Vous êtes sur la page 1sur 497

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.

Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Pgina en blanco a propsito

Pautas de reforma para Amrica Latina

Humberto Petrel

Con la colaboracin de
Romeo E. Petrel

Banco Interamericano de Desarrollo


1997

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Presupuesto y control

Petrei, A. Humberto, 1935Presupuesto y control: pautas de reforma para Amrica Latina / Humberto Petrei; con la
colaboracin de Romeo E. Petrei
p.
cm.
Includes bibliographical references and ndex.
ISBN: 1886938288
1 .Budget-Latin America. 2.Finance, Public-Law and legislation-Latin America.
3.Expenditures, PublicLatin America~Law and legislation. Linter-American
Development Bank. II. Petrei, Romeo E.
351.722 P38~dc20
97-77993

Las opiniones expresadas en este libro son responsabilidad de su autor y no


necesariamente reflejan los puntos de vista del Banco Interamericano de Desarrollo o de
su Directorio Ejecutivo.

Presupuesto y control: pautas de reforma para Amrica Latina


Banco Interamericano de Desarrollo, 1997
Images 1997 PhotoDisc, Inc.
Esta publicacin puede solicitarse a:
IDB Bookstore
1300 New York Avenue, N.W.
Washington, D.C. 20577
Estados Unidos de Amrica
E-mail: idb-books@iadb.org
www.iadb.org
ISBN: 1-886938-28-8

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Cataloging-in-Publication data provided by the


Inter-American Development Bank
Felipe Herrera Library

Nelva
Mariana
Gustavo
Guillermo

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Pgina en blanco a propsito

En los ltimos aos, se ha producido una importante literatura que explora


el impacto de las instituciones y los procedimientos presupuestarios sobre
el desempeo fiscal de los gobiernos. Esta literatura, que comprende
estudios sobre los pases de la Unin Europea, sobre los Estados Unidos,
y sobre los pases de Amrica Latina, encuentra que los resultados fiscales
no son independientes de las instituciones y procedimientos que rigen la
elaboracin del presupuesto, su aprobacin, su ejecucin y su control.
Al mismo tiempo, las mejoras en el desempeo fiscal que han
acompaado a las reformas de los procesos presupuestarios en diferentes
pases, tanto industrializados (por ejemplo, Nueva Zelandia) como de
nuestra regin (por ejemplo, Argentina), muestran que esta es un rea de
reforma que puede generar beneficios muy significativos. En este contexto,
el estudio detallado de las instituciones del presupuesto en Amrica Latina
y en aquellos pases desarrollados donde dichas instituciones son ms
modernas, adquiere fundamental importancia. En el caso de Amrica
Latina, porque permite identificar reas potenciales de reforma
institucional. En el caso de los pases industrializados, porque ofrece
importantes lecciones acerca del "best practice", que nos orientan hacia la
naturaleza de las reformas a considerar.
Presupuesto y control: pautas de reforma para Amrica Latina es
una contribucin muy importante en este sentido. Humberto Petrei nos
ofrece un anlisis en profundidad de las instituciones del presupuesto
pblico y los organismos de control presupuestario en siete pases
industrializados y en seis pases de Amrica Latina. Para ello, Petrei no se
limit a estudiar las leyes y las constituciones de cada uno de los pases,
sino que adems visit cada pas, y en cada uno condujo entrevistas con los
diversos actores que participan del proceso de presupuesto y control. El
resultado final refleja claramente este gran esfuerzo de recopilacin y
sistematizacin de la informacin. El anlisis se nutre de dos importantes
ramas de la teora econmica: la teora de las finanzas pblicas y la teora
de las decisiones colectivas. Mientras que la primera asume la existencia de
una funcin de utilidad social que se busca maximizar, la segunda reconoce
la dificultad de agregar preferencias individuales, y destaca la importancia
de los incentivos de cada uno de los agentes que participan en las
decisiones pblicas. Incorporar este segundo enfoque como complemento

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

PROLOGO

del primero es fundamental para hacer un anlisis institucional como el que


se desarrolla en este libro.
Cada estudio de caso incorpora una perspectiva histrica que nos
permite comprender la manera en que los pases van cambiando sus
instituciones en respuesta a distintos problemas. El libro tiene adems un
enfoque comparativo, tanto al interior de cada categora de pases como
entre los pases industrializados y los de Amrica Latina. Este enfoque
comparativo es sumamente til a la hora de pensar en posibles reformas
institucionales en los pases de la regin, que es en definitiva la razn
ltima del libro. El trabajo concluye con una serie de reflexiones acerca de
las lecciones aprendidas, y de las posibles estrategias de reforma para los
pases de la regin.
Esta obra debera ser lectura obligatoria para todos aquellos que
participan en el proceso de presupuesto, tanto a nivel del ejecutivo como del
legislativo, para aquellos encargados de proponer y llevar adelante los
procesos de reforma institucional en los diferentes pases, y para quienes
desde los organismos multilaterales de crdito tenemos la responsabilidad
de ayudar a los pases a avanzar en la modernizacin del estado y en la
profundizacin de las reformas del sector pblico.
Enrique V. Iglesias
Presidente
Banco Interamericano de Desarrollo

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

VI

RECONOCIMIENTOS
Este libro ha sido posible merced a la colaboracin de una serie de
instituciones y de muchas personas que han prestado su ayuda de manera
desinteresada. El estimulante ambiente para la discusin de ideas y
programas de reformas que ofrece el Banco Interamericano ha sido
esencial, y en esto debemos tributar un homenaje al liderazgo continuo de
su presidente, Enrique Iglesias, y a la importante contribucin de su
vicepresidente, Nancy Birdsall. Mi primer agradecimiento es para ngel
Boccia, que siempre estuvo dispuesto a dar sus agudos comentarios y con
quien he tenido oportunidad de discutir la mayora de los captulos y la
propia estructura del libro. Luego debo reconocer el trabajo de Mariano
Sturla, quien adems de asistente de investigacin, fue un verdadero gerente
del proyecto, atendiendo todos los aspectos necesarios, desde la bsqueda
bibliogrfica, la preparacin de notas y la elaboracin de cifras, hasta su
participacin en el cuidado de la edicin. Mara Laura Lanzeni investig las
fuentes para varios captulos y prepar valiosas notas. Jos Cartas analiz
varios captulos, en especial los ltimos y formul tiles sugerencias.
Patricia Giovannoni, con alto espritu de colaboracin, hizo y rehzo
cuantas veces fue necesario un nmero incontable de borradores. Valeria
Zemborain tuvo a su cargo la preparacin de la bibliografa, realiz
bsquedas en internet y proces numerosas notas. Marina Simian puso en
limpio muchas de mis notas.
Dedico un especial reconocimiento a Benita Vasallo, por haber
mantenido un envidiable liderazgo en la conduccin del centro de
documentacin del BID. Su colaboracin, la de Rolland Lamberton y la de
Marina Schreiber nos permitieron acceder, con gran rapidez, a prcticamente todas las fuentes de informacin que nos fueron necesarias. Deseo
reconocer la labor de quienes han puesto un gran empeo y una excelente
labor profesional en la edicin y publicacin de este trabajo: Muni Figueres,
Brbara Rietveld, Jos Ellauri, Rafael Cruz y Dolores Subiza. Varios de mis
colegas, tanto del directorio del BID como de otras instituciones, y otros
funcionarios y amigos han prestado una gran ayuda comentando partes del
libro y/o haciendo posible diversas entrevistas en los pases que visit.
Adems quiero agradecer a todos aquellos que generosamente brindaron su
tiempo para responder a mis preguntas sobre el funcionamiento de las
instituciones en cada uno de los pases que comprende este estudio. Unos
y otros aparecen en la lista que por orden alfabtico se incluye al final.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

VIl

Espero no haberme olvidado de alguno; si as lo fuere, solicito disculpas y


confo en su comprensin.
La preparacin de este libro se extendi por algo ms de dos aos,
al tiempo que tena otras funciones, pero el trabajo recoge ideas acumuladas
a lo largo de mi vida acadmica y profesional: primero como profesor de
finanzas pblicas en la Universidad Nacional de Crdoba (Argentina),
luego a travs de mis funciones en el FMI y en particular en la OEA, donde
trabaj extensamente en programacin de inversiones, y ms tarde como
consultor de varios organismos internacionales, en especial del Banco
Mundial, con los que realic un buen nmero de misiones en aspectos
institucionales del presupuesto en varios pases de la regin; y por ltimo
en el BID donde he tenido oportunidad de ver la situacin de los pases del
rea y de participar en la discusin de sus polticas en la materia. Para este
libro he visitado cada uno de los 13 pases incluidos en el estudio, habiendo,
en cada caso, entrevistado a los principales funcionarios encargados de
presupuesto y control, y a acadmicos que han trabajado sobre temas
relacionados, al tiempo que hemos revisado selectivamente los principales
trabajos producidos en el campo elegido.
Por fin deseo agradecer a mi esposa Nelva, y a mis hijos Mariana,
Gustavo y Guillermo por el continuo apoyo que han dado a mi trabajo, no
slo desde el punto de vista afectivo, sino tambin en relacin a este
proyecto particular, del cual han participado en muchas de sus vicisitudes.
Humberto Petrei
Washington, D.C.
Diciembre de 1997

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

viii

CONTENIDO
PROLOGO
PREFACIO
RECONOCIMIENTOS
PARTE I UNA REVISIN DE LA TEORA PRESUPUESTARIA
Captulo 1.
Discusin de las teora centrales
PARTE II LA EXPERIENCIA DE LOS PASES INDUSTRIALIZADOS
Captulo 2.
Estados Unidos
Captulo 3.
Canad
Captulo 4.
Reino Unido
Captulo 5.
Suecia
Captulo 6.
Australia
Captulo 7.
Nueva Zelandia
Captulo 8.
Espaa
Captulo 9.
La experiencia de los pases industrializados:
recapitulacin
PARTE III LA EXPERIENCIA DE LOS PASES LATINOAMERICANOS
Captulo 10.
Argentina
Captulo 11.
Brasil
Captulo 12.
Chile
Captulo 13.
Colombia
Captulo 14.
Mxico
Captulo 15.
Venezuela
Captulo 16.
La experiencia de los pases latinoamericanos: resumen
comparativo
PARTE IV -

EXAMEN COMPARATIVO DE LAS DIVERSAS EXPERIENCIAS


Y ESTRATEGIAS DE REFORMA

Captulo 17.
Captulo 18.
Captulo 19.
Captulo 20.
BIBLIOGRAFA
ANEXOS
LISTA DE SIGLAS
AGRADECIMIENTOS
NDICE DE TEMAS

Las preferencias de los votantes y la transparencia


del proceso presupuestario
El presupuesto y los fines de la poltica econmica
La integridad del presupuesto
Horizontes futuros, estrategias para la reforma

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

ix

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Pgina en blanco a propsito

NDICE
PROLOGO v
RECONOCIMIENTOS viii
PREFACIO xvii
PARTE I. UNA REVISIN DE LA TEORA PRESUPUESTARIA
1. Discusin de las teoras centrales 3
La maximizacin del bienestar 3
La teora de las decisiones colectivas 6
Posibilidad de una integracin entre las dos escuelas 10
Los fines de la poltica econmica 13
Fundamentos del control 17
Teoras subyacentes en la reforma de los ltimos aos 18
PARTE II. LA EXPERIENCIA DE LOS PASES INDUSTRIALIZADOS
2. Estados Unidos de Amrica 25
Noticia histrica del proceso presupuestario 25
Principales actores 33
El proceso presupuestario 34
Flexibilidad presupuestaria 40
Contenido del presupuesto 42
La organizacin del control presupuestario 44
Temas de discusin 50
3. Canad 61
Antecedentes en materia presupuestaria 61
El presupuesto por programas 63
Evolucin de los sistemas de decisiones para polticas y gasto 64
Una nueva etapa: vigilancia centralizada, incentivos y
responsabilidad 66
El proceso presupuestario y reformas recientes 67
Control 76
Evaluacin 80
4. Reino Unido 89
Organizacin poltico-administrativa 89
Principales reformas en los ltimos aos 90
El ciclo presupuestario 97
El marco macroeconmico y las proyecciones de la economa 104
Indicadores de gestin 106
Ejecucin del presupuesto 106
Auditora y evaluacin presupuestaria 107

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

xi

5. Suecia 119
Organizacin poltico-administrativa 119
Algunos antecedentes 120
El encuadre macroeconmico 122
El ciclo presupuestario 123
El contenido y enfoque del presupuesto 127
Reformas en marcha 128
Auditora 129
Retroalimentacin de la informacin 132
6. Australia 137
Breve historia 137
La organizacin poltica y sus protagonistas 138
El ciclo presupuestario 140
Caractersticas de las proyecciones 143
La poltica fiscal, la poltica monetaria y la deuda de los gobiernos
estatales 144
Contenido del presupuesto 146
El mtodo de lo devengado 147
Transparencia informativa 148
Indicadores de desempeo y estudios de eficiencia 149
Los mecanismos de evaluacin 150
Los mecanismos de control 151
Fuerza de las reformas 153
7. Nueva Zelandia 159
El sistema de gobierno y principales actores del proceso
presupuestario 159
La situacin antes de 1984 160
1984: inicio de una etapa de reformas 161
El proceso presupuestario 167
Contenido del presupuesto 171
El manejo de los costos de capital 172
Informes pblicos 173
Evaluacin y control 175
Recapitulacin 177
S.Espaa 185
Antecedentes histricos 185
Organizacin y normas administrativas 190
El ciclo presupuestario 192
El marco macroeconmico 194
El Sistema de Informacin Contable Presupuestario (SICOP) 195
Los sistemas de control 196

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Xll

9. La experiencia de los pases industrializados: recapitulacin 207


Las relaciones entre el poder ejecutivo y el poder legislativo 207
Coordinacin de polticas 210
Marco macroeconmico, proyecciones 211
El ciclo presupuestario 215
Control 217
Evaluacin 222
La aplicacin de criterios de eficiencia 223
Control, evaluacin e incentivos 224

PARTE III. LA EXPERIENCIA DE LOS PASES LATINOAMERICANOS


10. Argentina 229
Noticia histrica 229
Administracin financiera 238
El presupuesto y el plan de inversiones 242
Control interno 246
El control externo 249
11. Brasil 257
Breve historia 257
La preparacin y discusin del presupuesto 262
Rigidez del presupuesto 265
El problema de la inflacin en la formulacin del presupuesto 266
Ejecucin del presupuesto 267
Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAFI) 267
Control 268
Consolidacin y reformas en marcha 272
12. Chile 281
Antecedentes histricos del proceso presupuestario 281
El marco constitucional y legal del presupuesto 284
El proceso presupuestario 284
Polticas y presupuesto 288
Las funciones de control 290
Reformas en marcha 292
13. Colombia 299
Notas histricas 299
Encuadre legal del presupuesto 307
Coordinacin entre las polticas fiscal y monetaria 308
Endeudamiento de gobiernos locales 310
El proceso presupuestario 311
La anualidad del presupuesto y el rezago fiscal 314
Control 316

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

xiii

14. Mxico 325


Noticia histrica 325
El ciclo presupuestario 327
Coordinacin de las polticas macroeconmicas y sectoriales 330
Seguimiento y control del gasto 332
La funcin del control externo 335
15. Venezuela 345
Antecedentes histricos 345
El proceso presupuestario 348
Vnculo entre planificacin y presupuesto 352
La funcin de control 353
Reformas en marcha 355
16. La experiencia de los paises latinoamericanos: resumen
comparativo 361
Papel del ejecutivo y del legislativo en la formacin
del presupuesto 361
Armonizacin de polticas 363
Horizonte de programacin 365
El ciclo presupuestario 367
Control y evaluacin 367
Criterios de eficiencia 370
PARTE IV. EXAMEN COMPARATIVO DE LAS DIVERSAS EXPERIENCIAS
Y ESTRATEGIAS DE REFORMA

