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Rseaux

Administration, politique et socit


Pierre Rosanvallon, Editions Le Seuil

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Rosanvallon Pierre, Editions Le Seuil. Administration, politique et socit. In: Rseaux, volume 8, n40, 1990. Rseaux d'tat.
pp. 49-70.
doi : 10.3406/reso.1990.1747
http://www.persee.fr/doc/reso_0751-7971_1990_num_8_40_1747
Document gnr le 23/09/2015

ADMINISTRATION,
POLITIQUE ET SOCIT

Le paradoxe franais

Pierre ROSANVALLON

Ce texte est extrait d'un ouvrage qui vient de paratre aux Editions du Seuil sous le
titre L'Etat en France de 1789 nos jours Le Seuil

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Si 1814 marque un indniable


tournant, l'instauration d'un
gouvernement de type reprsentatif contribuant,
avec l'avnement d'une re de paix,
modifier en profondeur les rapports de
l'Etat et de la socit, la transformation
des institutions administratives est
beaucoup plus lente. Avant 1789, il n'y a pas,
au sens strict du terme, de fonction
publique. Les principales charges de
l'Etat sont des offices institus par le roi.
Les officiers emploient certes pour les
seconder de nombreux commis, mais
ceux-ci n'ont aucun statut particulier. Ils
ne se considrent d'ailleurs pas euxmmes comme des employs de l'Etat. Il
n'y a pas de diffrence entre eux et les
employs d'un quelconque notaire ou
avocat. Le monde des offices ne
reprsente cependant pas la totalit .du
service de l'Etat. Il y a galement des
commissaires, directement nomms par le roi
comme les intendants ou les conseillers
d'Etat, et qui sont rvocables ad nutum.
Indpendamment des commis employs
dans les ministres et directement pays
par le Trsor royal, mais pour lesquels
aucune rgle fixe de promotion ou de
recrutement n'existe, les seuls
personnages de l'Ancien Rgime qui

rent le fonctionnaire moderne sont les


titulaires de postes techniques crs au
XVIIIe sicle. Le corps des Ponts et
Chausses est par exemple organis en
1747, avec la mise sur pied d'un
concours de recrutement et la premire
bauche d'un statut collectif.
La suppression des offices ne
s'accompagne dans un premier temps
d'aucune modification du statut des
serviteurs de l'Etat. Seules changent les
rgles qu'il faut appliquer et l'origine de
leur rmunration, pour les anciens
officiers du moins. Les grands principes
affirms par la Dclaration des droits de
l'homme de 1789 -Tous les citoyens,
tant gaux aux yeux de la loi, sont
galement admissibles toutes
dignits, places et emplois publics, selon leur
capacit et sans autre distinction que
celle de leurs vertus et de leurs talentsne reoivent pas de traduction prcise.
Il faut attendre le Directoire, puis
l'Empire, pour voir fix un minimum de
rgles organisant la situation des
employs de l'Etat dans certains
ministres. Le 2 thermidor de l'an IX, un arrt
du ministre de la Guerre stipule ainsi
qu'un secrtaire gnral doit tre pay
15 000 francs par an, un chef de division
10 000 ou 12 000 francs, un chef de
bureau de 5 000 8 000 francs, un sous-chef
4 000 ou 4 500 francs, un commis
ordinaire de 1 800 3 600 francs et un garon
de bureau de 800 1 000 francs. Un
systme de grades et de classes est instaur
le 21 avril 1809 au ministre de
l'Intrieur, et des modalits d'avancement
commencent tre dfinies (on a pu y
voir le premier embryon d'un statut des
fonctionnaires). Mais ces textes n'ont en
fait qu'une porte limite. Ils ne
concernent qu'un petit nombre
d'administrations centrales et leur application est
approximative. Les traitements sont
souvent verss irrgulirement ; on
distribue en outre parfois de la nourriture

51

et des vtements aux employs et


quelques-uns se voient attribuer un
logement, sans qu'aucun critre prcis
n'existe. Il n'y a, en outre, aucun texte
qui rgisse les conditions d'emploi,
mme si l'habitude veut qu'un employ
reste en fonction pour une assez longue
priode, ds lors qu'il a servi au-del
d'un certain minimum. Les promotions
sont peu nombreuses : dans une tude
portant sur 4 350 des 5 500 employs de
ministres ayant servi sous le Directoire,
on n'a recenc que 6% de cas
d'avancement (1). Si le droit thorique une
pension est reconnu ds la loi du 3 aot 1 790,
un systme de cotisations n'est mis en
place que de faon trs partielle et
progressive : 1801 pour les employs du
ministre de la Guerre, 1806 pour ceux
de l'Intrieur, et 1809 pour ceux de la
Police. C'est seulement en 1853 qu'un
texte institue un systme prcis de
retraites (cotisation de 5% du salaire
donnant le droit une pension partir de 60
ans et aprs 30 annes de service).
L'uvre de la Rvolution et mme
celle de l'Empire restent ainsi trs
limites en matire d'organisation de la
fonction publique. Napolon s'est
surtout attach crer une lite
administrative en rformant le Conseil d'Etat, mis
en place par la Constitution de l'an VIII,
en instituant des prfets en 1800 et en
installant la Cour des comptes en 1807.
Mais l'ide est plus d'organiser au
sommet de l'Etat une force politique et
sociale au service du rgime, et de
dfinir des ples d'impulsion de l'action (
travers la cration de quelques grandes
directions), que de construire une
machine administrative homogne et
rgulire jusqu' ses niveaux les plus
subalternes. Les premiers se plaindre de

cette situation sont naturellement les


employs eux-mmes. Toute une srie
de brochures publies sous la
Restauration se font l'cho de cette insatisfaction.
Leurs titres sont en eux-mmes rlvateurs : Des employs, des rformes et du
rgime intrieur des bureaux (anonyme,
1817), Le Cri de la justice et de l'humanit
en faveur des employs (par Dossion, 1817).
Plus tard, en 1840, un ancien secrtaire
de sous-prfecture, Charles Van Tenac,
fonde La France administrative, gazette des
bureaux, boussole des administrs sous
forme de feuille mensuelle : c'est la
premire publication syndicale qui se
donne pour objectil de dfendre les
intrts matriels et moraux des employs
de l'Etat. Les proccupations
corporatives recoupent pour une part
l'inquitude de nombreux publicistes devant la
mdiocrit de l'administration,
mdiocrit que la littrature, d'Henri Monnier
Balzac, stigmatise avec ironie et
violence. Emile Girardin pouvait ainsi crire
en 1841 dans son essai De l'instruction
publique en France{2) que la carrire
administrative est la seule dont les
abords sont livrs sans dfense aux
prtentions de l'ignorance et la
prsomption de l'incapacit. Il est
paradoxal de constater que la France rpute terre de tradition tatique - est, au
milieu du XIXe sicle, dote d'une
administration moins rationnellement
organise et d'administrateurs moins
forms qu'en Allemagne, ou mme qu'en
Angleterre. Ds 1727, l'Etat prussien
avait par exemple fond deux chaires de
camralistique (la science de la
gestion de l'Etat) pour prparer ses
administrateurs leurs tches. Le retard
franais sur l'Allemagne et sur
l'Angleterre, patent au dbut du XIXe sicle,

(1) Etude mene par C. Church, in Revolution and the Red Tape, op. cit.
(2) Qui porte le sous-titre : Guide des familles, leur indiquant les diverses carrires qu'elles peuvent faire
suivre leur enfants.

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subsiste encore la fin du sicle. On le


voit trs clairement en matire
d'organisation de la fonction publique. La Prusse
tablit en 1873 un statut des
fonctionnaires, qui leur garantit l'emploi vie et
codifie trs strictement toutes les
procdures d'avancement et de recrutement,
alors que rien n'est encore rgularis en
France. Outre-Manche, le rapport Trevelyan-Northcote trace ds 1855 les
grandes lignes d'organisation du Civil
Service, et le principe du recrutement
par concours des administrateurs est
officialis en 1870 (ds 1834, des pass
examinations avaient t institus pour
rejeter les incomptences les plus
flagrantes). La cration en 1871 des
premiers syndicats de fonctionnaires
contribuera en outre stabiliser le systme
administratif britannique. Comment
expliquer ce retard de l'administration
franaise vis--vis de l'Allemagne et de
l'Angleterre ? Il est incomprhensible
s'il n'est rapport qu' une histoire
gnrale de la croissance du phnomne
tatique. Car la France serait plutt en
avance cet gard au XIXe sicle.
Pourquoi les formes d'organisation de
l'administration n'ont-elles pas suivi dans
notre pays l'augmentation rapide de ses
effectifs et le dveloppement de ses
interventions dans la socit ?
Ingnieurs et administrateurs
Le retard de la France en matire
d'organisation administrative gnrale
contraste singulirement avec son
indniable avance pour ce qui concerne la
qualit de la formation des cadres
techniques et militaires de l'Etat. Ds le
milieu du XVIIIe sicle, d'excellentes
grandes coles avaient en effet t cres cet
effet : Ecole du gnie de Mzires en
1 748, Ecole d'artillerie en 1 756, Ecole des

