceros pisos sobre dos lotes unifamiliares e intervencin en el
espacio de la calle.

33

Perfil de un frente de manzana


con distintos grados de
consolidacin, treinta aos
despus de la primera
ocupacin, 2do sector de Villa
El Salvador

de la ciudad. El punto de partida es considerar que la unidad de


intervencin modificadora es la manzana ms que el lote.
Lo sealado en las lneas anteriores es vlido para todas las ciudades.
Cuando dirigimos nuestra atencin hacia aquellas reas nuevas de
las ciudades habitadas por sectores de bajos ingresos, encontramos
una dinmica urbana que ha merecido poca atencin en el medio
acadmico, pese a que es la de mayor dinamismo en nuestros das.
A la vez que ocurren procesos de mejoramiento de la ciudad
incompleta, tambin asistimos a procesos de densificacin de las
urbanizaciones de bajos ingresos. La necesidad de orientar los
procesos de desarrollo urbano para que los ser vicios y
equipamientos que van a ser creados se conciban de manera que
no se tornen obsoletos en el corto plazo nos propone retos inditos.
Igualmente, son inditos los retos que nos plantean los tejidos de
la ciudad que antes de culminar el proceso urbanizador y edificador
supuestamente unifamiliar ya muestran la tendencia a un desarrollo
multifamiliar.

34

La problemtica que abordamos tiene que ver con el mejoramiento


de reas residenciales de bajos ingresos, incluyendo all el
mejoramiento habitacional. Reconociendo la novedad del tema, los
anlisis y las propuestas que trabajamos convergen en un solo
sentido: el de desarrollar acciones piloto que permitan disear trajes
a la medida de una realidad urbana nacional para la que existen

propuestas globales, pero que no se sustentan en experiencias


surgidas de gobiernos con voluntad poltica de atender, sin demora
y sin triunfalismo, las necesidades urgentes de las mayoras urbanas.

Poltica de vivienda y de mejoramiento urbano


El primer aspecto que ha de atender una poltica de mejoramiento
urbano es el entorno. Contar con vas adecuadas, as como redes
de servicios y equipamiento, es clave para mejorar la calidad de
vida de las familias, y constituye un requisito para la edificacin de
la vivienda. En los barrios peruanos se observa con claridad que
muchas familias toman la iniciativa de edificar su morada
independientemente de la disponibilidad de agua corriente. Aunque
tambin es evidente que, apenas se obtiene el agua, este hecho
dinamiza y promueve los esfuerzos de las familias para la edificacin
de la vivienda.
Los proyectos y programas de mejoramiento urbano a menudo
dejan de lado lo referente a la vivienda como tal, debido a lo largo
y costoso de estos procesos. Generalmente, se acude al fcil
expediente de apelar al esfuerzo propio de las familias para atender
sus viviendas y hacerse la ilusin de que el proceso culminar de
manera apropiada. Es fundamental recordar, sin embargo, que el
proceso de mejoramiento urbano culmina cuando las familias
habitan una vivienda adecuada, y no cuando sus barrios poseen

servicios y equipamiento. El fin ltimo de una poltica de vivienda


es el albergue adecuado.
Sucede que los procedimientos de mejoramiento de la vivienda
son distintos que los de mejoramiento del entorno, y el
desconocimiento de los primeros lleva por inercia a concluir que
una actividad de este tipo es sumamente onerosa cuando no es as.
El mejoramiento del entorno requiere inversiones relativamente
grandes, distribuidas en pocos paquetes de proyectos, que sern
efectuadas por pocas empresas. No es el caso del mejoramiento y
la ampliacin de viviendas en zonas ya ocupadas, pues all se reparte
las inversiones en el tiempo y en pequeos proyectos debido a que
no se trata de nuevos conjuntos de viviendas. Es necesaria, entonces,
una aproximacin diferente a la de las grandes obras para obtener,
en estos casos, los resultados apropiados respecto de las viviendas
como tales.

Situacin de la infraestructura y servicios


En los ltimos treinta aos hemos asistido a un proceso gradual de
mejoramiento del entorno urbano en los barrios subestndar.
Porcentajes significativos de las ciudades cuentan ahora con agua y
desage, as como con conexiones elctricas pblicas y domiciliarias.
Tambin existe la red vial bsica, al igual que los servicios bsicos
de salud y educacin locales. Puede afirmarse, entonces, que la
mayora de las familias de bajos ingresos actualmente habita en
urbanizaciones que disponen de los servicios y equipamientos
bsicos para el desarrollo de la vida ciudadana. Pero el esfuerzo
nacional desplegado para obtener estos logros se enfrenta ahora a
nuevos retos que merecen ser explicitados:
En primer lugar, los servicios y equipamiento bsico presentan
serios problemas de calidad y cobertura. La poltica de

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 2. La Concepcin de desco

Alameda de la Juventud en Villa El Salvador. Una iniciativa conjunta de la Municipalidad distrital y desco en el ao 2001.

35

financiamiento, subsidios y tarifas ocupa un lugar importante


en la agenda de los asuntos pendientes de solucin. El tema
de la gestin y el mantenimiento adecuado de los servicios es
tambin de gran importancia.
En segundo lugar, no es suficiente lo considerado bsico.
An persiste entre los planificadores y polticos la idea de
que la telefona, las reas verdes y el equipamiento recreativo
de calidad no son aspectos significativos para el desarrollo
de una ciudad popular moderna. Es preciso desplegar
esfuerzos importantes para el desarrollo de otros servicios
en zonas extensas de las ciudades: telefona en cantidad y
banda necesaria, servicios para el desarrollo de la pequea
empresa y microempresa, reas verdes y servicios recreativos.
Finalmente, hay zonas de las ciudades que todava no estn
servidas con lo elemental, hecho que agrava la situacin de
pobreza y marginacin de grandes porcentajes de pobladores
urbanos. La dificultad para financiar los estudios y las obras,
sumada a la falta de disponibilidad de agua para ser distribuida
en plazos y costos adecuados, explica en buena medida esta
situacin.

36

Generalmente, los dos primeros asuntos no son considerados


importantes, en desmedro de la atencin que requieren las familias
que an no disponen de servicios y equipamiento. Nos encontramos
as con una poltica de hechos consumados en la atencin de las
necesidades de los ms pobres que, ante el problema de la vivienda,
tolera que ocupen irregularmente nuevo suelo (que en algn
momento tendr que ser objeto de procesos de dotacin de
infraestructura y servicios, as como de legalizacin) en lugar de
anticiparse a esta situacin.
Se suele pensar que los pobres urbanos viven normalmente en
urbanizaciones nuevas, carentes de todo servicio, sin preguntarse
de dnde proceden. Esas familias por lo comn muy jvenes
provienen, en su gran mayora, de las mismas ciudades, de antiguas
urbanizaciones populares, de pueblos jvenes o similares. Y es
por falta de alojamiento apropiado en sus barrios de origen que
terminan siendo expulsadas hacia la periferia, donde tendrn que
iniciar una vida de privaciones que bien podra ser evitada de existir
una poltica adecuada para el tratamiento de esta problemtica.

3
DENSIFICACIN HABITACIONAL /

LA EXPERIENCIA DE desco
37

Todo era un escenario de arena, donde los camiones cisterna se enterraban, por eso la prioridad era crear las avenidas principales Los sentimientos
de apoyo mutuo se cimentaron, nos veamos en los espacios pblicos momentneos al interior de las manzanas, nuestros muros de estera y plstico slo
ocupaban el frente del lote As crebamos un espacio amplio de arena, donde se realizaban las asambleas de la manzana o nos juntbamos para jugar
fulbito

38

Hugo Soto, Villa El Salvador

Densificacin habitacional en Lima Sur10

El desarrollo de la experiencia de densificacin como


propuesta para mejorar el hbitat de la ciudad
popular

En ese primer momento, el Programa Urbano realiz diversos


estudios de base en el distrito de Villa El Salvador, que permitieron
formular los proyectos que luego se gestionaron, logrando el
financiamiento para su ejecucin. Entre 1990 y marzo de 1993, se
ejecut, con fondos de la cooperacin francesa, la etapa piloto del
primer proyecto de densificacin habitacional, que cont con la
promocin de la Municipalidad de Villa El Salvador. En esta etapa,
desco abord el tratamiento de la densificacin habitacional desde
la perspectiva de la legalidad y, posteriormente, fue comprendiendo
y asimilando el carcter integral de la problemtica.
Desde un principio, estaba clara la vocacin por hacer de estas
experiencias no casos sino procesos, que pudieran ser reproducidos
e implementados por las instituciones pblicas o privadas
comprometidas con el tema de la vivienda.

Bautizo de un techado en el Proyecto Piloto, como anuncio de una


densificacin habitacional exitosa quince aos despus. Familia Soto.

10

Como se explica en la nota 3 de la Introduccin, la definicin de Lima Sur se


refiere a la zona conformada por los distritos de San Juan de Miraflores, Villa
El Salvador y Villa Mara del Triunfo, entre Chorrillos y Lurn.

La experiencia de densificacin habitacional desarrollada por


desco ha atravesado diversas etapas, a lo largo de las cuales se ha
combinado la realizacin de negociaciones de financiamiento, la
ejecucin de hasta cuatro proyectos de desarrollo, estudios, diseos
arquitectnicos, cabildeos y la elaboracin de propuestas de poltica
a solicitud de diversas gestiones gubernamentales.
El primer tramo del Proyecto Piloto de Densificacin Habitacional
se ejecut en Villa El Salvador, en el Grupo Residencial N. 8, Sector
II. Esta zona fue seleccionada, entre otras razones, por el grado de

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 3. La Experiencia de desco

Tras haber trabajado el tema de la autoconstruccin, hacia 1989


desco empez a estudiar la propuesta de densificacin
habitacional, junto con la ONG CIED, cuyo equipo urbano ms
adelante se convirti en el Instituto de Desarrollo Urbano Ciudad.

39

nueva dimensin de la autoconstruccin al promover una


densificacin apropiada para uso multifamiliar.
Las propuestas iniciales de desco, que luego de algunos aos llevan
a formular una poltica de densificacin estructurada, maduraron
en el esfuerzo por reorientar y corregir el proceso de construccin
espontneo, mientras se ofrecan aportes tcnicos, financieros e
institucionales a las familias con el objetivo de producir viviendas
que mejoren sus condiciones de vida y se adecen ms a sus
expectativas.
Bajo el lema construir ms viviendas sobre un mismo terreno,
una primera propuesta se plasm en el apoyo tcnico urbanstico y
financiero a la promocin de la construccin en altura de las
viviendas que los pobladores posean.
Este planteamiento constituy una novedad contrastado con las
propuestas pblicas o privadas de entonces, incluyendo las de varias
ONGs, ms inclinadas a promover programas de regularizacin de
la tenencia del lote o desarrollar programas sociales de otro tipo,
como proyectos de agua y desage, o la distribucin de alimentos
por trabajo, que no tocaban el tema de la vivienda.
As, la propuesta tcnico urbanstica formulada por desco coloc
un punto nuevo en la agenda: utilizar mejor el espacio urbanizado
para soportar adecuadamente ms gente en el mismo terreno, esto
es, sin hacinamiento. Se esperaba optimizar el aprovechamiento de
los servicios y las pocas facilidades existentes en los barrios durante
su proceso de consolidacin.
consolidacin de las viviendas, y la existencia de un nmero
importante de organizaciones vecinales y de lderes particularmente
interesados en el tema.
Para desco, las consecuencias negativas del esfuerzo auto
constructor eran y son una expresin de la crisis de crecimiento
de una ciudad como Lima, desarrollada en extensin y no en
intensidad. Por lo tanto, era preciso formular alternativas de poltica
urbana y social que correspondieran a las prcticas y dinmicas de
las familias en la produccin popular de sus viviendas.

A inicios de la dcada de 1990 se estimaba que en Lima


Metropolitana 200 mil lotes de un total de 370 mil ubicados
en pueblos jvenes haban superado las etapas iniciales de
crecimiento de la vivienda, y sus ocupantes se proyectaban
espontneamente y de manera incontrolada a construir segundas
plantas en sus casas.11

11

40

Tal acercamiento no supona, en modo alguno, asumir las secuelas


negativas de la espontaneidad sino, por el contrario, propiciar una

Riofro, Gustavo y Juan Tokeshi. Ms viviendas en el mismo terreno. Programa


de Densificacin de la Vivienda en Villa El Salvador. Pobreza y Desarrollo, Lima:
desco-FICONG, 1998

Por entonces, ms del 70 por ciento de las viviendas en barriadas


de Lima contaban con redes de agua, electricidad, servicios de
transporte pblico, por lo menos una avenida central asfaltada, y
las primeras plantas edificadas con ladrillos. En otras palabras, se
haba conseguido un grado cualitativamente superior de
consolidacin urbana.
Sin embargo, los pobladores reciban y siguen recibiendo una
pobre atencin del sector pblico y no tuvieron ms alternativa
que encargar a maestros de obra la direccin tcnica de sus
construcciones. En algunos casos, stos sobredimensionaron las
estructuras (columnas y vigas) incurriendo en una innecesaria
elevacin de costos y, en otros, produjeron construcciones de mala
calidad.

Hasta hace poco, las autoridades del Gobierno Central y de las


municipales han considerado y an muchos polticos lo creen
que el problema de la vivienda en el Per se resuelve solo con
facilitar el acceso al suelo. Esto explica la insistente poltica de
reparto del suelo desde la dcada de 1950. Pero una vez resuelto el
acceso al suelo, quedan pendientes una serie de problemas, como
la provisin de servicios, el proceso urbanstico propiamente dicho
y todo lo referido a la construccin de la vivienda y su relacin con
el contexto urbano.
A partir de la dcada de 1970, el Estado peruano comenz a realizar
con inters creciente las tareas del saneamiento fsico de las
barriadas, la provisin de servicios de agua y desage, de escuelas,
centros de salud, vas, etctera, y posteriormente se comprometi
con el saneamiento legal de los terrenos. Pero el tema de la vivienda
popular de los pobres nunca fue asumido, pues se consideraba un
reto exclusivamente privado de las familias, ante el cual al Estado,
sea desde el Gobierno Central o desde el Gobierno Local, no le

Proceso de la vivienda popular. Primero se habita, con el paso de los aos y la


capacidad de organizacin se logran los servicios, la titulacin y el crecimiento
de la vivienda, albergando bajo el mismo techo a la siguiente generacin.

corresponda actuar. La exoneracin oficial de la exigencia de


tramitar licencias de construccin en los barrios populares forma
parte de esta visin.
Esta visin del desarrollo urbano, concepcin que en gran medida
persiste, se corresponda con la lectura generalizada de los
profesionales de la construccin (gremios de ingenieros y
arquitectos), as como con la interpretacin de las empresas
constructoras acerca del mercado inmobiliario. Por lo tanto, el tema
de la construccin de la vivienda de las familias de escasos ingresos
y el de los crecientes procesos de densificacin habitacional en la
ciudad popular, no estaban presentes en la agenda nacional.
Es en este contexto que algunas instituciones con experiencia en el
trabajo barrial dieron inicio al desarrollo de una propuesta que
recoga nuestra propia experiencia, as como las preocupaciones
concretas de algunos profesionales sobre la necesidad y urgencia
de atender, con visin de futuro, los problemas crecientes de una
urbanizacin catica y sin planeamiento. As, se desarroll la
concepcin general del Programa de Densificacin Habitacional,
que se despleg en cuatro etapas (vase el Cuadro 1).

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 3. La Experiencia de desco

Tradicionalmente, la poltica estatal para este sector social se ha


limitado al apoyo con materiales de construccin (Banco de
Materiales) y la provisin de algunos servicios bsicos, en particular
en los nuevos asentamientos. Los programas que se ajustan a estas
polticas suelen servir para captar clientela al gobierno de turno, y
no se sustentan en ningn planteamiento tcnico urbanstico con
proyeccin de mediano plazo, congruente con la dinmica urbana
de los asentamientos populares.

41

Cuadro 1
Etapas del Programa de Densificacin Habitacional

Etapa

Fases / Hitos

ANTECEDENTES
(antes de 1990)

Diseo y gestin del


Proyecto

PILOTO
(1990-1993)

Proyecto con cooperacin Probar la asistencia tcnica.


francesa
Control de construccin (subsidio de mano de
obra).
Evaluacin/rediseo
Movilizar dinero privado de los bancos.
Probar tasa de apalancamiento (1/2 primero, 1/3
despus).
Probar que las ONG podan facilitar la construccin
de casas.

PROVIPO
(1993-1998) y
PROPUESTA DE
CALIDAD
(1998-2001)

Creacin de Provipo.
Proyecto Cooperacin
Holandesa / Misereor
1995-1998.
Premio Mejor Prctica de
Hbitat en el Per.
Cabildeo con autoridades.
Propuesta de calidad al
Viceministerio de
Vivienda.
Estudio de casos piloto y
encuestas.

PROGRAMA PASO Incidencia en polticas


pblicas.
A PASO
Ampliacin
(2002-2005)

42

Ejes principales
Demostrar la factibilidad de elaborar una poltica de
densificacin incluyendo el rgimen de propiedad.

Avanzar hacia una escala mayor en la entrega de


crditos y de construcciones.
Continuar la propuesta de trabajo que incluye como
paquete calificacin-crdito-construccin.
Expedir un sistema pblico de bonos.
Lograr incidencia en polticas pblicas a travs de
cursos de capacitacin que recogen el aprendizaje
obtenido al brindar asesora tcnica.
La calidad de la vivienda es un tema de polticas
pblicas y urbanismo.

Disear un modelo de crdito y construccin


operativo y replicable.
Ampliar la escala de operacin (Lima Sur y nacional)
Bsqueda de marco institucional de operacin.

Cuadro 1
Etapas del Programa de Densificacin Habitacional

Lecciones aprendidas
Necesidad de contar con los instrumentos
tcnico-normativos.
Subsidiar la asistencia tcnica.
Trabajar con bancos privados con tasas de
apalancamiento.
Desechar grupos solidarios como forma de
garanta.
Se prob la asistencia tcnica, control de mano
de obra, sociedad con bancos privados y
posibilidad de construir.
Trabajo con bancos: fondos de garanta y no
fondos rotatorios.
Morosidad y dificultades de sostenibilidad por
prdida de fondos de garanta.
En asistencia tcnica, se hace necesario
trabajar en la revisin de las tipologas de
edificaciones y modelos de diseo.
El tema de la calidad de la vivienda no interesa
realmente a los municipios para ser asumido
como poltica municipal.

Se comprob la existencia de una tipologa


nacional de viviendas densificables segn sus
grados de consolidacin
Uso de fondos de apalancamiento modalidad
fideicomisos.
Trabajo con cooperativas y ONG que otorgan
crdito.
Se pudo compartir con las familias la
responsabilidad de dirigir el proceso
constructivo.
La proximidad y acceso a asesores y
funcionarios para discutir temas especficos es
una oportunidad real para lograr incidir en
polticas de vivienda.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 3. La Experiencia de desco

Zonas de Intervencin

43

Esto ocurra cuando la vivienda popular ya se estaba convirtiendo


en el sector habitacional ms importante de nuestras ciudades,
particularmente en el caso de Lima.

Lnea de base
Para avanzar hacia una poltica integral de atencin de la vivienda
popular es preciso partir del conocimiento real de la problemtica y
de las condiciones existentes, y que esto permita incidir efectivamente
en las polticas del Estado (el Gobierno Central diversos poderes
del Estado, las regiones de reciente creacin, y los municipios
provinciales y distritales). Es decir, se requiere un diagnstico, aunque
sea preliminar y general, del proceso nacional urbano en curso y del
papel de los diversos actores comprometidos con este.
Por ello, cualquier incidencia que se proponga no puede limitarse a
lo que gruesamente podramos llamar el gobierno en sus diferentes
mbitos (nacional, regional y local). Tambin debe considerar a
otros actores y el tejido de relaciones existentes con los espacios
del mundo econmico y financiero institucional, as como el papel
que le corresponde al mundo acadmico en la formacin de los
profesionales que se encargarn de la construccin, el mejoramiento
y el mantenimiento del parque de vivienda nacional.
Desde el punto de vista de desco, algunos rasgos centrales del
diagnstico sectorial eran los siguientes:

44

Crecimiento urbano de Villa El Salvador

- La mayor parte de las antiguas barriadas experimentaban


procesos avanzados de consolidacin urbana.
- En las barriadas, la urbanizacin y la vivienda no estaban
terminadas pese a los esfuerzos de sus pobladores, que con
poco o ningn tipo de apoyo tcnico o crediticio hacen
esfuerzos por mejorar las condiciones del hbitat.
- Las viviendas existentes, concebidas inicialmente como
unifamiliares, comenzaban a experimentar un proceso masivo
y espontneo de densificacin transformndose en
multifamiliares, pero muchas veces en condiciones de
hacinamiento.
- Este proceso se daba, y en gran medida contina, al margen
de las polticas oficiales y desafiando el diagnstico tradicional
o el desinters del mundo poltico e institucional por los
complejos procesos de construccin de la vivienda popular,

Etapas de la experiencia de apoyo a la densificacin


habitacional
Para entender las fases que ha atravesado la experiencia de apoyo a
la densificacin, hay que distinguir los diversos proyectos ejecutados,
las connotaciones de su financiamiento, as como los objetivos y
actividades comprometidas, y tambin tener en cuenta que esta
lnea de accin ha ido perfeccionndose en el camino y, por ello,
incorporado actividades adicionales no previstas.
La presentacin que seguidamente realizamos de cada etapa incluye
las lneas de accin (legal, crdito, asistencia tcnica, etctera) y
algunas conclusiones o evaluacin del periodo. Asimismo, se ha
intentado resumir las actividades ms importantes llevadas a cabo
con distintos actores, los resultados y las principales lecciones
aprendidas en cada etapa.
Esta reconstruccin, hecha a propsito de la sistematizacin de la
experiencia, corresponde a una lectura desde el presente para
ordenar mejor el pasado. Es, pues, una apreciacin que nos permite
manejar de una manera ms rica e integral la experiencia desarrollada.

Etapa 1. Antecedentes (antes de 1990)


Estrictamente, esta etapa es el punto de partida de una larga
experiencia que entonces no se vislumbraba. En ese momento,
desco se propuso crear y validar nuevos mecanismos alrededor
de tres lneas de accin relacionadas con el proceso de densificacin
habitacional: tcnico-urbanstica, financiera y de construccin de
un marco institucional.
Ante la inexistencia de una poltica social de vivienda adecuada
para los sectores pobres, desco se propuso los siguientes objetivos
generales de largo plazo:
Hacer intervenir al sistema financiero privado nacional e
internacional en el proceso de densificacin urbana,
generando mecanismos adaptados a la realidad de las familias
de los sectores populares.
Construir ms viviendas en un mismo terreno,
promoviendo un crecimiento en altura de la ciudad para evitar
su expansin horizontal costosa.
Desarrollar propuestas tcnicas y diseos de construccin,
en permanente dilogo y concertacin con la poblacin, que
revirtieran las tendencias negativas de la autoconstruccin
espontnea en altura.
Estos aos corresponden a un periodo econmico, social y poltico
muy singular en la historia del Per, cuya breve presentacin le
permitir al lector comprender mejor los inicios de la experiencia
de densificacin habitacional y sus circunstancias.
Gran parte del gobierno de Alan Garca (1985-1990) estuvo signado
por una grave crisis econmica, la hiperinflacin y un considerable
deterioro del sistema financiero. Las polticas sociales y urbanas
sostenibles se diluyeron en el marco de polticas clientelares. Esto
ocurri, por ejemplo, con las polticas de crdito estatal a los sectores
populares, como las adoptadas entonces por el Banco de Materiales
(creado en 1980), el programa de crditos supervisados, el sistema
mutual y los crditos reajustables de unidades de construccin que
se conocieron como USPAC.
La respuesta del gobierno frente a los altos ndices de morosidad
que se presentaron en estos casos fueron las amnistas y

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 3. La Experiencia de desco

ms all del tema de la legalizacin de la propiedad de los


lotes de terreno y el abastecimiento de servicios urbanos
elementales para el grueso de la poblacin urbana del pas.

45

46

Paralelamente, en el terreno ideolgico, en particular en la lite


poltica gobernante, se impona entonces la propuesta del
economista Hernando de Soto de enfrentar los problemas de la
pobreza urbana mediante la formalizacin de la propiedad, asumida
casi como la varita mgica para superarla. Esto es, suponer que la
entrega de ttulos de propiedad a las familias populares en los
asentamientos informales permitira que stas hipotequen sus
viviendas, como una manera de mover este capital muerto y as
tender puentes entre los propietarios informales y la banca privada.
Si bien la idea de la densificacin habitacional est marcada por el
objetivo del mejoramiento de las viviendas y la asesora para la
autoconstruccin, son los aspectos legales los que tienen un gran
peso en la propuesta inicial de desco.
Para materializar sus objetivos, el Programa Urbano deba
seleccionar cuidadosamente la zona de intervencin. Esta tena que
ser parte de un distrito con barriadas en un proceso de consolidacin
avanzado; es decir, cuyos habitantes estuvieran enfrentando el reto
de iniciar el proceso de autoconstruccin en altura.
En cierta medida, esta zona podra haberse ubicado en el distrito
de San Juan de Lurigancho donde el Programa Urbano de desco
haba trabajado desde inicios de 1980, pero en ese entonces una
parte importante del rea de expansin barrial de dicho distrito se
encontraba en su primera etapa de asentamiento. Tampoco se
consider conveniente trabajar en el distrito de El Agustino, donde
se desarroll la experiencia anterior de desco, pues se trataba de
una zona con otro tipo de complejidades, en la que la remodelacin
y el ordenamiento barrial tenan una alta prioridad, mayor que el
tema de la densificacin habitacional.
Villa El Salvador (VES) surgi, entonces, como la mejor alternativa.
En ese distrito, aproximadamente 47 por ciento de las viviendas ya
tenan cimentacin, muros y techo provisional como lo
comprobara un estudio de campo realizado a fines de la dcada
de1980 y slo un 8 por ciento eran viviendas precarias o

provisionales; 18 por ciento tenan casco en el primer piso


(cimentacin, muros y techo aligerado) y el 27 por ciento restante
se encontraba en construccin del segundo o tercer piso.
Adicionalmente, desco vena trabajando junto a sus autoridades
y tena facilidades para formular una propuesta que fuera
comprendida y aceptada con confianza.
Con 2.700 hectreas de extensin y una poblacin, en ese tiempo,
de 265 mil habitantes, el distrito de Villa El Salvador fue seleccionado
para el desarrollo del primer proyecto implementado en el marco
del Programa de Densificacin Habitacional.
VES fue fundada en 1971 en un vasto arenal al sur de Lima, como
una barriada planificada y asistida por el gobierno militar de
entonces. A partir de 1983 se convirti en un distrito con cuatro
zonas claramente distinguibles: la urbana habitacional o de vivienda,
el parque industrial, la agropecuaria y la recreativa de playas.
Las razones tcnicas ms importantes que determinaron la eleccin
de Villa El Salvador como sede del Proyecto Piloto de
Autoconstruccin Asistida hacia la Densificacin Habitacional,
fueron:
- El agotamiento de nuevas reas de expansin
habitacional para la zona urbana, lo que comprometa el
desarrollo de las zonas agropecuaria e industrial. A
principios de la dcada de 1990, el Proyecto hizo un
estimado del crecimiento demogrfico de Villa El
Salvador que mostr que el rea urbana (exceptuando la
zona agropecuaria y el cerro Lomo de Corvina) slo
podra dar cabida a 30 mil habitantes nuevos bajo la lgica
de una familia un lote.
- La aparicin de una segunda generacin, los hijos de los
ocupantes originales, que tornaba cada vez ms frecuente
que dos familias vivieran en el mismo lote, generando
las condiciones para el hacinamiento y tugurizacin de
la vivienda a mediano plazo si el proceso no se conduca
adecuadamente. Cuando se dio inicio al Proyecto Piloto
de Autoconstruccin Asistida hacia la Densificacin
Habitacional, el 35 por ciento de la poblacin del distrito
se encontraba entre los 16 y 30 aos de edad.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 3. La Experiencia de desco

condonaciones. Por supuesto, ello gener lealtades polticas a los


gobernantes y algunos aplausos, pero a costa de implantar una pobre
cultura popular de crdito, no dispuesta a honrar las deudas sino,
ms bien, a presionar por nuevas amnistas.

47

- La planificacin de la ocupacin del espacio urbano,


desde un inicio organizada en funcin de un diseo
integral (grupos residenciales), facilitaba cualquier
proceso de intervencin y su propia replicabilidad
interna.
- La experiencia de autogestin de su poblacin y los
niveles de participacin y gestin alcanzados. La
existencia de la Comunidad Autogestionaria de Villa El
Salvador (CUAVES) y la organizacin vecinal de los
grupos residenciales desde la base, constituan una
fortaleza importante que haba que tener en
consideracin.
- La experiencia planificadora del distrito, que discuta un
segundo Plan Integral de Desarrollo promovido por el
municipio (1989), mostraba la voluntad poltica de sus
autoridades y poblacin de adelantarse al futuro,
identificar sus problemas y planificar soluciones para el
desarrollo del distrito.
Partiendo de estas consideraciones, el planteamiento del Proyecto
Piloto de Autoconstruccin Asistida hacia la Densificacin
Habitacional se realiz con las autoridades de la Municipalidad de
VES. La participacin de la poblacin organizada garantizara el
xito del trabajo de las ONG promotoras: desco y el Instituto de
Desarrollo Urbano Ciudad. Junto con las autoridades municipales,
se busc el respaldo de la Cooperacin Descentralizada Francesa,
el que se obtuvo a travs del municipio de la ciudad de Rez y del
Programa Hbitat Solidaridad (PHS).
- El liderazgo de VES en el Cono Sur de Lima. La
organizacin y autogestin para el desarrollo logrado
en pocos aos constitua un elemento importante para
la replicabilidad y tendra efecto demostracin frente a
los distritos vecinos, enfrentados a la misma
problemtica.

12

48

Inicialmente se trat del Programa Urbano del Centro de Investigacin y


Educacin del Desarrollo (CIED), que luego se transformara en la ONG
Ciudad.

En 1989 se realizaron algunos estudios de campo y se analiz la


normatividad legal vigente en materia de vivienda. Las encuestas
aplicadas en VES mostraron una realidad de viviendas con ttulo
de propiedad, densificadas espontneamente, que excepcionalmente
posean declaratoria de fbrica, etctera. Fue posible identificar
diversos aspectos que requeran atencin, relacionados con la
densificacin habitacional y conectados, a su vez, con los aspectos
constructivos y financieros de la vivienda. En esta experiencia
participaron juntos por primera vez desco y la ONG Ciudad.12
Como ha sido mencionado, desco inicialmente plante la
necesidad de desarrollar mecanismos legales para permitir la

ejecucin de las diferentes alternativas de uso multifamiliar


bosquejadas por el Proyecto.

elaboracin de los contratos para proceder al financiamiento y


construccin de las viviendas.