17. La integralidad del presupuesto 377


Las ideas de universalidad y unidad del presupuesto 377
El perodo presupuestario 381
Recursos con afectacin especfica 383
Gastos impositivos 385
Garantas 386
Pasivos contingentes 388
El mtodo de lo devengado y los costos de capital 390
18. El presupuesto y los fines de la poltica econmica 393
Asignacin de recursos y preferencias sociales 393
La bsqueda de la estabilidad 399
El mantenimiento del empleo e ingresos mnimos 409
La distribucin del ingreso 412
19. Las preferencias de los votantes y la transparencia
presupuestaria 415
El trabajo a nivel del ejecutivo 416
El funcionamiento del legislativo 420
Los mecanismos de seguimiento y control dentro del ejecutivo 424

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

XIV

Indicadores de desempeo 425


El control entre poderes 426
Evaluacin 427
20. Horizontes futuros, estrategias de reforma 431
La difusin de las reformas, algunas lecciones de la historia 431
La programacin del gasto 433
La ejecucin presupuestaria 441
El marco macroeconmico 442
Los mecanismos de control 443
Cierre del crculo programacin, ejecucin, control, evaluacin 446
La transparencia de la informacin 446
La bsqueda de eficiencia 448
NDICE DE CUADROS
2.1 Estados Unidos: dficit mximo proyectado y dficit real 31
2.2 Estados Unidos: ejecucin vs. proyecciones 43
4.1 Reino Unido: ejecucin vs. proyecciones 105
6.1 Australia: ejecucin vs. proyecciones 145
9.1 Diferencias porcentuales entre ejecucin y presupuesto original para
algunos pases industrializados 213
9.2 Desvo promedio del ndice de gastos ejecutados sobre
gastos proyectados 214
9.3 Promedios porcentuales de errores de prediccin 215
9.4 rganos de control externo. Recursos presupuestarios en porcentajes del
presupuesto total 221
16.1 Diferencias porcentuales entre ejecucin y presupuesto para algunos
pases latinoamericanos 366
16.2 rganos de control externo. Recursos presupuestarios en porcentajes del
presupuesto total 369
17.1 Gasto extrapresupuestario y gasto total 378
17.2 Dficit presupuestario y cambios en el nivel de endeudamiento 379
NDICE DE TABLAS
2.1 El proceso presupuestario en Estados Unidos 35
3.1 El proceso presupuestario en Canad 75
4.1 El proceso presupuestario en el Reino Unido 103
5.1 El proceso presupuestario en Suecia 126
6.1 El proceso presupuestario en Australia 141
7.1 El proceso presupuestario en Nueva Zelandia 169
8.1 El proceso presupuestario en Espaa 193
9.1 Facultades de los poderes ejecutivo y legislativo para la aprobacin y
modificacin del presupuesto 209
9.2 Horizonte de programacin, proyecciones 212

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

XV

9.3
9.4
10.1
13.1
16.1

Control interno 218


Control externo 220
El proceso presupuestario en Argentina 244
El proceso presupuestario en Colombia 313
Facultades de los poderes ejecutivo y legislativo para la aprobacin y
modificacin del presupuesto 362
17.1 Anualidad presupuestaria 382
17.2 Garantas: principales reglas 387
18.1 Endeudamiento: facultades y lmites 404
18.2 Endeudamiento de gobiernos subnacionales 406

NDICE DE GRFICOS
2.1 El proceso presupuestario en Estados Unidos 37
3.1 El ciclo presupuestario en Canad 70
4.1 El ciclo presupuestario en el Reino Unido 99
4.2 El proceso presupuestario en el Reino Unido 102
9.1 Duracin de las etapas de discusin del presupuesto 216
14.1 El proceso presupuestario en Mxico 329
BIBLIOGRAFA 451
ANEXOS 457
LISTA DE SIGLAS 465
AGRADECIMIENTOS 469
NDICE DE TEMAS 471

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

XVI

PREFACIO
Las ltimas tres dcadas han venido acompaadas de oleajes fuertes de
presin sobre las economas de Amrica Latina. Al inicio del proceso de
apertura de la dcada del 70, le sigue la crisis de la deuda externa de la
dcada del 80 y ahora se agrega una aceleracin del fenmeno de
globalizacin. Estos oleajes han significado innumerables y diversas presiones en general sobre la economa y en particular sobre el sector pblico
de los pases de la regin. Por suerte, cada oleaje ha venido acompaado de
vientos renovadores, los que van transformando las instituciones y, con
frecuencia, desbrozan el camino de los reformistas.
La demanda por un sector pblico eficiente, que responda a las polticas pblicas acordadas en el plano poltico, es cada vez mayor. Tambin
resulta evidente el afn por consolidar la estabilidad que la mayora de los
pases han logrado o van logrando. A esto, se agrega una creciente preocupacin por dar al manejo de la cosa pblica una adecuada transparencia.
Bajo esa ptica cobra relevancia la forma en que se asignan los recursos en
el sector pblico y cmo se controla su uso. He all el objeto de este trabajo.
El estudio del presupuesto puede hacerse desde distintos ngulos:
desde el punto de vista de las fuerzas polticas que le dan forma en cada una
de sus etapas; desde el punto de vista contable administrativo, procurando
explicar los aspectos tcnicos que hacen a su presentacin, ejecucin, etc.;
desde el punto de vista econmico para determinar cmo se satisfacen las
necesidades pblicas a travs del mecanismo recurso-gasto, etc. El enfoque
aqu seguido radica en analizar las instituciones que los pases utilizan para
la asignacin de los recursos que controla el gobierno. Dicho anlisis
comprende las organizaciones, los procedimientos y las tcnicas empleados
en la formulacin del presupuesto y en el control y evaluacin de los
resultados de las actividades del gobierno, en el uso de los recursos
pblicos, procurando determinar cules de esas instituciones son ms tiles
en distintos contextos, y deducir de ese anlisis las posibilidades de
reformas que existen para mejorar aquella asignacin.
Mucho se ha hablado sobre el carcter incremental del proceso
presupuestario. Hay una especie de consenso sobre la idea de que cualquiera sea el enfoque que se adopte, en el fondo la enorme inercia de los
mecanismos existentes convierten en incremental a cualquier proceso. Este
punto de partida crea un dilema. Se quiere reformar, se quiere que haya una
mejor vinculacin entre asignacin de recursos y los fines que el estado o

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

XV11

la sociedad persiguen, pero si solo se puede reformar en el margen, se


pregunta si vale la pena hacer un gran esfuerzo cuando los resultados
pueden ser solo modestos. A pesar de los mltiples ensayos, en verdad es
difcil pensar en otro enfoque. Dentro del incrementalismo existen distintos
grados, adems de que puede haber un incrementalismo que mejore la
asignacin de recursos y otro que la empeore o que premie consistentemente la ineficiencia. Siempre es posible identificar las herramientas y
enfoques que ms se prestan para mejorar la asignacin de recursos. El
esfuerzo continuo generalmente recibe su premio. Lo importante es
construir bases que estimulen una cultura de cambio y crear espacios que
den lugar a distintas tasas de aceleracin de las reformas.
El presente trabajo consta de cuatro partes. La primera revisa los
aspectos tericos que explican la gnesis y el uso del presupuesto. La
segunda resea la evolucin de las prcticas de presupuesto y control en los
pases que marchan a la vanguardia en ese terreno: Estados Unidos,
Canad, Reino Unido, Suecia, Australia y Nueva Zelandia, y se incluye
Espaa como un caso intermedio y por la influencia que ha tenido sobre el
desarrollo de las instituciones de Amrica Latina. La tercera estudia los
mismos temas para un grupo de pases seleccionados de la regin:
Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico y Venezuela. La cuarta parte
resume de manera comparativa la experiencia de esos dos grupos de pases,
identifica lneas y mtodos posibles de reforma en materia de presupuesto
y de control y traza posibles estrategias de reforma.
Esta obra ofrece una visin panormica de los principales puntos de
discusin sobre presupuesto y control y en ese sentido est dirigida a varios
grupos. Por una parte, procura llegar a quienes participan en la preparacin
y ejecucin del presupuesto en los pases de la regin, ya sea desde los
rganos centrales o en las agencias ejecutoras y de control, y por otra desea
comunicar sus ideas a los parlamentarios, en particular a los que forman las
comisiones de presupuesto o interactan con los organismos de control.
Tambin puede ser til al mundo acadmico, como material de apoyo a la
enseanza en cursos de finanzas pblicas o materias relacionadas o como
referencia para trabajos de investigacin. Naturalmente que una recompensa muy preciada por los autores sera que algunas de las ideas de la obra
sirvan para impulsar o dar mayor mpetu a las reformas que se llevan o que
se lleven a cabo en la materia.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

XV111

Una revisin de la teora


presupuestaria

Discusion de las teorias centrales

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte I

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Pgina en blanco a propsito

Si bien estamos interesados en un anlisis institucional del presupuesto y


su control, para entenderlo mejor es necesario conocer las fuerzas que lo
modelan y las motivaciones y propsitos que tiene cada componente de la
sociedad en ese proceso. A grandes rasgos puede decirse que hay dos
enfoques para explicar la formacin del presupuesto pblico1. Una corriente
sostiene que el estado interviene para mejorar el nivel de satisfaccin
general y trabaja alrededor de una funcin de utilidad agregada, funcin que
resulta de la suma de las funciones de los individuos de la sociedad que se
trata. La otra corriente sostiene que es poco relevante trabajar con una
funcin de utilidad agregada, que lo importante es entender que el
presupuesto es el resultado de un conjunto de fuerzas polticas donde
priman las relaciones de intercambio voluntario entre los individuos, y que
para perfeccionarlo es necesario entender ese proceso poltico.
La maximizacin del bienestar
El anlisis presupuestario tiene en este enfoque un marco, en principio
riguroso, que le permite analizar y comparar distintas alternativas y
formular recomendaciones. La idea central es que el presupuesto y su

Existe otra escuela, de la cual no nos ocuparemos aqu, la denominada Escuela de Economa Poltica de Chicago, que traza un paralelismo con la doctrina de mercados
eficientes, y parte de la idea de que toda la informacin que puede prestar el sistema
poltico se encuentra en el mecanismo del voto. Entonces, los procesos polticos existentes conducen a las mejores decisiones colectivas y por lo tanto hay poco lugar para
mejorar las polticas pblicas. As como la doctrina de mercados eficientes sostiene que
el precio, por ejemplo, de un ttulo o una accin refleja toda la informacin necesaria
y por lo tanto no hay posibilidades de hacer ganancias extraordinarias jugando en la
bolsa, el resultado de una votacin contiene toda la informacin necesaria para tomar
decisiones sobre los programas del gobierno. Los desvos en los precios, o los desvos
en el nmero de votos, son fenmenos estocsticos temporarios que no alteran los
resultados finales. Si un programa de gobierno no es bueno, el mecanismo de votacin
lo reemplazar. Si un programa sobrevive a los procesos eleccionarios es porque el
programa es adecuado y por lo tanto hay poco lugar para mejorar las polticas pblicas.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

centrales
1Discusindelasteoras

Captulo 1. Discusin de las teoras centrales

composicin pueden estudiarse en trminos econmicos, procurando ver


en cada caso cmo las distintas situaciones afectan a la funcin de
bienestar de la sociedad.
Cabe entonces preguntarse si tal funcin existe o puede imaginarse,
y en caso afirmativo, quines son los encargados de darle vida, y si no,
cules son las soluciones posibles. Una abundante literatura sobre el tema
y una discusin que lleva ya ms de 40 aos muestra que si se parte de un
conjunto razonable de principios respecto a la forma de las funciones
individuales de utilidad que se pretende agregar, tambin bajo supuestos
razonables, hay una imposibilidad de contar con tal funcin. El punto de
partida ha sido cmo trasladar todo el aparato analtico basado en la
conducta racional del individuo a una conducta racional de un conjunto de
individuos. Como es sabido, el principal problema radica en que no pueden
hacerse comparaciones interpersonales de utilidad. Con todo, la sociedad
a travs del proceso poltico parte de la idea de que las personas tienen
funciones de utilidad similares y asigna valores sociales a la utilidad del
ingreso (Musgrave y Musgrave, 1973).
Arrow, que ha cumplido un papel importante en el desarrollo terico
para explicar la formacin de las decisiones presupuestarias, impone a su
funcin de bienestar las condiciones de universalidad, consistencia
paretiana, independencia y ausencia de imposicin. Lo relativo a
universalidad significa que la funcin es vlida con independencia de la
forma en que se hace una votacin sobre programas de gobierno, o dicho
de otra manera, al seguirse las preferencias de los individuos no se requiere
unanimidad antes de la votacin, pero el resultado no debe alterarse segn
el mtodo que se siga para identificar las preferencias. La segunda condicin se refiere a que si todos los individuos prefieren una solucin A a otra
B, entonces el resultado de la decisin colectiva debe indicar que A es
preferible a B. La tercera condicin nos dice que un ordenamiento entre dos
alternativas no debiera verse alterado por cambios sobre las preferencias
individuales en materia de alternativas no relevantes. La cuarta condicin
implica que el juego de las preferencias individuales es suficiente para encontrar una solucin sobre lo que quiere una sociedad. Todas estas condiciones parecen razonables, pero todas no pueden ser cumplidas al mismo
tiempo, y de all se deriv el nombre de "Teorema de la imposibilidad".
Desde que Arrow formul su ya famoso teorema, estas condiciones
han experimentado algunas modificaciones e intentos de precisin o
refinamientos, pero la conclusin es que no hay una manera lgica e

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

infalible para sumar las preferencias de los individuos. O sea, no existe una
funcin que cumpla con todas aquellas condiciones. Hay aqu un serio
dilema: muchos economistas sienten que conocen cules son las polticas
que conducen a un mayor bienestar, y sin embargo, no estn en condiciones de probarlo. Como el anlisis econmico de las decisiones que debe
tomar la sociedad se basa en tal funcin, la solucin es que tal funcin
debe ser impuesta.
Quin impone tal solucin y cmo se hace es algo que queda sujeto
a la imaginacin: un grupo reducido (solucin oligarca), una persona que
"interpreta" a la sociedad (solucin dictatorial) o la mayora (solucin
tambin dictatorial). Aqu se robustece la idea de planificacin y se llega a
la formacin del presupuesto como un ejercicio en que una agencia
gubernamental se erige en intrprete de las preferencias individuales. En
este caso, por una diferencia entre costos de informacin y beneficios
difusamente percibidos, puede desembocarse en la indiferencia generalizada por parte de los votantes.
Los crticos de la teora del bienestar sostienen que los supuestos en
que se basa el anlisis econmico son dbiles y que por lo tanto sus
conclusiones son errneas o en el mejor de los casos, dudosas. Aqu
podramos distinguir dos niveles fundamentales de anlisis. Uno en el que
prescindimos de consideraciones distributivas y otro en el que damos lugar
a ello. Si nos contentamos con el primer nivel de anlisis, a partir de los
aportes de Harberger, el cuerpo terico resulta suficientemente robusto:
podramos agregar funciones de demanda individuales y trabajar con datos
del mercado para analizar las consecuencias de distintas alternativas
presupuestarias (Harberger, 1971). Sin embargo, debe reconocerse que en
el mercado se revelan las preferencias individuales, que se traducen en
demandas efectivas en tanto que ello no sucede con los bienes pblicos, que
provee el estado, en que no se aplica el principio de exclusin. Las personas
tienen preferencias por determinados bienes y servicios, pero esas
preferencias no se "revelan" en forma de demandas en el mercado. Esa es
la razn por la cual el "voto" en el mercado, que se manifiesta por el poder
de compra, debe ser sustituido por el voto poltico. El segundo nivel es
cuando introducimos consideraciones distributivas. En este caso, el anlisis
se complica, y es difcil llegar a una solucin de aceptacin general, puesto
que cada solucin depende de los supuestos que se adopten. Por razones de
espacio no podemos incluir aqu una discusin detallada del tema.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte I. Una revisin de la teora presupuestaria