ponts et chausses en 1747, Ecole des


Mines en 1783. Les corps des Mines et
des ponts et chausses avaient t mis
sur pied la mme poque. La
Convention continuait cet effort avec la
fondation du Musum en 1793 et de l'Ecole
polytechnique en 1794. Mais rien n'avait
t organis pour la formation de toutes
les autres catgories de fonctionnaires
qui devenaient pourtant
numriquement dominantes. Alors que les tches
de l'administration se modifient
considrablement avec la redfinition des
rapports de l'Etat et de la socit
engendre par la rvolution dmocratique, le
soldat et l'ingnieur public - dont Vauban figure le grand modle historique restent au milieu du XIXe sicle les
seules catgories d'administrateurs soumis
des critres stricts de recrutement et de
capacit professionnelle.
Pourquoi la France n'a-t-elle donc pas
fait pour ses administrateurs ce qu'elle a
su raliser pour ses ingnieurs ? Ce n'est
en tout cas pas faute d'avoir pos le
problme. Ds 1800, Destutt de Tracy,
membre du Conseil de l'instruction
Publique, rdige la demande du
ministre de l'Intrieur un rapport dans
lequel il propose de crer une Ecole des
sciences morales etpolitiques. Les
sciences morales et politiques, note-t-il, sont
peu avances. Il est indispensable de
former les hommes capables de les
enseigner. Il est dsirer que bientt
personne ne puisse parvenir aux places
minentes de la Rpublique sans en avoir
f aitune tude approfondie. On croit donc
qu'il serait utile qu'elles eussent Paris
une cole suprieure qui ft peu prs
pour elles ce qu'est l'Ecole
polytechnique pour les sciences physiques et
mathmatiques.^ Tout au long du XIXe
sicle, la question sera rgulirement
pose. Edouard Laboulaye en formule

(3) Rapport de fvrier 1820, cit par G. Thuillier, in L'ENA avant VENA, Paris, PUF, 1983, p. 35.

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les termes de faon trs claire en 1843,


aprs avoir effectu une mission d'tude
en Prusse pour y prendre connaissance
des modes de recrutement et
d'organisation de la fonction publique.
L'administration, crit-il dans un article qui eut
un grand retentissement, exige-t-elle des
hommes qu'elle admet dans son sein
des garanties suffisantes d'aptitude et
de capacit ? Non, et tandis que l'arme,
l'artillerie, le gnie militaire, la marine,
les ponts et chausses, les mines, les
eaux et forts ont des coles spciales et
d'application, tandis que l'instruction
publique a ses examens, l'cole normale
et les concours d'agrgation, tandis que
la magistrature s'est fait une garantie
- mdiocre il est vrai - du diplme de
licenci, tout au contraire, les autres
branches du gouvernement, et non pas
les moins importantes, la Cour des
comptes, l'administration des
contributions directes et celle des contributions
indirectes, l'administration de
l'enregistrement et des domaines, les douanes,
les postes, n'ont d'autre condition
d'admissibilit qu'un surnumrariat
insignifiant (4), puisqu'on entre la
faveur, et qu'une fois entr c'est encore de
la faveur seule qu'on attend son titre et
son avancement. Enfin, et ce qui est plus
singulier, s'il faut un surnumrariat pour
obtenir une place subalterne dans ces
administrations fiscales, il n'en faut point
pour tre conseiller de prfecture, sousprfet, prfet, rfrendaire, matre des
comptes, matre des requtes ou
conseiller d'Etat. La capacit exige est en
raisoninverse de l'importance de la place
et de la responsabilit. Chose bizarre

que la loi exige des conditions de


capacit pour un avocat, pour un avou,
pour un notaire, afin que les intrts
privs des citoyens ne tombent pas entre
de mauvaises mains, et qu'elle n'en exige
aucune pour que les intrts gnraux
ne puissent tre mis en danger par des
administrateurs inexpriments ou malhabiles.(5)
Le plaidoyer de Laboulaye,
parfaitement limpide, se retrouvera ensuite sous
de nombreuses plumes. Mais il
n'emporte jamais l'adhsion dfinitive. En
tmoignent la longue rticence des
pouvoirs publics introduire dans les
universits l'enseignement des sciences
politiques, et, plus encore, le refus
rpt des gouvernements successifs de crer
des coles spciales d'administration.
Une proposition, prsente par Cuvier
en 1820, de crer une Ecole spciale
d'administration est repousse par le
gouvernement. Nouvel chec en 1848,
aprs la fermeture de l'phmre Ecole
d'administration lance par Hippolyte
Carnot. Il faut attendre la dfaite de 1 870
pour que la question de la formation des
fonctionnaires de responsabilit trouve
un dbut de rponse avec la fondation
par Emile Boutmy de l'Ecole libre des
sciences politiques. Dans ce domaine
comme dans d'autres, le choc de la
dfaite de 1870 a en effet jou le rle d'un
analyseur pour aider la socit franaise
mieux regarder en face ses faiblesses.
Mais c'est une initiative d'origine prive
qui ne change rien l'organisation de la
haute fonction publique en tant que telle.
La mise sur pied d'une Ecole
polytechnique administrative avorte encore en

(4) Les surnumraires dsignent au XIXme sicle les employs en sus du nombre rglementaire, c'est-dire en fait les jeunes gens admis travailler dans les bureaux, sans traitement, et qui sont nomms,
aprs un stage plus ou moins long, employs dfinitifs.
(5) De l'enseignement et du noviciat administratif en Allemagne, Revue de lgislation et de jurisprudence,
t.18, juil.-dcembre 1843, p. 525-526. Article fondamental sur la question. On notera que Victor Cousin
avait, la mme poque, t tudier le systme d'enseignement allemand dans le primaire et le
secondaire.

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1937. L'ENA ne voit le jour qu'en 1945,


soit prs d'un sicle et demi aprs que la
premire bauche en eut t formule
par Destutt de Tracy.
L'administration comme problme
Pourquoi la France a-t-elle dit oui si
vite une Ecole polytechnique et non si
longtemps une Ecole nationale
d'administration ? Ce dcalage n'est
comprhensible que s'il est replac
intellectuellement dans la conception qui
merge en 1789 d'un pouvoir
administratif simple, excutant mcaniquement
les lois, compltement subordonn aux
directives du pouvoir politique. On
souhaite une administration efficace et
rationnelle, mais on redoute que son
organisation sur le mode des grands
corps techniques et militaires ne la
constitue en force trop indpendante. D'o
la rticence, exprime de faon
permanente, devant tous les projets d'cole
d'administration comme devant toutes
les propositions visant soumettre des
rgles prcises le recrutement des
fonctionnaires et l'organisation de leur
caractre.
L'analyse des dbats sur la situation
des fonctionnaires au XIXe sicle
montre bien la difficult devant laquelle la
culture politique franaise s'est trouve
pour traiter le phnomne
administratif. Cette difficult apparat trs
clairement en 1844 lorsque plusieurs dputs
libraux, fort modrs - A. de Gasparin,
Saint- Aulaire de Saint-Marc Girardin -,
dposent la Chambre un projet de loi
dont l'objet est de fixer un cadre
rglementaire aux conditions d'admission et
d'avancement dans les fonctions
publiques comme on dit alors (le seul

emploi du pluriel manifeste bien que


l'on n'a pas encore de vision vraiment
globale du fait administratif dans son
rapport l'Etat). Un premier article
prvoit que nul ne puisse tre admis
dans l'un des services rtribus par l'Etat
si son aptitude n'a pas encore de vision
vraiment globale du fait administratif
dans son rapport l'Etat). Un premier
article prvoit que nul ne puisse tre
admis dans l'un ses services rtribus
par l'Etat si son aptitude n'a pas t
constate par le moyen d'un concours
ou d'un examen, un autre suggre la
fixation de rgles d'anciennet et une
condition de prsence sur un tableau
d'avancement pour dterminer la
promotion des employs. Ni le
gouvernement, ni les dputs ne nient la ncessit
de procder une rforme dans ce
domaine. L'argumentation des auteurs
du projet reprend sur le fond celle de
Laboulaye, dont chacun sent bien qu'elle
pose de vrais problmes. Mais le projet
est pourtant repouss, d'extrme
justesse il est vrai (par 157 voix contre 156)(6).
La raison de cet chec ? Elle ne tient pas
au caractre trop innovateur du texte
propos : il ne fait que reprendre des
ides alors assez largement rpandues.
Elle ne s'explique que partiellement par
les motifs pratiques invoqus par
certains orateurs (comment, par exemple,
introduire la pratique du concours si
aucune cole publique ne peut donner
aux candidats les connaissances dont ils
ont besoin ?). Le rejet du projet a des
causes plus profondes. Il tient la
difficult de penser les rapports de
l'administration et du gouvernement. On craint
qu'un statut des fonctionnaires
n'affaiblisse la responsabilit ministrielle et
ne limite tant la libert de la Chambre

(6) La discussion commence le 30 janvier 1845 sur la base d'un rapport de Dufaure consacr l'examen
du projet Saint-Marc Girardin, Gasparin, d'Haussonville ; le vote final a lieu le 6 fvrier 1845 (cf. Le
Moniteur universel du 7 fvrier 1845, p. 265-270).