El aspecto jurdico de la vivienda se vincul a la necesidad de un


mejor conocimiento de los mecanismos financieros. Era necesario
formular un sistema que, tomando en cuenta la condicin
econmica de los pobladores y la situacin legal de los bienes que
posean (terrenos y/o viviendas), permitiera el establecimiento de
garantas suficientes y viables. As, el Proyecto Piloto de
Autoconstruccin Asistida hacia la Densificacin Habitacional
consider apoyar a los pobladores participantes en la regularizacin
de la propiedad de sus terrenos y viviendas (existentes y por
construir), y tambin sustentar los cambios de zonificacin que
permitieran la construccin en altura. Esto supona, adems, la

La propuesta de densificacin habitacional fue formulada como


un pequeo proyecto piloto, a fin de ofrecer ejemplos exitosos
para un programa de densificacin de alcance distrital. Por
consideraciones de orden prctico, que entrecruzaban la
organizacin social con caractersticas urbanas de las viviendas, se
escogi el Grupo Residencial N. 8, Sector 2 de VES.13

Instrumento elaborado por el


Proyecto que permite medir los
grados de consolidacin de un
barrio (Ver cuadro 13)

13

La zona urbana de VES se organiza segn sectores residenciales, que se dividen en grupos residenciales (del 1 al 9 en ese momento). Cada grupo residencial cuenta
con 16 manzanas, conformadas por 24 lotes cada una; es decir, 384 lotes por grupo. Mientras las dimensiones de los lotes de esquina son de 9 por 20 metros
cuadrados, los lotes con un solo frente tienen 7 por 20 metros cuadrados.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 3. La Experiencia de desco

En ese momento, desco trabajaba en el Cono Sur, y


particularmente en Villa El Salvador, otras lneas de apoyo a la
organizacin popular, vinculadas al abastecimiento de alimentos a
los comedores populares (desde una Central de Comedores

49

Autogestionarios) y la realizacin de estudios y proyectos sobre


agua potable.
El inters por el tema de la densificacin habitacional empieza a
crecer a partir del estudio sobre la evolucin y los cambios
urbansticos que se estaban produciendo en la ciudad popular. El
propsito especfico de los integrantes del Programa Urbano era
alcanzar una lectura ms real del planeamiento urbano, en la medida
en que este se relaciona con los aspectos legales y administrativos
de la propiedad urbana de la vivienda. Es as que, finalmente,
aparecieron conectados con la temtica de la densificacin
habitacional.
Si bien el proyecto conjunto de densificacin habitacional y los
aliados con este propsito enriquecan la mirada de la problemtica
orientndola hacia un enfoque integral, eran otros los actores
ocupados de los aspectos propiamente constructivos y
arquitectnicos.
La meta del trabajo de promocin de desco era aportar e incidir
en las instancias municipales para adecuar la normativa legal vigente
y facilitar los procesos de densificacin habitacional en VES. Es
decir, definir los mecanismos legales que permitieran promover
formas viables de acceso al suelo y a la vivienda para las familias en
las barriadas, en vista de que estas zonas de la ciudad presentan, a
la vez, las mayores posibilidades y dificultades para activar el proceso
de crecimiento urbano vertical en Lima.
En ese momento, se consideraba indispensable profundizar los
anlisis sobre las perspectivas de la densificacin (espontnea), para
atender los requerimientos de vivienda popular.14
Inmediatamente antes de la ejecucin del Proyecto Piloto de
Densificacin Habitacional, se recopil y analiz informacin que
permitiera desplegar mecanismos arquitectnicos, econmicofinancieros, jurdicos y sociales para facilitar la densificacin
habitacional. Se esperaba que, ms adelante, a partir de la experiencia

50

14

de este proyecto, sera factible generalizar el proceso de densificacin


habitacional en todo el distrito de VES, y probablemente en otros
lugares de la ciudad.
Los aportes de desco en esta fase fueron su experiencia en la
perspectiva legal y el trabajo propiamente de carcter social. El
inters por avanzar en un mejor conocimiento de los aspectos
econmico financieros y una mayor comprensin del tema
constructivo arquitectnico, aparecieron slo como un reto
complementario.

Lecciones aprendidas en esta etapa


La primera leccin aprendida en el proceso de diagnstico fue la
necesidad de contar con instrumentos tcnico normativos que
permitieran facilitar y, luego, desencadenar un proceso de
densificacin habitacional que se alejara de la informalidad y diera
seguridad a las familias ante el desafo de mejoramiento y ampliacin
de sus viviendas.
El aprendizaje en cuanto a incidencia fue bastante limitado, pues
esta tarea se sustent en la confianza y el optimismo de que los diversos actores se comprometeran intensamente con el desarrollo
del proceso.
Suponer que la incidencia se producira con mucha facilidad
corresponda a una evaluacin puramente deductiva, en la que
pareca evidente que un proyecto de mejoramiento de la vivienda,
que consolidara los procesos de densificacin habitacional en curso,
slo poda ser una pieza importante que el desarrollo urbano,
institucional y de promocin demandaba con urgencia. Por lo tanto,
el inters del Estado (empezando por los municipios) para apoyar
este proceso aparecera tan pronto se hicieran pblicos los primeros
resultados prcticos que demostraran las bondades de la propuesta.
En sus inicios, el Programa de Densificacin Habitacional de
desco detect algunos tipos de vivienda que espontneamente ya

Vase Castro, Mariano. Aspectos jurdicos de la densificacin habitacional en barriadas. Caso Villa El Salvador. En Materiales para la promocin. Documentos de
Trabajo. Lima: desco, 1991.

se desarrollaban en VES y que no correspondan a la creencia


generalizada de que todas las viviendas barriales construidas hasta
ese entonces tenan caractersticas muy parecidas (vase el recuadro).
La observacin principal planteada a estas construcciones
espontneas era que, por la carencia de asesora tcnica, terminaban

en tugurios. En lugar de ese proceso, con la idea de aumentar la


capacidad de alojamiento del terreno mediante la subdivisin del
lote, se constat que era posible promover una ocupacin adecuada
del rea libre y la construccin de segundos y terceros pisos (de
carcter independiente).

a
b
c
d

La casa aparentemente para una familia, pero en la que vivan ms. La mayora de las viviendas apuntaban a este tipo, pero en el
camino iban modificndose hacia el tipo de escalera exterior. Sin embargo, albergaban a ms de una familia sin tener
independencia.
La vivienda de dos pisos, con una escalera exterior que llevaba al segundo piso independiente. Se trata de una variacin de la vivienda
unifamiliar, modificada para crear otra vivienda independiente o para hacer un negocio en el primer piso y vivir en el
segundo.
La subdivisin del lote original para hacer dos o ms viviendas. Por entonces se trataba de un tipo reciente y de poca difusin.
El edificio, que consiste en construir varios pisos con uno o dos departamentos por piso, con los primeros pisos
dedicados al comercio. Se ubican sobre todo en las rutas asfaltadas y, ms de la mitad de ellos, en las esquinas. Los
cuestionamientos a este tipo de edificacin sostenan que se utilizaba al mximo el terreno, sin dejar patios o lugares por
donde iluminar y ventilar, con la intencin especulativa de sacarle el jugo al terreno.

Fuente: Propuesta de los arquitectos Jorge Burga y Juan Tokeshi (CIED).

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 3. La Experiencia de desco

Tipos espontneos de vivienda densificada en VES

51

Etapa 2. Piloto (1990-1993)


Esta etapa comprende el proceso de montaje y ejecucin del
Proyecto Piloto de Autoconstruccin Asistida hacia la Densificacin
Habitacional. desco participa como institucin responsable de la
lnea de organizacin y de los aspectos legales relacionados con la
propiedad del lote y la vivienda. La asesora tcnica corresponda
estrictamente al equipo de Ciudad.
Entre febrero de 1990 y diciembre 1991 se desarroll una fase de
planteamiento del proyecto y de estudios preliminares. Incluy
estudios de campo en Villa El Salvador para sondear la situacin
de las viviendas en el distrito y, especialmente, el diseo del sistema
de crdito que acompaara la propuesta urbanstica.
Cabe mencionar que el gobierno de Alberto Fujimori, establecido
democrticamente en julio de 1990, se transform en autocrtico
luego del autogolpe en abril de 1992. Si bien dicho rgimen
contrarrest exitosamente las acciones subversivas, lo hizo sin mayor
respeto por las garantas constitucionales.

Subdivisin de lote original, por iniciativa de sus propietarios. Grupo 5 del


2do sector en Villa El Salvador.

Un poco antes, en agosto de 1990, el gobierno aplic un paquete


de medidas econmicas que condujo, de un da a otro, a un aumento
general de los precios del orden del 400 por ciento. Frente a ello, la
poblacin de los barrios populares puso en prctica estrategias
colectivas de sobrevivencia, como organizar ollas comunes para
la alimentacin de las familias.
Gradualmente, el rgimen de Fujimori puso nfasis en la aplicacin
de polticas de asistencia social antes que en polticas urbanas de
corto o mediano plazo. A partir de entonces, y contradiciendo su
oferta electoral, reform el Estado y desarroll una poltica
econmica neoliberal que redujo an ms el empleo, aumentando
el nmero de pobres en el pas.
Parte de la reforma consisti en eliminar la banca de fomento (como
ocurri con el Banco de la Vivienda que sostena al sistema mutual),
virtualmente suprimir el marco institucional en torno del sector
Vivienda, empezando por la desaparicin del ministerio del ramo,
y desactivar el Sistema Nacional de Planificacin.

52

Es importante recordar, tambin, que entre 1990 y 1992 se produjo


en Lima la mayor ofensiva de Sendero Luminoso. El terror penetr
en los barrios populares desarticulando la organizacin vecinal.
Muchos dirigentes barriales fueron amenazados por la subversin
y tuvieron que esconderse o partir al exilio; algunos, entre ellos los
de Villa El Salvador, fueron heridos o asesinados.

Entre enero de 1992 y marzo de 1993 se desarroll la Etapa Piloto


propiamente dicha, primer proyecto financiado por la Cooperacin
Descentralizada Francesa, el Programa Hbitat Solidaridad (IHS)
y la ciudad de Rez, esta ltima hermanada con Villa El Salvador.
El Municipio de Rez (Francia) actu como cooperacin extranjera
y acompaante del desarrollo de la experiencia piloto.
Es preciso destacar la importancia del apoyo de esta cooperacin
descentralizada, porque no slo fue financiero sino que involucr
a profesionales franceses; en especial, por comprender el espritu
del proyecto y, a partir de ello, priorizar la materializacin de la
visin sobre las exigencias para el cumplimiento estricto de las metas
programadas, difciles de cumplir en el delicado contexto
sociopoltico y econmico del pas.
Hacia 1992, cuando el Proyecto Piloto inicia sus actividades de
campo, la accin terrorista de Sendero Luminoso en Villa El
Salvador era considerable. Difundir las bondades del proyecto,
colocar publicidad o convocar a reuniones pblicas era bastante
riesgoso. Luego, en la fase avanzada de su desarrollo, resultaba
incluso peligroso realizar los cobros a los pobladores y, peor an,
tratar de ejecutar las garantas prendarias en caso de incumplimiento
de pagos.
Uno de los retos principales de esta etapa fue determinar a qu
institucin se encargara la gestin financiera de los crditos de
vivienda. Tras estudiar diversas opciones, en un proceso de
aproximaciones sucesivas, finalmente se decidi que el Banco Wiese

El techado en una vivienda popular es una suma de tradiciones: la organizacin


del trabajo constructivo, la participacin de toda la familia y el propio bautizo
que con el tiempo se constituyen en un ritual.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 3. La Experiencia de desco

Sendero extendi su amenaza al personal de los proyectos de las


ONG, denunciando sus actividades como parte de las maniobras
orquestadas del imperialismo para confundir y explotar a los pobres.
La organizacin subversiva llam a la poblacin a no pagar las
deudas contradas con las ONG, a la par que las acusaba de llevar
adelante la explotacin capitalista en los barrios.

53

Ltdo. sera el agente financiero del Proyecto Piloto. Luego de largas


negociaciones, se firm un convenio con esta entidad, en un
momento en que la experiencia de las ONG involucradas en
operaciones financieras con bancos comerciales era prcticamente
nula. Finalmente, se mont un sistema de evaluacin y gestin
crediticia que permiti el otorgamiento de 42 crditos, dando lugar
a un nmero similar de construcciones o intervenciones de
viviendas.
Para el Banco Wiese Ltdo., tambin se trat de la primera experiencia
de aplicacin de una lnea de crdito de vivienda orientada a sectores
de bajos ingresos. Hasta entonces, dicha entidad slo haba apoyado
a microempresarios. El pblico en este caso era nuevo,
prcticamente desconocido, y tradicionalmente no haba sido
atendido por las entidades financieras privadas.
Se estableci un Comit de Pilotaje para operar el Proyecto,
integrado por tres personas: un representante de la asociacin de
pobladores, uno por la Municipalidad Distrital de Villa El Salvador,
y un tercero por las ONG y la Cooperacin Francesa. ste deba
encargarse de la inscripcin, verificacin, tramitacin y toma de
decisiones en relacin a las solicitudes de crdito presentadas. El
banco se diriga al Comit para informar sobre el estado de
recuperacin y depsitos efectuados a propsito de los crditos
otorgados.
El objetivo esencial del Proyecto Piloto era promover edificaciones
adecuadas para la segunda generacin de pobladores, que entonces
densificaban sus viviendas sin asesora profesional alguna con el
propsito de ampliar el espacio habitable. La propuesta consideraba
tambin la posibilidad de que las intervenciones permitieran mejorar
los ingresos econmicos de las familias por medio del alquiler de
partes de la vivienda.
El Proyecto Piloto se haba propuesto probar algunas hiptesis de
trabajo, hecho que condicion la intervencin sobre un reducido
nmero de casos (41 crditos). Por ello, el incremento de la demanda

15

54

por el servicio no constituy un reto central de la propuesta.


Ciertamente, se evalu la demanda potencial a fin de proyectar la
experiencia a escala distrital, pero no constituy una preocupacin
explorar el mercado potencial.
La idea era que la poblacin que densificaba espontneamente lo
hiciera de la mejor manera, contando con apoyo profesional. Se
buscaba apoyar a familias que queran construir sus viviendas sobre
un mismo lote, para que este trabajo fuera coherente y dirigido, en
lugar de la prctica tradicional de los barrios populares de construir
partes aisladas de la vivienda (ampliacin por cuartos) con
asistencia tcnica muy limitada.
As, surgi la necesidad de trabajar en estrecho contacto con las
familias, los maestros de obras y dems autoconstructores. Se
buscaba que la poblacin accediera al apoyo tcnico desde la etapa
del diseo hasta la construccin de la vivienda.
El apoyo tcnico fue considerado como un elemento cualitativo
clave para el diseo de la vivienda, en la perspectiva de definir una
poltica de densificacin habitacional urbana para los sectores
populares. Este ejercicio consista en estimar que cada casa era un
caso, como una forma de dar a entender la necesidad de trabajar
acompaando a cada familia durante todo el proceso.
desco subsidiaba la mano de obra de los maestros, a fin de
garantizar que stos cumplieran con las indicaciones del equipo
tcnico. Sin embargo, lleg al convencimiento de que era ms
adecuado subsidiar la asistencia tcnica por dos motivos: la alta
tasa de morosidad de las familias generada por el vnculo del subsidio
a recursos provenientes de la cooperacin al desarrollo; y segundo,
la asistencia tcnica constituye un factor menos costoso que las
familias no reconocen como necesario, a pesar de que se relaciona
estrechamente con la calidad de lo construido.15 As, en la etapa
siguiente, los subsidios se aplicaron en favor de la asistencia tcnica
y no de la mano de obra, pues se estimaba que este componente

Por entonces, el Proyecto Piloto tambin plante implementar un depsito de materiales. Tras una encuesta a las ferreteras de la zona (que consider precios,
tamao, stock y calidad del material puesto en la obra), se descart la idea del depsito propio, pues, aparte de las dificultades que significaba organizarlo, la
diferencia de precios con los materiales trados desde fuera era poca.

Las evaluaciones realizadas en 1993 permitieron establecer que la


experiencia represent un ahorro para las familias y la produccin
de la vivienda popular. El costo por metro cuadrado de casco
habitable fue de 48,90 dlares, en comparacin con los 120 dlares
metro cuadrado de la construccin convencional y de los 75 dlares
metro cuadrado del autoconstructor sin apoyo tcnico y financiero.
La optimizacin del proceso constructivo posibilit un ahorro
importante en relacin a la construccin tradicional en barriadas y
al mercado de la construccin formal.
Sin embargo, el costo de la asistencia tcnica siempre fue cubierto
por la cooperacin internacional. Como en el Proyecto Piloto de
Autoconstruccin Asistida hacia la Densificacin Habitacional las
ONG recibieron un total de 79.750 dlares, financiados por la
Municipalidad de Rez, el costo unitario promedio de intervencin
por el nmero de crditos otorgados result ser de 1.945,12 dlares.
En esta etapa se intervinieron cuarenta lotes con 41 crditos,
beneficiando a 65 familias y mejorando las condiciones de vida de
307 personas. Se disearon 122 unidades de vivienda, de las que
fueron construidas 87. El rea total construida fue de 4.678 metros
cuadrados. El promedio del crdito otorgado a las familias fue de
1.960 dlares y el rea de techado total de 8.462 metros cuadrados
en el 85 por ciento de los casos, de lo que result un promedio de
90,5 metros cuadrados por vivienda.
Un grupo de familias beneficiadas efectu 28 ampliaciones
adicionales con sus propios recursos, lo que mostr no slo la
aceptacin de la propuesta sino su potencial replicabilidad.
Igualmente, 12 familias continuaron construyendo y mejorando el
acabado de sus viviendas.
La experiencia permiti asimismo que 11 familiares, que por
entonces habitaban precariamente en terrenos invadidos, regresaran
a vivir en los departamentos o cuartos independientes edificados,
mejorando significativamente su calidad de vida.

Tambin se mejor la situacin econmica de las familias


constructoras, pues cuatro de ellas lograron alquilar habitaciones y
nueve habilitaron locales para actividades productivas o comerciales.
En el Proyecto Piloto de Autoconstruccin Asistida hacia la
Densificacin Habitacional el banco exigi el establecimiento de
dos tipos de garantas:
El Fondo de Garanta Solidario (FOGAS), constituido por
el 10 por ciento del monto total de cada crdito otorgado
por el banco a los beneficiarios del proyecto, que deba
depositarse inmediatamente a nombre de la Asociacin de
Beneficiarios del Proyecto. Este fondo sera la primera
garanta lquida que el banco afectara si algn beneficiario
no realizaba el pago de sus cuotas.
El Fondo de Garanta de la Densificacin (FOGADE),
aportado por la Cooperacin Descentralizada Francesa
(Municipio de Rez), que fue depositado desde el inicio en el
Banco Wiese Ltdo. Es decir, la cooperacin francesa, adems
de apoyar los aspectos tcnico urbansticos y de promocin
social, tambin sustent el Fondo de Garanta. Esta garanta
permiti que el banco prestara el doble del depsito a travs
de crditos a los beneficiarios. De este modo, se respaldaba
el 50 por ciento del total del crdito otorgado.
El Proyecto se ejecut en dos tramos, con la participacin de un
grupo de beneficiarios en cada uno (vase el recuadro).

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 3. La Experiencia de desco

podra, en algn momento, ser cubierto con recursos pblicos, y


por eso haba que someter a prueba la propuesta.

55

Datos sobre el crdito a los dos grupos de la Etapa Piloto


Crditos otorgados: 41
Monto total crditos (primero ms segundo grupo): US$ 85.000
Primer grupo de crdito: total 18
3 crditos de US$ 1.100 (subsidio: US$ 670)
9 crditos de US$ 2.200 (subsidio: US$ 1.540)
5 crditos de US$ 3.300 (subsidio: US$ 2.310)
1 crdito de US$ 3.960 (subsidio: US$ 2.473)
Total: US$ 43.560
Tasa de inters: 14% anual
Subsidio: 100% de la mano de obra equivalente a US$ 30.193
Plazo de gracia: ninguno
Segundo grupo de crdito: total 23
18 crditos de US$ 1.480 (subsidio: US$ 332)
5 crditos de US$ 2.960 (subsidio: US$ 664)
Total: US$ 41.440
Tasa de inters: 17% anual
Subsidio: 50% de la mano de obra, equivalente a US$ 9.296
Plazo de gracia: dos meses
En ambos casos, el plazo de reembolso de los crditos
era de tres aos.
Fondos Etapa Piloto (total: US$ 154.833)
- Direccin tcnica/ ONG = US$ 79.750
- Ciudad: US$ 58.412
- desco: US$ 21.338
Primer grupo
Ciudad: US$ 45.844
desco: US$ 17.146
Segundo grupo
Ciudad: US$ 12.568
desco: US$ 4.192

56

Fondo de garanta: US$ 35.594


- Primer grupo: US$ 21.780
- Segundo grupo: US$ 13.814
Subsidio mano de obra: US$ 39.489
- Primer grupo: US$ 30.193
- Segundo grupo:= US$ 9.296

Los crditos bancarios fueron otorgados en moneda extranjera,


debido a la creciente inflacin y la consiguiente dolarizacin de la
economa.
Todos los crditos comerciales se establecieron con un plazo de
pago de 36 meses. La forma de pago se fij en cuotas iguales de
amortizacin mensual. La tasa de inters era la vigente en el mercado
(19 por ciento). Cada prestatario poda conocer exactamente su
estado de cuenta.
Cuadro 2
Crditos otorgados en la Etapa Proyecto Piloto

Nmero de
crditos
otorgados
Monto de
crditos
Palanqueo del
fondo de
garanta del
programa

Primer
grupo

Segundo
grupo

Total

18

23

41

US$ 43.560

US$ 41.440

US$ 85.000

1/2

1/3

Los crditos fueron otorgados bajo la modalidad de banca personal,


y consideraron los ingresos de todos los miembros de la familia
que habitaban la casa y seran responsables del pago de las cuotas
mensuales. La tasa de inters resultaba siendo la ms baja del
mercado.
Con el crdito se poda:
-

techar el primero o el segundo piso;


construir ms habitaciones;
construir una escalera y/o un bao;
darle acabados a muros, techos y pisos;
construir la carpintera de puertas y ventanas.

El sistema A, con garantas personales, consideraba letras de cambio


o pagars que los prestatarios firmaban a favor del banco como
garanta del prstamo. Tambin inclua una carta aval de una parte
solvente. Igualmente, la declaracin jurada de los bienes propios,
sean de la vivienda o del negocio personal, documento legal que
serva como garanta. Los montos de los prstamos oscilaban entre
1.200 y 2.400 dlares con un plazo de reembolso entre 12, 18 y 24
meses.
Tras la culminacin del proyecto en 1993, y ante la falta de nuevos
fondos y liquidez, se dio paso a una fase de rediseo que transcurri
entre abril de 1993 y octubre de 1995. El equipo conformado para
el desarrollo del proyecto y la alianza con otras instituciones lleg a
un final consensuado de la Etapa Piloto. En este periodo de
evaluacin de lo ejecutado y rediseo del proyecto ampliado o
segunda etapa no particip la ONG Ciudad.
Durante este tiempo, desco evalu los logros, problemas y errores
cometidos durante la Etapa Piloto y encontr nuevas preguntas y
desafos para la densificacin habitacional.
En lo que concierne a la actuacin del banco, cabe mencionar que
ste estaba interesado en trabajar con los sectores populares por el
potencial de negocio que encerraba la experiencia. Era la primera
vez que un banco privado prestaba dinero a familias de bajos
ingresos para la construccin y ampliacin de sus viviendas.
En este contexto, la ONG cumpli un importante papel al establecer
interfases entre los diferentes actores, pero se descuidaron otros
aspectos relacionados con la precisin de los roles de cada entidad.
Por ejemplo, el banco no contaba con un servicio de mensajera
adecuado y fall en la entrega de los estados de cuenta a los deudores,
envindolos a la oficina de desco, que tuvo dificultades para
efectuar los cobros, pues no era su funcin.
La percepcin del riesgo para el banco obedeca al hecho de
participar en un proyecto en el cual los montos del crdito resultaban

muy pequeos, ms an cuando en el pas an no se haban


generalizado los prstamos del tipo banca personal.
El banco cambi el sistema de contabilidad de los crditos varias
veces. La agencia de la zona de intervencin (donde los prestatarios
tenan que efectuar sus amortizaciones) no contaba con el equipo
mnimo de cmputo, ni sistemas de comunicacin con las oficinas
centrales. Al cambiar de sistemas, los prestatarios tenan que firmar
un pagar y, al igual que un refinanciamiento, se consideraba la tasa
de inters vigente, que siempre era mayor. La falta de organizacin
de la entidad bancaria perjudic a los prestatarios, pues stos
tuvieron que pagar ms de lo inicialmente pactado. El banco, por
otro lado, parta del supuesto de que las ONG eran buenas
evaluadoras de los sectores populares, observndolas como
sectoristas.
La entidad bancaria, que estimaba un cierto nivel de riesgo, se cubra
con el recurso de acudir al fondo de garanta y la presencia de una
ONG. Para desco, el banco no fue solidario en la recuperacin
de lo afectado a dicho fondo. Una vez que el banco recuperaba su
inversin, no le interesaba si los prestatarios amortizaban su deuda,
pues se cobraba directamente del fondo.
Un problema importante fue no contar con mecanismos de
seguimiento preciso: ni el banco ni las ONG participantes tenan
experiencia previa en el control de los pagos con la poblacin
beneficiada. Tambin se presentaron dificultades por la escasa
cultura del uso de crditos, como cuando los prestatarios confundan
la amortizacin de los pagars con los depsitos al Fondo de
Garanta; la falta de informacin adecuada y rpida a los
beneficiarios (que llevaron al cambio del sistema establecido) y, por
supuesto, la aparicin de un grupo de morosos.
En realidad, el banco no mostr voluntad por cobrar las deudas e
intent trasladar esa funcin a la ONG, respaldado en la seguridad
de un convenio que le permita hacerse de los fondos de garanta.
Al principio, el banco constat que la poblacin pagaba sus deudas,
lo que permiti la evolucin de la tasa de apalancamiento. Sin
embargo, cuando crecieron los ndices de morosidad la entidad
bancaria, en ejecucin del convenio firmado, recurri al fondo de
garanta estipulado para dicho fin.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 3. La Experiencia de desco

Se recurri a un sistema de crdito que llamaremos A, para


diferenciarlo de uno B que se aplic principalmente durante el
desarrollo de la etapa Provipo:

57

Entre enero y julio de 1992, los 18 beneficiarios iniciales cancelaron


sus cuotas en la fecha de vencimiento, pero el ndice de morosidad
comenz a crecer entre agosto y noviembre de 1992 pasando de
un 6 por ciento a un 44 por ciento. Esto ocurri porque los criterios
para seleccionar a los beneficiarios no fueron los mejores, y tambin
porque algunos de los beneficiarios presionaron para que el fondo
de garanta del proyecto sirviera para subsidiar sus aportes.
En marzo de 1993, finalizando la experiencia piloto, desco hizo
un seguimiento del crdito y logr bajar la morosidad a un 40 por
ciento, y hacia junio de 1993, tras mejorar los mecanismos del
proceso, el porcentaje de morosidad baj al 12 por ciento,
mantenindose relativamente estable por un tiempo.
La sostenibilidad financiera del Programa de Densificacin
Habitacional se vio afectada por la morosidad de los prestatarios.
Esta situacin se produjo durante la Etapa Piloto (1992-1993), pero
sus efectos alcanzaron tambin la etapa de ampliacin, perjudicando
la relacin de desco con el banco y, por supuesto, entre ambas
instituciones y la poblacin beneficiaria.
Debe sealarse que algunos beneficiarios pensaron que, por el hecho
de que una ONG participara en la experiencia, el dinero era un
obsequio y no ocurrira nada si no pagaban. A su vez, el Comit de
Pilotaje estableci como criterio socioeconmico de seleccin el
ingreso familiar y no los gastos familiares, que era lo aconsejable.
Igualmente, se dio mucho peso al criterio social de participacin
popular en las diferentes organizaciones de cada barrio, descuidando
los criterios tcnicos y financieros, fundamentales en este tipo de
proyecto.

58

Finalmente, desco consider que no existan condiciones polticas


para transferir el Programa de Densificacin a la Municipalidad de
VES, como se haba pensado durante la ejecucin del Proyecto
Piloto. Esta opcin, que pareca la manera ms efectiva de hacer
incidencia en polticas y comprometer a los actores del sector
pblico, municipal en este caso, se descart. La razn: las nuevas
autoridades municipales, electas en noviembre de 1992 para una
gestin entre 1993-1995, no mostraron ningn inters por el tema.
Ms an, las relaciones del Programa Urbano con la Municipalidad
de VES pasaron por una etapa de distanciamiento y redefinicin.

Lecciones aprendidas en esta etapa


desco esperaba que fuera posible combinar el saber tcnico con
la necesidad de las familias, esto es, el conocimiento emprico y la
experiencia de los maestros de obra, a travs de sistemas de
construccin que se fueran probando y ordenando en la experiencia.
Sin embargo, qued claro que tanto los maestros como las familias
no son muy proclives a la innovacin tecnolgica, y tampoco a
priorizar la asistencia tcnica. En particular las familias, que no estn
dispuestas a innovar en el uso de materiales alternativos. En el caso
de los maestros, aunque no mostraron oposicin, qued tambin
claro que la capacitacin deba orientarse a corregir algunos defectos
dentro de las prcticas tradicionales de construccin. Esta
capacitacin permitira mejorar los rendimientos de la inversin de
las familias y la calidad del resultado final.
Lo ms significativo fue constatar que, a la vez que se promova el
mejoramiento tecnolgico, el Programa poda ser exitoso en la
prctica de tcnicas de diseo participativo: es decir, las familias
intervienen directamente en el proceso de produccin de sus
viviendas, aunque directamente no sean las que construyen, pero
discuten los diseos, cuidan la adquisicin y el uso de los materiales,
apoyan con aspectos complementarios como la oportuna
disponibilidad de agua y hasta la alimentacin o el refrigerio de los
trabajadores.
La necesidad de capacitacin a los maestros constructores condujo
a subsidiar la mano de obra en un 100 por ciento en el primer
tramo y en un 50 por ciento en la segunda fase de la Etapa Piloto.
El subsidio del primer tramo corresponda aproximadamente a un
50 por ciento del costo total de la vivienda. El monto total de este
subsidio ascendi a 48.489 dlares, equivalente al 21,2 por ciento
del dinero movilizado. La razn principal para subsidiar la mano
de obra era tener control sobre el maestro de obra frente a la
intervencin de la familia y, de esta manera, vigilar la construccin.
El subsidio fue transparente.
Por lo tanto, la promocin tcnica en condiciones ptimas debe
intentar encontrar los puntos de equilibrio en la relacin triangular:
1) las familias participantes (el cliente, beneficiario), 2) los maestros
de obra (el constructor) y 3) el equipo tcnico (ingeniero, arquitecto).
La experiencia mostr que al hacer actuar al equipo tcnico sobre

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 3. La Experiencia de desco

Etapa 2. Piloto (1990-1993)

59

Etapa Piloto. Trifamiliar


Familia Alarcn
Segundo Sector, Grupo Residencial 8, Manzana C
Direccin, construccin y crdito del Programa de
Densificacin Habitacional
Patricia Alarcn

1991

1992

Maximiliano Alarcn

Segundo Piso
Cada departamento tiene:
66.5 m2
Dos dormitorios
Sala-comedor
Cocina
Bao

60

2002

Tercer Piso
Proyeccin dplex a:
Estar

Dos dormitorios
Bao
Terraza-tendal

Costo promedio por m2 de construccin: US$ 67.74


Inversin: US$ 4,505

Otro resultado de la experiencia es el reconocimiento de la necesidad


de expedir nor mas que incluyan procedimientos para un
ordenamiento urbano que permita densificar la vivienda, y generar
mecanismos simplificados para obtener el saneamiento fsico legal
del terreno y la licencia de construccin. En tal virtud, en diversos
momentos se coordin con la Municipalidad de VES.
Entre los beneficiarios hubo buenos pagadores, pero tambin
morosos, cuya aparicin, ms all de los fenmenos macrosociales,
respondi a diversas circunstancias, como el desconocimiento del
sistema financiero y de las prcticas usuales en el pago de crditos
y las cuotas definidas con y sin intereses acumulados.
En la Etapa Piloto se pusieron en prctica los denominados grupos
solidarios, por los cuales un grupo de familias se garantizaban entre
s. La experiencia mostr que ninguna familia est dispuesta a poner
sus recursos para cubrir las deudas contradas por otras. En
consecuencia, haba que buscar otros mecanismos de participacin
alternativos, porque la solidaridad no se ampla hasta el
endeudamiento del vecino y la responsabilidad compartida por su
prstamo y el propio.
No hubo de parte de las ONG ni en los reportes del banco un
control estricto del pago de las cuotas. El Comit de Pilotaje
tampoco cumpli a cabalidad su responsabilidad de seguimiento y
control de la recuperacin de los crditos.
La poblacin popular no tiene prctica de trabajo con los bancos
(privados), e ingresar al sistema formal requiere un aprendizaje;
por ejemplo, no era conocido que si una cuota no se cancela se
aplica una penalidad que incrementa el costo de la mensualidad.
Quiz ello se deba a que en los sistemas de crdito informal,
predominantes en los sectores populares, por lo general las cuotas
son fijas a pesar que se incumpla con los plazos de pago.
Hay que reconocer, sin embargo, la existencia de un pequeo
nmero de clientes mal escogidos, a los que se tena que enfrentar
de una manera mltiple y variada.