6 Captulo 1. Discusin de las teoras centrales

La otra corriente de pensamiento considera que el presupuesto es producto


de una serie de fuerzas que actan en el mercado poltico, que la idea de
una funcin agregada de bienestar carece de relevancia, como tampoco
tiene erigir a alguien en "intrprete" de las preferencias individuales. El
principal exponente de esta teora, que se ha dado en llamar la teora de las
decisiones colectivas, es James Buchanan. Esta escuela, que aplica las
herramientas del anlisis econmico a la comprensin de los problemas de
las ciencias polticas, concibe al votante como un cliente de los dirigentes
polticos, quienes tratan de atraerlo y seducirlo "vendindole" ideas o
promesas. Los polticos pueden involucrarse en acciones altruistas como
algunas veces los empresarios y hombres de negocios tambin lo hacen,
pero esto no constituye la esencia de su accionar. Buchanan procura
eliminar cualquier vestigio de una visin orgnica del estado: para l y su
escuela resulta inconcebible la idea de que un ente pblico, el estado, se
comporte como una entidad diferente de los individuos que la componen.
La teora de las decisiones colectivas en su vertiente analtica
reconoce varios hitos. Duncan Black produjo en 1948 un trabajo sobre la
lgica de la adopcin de decisiones en grupos y desarroll la idea del
votante tpico, que corresponde a la mediana del ingreso. Sus elaboraciones
fueron luego enriquecidas con los trabajos de Kenneth Arrow sobre las
dificultades para contar con una funcin de bienestar social y fueron
seguidas despus por Anthony Downs, quien ampli la nocin del votante
tpico e intent desarrollar una teora de la democracia. En ese sentido,
Downs traz un paralelismo entre los mercados de bienes y los mercados
de votos, y al mismo tiempo anticip la idea de que en un medio donde la
informacin es compleja y costosa, los miembros del electorado pueden
elegir racionalmente quedar al margen de los procesos electorales. En esas
circunstancias, otros actores polticos pueden llenar el vaco y reemplazar
al votante en su papel central del proceso poltico.
En 1962, a travs de lo que es hoy una obra clsica de la literatura
econmica, El clculo del consenso (The Calculas of Consent, Logical
Foundations of ConstitutionalDemocracy), Buchanan y Tullock revisaron
lo estudiado en torno a los sistemas de votacin y funcionamiento de los
grupos de presin en medios poco regulados, para analizar las decisiones
colectivas sujetas a reglas predefinidas, con un nfasis particular en las
normas constitucionales. Olson (1971) realiz aportes sobre el comportamiento de los grupos de presin y ayud a clarificar la comprensin de los

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

La teora de las decisiones colectivas

mercados polticos. Esta corriente de pensamiento pone de manifiesto las


restricciones existentes en los mercados polticos, que impiden una mejor
correlacin entre las preferencias de los votantes y las decisiones que se
toman a travs del presupuesto. As marca las limitaciones en la motivacin
de los votantes y seala el contenido racional de la abstencin; por un lado,
por el amplio espacio de tiempo entre cada eleccin, y por el otro por la
falta de control que tiene todo sistema poltico sobre diferencias entre
promesas electorales y su cumplimiento. Pero tambin analiza lo relativo
a los grupos de presin, a quienes buscan rentas extraordinarias, al trabajo
de cada uno de los poderes de una repblica y al funcionamiento de la
burocracia. Algunos de los sostenedores de esta corriente, los del grupo de
Virginia, conciben al presupuesto -y en general al gobierno- como el punto
donde confluyen individuos racionales que procuran maximizar su propia
satisfaccin actuando en un medio que hace posible distribuir ingresos y
riqueza a travs del estado.
La motivacin del voto
En la teora de las decisiones colectivas ha cobrado un cierto arraigo la tesis
de que las preferencias de los votantes tienden a coincidir con un votante
tpico, el que corresponde a la mediana del ingreso. La teora parte de una
serie de supuestos, en particular que los votantes estn suficientemente
informados de los programas que se les ofrecen, que la eleccin corresponde a un sistema bipartidario, que los partidos se muestran flexibles a
ajustar sus plataformas a lo que perciben como preferencia de los votantes,
que stos son capaces de penalizar a quienes no cumplen con sus promesas
electorales y, adems, que no hay mayores abstenciones. La teora ha
recibido considerable atencin y aunque con el correr del tiempo ha tendido
a perder fuerza, en particular porque muchas veces los supuestos no se dan,
tiene importancia para explicar el comportamiento presupuestario. Hechos
tales como el aumento del gasto pblico o la aprobacin de partidas
especficas sin una correlacin aparente con necesidades sociales encuentran una explicacin en esa teora.
La posibilidad de que un votante pueda influir en el resultado de una
eleccin es pequesima; solamente la idea de deber ciudadano, la
obligatoriedad del voto o un error en el clculo de probabilidades le llevar
a votar. Una conducta racional quizs lo lleve a abstenerse y esto abre la
puerta para que los grupos de presin influyan o tomen control del proceso
electoral o manipulen los medios de comunicacin. El proceso electoral

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte I. Una revisin de la teora presupuestaria

Captulo 1. Discusin de las teoras centrales

como medio para reflejar las preferencias de los ciudadanos tiene varias
debilidades. Entre ellas cabe destacar el limitado poder que tiene el votante,
que slo lo hace por programas de gobierno sin ninguna posibilidad de
desagregar el paquete de medidas prometidas, la poca relevancia que tienen
para los partidos polticos las cuestiones de largo plazo, y la poca memoria
que con frecuencia tienen los votantes.
Principales actores en la formacin del presupuesto
Con frecuencia se ha sostenido que las fallas de mercado pueden ser
corregidas por la intervencin del estado. Detrs de esto est una concepcin idealizada del estado y de la direccin que puede tomar tal intervencin. Para quienes adhieren a tal visin, la planificacin es una respuesta
natural. El problema es que el anlisis no debe detenerse all, sino que
adems debemos preguntarnos qu incentivos existen en el gobierno para
hacer tal o cual cosa, quin gana y quin pierde y si las buenas intenciones
realmente se materializan en buenos resultados.
En la mayora de las sociedades modernas el funcionamiento del
sistema democrtico est basado en grupos bien diferenciados, con intereses
propios, que tratan de maximizar su grado de satisfaccin y que interactan
entre s, procurando obtener de los otros grupos concesiones o beneficios
para aumentar su satisfaccin, todo lo cual opera con reglas e instituciones
que aquellos mismos grupos tratan de moldear a su favor. El esquema
poltico est formado bsicamente por cuatro categoras de actores: los
votantes, los polticos, los miembros de la burocracia y los grupos de
inters. Las relaciones ms intensas de competencia y de esfuerzos de
atraccin ocurren entre esos grupos, pero tambin hay una importante
interaccin hacia el interior de cada categora. Cada grupo controla algo y
est dispuesto a intercambiar algo o todo de lo que controla para conseguir
sus objetivos.
Los votantes son individuos racionales que procuran maximizar su
utilidad, que pueden dar su voto y que quieren a cambio programas que
satisfagan sus deseos. Entonces estarn dispuestos a dar su voto a los
polticos que se los puedan proporcionar, pero tambin desean buenos
servicios pblicos y respuestas a los problemas nuevos, demandas que los
burcratas deben enfrentar.
Los polticos son profesionales de la conduccin del gobierno que
procuran "comprar" votos con promesas y con obras de gobierno. El

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

poltico procura maximizar el nmero de votos con los recursos que


maneja. La posibilidad de atraer votos radica en la capacidad de hacer
promesas crebles. A su vez, la credibilidad se acrecienta con una buena
accin de gobierno o cumpliendo las promesas. El dirigente basa los
cambios en el nivel y composicin de gastos e impuestos en una evaluacin
sobre el nmero de votos adicionales que habr de recibir como
consecuencia de esos cambios. En cada caso ponderar cuntos votos gana
y cuntos pierde por permitir que un grupo mejore su posicin mientras que
otros retroceden.
Las fuerzas que gobiernan la burocracia pueden entenderse mejor si
se las ve en dos planos diferentes. Un grupo estar motivado por la ley del
menor esfuerzo, otro grupo estar dispuesto a poner una gran dosis de
esfuerzo e imaginacin. Este ltimo grupo requiere slo mayor seguridad en
su trabajo y mayores recursos para producir ms. Pero el esfuerzo
simultneo de varios gerentes que procuran hacer ms de lo que se les ha
encomendado provoca un aumento en el gasto total. Estas motivaciones dan
origen a un sinnmero de reglas para encuadrar la conducta de funcionarios
pblicos de tal manera que respondan a lo que los otros actores desean. Dado
que en la administracin pblica no hay mecanismos de mercado que guen
la asignacin de recursos, aquellas reglas tratan a veces de reemplazarlo.
Los ciudadanos saben que si se organizan en grupos alrededor de
fines comunes aumentan las posibilidades de conseguir sus objetivos por
las ventajas que da la divisin del trabajo, la especializacin y la concentracin de esfuerzos. La organizacin en grupos de inters ha transformado
el funcionamiento de algunas democracias. En Estados Unidos es particularmente notable el trabajo activo de un gran nmero de organizaciones que
procuran influir en la gestacin o aplicacin de leyes y reglamentos que
contemplan sus intereses. A medida que esos grupos se tornan ms activos
y poderosos, el gobierno tambin aumenta su poder. La competencia
poltica tiende a suplantar en algunas reas a la competencia econmica.
Muchos ven que pueden obtener una ganancia mayor a travs del sistema
poltico que a travs del mercado, y as hay grupos que tienden a obtener
beneficios para s sin una correlativa mejora en el orden pblico o en la
cantidad de bienes a disposicin de la sociedad. El problema es que las
enormes ganancias de corto plazo que estos grupos generan constituyen una
amenaza de parlisis para el largo plazo.
Esta teora desemboca, en su aspecto normativo, en las formas de
correccin de las fallas de los sistemas polticos para permitir que se logre

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte I. Una revisin de la teora presupuestaria

una mejor correspondencia entre las preferencias de los votantes y las


decisiones de la sociedad. Una corriente importante dentro de esta escuela
concentra sus esfuerzos en demostrar la necesidad de incorporar en las
constituciones de los pases normas explcitas que eviten que una vez en el
poder los gobernantes se desven radicalmente de los mandatos que
recibieron de los votantes.
Posibilidad de una integracin entre las dos escuelas
La teora de las finanzas pblicas ha sido construida mirando a las fallas de
mercado e ignorando las fallas de los procesos polticos. La teora de las
elecciones colectivas se fija ms en las fallas del proceso poltico y
minimiza las fallas de mercado. Hay un paralelismo en las dos escuelas: las
medidas y los cambios que propone la escuela del bienestar parten de
comparar diferentes situaciones con un modelo ideal de asignacin de
recursos, mientras que la escuela de las decisiones colectivas compara los
procesos polticos con un ideal de instituciones democrticas.
Las dos escuelas proporcionan importantes lecciones. La escuela de
la teora del bienestar sostiene que debe buscarse una funcin de bienestar
social y que en la prctica es posible, de manera implcita, trabajar con esa
funcin. Entonces, lo mejor es ver cmo se aplican los conocimientos
econmicos para mejorar el bienestar de la sociedad. En tal sentido, todo el
aparato del anlisis econmico es valioso y sirve de gua para elegir entre
distintas alternativas. Si esto se acepta es conveniente estudiar cules son
las cosas que deben tenerse en cuenta. Por eso, tiene sentido discutir los
fines de la poltica econmica, los efectos econmicos de los impuestos y
de los gastos y las tcnicas de seleccin de programas y proyectos. La
escuela de las decisiones colectivas sostiene que es poco pertinente analizar
el mrito de distintas medidas; es preferible estudiar cmo se llega a
distintas soluciones y la mejor manera de proveer reglas adecuadas para
ordenar la accin del estado bajo un sistema de gobierno o de organizacin
social reputada como deseable. Las dos escuelas ofrecen puntos de vista
muy vlidos y tanto los estudiosos de las finanzas pblicas como los
principales actores de la sociedad pueden beneficiarse de su aporte. La
primera corriente ofrece un aparato terico robusto, bien desarrollado, para
comprender, racionalizar y ayudar a elegir distintas alternativas. La segunda
escuela pone una enorme cuota de realismo a todo el proceso
presupuestario y provee el puente necesario entre la ciencia poltica y la
ciencia econmica.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

10 Captulo 1. Discusin de las teoras centrales

11

Richard Musgrave, el ms claro expositor de la teora de las finanzas


pblicas basada en la teora del bienestar, ha producido un modelo abstracto
que permite racionalizar la formacin del presupuesto. Dicho modelo parte
de la idea de que existen tres ramas en la formacin del presupuesto, cada
una gobernada por alguno de los fines centrales de la poltica econmica:
a) la rama asignacin, b) la rama distribucin y c) la rama estabilizacin.
Cada una opera a travs de una combinacin de impuestos y gastos por
medio de la cual obtiene su propio ptimo. El presupuesto resulta del logro
simultneo y coordinado de los ptimos de cada rama. La rama asignacin
determina el nivel y composicin de las necesidades pblicas que habrn
de satisfacerse y las correcciones a las fallas de mercado que habrn de
introducirse fijando la composicin de gastos e impuestos correspondientes.
La rama distribucin, sin alterar la asignacin de recursos, agregar las
transferencias necesarias para modificar la distribucin del ingreso de la
manera deseada. Finalmente, la rama estabilizacin, sin alterar la
asignacin de recursos ni la distribucin del ingreso previstas en las fases
anteriores, incluir los impuestos o gastos requeridos para lograr el dficit
o supervit necesarios. Es difcil pensar que la preparacin del presupuesto
siga este modelo, pero debe reconocerse la legitimidad de la abstraccin
para facilitar el anlisis. No puede negarse que el anlisis econmico
cumple un papel en la identificacin y anlisis de alternativas. Tampoco
puede decirse que el anlisis econmico es completamente ignorado al
momento de tomar las decisiones. En muchos pases industrializados, y
cada vez ms en los otros pases, el anlisis econmico es parte de las
discusiones presupuestarias.
La escuela de la teora del bienestar va a seguir produciendo estudios
de alternativas. Por ejemplo, cuando se trata de reemplazar un impuesto por
otro, nos va a decir qu impuestos son distorsivos y cules no, qu
impuestos tienen mejor posibilidad de movilizar recursos en un sentido o
en otro, qu impuestos perjudican ms al ahorro, cundo hay mejores
posibilidades de aplicar un impuesto de tal o cual tipo, etc. La escuela de las
decisiones colectivas nos va a ensear qu posibilidades tiene una medida
proyectada de superar un cierto escaln poltico o burocrtico en el proceso
de gestacin y tal vez nos explique por qu. Nos va a decir qu debemos
esperar sobre el nivel del dficit, nos va a ayudar a identificar cunto
podemos confiar sobre la permanencia de una medida y en qu sentido sta
puede cambiar, etc.
La prctica ensea que el presupuesto es siempre un ejercicio de tipo
incremental. Aun cuando se ha hablado y pretendido practicar enfoques

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte I. Una revisin de la teora presupuestaria