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que celle du gouvernement. La rticence


est d'ailleurs gnrale. Un clbre
pamphltaire rpublicain, Cormenin, publie
ce propos une brochure, La Lgomanie,
dans laquelle il crit : Nous ne voyons
pas trop ce que nous gagnerons avoir
des expditionnaires inamovibles sous
des ministres amovibles. Nous voulons
avec la Charte que ceux-ci soient
responsables [...], qu'ils aient les coudes
larges et qu'ils puissent se mouvoir avec
aisance dans le cercle de leur action(7).
Rpublicains et conservateurs se
retrouvent cette poque, comme dans les
annes 1930, pour faire chec tout ce
qui pourrait conduire la mise en place
d'un pouvoir administratif. Les
conservateurs au pouvoir craignent qu'une
administration trop indpendante ne
vienne pratiquement limiter leurs
prrogatives de gouvernants, et les milieux
d'opposition redoutent une force qui
serait insuffisamment contrle par le
pouvoir lgislatif.
Depuis 1789, toute la tradition
politique franaise affirmait en effet la
position subalterne de l'employ de l'Etat.
Lui donner un statut tait peru comme
une modification implicite de sa
condition de pur instrument du pouvoir :
chaque lment d'autonomie rduisait
sa dpendance et transformait donc la
nature de sa fonction. Pour rsoudre
cette contradiction, les constituants
avaient soigneusement distingu le
fonctionnaire de l'employ, pour tenter
de tracer une ligne de partage entre les
tches supposes de pure excution et
celles qui pouvaient impliquer une forme
d'initiative lie l'interprtation et
l'application des lois. Le principe de
l'lection des fonctionnaires permettait alors

de justifier la marge d'autonomie dont


ils disposaient invitablement en leur
donnant une lgitimit propre, drivant
de la confiance directe de la nation. Mais
il a en retour obscurci la notion de
reprsentation dans son rapport avec le fait
de l'lection. En 1791, la Constitution
reconnaissait en effet que le roi tait avec
le corps lgislatif reprsentant de la
nation, alors que ce dernier n'tait pas
lu, tandis que l'on affirmait d'autre part
que les fonctionnaires lus n'avaient
aucun caractre reprsentatif (car
comment aurait-il alors t possible de
lgitimer la suprmatie du pouvoir
lgislatif ?). En remettant en cause le systme
de l'lection des fonctionnaires,
Bonaparte supprime un motif de confusion.
Mais il revient du mme coup au
problme initial que les constituants avaient
cherch rsoudre. Comment articuler
dans ces conditions un gouvernement
fort et centralis avec le refus de la
reconnaissance d'un quelconque
pouvoir administratif ? Cette question,
irrsolue, a domin le XIXe et la premire
moiti du XXe sicle(8).
Corporatisme et dmocratie
En termes juridiques et
philosophiques, aucune approche positive du fait
administratif ne peut tre dduite des
principes du droit public franais fond
sur l'ide de souverainet de la nation.
C'est pourquoi la France n'a jamais pu
vritablement rflchir son rapport
l'administration. En termes thoriques,
le phnomne administratif n'a jamais
pu tre formul de faon satisfaisante.
L'histoire de l'introduction des concours
de recrutement est cet gard exem-

(7) Cit par P. Bastid, Un juriste pamphltaire, Cornemin, Paris, 1948.


(8) Cf. encore tous les dbats de 1937 qui conduisent repousser le projet d'une Ecole polytechnique
administrative prsent par Jean Zay (G. Thuillier en a bien prsent les termes dans L'ENA avant l'ENA,
op. cit.).

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plaire. Si on accepte le principe du


concours pour tous les administrateurs
techniques, on le refuse pour ceux qui
peuvent davantage apparatre comme
des gnralistes. Le rapport de la
socit franaise l'Ecole polytechnique
est riche d'enseignements sur ce point. Il
cristallise toutes les ambiguts
sociologiques et politiques de la vision
franaise d'une administration
dmocratique. Le systme de l'Ecole
polytechnique est pris comme exemple par tous
ceux qui proposent au XIXe sicle de
crer une Ecole d'administration. Il
apparat comme le prototype d'une
dmarche mritocratique et capacitaire.
On voit en lui la synthse des principes
d'ouverture dmocratique des carrires
et des vertus rgulatrices du systme
des corps(9). Mais on craint en mme
temps que son extension au recrutement
de capacits moins videmment
techniques ne remodle la socit
dmocratique selon le vieux schma de la socit
de corps.
A la fin du XIXe sicle, constatant
l'impossibilit de tracer une ligne claire
de dmarcation entre les techniciens et
les gnralistes, un conomiste libral

comme Courcelle-Seneuil ira mme


jusqu' critiquer le principe mme du
concours comme recrant des tats sociaux et
donc du mandarinat et du privilge(10).
De nombreuses voix de gauche
reprendront jusqu'en 1945 son argumentaL'organisation progressive d'une
fonction publique rgulire n'a pas
fonde sur une doctrine positive, elle a t le
produit btard de ncessits pratiques
- l'amlioration du niveau technique des
fonctionnaires - et de pressions
corporatives lies des considrations
morales (la dnonciation du favoritisme qui
joue un rle fondamental au XIXe
sicle). C'est ainsi qu'un ensemble de lois et
de dcrets instituent partir de 1870, au
coup par coup, dans le dsordre, des
concours de recrutement pour le
personnel de certains ministres (en 1890
pour les employs du ministre des
Finances, en 1907 pour les carrires
diplomatiques et consulaires ainsi que
pour l'administration centrale du
ministre du Travail). Le Conseil d'Etat,
surtout, joue un rle essentiel en
contribuant une formalisation croissante des
rgles d'avancement(12). Sous son gide,

(9) Laboulaye note ce propos : Quelle diffrence si vine ducation professionnelle donnait tous les
fonctionnaires, comme tous les jeunes gens qui sortent de l'Ecole polytechnique, ces principes
communs, cette unit d'esprit, ces traditions de probit, cette fraternit qui tout autant que la science a
fait la gloire et la force de cette admirable institution. Dans le dpartement, l'ingnieur des ponts et des
chausses, l'ingnieur des mines, le capitaine de gnie, l'officier d'artillerie sont tous d'anciens lves de
l'Ecole. Quelle que soit la diffrence d'ge ou de position, chacun de ces fonctionnaires tient mnager
son collgue dans l'administration, parce que ce collgue est de son corps, qu'il a reu le mme baptme
scientifique, qu'il lui est gal par l'ducation, par la science, par le travail. Mais le prfet, le directeur des
contributions directes, des contributions indirectes, de l'enregistrement, les conseillers de prfecture,
tous partis de points diffrents, sans liens communs d'opinions, sont trangers l'un l'autre, et agissaient
en vertu des mmes principes, et avec ces gards mutuels que donne la communaut d'origine, tous ayant
fait publiquement preuve de leur instruction et de leur capacit, alors natrait cet esprit de corps qui fait
la force d'un gouvernement, alors se trouverait dans chaque dpartement une adminitration puissante...
(De l'enseignement et du noviciat administratif en Allemagne art. cit, p. 582-583).
(10) Cf. ses diffrents articles des annes 1870, "Etude sur le mandarinat franais, Des privilges de
diplmes et d'cole, Du recrutement et de l'avancement des fonctionnaires publics, repris dans La
Socit moderne, tudes morales et politiques, Paris, 1892.
(11) En 1937 notamment, lors de la discussion du projet de Jean Zay.
(12) Cf. sur ce point le Rapport sur le projet de loi relatif aux conseils d'administration et l'tat des employs dans
les administrations centrales du conseiller d'Etat Silvy, prsent le 11 juillet 1874, qui pose les bases de la
doctrine du Conseil d'Etat en la matire.