El Proyecto Piloto fall en la definicin del peso de los criterios


que se aplicaron para seleccionar a los beneficiarios. Un 35 por
ciento del peso se adjudic a los aspectos tcnicos, otro 35 por
ciento a los aspectos econmicos y un 30 por ciento a los aspectos
sociales. La definicin no fue acertada pues, en total, los ingresos
familiares slo tuvieron un peso de 23 por ciento y, por otro lado,
se valor excesivamente la participacin como criterio de seleccin.
Adems, falt rigor en la seleccin y calificacin de los prestatarios
(no se peda mayor informacin ni se aseguraban las garantas).
Por otra parte, existieron diferentes concepciones. Mientras desco
manejaba una poltica clara de desarrollo, el banco no tena por
qu tenerla. Por lo tanto, cuando desco solicitaba al banco que
flexibilizara su sistema en funcin de una perspectiva social, lo haca
sin conocer en profundidad la mecnica de dicha institucin. Hubo
que aprender los mecanismos del banco en la propia prctica, lo
que ciertamente no era lo ms conveniente y resultaba costoso en
tiempo y dinero.
Desde su perspectiva, el banco se senta contraparte del Proyecto
en una operacin que implicaba un riesgo. En particular, la
percepcin del riesgo obedeca al hecho de participar en un proyecto
en el que los montos del crdito resultaban muy pequeos, ms
an cuando no se haban generalizado los prstamos de la banca
personal.
En cuanto a la incidencia en polticas, se hizo evidente, como fruto
de la experiencia de trabajo, que el tema de la vivienda apareca
como algo distante de los intereses prioritarios de la gestin
municipal. En todo caso, se abra un desafo para buscar, junto al
afianzamiento de los procesos financieros que facilitaran el crdito
a las familias de bajos ingresos, canales en el Estado que
incorporaran en sus cambios de poltica la promocin de la
densificacin urbana de calidad para las viviendas en los barrios
originados en una barriada.
No dej de ser significativo tambin constatar el escaso inters
gubernamental por avanzar un marco legal que simplifique el
reconocimiento de las ampliaciones a la propiedad construidas por
los pobladores. Sobre todo si desde 1996 el Gobierno peruano, a
travs de la Comisin de Formalizacin de la Propiedad Informal,

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 3. La Experiencia de desco

los maestros ste form parte de uno de los lados del tringulo, sin
depender de la familia.

61

emprendi una dinmica poltica de entrega de ttulos de propiedad


que llegara a su cima en el periodo electoral 1999-2000, hecho que
confirma que esta poltica fue utilizada con fines electorales, sin un
compromiso mayor por aspectos colaterales, como la agilizacin
de los trmites. La iniciativa de la entrega de ttulos fue sugerida
por Hernando de Soto (El otro sendero, 1986), para quien es la
inadecuacin de las leyes a la realidad la que dificulta el
reconocimiento de la propiedad y del capital muerto de los pobres
urbanos.
La experiencia adquirida, y estudios preliminares sobre las
condiciones reales para la puesta en marcha de un proyecto
ampliado, sugiri descartar la formacin de una cooperativa o una
ONG especfica para la transferencia del proyecto de densificacin.
Ms bien, se opt por constituir una empresa Provipo
organizada por desco para la ejecucin de las edificaciones, regida
por los criterios de cualquier empresa privada que funciona en el
mercado. Asimismo, tras una serie de negociaciones, se acord la
suscripcin de un nuevo convenio con el Banco Wiese.
Constatar que casi nada haba funcionado bien sirvi para
reflexionar sobre la complejidad del problema que se estaba
abordando y la necesidad de redefinir los patrones tradicionales
con los que las ONG estaban trabajando. Es decir, adecuar el trabajo
de nuestra institucin, en un marco de mercado, de exigencias
institucionales y pautas de comportamiento con una visin de mayor
amplitud que permitiera resultados tangibles y sostenibles.

62

Etapa 3. Provipo (1993-1998)


La etapa de transicin (1993-1998) fue concebida como un paso
previo a la etapa de desarrollo, o de generalizacin del proceso. El
trabajo de campo pudo iniciarse solo hacia octubre de 1995 y se
proyect hasta mayo 1998, gracias a un nuevo proyecto que tuvo el
apoyo del Gobierno de los Pases Bajos y de Misereor (1996-1998).
Incluy la reformulacin del Proyecto, el montaje de una pequea
empresa constructora y su operacin. As, la asistencia tcnica a las
familias constructoras beneficiarias de los crditos en esta etapa,
pas a ser la actividad de responsabilidad directa de desco. Mientras
tanto, la operacin y trmite de los crditos se realizaba a travs de
la empresa Provipo, como empresa constructora, en coordinacin
con la banca privada (Banco Wiese Ltdo.).
desco tom esta decisin por la experiencia acumulada hasta
entonces, que llevaba a considerar que la tarea propiamente
constructiva deba estar en manos de una entidad con ese objetivo,
para evitar expectativas equivocadas o confusas sustentadas en la
imagen tradicional de una ONG. Para transferir los roles y las
funciones empresariales, se constituy una nueva empresa que fue
denominada Programa de Vivienda y Desarrollo Popular S. R. Ltda.
(Provipo).
La empresa fue concebida para desarrollar dos lneas de accin:
a. La lnea de crdito, encargada de organizar a las familias
y ordenar el acceso al crdito, interviniendo como
intermediaria entre los solicitantes de crdito y la entidad
financiera y responsabilizndose del seguimiento de los
reembolsos de los crditos otorgados.
b. La lnea de asesora tcnica, encargada de prestar servicios
directos vinculados al Programa de Densificacin, como
el diseo del proyecto integral arquitectnico y de
ingeniera de las viviendas, y de apoyar la construccin,
la administracin y la direccin de la obra.
Complementariamente, realizaba ser vicios de
consultora.
Provipo funcionara con un equipo mnimo conformado por
un gerente, un ingeniero civil, un promotor y un arquitectodibujante.

En un primer momento, se intent incorporar en Provipo, como


uno de los socios propietarios, a la entidad financiera con la que se
trabajaba. La respuesta del Banco Wiese no fue la esperada: su
inters era continuar con las operaciones financieras de crdito y
no estaba dispuesto a incursionar en otras tareas laterales vinculadas
a la construccin y la promocin social.
Finalmente, los socios de la constructora fueron representantes de
desco y el Centro de Comunicacin y Promocin del Desarrollo
de Villa El Salvador CECOPRODE (en una relacin dos
tercios un tercio). Provipo asumira a futuro el trabajo de promocin
y construccin.

Movida por razones atendibles, desco gener condiciones que


hicieron una ficcin la autonoma econmica, comercial y de
desarrollo empresarial de este actor en el Proyecto. Si bien Provipo
surgi como una empresa para actuar con lgica de mercado,
tambin deba estar dotada de una preocupacin social, de criterios
de responsabilidad social y no limitarse a la obtencin de ganancias.

Proceso de
densificacin. Antes
y despus de la
intervencin de
Provipo en 1993. La
vivienda seguir
creciendo por
gestin de la propia
familia.

Conviene resaltar esta concepcin empresarial en un contexto en


el que, a mediados de la dcada de 1990, surgieron diversas
instituciones o lneas de crdito de banca personal, algunas de ellas
ubicadas en el mercado crediticio de soporte a la construccin de
la vivienda (Karpa, Solventa, Banco de Crdito y otros). Estas
entidades aplicaban intereses sumamente altos, basadas en una
poltica de mercadeo, propaganda y marketing que no informaba
en forma transparente y clara a los posibles acreedores sus
condiciones de operacin.
Desvinculado de la administracin directa de la construccin, ahora
el equipo de desco poda dedicar sus esfuerzos a estudios
financieros y de vivienda, a la realizacin de actividades de
capacitacin, y finalmente, iniciar la sistematizacin de la experiencia
del Programa, que inclua la elaboracin de propuestas de polticas
apropiadas para la vivienda popular en el pas.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 3. La Experiencia de desco

La empresa Provipo fue diseada y concebida como una entidad


autnoma, y por lo tanto sometida a las reglas del mercado. En la
prctica, desco no permiti su pleno y autnomo desarrollo, pues en
muchas oportunidades la presion para que atendiera la lgica y los
tiempos de las actividades de promocin, en desmedro de su eficiencia.

63

Los crditos operados por Provipo durante la etapa de transicin y


ampliacin (1993-1998) se orientaron al financiamiento de
ampliaciones de vivienda (nuevos departamentos en aires o
independizando lotes), de elementos constructivos de la vivienda
(escalera, piso, acabados) y tambin de los mdulos constructivos
(cuartos, bao y techo). Esta manera de operar, a diferencia de la
autoconstruccin espontnea de la vivienda (por partes, segn las
posibilidades de la gente), signific incidir en una mayor
planificacin del uso de sta y un manejo ms racional y rentable
de los recursos de las familias.
Durante esta etapa, Provipo asumi la adquisicin de los materiales
de construccin, lo que en algunos casos le cre problemas, pues
hubo familias que cuestionaron la calidad del material que se les
entregaba. Por su lado, desco, como Programa Urbano, se encarg
de la definicin global de las tareas y asumi la responsabilidad de
la direccin tcnica.
En 1995, como parte de la tarea de difusin de la idea fuerza de la
densificacin habitacional, desco present su Programa de
Densificacin Habitacional ejecutado en Villa El Salvador al
concurso Seleccin de Mejores Prcticas por el Hbitat- Gobierno
del Per, convocado por el Gobierno peruano en el contexto de
las actividades preparatorias para la Conferencia Mundial Hbitat
II que se realizara en Estambul en 1996. La experiencia obtuvo un
significativo reconocimiento al quedar en el segundo lugar de
mritos (vase el recuadro).

Programa de Densificacin Habitacional: segundo


puesto de Seleccin de Mejores Prcticas por el
Hbitat - Gobierno del Per
Descripcin de la experiencia
Permitir que la familia autoconstructora edifique encima
de lo ya edificado para proveer de uno o ms alojamientos
en el mismo terreno a las nuevas generaciones [...]. Las
edificaciones son tcnicamente adecuadas a las
necesidades de la poblacin tanto en el financiamiento
como en la calidad constructiva. El Programa posibilita
que la poblacin que ya ha edificado una planta en su
vivienda acceda al crdito de una institucin financiera
convencional a precio de mercado, y proporciona
asistencia tcnica subsidiada a los autoconstructores. El
subsidio a las familias no es superior al 21 por ciento del
monto total movilizado a precios de mercado.
Metodologas de gestin
Cada casa es un caso.
En el diseo y la supervisin de obra deciden el hombre
y la mujer.
La mano de obra es de la localidad y es calificada por el
proyecto.
Caldern, J. Las mejores prcticas por el hbitat en el Per. Lima: Comisin
HbitatPrograma FICONG, 1996. Vase en especial el apartado
Programa de densificacin de vivienda en Villa el Salvador.

Aprovechando la coyuntura favorable que signific el


reconocimiento alcanzado en el concurso de Hbitat, desco
entabl conversaciones con el Viceministerio de Vivienda con el
objetivo de lograr la inclusin de las polticas de densificacin
habitacional en la agenda pblica nacional y promover reformas en
los marcos legales que facilitaran el proceso.

64

Hacia 1995, cuando estaba por iniciarse la etapa de transicin,


desco reanud las negociaciones con el Banco Wiese para asegurar
su presencia en la nueva fase. El banco puso como requisito resolver
la cartera pesada vigente del Proyecto Piloto y, adicionalmente,
contar con un fondo de garanta para los futuros crditos.

Las principales complicaciones generadas por el atraso en el pago


fueron:
prdida de credibilidad en la empresa constructora
Provipo por parte de las nuevas familias inscritas, cuyo
crdito tardaba en ser desembolsado por el banco;
desgaste de nimo y cada en el ritmo de trabajo del
equipo ejecutor (Provipo);
atraso en el cumplimiento de metas y, por lo tanto,
prdidas econmicas para Provipo, cuya rentabilidad en
la prestacin de servicios de asistencia tcnica estaba
ligada al nmero de intervenciones realizadas.
Hacia fines de 1996, cuando fue nuevamente electo como alcalde
Michel Azcueta, la Municipalidad de VES volvi a ser contraparte
del Proyecto, pero ste se encontraba sumido en problemas internos
y el municipio tena otros problemas urgentes que atender.
Tras varios meses de negociaciones infructuosas con el banco,
Provipo se vio obligado a cancelar las deudas de los prestatarios
morosos, con cargo a cobrarles directamente luego. Para ello recurri
a un prstamo de desco, que ms adelante le gener prdidas
adicionales pues no pudo recuperar las deudas heredadas del Proyecto
y, sin embargo, tuvo que cancelar la deuda contrada con desco.
La actuacin de Provipo estuvo condicionada por la recuperacin
de la tasa de morosidad, problema que se arrastraba desde la Etapa
Piloto. La imposibilidad de extender nuevos crditos, la necesidad
de cancelar el prstamo otorgado por desco y el uso por el banco
del fondo de garanta condujeron a la empresa a la insolvencia,
pese a haber otorgado ms de doscientos crditos.

En realidad, Provipo naci con una pesada herencia: resolver


problemas generados en la primera etapa, hecho que afect su
desarrollo como empresa. Es decir, se vio obligada a recuperar la
cartera morosa y funcionar utilizando el fondo de garanta
recuperado del Proyecto Piloto. En la prctica, esto disminuy el
nmero de clientes y produjo un fuerte atraso en el cumplimiento
de las metas.
Finalmente, hacia 1998 desco y Provipo propusieron al
Viceministerio de Vivienda y Construccin el desarrollo de
procedimientos que deban ser aprobados por ley para otorgar
la declaratoria de fbrica, documento que es en realidad el ttulo
de propiedad de la vivienda o fabrica y no del terreno.
La propuesta planteaba modificar las rutinas establecidas por la
convencin, pues se trataba de regularizar viviendas que se haban
iniciado sin licencia alguna. El inters de desco era desarrollar el
componente institucional de la seguridad en la propiedad de la
vivienda, buscando trascender aquellos procesos que slo
regularizan el suelo urbano y que son prioridad de las polticas
pblicas.
Al mismo tiempo, se emprendi la bsqueda de nuevas entidades
financieras para continuar con el desarrollo del Proyecto principal
en un contexto de crisis econmica internacional y de significativa
redefinicin de las polticas de cooperacin al desarrollo.
Al concluir la Etapa Provipo, desco no obtuvo nuevos fondos
para seguir operando el Programa de Densificacin Habitacional.
Sin embargo, en 1998, con saldos no ejecutados del aporte de
Misereor, se formul una pequea propuesta institucional de
asistencia en el diseo, construccin y regularizacin de viviendas,
a la que se denomin Calidad.
Ese mismo ao, y como fruto del acercamiento al Viceministerio
de Vivienda, simultneamente se elabor, a su solicitud, un
diagnstico de la situacin de la vivienda en VES y se emprendi
un estudio antropolgico de la vivienda con proyeccin nacional,16
16

Riofro, Gustavo y otros. Las familias y el uso de la vivienda. Lima: Ministerio de


Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construccin. Viceministerio de
Vivienda y Construccin. Direccin General de Vivienda y Construccin, 1998.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 3. La Experiencia de desco

En realidad, el problema con el crdito surgi durante los meses de


junio a septiembre de 1996, cuando el banco paraliz los
desembolsos en pleno desarrollo de la etapa de ampliacin. Por
esa fecha an haba crditos que no haban sido cancelados. Si bien
se trataba de crditos vencidos de la Etapa Piloto, empezaron a
influir en el logro de esta nueva etapa, pues al ser considerados en
la misma contabilidad bancaria (sumando los crditos del Proyecto
Piloto y de la etapa de transicin) elevaron la morosidad del
Programa por encima del lmite permitido en el convenio suscrito
entre ambas instituciones.

65

cuyo objetivo fue aportar observaciones normativas para la


elaboracin de un nuevo Reglamento Nacional de Construccin,
reconocindose la vivienda social producida por el Estado y la
vivienda popular producida por autoconstruccin en cuatro
ciudades del pas: Lima, Cusco, Iquitos y Chiclayo.
Una de las diversas actividades realizadas por la institucin en esta
etapa de transicin fue la elaboracin de la propuesta Calidad,
Servicio Tcnico Municipal de Calidad para la Vivienda, planteada
como una metodologa de intervencin para incidir en los
municipios. Se esperaba que un nmero interesante de gobiernos
locales se convenciera de la importancia de atender la problemtica
de la autoconstruccin de la vivienda y sus retos para la
formalizacin de lo construido.
La propuesta buscaba facilitar la inscripcin de viviendas en el
Registro Predial Urbano (RPU), as como atender aspectos
vinculados a la propiedad, como la necesidad de la independizacin
de la propiedad de departamentos en las plantas altas, segundos y
terceros pisos, como modo de garantizar que el propietario pudiera,
luego, obtener crdito directo. O que el propietario del conjunto
de lo construido sobre un lote pudiera convertir en activo no
solamente el terreno, sino la vivienda o las viviendas all edificadas.
Calidad, Servicio Tcnico Municipal de Calidad para la Vivienda
estaba formulado para apoyar a las municipalidades interesadas en
facilitar a los propietarios de viviendas no registradas (ms del 90
por ciento) para que estas fueran independizadas, o contaran con
la documentacin completa para inscribirlas y registrarlas en el RPU.
Adicionalmente, el municipio les hara entrega de un documento
informe y un plano con las observaciones de calidad de lo
construido, que orientaran las futuras construcciones de
remodelacin y ampliacin de las viviendas.

66

Pese a los contactos con el Municipio de Villa El Salvador para


mostrar las posibilidades y ventajas de un proyecto como Calidad,
Servicio Tcnico Municipal de Calidad para la Vivienda, ste nunca
tuvo el tiempo para dedicarse a promoverlo o asumirlo como
una lnea experimental de trabajo. El responsable del rea de
Desarrollo Urbano entendi la importancia del reto, pero nunca se
obtuvo su apoyo real.

La propuesta de Calidad, Servicio Tcnico Municipal de Calidad


para la Vivienda se difundi a otras municipalidades distritales en
Lima y de otras ciudades con significativa poblacin barrial, pero
la respuesta fue muy dbil o nula. Ms an, varias expresaron que
la tarea de verificar o promover la calidad de la vivienda originada
por autoconstruccin, aprovechando el proceso de registro de la
propiedad predial, era de carcter privado. En todos los casos, se
interpret que la propuesta abordaba un tema registral de
responsabilidad del Estado y no de los municipios.
El Viceministerio de Vivienda tampoco se interes en la propuesta
y fueron los funcionarios del RPU los nicos que le abrieron sus
puertas. Esto sirvi para incorporar una charla sobre el tema en los
cursos de promocin de la necesidad de registrar las viviendas del
RPU. Los efectos prcticos de Calidad, Servicio Tcnico Municipal
de Calidad para la Vivienda se limitaron a la capacitacin de
profesionales de la ingeniera y arquitectura en varios ciclos de
informacin del RPU para la inscripcin de viviendas.

La experiencia de los crditos


A continuacin se presenta en forma resumida la experiencia de
los crditos, con el doble propsito de dar cuenta de ella, as como
de sacar lecciones sobre qu debe y qu no debe hacerse.
La etapa 1995-1998 marca el paso del Proyecto Piloto al intento de
generar un proceso masivo, esto es, dar el salto del proyecto
localizado al proceso de densificacin habitacional.
En la etapa de transicin se otorgaron crditos mensuales. Algunos
meses llegaron a 10 y hubo meses en los que se lleg hasta 15 crditos
aprobados, alcanzando un total de 260 (vase el Cuadro 3).

7.000 dlares, con un plazo de reembolso de hasta cinco aos y


una tasa de inters del 20 por ciento.

Aos
1995, 1996

Nmero
110

1997, 1998

150

Total

260

Monto US$
1.200 a 2.400
1.200 a 3.600

Cooperacin
externa
Gobierno de los
Pases Bajos
Misereor

Fuente: Documentacin interna desco-Provipo.

Esta transicin tena por objeto preparar un funcionamiento a escala


mayor, es decir, servir de sustento para una poltica de vivienda de
densificacin habitacional. El elemento clave para el salto fue la
evolucin del apalancamiento, pues el banco haba pasado de una
relacin de 1 a 2 a otra de 1 a 3. En otras palabras, por cada dlar
depositado en el fondo de garanta el banco poda duplicar o triplicar
el monto del crdito.
Unas 260 familias pasaron a vivir en mejores condiciones y, en
promedio, cada familia moviliz 285 dlares ms en la construccin
(equivalente al 15 por ciento de la obra). Un 33 por ciento de titulares
de los crditos fueron mujeres. El ndice de morosidad fue de 2,5
por ciento a diciembre de 1997.
Las obras en esta etapa se ampliaron al conjunto de sectores de
Villa El Salvador, incluyendo el sector de Pachacmac. Aunque este
ltimo forma parte del distrito, se construy a partir de ncleos
bsicos de vivienda que fueron vendidos a las familias.
El sistema B con garanta hipotecaria, a diferencia del A (con
garantas personales), planteaba requisitos ms sencillos, aunque el
riesgo que se asuma era mayor pues la vivienda quedaba en prenda.
La figura de la garanta hipotecaria, por la cual el acreedor dejaba
en manos de la entidad ejecutora el ttulo de propiedad, no debe
ser confundida con la figura del crdito hipotecario de la vivienda.
El proyecto consideraba que, por tratarse de crditos pequeos en
plazos cortos, no convena el crdito hipotecario, aplicable a montos
altos a largo plazo. El monto de prstamo oscilaba entre 1.800 y

En este sistema, el prestatario deba asumir los costos de tramitacin


del saneamiento fsico legal del inmueble ante el Registro Predial,
para lo cual Provipo establecera un convenio con esa institucin.
Los principios del crdito fueron:
- el prestatario tena que demostrar capacidad y voluntad
de pago;
- el subsidio deba ser transparente;
- las sanciones tenan que ser claras.
A su vez, se mantuvo el criterio de no dar ningn subsidio al crdito
y de operar con la tasa del mercado; subsidiar el crdito no era
transparente y atentaba contra las reglas de movilizacin del capital.
En cambio, y atendiendo a las lecciones aprendidas de la experiencia
anterior, se subsidiara la asistencia tcnica y no la mano de obra
(del orden del 15 por ciento de los recursos movilizados).
Con relacin a los costos para el prestatario, del total del monto de
crdito un porcentaje se destinara a los gastos administrativos de
Provipo, un monto fijo para los gastos administrativos del banco, y
del saldo restante para construccin, aproximadamente un 11 por
ciento ira al fondo de garanta personal, como lo muestra el siguiente
Cuadro 4.
Cuadro 4
Uso del monto del crdito aprobado
Monto del Gastos adm. Gastos adm. Saldo para
crdito
Provipo
banco
construccin
aprobado
(US$)

Fondo de
garanta
personal

1.200

88

25

1.087

120

2.400

122

25

2.253

240

Fuente: desco-Provipo. Manual del densificador. El crdito. Febrero de 1997.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 3. La Experiencia de desco

Cuadro 3
Crditos otorgados 1995-1998

67

Cuadro 5
Estructura de los costos en la Etapa Piloto y la Etapa Provipo
Descripcin Etapa Piloto Porcentaje
Etapa
US$
Provipo US$
Monto total de
crditos
Monto del
crdito
destinado a la
constitucin de
garanta de los
beneficiarios (1)
Monto
disponible para
invertir en
construccin
(A)
Costo del
crdito
(intereses a
pagar) (2) (B)
Subsidio a la
mano de obra
(C)
Subsidio
asistencia
tcnica (D)
Aporte
adicional en
materiales y
mano de obra
(E)
Gastos
administrativos
del banco (3)
(F)
Gastos de
gestin del
crdito del ente
intermediario
(4) (G)

68

Porcentaje

85.000

37,16

296.695

58,15

8.500

3,72

20.230

3,97

76.500

33,44

276.465

54,19

15.513

6,78

51.333,52

10,06

48.489

21,20

79.750

34,86

113.153,38

22,18

8.500

3,72

51.688,46

10,13

2.575,00

0,50

14.969,85

2,93

Descripcin Etapa Piloto Porcentaje


Etapa
US$
Provipo US$
TOTAL
A+B+C+D+E+G
rea construida
en metros
cuadrados (5)
Costo metro
cuadrado
Nmero de
intervenciones
Costo
intervencin

228.752

100,00

510.185,21

4.678,24

10.099,74

48,90

50,51

41

160

5.579,32

3.018,85

Porcentaje
100

NOTAS:
(1) A partir de la segunda fase de la Etapa Provipo la garanta de los beneficiarios ya
no se descontaba del mismo crdito; tena que ser un aporte de las familias.
(2) Las tasas de inters eran respectivamente del 17 por ciento y 19 por ciento en la
primera y segunda fase de la Etapa Piloto y del 22 por ciento y 25 por ciento de la
Etapa Provipo.
(3) 10 y 25 dlares respectivamente en la primera y segunda fase de la Etapa Provipo.
(4) Provipo cobraba el 3 por ciento de cada crdito otorgado.
(5) Se considera el rea construida de techo y un promedio de 0,60 metro cuadrado
de muro por metro cuadrado plano de construccin

No obstante, por los problemas de morosidad que se presentaron


en esos aos de grave crisis econmica y la decisin del banco de
cobrarse la deuda del fondo de garanta, sin insistir en demandar el
pago a los clientes, el fondo se fue reduciendo, afectando la
sostenibilidad de la experiencia.
El Cuadro 5 presenta algunos indicadores, calculados en dlares
estadounidenses, que permiten efectuar una comparacin de
resultados alcanzados en ambas etapas: la Etapa Piloto y la Etapa
Provipo.

Lecciones aprendidas en esta etapa


La definicin de una tipologa de vivienda en los asentamientos
urbano populares es crucial para desarrollar y aplicar una poltica
de densificacin que logre ser exitosa.
Un aspecto importante de la experiencia fue la seleccin y
capacitacin de los maestros de obra en el manejo de equipos y de

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 3. La Experiencia de desco

Etapa 3. Provipo (1993-1998)

69

material para la construccin. Con ello se buscaba abaratar los costos


corrigiendo su tendencia a sobredimensionar las obras, as como
fomentar la utilizacin de elementos prefabricados, entre otros.
Tuvieron prioridad los maestros que eran vecinos del distrito de
VES, aunque el Proyecto cont sobre todo con el apoyo de un
maestro experto que no era del lugar. Los constructores de la zona
fueron capacitados a lo largo de la experiencia y se les incentiv a
mejorar sus propias tecnologas e introducir tcnicas no
convencionales para la construccin.17
Los proyectos de la Etapa Piloto y la Etapa Provipo dieron lugar a
una experiencia de trabajo en convenio con un importante banco
privado del pas, que dej un conjunto de lecciones:
En realidad, por su trabajo de promocin, la ONG estaba
subsidiando al banco, pues aunque ste no lo quisiera
reconocer le estaba creando una cartera de clientes. Al
momento de trabajar en gran escala, debe evaluarse mejor lo
que significa el rol de crear carteras de clientes en pases con
mercados reducidos. Por otro lado, la ONG asuma un costo
operativo al tener que precalificar a la demanda.
Desde su perspectiva, el banco estaba interesado en trabajar
con los sectores populares porque saba que exista un
potencial no explorado. Sin embargo, su sistema era muy
rgido. Estimamos que el banco pudo hacer algo ms para
mostrar su inters por estos clientes, y a la vez obtener
beneficios. En este contexto, la ONG estableci interfases
entre los diferentes actores que suplan deficiencias del banco.
Por ejemplo, el banco no tena un servicio de mensajera
adecuado y enviaba los estados de cuenta de los deudores a
la oficina de desco, que no efectuaba los cobros porque ese
no era su papel.
En un principio, el banco constat que la poblacin pagaba
sus deudas, lo que permiti la evolucin de la tasa de
apalancamiento. Sin embargo, cuando crecieron los ndices
de morosidad, el banco, en ejecucin del convenio firmado,
recurri al fondo de garanta estipulado para dicho fin.

70

17

Finalmente, se tuvo muy claro cuatro criterios indispensables


para la aplicacin de los crditos: presencia de un subsidio
transparente, capacidad de pago de la poblacin, voluntad de
pago de la poblacin y un sistema de sanciones.
En resumen, la experiencia mostr la factibilidad de que una ONG
trabaje, mediante un convenio, con un banco grande del pas y que
ste ofrezca una lnea de crdito con montos pequeos. Asimismo,
puso a prueba las fortalezas y debilidades de ambas instituciones,
siendo el aspecto del cobro a los deudores el ms problemtico. La
institucin aprendi que asumi costos operativos no pensados
originalmente, como la precalificacin de la demanda, y que las
condiciones en que se estableci el convenio (el eventual recurso al
fondo de garanta, que luego se hizo efectivo) otorgaron ventajas
al banco privado.

Durante la Etapa Piloto el trabajo se hizo principalmente con maestros de obra de la zona (de un total de cinco maestros, tres eran de VES y uno del mismo grupo
residencial donde se ejecutaron). Dos de los cinco maestros adoptaron las innovaciones tecnolgicas del Programa en sus contratos privados.

Etapa 4. Paso a Paso (2002-2005)


Esta ltima etapa de la experiencia incluye la reformulacin
procesada en el Programa Urbano entre 1998 y el ao 2000, que
concluy con el montaje del proyecto Paso a Paso.
Es decir, entre la tercera y la cuarta etapa hay un bache que resulta
explicable por diversos motivos, tanto directamente vinculados a
desco y el Proyecto de Densificacin Habitacional, como a la
coyuntura poltica que se vivi en el Per de esos aos. Ciertamente,
la carencia de recursos entre 1999 y el ao 2000 tambin sirve para
justificar la interrupcin a que hacemos referencia.

Tras la ejecucin de los dos proyectos en Villa El Salvador, as


como de reuniones con diversas autoridades del Viceministerio de
Vivienda y Construccin, el Programa de Densificacin
Habitacional de desco recibi, hacia principios de 2001, el encargo
de realizar una consultora.
La experiencia le sirvi a desco para revisar las lecciones
aprendidas y plantear la necesidad de establecer un sistema que
aliente, supervise y encamine la actividad de densificacin
habitacional. La elaboracin de la propuesta implic sistematizar
informacin acumulada sobre aspectos financieros y constructivos,
y reflexionar, desde el plano de la poltica pblica, sobre la prctica
acumulada.
Al mismo tiempo, y como fruto de las gestiones financieras, desco
logr la aprobacin de lo que represent un tercer proyecto,
denominado Paso a Paso. El objetivo general de este proyecto es
facilitar a las familias de bajos recursos econmicos el acceso al
crdito para vivienda, a travs de una lnea de financiamiento
innovadora que busca adaptarse al modo como se produce la
vivienda en los barrios marginales de nuestras ciudades.

En la construccin de la casa es importante la participacin de toda la familia.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 3. La Experiencia de desco

Entre el ao 2000 y la primera mitad de 2001, desco se concentra


en la negociacin de nuevos proyectos urbanos y, sobre todo, en
precisar una estrategia que apuntaba a transformar su experiencia
acumulada en propuestas acabadas de polticas de vivienda, para lo
que formula un planteamiento amplio y sustentado de densificacin
para el Viceministerio de Vivienda y Construccin.

71

Paso a Paso cuenta con el apoyo financiero de la Unin Europea.