Captulo 1. Discusin de las teoras centrales

diferentes, ms radicales -como el presupuesto base cero-, el incrementalismo subsiste. Lo importante es conocer qu fuerzas moldean los
incrementos y qu informacin desean tener quienes representan, forman
o comandan esas fuerzas. Y en esto queda insinuada la posibilidad de una
sntesis entre las dos escuelas.
Como puede verse, los dos enfoques son necesarios. Es mejor considerar cada medida a la luz de un anlisis econmico -aun cuando sus
supuestos sean atacables o carentes de una consistencia impecable- que
hacerlo en el vaco o ponerlo todo en trminos de preferencias polticas.
Incluso, los que van a tomar una decisin van a encontrar ventajoso conocer
costos y beneficios. Cualquier grupo necesita informacin analtica, aun
para conocer mejor cules son sus propios intereses enjuego. Del mismo
modo, es importante saber qu lectura van a hacer los grupos interesados
del anlisis econmico de cada medida y cmo los distintos fines pueden
resultar reordenados segn sea la preferencia, la fuerza y la capacidad
negociadora de cada grupo.
Ninguna de las dos escuelas puede esperar una realizacin o una
verificacin completa de sus esquemas. La primera difcilmente encuentre
quien interprete o formule una funcin de bienestar social, y mucho ms
lejana an estar la posibilidad de que esa funcin tenga cierta estabilidad
en el tiempo. Pero s puede esperar que sus estudios influyan en las
decisiones, y ciertamente ver cmo esos estudios ponen restricciones y
lmites a las ambiciones de ciertos grupos. Ver tambin, aunque no por el
camino ms prstino, cmo se van acomodando las demandas de una mejor
asignacin de recursos con una mejor distribucin y cmo, cuando es
necesario llegar a un nivel de dficit, se introducen los ajustes en los
ingresos o gastos para llegar a ese resultado y conformar as la rama
estabilizacin. La segunda escuela va a poder demostrar cmo cada nueva
partida del presupuesto tiene un correlato en una negociacin y cmo un
grupo obtiene una cosa a cambio de otra, pero tambin ver los lmites
cuando ese algo contradiga abiertamente principios de anlisis econmico
o no pueda sustentarse en una teora medianamente presentada.
En esta disputa juegan un papel importante las instituciones. Estas
son como el esqueleto en el que actan las fuerzas que operan en el cuerpo
social. Si el esqueleto es fuerte, la sociedad podr moverse con seguridad
y dar pasos firmes. Por eso, quienes desean la armonizacin de los grupos
sociales deben preocuparse de dotar a la sociedad de instituciones
funcionalmente slidas.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

12

13

El presupuesto es una de las instituciones centrales. En la medida que


exista un proceso presupuestario eficiente, podrn ponerse en funcionamiento mtodos para corregir algunas fallas del mercado que hoy la
sociedad no puede atacar porque los costos de hacerlo superan los
beneficios que traera tal correccin. Por ejemplo, en una regin puede
haber un proceso de erosin que tcnicamente se sabe cmo solucionarlo
y el cmputo de costos y los beneficios puros da una relacin costobeneficio favorable, lo cual indicara que habra que tomar las acciones
correspondientes. Pero una decisin racional de la sociedad puede llevar a
no hacer nada si, cuando se suman los costos de la intervencin del estado,
tal relacin favorable desaparece y la obra tiene un valor presente negativo.
Vale decir, una accin necesaria o potencialmente rentable queda frustrada
por la carencia de instituciones adecuadas para implementarla. Esto obliga
a meditar sobre la necesidad de mejorar las instituciones. Aqu los
economistas tienen un papel importante que cumplir, proyectando informacin sobre arreglos institucionales alternativos.
En suma, el punto central es que el anlisis econmico tiene mucho
que decir. Seala que hay un espacio para mejorar las polticas pblicas,
como lo hay tambin para mejorar los procesos polticos a fin de
implementar lo que los economistas recomiendan. Las limitaciones o el
cuestionamiento que hay sobre la construccin terica de la economa del
bienestar, aunque sirven para poner una nota de cautela en las recomendaciones que surgen de su uso, no deben significar el abandono de su
aplicacin. Las decisiones exclusivamente polticas pueden llevar a resultados insostenibles e inconsistentes con principios elementales subyacentes
en una sociedad, y en ese sentido, el anlisis econmico se encarga de
ponerlo de manifiesto y de hecho fija lmites.
Los fines de la poltica econmica
El presupuesto es un punto de reunin de fuerzas de la sociedad. A travs
de l se satisfacen necesidades de distinto tipo, fundamentalmente
necesidades colectivas. Estas necesidades colectivas pueden caracterizarse
como sentidas por todos o por las grandes mayoras de la poblacin. Parte
de esas necesidades corresponde a las tradicionales como defensa y justicia;
otra parte corresponde a fines generales que hacen al bienestar de la
sociedad, al funcionamiento del estado y a la viabilidad del sistema
econmico y que pertenecen a una categora de grandes objetivos que se
identifican en el nombre de fines de la poltica econmica. El presupuesto

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte I. Una revisin de la teora presupuestaria

Captulo 1. Discusin de las teoras centrales

es uno de los medios para alcanzar estos fines. En ese contexto tan amplio
vale la pena establecer con alguna claridad cules son los fines de la
poltica econmica y cmo se inserta la poltica presupuestaria en la
bsqueda de esos fines.
Es conveniente reflexionar brevemente sobre la naturaleza de esos
fines. Una sociedad busca mejorar el grado de bienestar de sus individuos,
la mayora de los cuales comparten ciertos ideales, como libertad, justicia
e igualdad de oportunidades, es decir los fines primarios de la sociedad.
Pero hay otros objetivos -que podramos llamar instrumentales o
secundarios- que son los que corresponden a la poltica econmica. Las
circunstancias histricas y la evolucin del pensamiento econmico han ido
incorporando diferentes fines al grupo de objetivos de la poltica
econmica, generalmente como producto de una reaccin sobre un
problema generalizado. Hoy podemos reconocer un grupo reducido de fines
sobre los que hay un amplio consenso.
Un primer fin es el de la eficiencia, la correcta asignacin de
recursos. Este fin es consustancial con el nacimiento de la ciencia
econmica. La idea de obtener lo ms que se pueda con una dotacin de
factores o la idea de conseguir la mayor satisfaccin con un nivel dado de
recursos es algo que nadie discute. Puede discutirse sobre qu debe
entenderse por correcta asignacin de recursos y cmo llegar a ello y as
se van produciendo aportes y refinamientos, pero la idea en s de que el
estado o la sociedad deben procurar una buena asignacin de recursos est
fuera de cuestin.
El segundo fin de la poltica econmica es el de la estabilidad de
precios. Este ha sido uno de los primeros en ser incorporado al pensamiento
econmico y hoy sera difcil encontrar economistas que lo pusieran en duda.
Hay otro fin que ha estado presente en la formacin del pensamiento
econmico y que ha tenido momentos de intensa discusin y perodos
prolongados de olvido: la redistribucin del ingreso -aunque con mayor
frecuencia ha aparecido bajo la idea de la necesidad de combatir la pobreza.
Este fin cobra en los ltimos aos un renovado inters. Es un fin que no
tiene el grado de reconocimiento amplio que tienen los dos fines
mencionados anteriormente, pero alrededor del cual se va ampliando la
base de aceptacin. Volveremos sobre este punto en prrafos siguientes.
El cuarto fin de la poltica econmica es el de pleno empleo. Hasta la
gran crisis de 1930 lo relativo a pleno empleo no se haba planteado como

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

14

15

un problema central de la economa. La idea de que la oferta crea su propia


demanda era algo generalmente aceptado. Pero la Gran Depresin mostr
la debilidad del edificio terico existente y llev a los economistas a
meditar sobre el tema, hasta llegar a aceptarse que el estado tiene un papel
que cumplir en la bsqueda del pleno empleo y as devino la incorporacin
de ste como un fin de la poltica econmica.
En el perodo entre las dos guerras mundiales hubo otro fenmeno
que coloc a los economistas a la defensiva. Haba fuertes movimientos
internacionales de capital que provocaban marcadas fluctuaciones en los
tipos de cambio en las economas de los distintos pases. Se pens que las
fuerzas de mercado requeran ser morigeradas, que las fuertes fluctuaciones
que reconocan un shock externo deban ser suavizadas, y as nace el
reconocimiento de otro fin de la poltica econmica (en nuestra clasificacin, el quinto): el de procurar un equilibrio de las cuentas exteriores.
En la dcada del 50 se ahond la preocupacin por las diferencias de
ingresos entre los pases ricos y los pases pobres. Tal vez en esta especie
de toma de conciencia jug un papel importante la lucha ideolgica entre
el mundo capitalista y el mundo comunista. El sistema capitalista necesitaba
demostrar su superioridad en la prctica y era difcil sostener sus principios
y extender su influencia si el sistema traa aparejado un crecimiento
desparejo. Adems, los pases ms pobres podan ser presa fcil del mundo
comunista. Surgi la preocupacin sobre la mejor manera de reducir la
brecha entre pases pobres y pases ricos y se pens que la solucin estaba
en la diferencia de tasas de crecimiento; se trataba de hacer que los pases
ms pobres crecieran a tasas ms altas que la de los pases ricos. De esa
manera qued aceptado un sexto fin de la poltica econmica, el del
crecimiento econmico. Algunos han visto al crecimiento como un captulo
especial de la asignacin de recursos. Pero el crecimiento implica un
anlisis dinmico, es una concepcin acerca del aprovechamiento de los
recursos en el tiempo. Bajo la idea de asignacin de recursos identificamos
la forma de mejorar la situacin de produccin o de utilidad, pero no la
manera de prolongar tal mejora en el tiempo.
Hasta aqu podemos decir que hay un amplio consenso entre los
economistas. En las ltimas dcadas se han generado otros problemas, se
ha hablado mucho del desarrollo econmico y en aos ms recientes de la
calidad de vida. El desarrollo econmico puede ser visto como una
combinacin de crecimiento econmico y distribucin del ingreso, tal vez
con predominio del primero. En la dcada del 60 cobra significacin lo

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte I. Una revisin de la teora presupuestaria

Captulo 1. Discusin de las teoras centrales

relativo al medio ambiente. Los economistas comienzan a incorporar


consideraciones de este tipo en sus anlisis y hay una demanda cada vez
mayor para que tales cuestiones sean tenidas en cuenta en el anlisis de
acciones particulares. Si bien lo relativo al medio ambiente puede quedar
captado en los rubros de asignacin de recursos y distribucin del ingreso,
y tal vez crecimiento, algunos prefieren considerarlo separadamente e
identifican aqu otro fin de la poltica econmica. La discusin tiende a
complicarse a veces y a incluir cuestiones que no son esencialmente
econmicas, pero que hacen al bienestar de los individuos como son la
vigencia de las instituciones democrticas, la existencia de libertad, un
clima de justicia, etc., que suelen englobarse en un trmino genrico de
calidad de vida.
El papel del presupuesto
Al procurarse el logro simultneo de diversos objetivos pueden surgir
-normalmente surgen- conflictos entre esos fines. Puede decirse que sta
es una condicin omnipresente en las decisiones del estado, y esto vale para
prcticamente todas las decisiones presupuestarias. As, una medida bajo
anlisis puede contribuir a mejorar la asignacin de recursos, pero su puesta
en vigor puede empeorar la distribucin del ingreso y tal vez aumentar el
desempleo. Otra medida puede mejorar la situacin de la balanza de pagos
pero sera contraria al crecimiento.
Existen varios mtodos para poder decidir entre una medida y otra.
Quienes toman una decisin, o quienes preparan o evalan alternativas,
normalmente consideran los distintos aspectos que cada una conlleva. Ha
habido intentos de cuantificar los distintos objetivos, pero esto no ha pasado
de ser un ejercicio terico, tal vez muy complicado para la accin diaria.
Normalmente hay una solucin de compromiso: quienes optan por una
alternativa saben que el logro de un objetivo lleva implcito el sacrificio de
otro u otros fines de la poltica econmica; las decisiones generalmente
toman la forma de una opcin poltica en donde distintos actores intercambian bienes o posiciones. Desde el punto de vista de la preparacin de
un presupuesto, ser de particular valor para quienes deben tomar una
decisin conocer en forma cuantitativa cmo una medida va a afectar las
posibilidades de logro de cada uno de los fines de poltica econmica identificados anteriormente. Pero si no es posible conocer en forma detallada y
acabada sus efectos, ser til contar con una evaluacin cualitativa.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

16

17

El presupuesto es un punto focal a travs del cual se cumple una parte


de los objetivos de la poltica econmica, fundamentalmente lo relativo a
asignacin de recursos, distribucin y estabilizacin. Naturalmente, el
presupuesto es uno de los instrumentos disponibles y como tal requiere una
coordinacin con los otros que maneja el estado. El presupuesto entonces
requiere ser puesto en una adecuada perspectiva reconociendo la necesidad
de su armonizacin con otros instrumentos. Esto se ver en captulos
siguientes, en particular cuando se haga referencia al horizonte de
presupuestacin, al marco macroeconmico y sus proyecciones, que
acompaan o deben acompaar a cada presupuesto.
Fundamentos del control
El cumplimiento de los objetivos de poltica econmica a travs del proceso
recurso-gasto requiere que lo que se presupuesta se ejecute y esto involucra
un sinnmero de acciones y alto grado de detalle. Para mejorar las
posibilidades de una correspondencia entre programacin y accin es
necesario que existan mecanismos que velen por esa correspondencia.
El control pblico descansa en tres pilares. Por un lado, en la
necesidad de disear mecanismos que aseguren el menor desvo posible
entre las preferencias de los individuos respecto a la accin del estado, o sea
una extensin de la teora del presupuesto ya descrita; segundo, en la
concepcin democrtica que rige en la mayora de los estados occidentales
que asignan al legislativo un papel de control sobre el ejecutivo; y tercero,
en las ciencias de la organizacin y del comportamiento que indican, por
una parte, la necesidad que tienen los responsables de una organizacin de
contar con un sistema informativo para verificar que los objetivos fijados
para cada uno de los componentes se cumplan y, por la otra, la naturaleza
del individuo que requiere de un encuadramiento para inducirlo a trabajar
en funcin de un grupo u organizacin frente a sus propios intereses. La
clarificacin y el decantamiento de estos principios han ido conformando
los sistemas de control ms desarrollados que han llevado a mecanismos
especficos en cada una de las fases del proceso presupuestario.
La teora de la democracia reconoce una piedra angular en la divisin
de los poderes y asigna al poder legislativo un papel central en lo referente
al control del poder ejecutivo. Este control no debe ejercerse slo en una
relacin cerrada entre legislativo y ejecutivo, sino de manera amplia y
abierta para que sea conocida y apreciada por todos los actores del
mecanismo ingreso-gastos del estado. Esto implica total independencia,

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte I. Una revisin de la teora presupuestaria

Captulo 1. Discusin de las teoras centrales

idoneidad y transparencia. Bajo esos principios se han conformado los


sistemas mejor instrumentados del denominado control extemo.
En el mundo occidental existen bsicamente dos sistemas de
articulacin entre el parlamento y el poder ejecutivo. Uno es el sistema
parlamentario, en donde el ejecutivo surge de su seno y el parlamento tiene
poder suficiente para hacer cesar un gobierno; y el otro, el denominado
sistema presidencialista, donde el legislativo no tiene aquel poder pero
puede ejercerlo por otros medios, fundamentalmente por una sancin
poltica. Los dos sistemas se acercan en la prctica y en materia de control
pueden llegar a distinguirse slo por matices.
La organizacin de los estados modernos se vuelve cada vez ms
compleja. La cabeza del ejecutivo es responsable ante el legislativo y sus
ciudadanos de las acciones que lleva a cabo, pero la vigilancia no puede
hacerla sino a travs de mecanismos adecuados y especficamente
diseados a tal fin. La necesidad de control del ejecutivo hacia sus propias
agencias deriva del principio de responsabilidad y suplementariamente del
de informacin gerencial.
El tercer nivel de control, el que ejerce cada organizacin dentro del
ejecutivo, responde al principio de responsabilidad -el encargado de un
programa debe cumplir los objetivos que se le fijan-pero se fundamenta en
el principio de informacin. El responsable de un programa necesita para
sus decisiones una verificacin independiente de los datos que le llegan y
debe saber tambin en qu medida se cumplen sus rdenes o indicaciones.
Teoras subyacentes en las reformas de los ltimos aos
Las reformas habidas en los pases industrializados que aqu se estudian han
sido en parte inspiradas o justificadas por teoras existentes, pero tambin
han encontrado una base en un cuerpo de teora que se ha ido desarrollando
junto con esas reformas. As, a las teoras de las decisiones colectivas, del
principal-agente y de los costos de transaccin, se agrega un conjunto de
ideas en proceso de sistematizacin bajo el nombre de nueva administracin
pblica (new public managemenf), o nuevo manejo gerencial (new
management) o simplemente gerencialismo (managerialism).
La teora de las decisiones colectivas, como se ha visto, al sostener
que cada individuo busca maximizar su propio bienestar, segn sea la
funcin que cumpla en la sociedad -funcionario, legislador, poltico-puede
llevarlo a una conducta que no contribuye al bienestar colectivo. De all la