57

c'est ainsi une sorte de droit


corporatif qui s'difie progressivement, sa
jurisprudence contribuant dessiner par
petites touches, partir de la fin du XIXe
sicle, les grandes lignes d'un statut de
fait des employs publics. La
rationalisation corporative du systme administratif
est venue combler les silences de la
thorie, comme en tmoigne le paradoxe du
vote soudain et unanimiste du statut de
la fonction publique en 1946.
Puissance du citoyen
et misre de l'administr
La conception d'un pouvoir
administratif simple et transparent n'a pas
seulement pour inconvnient d'empcher
de rgler pratiquement les rapports de
la socit franaise son administration.
Elle conduit galement minimiser sa
responsabilit vis--vis de la socit. Le
raisonnement est simple saisir : si
l'administration est une puissance purement
excutrice des lois, elle ne saurait causer
aux citoyens d'autres dommages
particuliers que ceux qu'impliquent
l'application de la volont gnrale et la
poursuite de l'intrt commun ; les cas
d'excution inadquate de la loi tant de leur
ct limits par le caractre mcanique,
purement commis, de l'administration.
Les constituants de 1789 ne se
soucirent gure pour ce motif des problmes
contentieux qui pouvaient survenir
entre l'Etat et les citoyens : ils imaginaient
que le gouvernement de la volont
gnrale rduirait considrablement les
occasions de litige entre
l'administration et les particuliers. Mais ils
estimrent qu'une juridiction ordinaire ne
pouvait en tout tat de cause tre saisie
par un particulier s'estimant ls, dans
la mesure o cela serait revenu nier la
sparation des pouvoirs et l'autonomie
du pouvoir excutif qui n'avait tre
soumis qu' la puissance de la loi. La

58

thorie de la souverainet de la nation


conduisait ainsi paradoxalement
exalter le citoyen et dsarmer l'administr.
Toute une srie de textes
rvolution aires ont ainsi consacr le principe de
l'indpendance judiciaire de
l'administration. Un dcret du 22 dcembre 1789
stipule par exemple que les
administrations de dpartement et de district ne
pourront tre troubles dans l'exercice
de leurs fonctions administratives par
aucun acte du pouvoir judiciaire. La loi
des 16, 24 aot 1790 formalise cette
sparation en notant que les juges ne
pourront, peine de forfaiture, troubler de
quelque manire que ce soit les
oprations des corps administratifs, ni citer
devant eux les administrateurs pour
raison de leurs fonctions. La crainte
d'un retour aux pratiques des parlements
de l'Ancien Rgime explique certes en
partie cette position, mais elle est aussi
parfaitement accorde la conception
de la dmocratie qui s'affirme en 1789.
La doctrine selon laquelle juger
l'administration, c'est aussi administrer
trouve l son fondement. Si un embryon
de justice administrative est mis en place
par le Consulat en l'an VIII (avec la
cration du Conseil d'Etat et des
Conseils de prfecture), ses rgles de
fonctionnement font que l'administration
continue se contrler elle-mme.
L'article 75 de la constitution de l'an VIII, qui
stipule que les agents du
gouvernement ne peuvent tre poursuivis pour
des faits relatifs leurs fonctions, qu'en
vertu d'une dcision du Conseil d'Etat,
consacre en effet le principe de
l'irresponsabilit des fonctionnaires dans des
termes sans quivoque. Loin d'tre remis
en cause, ce systme fut au contraire
consolid sous la monarchie
parlementaire. Le raisonnement de 1789 tait en
effet paradoxalement durci. Puisque les
chambres contrlent plus attentivement
qu'auparavant les ministres, disait-on

sous la monarchie de Juillet,


l'administration est moins susceptible de nuire
aux citoyens. C'est pourquoi un projet
de 1845, visant rformer les conditions
dans lesquelles les fonctionnaires
publics pouvaient tre poursuivis par les
citoyens quand ils s'cartaient des lois,
fut impitoyablement rejet(13). Tocqueville tait alors nettement minoritaire
lorsqu'il crivait que le droit de
poursuivre les agents du pouvoir devant la
justice, ce n'est pas une partie de la
libert c'est la libert mme dans ce qu'elle a
de plus clair et de plus tangible04*.
Tout en restant dans le cadre
thorique de l'administration juge de
l'administration, il faut attendre 1872 pour
qu'une loi tablisse la sparation des
administrations active et contentieuse en
permettant au Conseil d'Etat, lorsqu'il
statuait au contentieux, de trancher luimme les litiges sans intervention du
chef de l'Etat (son avis n'avait
prcdemment qu'un statut de simple
consultation) ; la possibilit d'un recours
direct devant le Conseil d'Etat ne fut pas
ailleurs formellement reconnue qu'en
1889. C'est dans ce contexte, fort peu
libral dans son cadre, qu'un droit
administratif s'est peu peu labor au
XIXe sicle. Droit d'essence strictement
jurisprudentielle, car il ne repose en

dernire analyse que sur l'acceptation


d'une certaine autolimitation du
pouvoir. La soumission de l'administration
au droit administratif ne procde pas, en
effet, d'une contrainte, au sens o le
droit priv est contraignant pour un
particulier. Situation typiquement
franaise, inconnue dans les pays anglosaxons o l'administration peut tre
poursuivie, comme un simple
particulier, devant une juridiction ordinaire. Si
le dveloppement de la jurisprudence
du Conseil d'Etat a rduit, au XXe sicle,
l'cart avec la tradition anglo-saxonne
du point de vue de la protection
effective des citoyens face l'administration(15), une diffrence philosophique, qui
n'est parfois pas sans consquences, n'en
subsiste pas moins (en matire
d'indemnisations par exemple). Le rapport du
libralisme et de la dmocratie reste
encore problmatique en France comme
en tmoignent les dnonciations
rcurrentes de l'instauration d'un
gouvernement des juges(16).
Le droit public franais ne permettant
pas de rgler en doctrine les rapports de
l'administration et du pouvoir
politique, il a fallu viter en permanence de
poser les problmes sur le fond pour

(13) Proposition prsent la Chambre en 1845 par Isambert de la gauche dynastique. Elle visait
remplacer l'autorisation qu'on devait demander au Conseil d'Etat pour poursuivre un fonctionnaire en
justice par une demande analogue adresse un magistrat de l'ordre judiciaire.
(14) Article paru dans Le Commerce du 16 fvrier 1845, repris in Ecrits et Discours politiques, Oeuvres
compltes, III, 2, Paris, Gallimard, 1985, p. 155.
(15) De mme que s'est rduit le principe de l'autonomie de la responsabilit administrative qui avait t
formul par le clbre arrt Blancs au 1er fvrier 1873 (cf. ses attendus : Considrant que la responsabilit
qui peut incomber l'Etat pour les dommages causs des particuliers par le fait des personnes qu'il
emploie dans le service public ne peut tre rgie par les principes qui sont tablis par le Code civil pour
les rapports de particulier particulier ; que cette responsabilit n'est ni gnrale, ni absolue ; qu'elle a
ses rgles spciales qui varient suivant les besoins du service et la ncessit de concilier les droits de l'Etat
avec les droits privs...).
(16) Cf. par exemple, les dbats de l't 1986, partir de l'entretien accord par M. Chalandon au Monde
du 9 aot 1986 dans lequel le garde des Sceaux dnonait le pouvoir discrtionnaire du Conseil
constitutionnel. Cf. aussi, sur un registre voisin, la dnonciation par Laurent Fabius du risque de voir
une adhocratie se mettre insensiblement en place, en mme temps que les mdias de reprsentation
s'affaiblissent au profit des mdias de communication (cf. son entretien in Libration du 5 octobre 1988).

tenter de les rgler pratiquement. Trois


grandes voies ont t explores cet
effet, du XIXe sicle nos jours :
l'puration priodique de l'administration, la
dcentralisation administrative et la
dmocratisation de la fonction
publique.
La rgularisation par l'puration
L'puration administrative a t au
XIXe sicle le principal moyen de rgler
les rapports entre l'administration et le
pouvoir. C'est elle qui a permis d'viter
que des tensions trop fortes puissent se
manifester entre l'administration et le
corps lgislatif ou le pouvoir excutif.
Pendant la Rvolution, l'puration est
quasiment permanente. Elle marque
ensuite tous les changements de rgime
(1815 ; 1830 ; 1848 ; 1852) ou du moins les
grands tournants politiques (1877-1879 ;
1883). Les purations ne concernent
gnralement pas les grands corps
techniques. On ne recense aucun cas de
destitution d'un ingnieur des Mines ou
des Ponts et Chausses au XIXe sicle.
Les fonctionnaires viss sont
principalement les gnralistes : les prfets, les
conseillers d'Etat, les magistrats, les
directeurs de ministre, les cadres
suprieurs de l'arme, les diplomates et les
conseilers de la Cour des comptes. Les
mesures qui frappent les prfets
deviennent avec le temps plus rigoureuses. S'il
n'y a que 38 prfets limins en 1815, ils
sont 79 (sur 86) en 1830 et pratiquement
tout le corps prfectoral est remplac en
1848, 1870 et 1877-1879. L'puration la
plus forte est incontestablement celle
qui suit la victoire rpublicaine aux
lections d'octobre 1877, 85 prfets, 78
secrtaires gnraux et 280 sous-prfets de
l'ordre moral sont changs et les quatre
cinquimes des procureurs gnraux ;
presque tous les directeurs de ministre
et les trsoriers-payeurs gnraux sont