Se inici en el ao 2001, aunque se implementa en campo recin al
ao siguiente, culminando en 2005.
El proyecto contina con los objetivos trazados y tiene la
peculiaridad de ser coejecutado con la ONG Ciudad de Ecuador.
El nfasis de esta etapa est puesto, adems del cumplimiento de
las metas acordadas de colocacin de crditos, en los aspectos de
incidencia en polticas pblicas y el mayor desarrollo de experiencias
y sistematizacin de las tareas de asistencia tcnica.
Paso a Paso se formula con los siguientes objetivos especficos:
Operar un crdito hacia la entidad financiera para que esta
logre apalancar los recursos del sector financiero convencional
en el mediano plazo.
Generar un sistema de crdito que se adece a las necesidades
de las familias autoconstructoras.
Contribuir a que las viviendas producidas sean econmicas,
saludables, seguras, productivas y agradables, mediante una
asistencia tcnica complementaria.
Mostrar la operatividad del sistema para propiciar mejoras
en las polticas de vivienda para sectores de bajos ingresos,
por medio de acciones de difusin y concertacin.
Poner al alcance de un conjunto de actores las experiencias
de financiamiento eficaz de la vivienda progresiva, por medio
de una escuela de capacitacin.
Aunque inicialmente se plante priorizar el trabajo de incidencia
en el sector Vivienda, ms adelante el proceso mismo y su evaluacin
continua condujeron a un cambio de estrategia hacia un trabajo
con el sector privado de las cooperativas de ahorro y crdito.

18

72

Fondo de crdito
desco ha comprobado en la prctica que el mejor sistema para
otorgar crditos es por intermedio de las instituciones especializadas,
pues la sostenibilidad de los fondos para los prstamos slo puede
ser asegurada por tasas competitivas pero reales en el mercado.
As, se evita caer en la tentacin de politizar el nuevo programa.
Por eso, la colocacin de los fondos se hace a travs de instituciones
financieras intermediarias (IFI).
A diferencia de las primeras etapas (dcada de 1990), el otorgamiento
de prstamos estatales, que se haba reducido mucho, lleg a un fin
de ciclo. Las ONG haban encontrado durante ese periodo un
campo amplio para el desarrollo de sus propios programas de
crdito en microempresa, saneamiento o vivienda. A partir del ao
2001, nuevamente recursos del Fonavi, ahora transformado en el
Fondo Mi Vivienda, marcaron la reaparicin del Ministerio de
Vivienda, Saneamiento y Construccin (2002) y el lanzamiento de
una poltica de adquisicin de vivienda nueva llave en mano con
un alto ndice de subsidios, bajo el tpico esquema impulsado desde
el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), denominado ABC
(ahorro, bono y crdito) del Programa Mi Vivienda, diseado para
los sectores socioeconmicos B y, en algunos casos, C del mercado.18
Estos sistemas funcionan desde la banca privada, y esta maneja
lneas de financiamiento estatal y no opera recursos propios.
A diferencia de otras etapas, la propuesta de una ONG con pocos
recursos en comparacin con los estatales no resultaba interesante
para la banca privada nacional. Esto implic una gran demora en
ubicar instituciones financieras para operar los fondos.
El equipo del proyecto hizo un diagnstico de instituciones
financieras que otorgan crditos en la zona sur de Lima. ste mostr
que de las dos instituciones bancarias que brindan crdito para

El contexto financiero nacional ha cambiado durante los primeros aos del siglo XXI. El Estado ha vuelto a impulsar subsidios y bonos de crdito, ampliando la
oferta crediticia articulada a la banca privada a travs del Programa MIVIVIENDA. Esta apertura condiciona las caractersticas de la cartera de crditos del proyecto,
pues la banca prefiere aprovechar el subsidio pblico y reducir sus niveles de riesgo. Esta poltica tiene un efecto paradjico, pues el subsidio afecta al desarrollo de
propuestas novedosas, como la experiencia de desco, y la generacin de un sistema de crdito sostenible. Esto es as porque las experiencias del tipo Mi Vivienda
tienen un lmite y se agotarn cuando sus fondos terminen.

El equipo decide entonces iniciar evaluaciones de instituciones


financieras con otras filosofas, sistemas y grupos metas vinculadas
al crdito y microcrdito, entre las que se encontraban algunas
cooperativas y ONG de crdito.
desco decidi trabajar inicialmente en alianza con la Cooperativa
de Ahorro y Crdito Parroquia Santa Rosa de Lima. Esta entidad
fue identificada y seleccionada por entender mejor la lgica del
comportamiento de los sectores populares, en su mayora
informales, y ofrecer las mejores condiciones institucionales y
crediticias para una multiplicacin del impacto en el cono sur de
Lima.
De esta manera, se dio inicio a la primera etapa del proyecto de
crdito, tras acordar que los fondos de desco seran colocados
como fondos de garanta (ante una eventual cartera morosa). Por
su parte, la Cooperativa se comprometa a apalancar los recursos
del proyecto hasta por diez veces. De generarse alguna morosidad,
los recursos de desco cubriran los saldos incobrables que pudieran
aparecer en la cartera.
Con el objetivo de ampliar la cobertura del crdito del proyecto,
desco decidi dar algunos pasos adicionales en otras ciudades e
instituciones financieras en provincias. Los convenios de crdito
de Paso a Paso con instituciones financieras intermediarias se
ampliaron a otras cooperativas de ahorro y crdito, como San Isidro

19

de Huaral y Santa Mara Magdalena de Ayacucho, y las ONG


Progreso de Cajamarca y Fondesurco de Arequipa, las que aportan
recursos propios que apalancan los recursos del proyecto.
En la nueva etapa de ampliacin del proyecto a escala nacional, el
equipo se plante el doble reto de asegurar la sostenibilidad del
fondo y lograr un mayor nmero de colocaciones. Se encontr que
la opcin ms apropiada para los intereses del proyecto era adaptarlo
al modelo de fideicomiso.19
Si bien el monto del fondo del proyecto no permita la constitucin
de un fideicomiso en toda su amplitud, el equipo vio la posibilidad
de realizar convenios con las diferentes instituciones financieras
bajo sus principios bsicos. Es decir, desco (fideicomitente)
provee recursos prestables a la IFI (fiduciario), y sta los apalanca
hasta por diez veces.
Cuadro 6
Prstamos colocados
Institucin Apalancamiento Fondo de
financiera
desco (US$)
Santa Rosa
Fondesurco
Progreso
San Isidro
Santa Mara
Magdalena
Total

1a5
1a4
1a3
1 a 10
1 a 10

Fondo de
institucin
financiera

Total
fondo(US$)

7.500
10.000
30.000
20.000
20.000

37.500
40.000
90.000
200.000
200.000

45.000
50.000
120.000
220.000
220.000

87.500

567.500

655.000

Fuente: desco Paso a Paso. Abril de 2005.

El fideicomiso es una relacin jurdica por la cual el fideicomitente transfiere bienes en fideicomiso a otra persona, denominada fiduciario, para la constitucin de
un patrimonio fideicometido, sujeto al dominio fiduciario de este ltimo y afecto al cumplimiento de un fin especfico en favor del fideicomitente o un tercero
denominado fideicomisario. El patrimonio fideicometido es distinto al patrimonio del fiduciario, del fideicomitente, o del fideicomisario y en su caso, del destinatario
de los bienes remanentes. Los activos que conforman el patrimonio autnomo fideicometido no generan cargos al patrimonio efectivo correspondiente de la
empresa fiduciaria, salvo el caso que por resolucin jurisdiccional se le hubiera asignado responsabilidad por mala administracin, y por el importe de los correspondientes
daos y perjuicios. La parte lquida de los fondos que integran el fideicomiso no est afecta a encaje.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 3. La Experiencia de desco

productos de vivienda, slo una tena una lnea especializada pero


a tasas de consumo (entre 35 a 40 por ciento anual en soles); la otra
era una Edpymes que abra su oficina en Lima Sur y ya tena
experiencia en la materia en la zona norte de Lima. Esta ltima no
vio con buenos ojos la propuesta del proyecto por la vinculacin
del crdito a una ONG (esa, al parecer, haba sido la razn de su
fracaso en la zona norte).

73

A diferencia del sistema de fondo de garanta, en este caso los


recursos deberan ser reintegrados en su totalidad a desco al final
del proyecto. Es decir, las IFI son totalmente responsables por la
recuperacin de los fondos prestados. Adems, los convenios
especifican claramente las metas que deben lograrse en plazos
determinados. El pronto cumplimiento de las metas les significa a
estas instituciones poder contar con los recursos por un plazo mayor
de tiempo. Esto impuls el inters de las entidades financieras para
colocar un mayor nmero de crditos y encontrar muy variadas
soluciones para el manejo de las garantas solicitadas.
En el proyecto, actualmente en su etapa final, se ha reducido la
presencia de desco en comparacin con la intervencin anterior.
Es decir, es menor el peso del componente ONG en el crdito y la
familia es la que tiene la responsabilidad de gestionar su propia
construccin.
Al lado de las familias est ahora la entidad financiera responsable
de la evaluacin de los crditos. stos se promueven junto con la
ONG, que simplemente identifica posibles clientes y facilita el
proceso de relacin entre stos y la entidad de crdito.

Vivienda construida con crdito del Paso a Paso

74

Los convenios pasan por una etapa de aprendizaje y evaluacin en


cada institucin, Cuando finalicen, desco podr renegociar los
trminos ms favorables para un mayor plazo de trabajo, buscando,
adems de la sostenibilidad del fondo, su posible capitalizacin para
la ampliacin del programa.

Crdito
El principio que sustenta el programa de crditos Paso a Paso es el
apoyo a la familia promotora de la construccin progresiva de su
vivienda, por medio de pequeos financiamientos sucesivos para
cada etapa.
Las mejores condiciones de crdito de las cooperativas consisten
en:
- Por el hecho de estar orientadas al sector de microcrdito y
crdito en los estratos sociales C y D, han desarrollado
sistemas de evaluacin que se ajustan a las caractersticas de
la poblacin beneficiaria. Por ejemplo, muchas personas que
trabajan en el sector informal de la economa pueden sustentar
sus ingresos con constancias de trabajo firmadas por las
asociaciones de comerciantes o patrones, lo que no es
admitido en el sector tpicamente bancario.
- Las familias beneficiarias son finalmente socias de la
cooperativa y cuentan con programas adicionales de apoyo
(cobertura de seguros de vida, programas de salud y
capacitacin, entre otros).
- Prestan bajo el sistema de crdito al rebatir. Esto significa
que a medida que la familia amortiza su deuda, sus cuotas
disminuyen. Estas instituciones calculan el inters en funcin
del saldo por vencer, lo que ha sido bastante positivo para
los beneficiarios, que sienten que su deuda poco a poco
disminuye.
- Son instituciones que tienen una larga historia en su localidad
y cuentan con la confianza de sus socios para producir nuevos
productos, y con grandes ventajas.
El proyecto busc abrir nuevas lneas de crdito, que se sumaron a
la tradicional lnea de Densificacin de Vivienda que ya se trabajaba
(vase el recuadro).

A. Crdito para materiales y acabados. Posibilita


la adquisicin de materiales y la ejecucin de obras
de mejoramiento en la vivienda: acabados, baos,
pisos, carpintera, reparacin estructural, etctera.
Montos: desde 500 nuevos soles hasta 2.000 nuevos soles
(o equivalente en dlares).
B. Crdito para ampliacin de vivienda
(densificacin). Financia la construccin de
cascos mnimos (70 m2) para vivienda en aires o
lotes independizados.
Montos: desde 2.001 nuevos soles hasta 17.500 nuevos
soles (o equivalente en dlares).
C. Crdito para saneamiento fsico de la vivienda
o el barrio. Financia la ejecucin de obras para
conexiones domiciliarias de agua y desage o luz.
Se puede postular grupal o individualmente.
Montos: segn proyecto aprobado.
D. Crdito para cuota inicial requerido por
programas de subsidio estatal. Financia el
monto requerido para cuota inicial de los
programas estatales y posibilita el acceso al Bono
Familiar Habitacional del programa Techo Propio
y del Bono de Mejoramiento Urbano del
Programa Mi Barrio.
Montos: desde 350 nuevos soles a 2.800 nuevos soles (o
equivalente en dlares).

Posteriormente, y considerando los casos de algunas demandas


especficas, se abrieron dos lneas adicionales: para la adquisicin
de terrenos y para la legalizacin de la propiedad. Esta ltima lnea
de crdito brinda a las familias la posibilidad de sanear la propiedad
legal (inscripcin en los registros pblicos), adems de construir su
vivienda. Lamentablemente, no ha tenido mayor acogida, pues entre
las necesidades inmediatas de la mayora de los sectores populares
de Lima no aparece la legalizacin de la vivienda construida (solo
consideran imprescindible la inscripcin saneada del terreno sobre
el que se ha construido).
Por tratarse de la primera experiencia de colocacin de crditos en
vivienda popular, en la etapa inicial la Cooperativa de Ahorro y
Crdito Parroquia Santa Rosa de Lima tom muchas precauciones
al evaluar a los postulantes, solicitndoles exigentes garantas (dos
garantes como mnimo) que limitaron el nmero de colocaciones
en la zona sur de Lima. Esto llev a la cooperativa a desarrollar
alternativas de constitucin de garantas, tasas de inters y negociar
la tasa de apalancamiento respecto a los fondos del Proyecto.
Las garantas fueron establecidas de acuerdo a los montos del crdito
solicitado:
- para montos de crdito de 500 a 2.000 nuevos soles no se
solicitaba garantes, pero la familia deba tener sustentados
claramente sus ingresos familiares;
- para montos de crdito de 2.001 a 10.000 nuevos soles, se
solicitaba un garante y la sustentacin positiva de ingresos
familiares;
- para montos de crdito superiores a 10.000 nuevos soles, se
solicitaba la constitucin de una hipoteca de la vivienda a
favor de la cooperativa.
Esto signific reducir el apalancamiento de los fondos del proyecto
de 1 a 10 a 1 a 5, pero permiti involucrar a mayor nmero de
beneficiarios.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 3. La Experiencia de desco

Nuevas lneas de crdito

75

Cuadro 7
Tipo de constitucin de garanta por IFI
Tipo de garanta

Progreso

Fondesurco

Santa Rosa

San Isidro

Santa Mara
Magdalena

Total

Aval
A sola firma
Hipoteca
Prenda vehicular
Ahorro
Plazo
Laboral
Garanta hipotecaria
Total

0
0
0
0
0
0
0
225
225

23
17
60
43
0
0
0
0
143

102
0
0
0
0
0
0
0
102

140
29
19
0
78
8
0
0
274

0
0
3
0
0
0
12
0
15

265
46
79
43
78
8
12
225
759

Fuente: desco Paso a Paso. Abril de 2005

Luego de la ampliacin del proyecto a escala nacional, se estableci


en los respectivos convenios que cada institucin proponga las
condiciones de crdito que normalmente solicita. As, en algunos
casos se fijaron condiciones especiales de tasas de inters, como en
la Cooperativa Mara Magdalena, que brinda crditos a tasas de
igual valor que los programas estatales (Mi Vivienda y Techo
Propio): 11 por ciento anual en dlares. Con instituciones como la
Cooperativa de Ahorro y Crdito Parroquia Santa Rosa de Lima se
pudo reducir la tasa en soles de 4 a 2 por ciento, en virtud de tener
una baja morosidad (menos de uno por ciento) y en funcin de
poder llegar a mayor nmero de beneficiarios.
Actualmente, el proyecto opera con las siguientes tasas de inters:

76

Cooperativa de Ahorro y Crdito Parroquia Santa Rosa de


Lima: 2 por ciento en soles y 2 por ciento en dlares (mensual
al rebatir).
Cooperativa San Isidro: 2,75 por ciento en soles y 1,30 por
ciento en dlares (mensual al rebatir).
Progreso: 2,08 por ciento en soles (mensual fijo).
Fondesurco: 3 por ciento en soles (mensual al rebatir).
Cooperativa Mara Magdalena: 0,87 por ciento en dlares
(mensual al rebatir).

A continuacin presentamos los principales indicadores del


proyecto. Tngase presente que las instituciones fueron
integrndose al proyecto en distintos momentos y algunas, como
Progreso, culminaron sus metas antes de lo previsto. Adems, cada
una trabaja con condiciones de crdito propias o adecuadas al
producto de vivienda del proyecto.
Hacia abril de 2005, el proyecto super la meta de 714 crditos
colocados. La Cooperativa San Isidro de Huaral fue la que ocup
el primer lugar. Esto se explica por su perfil: se trata de una
institucin con ms de cuarenta aos de trabajo en su localidad
(Huaral), que cuenta con el reconocimiento y la confianza de la
poblacin.

Cuadro 8
Total de crditos colocados

Octubre 2003
Noviembre 2003
Diciembre 2003
Marzo 2004
Abril 2004
Mayo 2004
Junio 2004
Julio 2004
Agosto 2004
Septiembre 2004
Octubre 2004
Noviembre 2004
Diciembre 2004
Enero 2005
Febrero 2005
Marzo 2005
Abril 2005
Total

Instituciones financieras
Santa Rosa
33
11
1
1
1
1
4
2
2
2
3
0
3
3
4
15
16
102

San Isidro

19
24
27
45
45
17
30
29
17
21
274

Fondesurco

4
27
48
24
17
13
10
0
143

Progreso

52
63
52
1
0
32
25
225

Fuente: desco Paso a Paso. Abril de 2005.

Nmero de crditos colocados segn la variable de gnero

Fuente: desco Paso a Paso. Abril de 2005

Magdalena

0
4
6
5
15

Total
33
11
1
1
1
1
4
21
26
33
127
156
96
51
50
80
67
759

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 3. La Experiencia de desco

Fecha

77

Cuadro 9
Plazo promedio de repago de los crditos colocados
Plazos

Santa Rosa

Fondesurco

Progreso

San Isidro

Santa Mara
Magdalena

Total

42
47
4
8
1
102

72
71
0
0
0
143

30
195
0
0
0
225

62
125
42
38
7
274

0
0
0
3
12
15

206
438
46
49
20
759

Menores a 1 ao
1 a 2 aos
2 a 3 aos
3 a 4 aos
4 a 5 aos
Total

Fuente: desco Paso a Paso. Abril de 2005.

El proyecto en su conjunto ha colocado crditos a un mximo de


cinco aos, pues la experiencia de desco aconseja un lmite mximo
para crditos de mdulos bsicos de densificacin (35 a 45 metros
cuadrados) por los que las familias estn dispuestas a repagar un
crdito. Por otro lado, como las lneas financian adems crditos
pequeos para el mejoramiento de la casa, los cuales han tenido
gran demanda, se ha obtenido por resultado crditos por un monto
promedio de 796 dlares.
Cuadro 10
Monto promedio de los crditos colocados
Institucin
financiera

Santa Rosa
Fondesurco
Progreso
San Isidro
Magdalena
Total

Monto
colocado
hasta abril
(US$)

Nmero de
crditos
colocados

44.737,36
104.953,03
169.553,14
236.311,97
48.450,00
604.005,50

Fuente: desco Paso a Paso. Abril de 2005

78

102
143
225
274
15
759

Monto
promedio de
crdito (US$)
438,60
733,94
753,57
862,45
3.230,00
796

Segn el tipo de crdito que expresan las variables presentadas, se


aprecia qu obra se ejecut dentro de la casa. Es importante
constatar que aunque el mayor nmero de crditos es de
construccin en sitios nuevos, gran parte de estos se dieron el lotes
en los que ya exista una construccin, donde resida una familia, y
la nueva construccin era para una nueva familia (la de los hijos).
Es importante sealar, adems, que el proyecto ha desarrollado la
primera experiencia de apoyo a los programas del Estado. Esto
ocurri en el marco del programa de subsidios de mejoramiento
barrial MiBarrio del MVCS. En este caso, las familias podan acceder
a subsidios del gobierno local y del Estado, siempre y cuando
aportaran un monto de 100 dlares por lote, lo que les permita
tener acceso a los servicios bsicos de agua, desage, pistas y veredas.
Alrededor de 41 familias en el asentamiento humano Oasis de Villa
El Salvador no contaban con el ahorro para el aporte inicial y Paso
a Paso, a travs de la Cooperativa de Ahorro y Crdito Parroquia
Santa Rosa de Lima, financi este microcrdito, que apalanc los
recursos para que pudieran a su vez acceder a los subsidios estatales.
La experiencia se ha replicado en un programa de ampliacin de
redes del mismo barrio, pero esta vez en el programa A Trabajar
Urbano del Ministerio de Trabajo.
Los programas de subsidios estatales para vivienda llave en mano,
como Techo Propio, se topan con familias que tampoco tienen
ahorros para la cuota inicial. Esto muestra que la propuesta de
Paso a Paso es una posibilidad valiosa de intervencin con sistemas

Cuadro 11
Crditos por tipo de obra
Tipo de obra

Acabado y enlucidos
Ampliacin
Construccin
Remodelacin
Servicios bsicos
Compra de terreno
Techado
Total

Instituciones financieras
Santa Rosa

San Isidro

Fondesurco

Progreso

Santa Mara
Magdalena

4
9
16
0
70
0
3
102

26
76
138
26
0
8
8
274

49
23
38
27
0
0
88
225

7
0
0
0
0
0
8
15

39
46
35
23
0
0
0
143

Total

125
154
227
76
70
8
99
759

de microcrdito para que las familias de bajos recursos accedan a


los programas de subsidio, asegurando que lleguen verdaderamente
a quienes ms lo necesitan.
El proyecto ha validado la hiptesis de que el proceso de
densificacin de la vivienda popular progresiva ocurre a escala
nacional, y que en ese proceso cada vez cobra mayor importancia
la construccin de la vivienda en sistemas de albailera confinada
en las ciudades peruanas; esto ocurre en un contexto de
transformacin hacia una poblacin mayoritariamente urbana (73
por ciento) en el pas. Las estadsticas recientes de ciudades dan
cuenta de que las anteriormente dominantes viviendas en adobe,
ceden el paso al ladrillo, el fierro y el cemento.

Material predominante en las paredes exteriores de la vivienda


1993-1997-1998-1999-2000
(porcentajes)

Fuente: INEI. Censo 1993; Enaho, IV Trimestre 1997-2201.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 3. La Experiencia de desco

Fuente: desco Paso a Paso. Abril de 2005

79

Asistencia tcnica
El proyecto Paso a Paso trabaj el sistema de asistencia tcnica en
dos subetapas:
I. La primera corresponde a un servicio que se otorgaba en
forma gratuita a las familias que aprobaban su crdito en la
Cooperativa de Ahorro y Crdito Parroquia Santa Rosa de
Lima. El equipo de desco tom esta opcin por dos razones
fundamentales: primero, garantizar tcnicamente la calidad
de todas las viviendas mejoradas y/o densificadas y, segundo,
porque el Estado haba iniciado una intensa campaa de
promocin de sus programas de subsidio ABC (ahorro, bono
y crdito) que dificultaba la colocacin de un producto para
vivienda sin algn otro tipo de subsidio dirigido al mismo
mercado. Adems, para desco era una buena forma de
demostrar que era ms razonable subsidiar la asistencia tcnica
para la vivienda popular progresiva que subsidiar la oferta de
la vivienda nueva, llave en mano.
La asistencia tcnica brindada por desco en etapas anteriores
significaba el compromiso de las siguientes actividades del
equipo tcnico: desarrollo del proyecto en todas sus
especialidades, desarrollo del presupuesto, administracin de
obra; la construccin la desarrollaban los maestros de obra.
Cuadro 12
Proyecto Paso a Paso
Costo directo por autoconstruccin en aires en Villa El Salvador
Autoconstruccin en aires
Casco mnimo techo de calamina
Casco mnimo losa aligerada (e= 20 cm)
Casco habitable techo calamina
Casco habitable losa aligerada (e= 20 cm)
Con acabados finales techo calamina
Con acabados finales losa aligerada (e= 20 cm)

80

Dlares/m2 en aires
81
97
93
109
125
141

Esta vez, el proyecto Paso a Paso exiga el cumplimiento de


metas cuantitativas bastante altas (1.024 crditos), y en la
agenda pblica estaba planteado el debate sobre la necesidad
de un modelo de asistencia tcnica para el programa masivo
de subsidios dirigido al mejoramiento y densificacin de la
vivienda. Ante este desafo, desco decidi desarrollar un
sistema de asistencia tcnica en tres niveles y con tres actores:
1) Nivel de desarrollo del proyecto participativo
(involucrando a la familia) y de supervisin de obras,
bajo responsabilidad del equipo tcnico de desco.
2) Nivel de administracin de obra, bajo responsabilidad
de la familia beneficiaria.
3) Nivel de ejecucin de obras, bajo la responsabilidad del
maestro constructor seleccionado por la familia y
aprobado por el equipo tcnico de desco.
Esto signific que el equipo tcnico limitara su actividad de
campo a la supervisin de obras, garantizando su calidad, lo
que al mismo tiempo abri la posibilidad de realizar un mayor
nmero de intervenciones.
La familia sera la propia responsable de los recursos
financieros para sus obras, provistos progresivamente de
acuerdo con el avance de stas. La modalidad gener gran
confianza en el proyecto, pues las familias valoraron el hecho
de tener libertad para seleccionar los depsitos de materiales
donde efectuar las compras. El equipo tcnico de desco se
limitaba a verificar la calidad de dichos materiales. Ello
signific, adems, que las familias participaran con mayor
compromiso en la ejecucin de las obras, con lo que
desapareca la posibilidad de quedar inconformes con el
producto final.
Las familias recibieron el dinero y construyeron. A desco
le correspondi autorizar el prorrateo del gasto de la obra y
autorizar las entregas a cambio de una carta de avance
positivo. As, se produjo una divisin efectiva del trabajo: la
familia administraba y compraba sus materiales, el contratista
(hoy un maestro de obra) construa y la ONG supervisaba
tcnicamente el proceso.
Mientras la propuesta oper, la calidad de las obras fue
bastante buena, pues los beneficiarios reciban, adems de

II. En vista de la situacin planteada, en una segunda etapa de


ampliacin del proyecto (a escala nacional) fue interesante
encontrar instituciones financieras que adoptaran como
prioridad este valor agregado para los crditos de vivienda
progresiva. As, la ONG Progreso, en Cajamarca, permiti
que jvenes profesionales de arquitectura se vinculen desde
el inicio al proyecto como promotores de crdito y que, a
travs de ellos, se cubriera parcialmente la necesidad de contar
con un profesional en las obras. Esto fue adoptado tambin
por la Cooperativa Mara Magdalena, en Ayacucho, que
proyect realizar un convenio con la universidad local para
que los jvenes profesionales de ingeniera realicen sus
prcticas en la IFI.
desco encontr la oportunidad para iniciar capacitaciones
a personal tcnico, maestros de obra y profesionales en Lima,
Cajamarca y Ayacucho. De esta for ma, transfiri
conocimientos tcnicos de arquitectura y construccin en
torno a la mejora o densificacin de la vivienda progresiva
que se produce en nuestro pas. Esta capacitacin ha tenido
gran demanda porque, como se sabe, es un tema poco
estudiado y reconocido en el Per.
Si bien la ampliacin del proyecto a escala nacional fue
importante desde una perspectiva cuantitativa, tambin es
cierto que trajo consigo una disminucin en la calidad de los
productos tcnicos obtenidos.

Incidencia pblica
En sus primeros dos aos (2001-2002), el proyecto logr desarrollar
actividades interesantes de incidencia pblica. Una de ellas fue
participar en una consultora para el entonces Viceministerio de
Vivienda y Construccin. En esa oportunidad se logr introducir,

por primera vez, el concepto de densificacin habitacional para la


vivienda popular en la poltica pblica del sector Vivienda. Incluso
se encarg a desco desarrollar un proyecto piloto de crdito y
asistencia tcnica para la densificacin habitacional. Para tal efecto,
el equipo del proyecto realiz cinco diagnsticos urbanohabitacionales en ciudades peruanas: Lima, Chiclayo, Arequipa,
Huancayo e Iquitos. Este trabajo aport interesante informacin
que justifica con creces la bondad de la propuesta trabajada para la
vivienda popular.
Otra tarea emprendida por desco fue la conformacin de un equipo
multidisciplinario (urbanistas, arquitectos, abogados, economistas e
ingenieros) que se encarg de desarrollar los principios del crdito y
asesora para la densificacin habitacional de la vivienda popular, y
formul una propuesta para la implementacin de una Oficina de
Asistencia Tcnica de carcter municipal.
La funcin principal delineada para esta Oficina es la identificacin
de las necesidades y demandas de las familias promotoras del
mejoramiento de la vivienda, para que stas reciban el apoyo tcnico
que requieren para la ampliacin o densificacin de la vivienda en
los barrios populares de las ciudades peruanas.
La propuesta trabajada refuerza el rol principal de los gobiernos
locales en la poltica de vivienda y la planificacin de las ciudades,
como tareas inherentes a sus funciones y responsabilidades. De
este modo, se les asigna la responsabilidad de desarrollar sus propios
planes de mejoramiento y densificacin urbana.
Los cambios polticos ocurridos en la administracin del Estado
(esto se proces durante el Gobierno de Transicin del doctor
Valentn Paniagua) y las nuevas prioridades establecidas por los
responsables del Viceministerio de Vivienda y Urbanismo,
detuvieron la implementacin del proyecto piloto que, segn lo
planeado, se desarrollara en el distrito de Villa El Salvador.
Sin embargo, esto no signific que desco perdiera su calidad de
interlocutor posicionado en el tema ante el reconstituido Ministerio
de Vivienda, Construccin, Saneamiento y Urbanismo ((MVCS).
Es as que, en los aos siguientes, en el contexto de la puesta en
marcha del programa estatal de subsidios ABC, desco ha podido
continuar sus actividades de incidencia ante el Ministerio.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 3. La Experiencia de desco

un proyecto desarrollado por un profesional, la supervisin


de los trabajos que realizaba su maestro de obra.
La mayor libertad reconocida a las familias en la
administracin de sus crditos permiti llegar a ms familias,
debido a una agilizacin de los procesos en los que desco
desempe la funcin de supervisor. Lamentablemente, los
escasos recursos del proyecto no permitieron sostener esta
actividad por mucho tiempo.

81

Estas actividades han estado orientadas a lograr que la normatividad


del sector incorpore el otorgamiento de subsidios para el
mejoramiento y densificacin de la vivienda popular, y no solo para
la denominada vivienda llave en mano. Tambin a promover el
establecimiento de modelos econmicos y tcnicos de la vivienda
construida progresivamente en los barrios populares de las ciudades
peruanas, que se ajusten a los procesos sociales. Finalmente, se ha
continuado en la tarea de impulsar actividades tcnicas para aportar
en el programa estatal establecido de subsidios para la vivienda.
La labor de incidencia de desco se realiz participando en
innumerables reuniones con funcionarios del propio MVCS, del
Fondo Mi Vivienda y del Banco de Materiales. Por ejemplo, se
desarroll y present una propuesta de modelo de otorgamiento
de subsidios para el mejoramiento y la densificacin de la vivienda
denominada Otro Techo. Esta propuesta se basa en la experiencia
exitosa acumulada a lo largo de estos aos por el Programa Urbano
de desco, en su trabajo con las familias autopromotoras de la
vivienda propia de los sectores populares de Lima Sur.
En otro momento, el equipo del proyecto realiz una presentacin
ante la Mesa de Vivienda del Congreso de la Republica, en la que
reforz la idea de mejorar y ampliar el programa de subsidios
estatales destinado a los sectores populares urbanos.
Tambin se organiz un seminario nacional denominado Seminario
Nacional Polticas de Vivienda: la vivienda en asentamientos de
urbanizacin progresiva, una mirada integradora, que cont con
la participacin plural de actores relacionados con el mundo de la
vivienda: ONG vinculadas a temas de vivienda a escala
metropolitana y funcionarios de alto rango de diversas instituciones
pblicas (entre estas el MVCS, el Fondo Mi Vivienda, el Banco de
Materiales, COFOPRI y alcaldes de varios gobiernos locales de los
distritos populares de Lima).