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

18

19

necesidad de encuadrar su accin y de desarrollar instituciones y


mecanismos que minimicen los desvos entre su accionar real y su conducta
esperada. Buena parte de las reformas aqu estudiadas se han hecho eco de
esa preocupacin.
La teora del principal-agente (agency theory) parte de la idea de que
las relaciones sociales y polticas de los individuos se explican como
relaciones de intercambio. Estas nacen por contratos explcitos o implcitos
en virtud de los cuales una de las partes (el agente) asume la
responsabilidad de hacer determinadas cosas a cambio de una compensacin o un premio que le otorga la otra parte (el principal), todo
voluntariamente acordado. O sea, una persona busca un objetivo y para
cumplirlo necesita que otra le preste su colaboracin y a cambio de su
ayuda le pagar o dar algo. Las relaciones contractuales estn dominadas
por cuestiones de incertidumbre, informacin incompleta o informacin
asimtrica. Una u otra de las partes puede obtener ventajas de distintas
situaciones derivadas del acceso a informacin o formas imprecisas de
establecer las relaciones de trabajo. Gran parte del esfuerzo conceptual
alrededor de esta idea central est en el diseo de los incentivos y en la
mejor manera de establecer los contratos. Esta teora ha sido ms pertinente
para explicar y normalizar las relaciones entre el ejecutivo y las agencias
ejecutoras y dentro de stas para explicar el funcionamiento de las
organizaciones. Puede haber servido para explicar las relaciones votanteparlamento-gobierno, como algunos autores lo han pretendido, pero en
estos casos es ms apropiada la teora de las decisiones colectivas.
La teora de los costos de transaccin, basada en las mismas ideas de
un individuo tpico que acta en su propio inters y que maximiza su
utilidad, explica que las relaciones principal-agente pueden ser conflictivas
y que la falta de informacin puede deformar el producto que se espera o
dar ventajas excesivas a una de las partes. Esta teora alienta la bsqueda
de distintas soluciones para encontrar la de menor costo, y definir la lnea
de corte si conviene o no poner en marcha un nuevo arreglo institucional.
Ciertos servicios se adecan mejor a su prestacin de manera directa
por el estado, mientras que otros se prestan para quedar sujetos a
mecanismos de mercado. Las mismas ideas presentes en la teora principalagente respecto a los riesgos de permitir a funcionarios o empleados el uso
en provecho propio de ciertas situaciones est presente aqu, pero en lugar
de concentrar la atencin en recursos humanos, esta teora se fija ms en un
espectro amplio de relaciones contractuales. Como conclusin general, la

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte I. Una revisin de la teora presupuestaria

Captulo 1. Discusin de las teoras centrales

teora sostiene que es probable y conveniente recurrir al mercado cuando


se trata de operaciones fcilmente identificables y posibles de ser separadas
en unidades con cierta homogeneidad o susceptibles de comparacin, que
cuando se trata de actividades especficas. En este segundo caso puede ser
preferible administrar los recursos de manera directa por el estado a travs
de reglas ms o menos conocidas de administracin pblica, antes que crear
un monopolio. La teora entonces procura tipificar los servicios que
conviene poner bajo un sistema u otro, o crear las reglas para que quede
sujeto a competencia.
El gerencialismo, o nueva administracin pblica, constituye un
enfoque diferente para la administracin pblica que busca adoptar para el
manejo del gobierno un sistema de incentivos y principios que hasta hace
poco se aplicaban slo al sector privado. La administracin pblica
tradicional est basada en un sistema de jerarquas claras con lneas de
mando y responsabilidades bien definidas, con un apego riguroso a
procedimientos fijados de arriba hacia abajo, donde la estabilidad en el
cargo y la disciplina en el trabajo son factores dominantes. Hay en este
enfoque un predominio de los esquemas de poder que permea de arriba
hacia abajo y que rodea a los funcionarios de cierta proteccin frente a
presiones externas.
El nuevo enfoque introduce incentivos de mercado para estructurar
las unidades productoras de servicios y se basa en principios de
administracin del sector privado para organizar el trabajo y las relaciones
contractuales hacia adentro de cada organismo. Esto se traduce en un
sistema de competencia interna y externa que procura incluir premios
semejantes a los que se emplean en la actividad privada. Promueve la
necesidad de simplificar las normas y reglamentos que rigen para los
funcionarios pblicos y la conveniencia de otorgarles mayor independencia
y libertad en el uso de recursos a su disposicin. La relacin de poder se
transforma en una relacin de servicio. El funcionario debe preocuparse en
atender mejor a su "cliente", que es el ciudadano que requiere los servicios
del sector pblico. En materia de presupuesto, se traduce en poner el control
de los fondos en manos de quien pueda utilizarlos mejor y de quienes estn
cerca de la demanda final para poder medir mejor el grado de respuesta o
de satisfaccin de la prestacin que se trata.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

20

21

Referencias y bibliografa
Arrow, Kenneth J. y Scitovsky, Tibor. 1974. Ensayos sobre economa del
bienestar. Mxico D.F., Mxico: Fondo de Cultura Econmica.
Aucoin, Peter. 1995. The New Public Management. Canad in Comparative
Perspective. Quebec, Canad: The Institute for Research on Public Policy.
Black, Duncan. 1996. Formal Contributions to the Theory of Public Chotee: The
Unpublished Works of Duncan Black. Boston, United States: Kluwer
Academic Publishers.
Boston, Jonathan, editor. 1995. The State Under Contract. Wellington, New
Zealand: Bridget Williams Books Ltd.
Boston, J., Martin, J., Pallot, J. et al. 1996. Public Management. The New Zealand
Model. Auckland, New Zealand: Oxford University Press.
Buchanan, James y Tollison, Robert. 1972. Theory of Public Cholee: Political
Applications ofEconomics. United States: University of Michigan Press.
Buchanan, James. 1984. The Theory of Public Choice II. Illinois, United States:
University of Michigan Press.
. 1987. Public Finance in Democratic Process: Fiscal Institutions and
Individual Choice. North Carolina, United States: University of North
Carolina Press.
Buchanan, James y Tullock, Gordon. 1995. The Calculus of Consent, Logical
Foundations of Constitutional Democracy. Illinois, United States:
University of Michigan Press. (Primera edicin, 1962).
Downs, Anthony. 1967. "Inside Bureaucracy". Boston, Massachusetts, United
States: Little Brown.
Harberger, A. C. 1971. "Three Basics Postulates for Applied Welfare Economics:
An Interpretive Essay". Journal ofEconomic Literature IX (3): 785-797.
Nashville, United States: American Economic Association.
Musgrave, Richard A. 1969. Teora de la hacienda pblica. Madrid, Espaa:
Instituto de Estudios Fiscales.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte I. Una revisin de la teora presupuestaria

Musgrave, Richard y Musgrave, Peggy. 1992. Hacienda pblica, terica y


aplicada. Mxico D.F., Mxico: McGraw-Hill. (Primera edicin, 1973.)
Musgrave, Richard. 1996. "The Role of the State in Fiscal Theory". International
Tax and Public Finance. 3 (July): 247-258: Boston, United States: Kluwer
Academic Publishers.
North, Douglass. 1991. "Towards a theory of institutional change." Quarterly
Review ofEconomics and Business (U.S.); 31(11) (winter).
. 1992. Transaction costs, institutions, and the economic performance. San
Francisco, California, United States. ICS Press.
Olson, Mancur. 1971. The Logic of Collective Action: Public Goods and the
Theory ofGroups. Massachusetts, United States: Harvard University Press.
Rowley, C.K., Schneider y Tollison, editors. 1993. "The Next Twenty-five Years
of Public Choice". Public Choice 77(1-7). The Netherlands: Kluwer
Academic Publishers.
Tullock, Gordon. 1993. "Public Choice-What I Hope for the Next Twenty-five
Years". Public Choice 77:(9-16). The Netherlands: Kluwer Academic
Publishers.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

22 Captulo 1. Discusin de las teoras centrales

La experiencia de los pases


industrializados

eSTADOS uNIDOS
cANADA

Reino Unido
sUECIA

Australia
nUEVA zELANDIA
Espuiiii

lA EXPERIENCIA DE LOS PAISES


INDUSTRIALIZADOS: RECAPITULACION
L

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

ParteII

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Pgina en blanco a propsito

La naturaleza y evolucin de las instituciones que sirven al proceso presupuestario y de control constituyen un rico campo de estudio, en el marco
de una democracia estable. Aqu se pueden apreciar las posibilidades y
limitaciones que en distintas situaciones genera un Estado vasto, complejo,
moderno y con formidables recursos informticos. Tambin puede verse
cmo el juego de las instituciones republicanas ha impulsado, a veces con
dificultades, reformas en los mecanismos de distribucin de fondos capaces
de acercar los resultados a lo que el ciudadano quiere. Pero, en general, y
bajo la vigilancia de un sector privado sujeto a una alta competencia, el sistema ha creado mecanismos eficientes de asignacin de recursos y de
control. En este captulo, primero se da una noticia histrica de las instituciones presupuestarias y de control en los Estados Unidos, y se identifican
las principales fuerzas y los actores del proceso. Luego se pasa revista al
ciclo presupuestario, a la flexibilidad presupuestaria, al contenido de los
documentos del presupuesto y a la organizacin del control, para concluir
con un recuento de los temas de discusin actual a nivel federal.
Noticia histrica del proceso presupuestario
En la historia presupuestaria de los Estados Unidos pueden distinguirse tres
etapas: una que va desde 1789 a 1921 y que se caracteriza por un predominio del congreso, otra que se extiende desde ese ao hasta mediados de
la dcada del 70, cuando ocurre un ordenamiento de las cuentas pblicas y
el ejecutivo cobra un mayor protagonismo, y una tercera que se extiende
hasta la actualidad, signada por una puja entre el ejecutivo y el legislativo
en torno del dficit, y por distintos esfuerzos para que el proceso recursogasto sea ms eficiente y transparente.
El predominio del congreso
Entre 1789, ao del inicio del perodo constitucional, y 1921 en que se
sancion la ley que instituye el presupuesto, el congreso tuvo un predominio en las decisiones financieras centrales. Al comienzo el ordenamiento

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Estados Unidos de Amrica

Captulo 2. Estados Unidos de Amrica

de las finanzas no fue fcil y solo despus de la independencia se cristaliza


la adopcin de un sistema centralizado de gobierno. La idea de centralizacin en materia financiera y el ordenamiento y control de ingresos y gastos
por la cmara baja se origina a partir de all. La constitucin del pas en su
artculo primero establece que no puede usarse ningn dinero pblico sin
una ley y que peridicamente deber haber una rendicin de cuentas.
Durante casi un siglo las decisiones centrales sobre recursos y gastos
fueron hechas en el seno de los comits correspondientes de la cmara de
representantes y del senado. Hubo un proceso de descentralizacin en el
seno del poder ejecutivo, donde el presidente pas a tener un papel limitado
en la supervisin de los gastos. Si bien al final todas las propuestas sobre
el uso de fondos se reunan en un libro de estimaciones de gastos, el proceso de decisin careca de una disciplina adecuada, dado lo cual, por
ejemplo, muchas de las agencias del gobierno presentaban sus estimaciones
directamente a las comisiones correspondientes del congreso.
Cada vez que haba una guerra los ingresos y los gastos suban de
manera significativa y al terminar cada conflicto bajaban pero no al nivel
anterior, permaneciendo con pocos cambios en cada perodo interblico. Al
comienzo de la vida del pas un gasto gubernamental ms bien reducido y
estable no haca sentir la necesidad de contar con un presupuesto. Pero la
fragmentacin de las decisiones legislativas y un aumento de los gastos en
tiempos de paz trajo la necesidad de introducir un ordenamiento o disciplina
en las finanzas pblicas.
El ordenamiento presupuestario
En 1921 se inicia en los Estados Unidos una nueva etapa en el manejo de
las finanzas gubernamentales con la aprobacin de la ley de presupuesto y
contabilidad (Budget and Accounting Act). En esencia, esa ley centraliz
bajo el presidente lo relativo a pedidos presupuestarios, y para equilibrar
transfiri el poder de auditora de la tesorera a una nueva institucin
dependiente del congreso. La nueva ley, que puso en vigencia el sistema de
presupuesto cuyos aspectos bsicos rigen hasta hoy, influy de manera
importante para que se ordenara el gasto. Esa ley estableci que el
presidente, asistido por la oficina de presupuesto (Burean ofthe Budget,
BOB), cuyo nombre en 1970 fue cambiado a oficina de gestin y
presupuesto (Office of Management and Budget, OMB), deba presentar al
congreso todos los aos una estimacin de ingresos y gastos. Desde ese
momento, a las agencias del ejecutivo les estuvo vedado hacer pedidos di-

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

26

27

rectamente al congreso como lo haban venido realizando. Al mismo tiempo


esa ley confiri al congreso el papel de principal agente de control presupuestario y para dar vigencia a ello, cre la oficina general de la contralora
(General A eco unting Office, GAO), a cargo de un contralor general.
La crisis de 1930 y los programas que le siguieron llevaron a un
aumento considerable de los gastos del gobierno federal y con la segunda
guerra mundial se produjo otro nuevo crecimiento, mayor que el anterior.
Los aos que siguieron a ese conflicto reprodujeron en buena medida lo que
haba pasado antes con otros perodos posblicos. Los gastos militares
bajaron, pero los ahorros fueron en parte absorbidos por nuevos programas,
en particular del rea social. En los aos siguientes los gastos aumentaron,
pero una economa en crecimiento permiti absorberlos a travs de un
aumento en los impuestos.
En la dcada del 30 se efectuaron dos reformas que pasaran a ser
factores importantes en la generacin de los dficit que ocurriran cincuenta
aos despus. Por un lado, en cada cmara, se pas de un sistema de
decisiones altamente centralizado en un comit, a otro basado en una
estructura muy descentralizada de varios comits, donde cada uno adquiri
facultades para juzgar el mrito de las propuestas de gastos de su rea de
accin. Se crearon as fuerzas que competan por fondos para gastos sin que
tuvieran responsabilidad directa por los ingresos, marcando una tendencia
que se acentu en las cuatro dcadas siguientes. Por otra parte se crearon
fondos especiales en el rea social que se financiaban con impuestos. Una
mayor demanda de estos fondos cre una competencia por recursos que
rest fnanciamiento al fondo general del presupuesto (Cogan, 1994).
En 1950 se dicta la importante ley de contabilidad y auditora
(algunas veces referida como The Accounting and Auditing Act of1950),
que puso la responsabilidad por el establecimiento y mantenimiento de
sistemas adecuados de contabilidad y de control interno en las cabezas de
cada agencia ejecutiva. Hasta ese ao exista cierto desorden en las cuentas
del sector pblico. La nueva ley dispuso que los sistemas de contabilidad
de las distintas agencias ejecutivas deban adecuarse a los principios,
normas y requerimientos prescritos por el contralor general. En 1956 la ley
fue modificada, introducindose la idea de presupuesto por resultados
(performance budgeting). Se requera que cada agencia formulara y
administrara sus presupuestos sobre la base de costos y resultados. La ley
introdujo mayor rigor en la forma de preparar la informacin y en los mecanismos de control y dispuso que cada agencia debera someter todos los