60

rvoqus ; le Conseil d'Etat est remodel


et l'ensemble de la magistrature est
largement pur en 1883. L'puration,
malgr son cot en termes de
dsorganisation, apparat chaque fois comme le
seul moyen de maintenir
l'administration dans son rle de simple commis de
la loi. Depuis Napolon, et tout au long
du XIXe sicle, le service de l'intrt
gnral a ainsi t subordonn des
critres d'identification politique au
pouvoir en place. La prestation d'un
serment de fidlit au rgime a d'ailleurs
t longtemps pratique pour les hauts
fonctionnaires : on en a recens 60
formes dans l'histoire constitutionnelle
franaise ! (essentiellement pour le XIXe
sicle, le rgime de Vichy faisant seul
exception au XXe sicle). Ce principe
d'identification visant former en un
seul bloc un systme
politico-administratif a conduit sous la monarchie de
Juillet au dveloppement des dputsfonctionnaires. Si de nombreuses voix
se sont alors leves pour dplorer la
corruption qui en rsultait, il est
significatif qu'aucune critique n'ait alors t
mene du point de vue d'un quelconque
principe d'autonomie de
l'administration. Lorsque Ledru-Rollin crit en 1848
aux prfets, dans la premire de ses
fameuses circulaires : Prenez comme
rgle que les fonctions publiques,
quelque degr de hirarchie que ce soit,
ne peuvent tre confies qu' des
rpublicains prouvs, il ne choque que les
adversaires du gouvernement
provisoire. Les protestations sont purement
politiques et circonstancielles. Car, sur
le fond, Saint-Just, Napolon, Guizot,
Ledru-Rollin, Napolon III ou WaldeckRousseau parlent le mme langage ; ils
ont une conception identique tout au
long du XIXe sicle par le fait des
changements de rgimes qui impliquent
beaucoup plus qu'une simple alternance
politique l'anglaise. Cela permet aux

contemporains d'esquiver le fond du


problme. Aprs l'puration de la
magistrature en 1883, Jules Ferry, qui n'y
tait d'ailleurs pas trs favorable, crit
de faon significative : Nous
pourrons faire de la politique modre
maintenant. Comme s'il fallait voir dans la
politique de l'puration une simple
consquence du fait que la Rvolution
franaise avait mis un sicle se clore. Le
gouvernement rgulier de la
Rpublique dfinitivement installe fut
cependant encore confronte la question. Si
les grandes purations administratives
se sont faites rares au XXe sicle, des
moyens quivalents - dplacements,
mutations, mises en position de rserve,
renvoi dans les corps d'origine, etc. - ont
t en permanence utiliss pour
parvenir aux mmes fins.
La voie de la dcentralisation
Pendant le Second Empire, un fort
mouvement libral et rpublicain s'est
dessin pour faire de la dcentralisation
un vecteur de limitation du pouvoir de
l'administration. Le thme de la
dcentralisation ne saurait cependant se
rduire ce seul objectif. Il renvoie au
XIXe sicle toute une gamme d'usages
qui se rapportent des problmatiques
tout tour lgitimistes qui plaident en
faveur de la dcentralisation ; ils voient
en elle le moyen d'un retour aux
anciennes liberts, lies aux assembles d'tats,
et la possibilit d'une restauration d'une
forme de corps intermdiaires. Les
libraux et les rpublicains y sont alors
violemment opposs au nom du principe
de l'unit de la nation, mme si la
monarchie de Juillet accrot en 1831 et en
1833 l'autonomie des municipalits et
des conseils gnraux pour favoriser
l'mergence d'une nouvelle couche de

notables locaux. Le contexte politique


du Second Empire signifie ces dbats
fortement chargs d'histoire. La
dcentralisation apparat en effet toute
l'opposition comme un moyen, de limiter
l'autorisation du rgime. A partir de
cette priode, elle cesse d'tre rfre
la lutte de Ancien Rgime et de la France
nouvelle et devient considre comme
un support des liberts que l'existence
du suffrage universel, accus d'tre
manipul, ne semble pas suffire
garantir. Moment de rflexion donc, et de
rvaluation des faons antrieures de
concevoir les rapports du libralisme et
de la dmocratie. Le thme de la
dcentralisation accompagne ainsi plus
largement, partir de cette date, la monte du
parlementarisme en France, ce dernier
tant apprhend comme rsolution des
tensions lies la notion de
souverainet de la nation. Ds 1865, le projet de
dcentralisation connu sous le nom de
Programme de Nancy donne le ton de ce
qui constituera un axe majeur de la Ille
Rpublique. Rdig par une vingtaine
d'obscurs notables, il eut un immense
cho, aprs avoir recueilli la signature
de tous les grands adversaires de
l'Empire (des lgitimistes : Montalembert,
Falloux et Berryer ; des orlanistes :
Guizot, Broglie, Odilon Barrot, Duvergier de Hauranne ; des libraux comme
Prvost-Paradol ; des rpublicains :
Ferry, Simon, Garnier-Pags, Carnot,
Faure, Pelletan). Tous ces hommes font
taire leurs divergences pour exprimer
une commune dfiance vis--vis de
l'administration. Nous voulons, note le
projet, que les citoyens soient quelque
chose et que les fonctionnaires cessent
d'tre tout, tant admis le principe que
les citoyens sont faits pour les
fonctionnaires et non les fonctionnaires pour les
citoyens(17). Ds la chute de l'Empire,

(17) Un projet de dcentralisation, Nancy, 1865. Cf. sur ce programme O. Voilliard, Autour du programme
de Nancy, in C. Gras et G. Livet, Rgions et Rgionalisme en France du XVIIIme sicle nos jours, Paris, PUF,
1977.

61

une commission de dcentralisation est


mise sur pied pour rflchir des
propositions de rforme. Son travail dbouche
sur les lois du 10 aot 1871 sur les
conseils gnraux et du 6 avril 1884 sur les
communes qui ont constitu pendant
un sicle la base de l'organisation des
pouvoirs territoriaux. L'ardeur
dcentralisatrice de la Ille Rpublique a certes
un but directement politique : elle est un
moyen de rpublicaniser le pays, en
transfrant des notables, gnralement
favorables au rgime, des pouvoirs qui
appartenaient des fonctionnaires
locaux dont beaucoup taient entrs en
fonctions sous le Second Empire. Mais
l'objectif est surtout de renforcer le rle
des lus dans la vie du pays et d'affirmer
le rle subordonn de l'administration.
L'lection du maire, qui tait
auparavant simplement nomm par l'autorit
prfectorale ou le ministre de l'intrieur,
en constitue le symbole. Les vieilles
rticences philosophiques la
dcentralisation, au nom du principe d'unit et
d'galit, sont ainsi modules par la
proccupation de limiter la marge de manuvre
de l'administration. C'est le mme
mouvement qui aboutira, pour les
mmes motifs, la loi de
dcentralisation de 1982.
La problmatique
de la dmocratisation
Si elle a pour but de
dfonctionnariser la socit franaise - pour
reprendre une expression en vogue dans les
annes 1880 -, l'uvre dcentralisatrice
de la Ille Rpublique a cependant t
d'une porte limite. La parlementarisation de la socit comme remde la
f onctionnarisation a en effet surtout
affect le sommet de l'Etat, dans le sens
indiqu par les lois constitutionnelles de
1875. Cette parlementarisation peut
s'oprer sans contraintes au sommet car