82

Por otro lado, durante 2003 desco convoc y realiz dos eventos
de capacitacin destinados al sector profesional privado y pblico
especializado para transferir su experiencia en vivienda popular.
Estos fueron el primer y segundo curso de Asistencia Tcnica para
Densificacin de Vivienda Popular. El primero cont con la
participacin de 32 profesionales de diversas ramas. Es interesante

destacar que 11 de los participantes fueron funcionarios del Fondo


Mi Vivienda. Al segundo curso asistieron 59 profesionales, en su
mayora empleados municipales de las oficinas de desarrollo urbano
(de 14 gobiernos locales), adems de funcionarios de tres regiones,
entre otros.
La Universidad Nacional de Ingeniera (UNI) y el programa
Promesha de la Universidad de Lund (Suecia) subsidiaron gran parte
de los costos de ambos cursos, aunque tambin los propios
participantes pagaron su inscripcin respondiendo a la invitacin
pblica.
A lo largo del ao 2004, desco particip en una serie de reuniones
de trabajo con la Oficina de Proyectos del Fondo Mi Vivienda
(encargada del otorgamiento de los bonos para vivienda), en las
que aport conceptos y propuestas que fueron tomados en cuenta
en la ejecucin de dos proyectos piloto de otorgamiento de
subsidios: el Programa de Renovacin Urbana de la Margen
Izquierda del Ro Rimac (PRUMIR) y el Programa Piloto de
Subsidios para el Mejoramiento y Densificacin de la Vivienda, en
el distrito de Villa El Salvador. Este ltimo lo viene implementando
un equipo de profesionales de la municipalidad distrital.

Lecciones aprendidas en esta etapa


Consideramos que los resultados conseguidos como producto de
las diversas actividades emprendidas por desco, desde el equipo
del proyecto, pueden evaluarse positiva y satisfactoriamente.
Constituyen transferencias exitosas de conocimientos acumulados
durante ms de una dcada, que hoy forman parte de la nueva
poltica pblica de vivienda dirigida a los sectores urbano-populares
que se encuentra en desarrollo y muy cerca al proceso de replicacin
masiva. Esto no significa, por cierto, que hayamos logrado transferir
exitosamente todos nuestros conocimientos y experiencias, y menos,
atendiendo a las mismas prioridades y metodologas.
En esta etapa del programa de densificacin habitacional existieron
dos actividades que marcaron diferentes experiencias: una, la propia
actividad crediticia del proyecto Paso a Paso, que buscaba validar
en la accin los principios de desco para una propuesta de
ampliacin y replicacin; y la segunda, la actividad de lobby o cabildeo
en las incipientes polticas pblicas de vivienda en el pas.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 3. La Experiencia de desco

Etapa 4. Paso a Paso (2002-2005)

83

84

1997
PROVIPO
rea construida 82 m2
Partida:
- Muros
- Techo aligerado
- Enlucdo (muro y techo)
- US$ 2 800

2003
PASO A PASO
rea construida 52 m2
Partida:
- Muros
- Techo aligerado
- Enlucdo (muro y techo)
- Acabados de cocina y bao
- US$ 2 572

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 3. La Experiencia de desco

Etapas Provipo y Paso a Paso. Trifamiliar


Familia Blanco
Segundo Sector, Grupo Residencial 9, Manzana N

85

Para la primera gran actividad de esta etapa, se encontr que:


- Existen instituciones financieras con importantes vnculos y
conocimientos de trabajo con los sectores poblacionales de
menores recursos. stas tienen la suficiente solvencia
financiera como para permitirles probar nuevos productos
crediticios sin mayor cobertura de riesgo (desde la ONG),
aportando recursos propios importantes. Adems, muestran
gran inters por la transferencia del conocimiento previo de
la ONG (la experiencia de desco).
- La ampliacin de escala de un producto de crdito de vivienda
(para la vivienda que se densifica progresivamente) no es
sostenible desde una ONG, en la medida en que no se cuenta
con la capacidad financiera para desarrollar modelos de
asistencia tcnica a escala nacional. Se requiere una poltica
pblica que subsidie esta actividad.
- El futuro del microcrdito y el crdito para vivienda es
promisorio en el Per, siempre y cuando las polticas pblicas
desarrollen modelos que complementen la actividad (marcos
institucionales y asistencia tcnica), adems de contar con el
apoyo de las instituciones financieras privadas en programas
nacionales de subsidios.
En el marco de las actividades de incidencia en las polticas pblicas:

86

- Se estableci que al Gobierno Central le corresponde un rol


facilitador en la produccin de vivienda, trabajando en
convenio con los gobiernos regionales y las municipalidades,
as como modificar las normas y mecanismos que no han
sido pensados para la realidad que se va a atender: promover
acciones masivas para pequeas unidades de viviendas que
se densifican progresivamente a cargo de pequeas empresas
o del propietario.
- Las propuestas buscan facilitar la inscripcin de viviendas en
el registro predial, as como atender aspectos vinculados a la
propiedad, como la independizacin de departamentos
(aires) como un modo de garantizar que el propietario pueda
luego obtener crdito directo y que el propietario del conjunto
construido y del terreno pueda convertir en activo no solo el
terreno, sino la vivienda o las viviendas que all se edificaron.
- El eje de intervencin en nuestro pas, a diferencia de pases

vecinos que han subrayado el aspecto financiero, debera ser


el tcnico y normativo. Para ello, se propone la constitucin
de un Servicio de Asistencia Tcnica Municipal (SATEM),
que se materializara a travs de un convenio entre el MVCS
y las municipalidades.
En suma, en esta ltima etapa desco ha retomado la iniciativa de
aportar elementos para una propuesta conjunta con el Ministerio
de Vivienda, Construccin y Saneamiento. La bsqueda de una
alianza estratgica con el Ministerio, aun en el caso de que
formalmente no se consiga, sigue siendo la mejor opcin para dar
sostenibilidad a los objetivos principales del Proyecto de
Densificacin Habitacional.

DENSIFICACIN HABITACIONAL /

PROPUESTA DE UNA POLTICA PBLICA DE


MEJORAMIENTO Y DENSIFICACIN HABITACIONAL
PARA LOS SECTORES POPULARES

87

Y as fue como comenc a vivir aqu. Compr mis esteras, armamos nuestra pequea casa y empezamos a habitar en el lote. Fue una consigna, si uno
quera mantener su lote, tena que vivir aqu Me hice maestro de obra, un poco por las circunstancias, como era difcil movilizarse entre Villa y Lima,
aprend un oficio que me permitiera trabajar en la zona Con nuestras propias manos construimos nuestra primera vivienda, era de esteras forrada con
mezcla, para darle ms resistencia. Recin en 1975 comenc a construir con material noble, los domingos nos reunamos con familiares y amigos, y
empezamos a levantarlo segn un diseo que haba preparado. Nos tom un ao en hacer las bases del primer piso, luego otro ao en levantar los muros
de ladrillo El segundo piso lo empezamos a construir en 1988 y en 1992 techamos con Provipo. Recuerdo el vaciado del techo, justo en esa poca era
aniversario de Villa, y muchos alcaldes de todo el mundo presenciaron la experiencia. Fue como un smbolo de las construcciones en Villa

88

Vctor Corts, Villa El Salvador.

as personas y sus actividades cotidianas transforman la ciudad


continuamente, pero nuestro urbanismo est acostumbrado a valorar
un solo tipo de transformacin urbana: el crecimiento de la ciudad.
Ello se explica por lo reciente de los procesos de modernizacin y
desarrollo de nuestro pas, donde el surgimiento y crecimiento de las
ciudades en los ltimos cincuenta aos aunque la mayora hayan
sido fundadas hace cientos de aos no tiene precedentes en la
historia. Por ello, puede considerarse que an no habitamos ciudades
completas y que es preciso un permanente proceso de mejoramiento
urbano. El mejoramiento de las ciudades es tanto ms importante
cuando el proceso de urbanizacin se hace de manera precaria,
segregadora y desigual.
Junto a las transformaciones del crecimiento urbano ocurren otros
procesos: los cambios de uso, el deterioro y la reurbanizacin en
todos los tejidos de la ciudad, que en nuestros das cobran mayor
importancia. La invencin y reinvencin de los tejidos urbanos son
hechos frecuentes en la historia de las ciudades, que ahora tocan
nuestras puertas, ms all de los clsicos fenmenos que aprecian
quienes ponen sobre el tapete la necesidad de atender los procesos
de renovacin de tejidos urbanos antiguos. En el fondo, de lo que
se trata es de reconocer que la renovacin ocurre y debe ocurrir en
todo el tejido urbano, y no slo en los centros urbanos antiguos y
deteriorados.
Uno de los componentes de toda transformacin de los tejidos ya
urbanizados es el aumento en la densidad de las edificaciones, de
las personas y de sus actividades. El aumento de las densidades
urbanas se presenta en casi todos los tejidos de la ciudad y atraviesa
los sectores socioeconmicos. Sus caractersticas y resultados son
variables. Tres elementos nos ayudan a graficar la situacin:
aumento de densidad en reas en proceso de deterioro urbano;
aumento de densidad en reas en buen estado de
mantenimiento;

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 4. Propuesta para una poltica pblica de mejoramiento y densificacin habitacional

Consideraciones generales en materia de densificacin


habitacional y mejoramiento urbano

89

aumento de densidad en reas que no han terminado su


proceso de habilitacin urbana.
A pesar de que estos procesos ocurren cotidianamente, las polticas
pblicas no estn preparadas para orientar los cambios urbanos,
debido a que suponen que stos acontecen con una velocidad que
no se corresponde con las dinmicas y las necesidades de nuestros
das. Se debe tomar en consideracin que:

90

la densificacin de las ciudades ocurre en casi todos los niveles


socioeconmicos;
la densificacin de las ciudades siempre es un proceso con
dinmicas y tiempos propios que no admite generalizaciones.
La densidad recomendable se explica en el contexto de cada
barrio y en cada ciudad, y por lo tanto encuentra sentido en
la definicin propia de planes urbanos;
la aplicacin indiscriminada de programas de densificacin
puede acarrear los siguientes problemas:
- congestionamiento vehicular,
- concentracin de agentes contaminantes del aire,
- contaminacin del suelo por concentracin de residuos
slidos y lquidos,
- mayor demanda de infraestructura, equipamiento y de
servicios pblicos en general;
en todos los casos, es preciso manejar un concepto apropiado
de vivienda digna, donde la funcin de habitar no se
circunscribe al desarrollo de una vida al interior de la vivienda,
sino a una vida de relacin comunitaria con una adecuada
conexin con el medio urbano;
los procesos de densificacin de las ciudades deben
relacionarse y engarzarse adecuadamente con las polticas y
programas de renovacin y reconversin urbanas;
una estrategia de densificacin de las ciudades debe impulsar
la eficiencia del aparato pblico y, por lo tanto, debe estar
acompaada de las respectivas propuestas de reforma o
reestructuracin de la administracin pblica competente en
materia urbanstica, as como el perfeccionamiento o
modificacin de la reglamentacin urbana fundamental
(planes urbanos, habilitaciones y edificaciones). Con el mismo
propsito, deben sugerirse y proyectarse modificaciones a la
legislacin sobre arrendamiento urbano;

debe atenderse el problema general de financiamiento de la


vivienda y desarrollar mecanismos, regulaciones e
instrumentos para el otorgamiento de crditos, garantas y la
cobranza de lneas de financiamiento para proyectos de
densificacin urbana.
Orientar los procesos de densificacin urbana demanda a las
autoridades impulsar programas especiales que faciliten los procesos
de reurbanizacin de porciones enteras de la ciudad. El punto de
partida para ello es considerar que la unidad de intervencin
modificadora es la manzana, ms que el lote, aun si muchas de las
iniciativas pblicas o privadas ocurrirn en el lote.
Lo sealado es vlido para el conjunto de los tejidos urbanos. Sin
embargo, cuando centramos nuestra atencin en aquellas reas
nuevas de las ciudades habitadas por sectores de bajos ingresos,
encontramos una dinmica urbana peculiar que ha merecido poca
atencin y que es la de mayor fuerza en nuestros das: a la vez que
ocurren procesos de mejoramiento de la ciudad incompleta, tambin
asistimos a procesos de densificacin de las urbanizaciones de bajos
ingresos.
La urgencia de orientar los procesos de desarrollo urbano de manera
que los servicios y el equipamiento que sern creados no se tornen
obsoletos en el corto plazo nos propone retos inditos. Del mismo
modo, son inditos los retos que plantean aquellos tejidos de la
ciudad que antes de culminar el proceso urbanizador y edificador,
supuestamente unifamiliar, ya muestran la tendencia a un desarrollo
multifamiliar.
La problemtica que abordamos tiene que ver con el mejoramiento
de reas residenciales de bajos ingresos, incluyendo all el
mejoramiento habitacional. Por la novedad del tema, los anlisis y
las propuestas convergen en un solo sentido: el de desarrollar
acciones piloto que permitan disear trajes a la medida de una
realidad urbana nacional sobre la que ya existen propuestas globales,
pero faltan experiencias surgidas de gobiernos que tengan la
voluntad de atender sin demora estas necesidades urgentes de las
mayoras urbanas.
Con el paso de los aos, la experiencia del Programa de
Densificacin Habitacional de desco ha derivado en una estrategia

Esta propuesta tcnico urbanstica de densificacin de las viviendas


se nutre de dos estudios y propuestas previas: una desarrollada
para el entonces Viceministerio de Vivienda y Construccin
(VMVC), en el ao 2002; y la otra resume un conjunto de
documentos de trabajo e intercambio de experiencias entre desco
y el Fondo Mi Vivienda y el nuevo Ministerio de Vivienda,
Construccin y Saneamiento (MVCS), principalmente durante los
aos 2003 y 2004.
El VMCS adopt la iniciativa de desco de incluir en la poltica del
sector programas de mejoramiento y densificacin de la vivienda
popular progresiva. Ms adelante, la propuesta se ha ajustado a los
nuevos elementos que enriquecieron dicha poltica, como son los
programas de subsidio estatal para la adquisicin de vivienda nueva
y para el mejoramiento y densificacin de la vivienda popular
progresiva. Al sistema se le conoce como el ABC (ahorro, bono y
crdito).

Caractersticas relevantes del proceso actual


Para disear una intervencin que transforme el proceso de
densificacin espontnea en una actividad de densificacin asistida,
conviene tomar en consideracin el listado siguiente que se
desprende del anlisis efectuado por la empresa 1/2 de Construccin
(para el primer estudio de Mercado Potencial de Densificacin
Habitacional en Lima, 2002), de las observaciones de campo
efectuadas por el equipo del Programa Urbano, y la experiencia
acumulada de desco en la materia:
la construccin de cada vivienda es un proceso progresivo,
asumido como un compromiso emocional por la familia, de
ms de veinte aos promedio, durante los cuales se ven
gratificados por las mejoras en la calidad de vida que van
obteniendo;
la posesin de una casa propia, sea cual fuere la etapa en la
que se encuentre, evidencia el esfuerzo y sacrificio de la familia
y se considera como la principal herencia para los hijos;

las ampliaciones, el uso de los aires, e incluso la subdivisin


de facto, ocurren por el crecimiento de la familia o por la
necesidad de privacidad;
en la mayora de los casos, el lote (entre 100 y 300 metros
cuadrados) ya est titulado, mientras la fbrica (la vivienda)
no tiene declaratoria y no est registrada;
no se concede mayor importancia al potencial uso econmico
que tiene un inmueble debidamente formalizado, pues por
lo general la familia no desea vender la propiedad ni parte de
ella;
el formato ideal predominante es la vivienda de dos plantas,
de ladrillo y concreto armado, en la que el segundo piso sirve
para albergar a los hijos de manera independiente;
el acceso al segundo piso se planea o improvisa mediante
escalera exterior independiente dentro del lote o en el retiro;
la construccin se hace mayormente sin planos y sin asistencia
profesional: el maestro albail es el especialista de mayor
capacidad tcnica que participa en la obra;
las municipalidades no intervienen en los proyectos ni en las
obras;
se construye al margen de la normatividad vigente y la
tendencia general es a techar prcticamente todo el lote, sin
preocuparse por la iluminacin y la ventilacin directa de los
ambientes, ni por independizar las reas de circulacin;
por lo general, las estructuras son aptas para recibir cargas
verticales hasta los tres pisos, pero insuficientes para resistir
sismos, sobre todo por la falta de densidad en los muros
transversales.

Propuestas tcnicas para incentivar la densificacin


De acuerdo con los estudios realizados, resulta evidente que la
principal beneficiaria de los incentivos que se propongan es la familia
propietaria que desee ampliar la vivienda que autoconstruy durante
los ltimos veinte aos. Ella puede estar motivada por las nuevas
necesidades del ncleo familiar, principalmente por el aumento del
nmero de integrantes, por los requerimientos de privacidad de los
hijos mayores, por el cambio de estado civil de alguno de ellos,
entre otras razones.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 4. Propuesta para una poltica pblica de mejoramiento y densificacin habitacional

de incidencia en las polticas pblicas y en la formulacin de un


modelo de gestin de stas a travs de un Sistema de Asistencia
Tcnica Municipal (SATEM) para la densificacin de vivienda
progresiva en las ciudades populares del pas.

91

Es decir, el mercado inmediato, tanto de oferta como de demanda


de nuevas viviendas, est constituido por las mismas familias
propietarias de las viviendas existentes, sobre cuyas propiedades se
edificaran las nuevas unidades.

un Programa Nacional de Mejoramiento y Densificacin de la


Vivienda Popular Progresiva.

Esta situacin, ya comprobada, seala que el principal incentivo


consiste en crear y aprobar un marco reglamentario que permita
formalizar la vivienda que se ha edificado al margen de la
normatividad vigente (que no contempla su realidad) y utilizar sus
aires para producir all una nueva edificacin, velando porque ambas
cumplan con las condiciones de habitabilidad y con la seguridad
estructural, tcnicamente determinadas.

Los aspectos menos respetados de los reglamentos vigentes y que


constituyen las variables ms influyentes en la definicin de los
niveles de habitabilidad de las viviendas autoconstruidas, son los
siguientes:

La propuesta
La propuesta se estructura en torno de tres conceptos desarrollados
por desco, que sustentan su planteamiento para una poltica
pblica:
1. La asistencia tcnica, que contempla los aspectos:
a) urbanstico-arquitectnicos,
b) estructural-constructivos y
c) legal-normativos.
2. El financiero, que contempla los aspectos de crdito y
subsidios.
3. El marco institucional y de gestin.

1. La asistencia tcnica

92

a) Aspectos urbanstico-arquitectnico

Densidades mximas de la zonificacin actual


Las densidades reglamentarias limitan el nmero de unidades
permitidas y slo se puede alcanzar los coeficientes de edificacin
autorizados, construyendo viviendas con reas techadas que son
exageradas (entre 200 y 300 metros cuadrados techados cada una)
para la poca actual y los tamaos usuales de las viviendas.
Por ejemplo, en una zona R4, cuya densidad neta mxima es de 500
hab/ha y 1,8 el coeficiente de edificacin, el lote normativo de 120
metros cuadrados puede albergar slo a seis habitantes y, sin
embargo, puede recibir 216 metros cuadrados techados de
construccin. Es decir, puede construirse una vivienda de tres
dormitorios con 216 metros cuadrados techados, pero no pueden
construirse tres viviendas de 72 metros cuadrados ni cuatro de 54
metros cuadrados techados, ya que las densidades resultantes
sobrepasan largamente las permitidas.
Porcentaje de rea libre

Por encargo del VMVC, desco inici las actividades de evaluacin


de cuatro ciudades del pas. Se exploraron los barrios populares de
las ciudades de Huancayo, Chiclayo, Arequipa e Iquitos, lo que sirvi
para constatar que el proceso de densificacin de la vivienda popular
en curso no era exclusivo de los barrios populares de Lima. Tambin
brind la oportunidad de conocer nuevos aspectos tcnicos, debido
a que las distintas condiciones geogrficas, culturales y econmicas
de cada ciudad posibilitan otras formas de densificar.

Casi ninguna vivienda respeta el 30 por ciento de rea libre


reglamentaria (se considera un desaprovechamiento del poco
espacio que contiene el lote). Esta prctica sacrifica sobre todo
fuentes de luz y ventilacin (patio o jardn); las familias buscan el
esparcimiento en reas pblicas. Se requiere evaluar la realidad
existente para plantear las soluciones ms adecuadas.

El equipo de desco sistematiz la informacin reunida y desarroll


una nueva tipologa de produccin de vivienda por densificacin,
adems de establecer una serie de criterios generales que deben
orientar el proceso y que servirn de referencia para la gestin de

En muchas de las viviendas la iluminacin y ventilacin de algunos


ambientes no se hace directamente desde un patio o pozo de luz,
sino que se presta de otro ambiente techado. Es preciso evaluar
todos los casos a fin de encontrar una solucin aceptable, que

Fuentes de luz y ventilacin directa

Fotos: Guillermo Takano

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 4. Propuesta para una poltica pblica de mejoramiento y densificacin habitacional

... 15 aos despus las viviendas del


Proyecto siguen creciendo

93

privilegie necesariamente la ventilacin directa de baos y cocinas,


aunque tenga que reducirse las dimensiones y proporciones mnimas
de los ductos y pozos de luz reglamentarios.
Relacin estacionamiento / vivienda / seccin vial
La mayora de los pobladores no tiene automvil, y son escasos los
garajes techados dentro de los lotes. En esos casos, son utilizados
generalmente como tiendas o talleres. Los pocos vehculos
existentes son casi siempre herramientas de trabajo de sus
propietarios, como camionetas, micros, camiones o carros antiguos,
de dimensiones mayores a las de los automviles modernos, que
estacionan frente a sus viviendas afectando seriamente la circulacin
en las calles de poca seccin.

Ancho y largo de pasajes comunes

reas mnimas de lote, frente mnimo, relacin frente/fondo

Es conveniente analizar y resolver la vigencia de algunas normas


del diseo convencional que son incumplidas por las viviendas
existentes, como la circulacin indiscriminada a travs de ambientes,
y puertas de dormitorios y baos con salidas directas a la salacomedor, entre las principales.

Al subdividir de facto los lotes se alteran dramticamente sus


proporciones normativas, en particular los frentes de los lotes
angostos, dando como resultado viviendas inadecuadas
funcionalmente y que no son registrables. Es necesario encontrar
maneras de desincentivar esta tipologa de densificacin.
rea techada mnima de vivienda
Como las viviendas se inician con reas elementales y se construyen
en forma progresiva en plazos extensos, se requiere adaptar las
reglas sobre licencias y registros preventivos a este proceso real.
Las subdivisiones que se practican en las viviendas conforme la
familia crece y se desdobla no contemplan su posible
independizacin, sea porque no se considera importante o por las
reas mnimas requeridas para tal fin.
Construccin de escaleras en el retiro frontal y en la va pblica

94

extremo de ubicar las escaleras en las bermas laterales o en los


jardines pblicos de las vas. Aunque es una prctica poco difundida,
habra que evaluarla con cuidado para determinar si procede su
aplicacin excepcional en los casos de escaleras que son para uso
comn de varias viviendas.

El mantenimiento del retiro municipal frontal es poco usual en


provincias. Sin embargo, cuando se ha reservado dicho espacio,
est muy generalizada su utilizacin para la construccin de escaleras
exteriores que permitan acceder en forma independiente al segundo
piso. Esta constituye una tipologa de densificacin muy apreciada,
cuya promocin debera estudiarse junto con la definicin de los
anchos recomendables para escaleras exteriores bifamiliares y
multifamiliares. En los casos en que no existen retiros se llega al

Al subdividirse transversalmente los predios, se requiere pasajes de


circulacin comn que permitan acceder a las unidades ubicadas
en la parte posterior del lote, cuyas dimensiones y proporciones
deben estudiarse.
Relaciones funcionales de diseo

Servidumbres entre viviendas vecinas


Es una prctica frecuente el uso de servidumbres entre viviendas
colindantes, especialmente las referidas a fuentes de iluminacin y
ventilacin y, en menor grado, a accesos y circulaciones. Convendra
evaluar las ventajas y desventajas que puede ofrecer el uso de
escaleras exteriores y de pozos de luz comunes a dos o ms viviendas
agrupadas para tal fin.
Variables arquitectnicas
Las experiencias concretas de los proyectos y los estudios y
propuestas de polticas han permitido una compleja elaboracin
de tipologas arquitectnicas y de los grados de consolidacin de
las viviendas.
Tipologa de produccin de vivienda nueva en lote ocupado
Para que los procesos espontneos de densificacin satisfagan de
manera adecuada las necesidades de alojamiento de las familias de
menores ingresos, es importante conocer las formas o tipos de
viviendas con las que las familias de los sectores urbanos populares
han solucionado espontneamente dichas necesidades.

Tipo A / Aires
Este tipo se determina por el criterio de ubicacin de las nuevas
unidades de vivienda en los aires de la vivienda preexistente y su
relacin de dependencia por el tipo de acceso y circulacin vertical.
Se divide en cuatro subtipos:
A-1 / Escalera exterior (retiro) EER. Es la tipologa con mayor
potencial densificador, pues anexa a la volumetra de la unidad
de vivienda existente, por lo general en el retiro, una escalera
exterior que brinda a las nuevas unidades de vivienda en los
niveles superiores un acceso independiente.
A-2 / Escalera puerta a calle (EPC). Tiene los mismos alcances
del subtipo A-1 / EER, slo que la ubicacin de la escalera
se incluye en la volumetra de la vivienda, pero tambin
mantiene su independencia a travs de un acceso directo desde
la calle, por una puerta anexada a la fachada principal. En
realidad, este subtipo compromete a la vivienda existente y a
la nueva, reduciendo sus reas netas destinadas a la funcin
propia de habitar.
A-3 / Escalera interior independiente (EII). En este caso, la escalera
de acceso a la vivienda nueva en los aires se ubica en el patio
interior de la vivienda existente, y se accede a sta por un
pasaje de ingreso independiente desde la calle.
A-4 / Escalera interior dependiente (EID). En este caso, la escalera
de acceso a la vivienda nueva no es independiente, ya que
est en medio de la casa existente. Este subtipo, por lo general,
es el resultado de la adaptacin de una vivienda de diseo
unifamiliar a una bifamiliar. A la larga, ocasiona problemas

en la circulacin para ambas familias alojadas. A diferencia


de los anteriores subtipos, se trata de una modalidad que no
interesa promover.

Tipo B / Divisin de lote


Este tipo se determina por la produccin de una o ms viviendas
nuevas en un mismo lote, a partir de tres modos bsicos de
subdivisin planimtrica del lote matriz. Adems, considera la
ubicacin del lote que se va a subdividir dentro de la manzana: si
est en esquina y tiene dos frentes, o si es interior, con un solo
frente. Este tipo se divide en tres subtipos:
B-1 / Subdivisin de lote en esquina (SDE). Es el subtipo ms
frecuente en los lotes en esquina. La subdivisin genera un
mayor nmero inmediato de nuevas unidades de vivienda,
cada una de ellas con acceso independiente desde la calle.
B-2 / Subdivisin de lote transversalmente (SDT). Este subtipo
compromete el uso de un espacio de circulacin comn, pues
al subdividir el lote paralelamente en relacin a la lnea de
calle, deja un acceso independiente para la vivienda que resulta
ubicada en la parte posterior del lote matriz. Por lo general,
para resolver la necesidad de iluminacin de las viviendas
resultantes, se deja un patio entre ambas que suele ser de uso
comn. Esta solucin es muy comn en las ciudades andinas,
pues el tamao de los lotes y la configuracin espacial
tradicional de la vivienda corresponde a la del zagun-patio.
B-3 / Subdivisin de lote longitudinalmente (SDL). Este subtipo
acarrea muchos problemas en lotes con frentes mnimos (56 m), pues las viviendas resultantes se ubican en sublotes
con frentes muy estrechos (2,5-3 m). Las soluciones
arquitectnicas en los espacios internos y la circulacin de
las viviendas resultan con anchos muy pequeos. Adems,
en su intento por ampliar los espacios internos, las familias
casi no dejan reas libres en el sublote, techndolo al mximo.
Esto trae grandes problemas de iluminacin y de ventilacin.

Tipo C / Divisin de vivienda existente (DVE)


Este tipo es muy poco comn, pues implica la produccin de una
o ms viviendas nuevas (bifamiliares o multifamiliares) tras la
remodelacin de la arquitectura y estructuras de la vivienda

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 4. Propuesta para una poltica pblica de mejoramiento y densificacin habitacional

A partir de las experiencias cotidianas en nuestras ciudades,


podemos establecer una tipologa de produccin de vivienda nueva
en lote ocupado. sta comprende cuatro tipos principales y diversos
subtipos. Bsicamente, la clasificacin por tipos responde a los
criterios de ubicacin y del proceso de generacin de las nuevas
unidades de viviendas, teniendo en cuenta que por lo general ya
existe una vivienda previa de materiales definitivos. La clasificacin
por subtipos responde a los criterios de tipos de acceso y circulacin,
y la forma de ocupacin en el terreno en relacin a la vivienda
existente: Tipo A / Aires, Tipo B / Divisin de lote, y Tipo C /
Divisin de vivienda existente.

95

unifamiliar preexistente en el lote. El rediseo conlleva la bsqueda


de la autonoma funcional de las viviendas resultantes, para lo que
se necesita adaptar espacios bsicos para cada vivienda, como una
cocina, un bao y lavandera. Por lo tanto, la inversin econmica
es casi similar a la de produccin de viviendas nuevas. En este caso,
los resultados no siempre complacen las expectativas de una
vivienda hecha a la medida de las familias, pues los innumerables
pies forzados que hay que enfrentar limitan la libertad en el diseo.
Grados de consolidacin
La propuesta de densificacin formulada por desco considera
una tipologa compleja para la intervencin en las viviendas, segn
sus grados de consolidacin. Ella es fruto de las lecciones
aprendidas, los ensayos/errores de los proyectos llevados adelante20
y los estudios efectuados.
La tipologa establece tres variables: el potencial de densificacin o
tipologa por niveles de densificacin, el potencial de densificacin
directo y las necesidades potenciales de vivienda.
El potencial de densificacin o tipologa por niveles considera cuatro
categoras o grados: vivienda provisional, vivienda incipiente,
vivienda de media consolidacin y vivienda consolidada (vase el
Cuadro 13).

Cuadro 13
Potencial variable de densificacin
Grado

Tipo

Vivienda provisional

Vivienda incipiente

Vivienda de media
consolidacin

Vivienda consolidada

Caractersticas
No existe una construccin definitiva;
los materiales son precarios y la
vivienda tiene bajo valor.
La estructura bsica existe y la
ocupacin por las familias es
definitiva.
Vivienda avanzada. Existe un primer
piso y se requiere modificaciones para
producir ms de un departamento.
Las posibilidades de remodelar
dependen de una operacin costo/
beneficio de las familias.
Cuenta con ms de un piso,
incluyendo un segundo piso
habitable. Es posible edificar o
independizar bajo ciertas condiciones.
El grado de intervencin se limita a
lo posible en el marco de lo
construido.

La variable de potencial de densificacin directo o tipologa de


oportunidad de intervencin consiste en seleccionar del cuadro
anterior aquellas viviendas con mayor capacidad de construccin
inmediata. Comprende tres sumatorias:
lotes en esquinas en viviendas en grado A y B;
lotes interiores en grado A;
los que cuentan con escalera exterior y grado B de
consolidacin.
La variable de las necesidades potenciales de vivienda se basa en la
informacin del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica

20

96

Por ejemplo, hacia 1992 se disearon cuatro soluciones distintas para el crecimiento de la vivienda (el tipo escalera exterior, el tipo escalera interior, el tipo
subdivisin de lotes y el tipo quinta, que sera establecido a partir de dos viviendas delanteras con un pasaje central que llevara a dos viviendas al fondo del lote). Ms
adelante, se aadira otro tipo de construccin, el edificio, que se desarrollaba en esquinas. La definicin de las soluciones fue cambiando de acuerdo al ensayo/error.
Durante la experiencia piloto la poblacin opt por los tipos escalera exterior y escalera interior (de 18 soluciones 9 fueron viviendas con escalera exterior y 7 con
escalera interior). Tambin se constat la dificultad de implementar la modalidad quinta (slo hubo un caso), porque era difcil encontrar dos lotes contiguos cuyos
propietarios acordaran una accin conjunta para el pago del crdito y convinieran construir una escalera comn.