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 2. Estados Unidos de Amrica

aos un informe identificando las debilidades en los controles contables y


administrativos y un plan para subsanar los problemas identificados.
En 1965 se introdujo el presupuesto por programas (PlanningProgramming-Budgeting System, PPBS) como un marco general para
tomar decisiones presupuestarias a nivel del ejecutivo, ligando la formulacin del presupuesto al anlisis de alternativas y su relacin con los
objetivos de poltica de mediano y largo plazo. El desempeo se entenda
como una relacin entre produccin e insumos dentro de los objetivos
generales de cada agencia. Si bien el sistema tuvo una aplicacin limitada,
sirvi para comenzar a difundir la idea de ligar insumos con resultados y
fue til para impulsar una exploracin sobre los problemas y dificultades
para medir los resultados.
Ms tarde dos fuerzas se conjugaron para provocar un dficit en el
presupuesto; vino la guerra de Viemam y comenzaron a crecer los gastos
predefinidos por leyes que confieren automticamente distintos tipos de
beneficios, en particular en las reas de seguridad social, salud y nutricin.
La guerra de Vietnam se torn impopular y as fue difcil cerrar el dficit
a travs de impuestos. El aumento de los gastos predefinidos u obligatorios
fue dejando al presidente un grado de libertad cada vez menor sobre la
distribucin de recursos presupuestarios. Esa guerra cre tensiones entre el
ejecutivo y el congreso y rest fuerza al presidente para imponer una mayor
disciplina fiscal. Todo ello llev al congreso a procurar un papel ms
importante en materia presupuestaria, y as se cierra la segunda etapa para
dar lugar a otra signada por disputas frecuentes entre los dos poderes
alrededor del dficit fiscal.
En pos del cierre del dficit y de una mayor eficiencia
Esta etapa se caracteriza por un largo proceso de negociacin entre el
ejecutivo y el legislativo en torno al dficit y por esfuerzos de distinta
ndole para mejorar la informacin y el uso de los recursos.
Para procurar cerrar el dficit se dict la ley de presupuesto del
congreso (Congressional Budget Act, CBA) de 1974, que establece que al
aprobarse el presupuesto se debe fijar simultneamente el monto del dficit,
el gasto total y las prioridades presupuestarias. Esta ley mantuvo las
facultades del presidente para proponer el presupuesto, pero le permiti al
congreso hacer sus propias estimaciones y obrar en consecuencia y para
facilitar esa labor se cre la oficina de presupuesto del congreso (Con-

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

28

29

gressional Budget Office, CBO). No se busc que el presupuesto fuera


necesariamente equilibrado, sino proveer un mecanismo para que el
congreso decida sobre el monto del dficit en lugar de que ste sea algo
residual que se produce como consecuencia de hechos sobre los cuales ese
cuerpo no puede ejercer control. Se pens que al tener que votarse explcitamente sobre el dficit, ste debera ser menor que bajo otras reglas. Los
resultados prcticos de esa legislacin no fueron muy halageos. El promedio del dficit en los diez primeros aos de aplicacin de la ley fue siete
veces mayor que el promedio similar para los diez aos precedentes.
En esta etapa hubo a nivel del ejecutivo otra iniciativa destinada a
ligar insumes con resultados, en lo que se conoce como gerenciamiento por
objetivos (Management by Objectives, MBO). A travs de esta iniciativa se
procur demarcar la responsabilidad tanto de los directivos mximos de
cada agencia sobre la provisin de determinados servicios y su correspondiente impacto, como de otros funcionarios sobre las labores integrantes
de los objetivos de la agencia. Esta iniciativa tuvo al igual que la anterior
(PPBS) poco efecto y puso de manifiesto las limitaciones del anlisis en el
complejo mundo poltico que rodea las decisiones presupuestarias, pero
sirvi para ver los beneficios de ligar insumos con resultados.
Ms tarde, en 1977, se introdujo tambin a nivel del ejecutivo el
presupuesto sobre base cero (Zero Base Budgeting, ZBB) cuyo objetivo
central era optimizar los logros posibles ante distintos niveles de
disponibilidad de fondos. Cada unidad deba preparar alternativas presupuestarias denominadas paquetes de decisin, sin hacer referencia a la base
presupuestaria existente o anterior. Cada paquete deba contener un vnculo
preciso entre los insumos y los resultados. Esos paquetes, que competan
por fondos escasos, eran luego ordenados secuencialmente y compatibilizados en distintos niveles decisorios, hasta llegar a una seleccin final
que formaba el presupuesto. El sistema, que buscaba una amplia participacin, una discusin desprejuiciada y un nuevo punto de partida, no tuvo
el impacto esperado en cuanto a cambios radicales y ahorro de recursos y
ms tarde fue dejado de lado. Sin embargo, demostr las ventajas de
considerar distintas alternativas en la provisin de cada servicio y ampli
la participacin de los responsables de programas en distintos niveles.
A pesar de las intensas discusiones y de los esfuerzos que se hicieron
para reducir el dficit, ste continu aumentando en los aos siguientes. Su
persistencia dio origen a un conjunto de reglas y de mecanismos, supuestamente automticos, que tienden a evitarlo.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 2. Estados Unidos de Amrica

Sus dos principales exponentes son la ley de presupuesto equilibrado


(BalanceaBudget Amendment) dictada en 1985 y reformada en 1987, cuyas
dos versiones comnmente se conocen como Gramm-Rudman-Hollings uno
y dos (GRHI y GRHII), y la ley de cumplimiento presupuestario (Budget
Enforcement Act, BEA) de 1990. La primera prescriba una reduccin
progresiva del dficit desde 1986 hasta 1990, habiendo previsto alcanzar un
presupuesto equilibrado en 1991, meta que fue modificada en 1987
llevndola a 1993. Esta ley especificaba un compromiso sobre un dficit
mximo en cada uno de los ejercicios siguientes al ao de aprobacin del
presupuesto y, para los casos en que el presidente y el congreso no pudieran
ponerse de acuerdo para hacerlo, fijaba un mecanismo de cortes
automticos y uniformes para cumplir con las metas establecidas. La ley
tuvo sus fallas; estableci como obligacin solo que el dficit proyectado
a comienzos del ao estuviera dentro del intervalo necesario, pero no previo
mecanismos para inducir a una correccin del gasto si luego las
proyecciones no se cumplan.
La ley de cumplimiento presupuestario puso lmites al incremento del
gasto o reduccin de ingresos hasta 1998 con pautas que se extienden hasta
el ao 2002. Esta ley divide los gastos en dos grupos: los gastos
discrecionales, o sea aquellos que se revisan todos los aos, y los gastos
predeterminados. Para los gastos discrecionales establece un techo y para
los gastos predeterminados sanciona el principio de neutralidad respecto del
dficit: cualquier propuesta de aumento de gastos o disminucin de
impuestos debe venir acompaada de medidas compensatorias, o sea la
disminucin del gasto en otras reas o aumento de impuestos. Esta ley
encuadra el objetivo del dficit en un programa de varios aos en lugar de
hacerlo a travs de un seguimiento ao a ao, pero adems se diferencia de
la anterior en que hace al congreso responsable del dficit en cuanto a sus
acciones aunque no en cuanto a la evolucin de la economa o de las
variables demogrficas. Una idea de las dificultades surgidas para poner en
prctica las decisiones del congreso la da el continuo cambio de las nietas
para alcanzar un presupuesto equilibrado. El cuadro 2.1 muestra esos
cambios a travs de los aos, conforme a la legislacin especfica aprobada
en cada caso.
Otro paso importante para mejorar la informacin y control de las
operaciones del gobierno fue dado con la sancin de la ley de responsables
financieros de 1990 (Chief Financial Officers Act, CFO). Esto signific tal
vez el cambio ms importante desde que en 1950 se aprobara la ley de con-

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

30

31

Cuadro 2.1
Estados Unidos: dficit mximo proyectado y dficit real
(En miles de millones de dlares)
GRHI1

1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996*

172
144
108
72
36
0

GRHII2

BEA3

144
136
100
64
28

327
317
236
102
283

Dficit
real
221
150
155
152
221
269
290
255
203
164
146

Gramm Rudman Hollings primera versin.


Gramm Rudman Hollings nueva versin.
3
Budget Enforcement Act.

Nota: * Estimado
Fuentes: Collender(1995) pg. 23, y elaboracin propia.

labilidad y auditora. La nueva ley marca responsabilidades respecto al


manejo financiero de cada agencia, establece un sistema de orientacin y
supervisin sobre informacin financiera, prescribe planes, introduce
auditoras obligatorias sobre determinados actos y fortalece lo relativo a
informes y definicin de responsabilidades. La OMB es la encargada de
fijar patrones de informacin y control. Cada responsable financiero debe
preparar planes a cinco aos para mejorar la administracin financiera de
su agencia, incluyendo indicadores de desempeo, informacin sobre costos
y una adecuada integracin entre presupuesto y contabilidad. Los estados
financieros pasan a ser auditados por los inspectores generales.
En 1993 se propuso un cambio importante en materia de presupuesto
y de gerenciamiento de los programas del gobierno bajo la ley de
desempeo y resultados del gobierno (Government Performance and
Results Act, GPRA). Dicha ley procura recrear el presupuesto por programas y resultados, aunque con un enfoque de mayor detalle y con una
previsin de los pasos a seguir. Conforme a esta ley, para el ao 2000 todas

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 2. Estados Unidos de Amrica

las agencias debern presentar sus presupuestos incluyendo indicadores


sumarios de resultados, establecindose un plan progresivo de desarrollo de
tales indicadores. Se parte de una prueba piloto que incluye a 3 agencias,
que luego se ampla a 10. De esas 10 se seleccionan 5 para probar nuevas
reglas gerenciales y luego de tres aos de experiencia se presentara un plan
completo de implementacin de reformas. En lo sucesivo las agencias
debern someter planes estratgicos de cinco aos, a ser actualizados cada
tres. En 1998 se presentara el presupuesto de 1999 con los indicadores de
resultados para toda la administracin y en el ao 2000 las agencias debern
someter un informe anual autoevaluativo.
El nuevo enfoque procura enfatizar lo que el gobierno produce, en
lugar de fijarse primordialmente en los insumes, cambia la manera de
juzgar las cuentas, poniendo ms atencin en los resultados y en un
gerenciamiento que premie a la iniciativa. En esencia, se trata de exigir a
los responsables de los programas el cumplimiento de logros predefinidos
y medibles, a cambio de lo cual esos funcionarios obtienen mayor libertad
en cuanto al empleo y combinacin de los recursos.
La discusin del presupuesto de 1996 acentu las diferencias entre el
ejecutivo y el congreso. Surgieron diferencias en relacin con la rapidez
con que deba alcanzarse el equilibrio, sobre los programas a ser reducidos,
sobre las estimaciones y sobre las proyecciones. La falta de acuerdo llev
incluso a suspender servicios gubernamentales en dos oportunidades, una
por seis das y otra por 21 das, en virtud de haber quedado el ejecutivo sin
autorizacin para gastar fondos. Esto signific costos para la economa y
si bien la apariencia es de un cierto desorden en el manejo de los recursos
pblicos, en esencia la discusin ha contribuido a una mayor transparencia
y a exigir un trabajo muy detallado en la preparacin de informacin para
las discusiones. Adems la ciudadana ha visto muy de cerca el proceso de
asignacin presupuestaria y la forma como se elaboran las decisiones. La
discusin del presupuesto de 1997 permiti avanzar en la conquista del
dficit y hubo un acuerdo temprano entre el ejecutivo y el legislativo,
facilitado por condiciones econmicas favorables.
Las discusiones y las luchas polticas en torno al presupuesto parecen
haber dejado algunas lecciones. Por lo pronto, han demostrado la utilidad
de una oficina independiente del ejecutivo para producir informacin al
congreso. Esto ha quedado patentizado en los progresos en materia de
dficit que fueron posibles en buena medida por la rigurosa y oportuna
informacin con que cont el congreso. Tambin ha quedado afincada la

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

32

33

idea de que el proceso presupuestario ayuda al mejor logro de los fines


cuando las metas y los mtodos para obligar su cumplimiento son ms
precisos. La ley Gramm-Rudman-Hollings intent reducir el dficit
prescribiendo cambios de polticas sin un acuerdo completo y sin que
hubiera previsto la forma de implementar remedios si se producan cambios
no anticipados, y no funcion adecuadamente. En cambio, la ley de
cumplimiento presupuestario (BEA), que se logr con un acuerdo entre los
dos partidos principales y que estableci procedimientos claros y firmes, ha
dado resultados.
Principales actores
La preparacin del presupuesto en los Estados Unidos reconoce un punto
focal en la oficina de gestin y presupuesto (OMB) y tiene como otros
actores importantes al consejo de asesores econmicos, la tesorera, las
diferentes agencias que se nutren de los fondos estatales y por fin el
congreso, donde los comits permanentes y su oficina de presupuesto tienen
un papel protagnico.
La OMB depende directamente del presidente y est para asistirlo en
todo lo relativo al desarrollo y ejecucin de polticas y programas
presupuestarios. Su creacin obedeci a la necesidad de sistematizar y
priorizar las demandas por fondos pblicos. La OMB cuenta con
aproximadamente 550 funcionarios, de los cuales el 90 por ciento son
profesionales. La OMB trabaja con las agencias del gobierno transmitiendo
las polticas presupuestarias del ejecutivo, y los cambios metodolgicos en
la preparacin del presupuesto e impulsa estudios y reformas para
introducir criterios de medicin de eficiencia y efectividad en la informacin que recibe. Cada ministerio del ejecutivo as como la mayora de las
agencias independientes tienen su propia oficina de presupuesto, que
normalmente se insertan a un nivel alto de la estructura administrativa
dentro del organismo.
La tesorera tiene a su cargo la poltica impositiva y las estimaciones
en relacin a los ingresos. El consejo de asesores est formado por tres
miembros designados por el presidente para que le asistan en la
formulacin de polticas pblicas internas. La tesorera, el consejo de
asesores y la OMB preparan las proyecciones generales y las medidas de
poltica fiscal del ejecutivo.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 2. Estados Unidos de Amrica

Cada cmara cuenta con un comit de apropiaciones, cuya creacin


data de 1865, y un comit de presupuesto creado en 1975. El comit de
presupuesto es responsable de preparar la resolucin conjunta que fija el
gasto mximo para 18 categoras funcionales. Dentro de cada comit de
apropiaciones funcionan 13 subcomits para distintas reas del gasto
pblico. Estos subcomits hacen un examen minucioso de las propuestas de
cada agencia y deciden sobre el mrito de los pedidos. La base informativa
para estas discusiones son documentos detallados llamados justificaciones
presupuestarias que presenta cada agencia donde se exponen sus objetivos,
sus labores centrales y los logros esperados. Para servir a los distintos
comits y, en general, a las dos cmaras en materia presupuestaria est la
CBO, que brinda informacin presupuestaria y econmica. Una de las
labores centrales es apoyar la labor de los comits mencionados. Se trata de
una oficina estrictamente tcnica que no emite opiniones polticas sobre las
discusiones presupuestarias. Su trabajo est orientado, primero, a los
requerimientos de los comits de presupuesto de ambas cmaras, luego a
los que surgen de los comits de apropiaciones de cada cmara y despus
los que efectan otros comits. Esta oficina prepara anualmente dos
informes centrales, uno con proyecciones de la economa a cinco aos y
otro con las alternativas para reducir el dficit. Estos informes, que son
presentados en febrero y actualizados en agosto, se basan en modelos
economtricos y proyecciones elaboradas por firmas o centros de estudios
privados y cuentan con una opinin y consejos de un panel de expertos de
reconocida capacidad. Esta oficina, a su vez, estudia el impacto presupuestario que habr de tener cada una de las principales medidas que
pretende tomar el congreso fuera de la aprobacin anual regular. Tiene,
adems, la misin de informar cuando se sobrepasan los lmites de las
apropiaciones aprobadas, o cuando se prev un aumento del dficit por
cada de los ingresos o aumento de los gastos, o cuando el dficit pasa el
lmite acordado.
El proceso presupuestario
El proceso de aprobacin presupuestaria es algo complejo. El congreso
estadounidense no vota sobre el presupuesto completo sino que aprueba
asignaciones de fondos a travs de una serie de leyes, normalmente 13, una
para cada una de las categoras de la clasificacin funcional que a su vez
son tratadas en trece subcomisiones diferentes en cada cmara. Como se
seal antes, hasta 1921 las distintas agencias presentaban sus estimaciones
de gastos directamente a las comisiones del congreso y, si bien la tesorera

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

34

Tabla 2.1
El proceso presupuestario en Estados Unidos
Mes previo
inicio ao
fiscal

Fecha

Tareas o acciones

Abril

La OMB da a las agencias instrucciones de


planeamiento y presupuesto.