62

elle s'inscrit compltement dans le


principe de souverainet de la nation, tout
en le rinterprtant dans une optique
plus traditionnelle, l'anglaise, du
gouvernement reprsentatif qui marque
une indniable rupture avec les
conceptions de 1791. Mais le mouvement est
ncessairement plus restreint la base,
limit qu'il est par l'impratif
contradictoire du sacro-saint maintien de l'unit
nationale. Elle est en outre affecte ce
niveau d'un fort coefficient
sociologique : la dcentralisation ne transfre pas
seulement des pouvoirs et ne rgle pas
uniquement des sphres de comptence,
elle modifie les quilibres sociaux entre
les professions d'essence technicienne
(les fonctionnaires) et des notables ; elle
a en ce sens une dimension de classe.
D'o le dcalage entre la forte
parlementarisation du sommet et la
beaucoup plus faible parlementarisation de
la base. La dmocratisation de la
fonction publique est considre dans ce
contexte comme une sorte d'alternative
la dcentralisation. Fortement
affirme aprs la Seconde Guerre mondiale,
un moment o l'administration jouit
d'un indniable prestige alors que les
notables sont les plus discrdits, elle
apparat comme une faon moderne de
rapprocher l'administration de la
socit et d'viter qu'elle ne s'rige en
pouvoir le surplombant. Dmocratiser
l'administration, c'est en effet tendre la
rendre plus reprsentative des diffrentes
couches sociales de la population. Elle
est un moyen de raliser, par
l'intermdiaire d'un processus d'identification
sociologique, le travail normalement
opr par les mcanismes de la
reprsentation politique. Aux yeux de
certains, c'est notamment le cas de la vision
communiste, la dmocratisation ainsi
entendue consiste mme en un
perfectionnement de la notion de
gouvernement reprsentatif, car elle ralise son

essence par-del les mcanismes formels


de l'lection : la coupure potentielle entre
le pouvoir administratif et le pouvoir
lgislatif est traite dans la perspective
d'une sorte d'administration
reprsentative qui rgle en elle-mme la
dif icult de stabiliser le rapport entre un
pouvoir politique reprsentatif et une
administration totalement subordonne(18).
Intrt gnral et volont gnrale
Epuration, dcentralisation,
dmocratisation : ces trois manires historiques
de grer le problme de l'administration
tmoignent de la difficult franaise de
trouver en doctrine un point
d'articulation entre le fait du pouvoir
administratif et la thorie de la souverainet de la
nation. C'est la raison pour laquelle des
rformes a priori aussi simples que
celles qui consistent organiser un
recrutement des fonctionnaires par concours
apparaissent problmatiques. Au dbut
du XXe sicle, des socialistes
reprocheront par exemple encore au principe du
concours de favoriser l'closion d'une
oligarchie chappant au contrle de la
nation. Juridiquement, en effet, le
concours doit s'analyser comme une
limitation au pouvoir de nomination. S'il
assure une certaine galit d'accs aux
postes, selon les seuls critres de mrite,
ce dont tout le monde se dclare
partisan, il est paralllement producteur
d'autonomie.
L'enjeu est au fond presque
philosophique. On le voit de manire clatante
lorsqu'on aborde le problme du statut
du fonctionnaire du point de vue de ses
effets temporels. Organiser des concours
de recrutement, rgler l'avancement
L'enjeu est au fond presque
philosophique. On le voit de manire clatante

lorsqu'on aborde le problme du statut


du fonctionnaire du point de vue de ses
effets temporels. Organiser des concours
de recrutement, rgler l'avancement et
limiter le favoritisme coupable de
dvelopper l'incomptence, ne revient pas
seulement constituer un pouvoir
administratif de fait. En installant
l'action des fonctionnaires dans la dure,
cela introduit galement un facteur de
dissociation potentiel entre la volont
gnrale (reprsente par le Parlement
et le gouvernement) et l'intrt gnral.
En s'inscrivant dans le temps,
l'administration finit par s'identifier au
principe de l'Etat. Elle reprsente la
continuit du service public alors que les
gouvernements se succdent. Dans leur
Introduction une philosophie de
l'administra tion, Robert Catherine et Guy Thuillier
ont insist juste titre sur cette
spcificit du temps de l'administrateur,
soucieux de faire une uvre qui dure, de
travailler pour un avenir indfini,
trouvant priori suspecte l'urgence. La
tentation de l'ternel qui imprime sa
lenteur l'tre administratif ne fait que
renforcer la mfiance qu'inspire le
bureaucrate. D'o l'ambigut de toutes les
caricatures du fonctionnaire que l'on
fait au XIXe.
On dnonce comme travers
psychologique tout un ensemble d'usages et de
pratiques qui renvoient un autre
fondement. Si l'employ travestit facilement
son inertie, sa lenteur et ses
complications en invoquant sa mission de service
de l'intrt gnral, la satire du
fonctionnaire a en retour pour fonction d'viter
d'affronter la question du lien entre le
pouvoir administratif et la poursuite de
l'intrt gnral. En retardant les
rformes administratives, mme les plus
modestes a priori, le XIXe sicle cherche

(18) Cf. encore, tout dernirement, le problme de la troisime voie l'Ecole nationale
d'administration.

63

en fait viter que le conflit de l'intrt


gnral et de la volont gnrale puisse
se cristalliser. Conflit dont les termes
sont spcifiquement franais dans la
mesure o il drive de la thse de la
souverainet de la nation qui tend
dissoudre la notion d'Etat dans celle du
pouvoir lgislatif et de gouvernement.
Fonde sur la crainte d'une forme de
dissociation entre l'intrt gnral et la
volont gnrale, la tension entre l'lu et
le fonctionnaire s'aiguise la fin du XIXe
sicle pour des motifs sociologiques.
Aprs le Second Empire, la part des
hauts fonctionnaires n'a pas cess de
dcrotre la chambre : 5,9 % en 1871,
9,8 % en 1876, 6,2 % en 1893, 3,5 % en
1919 contre 38,3 % en 1838 (19). Le monde
des hauts fonctionnaires se dissocie de
plus en plus de celui des dputs qui
regroupe surtout des notables
(propritaires, industriels) et des professions
librales. L'extension du
parlementarisme sous la IIe Rpublique, qui
conduit les lus se faire les porte-parole
des intrts directs de leurs mandats, les
amne en outre tenter d'intervenir de
faon croissante dans la marche de
l'administration. C'est dans ce contexte
qu'un mouvement antiparlementaire
commence se dvelopper dans
l'administration. S'il prend naissance dans les
annes 1880, il s'panouit surtout aprs
la guerre de 1914-1918, au moment o
un fort courant technocratique merge
dans la socit franaise. Henri
Chardon, un conseiller d'Etat, en exprimera
bien le sens dans plusieurs ouvrages
publis cette poque. Si nous voulons
que la nation soit grande et forte, plaidet-il, l'administration doit vivre d'une vie
propre en dehors de la politique [...].
Dans une dmocratie, un pouvoir

nistratif bas sur la comptence,


l'honntet absolue et le dvouement, c'est-dire sur la slection des meilleurs, doit
exister ncessairement ct du
pouvoir politique bas sur l'lection [...]. La
besogne de gestion et l'administration
ne peut tre faite dans de bonnes
conditions que par des fonctionnaires
permanents, indpendants des fluctuations de
la politique, entirement et constamment
responsables de la faon dont ils ont
gr les services publics devant le Parlement(20). Paralllement, des juristes et
des syndicalistes ont cherch redfinir
l'ide d'Etat autour de la notion de
service public pour trouver la voie d'une
autre forme d'adquation entre
l'administration et l'intrt gnral.
Etat et service public
Le problme de la rforme
administrative a but tout au long du XIXe sicle
sur les fondements du droit public
franais et principalement sur la notion de
souverainet de la nation.
La souverainet est une, indivisible,
inalinable et imprescriptible. Elle
appartient la nation ; aucune section du
peuple, ni aucun individu ne peut s'en
attribuer l'exercice. Cet article de la
Constitution de 1791 constitue la clef de
vote du nouveau droit public franais
labor par les constituants. En faisant
de la nation le nouveau sujet dtenteur
de la souverainet, les hommes de 1789
veulent rendre impossible toute
confiscation ultrieure de ses attributs
naturels. Leur objectif est prioritairement de
dissocier l'Etat de la personne royale et
d'enlever au monarque son pouvoir
absolu. Cette formulation juridique a
d'abord une dimension protectrice. Elle

(19) Chiffres donns par Charle, Les Hauts Fonctionnaires en France au XIXme sicle, Paris, GallimardJulliard, coll. Archives, 1980.
(20)H. Chardon, L'Organisation de la dmocratie, les deux forces : la nation, l'lite, Paris, 1921, p. 12-15.