Intervenciones prioritarias
Tras un anlisis de las tipologas y sus posibilidades, se ha establecido
las que se privilegiarn para la construccin de nuevas viviendas en
un programa de densificacin habitacional:
Prioridad uno
Utilizacin de los aires de viviendas aisladas de un piso para
construir uno o ms departamentos tipo flat o dplex en el
segundo piso, dependiendo del rea de los aires disponibles,
con acceso mediante escalera independiente.
Utilizacin de los aires de conjuntos de viviendas de un piso,
agrupadas para optimizar el uso comn de escaleras,
circulacin, fuentes de luz, ventilacin y otras servidumbres
tcnicamente diseadas.
Utilizacin de lotes aislados, vacos o precariamente ocupados
para la construccin de viviendas bifamiliares o trifamiliares,
como:
una vivienda en primer piso ms un departamento flat
en segundo piso;
una vivienda en primer piso y dos departamentos dplex
en segundo piso;
subdivisin transversal de lote en esquina y construccin
de dos viviendas dplex;
subdivisin longitudinal de lote y construccin de dos
viviendas dplex o triples.
Utilizacin de conjuntos de lotes vacos o precariamente
ocupados, agrupados para la construccin de viviendas
multifamiliares, con un diseo integral que optimice el uso
de reas comunes, tipo quintas o condominios populares.
Subdivisin transversal de lotes en esquina (angostos o
anchos) con vivienda existente en su frente, para la
construccin de viviendas en el terreno remanente, con acceso
directo desde la calle.
Subdivisin transversal de lotes anchos (no ubicados en
esquina) con vivienda existente en su frente, accediendo al

rea remanente del fondo mediante pasaje o patio con escalera


interior independiente para la construccin de:
quintas;
edificios multifamiliares.
Prioridad dos
Utilizacin de los aires de viviendas aisladas de dos pisos
para construir departamentos tipo flat en el tercer piso, con
acceso mediante escalera independiente, y de manera
excepcional departamentos tipo dplex, previa verificacin
rigurosa de la capacidad estructural de la vivienda existente.
Utilizacin de los aires de conjuntos de viviendas de dos pisos,
agrupadas para optimizar el uso comn de escaleras,
circulaciones, fuentes de luz, ventilacin y otras servidumbres
tcnicamente diseadas.
Divisin horizontal de viviendas unifamiliares de dos pisos
para obtener dos viviendas independientes, construyendo una
escalera directa al segundo piso o habilitando la existente para
tal fin.
Tipologas que hay que desincentivar
Uso de escaleras internas dependientes (servidumbres).
Subdivisin longitudinal de viviendas (salvo las construidas
en lote ancho).
Subdivisin transversal de viviendas (salvo casos en esquina).
Subdivisin longitudinal de lotes muy angostos.
Subdivisin transversal de lotes angostos.

b) Aspectos estructural-constructivo
Condicionantes de resistencia estructural
Estudios recientes realizados en la maestra de Ingeniera Civil de
la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP) dan cuenta de
los problemas estructurales que presentan las viviendas construidas
sin direccin tcnica (gran parte de stas son calificadas como
ssmicamente vulnerables). La puesta en marcha de un programa
de densificacin habitacional de la vivienda autoconstruida
necesariamente deber contemplar soluciones ligadas a mejorar la
calidad estructural de estas edificaciones.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 4. Propuesta para una poltica pblica de mejoramiento y densificacin habitacional

(INEI), que trabaj para el caso de la ciudad de Lima una proyeccin


al ao 2015 que permite suponer el crecimiento de la poblacin
por periodos y el incremento total hasta el horizonte definido. Este
trabajo tambin puede hacerse para otras ciudades.

97

Los problemas ms urgentes que podemos mencionar son:


Densidad de muros
Este factor es el que ms influye en la resistencia ssmica de las
viviendas de albailera. Se ha comprobado que gran parte de las
viviendas construidas informalmente no cuentan con la cantidad
necesaria mnima de muros en el sentido transversal a la edificacin
(sentido paralelo a la calle) para soportar las cargas horizontales
generadas en un eventual sismo de gran magnitud. Es preciso
reforzar las viviendas que se incluyan en un programa de
densificacin, dndoles la rigidez lateral necesaria para sostener las
nuevas cargas ssmicas de la vivienda ampliada.
Muros y tabiquera no confinada
Se presentan con frecuencia, principalmente en los voladizos de la
vivienda y en los parapetos de las azoteas. Confinar estos elementos,
para asegurarlos, constituye un proceso sencillo y de bajo costo.
Muros agrietados
Generalmente, el agrietamiento de los muros se produce por el
asentamiento de terrenos no consolidados sobre los que se ha
edificado. Una alternativa para ampliar las viviendas que presenten
este problema es utilizar materiales de peso ligero.
Corrosin de armaduras
La corrosin de las armaduras, sea en las columnas, vigas o en el
techo, es un factor que provoca la prdida de resistencia. Es
necesario detener este proceso de degradacin refaccionando las
zonas afectadas y reemplazando la armadura, si fuese necesario.
Mano de obra y materiales de baja calidad

98

Muchos de los problemas estructurales son ocasionados por los


propios maestros de obras y albailes; tambin afecta lo construido
el empleo de agregados de baja calidad, estribos mal hechos y
elementos con cangrejeras, etctera. Es una necesidad prioritaria
y permanente capacitar a quienes son nuestros principales
constructores y ensearles tcnicas de aplicacin sencilla para evitar
estos problemas.

La experiencia de desco en las actividades constructivas y de


densificacin permite aseverar que la mayora de problemas
constructivos pueden ser tcnicamente resueltos. El Estado puede
subsidiar esta actividad, que es previa a la puesta en marcha de un
programa de densificacin. Hay que tener en cuenta que, en muchos
casos, es imprescindible mejorar y reforzar la estructura de la
vivienda del primer piso (de los padres) para luego proceder a
construir la nueva vivienda en los aires (para la familia de los hijos).

Condiciones de las redes sanitarias y elctricas


Todo proceso planificado de densificacin habitacional exige evaluar
el estado de situacin y la capacidad futura de las redes de energa
elctrica, agua y alcantarillado del rea de influencia del sitio que se
va a intervenir. Es necesario incluir, si as lo determina una
evaluacin, programas de mejoramiento o reposicin de redes, a
fin de repotenciarlas y garantizar el servicio requerido por la nueva
poblacin.
El mejoramiento de redes elctricas existentes no ofrece mayor
problema por tratarse de instalaciones areas que las empresas
concesionarias estn obligadas a atender, y lo hacen con inters
por conseguir nuevos consumidores del servicio mediante la
instalacin de medidores domiciliarios.
En el caso de las redes de agua y alcantarillado el reto es ms
complejo, tanto por su costo como por su proceso constructivo,
que en algunos casos puede implicar el cambio de las tuberas
subterrneas existentes debido a su deterioro o insuficiente
capacidad.
Sin embargo, de acuerdo con versiones recogidas directamente de
las empresas concesionarias de agua en Lima y en las cuatro ciudades
visitadas, no se incrementarn los problemas de dotacin de estos
servicios en los lugares donde se aplicara el Programa de
Densificacin Habitacional pueblos jvenes y asentamientos
populares en proceso de consolidacin-, pues, por lo general, en
estos espacios las redes han sido instaladas en los ltimos diez o
quince y sus dimetros son suficientes para atender las nuevas
demandas que genere la densificacin propuesta.

Debe destacarse que los principales beneficiarios de un programa


de mejoramiento de barrios y densificacin habitacional sern, en
primer lugar, las familias que habitan la zona, que al crecer y
desdoblarse requieren nuevas viviendas para dar privacidad a sus
hijos mayores o casados. Es decir, no se espera un aumento
dramtico del nmero de pobladores que produzca una
sobredemanda de los servicios de agua y alcantarillado.
Lo que est en discusin es el uso ms eficiente de la ciudad
construida y si estas nuevas familias de bajos ingresos que se suman
a la demanda atendern sus necesidades de vivienda en el lugar o
en nuevas urbanizaciones para familias de bajos ingresos. Por ello,
el abordaje del tema supone no tanto el anlisis del abastecimiento
a la ciudad, sino de la mejor distribucin de servicios a las familias
de bajos ingresos.
Se puede afirmar que la capacidad instalada actual de las redes de
agua y alcantarillado en pueblos jvenes y asentamientos populares
con procesos ordenados de saneamiento soportar
convenientemente crecimientos habitacionales como los propuestos
en el presente Programa y disminuir la presin constante por la
ampliacin de las redes hacia nuevos territorios no urbanizados.
Contamos con dos argumentos para demostrar lo enunciado: una
estimacin y simulacin de proyectos de agua ejecutados en
asentamientos populares de Lima, y la evaluacin de una zona
intervenida por el Programa de Densificacin Habitacional de
desco.
En la simulacin se constata que la dotacin para cada vivienda es
de 1.050 litros diarios, que resulta de calcular 150 litros diarios por
persona para un nmero promedio de siete personas. Una
intervencin de densificacin que incremente el nmero de familias
a tres (la primera familia constituida por los padres y dos nuevas
familias conformada por los hijos mayores) aumentara la demanda
a un total de doce personas por vivienda (ncleos familiares de
cuatro personas, en una edificacin de dos pisos). El nuevo total

de demanda sera de 1.800 litros diarios, incremento que puede ser


resuelto por el caudal actual o con la construccin en la vivienda de
un reservorio de dos metros cbicos, sea como cisterna o como
tanque elevado.
En el trabajo de campo realizado durante la ejecucin del Programa
de Densificacin de desco se constat que tres de cada cuatro
viviendas de los asentamientos populares con nivel de consolidacin
media cuentan con sistemas de almacenamiento de agua en cisterna,
construidos en el subsuelo o a nivel del primer piso. Estas cisternas
tienen una capacidad mayor a los dos metros cbicos y han
constituido una forma alternativa de prever la escasez y la limitacin
del servicio que las familias han sufrido permanentemente. Con el
tiempo, estos sistemas se convierten en una facilidad para la
densificacin.
Si comparamos el esfuerzo de dotar de agua a un nuevo barrio o a
una nueva vivienda en un barrio existente, resulta evidente que las
familias del nuevo barrio tendrn que hacer nuevas y mayores
inversiones. En el caso del barrio existente, estas inversiones ya
han sido hechas, incluyendo la cisterna que ayudar a regular los
eventuales problemas de abastecimiento del servicio.
En cuanto a las redes, si se considera sus materiales y dimensiones,
stas se adecuan a los estndares de las ltimas dcadas, que es
cuando fueron instaladas, por lo que superan ampliamente las
exigencias de la futura demanda de un programa de densificacin.

c) Aspectos legal-normativo
La inmensa mayora de viviendas construidas en las urbanizaciones
populares del pas se han iniciado sin contar con planos ni licencias
de construccin. Ello plantea la necesidad de una legislacin ad hoc
que permita cumplir con tres importantes necesidades:
certificar y regularizar la obra construida;
incentivar los procesos de densificacin asistida de la vivienda;
incentivar los procesos de redensificacin y reurbanizacin
del conjunto de los tejidos urbanos.
La certificacin y regularizacin de las viviendas construidas, ms
que una accin de tipo legalista y formal, exige generar un
conocimiento sobre la situacin de la vivienda que debe ser

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 4. Propuesta para una poltica pblica de mejoramiento y densificacin habitacional

En la mayora de casos, el problema de los barrios se concentra en


la insuficiencia de las fuentes de abastecimiento y no en la capacidad
potencial de servicio de las redes.

99

compartido entre las autoridades y sus propietarios. No se trata,


por lo tanto, de utilizar los mecanismos de regularizacin ex post de
edificaciones tan comn en nuestro medio. A diferencia de los
mecanismos de regularizacin existente, en este caso estamos frente
a edificaciones que nunca tuvieron un proceso formal y que
demandan mayor registro y, probablemente, mayor intervencin
regularizadora.
En el caso de la vivienda ya edificada, las intervenciones deben
basarse en el espritu que los reglamentos le dan a los certificados
de habitabilidad. Estos certificados, pensados generalmente para
la vivienda tugurizada, no pretenden exigirle a lo construido aquello
que evidentemente le falta, puesto que eso implicara poco menos
que acciones de demolicin y reconstruccin. Lo que se busca con
ellos es aplicar un mnimo de exigencias en vas de regularizar el
predio, como modo de permitir no slo su uso sino posteriores
procesos de edificacin. La normatividad al respecto debe ser
revisada, pues existen disposiciones (otorgar certificados a viviendas
que no sobrepasan los treinta metros cuadrados, por ejemplo) que
no tiene sentido mantener, ya que la realidad en que operamos es
otra.
Resulta claro que las nuevas unidades edificadas encima o al lado
de las preexistentes s deben estar ms acordes con la normatividad
relativa a la calidad de vida. Al examinar lo necesario para que se
incentiven procesos de densificacin asistida, materia central de
este informe, ser necesario atender numerosos asuntos no
considerados o respetados de los reglamentos de manera masiva,
algunos de los cuales no deberan siquiera estar presentes en la
normatividad moderna. A ttulo de ejemplo sealaremos los
siguientes:

100

densidades mximas de las actuales zonificaciones;


rea mnima de lote (subdividido);
frente mnimo de lote (subdividido);
relacin frente/fondo (lote dividido);
rea techada mnima de vivienda (subdividida);
uso del retiro para escalera bifamiliar y multifamiliar;
ancho de escaleras exteriores:
bifamiliar,
multifamiliar;

ancho y largo de pasajes comunes;


dimensiones mnimas de fuentes de luz y ventilacin;
relacin ancho/largo/alto de pozos de luz;
relaciones funcionales entre ambientes;
cruces con circulacin.
iluminacin y ventilacin prestadas.
servidumbres con vecinos.
puertas de dormitorios y bao directas a sala-comedor.
porcentaje de rea libre,
nmero de estacionamientos por vivienda.

La adecuacin de la norma a cada realidad local siempre demandar


un grado de discrecionalidad, en base a polticas generales y, por
cierto, a la autonoma de los gobiernos locales. Ello no obstante,
ser menester dictar dispositivos generales para numerosos asuntos
concretos. Las escaleras en los retiros, por ejemplo, han sido objeto
ya de resoluciones supremas en aos pasados.
Tambin es necesario dictar nor mas que regulen dicha
discrecionalidad, acotndola a aquellos espacios delimitados como
zonas de intervencin. Es conocido que algunos sectores de la
industria de la construccin buscan utilizar normas fijadas para un
contexto en otros diferentes, lo cual traera como resultado el
empeoramiento de los estndares constructivos y de la calidad de
vida de las ciudades.
Por ltimo, la gran mayora de autoridades y profesionales se orienta
a proponer para las grandes ciudades procesos de desarrollo en los
que se valora ms el espacio construido que la habilitacin
indiscriminada de nuevo suelo. Es necesario orientar la visin de la
ciudad peruana hacia lo que se ha denominado la ciudad compacta.
Un tercer y muy importante proceso normativo global debe ocurrir,
buscando incentivar procesos de redensificacin y reurbanizacin
del conjunto de los tejidos urbanos. No slo determinado tipo de
barrios populares vienen cambiando en su uso del suelo y
modificando sus edificaciones, sino es toda la ciudad la que requiere
el diseo de estrategias que permitan un uso ms racional del suelo
y del equipamiento existente.
Entre los numerosos asuntos que es preciso considerar estn los
siguientes:

Como se desprende de lo anterior, hay mucho que hacer en el


terreno de la normatividad. Entendemos que sta debe ser el
producto de las acciones y los procesos, en vez de su causa, razn
por la cual el presente informe privilegia los aspectos prcticos
para generar un proceso piloto en el pas que proporcione resultados
y las consiguientes lecciones de la experiencia.

2. Financiamiento de los procesos de densificacin


Las familias de bajos recursos no disponen de ingresos suficientes
para adquirir una vivienda terminada o para edificarla. Asimismo,
la precariedad de sus ingresos les impide adquirir compromisos
financieros por largos plazos, lo que las sita al margen de los
crditos hipotecarios. Estas consideraciones explican la vitalidad
de la opcin por la produccin progresiva de la unidad habitacional,
ya que permite destinar recursos hacia la vivienda que en otro
momento sern asignados a necesidades propias de la sobrevivencia
y la formacin del capital humano.
Lo dicho no invalida la necesidad de contar con sistemas adecuados
de crdito y subsidio para esta poblacin. Las familias utilizan

numerosas fuentes de crdito formal e informal para potenciar su


inversin y para beneficiarse del resultado mientras que se cancela
la deuda. La falta de sistemas crediticios adecuados determina un
hecho muy frecuente en los procesos de produccin progresiva de
la vivienda: en vez de edificar una etapa de la vivienda (una
habitacin, un techo, un casco habitable, por ejemplo), slo pueden
construir partes de dicha etapa. Un crdito adecuado permitir
culminar una etapa de la produccin de la vivienda, con beneficios
tanto en la calidad de vida como en el costo del producto final.
Para tener una idea de los requerimientos de inversin de las familias,
mencionaremos un costo de mercado referencial actual, producto
de nuestra investigacin de campo: un casco mnimo habitable para
una ampliacin de vivienda de 45 metros cuadrados en un segundo
piso cuesta 6.000 dlares (costo directo); incluye una pequea obra
de reforzamiento del primer piso. Bordeando esta cifra se sita el
rango mayor de las necesidades de financiamiento de las familias
sin acceso al crdito que un sistema apropiado deber atender.
La propuesta de desco comprende dos procesos de financiamiento
que se pueden desarrollar en una poltica pblica de densificacin.
El primero responde a una poltica de crdito para la vivienda
progresiva y el segundo a una poltica pblica de crdito y subsidio
para la vivienda densificable. En el ltimo caso se trata de una
propuesta trabajada desde los programas ABC del Estado.

Crdito: un financiamiento paso a paso para quien construye


por etapas
Los crditos para el mejoramiento y la densificacin deben ser
pequeos y repetidos, puesto que se comprometen a financiar paso
a paso la actividad constructora de las familias de bajos recursos
que no pueden calificar para un prstamo de altos montos. Por
esta razn, puede efectuarse ms de un crdito para una misma
unidad de vivienda.
Por las caractersticas del esfuerzo familiar y de las redes sociales
de las familias de bajos ingresos, en muchos casos ser el mismo
jefe de familia quien asuma la responsabilidad de un prstamo,
aunque no sea l o ella quien demande la unidad de vivienda, sino
alguno de sus hijos adultos. En materia de subsidios es ya un sentido
comn afirmar que el productor de la vivienda no debe ser quien

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 4. Propuesta para una poltica pblica de mejoramiento y densificacin habitacional

aumentar las densidades permitidas por las actuales


zonificaciones, ya que slo pueden utilizarse plenamente los
coeficientes de edificacin vigentes construyendo viviendas
de ms de 250 metros cuadrados techados cada una, en vez
de fomentar la construccin de cuatro viviendas de 62,50
metros cuadrados cada una;
otorgar premios a los proyectos que coadyuven a la
densificacin de la vivienda en reas ya habilitadas y que
castiguen a los terrenos urbanos subutilizados y sin construir
y a los proyectos que planteen viviendas con densidades
menores a las normativas;
facilitar la reurbanizacin con fines de densificacin y la
acumulacin de propiedades para densificar mediante
proyectos integrales;
castigar el mantenimiento de islas rsticas y terrenos con usos
incompatibles (aeropuertos, cuarteles, etctera), facilitando
su reconversin y premiando su integracin a la trama urbana.
adaptar la ley 25157 y su reglamento a las necesidades del
Programa de Densificacin.

101

los recibe, sino el adquiriente, pero, como se ve, este aserto del
sistema financiero no es vlido para las familias ampliadas, que se
ayudan entre s para producir la vivienda de uno de sus miembros.
El financiamiento para la vivienda que se construye por etapas
sucesivas no puede tener las mismas caractersticas que el de la
vivienda terminada llave en mano. Para cumplir su funcin de ayudar
al proceso de produccin de la vivienda, los montos de crdito y
las modalidades de prstamo deben adecuarse a las necesidades del
cliente y del proceso de produccin de la vivienda. Para ello, el
Estado debe brindar apoyo a las instituciones de microcrdito
(cooperativas, cajas de ahorro, etctera), que son las ms cercanas a
la realidad socioeconmica de los sectores populares y ms flexibles
para adaptar sus sistemas a programas de crdito progresivo.
Entre los elementos que es preciso considerar en el diseo de un
sistema de crdito para el mejoramiento y densificacin de la
vivienda estn los siguientes:
crditos en modalidad de banca personal;
tasas de inters ms bajas del mercado y cortos periodos de
pago;
posibilidad de obtener otro crdito para la siguiente etapa.

Subsidios para el mejoramiento y densificacin de la vivienda


progresiva
Para movilizar los recursos de las familias es determinante poner a
su disposicin un sistema de subsidios e incentivos. El subsidio es
un elemento clave para estimular al pequeo productor o al
comprador de bajos recursos a canalizar sus esfuerzos hacia el logro
de una vivienda adecuada.
Los sistemas de subsidio convencionales no son apropiados para
la produccin progresiva de la vivienda; estos slo sirven para
acercar a un sector de ingresos medios bajos a los precios y
requerimientos de las empresas productoras de vivienda social.

102

Sea que se subsidie a la oferta o a la demanda, los subsidios deben


ser transparentes. No debe haber subsidios a las tasas de inters,
pues estos ahuyentan la competencia entre distintas entidades
financieras para intervenir en este mercado.

El primer subsidio debe ser a la asistencia tcnica, pues es una


palanca principal para el desarrollo de la vivienda adecuada, ms
an ahora que este tipo de asistencia no tiene demanda en el mercado
popular. Una vez que el proceso haya despertado inters en las
familias peruanas, recin se podr empezar a cobrar por la asistencia
tcnica.
Quien edifique o compre unidades de vivienda nuevas completas,
en partes o en un solo paso, debera recibir bonos de subsidio a
travs del sistema financiero, como sucede en otros pases del
subcontinente. El sistema debe considerar montos globales de
subsidio para cada vivienda terminada de bajo costo.
Actualmente, el Estado peruano cuenta con un financiamiento del
Banco Interamericano de Desarrollo (200 millones de dlares), que
se est utilizando en la implementacin del programa de subsidios
a la vivienda para los ms necesitados. Este programa guarda ciertas
similitudes con los aplicados en Chile, Colombia y Ecuador, y se
sustenta en el acceso a crditos y subsidios para quien califique y
haya efectuado un ahorro previo (A+B+C). El principal plan de
vivienda nueva en terreno nuevo para sectores C y D de la poblacin
urbana se lanza bajo el nombre de Techo Propio.
Desde el lanzamiento del programa, desco incidi en la inclusin
del tema de los subsidios para mejoramiento y densificacin de la
vivienda en la Ley del Bono Familiar Habitacional. Ello ha implicado
que se considere la entrega de subsidios para mejoramiento de
vivienda hasta de 1.200 dlares y para construccin en sitio propio
o aires (densificacin) hasta de 2.800 dlares.
En vista de su experiencia previa, desco fue convocado por el
MVCS y el Fondo Mi Vivienda a participar en reuniones de trabajo
para el desarrollo del modelo operativo que aplicara estos subsidios,
pues la norma vigente responda al concepto de adquisicin de
vivienda nueva llave en mano producida por la gran empresa
constructora.
En el proceso de lectura crtica de la propuesta original se
identificaron los siguientes cuellos de botella en la norma para los
subsidios:

Considerando estos elementos de diagnstico, estimados como


premisas, se desarroll una propuesta que se sintetiza de la siguiente
forma:

Esquema de participacin del Banco de Materiales


BANMAT en el producto Techo Propio - Densificacin
Del proceso de postulacin
El diseo de viviendas requiere ser un diseo participativo
uno a uno, es decir, casa por casa, que lo convierte en un
producto caro en tiempo y dinero (habitabilidad del primer
piso, reforzamiento del primer piso, solucin al segundo piso).
Se ha producido una cada de expedientes de postulacin al
Programa, que se explica por el apoyo habitacional previo, el
retiro de ahorros, fraude del postulante, etctera, que
encarecen innecesariamente el diseo de viviendas (Se disea
para veinte viviendas pero slo diez reciben el beneficio).
El esquema de postulacin actual es inviable por prefijar el
valor (y el diseo) de la vivienda antes de postular, ya que no
se conoce a cunto puede acceder el postulante. Ello obliga a
invertir el proceso. Debiera ser: postulacin y luego
elaboracin de los miniproyectos, que es un proceso que se
adeca ms a una vivienda con crecimiento progresivo.
Propuestas
El gobierno local debe intervenir en la primera etapa del
Programa organizando y precalificando a la familia y a la
vivienda, para lo que implementa una oficina de Servicio de
Asistencia Tcnica Municipal (SATEM).
La vivienda debe regularizarse despus de la intervencin.
La familia beneficiaria requiere apoyo financiero
(microcrdito) para lograr tener su ahorro inicial.
El constructor (entidad tcnica) debe ser calificado y
supervisado en su desempeo.
La entidad tcnica requiere un crdito puente para ejecutar
las obras. El Banco de Materiales puede intervenir en el
proceso.
Ventajas de la alteracin del proceso de postulacin
Es ms atractivo para el promotor, menos oneroso y se ajusta
ms a la variedad del mercado (se reducen los costos del
promotor, pues no hace diseos para quien al final no califica).

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 4. Propuesta para una poltica pblica de mejoramiento y densificacin habitacional

las viviendas de las familias beneficiarias no cuentan con la


inscripcin legal en los Registros Pblicos (slo estn
registrados los terrenos);
las viviendas no cumplen con los estndares mnimos del
Reglamento Nacional de Construcciones y es muy difcil la
certificacin de calidad constructiva bajo los actuales criterios
normativos;
la actual ley de regularizacin (27157) de la vivienda debe ser
modificada para posibilitar una real certificacin de calidad
de lo construido y no ser un simple medio para regularizar
cualquier construccin sin seguridad estructural y condiciones
mnimas de habitabilidad;
las familias beneficiarias deben primero invertir en sanear la
vivienda (de los padres) y luego independizar sus segundos
pisos (para las familias de los hijos) para ser sujetos de los
subsidios del Estado;
las familias no estn dispuestas a invertir en el costo del
saneamiento legal de la vivienda si no estn seguras de recibir
un subsidio;
la mayora de familias que podran ser beneficiarias no cuentan
con el ahorro inicial para acceder al programa de subsidios;
se necesita impulsar la intervencin de los pequeos
constructores locales (MYPES de construccin), pues slo
estos constructores estaran interesados en construir cinco a
diez densificaciones en una o dos manzanas. A la gran
empresa no le interesa este producto;
por lo general, estas MYPES no cuentan con cartas fianzas
que les permitan recibir los fondos estatales para ejecutar las
construcciones;
los gobiernos locales deben asumir su rol promotor y
supervisor de la calidad de las obras, pero no cuentan con la
capacidad tcnica y financiera para ello.

103

Reduce y abarata la etapa preoperativa, pues slo se necesita


trabajar sobre la organizacin y no la parte tcnica, que es
cara y riesgosa.
El promotor elabora los proyectos para cada vivienda
sabiendo cul es el monto mximo al que puede acceder el
postulante.
Reduce el nmero de cadas de postulantes, pues aplican con
un ahorro y un crdito aprobados a los que se va a adecuar el
tamao de su vivienda, y no al revs.
Reduce las expectativas del segmento social objetivo (me
hicieron el diseo y al final no hubo nada).
Es ms coherente con la variedad de ingresos de la poblacin
y facilita que en un mismo proyecto est Techo Propio
(densificacin y mejoramiento) y Mi Vivienda, adems de
diferentes soluciones de vivienda.
Permite precalificar a los promotores y organizarlos desde el
inicio.
Esquema del proceso: postulacin y desembolso

Actualmente, el piloto desarrollado por el Estado y un gobierno


local se ejecuta en el distrito de Villa El Salvador; sus resultados
servirn para comprobar las hiptesis y soluciones alternativas antes
de lanzar un programa nacional de subsidios para el mejoramiento
y densificacin de vivienda.

3. El marco institucional y de gestin


Condicionantes para la densificacin asistida
Los aspectos fsicos ms sensibles que es preciso comprobar en las
unidades existentes sobre las cuales se pretenda construir una
ampliacin o una nueva vivienda, son:
sus condiciones de habitabilidad;
su resistencia estructural; y
su certificacin legal.
En tal sentido, un programa de densificacin a escala nacional deber
establecer los parmetros tcnicos mnimos y ptimos, as como
las formas de evaluacin y medicin de ambos aspectos en los
inmuebles que van a ser intervenidos, sea para descartarlos o para
plantear las recomendaciones para su habitabilidad, conformidad
de obra e inscripcin registral, con las anotaciones o cargas que
resulten necesarias.
El proceso
Para llevar adelante un vasto proceso de densificacin habitacional
asistida, desco considera necesario contar con un sistema que
aliente, supervise y encamine la actividad. Al respecto, queremos
sealar las siguientes consideraciones de base:

104

Este anlisis estableci la necesidad de implementar un proyecto


piloto en el que el Estado acte como facilitador de los procesos.
En un primer momento se propuso desarrollar el piloto en la zona
de la margen izquierda del ro Rmac, pero luego de una evaluacin
se vio que no era tcnicamente posible debido al alto grado de
consolidacin urbana de esa zona.

La actuacin del sector Vivienda debe facilitar la produccin


de vivienda y no sustituir la iniciativa privada.
La accin del Gobierno Central debe fortalecer a los
gobiernos regionales y municipales en la toma de decisiones
y en su compromiso por la vivienda para las mayoras.
Deben modificarse las normas y mecanismos vigentes, pues
no han sido pensados para la produccin de pequeas
unidades de vivienda a cargo de pequeas empresas o del
propietario de la vivienda y del terreno.

Servicio de Asistencia Tcnica Municipal (SATEM)


Esta iniciativa recoge la filosofa de la propuesta de Calidad,
desarrollada en captulos previos.
Para implementar un programa de densificacin habitacional,
desco propone la creacin de un servicio de asistencia tcnica de
carcter municipal (SATEM). Este servicio funcionara en convenio
con el MVCS; su finalidad sera facilitar la actividad de diversos
agentes que intervienen o pueden intervenir en la produccin de
vivienda, para lo que se establecer convenios con estas entidades.
El servicio ser diseado para cumplir con los siguientes objetivos:
Facilitar los procesos de produccin de nueva vivienda por
densificacin con niveles de calidad compatibles con los
estndares de las ciudades peruanas modernas. Si la vivienda
producida o resultante fuera subestndar, el servicio no habr
sido de utilidad.
Convencer y no imponer a quienes, por no haber contado
con apoyo institucional, se acercan a las instituciones pblicas
con desconfianza y desdn.
Operar incidiendo en la multiplicidad de agentes privados y
pblicos que intervienen o pueden intervenir en la produccin
de vivienda popular. Mediante la motivacin y orientacin se
persigue que estos agentes confluyan en sus actividades y en
la buena calidad de los resultados, sin desmedro de sus
intereses econmicos y productivos.
No sustituir a quienes pueden brindar servicios a las familias
sino, ms bien, proporcionar aquellos servicios que no estn
al alcance de las familias. Por lo tanto, los servicios prestados
directamente por el SATEM pueden cambiar conforme se
desarrolle el mercado y surjan necesidades que no sean
atendidas por los actores privados y comunitarios.
Crear un sistema operativo de asistencia tcnica y control de
calidad que cumpla, de manera adecuada a nuestro medio,

con los principios convencionales que rigen los procesos de


autorizacin y control de obra. Permitir la formalizacin de
aquellas actividades de produccin de alojamiento para
familias de bajos ingresos que muestren potencial para atender
de manera efectiva las demandas de quienes no tienen
alojamiento en propiedad o en alquiler.
Proporcionar elementos de juicio sistematizados para el
montaje de un sistema nacional de apoyo a la densificacin
habitacional.
Principio de operacin del servicio
Se trata de un servicio municipal instaurado para garantizar el
derecho a la vivienda de quienes toman iniciativas para atender sus
necesidades de alojamiento. Busca orientar a las familias o a los
pequeos productores de viviendas (entidades tcnicas) de muy
bajo costo en las numerosas y complejas situaciones que tienen
que enfrentar cuando producen una vivienda. Cuando una familia
promotora logre producir una nueva vivienda digna o adquirir una
vivienda producida localmente por pequeos productores, el
servicio SATEM habr cumplido su objetivo.
Existen numerosas instituciones, organismos y empresas que
participan o deben participar en el proceso de densificacin de
viviendas, a saber:
profesionales o personas empricas que hacen diseos y
planos de viviendas;
pequeas empresas dirigidas por maestros de obra que
edifican las viviendas (entidades tcnicas);
los Registros Pblicos, donde debe inscribirse toda nueva
propiedad producida;
cajas municipales, cooperativas, bancos, Edpymes y el Banco
de Materiales, que posibilitan el financiamiento para la
construccin;
colegios profesionales, universidades, ONG y dems, que
tienen vocacin de servicio a la comunidad;
el Estado, como promotor y facilitador de las polticas, as
como gestor de una poltica de subsidios para la vivienda
popular progresiva.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 4. Propuesta para una poltica pblica de mejoramiento y densificacin habitacional

Una accin de alcance masivo slo puede efectuarse con


sistemas claros y universales, con normas adecuadas y, por
cierto, colocando a la autoridad del lado del productor de las
viviendas.