-14/-16

Verano

La OMB y las agencias analizan y discuten las


estimaciones provisorias.

-13/-10

Septiembre a
diciembre

El poder ejecutivo desarrolla el "presupuesto del


presidente".

Antes del 1 er.


lunes en febrero

Se transmite el presupuesto del presidente al


congreso.

-8/-15

Febrero

La CBO presenta a los comits de presupuesto de


ambas cmaras un anlisis sobre la propuesta del
presidente.

-8/-7

6 semanas
despus

Cada comit presenta al comit de presupuesto


respectivo un informe y sus estimaciones.

-6

1 de abril

El comit de presupuesto del senado informa su


resolucin sobre el presupuesto.

15 de abril

El congreso concluye la revisin de esa resolucin.

-5

1 5 de mayo

Se consideran los proyectos de apropiaciones en la


cmara de representantes.

-4

10 de junio

El comit de apropiaciones de la cmara de


representantes completa el informe definitivo del
proyecto de apropiaciones.

15 de junio

El congreso completa su trabajo sobre la legislacin


que armoniza posiciones.

15 de julio

Transmisin de la revisin de mediados de ao, con


las estimaciones del presupuesto.

1 de octubre

Comienza el ao fiscal.

Octubre

Se votan las resoluciones en cada cmara. El poder


ejecutivo aprueba o veta el presupuesto.

-18

-8

-3

Ao

Fuente: Budgetingfor Results, Perspectives on Public Expenditure Management, OECD (1995).

35

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 2. Estados Unidos de Amrica

reuna los distintos requerimientos en un compendio de estimacin de


gastos, tena poco control. Aunque tal legislacin ha experimentado
cambios, la esencia del proceso se rige por esa ley.
La preparacin del presupuesto da comienzo 18 meses antes del
comienzo del ejercicio que se inicia el 1 de octubre (Tabla 2.1). La mitad
de ese tiempo se emplea en discusiones internas dentro del ejecutivo y la
otra mitad en negociaciones entre el ejecutivo y el legislativo.
El presidente establece lneas generales de poltica y de presupuesto,
y en base a esas lneas la OMB intercambia informacin con todas las
agencias del gobierno federal discutiendo modalidades del gasto,
prioridades y niveles para cada programa. Influyen en las decisiones los
presupuestos, evaluaciones y decisiones de poltica as como las proyecciones y escenarios que prepara el consejo de asesores econmicos, la
tesorera y la OMB.
El poder ejecutivo debe enviar el presupuesto a ms tardar el primer
lunes de febrero de cada ao, salvo en casos excepcionales. Las normas no
obligan a un presidente saliente (cuyo mandato expira en enero) a presentar
el presupuesto para el perodo que comienza ese ao en octubre. Ha
parecido poco prctico requerir que un presidente que recin asume
presente el presupuesto de inmediato. Otros casos de demora ocurren
cuando hay discusiones pendientes sobre leyes que afectan de manera
importante los recursos o los gastos y sin cuya definicin no pueden hacerse
buenas proyecciones.
La asignacin de fondos se hace sobre la base de autorizaciones para
programas definidos. Algunos de esos programas requieren una
autorizacin anual, otros tienen un lmite en el tiempo, otros no tienen fecha
de terminacin. Tambin puede haber programas a los cuales se les asignan
fondos pero que no tienen un acto legal anterior que los autorice, o sea, que
hay una autorizacin implcita en la asignacin.
El congreso considera las propuestas del ejecutivo y puede
aprobarlas, cambiarlas, rechazarlas o agregar nuevos programas. El
congreso primero considera cifras globales. Hay distintos comits que se
encargan de preparar la legislacin que le corresponde a su rea. Estos
comits de la cmara de diputados y del senado elaboran estimaciones y
proponen un plan de modificacin de legislacin necesaria consistente con
esas estimaciones. El comit de presupuesto de cada cmara recibe las
propuestas y con esa informacin cada uno prepara un presupuesto agre-

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

36

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Grfico 2.1
El proceso presupuestario en Estados Unidos

Captulo 2. Estados Unidos de Amrica

gado. Esos comits fijan montos globales y asignan fondos de acuerdo con
la clasificacin funcional que corresponde al funcionamiento de los comits
especiales en cada rea.
En base a la labor de los comits especiales o sectoriales entran a
trabajar los comits de "asignacin de fondos" (Appropriation Committee)
de cada cmara, que hacen una asignacin a travs de sus subcomits. Estos
subcomits cuentan con informacin detallada respecto a la composicin
de los programas, fundamentalmente a travs de las denominadas justificaciones presupuestarias. Estos documentos no se publican con el
presupuesto y, en principio, a ellos tienen acceso slo los legisladores y
responsables de la agencia respectiva. Cuando hay diferencias entre los
comits de cada cmara, se renen en conjunto y adoptan una resolucin.
El congreso no aprueba una ley de presupuesto como tal sino que, a travs
de varias leyes, 13 en total, aprueba autorizaciones para gastar. Si para una
o varias leyes de apropiacin de fondos no hubiera un acuerdo oportuno, el
congreso adopta una resolucin de continuidad que permite al grupo de
agencias afectadas continuar de manera provisoria aunque no tengan fondos
presupuestarios aprobados.
La ley de asignaciones presupuestarias se inicia en la cmara de
representantes y luego de aprobada pasa al senado. Si existen diferencias,
se renen los comits respectivos de cada cmara y la propuesta acordada
vuelve a cuda una para el voto. La aprobacin de las asignaciones presupuestarias puede requerir modificaciones en la legislacin de ingresos. Los
comits correspondientes deben preparar la legislacin para consideracin
de la cmara respectiva de acuerdo con lo aprobado en la ley de asignaciones. A veces, todas las reconciliaciones se hacen en un solo acto.
La ley de 1921 orden la discusin entre el poder ejecutivo y el
legislativo pero, ms por una necesidad poltica que por una falla
institucional, dej ms bien difuso el poder de decisin dentro del
legislativo. El sistema funcion satisfactoriamente, pero en la dcada del 70
el aumento del dficit trajo la necesidad de ordenar el trabajo interno del
legislativo y all surgi la necesidad de un instrumento legal, cuya solucin
result en un instrumento que no adquiere la categora de ley y se llama
resolucin presupuestaria. Esta resolucin cumple con varios propsitos:
facilita los cambios centrales en el presupuesto, distribuye la responsabilidad de los ajustes entre las distintas comisiones del congreso y pone
en marcha los cambios legislativos necesarios para alcanzar los niveles de
ingreso y gastos deseados. La resolucin contiene los agregados, la distri-

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

38

39

bucin por funciones y las directivas para la conciliacin de las cifras y


cuando resulta pertinente, las normas de procedimiento o enunciados de
polticas por parte del congreso. Las estimaciones son firmes y suponen
compromiso para el ao que se aprueba, pero adems se incluye informacin sobre el ao anterior al del presupuesto y seis aos hacia adelante
(ao presupuestado ms cinco). En este sentido, el horizonte se ha ido
ampliando: primero pas de uno a tres y luego a los cinco aos actuales y
probablemente a seis si se adopta un presupuesto bianual.
La discusin continua sobre el dficit presupuestario que ha habido
en los ltimos aos ha complicado el proceso. En el caso de los gastos
obligatorios, el gobierno debe hacer los pagos aun si la asignacin de
fondos no existiera en cantidades suficientes. Actualmente, los gastos
obligatorios representan ms del 60 por ciento de los gastos totales anuales
y se estn incrementando a una tasa que supera la tasa de crecimiento de
la economa y la tasa de crecimiento de los ingresos. Este fenmeno, unido
al propsito de reducir el dficit, crea una enorme presin sobre los gastos
discrecionales del presupuesto.
Las reglas actuales estipulan un lmite en los gastos discrecionales y
si por algn motivo tal lmite fuera a excederse, todos los programas deben
reducirse en forma proporcional hasta alcanzar tal lmite. Los gastos
obligatorios deben respetar la legislacin vigente y cualquier propuesta de
cambio que signifique un aumento de los gastos o una reduccin de los
ingresos debe estar acompaado de una propuesta compensatoria, o sea, en
cada caso debe especificarse el financiamiento. Pero no hay mandatos para
alterar la legislacin vigente, de modo que el aumento en los gastos
obligatorios provocados por la inercia de la legislacin vigente no tiene una
respuesta concluyente.
En 1993, por orden ejecutiva, se fijaron lmites a los gastos
obligatorios, excepto intereses, para los aos 1994 a 1997. Dichos lmites
pueden ser ajustados anualmente por aumento en el nmero de
beneficiarios, gastos extraordinarios de emergencia y factores tcnicos. Si
se produce un exceso, el poder ejecutivo debe proponer cambios en la
legislacin. Por ahora, los gastos se han mantenido debajo de los lmites,
por lo que estas normas no han sido puestas a prueba. Es posible que en el
futuro se fijen lmites firmes a algunos programas, como ya qued
patentizado en la propuesta del poder ejecutivo al delinear sus reformas
sobre los programas de salud.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

40

Captulo 2. Estados Unidos de Amrica

En 1997, tras un largo debate y cuestionamientos judiciales en donde se


reexaminaron a fondo las facultades del ejecutivo y del legislativo, se
aprob en los Estados Unidos una nueva reforma que se espera contribuya
a reducir el dficit y a hacer ms ordenada la aprobacin presupuestaria. La
disposicin aprobada le permite al presidente vetar ciertas partidas del
presupuesto sin tener que anularlo completamente. Esta medida se origina
en las negociaciones que con frecuencia son necesarias para aprobar un
presupuesto y que llevan a conceder gastos que contemplan aspectos
demasiado particulares de una regin o de un sector para obtener los votos
necesarios. Con esta nueva norma el presidente podr suprimir las partidas
consideradas innecesarias.
La introduccin de una mayor flexibilidad presupuestaria ha experimentado algunos progresos en virtud del programa de reformas del sector
pblico. Se trata de un esfuerzo de amplia cobertura que, bajo la responsabilidad del vicepresidente, revisa la accin de la mayora de las agencias
gubernamentales constituyendo tal vez el mayor esfuerzo emprendido por
este pas en las ltimas dcadas para direccionar el gasto hacia una mayor
eficiencia. Sin embargo, un enfoque generalizado muestra por ahora
dificultades. En relacin con la ley sobre desempeo y resultados (GPRA),
se proyecta introducir una mayor flexibilidad en el manejo de sus presupuestos, pero hasta ahora se han hecho progresos muy modestos. Hubo un
programa piloto de la OMB para evaluar los resultados de introducir
excepciones selectivas a las normas administrativas en vigor, con la idea de
extenderlo a un grupo grande de unidades, pero no se ha podido avanzar,
en parte porque el programa era complicado de implementar y en parte
porque competa con otro ms simple.
El proceso presupuestario se caracteriza por una porcin muy
importante de los gastos que no pasa por una revisin anual. Los gastos
obligatorios no estn sujetos a la jurisdiccin de los comits de apropiaciones, y el comit de presupuesto tiene slo control indirecto sobre ellos
mediante el mecanismo de resolucin conjunta y de conciliacin. Estos
gastos obligatorios han ido creciendo en el tiempo sin que exista a la vista
un mecanismo que lleve a una revisin. La ley de cumplimiento presupuestario (BEA) establece un sistema de techos que juegan solo contra los
denominados gastos discrecionales, los gastos que se aprueban ao a ao.
Estas normas y la forma como se opera la discusin en el congreso tiende
a crear rigideces en el presupuesto.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Flexibilidad presupuestaria

41

Se piensa que el proceso presupuestario es muy largo y que en el


congreso est sujeto a demasiadas votaciones. Esto en parte es producto de
las reformas de 1974, cuando sobre un sistema de decisiones fraccionadas
en diversos comits se superimpuso un sistema de comits que produjeran
una visin resumida, pero donde se mantuvieron prcticamente intactos los
poderes de los otros comits. Los comits de presupuesto de cada cmara
no deciden en definitiva sobre polticas. Estas quedan implcitamente
definidas en cada comit a travs de la aprobacin de fondos para cada uno
de los programas que componen el presupuesto.
El sistema impuesto por la BEA ha funcionado adecuadamente para
reducir el dficit. Debe recordarse que a comienzo de la dcada del 90 los
dficit fueron mayores que los esperados, fundamentalmente por que la
economa tuvo un comportamiento inferior al previsto. Esto podra ocurrir
nuevamente, y si se produce un deslizamiento en lo previsto, no hay un
mecanismo formal por el cual el congreso y el ejecutivo deban revisar lo
sucedido e implementar medidas para recuperar lo perdido. Algo ms
ambicioso sera extender alguna forma de evaluacin a los gastos obligatorios. Si bien necesario, ese paso parece por ahora algo difcil.
Otro de los problemas centrales del presupuesto es la falta de una
informacin a largo plazo. Si bien lo estipulado por la BEA constituye un
progreso importante, la planificacin para el largo plazo significa contar
con informacin para 30 o ms aos. Cada dos o tres aos se designa una
comisin que hace estudios a largo plazo sobre los gastos de seguridad
social, pero no hay una forma sistemtica de seguir su evolucin e informar
a legisladores y pblico en general. Esta informacin est faltando y se
vuelve ms necesario en particular por la forma como est diseada la
reduccin del dficit.
Una cuestin importante en honor a la transparencia del sistema es su
simplificacin. Al pblico le resulta difcil seguir la discusin de las
prioridades relativas para distintos programas, as como entender completamente el sistema de autorizaciones, apropiaciones y repetidas votaciones. Pero esto debe ser entendido en el marco de un proceso democrtico
en un rgimen presidencialista.
GPRA es una pieza legislativa de gran valor, un hito importante en
la historia presupuestaria del pas, pero sus resultados son todava inciertos.
En la medida que el congreso haga uso de la informacin que se genere y
lo que de ella se desprenda se vea reflejado en el presupuesto, ser posible
decir que ha pasado un test importante. En el pasado ha habido en los

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 2. Estados Unidos de Amrica

Estados Unidos varios intentos de ligar producto y resultados con insumes:


gerencia por objetivo, presupuesto por programas y presupuesto sobre base
cero, intentos que con el correr del tiempo perdieron vigencia. Pero todas
esas iniciativas fueron impulsadas desde el ejecutivo y normalmente el
legislativo no se vio involucrado en las reformas ni se mostr interesado en
utilizar la informacin generada. Esta nueva ley tiene el apoyo del
legislativo, por lo que se piensa que las posibilidades de una implementacin exitosa son ahora mayores.
Contenido del presupuesto
El presupuesto anual sometido a consideracin del congreso est
acompaado de varios documentos. Uno de ellos, denominado perspectiva
analtica, es de particular importancia. Este documento permite examinar
los supuestos tenidos en cuenta para las decisiones presupuestarias y
conocer las proyecciones para los aos siguientes. Una seccin provee
informacin sobre cambios posibles en los principales rubros -ingresos,
gastos y dficit- frente a distintos escenarios posibles y con informacin
sobre los supuestos empleados.
Las estimaciones son bastante buenas y en trminos generales han ido
ganando en precisin. El cuadro 2.2 muestra para el perodo que va del
ejercicio 1990-91 al 1995-96 una comparacin entre la ejecucin
presupuestaria y las proyecciones. As, en la primera lnea, la primera
columna compara lo ejecutado en el ejercicio 1990-91 con lo presupuestado
para ese ao; la segunda muestra la relacin entre lo que se ejecut en el
perodo 1991-92 con lo que se previo en el presupuesto del ao anterior o
sea en el presupuesto 1990-91, y as sucesivamente. Como era de esperar,
a medida que se toman aos ms distantes del ao base la diferencia entre
lo presupuestado y lo ejecutado tiende a aumentar. Pero, en general, las
diferencias entre lo ejecutado y lo proyectado han tendido a disminuir a lo
largo de los aos.
Desde hace unos aos se incluye una seccin acerca del balance
general del gobierno. Bajo una concepcin muy amplia se trata de impulsar
una metodologa para estimar el patrimonio del gobierno y la riqueza
nacional. Si bien el documento incluye cuadros con estimaciones sobre esos
dos conceptos, tales estimaciones descansan en tantos supuestos simplificadores que resulta ms realista tomarlas como un esfuerzo metodolgico
que como una medicin real.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