64

fonde la garantie des droits de l'homme


sur l'rection de la souveraint en un
lieu inoccupable par quelque individu
ou groupe que ce soit. Figure de la
totalit sociale, la nation n'est en effet
rductible aucune de ses composantes. La
nation, explique ainsi l'abb Sieys dans
Qu'est-ce que le Tiers Etat ?, existe avant
tout, elle est l'origine de tout.
L'affirmation du caractre souverain de la
nation ne consiste donc pas seulement
changer le dtenteur de la souverainet.
Si elle figure la totalit sociale, la nation
reste une totalit abstraite : elle dsigne
en ce sens un lieu vide de pouvoir parce
qu'inappropriable. Louis XIV pouvait
s'identifier l'Etat, mais nul ne peut dire
aprs 1789 la nation, c'est moi.
Cette totalit abstraite est cependant
aussi un personnage collectif bien
vivant pour les hommes de 1789. Quand
on crie vive la nation, chacun voit
derrire cette expression le visage
concret du Tiers Etat dont Sieys dit
justement qu'il est une nation complte . La
souverainet de la nation n'est alors
qu'une autre faon de parler de la
souverainet de la volont gnrale. Les
constituants sont les hritiers du
philosophe de Genve en mme temps qu'ils
sont les prcurseurs des libraux du XIXe
sicle comme Benjamin Constant ou
Guizot qui rcuseront clairement l'ide
qu'il puisse y avoir un dtenteur de la
souverainet sur la terre. Traduit en
termes politiques, ce dualisme conduit
les rvolutionnaires se montrer
incapables d'laborer intellectuellement les
rapports du libralisme (constitution
d'un Etat de droit) et de la dmocratie
(gouvernement de la volont gnrale).
Traduit en termes juridiques, il les
empche de penser clairement la
question de l'Etat moderne.
Depuis Bodin, en effet, le mot de
souverainet ne servait pas seulement
dsigner une qualit de la puissance

que, la summa potesta, dans la tradition


juridique franaise : il s'identifiait
galement cette puissance. Dans son aspect
libral, le concept de souverainet, tel
qu'il tait formul chez Bodin,
s'vanouit pratiquement chez les constituants,
dans la mesure o, par dfinition, on ne
peut pas qualifier de souverain un lieu
vide. Il devient du mme coup trs
difficile de dfinir l'Etat, ds lors qu'il est
dissoci de la notion de souverainet.
Dans sa dimension dmocratique, le
concept de souverainet de la nation
fonde la toute-puissance du pouvoir
lgislatif (la loi est l'expression de la
volont gnrale indique la
Constitution de 1791). Le principe d'un
gouvernement reprsentatif tant admis, c'est
le Parlement qui est de fait le vritable
souverain, en tant que reprsentant du
peuple-nation. Mais comment distinguer
alors l'Etat puissance souveraine du
pouvoir lgislatif ? Le concept de
souverainet de la nation conduit ainsi une
double impasse du point de vue de la
construction juridique de la notion de
puissance tatique. Les rapports de l'Etat
la socit vont tre durablement
marqus, en France, par les
indterminations et les ambiguits lies l'ide de
souverainet de la nation. De l,
l'impossibilit de construire le concept
d'intrt gnral, la difficult d'laborer la
distinction entre l'Etat et le
gouvernement, l'incapacit de penser le
phnomne administratif, l'embarras pour
dfinir la nature propre du pouvoir
excutif. C'est partir de ce constat que
des juristes et des syndicalistes ont
tent, partir de la fin du XIXe sicle,
d'laborer une nouvelle thorie de l'Etat
l'intrieur de laquelle ces diffrents
problmes puissent trouver une rponse.
Lon Duguit, un professeur de droit, a
t la principale tte pensante de cette
tentative. Au point de dpart de sa
rflexion, une critique de l'ide mme de

65

souverainet. A ses yeux, la conception


franaise de la souverainet, qui reprend
les notions romaines de puissance
publique et de proprit absolue,
imprium et de dominium, fait de l'Etat une
abstraction, une entit mtaphysique.
L'Etat est pens, dans la ligne du droit
subjectif, comme un individu en grand.
D'o, explique d'ailleurs Duguit, le lien
indissociable entre le dveloppement de
l'individualisme et la monte de l'tatisme dans les socits modernes, avec
toutes les tensions et les contradictions
thoriques et pratiques qui en rsultent.
Pour rompre avec cette conception, il
suggre de substituer une approche de
l'Etat en termes fonctionnels la vision
juridique subjective sur laquelle se fonde
la nation de souverainet. La puissance
publique, explique-t-il dans son Trait de
droit constitutionnel, ne peut point se
lgitimer par son origine, mais
seulement par les services qu'elle rend
conformment la rgle de droit ; il en
rsulte ds lors que l'Etat moderne
apparat de plus en plus comme un
groupe d'individus travaillant de
concert, sous la direction et le contrle des
gouvernements, la ralisation des
besoins matriels et moraux des
participants ; qu'ainsi la notion de puissance
publique se substitue celle de service public ;
que l'Etat cesse d'tre une puissance qui
commande pour devenir un groupe qui
travaille(21). Le pouvoir n'est donc
lgitime qu'en fonction des actes qu'il
accomplit au profit de l'individu et de la
socit : l'Etat est dfini comme une
fdration de services publics
autonomes. Son dveloppement sous cette
forme en fait un agent positif de
dveloppement et de ralisation de
l'interdpendance sociale qui caractrise la
socit moderne, alors que la conception
traditionnelle de l'Etat souverain rend

de plus en plus difficile l'tablissement


d'un juste rapport entre l'individu et la
collectivit. Dans cette perspective de
l'cole que l'on a appele du droit
social, la poursuite de l'intrt gnral est
la fois dissocie de l'action rgalienne
de l'Etat et du modle de la production
de la volont gnrale par le suffrage. La
place et le statut de l'administration
changent alors de sens. Elle n'est plus
seulement comprise comme le bras
sculier d'un pouvoir excutif lui-mme
dpendant du pouvoir lgislatif : elle est
conue, en ses diffrents organes, comme
la forme transforme d'un Etat de type
nouveau, l'agent direct et immdiat de
ralisation de l'intrt gnral. L'Etat est
dcentralis sous la forme de services
publics autonomes dont les
fonctionnaires organisent la gestion sur la base de
principes fixes par la socit.
Une telle vision avait de quoi sduire
bon nombre de fonctionnaires qui
tentaient en vain de faire aboutir leurs
revendications en matire de recrutement
et de carrire. Elle leur permettait en
effet d'intgrer leurs proccupations
corporatives dans un cadre qui les
lgitimait en les ennoblissant. Elle recoupait
galement en partie la doctrine des
syndicalistes rvolutionnaires qui
dnonaient la prtention de l'Etat
incarner l'intrt gnral. Leur critique de
classe de l'Etat, dans lequel ils ne
voyaient qu'un reprsentant des forces
du capital, les amenait dfendre l'ide
d'un dprissement de celui-ci dans sa
forme existante. Eux aussi aspiraient
une gestion autonome des services
publics. Dans leur perspective
d'autarchie, ils envisageaient une
gestion des services publics par les
fonctionnaires et les usagers (l'ide de
nationalisation procdera historiquement de
la mme approche). L'antiparlementa-

(21) L. Duguit, Trait de droit constitutionnel, 3me d., Paris, 1927, 1. 1, p. IX-X (3me d.).

66

risme, qu'il soit d'essence


technocratique ou rvolutionnaire, trouve cette
poque un nouvel aliment dans ces
doctrines.
Le statut
Cette ide de service public a dans
tous les cas durablement marqu la
mentalit du fonctionnaire franais ou de
l'employ des grandes entreprises
publiques. Ainsi est progressivement ne
la certitude que l'intrt gnral avait
partie lie avec le statut des
fonctionnaires, et qu'il s'incarnait dans ce dernier.
Elle a nourri une culture sociale
profondment ambigu dans laquelle le
corporatisme le plus trivial et l'identification
la plus noble et la plus dsintresse
une mission de service de l'intrt
gnral devenaient indiscernables,
intellectuellement et pratiquement la fois.
L'histoire du Statut de 1946 est cet
gard exemplaire.
Un modeste chef de bureau du soussecrtariat d'Etat aux Colonies, Georges
Demartial, invente en 1907 le terme de
statut des fonctionnaires. Les deux
livres qu'il publie cette poque, Le
Personnel des ministres (1906) et Le Statut
des fonctionnaires (1908), traduisent l'tat
d'esprit de nombreux de ses pairs. Il
rclame une constitution
administrative comme il y a une constitution,
politique et fait de la conqute du statut un
thme qui va mobiliser un nombre
croissant de fonctionnaires. Ceux-ci
commencent d'ailleurs s'organiser
collectivement. S'ils ne peuvent lgalement
constituer des syndicats, car le bnfice de la
loi de 1884 leur est interdits, ils forment
des associations amicales sur le modle
de la loi de 1901. En 1905, une premire
Fdration des associations de
fonctionnaires voit ainsi le jour.
La faon dont l'ide de statut fait son
chemin en ce dbut du XXe sicle ne

tient pourtant pas prioritairement la


diffusion progressive d'une conception
du service public inspire de Duguit.
Elle correspond des motifs
d'opportunit : l'ide de statut est en effet apparue
cette poque comme un rempart
contre la menace d'une syndicalisation des
fonctionnaires. Pour les partisans du
statut comme Demartial, Duguit ou
mme le sociologue Durkheim, le statut
impliquait que les fonctionnaires ne se
comportent pas comme des salaris
ordinaires vis--vis de l'Etat-patron. Le
statut tait un moyen de transformer
une administration en vritable service
public en liant le sort du personnel la
ralisation de l'intrt gnral. Il tait
ainsi, leurs yeux, contradictoire avec la
reconnaissance du droit de grve. C'est
la raison pour laquelle toute une partie
des fonctionnaires s'opposa alors l'ide
de statut, revendiquant le droit syndical
et le droit de grve comme les autres
salaris. Face un mouvement jug
menaant, des responsables politiques
commencent alors penser qu'une
reconnaissance officielle des droits et des
devoirs des fonctionnaires, codifis dans
un statut, permettrait d'interdire tout
droit syndical et tout droit de grve. Le
statut leur apparat comme un moindre
mal. Clemenceau en 1907, puis Lon
Bourgeois en 1908, dposent la
Chambre des projets allant dans ce sens ; une
nouvelle version en est prsente en 1 920
par le gouvernement. Ces projets
n'aboutissent pas. Ils sont critiqus la fois par
les socialistes, dfenseurs du droit de
grve et du principe de la signature de
conventions collectives entre l'Etat et
ses employs, par de larges secteurs de
la haute administration et du Conseil
d'Etat, inquiets de voir leurs propres
pouvoirs limits en matire de gestion
de la fonction publique, et par des
hommes politiques qui refusent par
principe la rduction de l'autorit du

67

pouvoir excutif sur l'administration.