105

La accin de estos y otros grupos no llega a las familias en la


magnitud y oportunidad debidas. Adems, muchas veces se
contradicen en vez de confluir. En ciertos casos, cuando varios
organismos y grupos actan en la misma ciudad, no slo no
coordinan entre s, sino sus actividades se superponen.

El servicio SATEM actuar estableciendo interfases entre grupos


de familias (o familias individuales, en los primeros casos) y diversas
entidades o grupos privados que intervienen en la produccin de
un nuevo alojamiento. All donde sea posible, actuar en convenio
con los organismos que deben intervenir.

El servicio SATEM ayudar a eslabonar procesos que son percibidos


como asuntos aislados y a mostrar oportunidades tanto a las familias
como a los agentes que intervienen en la produccin de vivienda.

Para cada actividad hay organismos o empresas que brindan


servicios. La oficina SATEM interviene facilitando el acceso de las
familias a estos servicios y se posiciona como un organismo de
asistencia que da un valor agregado a la actividad desempeada por
otros.

El servicio actuar del siguiente modo:


Promoviendo la agrupacin de las familias de una misma
circunscripcin que en un momento dado van a edificar, con
el objeto de facilitar sus actividades.
Orientando de oficio a los grupos, monitoreando sus
actividades y facilitndoles el acceso a recursos y servicios.
Proporcionando un men de posibilidades para cada
proyecto que los promotores de la edificacin desean
emprender.
Los funcionarios del servicio deben aspirar a ser considerados
como los asesores de confianza de la familia que quiere realizar
una mejora en su vivienda o que desea edificar una nueva
vivienda. Esto plantea la necesidad de contar con
profesionales altamente motivados y capacitados, que
entienden que cada casa es un caso y que son capaces de
modificar las actitudes negativas que existen respecto de la
labor pblica.
Al final de un proceso por ejemplo, al disponer de los
planos definitivos de la edificacin o culminar una
construccin, el servicio avalar la actividad con la firma
de profesionales responsables.

106

En vista de que este servicio a los constructores no se ha efectuado


de manera adecuada y universal en el pas, en un primer momento
no puede cobrarse por la prestacin del SATEM, o no puede
aspirarse a cubrir sus costos con los aportes de los usuarios. En
todo caso, debe tenerse claro que el cobro que se har ms adelante
es el de una tasa y no el de un impuesto. El aumento del valor
predial y la consecuente recaudacin municipal, que se incrementar
con los aos en la medida en que la conciencia tributaria sea mayor,
asegurar la sostenibilidad del servicio en el futuro.

Por sus caractersticas intrnsecas, la asistencia tcnica no solamente


brinda servicios a las familias o a los promotores inmobiliarios,
sino tambin a los dems agentes que, como los bancos, los registros
pblicos y los profesionales, encuentran dificultades para llegar a
sus potenciales clientes debido a la falta de eslabonamiento de los
procesos constructivos.

Visin del servicio SATEM


Que la vivienda existente en los barrios tenga, en el ms breve plazo,
condiciones aceptables de habitabilidad y que soporte una nueva vivienda
arriba o a su lado (estructuras y ventilacin).
Que en el ms breve plazo las familias produzcan una nueva vivienda,
arriba o al lado, que sea adecuada para el nuevo usuario de acuerdo a
los criterios que se desprenden de la legislacin peruana en la materia,
convenientemente adecuados (acceso independiente, casco habitable con
zona hmeda y techo ligero sustituible por techo definitivo).
Misin del servicio SATEM
Proporcionar toda la asistencia profesional en el diseo y ejecucin de
obra necesaria para que las familias cuenten con una nueva vivienda
adecuada, arriba o al lado de la ya existente.
Apoyar a las familias en todas sus gestiones financieras y legales que les
posibiliten obtener los recursos y la seguridad en la tenencia de la vivienda.
Los propietarios finales de las nuevas unidades habitacionales debern
pertenecer a los estratos C D y E de la poblacin.
Promover un cambio cultural respecto a los procesos de produccin de
vivienda en uno o varios lotes a la vez. Proveer de informacin sistemtica
a quienes toman decisiones sobre las polticas de mejoramiento urbano y
densificacin.

5
DENSIFICACIN HABITACIONAL /

ANEXOS
107

Anexo 1
Herramientas de anlisis para la densificacin
habitacional20
Tipologa de produccin de viviendas por densificacin
Antes de iniciar cualquier proceso de densificacin asistida es preciso conocer algunos de los problemas
que se encontrarn en las viviendas. Ello plantea la necesidad de establecer una tipologa que refleje cmo
las familias construyen una segunda o tercera vivienda en su propiedad. El estudio debe efectuarse en una
determinada ciudad o en una parte de ella, y debe contemplar las caractersticas del crecimiento en cada
tipo de vivienda, las dificultades que se presentan y el modo como la familia propietaria busca resolverlas.
La tipologa que se propone es vlida para la mayora de ciudades peruanas en las que predominan los
ladrillos con mortero de cemento. El estudio de las modalidades de densificacin de la vivienda ha permitido
elaborar mejores alternativas para obtener como resultado de la intervencin una vivienda decorosa, y
tambin determinar qu modalidades deben ser desincentivadas por el mayor grado de dificultad que
presentan al momento de trabajar en ellas.

Al inicio del Proyecto de Densificacin Habitacional se elabor una primera tipologa. Un equipo dirigido
por el arquitecto Jorge Burga estudi cien casos considerados exitosos en Villa El Salvador: haba que
precisar el tipo de intervencin que interesaba hacer y proponer distintas soluciones de mejoramiento. En
ese momento se encontr viviendas que se amplan con una escalera exterior o una escalera interior.
Tambin se observ las subdivisiones de lote y las viviendas que desde una fase muy temprana se plantean
como edificios de departamentos. Se decidi no intervenir en estos ltimos en razn de que no eran
resultado de una produccin progresiva y ya se haba edificado all todo lo posible, y a veces ms. Se agreg
un nuevo tipo de propuesta, consistente en probar la factibilidad de unir dos o ms lotes para producir en
ellos viviendas de tipo quinta. Esta tipologa fue afinada por el arquitecto Juan Tokeshi en aos posteriores.
El estudio cont con el apoyo de alumnos de universidades locales.
Ms adelante el estudio se extendi a cuatro ciudades peruanas con la misma tipologa, donde se encontraron
aplicaciones ms diversas. Ello condujo a afinar y ampliar la propuesta tipolgica existente, que es la que se
presenta a continuacin.

20

HDM/desco, Universidad Mayor de San Simn, Instituto de Investigaciones de Arquitectura-IIA. Herramientas de anlisis para la densificacin habitacional. Cochabamba,
Bolivia: Memoria Editores, 2005. Este anexo resume la seccin segunda del libro, trabajada por Juan Tokeshi G. S. (arquitecto y urbanista del Programa Urbano
desco), Carlos Noriega (arquitecto del Programa Urbano desco) y Ral Quinez (arquitecto y urbanista, consultor independiente).

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 5. Anexos

El anlisis de los grados de consolidacin en una determinada ciudad y la tipologa de los procesos de
densificacin de la vivienda son instrumentos tiles para las autoridades municipales y de vivienda as
como para el proyectista.

109

Conviene sealar que estos tipos de ampliacin de vivienda tambin se presentan en barrios ubicados en
urbanizaciones convencionales. All las viviendas de tipo chalet se transforman poco a poco para alojar a
nuevos hogares en el mismo terreno.

Matriz. Tipologa de produccin de viviendas por densificacin

Tipologas
La tipologa de produccin de vivienda nueva en lote ocupado que se presenta a continuacin surge de las
experiencias que se dan cotidianamente en las ciudades peruanas. Esta tipologa presenta tres tipos principales
y ocho subtipos. La clasificacin por tipos responde bsicamente a los criterios de ubicacin y del proceso
de generacin de las nuevas unidades de viviendas, teniendo en cuenta que por lo general ya existe
previamente una vivienda. La clasificacin por subtipos responde a los siguientes criterios: tipos de accesos,
circulaciones y la forma de ocupacin en el terreno en relacin a la vivienda existente y con las nuevas
producidas por densificacin.

110

Tipologa
Caso
Ciudad
Lmina

Aires / A-1
Escalera exterior en retiro
Chiclayo
Perfil de lote, vivienda bsica y evolucin existente

La escalera exterior es el elemento ms significativo del proceso de densificacin y es muy frecuente en las
soluciones de vivienda bifamiliar. Esta se construye en el retiro del lote, que es un espacio entre el lmite de
la propiedad y el frente de la edificacin (es una prctica ordinaria en el proceso de urbanizacin peruana
el dejar un retiro libre, entre uno y cinco metros).
Los problemas ms frecuentes que se observan al adaptarse un elemento no previsto como la escalera en
el frente, cuando el retiro es corto, son: malas condiciones de iluminacin, ventilacin y privacidad); tambin
incomodidad y riesgos por un trazado irregular.
Como se observa en la imagen, a la inicial vivienda tipo chalet se le aade un uso productivo, una bodega,
que sumado a la independizacin obligan a prestar mayor atencin en el rediseo para conservar reas de
jardn o patio que generen una buena salud interior, y reforzar las estructuras.
Tipologa
Caso
Ciudad
Lmina

Divisin de lote / B-1


Subdivisin de lote en esquina
Chiclayo
Perfil de lote, vivienda bsica y evolucin existente

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 5. Anexos

Caracterizacin

111

Caracterizacin
El lote en esquina permite las mejores intervenciones de subdivisin, por accesibilidad y posibilidad del
frente. En nuestra experiencia y en general en el pas es posible encontrar un sinnmero de posibilidades
que partiendo de una reparticin de un lote en esquina se transforman y combinan en mltiples soluciones
(subdivisiones horizontales y verticales).
El caso que se presenta es de dos lotes subdivididos transversalmente por el fondo, que se acumulan
generando un nuevo lote con acceso desde la calle contigua.
La proporcin, dimensin del lote y sus frentes son claves para el nmero de viviendas en los sublotes que
se van a crear.

112

De acumularse lotes es posible que se genere un conjunto multifamiliar considerando las huellas de la
lotizacin original.

Divisin de la vivienda existente / C-1


Divisin de la vivienda existente
Arequipa
Perfil de lote, vivienda bsica y evolucin existente

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 5. Anexos

Tipologa
Caso
Ciudad
Lmina

113

Se trata de intervenciones en viviendas con alto grado de construccin, donde se pretende fundamentalmente
la ampliacin y adecuacin de las preexistencias a nuevas unidades de vivienda o departamentos. En los
casos encontrados es difcil su identificacin exterior y son resultado de una construccin por partes y
adecuada a las diversas necesidades de la familia en momentos distintos.
Las mayores dificultades se presentan en el funcionamiento, circulacin interna y calidad estructural de la
vivienda nueva. Al subdividirse, los espacios resultantes son de mala calidad, desproporcionados y carentes
de reas libres interiores.

114

Anexo 2
Consideraciones para una propuesta de densificacin
en el Cono Sur al ao 201521
El presente documento pretende mostrar que es perfectamente posible alojar el crecimiento poblacional
futuro del Lima Sur en la misma zona, sin necesidad de ocupar nuevo suelo, ahora escaso.
Se trata de un ejercicio de proyeccin, simulacin y modelado de la realidad de esta parte de Lima y tiene
como punto de partida la experiencia de densificacin del Programa Urbano de desco, que viene siendo
implementada en el distrito de Villa El Salvador. El conocimiento emprico de la realidad urbana ha sido
complementado con un detallado trabajo estadstico de las variables fsicas, demogrficas y socioeconmicas
de Lima Sur.
En este estudio, de carcter preliminar, se parte de las proyecciones del Instituto Nacional de Estadstica e
Informtica (INEI) acerca del crecimiento poblacional, el cual define la composicin familiar y sus requisitos
de rea de vivienda, para luego hallar los requerimientos de rea neta total en los distritos de San Juan de
Miraflores, Villa El Salvador y Villa Mara del Triunfo. Finalmente, se proyecta este crecimiento extensivo
(o natural) y se lleva al absurdo, ubicando la superficie que necesitaran estas nuevas familias en un rea
consolidada de Lima, slo con la intencin de mostrar la escala del problema a partir de referencias conocidas
por buena parte de los limeos.

Si el proceso de densificacin se maneja en forma planificada, a pesar de las condiciones actuales de oferta
y demanda de vivienda en Lima Sur y el incremento de poblacin, es posible resolver la demanda de
vivienda-departamento de las nuevas familias al ao 2015, y previsiblemente tambin para dcadas futuras.

Anlisis de la situacin actual y proyecciones


a) Crecimiento de la poblacin y nuevos espacios para vivienda
La proyeccin del crecimiento poblacional (cuadros 1, 2 y 3) permite afirmar:

21

El incremento de la poblacin del Cono Sur al 2015 es sensiblemente igual a la poblacin de Villa El
Salvador (VES) a 1993, es decir 263.772 habitantes.
El mayor crecimiento se produce en Villa El Salvador, que del tercer lugar pasa a ocupar el primero:
425.011 habitantes frente a 418.189 en San Juan de Miraflores y 316.604 en Villa Mara del Triunfo.
Singularmente, el crecimiento tiende al mnimo en Villa Mara del Triunfo a partir de 2005.

Jos Barreda, gegrafo, Jefe del Programa Urbano de desco y Juan Tokeshi G. S. arquitecto del Programa Urbano de desco. 1998.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 5. Anexos

Hiptesis de trabajo

115

Cuadro 1
Crecimiento de la poblacin del Cono Sur
Ao

Distrito

San Juan de Miraflores


Villa El Salvador
Villa Mara del Triunfo
Total

1997

2000

2005

2010

2015

315.950
293.710
286.372
896.032

338.184
319.105
297.505
954.794

374.482
362.272
313.456
1050.210

395.732
392.390
315.026
1103.148

418.189
425.011
316.604
1159.804

Cuadro 2
Incremento de la poblacin por periodos
Periodo

Distrito

San Juan de Miraflores


Villa El Salvador
Villa Mara del Triunfo22
Total

1997-2000

2000-2005

2005-2010

2010-2015

1997-2015

22.234
25.395
11.133
58.762

36.298
43.167
15.950
95.415

21.250
30.117
1.570
52.937

22.456
32.621
1.578
56.655

102.239
131.301
30.233
263.773

Asumiendo que el incremento de la poblacin va a generar, finalmente, nuevas unidades familiares, y que
estas familias jvenes, inicialmente tendrn un promedio de 3,6 miembros, esto es, un valor similar a la
composicin de aquellas ubicadas en los nuevos barrios de Villa El Salvador, al final del periodo 1997-2015
la demanda de viviendas-departamento ser de 73.270, como se aprecia en el siguiente cuadro.
Cuadro 3
Unidades de viviendas nuevas por periodo
Periodo

Distrito

San Juan de Miraflores


Villa El Salvador
Villa Mara del Triunfo
Total
22

116

1997-2000

2000-2005

2005-2010

2010-2015

1997-2015

6.176
7.054
3.093
16.323

10.083
11.991
4.431
26.505

5.903
8.366
436
14.705

6.238
9.061
438
15.737

28.400
36.472
8.398
73.270

Para el caso de Villa Mara del Triunfo se asumi un aumento poblacional sumamente bajo, pues a mediados de los
noventa se crea que el crecimiento de este distrito, bajo la frmula de ocupaciones espontneas o barriadas, no era
posible ya que los terrenos que quedaban no presentaban condiciones mnimas de constructibilidad para nuevas
viviendas. El tiempo demostr que ello era un error.

Los cuatro rangos del cuadro de densidades (vase el Mapa de Densidades en el Lima Sur) marcan el
procedimiento de intervencin. La meta es que los tres rangos inferiores (menos de 200, de 200 a 360, de
360 a 450 habitantes por hectrea) alcancen el pico de 450. La forma de medir la comodidad-hbitat es
viendo los resultados del proyecto piloto (II sector, grupo 8), donde siete manzanas estn en el rango tres
y nueve en el rango cuatro, y es apreciable un buen nivel de densificacin, igual a 460,5. Es evidente que
una densidad poblacional como la que aqu sealamos sin que ocasione tugurizacin o hacinamiento slo
es posible si se aumenta el casco construido de las viviendas, mejorando infraestructura y equipamiento
local.

b) Condiciones socioeconmicas
Para realizar un anlisis socioeconmico ms detallado de los distritos de Lima Sur, se ha credo conveniente
subdividir la clasificacin de nivel socioeconmico (NSE) utilizado por diversas instituciones en nuevas
subcategoras. La informacin base que ha permitido esta nueva clasificacin fue reunida en el Censo de
Poblacin y Vivienda (1993) y procesada por el INEI. La unidad mnima de anlisis para la propuesta es la
manzana.
La correlacin de esta clasificacin con los NSE tradicionales es la siguiente:

El nivel A es similar al nivel C1, definido como nivel Bajo ascendente y el C2, definido como
Bajo tpico. Segn datos de Apoyo, su ingreso promedio estara entre 380 y 480 dlares.
El nivel B guarda alguna similitud con el nivel D1, denominado como Muy bajo pobre. Su ingreso
mensual promedio estara alrededor de los 230 dlares.
El nivel C se correlaciona con el nivel D2, denominado Muy bajo extremo. Sus ingresos familiares
estaran alrededor de 200 dlares.
El nivel D es comparable tambin con el nivel D2, pero siguiendo la lgica de Apoyo y del INEI e
INADUR sus ingresos seran menores a 200 dlares al mes por hogar.

Conviene recordar que los datos de ingreso por familia son slo referenciales, en razn de que Apoyo23 no
ha hecho un estudio detallado de las zonas ms pobres de Lima. Sin embargo, se crey conveniente vincular
ambas clasificaciones para establecer puentes con la clasificacin ms usual.
Los distritos de Lima Sur se encuentran entre los ms pobres de Lima Metropolitana, con los indicadores
ms bajos de educacin del jefe del hogar, promedio de aos de estudio, ingreso mensual ordinario promedio,
tenencia de electrodomsticos, etctera.
El siguiente mapa muestra la distribucin territorial segn los NSE predominantes de los habitantes de los
distritos de Lima Metropolitana. Los distritos que aparecen en blanco no tienen informacin.

23

Algunos aos despus del trabajo, que aqu presentamos, Apoyo replanteo su clasificacin agregndole un nivel
ms (E, pobres extremos). El presente documento mantiene cifras y clases originales.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 5. Anexos

117

Mapa de NSE en Lima Metropolitana

Un acercamiento a los NSE del Lima Sur (reclasificacin propia) muestra que el distrito de Villa El Salvador
es el ms pobre de los tres, con un 31 por ciento de manzanas consideradas dentro de la definicin de
pobreza extrema.

118

Cuadro 4
Nmero de manzanas segn nivel socioeconmico en el Cono Sur
A

Distrito

San Juan de Miraflores


Villa El Salvador
Villa Mara del Triunfo
Total

699
558
914
2.171

21,1
24,9
30,5
25,4

1315
393
490
2198

39,7
17,6
16,4
25,7

433
593
682
1.708

13,1
26,5
22,8
20,0

862
694
909
2.465

26,1
31,0
30,4
28,9

Los indicadores utilizados para esta clasificacin son los siguientes:

hogares en viviendas inadecuadas


hogares en viviendas con algn grado de hacinamiento
hogares en viviendas sin desage
hogares con nios en edad escolar que no van a la escuela
hogares con alta dependencia econmica
hogares sin artefactos elctricos.

A partir de esta clasificacin y de la superposicin de la informacin de densidades netas (sin considerar


vas y espacios para equipamiento urbano), se han elegido algunas zonas en los tres distritos que podran
transformarse en reas receptoras del incremento poblacional en un corto, mediano y largo plazo, teniendo
adems en cuenta que las reas aparentemente libres o poseen pendientes que dificultan la construccin y
acceso o estn destinadas a usos no residenciales.

Hasta ahora el incremento poblacional y la ubicacin de las nuevas familias ha sido un proceso extensivo.
Por lo general, nuevas familias es sinnimo de nuevos terrenos para urbanizar. Si este modelo de
crecimiento persistiera (calculado con un ndice es de 100 metros cuadrados por familia), hacia el ao 2015
se requeriran 773 hectreas.
Cuadro 5
rea neta requerida
Periodo

Distrito

San Juan de Miraflores


Villa El Salvador
Villa Mara del Triunfo
Total

1997-2000

2000-2005

2005-2010

2010-2015

1997-2015

62
71
31
164

101
120
44
265

59
84
4
147

62
91
4
157

284
365
84
733

Nota: el ndice considerado es 100 metros cuadrados por familia.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 5. Anexos

c. Crecimiento extensivo del Cono Sur

119

Cuadro 6
rea total (incluye vas y equipamiento)
Periodo

Distrito

San Juan de Miraflores


Villa El Salvador
Villa Mara del Triunfo
Total

1997-2000

2000-2005

2005-2010

2010-2015

1997-2015

112
128
56
296

182
217
80
479

107
151
8
266

113
164
8
285

514
660
152
1.326

Nota: el ndice considerado es de 1,81.


Si se ocupara terreno nuevo, la magnitud sera comparable a la suma de tres distritos: Lince, Magdalena y
San Isidro, o igual a 132 grupos residenciales de VES.

120

rea adicional que


necesitara el Cono Sur
(2015)

Anexo 3
Anlisis cualitativos de la demanda de las familias22

En abril de 2002, el Viceministerio de Vivienda y Construccin (VMVC) y desco solicitaron a la empresa


1/2 de Construccin el desarrollo del estudio de mercado potencial de la densificacin de vivienda popular
en Lima Metropolitana.
Esta investigacin contempl los siguientes aspectos y metodologa:

1200.000 habitantes en Lima deben considerarse como sectores populares.


El grupo objetivo investigado consiste en los sectores C y D (970.000 hogares).
El 70 por ciento de este grupo poblacional se concentra en diez distritos capitalinos.
Se efectuaron 739 entrevistas en dichos distritos. Se seleccionaron 500 casos. Se efectuaron 9 grupos
focales.
Margen de error permisible del estudio: 4,4 por ciento.

La vivienda unifamiliar predomina como el formato familiar ideal de vivienda.


La mayora de familias esperan que el segundo piso pueda servir para que los hijos cuenten con
habitaciones propias.
Las principales razones que se arguyen para reiniciar la construccin de nuevos ambientes son: i)
aumento del nmero de integrantes de las familias, ii) requerimientos de privacidad de los hijos
mayores y iii) cambio de estado civil.
Entre las parejas que cuentan con ms de veinte aos de formadas predomina la idea de construir en
los aires de sus respectivas viviendas.
Se reconoce que el municipio y el Gobierno Central son las instancias que apoyan la construccin
de viviendas en general.

Una primera aproximacin cuantitativa al mercado de densificacin da cuenta del total de hogares que no
se encuentran completamente satisfechos con su vivienda actual y que piensan seguir construyendo o
mejorndola en los prximos aos. Este clculo se muestra a continuacin:

22

Seccin del estudio realizado por de Construccin por encargo de desco. Consultora del Proyecto Mejoramiento
de barrios / Densificacin habitacional. Viceministerio de Vivienda y Construccin, 2002.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 5. Anexos

Los resultados ms significativos del anlisis cualitativo fueron los siguientes:

121

Mercado potencial de densificacin


(primera aproximacin)
Nmero de hogares de los niveles C y
D
Proporcin de hogares que no estn
satisfechos con su vivienda y seguirn
construyendo
Mercado potencial de densificacin
(primera aproximacin)

Total
970.000
43,20%

419.040

Para llegar a una segunda aproximacin se estima conveniente efectuar otra seleccin que contemple criterios
relacionados con la adquisicin de materiales de construccin:

que las familias cuenten con algn dinero ahorrado para comprar los materiales de construccin;
que irn comprando los materiales poco a poco mientras vayan construyendo;
que se prestarn dinero para comprarlos.

Tras aplicar estos criterios para extraer la informacin de cada jefe de familia entrevistado se obtuvo la
siguiente estimacin:
Mercado potencial de densificacin
(segunda aproximacin)
Mercado potencial de densificacin
(primera aproximacin)
Proporcin de hogares que cumplen
con restricciones sealadas
Mercado potencial de densificacin
(segunda aproximacin)

Total
419.040
82,20%
344.350

Para llegar a un estimado final del mercado potencial de densificacin es necesario efectuar un tercer
ajuste, reduciendo el mercado a aquellos hogares que cuentan con un ingreso mensual mayor a 1.200
nuevos soles. La tercera aproximacin es la siguiente:

122

Mercado potencial de densificacin


(tercera aproximacin)
Mercado potencial de densificacin
(segunda aproximacin)
Proporcin de hogares cuyo ingreso
mensual es mayor a 1.200 nuevos soles
Mercado potencial de densificacin
(Tercera aproximacin)

Total
344.350
29,60%
101.850

El 76 por ciento de las viviendas estn ocupadas por un solo hogar; el promedio es 1,4. Los hogares
estn conformados en mayor proporcin por 4 5 personas y 4,9 en promedio.
La mayora de los jefes de familia son varones (87,8 por ciento) y mayores de 34 aos (74,7 por
ciento); el promedio de edad es de 44. El ama de casa tiene 42 aos en promedio. En cuanto al
nmero de hijos, el 35,5 por ciento tienen dos hijos y el 25,3 por ciento tres; el promedio es de 2,4.
El 68,6 por ciento de estos jefes de familia son casados, el 24,4 por ciento no tienen pareja y solamente
un 6,9 por ciento son convivientes. El ciclo de vida familiar presenta proporciones muy similares
(entre 20 y 25 por ciento cada rango), excepto entre familias mayores de treinta aos; este segmento
slo es el 6,7 por ciento del mercado.
La mayora de los hogares pertenecen al estrato C (84,2 por ciento), y los distritos donde se ubican
en mayor proporcin son San Juan de Lurigancho (20,7 por ciento) y San Juan de Miraflores (15,2
por ciento).
El 67 por ciento de los jefes de familia son propietarios de la vivienda que ocupan y el 22 por ciento
se encuentran alojados; slo un 5,1 por ciento manifiestan ser inquilinos.
En cuanto al nivel de consolidacin de la vivienda, el 69,7 por ciento no estn completamente
consolidadas (Tipo C) y el 21,6 por ciento son viviendas no del todo precarias (Tipo B).
El 62,6 por ciento de los hogares compraron el terreno donde se ubica su vivienda y el 24,8 por
ciento lo recibieron de un familiar. El rea promedio del terreno es 146 metros cuadrados y la mayor
proporcin se encuentra entre los terrenos de 141 a 160 metros cuadrados. Poco ms de la mitad
cuenta con ttulo de propiedad y 23,1 por ciento est en trmite. Slo el 32,8 por ciento de los
hogares tienen declaratoria de fbrica.
El 38,7 por ciento de quienes conforman este mercado afirman tener algn ahorro, siendo el promedio
de 3.900 nuevos soles.
El 64,9 por ciento de los hogares del mercado potencial piensan construir habitaciones adicionales
y el 21,7 por ciento otra vivienda independiente. Respecto del tipo de construccin o mejora que se
piensa hacer, el 85,1 por ciento menciona dormitorios y el 51 por ciento techar la casa, entre las ms
importantes.
El 68,2 por ciento de las construcciones o mejoras que se piensan hacer se harn utilizando el
techo/aires de la vivienda. El rea promedio de todas las mejoras es de 112 metros cuadrados y el
monto promedio que se invertir asciende de 8.400 nuevos soles, aunque hay un 22,1 por ciento que
no precisa cunto les costar.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 5. Anexos

En cuanto a las caractersticas de los hogares del mercado potencial se ha determinado que:

123

Grados de consolidacin

Estudio de Mercado Potencial de Densificacin de la Vivienda Popular 1/2 de


Construccin - VMVC 002

124

El 43,5 por ciento de hogares comprarn los materiales poco a poco conforme vayan construyendo,
el 41,9 por ciento pedirn prestado para comprarlos y slo el 14,6 por ciento ahorrarn antes de
empezar a construir; estos ltimos cuentan ya con un dinero ahorrado.
Cuando se trata del tiempo en que reiniciarn la construccin, el 44,6 por ciento piensa hacerlo en el
plazo de uno a dos aos y el 27,5 por ciento dentro de cuatro a seis meses, siendo el promedio de
11,6 meses.
Solo el 28,1 por ciento obtuvo un prstamo de alguna entidad financiera y un reducido 8 por ciento
recibi orientacin tcnica para la construccin de sus viviendas.
Ocho de cada diez hogares estn completamente de acuerdo con un programa de asistencia tcnica
y entre las alternativas ms solicitadas estn: orientacin acerca de la forma de construir o mejorar su
vivienda (34,8 por ciento), ayuda en el trmite para la independizacin de la vivienda (24,2 por
ciento) y ayuda en el trmite para la declaratoria de fbrica (21,8 por ciento).
Los hogares del mercado potencial cuentan en su mayora con uno o dos miembros que aportan a la
economa familiar; el promedio es de 2,4. Del total de estos miembros, el 39,5 por ciento son jefes de
familia y el 32,2 por ciento son los hijos. En cuanto a la ocupacin, el 41,1 por ciento son empleados
privados y el 23,6 por ciento trabajadores independientes formales.
El ingreso mensual de estos hogares es de 1.700 nuevos soles en promedio, aunque la mayor proporcin
se encuentra en el rango de 1.200 y 1.500 nuevos soles.

El concepto de la casa propia


El poseer casa propia es, para el segmento poblacional investigado, una expresin clara del logro familiar.
Las familias ansan cumplir con el sueo de tener una vivienda que albergue a la familia.
Las principales connotaciones relativas a la vivienda propia son:

se asume como la principal herencia que dejan los padres a los hijos;
es sinnimo del esfuerzo y sacrificio a lo largo de los aos;
es seguridad para la pareja;
representa una vida de pareja independiente.

La necesidad de construir la vivienda en funcin de los hijos se incrementa en las familias con ms tiempo
de convivencia o matrimonio, as como la percepcin de inestabilidad e incertidumbre que produce el no
tener una vivienda propia. Slo el esfuerzo de proporcionar educacin a los hijos supera en importancia el
proveerlos de casa propia.

El terreno
Entre las parejas jvenes la forma ms comn de acceder a la propiedad del terreno de sus viviendas es a
travs de la donacin, o eventualmente la herencia, de los padres o abuelos. Por lo general, se les otorga
una porcin del terreno o de los aires, lo que en buena cuenta significa una densificacin de los lotes
disponibles.

Una mayora relativa de las parejas investigadas no poseen el ttulo de propiedad del predio, a pesar de los
esfuerzos de la Cofopri, que muchos entrevistados, particularmente del segmento D, reconocen como
positivos.
En general, la no titulacin puede atribuirse a que se le considera innecesaria (se otorga ms valor a los
convenios de hecho, sobre todo con familiares), a que no se le encuentra un valor material a la titulacin o
a que se teme que con la titulacin se descubran posibles problemas que generen un riesgo sobre la
tenencia del lote o la obligacin de pagos de impuestos, tasas, multas o derechos.
Por otro lado, casi la totalidad de investigados seal que no contaba con la declaratoria de fbrica de sus
viviendas.
A pesar de todo, entre quienes tienen ttulo e inclusive entre quienes no cuentan con l, se asigna gran
importancia a la formalizacin de la propiedad, principalmente por la seguridad que ello les otorga de no
ser desalojados. No se concede mucha importancia al potencial uso econmico de un bien inmueble
debidamente formalizado.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 5. Anexos

Tambin hay quienes compran el terreno, por lo comn mediante asociaciones o de manera informal a un
familiar, siendo caracterstico el pago a plazos. En otros casos accedieron al terreno mediante traspasos, en
los que resulta indispensable la participacin de un intermediario; o invadiendo, aunque esta modalidad
parecer ser exclusiva del segmento D y de los migrantes.

125

Caractersticas fsicas de la vivienda actual


Las reas de terrenos sobre los cuales se ha iniciado la construccin de las viviendas se sitan en rangos de
cierta amplitud, que van creciendo conforme la familia se consolida: en el segmento de parejas con ms de
veinte aos de convivencia los terrenos estn por encima de los cien metros cuadrados.
Slo los terrenos de reas pequeas (entre 35 y 90 metros cuadrados) se han logrado construir casi en la
totalidad de su extensin, en particular en el estrato socioeconmico C; en la mayora de estos casos queda
pendiente la construccin de los aires as como los acabados de la primera planta.
En la etapa inicial, la construccin y distribucin de ambientes parece ser muy similar: un ambiente que
primero funciona como sala-comedor-dormitorio dividido por paneles de triplay, madera, esteras o cortinas,
y otro ambiente sanitario (cocina o bao).
En los estratos socioeconmicos C y D, el formato ideal de vivienda predominante es la casa de dos
plantas, a pesar de lo cual la mayora espera que la construccin del segundo piso sirva para que los hijos
cuenten con habitaciones propias (lo que constituye el germen de una futura independizacin).
En cuanto a los materiales empleados en la construccin, si bien existen muchos que se usan temporalmente
(techos de calamina, por ejemplo), la tendencia es unnime hacia los convencionales: muros y tabiques de
ladrillo de arcilla, columnas y vigas de concreto y techos aligerados (ladrillo y concreto). Los pisos son por
lo general de cemento pulido, que en algunos casos se baan de ocre rojo.
El techado del primer piso con material aligerado es una tarea crtica en el proceso de construccin progresiva
y su carencia puede constituir una limitacin para los intentos de densificacin utilizando los aires de las
viviendas ya construidas.
Es particularmente significativo el hecho de que en todos los casos investigados ha sido prcticamente
imposible precisar el monto invertido en la construccin de la vivienda, lo que se atribuye sobre todo a que
el proceso constructivo se da en un periodo de tiempo largo.

Asistencia tcnica para la construccin de viviendas


En los estratos socioeconmicos C y D se ha detectado una importante tendencia a construir sin planos,
explicada principalmente por la percepcin de que no es posible solventar el costo de su elaboracin.
Quienes han construido con planos, recurrieron por lo general a un ingeniero amigo a partir de las ideas
proporcionadas por los propietarios y su entorno familiar directo. Con mucha dificultad se acepta la necesidad
de la participacin de un profesional en el diseo de las viviendas, en particular para evitar defectos
estructurales.
La participacin de profesionales en la construccin de las viviendas es nula. El maestro albail es percibido
como el especialista de mayor capacidad para asumir esta responsabilidad. En algunos casos se recurre a un
operario, y, en otros, son los propietarios los que se encargan del trabajo.

126

El factor econmico es la principal razn que explica la ausencia de profesionales en el proceso de


construccin de viviendas, aunque tambin se aduce desconfianza en el trabajo del ingeniero y se percibe

cierta autosuficiencia en muchos propietarios que consideran que sus conocimientos y experiencia bastan
para construir su casa.

El compromiso emocional durante el proceso de construccin


La mayora de parejas de esposos o convivientes de los niveles C y D disfrutan construyendo sus viviendas,
y experimentan una sensacin positiva con cada paso que dan para obtener lo que se han propuesto y con
la mejora en la calidad de sus vidas conforme avanza el proceso constructivo.
En el caso del migrante provinciano este compromiso emocional se explica por la cultura de trabajo
comunitario, en la que se gratifica el esfuerzo desplegado a la par que se integra a los miembros de la
comunidad.
Tambin es importante observar que los conductores de la familia no se estresan fcilmente y administran
con cierta ecuanimidad todo el peso del proceso de construccin, asimilando en forma positiva las
incomodidades y exigencias que ste acarrea.

Grado de satisfaccin con la vivienda actual


Las familias investigadas declararon estn insatisfechas bsicamente con el tamao de los espacios habitables
dentro de sus viviendas. Todas anhelan que cada hijo tenga su propia habitacin o que las piezas construidas
cumplan su real funcin y no se improvisen como dormitorios o comedores.

el de las familias soadoras, que perciben su casa como un espacio habitable de grandes ambientes
y no reparan en el hecho de que este deseo contrasta casi siempre con el tamao de sus terrenos;
el de las familias prcticas, que suean con una casa de dos o tres pisos utilizando los aires de su
vivienda actual;
el de las familias realistas, que son conscientes de sus limitaciones y se contentan con continuar lo
que empezaron.

La mayora est conforme con la ubicacin de sus viviendas, aunque los matrimonios o convivientes
jvenes muestran cierta preferencia por mudarse a otras zonas de Lima. En el caso de las parejas de mayor
tiempo de matrimonio o convivencia se ha comprobado que la tendencia a quedarse en su casa (y en su
barrio) es mucho ms pronunciada.
Las nuevas necesidades del ncleo familiar constituyen el principal factor para dinamizar el proceso
constructivo. El aumento del nmero de integrantes, los requerimientos de privacidad de los hijos mayores
y el cambio de estado civil son las principales razones que se arguyen para iniciar (o reiniciar) la construccin
de nuevos ambientes e incluso la independizacin de facto de los aires o de alguna porcin del terreno
donde se asienta la vivienda.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 5. Anexos

Tras inquirirlas sobre las caractersticas de su vivienda ideal, fue posible clasificarlas en tres grupos
diferenciados:

127

Expectativa de corto plazo para proseguir la construccin


Las parejas con uno a diez aos de convivencia tienen como principal preocupacin construir los dormitorios
para sus hijos. Las que llevan juntas entre once y veinte aos revelan planes de construccin ms heterogneos.
Entre las parejas con ms de veinte aos de constituidas predomina la idea de construir en los aires de sus
respectivas viviendas. Aparentemente, son estas familias las que podran constituir el mercado primario de
los programas que se orienten a estimular la densificacin de viviendas en los segmentos populares.
Pero en la gran mayora de casos no se ha previsto un plazo para reiniciar la construccin de los ambientes
deseados, lo que se explica fundamentalmente porque no se tiene una idea concreta de la evolucin de sus
ingresos y de su capacidad de ahorro. Adems, existe incertidumbre sobre el monto de la inversin requerida.
Hay familias que ya han instalado negocios en sus viviendas y tambin matrimonios o convivientes que
piensan destinar algunos ambientes para poner un negocio (una bodega, un restaurante) o para alquilar.
El alquiler de habitaciones o minidepartamentos es un negocio que crece progresivamente en estos estratos.
Los montos de los alquileres de estos ambientes ascienden a 100, 150 y hasta 200 nuevos soles mensuales.
Ninguna de las parejas investigadas mostr inters por vender parte o toda su vivienda.

Apoyo tcnico y financiero en el proceso de construccin


El Banco de Materiales, Karpa, Enace y MiBanco son las instituciones que ms se recuerdan asociadas al
soporte financiero para la construccin de viviendas. Ninguna las parejas investigadas tiene una percepcin
positiva de estas entidades. Las razones que adujeron fueron: altos intereses, requisitos exigentes, demora
en los trmites y riesgo de embargo.
En realidad, esta imagen negativa se extiende a toda la banca. Por eso, las personas de estos segmentos
prefieren el ahorro en materiales bsicos como el fierro, los ladrillos, la tubera plstica, los sanitarios o el
enchape de maylica, hasta juntar la cantidad requerida y el dinero suficiente para la mano de obra y el resto
de materiales.
Por otro lado, se reconoce que el municipio y el Gobierno Central son las instituciones que deberan apoyar
la construccin de viviendas en general. Sin embargo, se percibe tambin que ninguna de estas dos instancias
cumple a cabalidad con esta funcin.
Se considera que las municipalidades y el Colegio de Ingenieros son las entidades que mejor podran
efectuar tareas de apoyo tcnico a la construccin de viviendas, en tanto que se prefiere que el apoyo
financiero sea otorgado directamente por el Gobierno Central. En cambio, no se percibe importante la
participacin de las ONG en la prestacin de estos servicios.

128

Anexo 4
La experiencia en densificacin de vivienda: algunas
observaciones sobre las mujeres del barrio23
El Programa Urbano de desco viene desarrollando un proyecto de mejoramiento de viviendas para
familias que ya han edificado parte de sus casas. Se desarrolla en Villa El Salvador, Lima, y tiene los
siguientes elementos de inters:

Crdito a las familias. A travs de la familia extensa podemos llegar a los de menores ingresos.
Diseo de las mejoras con las familias. Cada casa es un caso, pues se trata de autoconstructores y no
de viviendas-tipo.
Direccin de obras. Se trata de residentes de obra, ms que supervisores sin mayor inters en
garantizar el resultado del proceso.
Desarrollo de marcos institucionales para garantizar la continuidad de una poltica de mejoramiento
de la vivienda de autoconstruccin.

Nuestro propsito no se agota en el sistema mismo. Lo que pretendemos es elaborar un modelo de poltica
de intervencin pblica para la densificacin de la vivienda popular de autoconstruccin.

Las mujeres en el proyecto


Las que participan y las que no lo hacen
Encontramos muy distintos interlocutores en el barrio. La mujer que toma iniciativas siempre nos
ha llamado la atencin y motivado reacciones de aprecio entre los miembros del equipo, varones
en su mayora.

23

Los funcionarios y promotores del proyecto son sensibles a las demandas de las mujeres y las
consideran interlocutoras clave en las actividades de diseo y construccin. Adems, sostienen que
son las amas de casa quienes se preocupan ms por amortizar el crdito, aun si no son ellas las que
proveen el dinero.
Otro tipo de ama de casa tambin frecuente es la que no participa. Las tpicas esposas o
madres de origen andino que no osan intervenir en las reuniones, que dejan todo en manos del

Gustavo Riofro, socilogo y urbanista. Programa Urbano de desco

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 5. Anexos

Algunos miembros del equipo de trabajo de campo han recibido la ahora usual recomendacin de prestar
atencin a las mujeres. Sucede, sin embargo, que no ha existido mucho tiempo para reflexionar sobre el
papel de las mujeres en el proyecto de densificacin habitacional. Estas lneas pretenden iniciar ese proceso,
partiendo de la experiencia prctica, donde la falta de medios econmicos y de personal dificulta las labores
de sistematizacin.

129

marido y que, incluso, intercambian tmidas palabras con nosotros slo en el momento en que
visitamos su hogar.
En ocasiones he escuchado que los funcionarios del proyecto prefieren trabajar con las mujeres ms que
con los esposos. Les da mayor confianza; las acciones son ms placenteras y el resultado del trabajo parece
ser mejor. Las prcticas, sin embargo, se agotan en la buena voluntad hacia las mujeres. Si ellas no toman
la iniciativa, entonces trabajarn con el marido. Si no hay maridos que tomen la iniciativa, entonces solamente
trabajarn con las esposas. Si nicamente se acercan mujeres solas, jefes de hogar, entonces trabajarn con
ellas.
Al momento de seleccionar con quin se trabaja, el equipo no hace discriminaciones: lo hace con quien
verdaderamente tiene la jefatura del hogar, sea varn o mujer. La mujer ser considerada jefa del hogar aun
si al interior de la unidad familiar el marido contina sindolo de manera formal. En otras palabras, se
trabaja con el jefe de hogar, pues de otro modo el proyecto tendra problemas. Apreciar a las mujeres como
tales no est en la agenda de trabajo, sino es un (afortunado) accidente de trabajo.
De lo anterior no se puede desprender que haya una aproximacin voluntaria y sistemtica a las necesidades
de las mujeres. Habr una sistemtica de la participacin de las mujeres en los proyectos de mejoramiento
de la vivienda, pero no aproximaciones a los problemas de gnero que se presentan al momento de edificar
una vivienda.
En este caso, aun si slo se trabaja con mujeres, habr nicamente trabajo con mujeres, pero no una
perspectiva de gnero.

Las que s participan


Las mujeres que se acercan al programa no participan del mismo modo:

Hay las que se relacionan bien con los dems, toman iniciativas, saben conducirse y manejan con
xito el hecho de ser mujeres en el medio de vida del barrio y de los negocios. Son excelentes
interlocutoras, buenas pagadoras, personas con opiniones que merecen ser tomadas en cuenta. Aun
si no lo desean, resultan ser personas muy colaboradoras. Ellas deciden; en caso de haberlo, el
marido no decide. Opacan a los dems participantes en los procesos de produccin de vivienda del
programa. Son una minora muy visible; las tpicas lideresas que uno encuentra en los barrios.
Las hay muy tmidas, que vienen solas a las reuniones y se sientan atrs; que tienen miedo de preguntar;
que se hacen acompaar por alguien (el esposo, alguna amiga, la hija(o) adolescente) para que las
ayude, tome nota de lo que se dice, para que pregunte por ellas. Estas mujeres estn luchando contra
lo desconocido, contra su propia inseguridad. Seguramente son la mayora en el barrio.

Los promotores y los profesionales cuidan no marginar a estas ltimas. Se preocupan de aclararles en todo
lo posible las cosas, de hablar un lenguaje que no les sea complicado, de estar seguros acerca de sus
requerimientos en el diseo de las mejoras a la vivienda. Lo mismo hacen con los hombres en situacin
similar..., porque tambin los hay.

130

Se busca integrar a todos los que se acercan, a todos los que toman una iniciativa. El tema de la autoestima
de las mujeres, de su particular timidez (o, el corolario, su arrojo), del significado profundo y distinto al

de los hombres que tiene acceder a la vida pblica y al reconocimiento de los dems, no son asuntos
presentes en la prctica cotidiana de quienes trabajan con estas mujeres.24
Nos est sucediendo lo que hace mucho se ha sealado: trabajar con mujeres no implica necesariamente
tener una conciencia de gnero. Las acciones de nuestro programa an no superan aquella visin que
aprecia a las mujeres y la participacin en general principalmente debido a importantes conceptos
acerca de cmo hacer ms eficientes las acciones del programa.

Lo aprendido acerca de la participacin de las mujeres


Algo se ha aprendido, sin embargo. Cuando hay una pareja en la casa, el reparto de las tareas relativas a su
edificacin no es equitativo. A medida que las mujeres toman iniciativas en el barrio y se comprometen en
las decisiones de qu se debe hacer, cmo se debe hacer y cmo sufragar los gastos, hemos encontrado una
situacin particular: algunos hombres que eran responsables de ello, estn descargando su responsabilidad.
A veces se ha constatado con entusiasmo que las mujeres estn asumiendo nuevas responsabilidades,
tradicionalmente reservadas a los hombres. Los hombres estn dejando dichas responsabilidades. La
responsabilidad no compartida acarrea una clara sobrecarga de trabajo que debemos evitar. Una nueva
sobrecarga de la mujer est en camino.
Por ello, una reaccin del programa es: traiga a su marido, queremos que l tambin est al momento de
tomar decisiones y de asumir compromisos. El horario del hombre, que muchas veces trabaja fuera del
barrio, es ahora un asunto clave para la realizacin de ciertas importantes reuniones familiares.
Las actitudes que se tienen respecto de la participacin de las mujeres pueden resumirse en:
acogerlas, en vez de expulsarlas;
buscar el compromiso del hombre, en caso de existir;
observar qu pasa.

El reto compartido entre los miembros del equipo es muy sencillo: desarrollemos una sistemtica acerca de
las mujeres en las actividades de produccin y mejoramiento de la vivienda. Es poco, est an signado por
requerimientos de eficiencia, pero ya es algo.

Una digresin acerca de la sobrecarga de trabajo


Ciertamente, las mujeres combinan roles: se llenan de trabajos y esa sobrecarga no es reconocida por la
sociedad. En verdad, las actividades de desarrollo debieran contemplar proyectos de descarga, como
sealara una vez un arquitecto amigo. Sin embargo, debemos ser muy cuidadosos al apreciar este asunto.
24

Es ms, muchas veces se confunde este asunto con la condicin de migrante andino de las personas. Debido al
desprecio con que la sociedad oficial an mira a la persona andina y provinciana, se piensa que las mujeres valoran
menos su aporte debido a que son andinas. Esta verdad, sin embargo, se aplica tambin a los hombres. De paso,
conviene anotar que la relacin hombre-mujer, macho-hembra, es un elemento indispensable en la cosmovisin
andina y que es poco trabajado por quienes se preocupan de los temas de gnero vinculados al desarrollo de nuestro
pas.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 5. Anexos

131

Me da la impresin de que muchas mujeres han asumido con entusiasmo algunas actividades que saban
que les iban a complicar la vida. Era y es el precio que hay que pagar para tener acceso a ciertas esferas que
antes les estaban vedadas; el precio para conquistar lo pblico. Esto sucede cuando se trata de actividades
que implican la participacin en la esfera pblica.
Existe una sobrecarga de trabajo con cada nueva actividad. Hay sobrecargas que son bienvenidas; incluso
las redes informales de mujeres han apoyado a aquella que estaba accediendo a nuevas esferas de la vida
pblica, cuidando a sus nios, distrayendo al esposo ...
La simple constatacin de una sobrecarga de trabajo no puede descalificar una actividad emprendida por
las mujeres. Lo que se debe buscar de manera imperiosa es que esta no sea una sobrecarga estructural de
trabajo. Una relacin ms equitativa al interior del hogar y una poltica ms adecuada de los proyectos hacia
las mujeres, son los temas que se deben trabajar de manera consciente.

Las mujeres y el diseo de la vivienda25


Adems de la importancia intrnseca que tiene el acceso a la belleza, el diseo de la vivienda es un asunto
clave para la calidad de vida de las familias. Cada vez es ms importante constatar que las ahora famosas
necesidades bsicas insatisfechas (NBI) no se satisfacen con cualquier tipo de muro y techo, aun si es de
bajo precio. Podrn cambiar algunas estadsticas, pero el diseo de la morada puede permitir o impedir la
seguridad de las familias, el desarrollo de actividades productivas, el desarrollo futuro de la casa y la interaccin
con la ciudad donde se sita dicha vivienda.
Los estudios en diferentes contextos histricos y urbanos, los anlisis tericos, as como ciertas observaciones
de campo, sealan que las necesidades y propuestas de las mujeres difieren de las de los varones en lo que
al diseo y funcionamiento de la vivienda respecta.
A los hombres, por ejemplo, nos preocupa la relacin entre lo productivo y lo reproductivo en la vivienda
informal; las condiciones en que se efecta el trabajo reproductivo; las caractersticas de espacios como la
cocina en los que la mujer es confinada, etctera.
Una vez ms, poseemos un cmulo de reflexiones y de datos sobre la mujer y su vivienda, as como la
mujer y el espacio pblico, pero no una sistemtica de este asunto.
Cuando hemos tratado de acercarnos desde la prctica a este tema, nos hemos encontrado con un problema
del que an no salimos airosos y que se constituye en un obstculo no slo para profundizar en nuestra
prctica de diseo de viviendas adecuadas a los requerimientos de la familia, sino para introducirnos
conscientemente en el tema de la mujer y la vivienda.26

25

26

132

Conviene sealar aqu que no soy arquitecto, y que las observaciones que siguen debieran ser trabajadas no slo por
arquitectos, sino por todo profesional interesado en temas urbanos.
Carolina Moser nos propone la necesidad de analizar los activos de que disponen los pobres en su lucha por la vida.
La vivienda es un importante capital de las familias. Es, adems, uno de los activos que ms controlan las mujeres,
puesto que sus hijos dependen de ellas hasta cierta edad, y las redes sociales generalmente informales son cada
vez ms vulnerables.

Nuestras observaciones (y lecciones para la labor de diseo) son, por lo tanto, escasas. Se trata de lo
siguiente:
La vivienda en pueblos jvenes se autoconstruye por partes, ms que por etapas. Conforme surgen las
necesidades y se cuenta con recursos para satisfacerlas, se va avanzando en la construccin de una casa en
duro, que sustituye a las precarias construcciones de estera. Muchas veces no existe una idea muy clara de
lo que se quiere obtener como resultado final.
Los diseos y los usos se modifican a medida que aparecen ms necesidades. Una sala puede convertirse en
un taller, una cocina amplia puede transformarse en dormitorio para los nios. La vivienda unifamiliar se
convierte en multifamiliar. Para quien (sobre)vive al da, la vivienda (o a veces solamente el terreno) es un
capital que es utilizado de distinta manera en cada ocasin.
En muchos casos, el proyecto de vida de la familia no est claro para sus principales miembros. Peor an:
puede suceder que el hombre, o la mujer, tenga sus propios proyectos y que no los comunique o los
comparta, o que stos se opongan.
Lo que se quiere de la vivienda esto es, el uso que se le quiera dar entonces es algo:

que vara con el tiempo;


que no es explcito (y esconde proyectos diferentes en el varn, la mujer y los hijos);
que se ejecuta de a pocos.

El resultado es que esa vivienda es una suma de espacios aislados ms que un espacio homogneo. El modo
de producir la vivienda de a pocos determina que sta sea el agregado de sala, cocina, dormitorios u
otros ambientes.27 La idea acerca del conjunto de la vivienda y de la relacin entre los espacios o no es
explicitada, o no existe.28
Es as que encontramos viviendas con psima circulacin y aireacin, pero que satisfacen a las familias
porque estn completas. Esto es, porque tienen todos los espacios que necesitan en ese momento. Les
sali fea, pero cuenta con todo lo necesario. (Tal vez esto sea asumido como una penosa necesidad. No
creo que las familias, en especial las mujeres, sean ajenas a esto. Es probable que esto influya en el acento
que se pone en la decoracin superficial de la vivienda una vez que sta ha sido terminada, como a

27

28

Ello se observa tambin en el diseo de las escuelas en los barrios. Los padres de familia van construyendo aulas,
ao a ao, con una distribucin muy simple alrededor de patios exteriores. Esa escuela tiene un diseo muy
rudimentario, que a la postre le resta funcionalidad y belleza al conjunto. El diseo del edificio est determinado por
la necesidad de las familias de producir una nueva aula por ao, por falta de recursos para producir el todo en plazos
menores.
Una seora estaba muy agradecida con el arquitecto con el que trabaj. Ella quera un departamento con dos
dormitorios para su hijo en el segundo piso de la vivienda, y el arquitecto pudo obtener tres dormitorios en este
espacio.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 5. Anexos

Lo interesante de la vivienda es que tenga espacios para el desarrollo de determinadas actividades


consideradas importantes en un momento dado. A cada nueva necesidad se redefinir el uso de un
determinado espacio o se buscar edificar un espacio adicional.

133

principios de siglo se agregaban figuras decorativas a las pesadas estructuras de fierro que sostenan las
mquinas de coser marca Singer.
Ciertamente, hay quienes tienen una idea del conjunto de la vivienda deseada. Pueden ser los hombres, las
mujeres o la pareja y sus hijos. Sin embargo, se trata de una minora. En algunos casos, hemos encontrado
que hay propuestas implcitas sobre lo que se desea. Pero nos cuesta trabajo: a) darnos cuenta de que hay
propuestas implcitas y b) explicitar dichas propuestas.

Lo que a ellas les preocupa


Las observaciones de que disponemos son an elementales y rudimentarias, y deben ser profundizadas so
pena de quedarnos con propuestas tericas y hasta metafsicas. Si la vivienda es uno de los capitales que la
mujer controla ms y mejor, el conocimiento de sus propuestas tiene que revelar sus propias estrategias y
las de sus familias; estas son las que explican hechos aparentemente inslitos como sacrificar la cocina
por un nuevo dormitorio o un lugar de trabajo al momento de establecer las prioridades.
En este contexto, qu es lo que las mujeres desean? La urgencia por una nueva habitacin es un asunto
ms sentido por las esposas que por los esposos. Nos parece percibir incluso que las mujeres son ms
proclives que los hombres a aceptar tecnologas novedosas de mejoramiento de la vivienda, con tal de que
el dinero pueda estirarse para culminar la edificacin de un ambiente que se desea.
Esta urgencia ahora se est manifestando en las propuestas del futuro de los hijos, esto es, para la familia
extensa. Ms de una vez hemos escuchado a la jefa del hogar afirmar: Yo quiero construir arriba dos
departamentos para mis hijos. Su rol de madre antes que ningn otro.
Finalmente, hay propuestas para ella. Algunas observaciones sugieren que la mujer le da a la sala de
recibo esto es, al ambiente pblico de la vivienda una mayor importancia que el marido.29
Concluyendo, estamos an lejos de poder abordar las necesidades especficas de las mujeres en la vivienda.
Podemos arriesgar la hiptesis de que su prioridad es la ampliacin de la vivienda. Si el marido (o el
profesional) impone una forma especfica, esa ser la concesin que hay que hacer a fin de obtener ese
necesario espacio nuevo. Por ello tal vez las mujeres aprovechan que estn cerca de la vivienda en el
momento de su construccin para sugerir algunas modificaciones menores, que tienen que ver con el
estilo, con sus gustos, con algunos deseos recnditos, con algunas necesidades no claramente explicitadas
por ellas, ni percibidas por quien hizo los diseos.
Como parte de las actividades de nuestro proyecto, se elabora con las familias un plano de la evolucin
futura de la vivienda, y no solamente de lo que se va a edificar con nuestra intervencin directa. Damos por
descontado y no vemos con malos ojos que ese plano se modificar varias veces. Ya es sabido que al
momento de construir, la seora har las ltimas modificaciones.
En el trabajo de diseo con la poblacin, los proyectistas han sido urgidos a encontrar soluciones de
espacio al ms bajo costo, a sugerir prioridades. El arquitecto se encarga de atender algunos asuntos que a

134

29

Un maestro constructor, con amplia experiencia de contratos en el barrio, nos coment que los hombres quieren
su dormitorio y su bao. Las mujeres quieren su sala, lo ms grande posible, para poder bailar.

nosotros nos parecen importantes y sobre los cuales no se ha establecido un dilogo; entre stos destacan
las carencias detectadas por nuestros estudios: falta de iluminacin y ventilacin de los espacios; as como
numerosos problemas de circulacin en construcciones que fueron concebidas como unifamiliares y que
ahora albergan a varias familias y a sus actividades productivas.
Si bien se conversa mucho y no sugerimos frmulas estandarizadas porque cada casa es un caso, lo
que hay es experiencia y, tal vez, una cierta intuicin. Pero, repetimos, no disponemos de una sistemtica
del diseo de la vivienda que los hombres y las mujeres quieren.
Tampoco disponemos de una sistemtica de las propuestas de las mujeres sobre el diseo de las viviendas
y, menos, de sus necesidades especficas. El hecho de que ellas mismas no las hayan explicitado no debe
eximirnos de responsabilidades.

La mujer y su vivienda

Cecilia Blondet hizo un estudio de historias de vida en seoras de Villa El Salvador que inspira el presente
comentario. Se trata de mujeres que estn entre los 35 y 45 aos y que viven en este asentamiento fundado
en la dcada de 1970. Ya son abuelas o pronto lo sern.30 Un asunto interesante es que en sus vidas de
migrantes ellas empezaron la insercin en la ciudad como empleadas domsticas. La generacin anterior se
destinaba en la vivienda de sus patrones, y ellas recorran el mismo camino. Su mxima aspiracin era
culminar una carrera de ama o de cocinera con un retiro decente. Para obtener ese retiro, se necesitaba salir
de la vivienda de los patrones, cosa que se haca obteniendo un esposo, aunque la mujer embarazada (con
o sin marido) siempre corri el grave riesgo de ser expulsada de este empleo, con lo que perda el techo que
ocupaba. La vivienda resultaba un asunto clave en este esquema de vida. La vivienda para ellas tendra que
ser en un pueblo joven de la ciudad. Salir de la vida de empleada domstica tena, entonces, los siguientes
pasos: 1) obtener un marido y 2) obtener una vivienda.
La nueva generacin de migrantes tambin tena el mismo apremio, con la diferencia que, desde muy
pronto, les qued claro que no iban a gastar diez o quince aos de su vida como empleadas domsticas en
una vivienda de las clases adineradas o, mucho peor, en una familia mesocrtica y, a menudo, en una
vivienda sucia e incmoda. Ellas se han independizado de una mejor manera: tienen vivienda y constituyen
el grueso de las trabajadoras que encontramos en los mercados y paraditas callejeras.
Como puede desprenderse de lo anterior, la vivienda (o el terreno) tiene una importancia particular en su
proyecto de vida: para ser libres, para poder tener lo suyo, tendran que amarrarse a un proyecto de hogar

30

Dicho sea de paso, disponemos an de menos observaciones de lo que la joven generacin de hombres y mujeres
esto es, los hijos desean para s. Si bien ellos son destinatarios de muchos de los mejoramientos, nosotros
hemos trabajado los diseos predominantemente con sus padres, en especial con la madre.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 5. Anexos

La participacin de las mujeres en los procesos de mejoramiento de la vivienda es destacada hace mucho.
Sin embargo, debemos superar una visin superficial que, aunque con elementos correctos, nos da solo
algunos factores, an impresionistas. Ellas estn ms tiempo en la vivienda; ellas tienen mayor inters. Si se
abunda en esta lnea de argumentacin, llegaremos a afirmar que ellas tienen tiempo de sobra ...

135

y de casa. Ello, por cierto, no sucede del mismo modo con los hombres, libres desde el principio, dueos
de la calle, los lugares de empleo, el campo deportivo y del bar.
Al igual como ocurre en las clases medias, la vivienda propia ser la seguridad para el futuro. Yo me podr
morir, pero mi mujer y mis hijos tendrn algo seguro para no quedar en la calle, dicen los padres. Pero la
madre cuenta con esa vivienda o el lote como punto de anclaje en la ciudad, como asunto clave para su
ciudadana. Para la familia migrante, la ciudadana se obtiene al fundar un barrio; cuando ese nuevo
asentamiento humano es aceptado por una ciudad que no tiene lugar para las mayoras populares. Cuando
las familias pobladoras se reconozcan entre s, ese tejido de relaciones reemplazar poco a poco aquel de
los clubes y asociaciones, basados en la raz provinciana.
Las relaciones tradicionales entre hombre y mujer, sin embargo, hicieron que entre las dcadas de 1970 y
1980 la vida del barrio estuviera dominada por los contenidos predominantemente masculinos, as como el
modo de seleccionar y priorizar los problemas que haba que atacar. A las mujeres de nuestros barrios
nunca se les prohibi la participacin pblica. Si se trataba de madres solteras, el sistema ms bien
promova su integracin activa a la asociacin de pobladores. La discriminacin de gnero, sin embargo,
sigui operando. Ellos, entonces, seran los responsables de la urbanizacin del barrio. Pero ellas tomarn
la iniciativa o, al menos, tendrn un inters muy particular en lo que a la vivienda se refiere.
Conversamos con una seora mientras su marido maestro constructor techaba el segundo piso de la
vivienda y dejaba expeditos dos departamentos para sus hijos casados. El marido trabaj los diseos; el
marido est construyendo. Pero ella y l estn de acuerdo en que, al fin, se cumple el sueo que ella tena
desde que era joven, en su pueblo de la costa sur del Per: mi vivienda terminada y pintada de verde.

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