Les statutistes et les antistatutistes
s'opposent alors vigoureusement. Les
termes du dbat se modifient cependant
quelque peu pendant l'entre-deux-guerres. S'ils restent juridiquement interdits,
les syndicats de fonctionnaires
connaissent sous la forme d'associations un
prodigieux dveloppement. La
deuxime Fdration des
fonctionnaires, hostile au statut, regroupe prs de
200 000 adhrents en 1913, 350 000
au dbut des annes 1930. Elle bnficie
d'une reconnaissance de fait, de mme
que quelques grves de postiers sont
tolres pendant cette priode et que la
grande grve de 1934 n'entrane pas de
sanctions. Mais c'est le statu quo
juridique. Le rgime de Vichy le rompt en
promulguant, le 14 sepembre 1941, un
Statut des fonctionnaires. Il ractive une
vieille distinction en diffrenciant la
situation des simples employs de l'Etat
(assimils aux salaris privs) de celle
des fonctionnaires chargs d'une
mission de service public, et reprend l'ide
d'un statut , de type corporatif, exclusif
de tout droit syndical (et excluant
galement de la fonction publique les juifs
ainsi que les femmes dont la prsence
n'est pas indispensable au service). Ce
statut est abrog en aot 1944.
Deux ans plus tard, le 5 octobre 1946,
la Chambre des dputs vote
l'unanimit une loi sur le statut des
fonctionnaires. Ce nouveau statut unifie toutes
les dispositions antrieures, souvent fort
variables d'un ministre l'autre, en
matire de recrutement et d'avancement
; il reconnat le droit syndical et organise
la participation des personnels la
gestion des carrires en instituant des
comits techniques paritaires. Il met
pratiquement fin prs d'un sicle et
demi de dbats et d'interrogations. Mais,
sur le fond, il ne rgle vraiment aucun
des problmes. L'unanimit de la

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bre recouvre d'ailleurs des intentions de


vote extrmement disparates. Le MRP
se rjouit surtout de la reconnaissance
de la CFTC. Les communistes y voient
une faon de limiter les prrogatives de
l'Etat bourgeois et d'instaurer un
embryon de pouvoir syndical. Les
socialistes ont surtout cherch revaloriser la
condition des fonctionnaires, tout en
mettant de srieuses rserves.
Globalement, tous les partis ont voulu agir vite,
la veille de la sparation de
l'Assemble en vue des lections. Si la situation
matrielle des fonctionnaires est
amliore et si leurs droits sont mieux
protgs face au risque d'arbitraire, aucune
philosophie de l'administration ne se
dgage de ce statut. La fonction
publique est mcaniquement et
matriel ement rgularise sans qu'aucune des
grandes questions poses au XIXe sicle
ne soit rgle.
Administration et
technocratie politique
L'adoption du Statut de 1946 a
entran une modification considrable des
rapports entre le gouvernement et
l'administration. Au cur de cette
transformation : le dveloppement du rle jou
par les cabinets ministriels. Au XIXe
sicle, ils n'existaient pratiquement pas.
Les ministres traitaient directement avec
les directeurs de leur administration.
Un chef de cabinet et un ou deux
secrtaires particuliers constituaient le seul
entourage du ministre. La taille des
administrations centrales tait, il est vrai,
relativement rduite. Le rle de ces
entourages commence changer sous la
Ille Rpublique, avec l'introduction de
la Rpublique parlementaire en 1878 :
les ministres s'appuient sur leur
entourage pour mieux contrler les directeurs
qui avaient appartenu
l'administration impriale et dont ils se mfient ;

l'inverse, les cabinets commencent


devenir une voie de passage vers la haute
administration. Mais ces transformations
restent limites. C'est aprs 1945 et
surtout aprs 1958, avec l'affaiblissement
du Parlement, que le rle des cabinets
connat une formidable mutation. Aprs
1945, leur dveloppement correspond
une sorte de compensation des effets
d'autonomie lis l'adoption du statut.
Aprs 1958, l'acclration du volume
des cabinets, tout particulirement en ce
qui concerne l'Elyse et Matignon,
accompagne le dclin du contrle
parlementaire sur l'administration. Au-del
des membres officiels dont le nombre
est fix par dcret (il est normalement
limit une dizaine de personnes), toute
une population de membres officieux
vient souvent doubler la taille du
cabinet. Sans pouvoir juridique propre, les
membres des cabinets ont fini par
incarner une sorte du super-administration
centrale caractre politique. Ils
constituent un moyen de reconqute d'une
autonomie de dcision des ministres vis-vis de leurs services et d'une capacit
d'impulsion de l'action de ces services.
Entre l'administration et le pouvoir
politique, ils forment une technocratie
politique d'un type nouveau qui
reprsente un mode indit de rgulation des
rapports entre le pouvoir excutif et la
fonction publique. Ils inaugurent une
nouvelle manire d'tre fonctionnaire,
comme en tmoigne l'attrait des narques pour ces postes : ils n'occupaient
que 8,5% des emplois de cabinet en 1955
et 32% ds 1968. A l'inverse, une technocratisation de la politique s'est opre
depuis le dbut de la Ve Rpublique.
L'narchie est le ple sociologique
autour duquel les deux mouvements se

sont oprs. Le bulletin Ena de mai 1986


pouvait saluer avec motion les 13
ministres et les 92 membres de cabinets
ministriels anciens lves de l'Ecole
Le juge, le fonctionnaire et
l'Etat de droit
Le modle du statut, sous le double
effet de la pression syndicale et de
l'absence d'alternative forte, a constitu une
sorte d'horizon indpassable de l'ide
de fonction publique. C'est pourquoi,
malgr toutes les critiques dont il a pu
faire l'objet, sa logique a continu de
s'imposer. En 1975, le gouvernement
dcidait ainsi d'intgrer un grand
nombre d'employs contractuels,
mouvement systmatis par les rformes de
1982 qui tendaient en outre les droits
des fonctionnaires et alignaient le statut
des agents des collectivits locales sur
celui des fonctionnaires de l'Etat.
Paralllement ce triomphe de la vision
corporative de l'intrt gnral, de
nouvelles institutions mises en place dans les
annes 1970 et 1980 ont cependant
marqu l'avnement de nouveaux modes
d'affirmation de l'intrt gnral. Des
autorits administratives
indpendantes^ du type de la Commission des
oprations de bourse ou de la
Commission nationale de la communication des
liberts, puis du Conseil suprieur de
l'audiovisuel, ont t investies d'une
mission rgulatrice autonome, effectue
au nom de l'intrt gnral,
indpendamment de toute onction par le
suffrage universel ou de toute
subordination au pouvoir excutif, du moins en
principe. Ces institutions de type
socratique introduisent, mme si c'est de
manire timide et limite, une innova-

(22) Cf. le dosssier tabli par F. Gazier et Y. Cannac, Les autorits administratives indpendantes, Etudes
et Documents du Conseil d'Etat, n 35, 1983-1984, et J.-C. Colliard et G. Timsitt (d.), Les Autorits
administratives indpendantes, Paris , PUF, 1988 (bon ouvrage de rfrence).

tion considrable dans la tradition


franaise. Annoncent-elles le passage d'une
rgulation par l'administration une
rgulation par le droit ? Il est
naturellement encore impossible de le dire et ce,
d'autant plus que ces magistratures ont
vu le jour en mme temps que d'autres
conceptions beaucoup plus

les du service public et de sa


dmocratisation taient galement dveloppes.
Force est en tout de constater que ces
institutions, dont le principe avait t lou
par Tocqueville au retour de son priple
amricain, correspondent une remise
en cause de prs de deux sicles de
pratiques administratives03*.

(23) Cf. le point de vue donn d'E. Pisier et P. Bouretz, Le retour des sages, Esprit, fvr-mars 1988, ainsi
que l'ensemble La plante des sages, Le Dbat, n 52, nov-dcembre 1988.

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