42

43

Otras secciones muestran el impacto sobre los ingresos pblicos de


las modificaciones tributarias y no tributarias habidas durante el ao y de
las propuestas nuevas. Otra seccin se ocupa en detalle de los gastos
impositivos. Se incluye una clasificacin funcional y por programa de los
gastos. Estados Unidos no sigue la clasificacin internacional del Fondo
Monetario Internacional -y adoptada por la mayora de los pases- que
separa los gastos comentes de los gastos de capital. Otra seccin contiene
un anlisis de los gastos de capital, incluyendo las implicancias que los
gastos en capital humano tienen para el capital nacional. Esta seccin,
ntimamente relacionada con la seccin a que se hizo referencia en el
prrafo anterior merece comentarios parecidos: datos provisorios y falta de
claridad de lo que se pretende medir.
Cuadro 2.2
Estados Unidos: ejecucin vs. proyecciones
(ndice del gasto total ejecutado
sobre el monto proyectado en el ao base)
Aos de proyeccin
1

1990-1991
1991-1992
1992-1993
1993-1994
1994-1995
1995-1996

108,7
107,3
95,5
94,0
96,4
100,0

109,6
108,6
96,8
96,9
96,5

111,0
106,5
102,4

110,1
104,5
103,3

111,4
102,9

Error promedio de
proyeccin
(en porcentajes)

5,0

5,6

5,7

6,0

7,1

97,3

Fuente: Informes de presupuesto.

Otra seccin se ocupa de la estimacin de los costos por riesgos de


los programas de crditos y de garantas de crdito del gobierno federal.
Estas provisiones, hechas luego de una larga discusin, han llegado a
estimaciones satisfactorias sobre el subsidio implcito en cada grupo de
operaciones de crdito federal. Las secciones siguientes detallan los gastos
en programas de exportacin, y las transferencias a los gobiernos locales,
concluyendo con un detalle sobre la deuda. Las otras secciones que siguen

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 2. Estados Unidos de Amrica

muestran cmo el poder ejecutivo va cumpliendo con las distintas


disposiciones sobre reduccin del dficit detalladas en este captulo. Se da
informacin sobre los progresos realizados en reas de la administracin
sujetas a riesgos, tales como filtraciones de fondos, mala utilizacin,
posibilidades de fraude, etc. All se hace un inventario de los cambios con
respecto a aos anteriores, se actualiza la informacin para cada programa
y se marcan las medidas que se han tomado y que se proyecta tomar para
corregir las deficiencias identificadas.
La organizacin del control presupuestario
Hay una clara distincin entre control interno y control externo. Hay un
control interno que corresponde a cada agencia, donde hay un responsable
financiero que tiene a su cargo el cuidado de las cuentas y la obligacin de
informar adecuadamente sobre sus actos. A su vez la OMB ejerce una
supervisin sobre las cuentas de todas las dependencias del gobierno, y
desde 1978 existe un cuerpo de auditores (Inspector General, IG) con un
estatuto legal especial, que se encarga de la auditora dentro del ejecutivo.
Al mismo tiempo est la GAO, que depende del congreso y desempea un
papel importante en materia de control y evaluacin.
Control externo
La ley de presupuesto y control de 1921, ya mencionada, crea la figura de
un contralor general independiente del poder ejecutivo y regula el
funcionamiento de la GAO en lo que hasta hoy constituye su estatuto
bsico. Esta ley no dice especficamente que la oficina general de la
contralora es parte del congreso, pero al enumerar sus funciones surge
claramente que responde a cualquier iniciativa de cualquiera de las dos
cmaras o de sus comisiones. A poco de su creacin, y por varios aos,
hubo intentos de restar poder a la GAO o transferirla a la rbita del poder
ejecutivo, pero el congreso mantuvo invariablemente el apoyo al cuerpo
como un brazo independiente del poder legislativo.
Desde su creacin en 1921 hasta hoy pueden distinguirse varias
etapas. En sus comienzos, la GAO se dedic al control tradicional de
legalidad, luego incorpor una funcin normativa de sistemas de control,
ms tarde incorpor la verificacin de resultados y, en los ltimos aos y
en forma creciente, se dedica a la evaluacin de programas.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

44

45

En una primera etapa, que se extiende desde su creacin hasta el final


de la segunda guerra mundial, el trabajo de la GAO consisti
principalmente en un control detallado, legal y formalista de cada
comprobante. A medida que el gasto pblico fue aumentando, la
complejidad y el nmero de operaciones fue creciendo, sin que hubiera un
aumento correlativo de los recursos a su disposicin. A fines de 1945 se
haba acumulado una enorme cantidad de comprobantes sin auditar, el
sistema entr en crisis y fue necesario disear un nuevo sistema de
administracin y auditora financiera.
Luego vino un perodo de cambio. Se dispuso que los departamentos
y las agencias pasaran a hacer sus propios controles de comprobantes y de
contabilidad y que la GAO se concentrara en prescribir principios de
contabilidad y verificar la aplicacin por parte de cada agencia de los
procedimientos de administracin financiera y de control. Estos conceptos
fueron ms tarde incorporados en la ley de contabilidad y auditora de
1950. La transicin fue facilitada por haberse extendido el mandato de la
GAO a las empresas del estado. En virtud de este mandato la GAO incluy
revisiones crticas sobre gerenciamiento financiero y controles internos y
a su vez comenz a operar por muestreo, concentrando la atencin en las
reas de mayor riesgo. De esa manera, se prepar el camino para la
adopcin de lo que en 1949 se llamara auditora abarcativa. Esta auditora
implicaba una opinin sobre la relacin entre las actividades de cada
programa y los objetivos establecidos por el congreso, el cumplimiento de
los aspectos legales, y adems una verificacin acerca de la eficiencia en
el manejo de los recursos y de las bases para la evaluacin de las operaciones del programa.
La ley de 1950 mencionada defini mejor el papel de la GAO,
consolidando su facultad normativa en asuntos de registracin, procedimientos y control, en tanto aceler una transformacin que habra de
cristalizarse en los aos siguientes. En esos aos se procur avanzar en
sistemas de seguimiento de contratos, en particular en el rea de defensa,
y hubo interminables idas y venidas respecto a los mtodos de inspeccin
por parte de la agencia sobre datos de empresas del sector privado
contratistas del estado, concluyendo con un acceso muy limitado.
En 1967 comenzaron tareas de evaluacin de programas, al principio
en el rea de los proyectos sociales. Hubo muchos informes con resultados
bastante dismiles, pero qued asentada la relevancia de un esfuerzo por
impulsar una mejora en el uso de los recursos y generar una fuerza impor-

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 2. Estados Unidos de Amrica

tante en ese sentido. Esto qued confirmado en 1970, cuando el congreso


dispuso que los informes de la entidad deban incluir adems de un anlisis
del encuadramiento del programa, un anlisis de costo-benefcio de los
recursos comprometidos, y ser enviados a los comits de apropiaciones de
ambas cmaras, estableciendo de esa manera un fuerte vnculo entre
presupuesto, control y evaluacin. Este mismo enfoque, mejorado y ampliado, se encuentra en la ley de presupuesto y control retentivo (Congressional Budget and Impoundment Control Act) de 1974.
Durante la dcada del 70 el nmero de agencias y programas que la
GAO deba auditar se haba incrementado notablemente, lo cual hizo
necesario un esfuerzo de sistematizacin y estandarizacin. Se nombr una
comisin que cont con la colaboracin de diversos grupos y agencias, y en
1972 apareci un manual de gran difusin y utilidad para la administracin
pblica conocido como el Yellow Book-Standards for Audit of Government
Organizations, Programs, Activities and Functions (Libro amarillo:
estndares para auditoras de organizaciones, programas, actividades y
funciones gubernamentales).
Estas normas de auditora destinadas a distintos niveles del gobierno
van ms all de cuestiones tradicionales, cubriendo aspectos de eficiencia
y economa en el uso de recursos y procurando una evaluacin de los logros
fijados para el cumplimiento de los objetivos de cada programa. En aos
posteriores estas normas fueron revisadas. En 1988 se incluy una especie
de auditora de auditoras al requerir revisiones sobre la calidad de la
auditora de cada agencia cada tres aos. Estas normas han sido traducidas
a varios idiomas y han sido la base para "Normas de auditora", documento
publicado por la organizacin internacional que agrupa a las instituciones
superiores de auditora conocida como INTOSAI (International Organization ofSupreme Audit Institutions).
Las enseanzas de la GAO son particularmente relevantes para la
programacin en el uso de sus recursos. La institucin establece reas
prioritarias, llamadas reas de riesgo. Se trata de concentrar el esfuerzo en
donde existen posibilidades de desvo de fondos, fraude o desperdicio por
falta de capacidad gerencial, o donde los problemas se han venido
acumulando por mucho tiempo y han llegado a una situacin cercana a una
crisis. Una gran parte de las recomendaciones de la GAO son implementadas y existe un mecanismo de seguimiento de las recomendaciones a
travs de un informe semestral.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

46

47

La entidad trabaja con los comits de apropiaciones, y con los


comits de presupuesto y de autorizacin del gasto del congreso para
ayudarles a determinar reas de posibles ahorros en el uso de recursos. La
entidad identifica tendencias en las principales variables de la economa que
puedan afectar los resultados fiscales para advertir al congreso sobre la
necesidad de actuar en determinados campos.
En los ltimos aos lo relativo a control externo y evaluacin tiende a
perfeccionarse de manera notable, al establecerse la obligatoriedad para
todos los responsables de programas de desarrollar indicadores que permitan
hacer un seguimiento de los programas y la posterior definicin de mecanismos institucionales que facilitan tal desarrollo. En efecto, en 1990 en
virtud de la ley de responsables financieros se impone el uso de indicadores
para hacer un seguimiento de cada programa y para contrastar ms tarde las
metas programadas con los logros. Desde 1993 la GPRA requiere que cada
agencia federal someta planes de seguimiento con sus correspondientes
objetivos, facultando a cada agencia a utilizar hasta el uno por ciento de sus
fondos para fines de desarrollo del sistema informativo necesario.
Otra rea de responsabilidad es la auditora de los estados financieros
que cada agencia debe preparar y que a partir de 1997 incluir los estados
financieros consolidados del gobierno. La entidad produce estudios de
distinta naturaleza, examinando una amplia gama de agencias y de temas.
Sus funcionarios presentan testimonio ante distintos comits del congreso
y la opinin del organismo es tenida en cuenta por los legisladores, por
funcionarios y por el pblico. La publicacin de sus informes tiene
importantes repercusiones en la prensa y en la opinin pblica en general.
El control interno, la ley del inspector general de 1978
Durante la dcada del 70 se acumularon problemas en la administracin,
haba una percepcin generalizada de que los controles eran poco rigurosos,
que haba desperdicio y casos repetidos de fraude. Por ello el congreso se
vio impulsado a actuar y en 1978 se cre la oficina del inspector general
(IG) para conducir auditoras e investigaciones y para prevenir y detectar
fraudes y abusos en la administracin. Esta oficina tiene un ncleo central,
con funciones fundamentalmente normativas y de coordinacin, y acta con
delegados en todas las agencias principales.
Los IG son nombrados por el presidente con acuerdo del senado,
pero su seleccin debe hacerse solo en base a las calificaciones profe-

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 2. Estados Unidos de Amrica

sionales y personales. Cada inspector general nombra a sus colaboradores.


En el caso de agencias de menor tamao, el responsable del ente nombra
al inspector general y no hace falta acuerdo del senado. Los inspectores
generales tienen pleno acceso a toda la documentacin de la agencia que
auditan y los responsables de la agencia deben contestar las preguntas que
aquel le formule.
Los inspectores generales producen dos tipos de informes que van
primero al responsable de la agencia y luego al congreso. Uno es el informe
ordinario que se hace cada seis meses y va al congreso luego de 30 das de
presentado. El otro se origina cuando se detecta algn problema o
irregularidad. En este caso, la preocupacin o el hecho es comunicado en
forma de carta al responsable de la agencia correspondiente, quien tiene
siete das para contestarla, luego de lo cual la nota va al congreso.
Una de las razones para crear la oficina del inspector general fue
unificar las funciones de auditora e investigacin, pero tambin mejorar la
imagen de independencia que debe tener la funcin de control frente al poder
poltico. Los cargos de IG se crearon no slo para hacer auditora e
investigaciones y cuidar la correspondencia entre programas y operaciones,
sino tambin para revisar la legislacin y reglamentacin existentes y proponer y opinar acerca del impacto que esas normas tienen sobre la economa
y la eficiencia del ente auditado. Deban adems inducir una buena coordinacin entre agencias y niveles diferentes de gobierno, y sobre todo,
promover la adopcin de los criterios de las denominadas tres "E" (economa, eficiencia y efectividad). Si bien los IG han tenido facultades suficientes
para hacer todo eso, en la prctica se han concentrado en evitar el fraude.
El enfoque general que sigue el modelo de Estados Unidos es que el
control es una parte esencial de la funcin gerencial. Es decir que los
controles no son vistos como separados o ajenos a la agencia, sino como
una funcin que le ayuda al gerente a regular y guiar sus operaciones.
Dicho de otro modo, sirven para cumplir con los objetivos de la agencia y
al mismo tiempo dar cumplimiento a las normas y propsitos generales de
la administracin. Cada funcionario responsable de una agencia gubernamental debe aprobar sus normas especficas de control. Las normas
de control interno emitidas por rganos superiores definen el nivel mnimo
de calidad aceptable para los sistemas de control de cada agencia y
constituyen el criterio contra los cuales se evalan esos sistemas. Estas
normas generales se aplican a todas las operaciones y funciones admi-

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

48

49

nistrativas, pero no deben limitar o interferir con las facultades debidamente


otorgadas a cada agencia.
Durante la dcada del 70 y comienzos de la dcada del 80 se fueron
acumulando varios informes sobre los sistemas de control, en los que se
sealaba que los sistemas de informacin daban resultados poco confiables
e informacin poco oportuna, y se llamaba la atencin sobre la debilidad de
los controles. Como respuesta a esos problemas se fueron instrumentando
varias reformas que han ido mejorando los sistemas en vigor. Una de ellas
es la ley sobre integridad de los responsables financieros del gobierno
federal y otra sobre normas de la OMB, ambas de 1982.
Al presentar el presupuesto de 1992 la OMB invit a los IG a orientar
el esfuerzo hacia una evaluacin de programas y a colaborar ms abiertamente en el seguimiento de los resultados de cada programa. Pero el
enfoque no cambi significativamente, ms bien sigui centrado en un
control de regularidad y legalidad.
En una reunin de comienzos de 1994 del consejo presidencial para
la integridad y eficiencia, los inspectores generales hicieron una declaracin
conocida como "declaracin de propsitos y de principios de reinvencin",
por la que se comprometieron a trabajar en cada agencia y con el congreso
para "mejorar los programas gerenciales de la administracin; modernizar
las auditoras e investigaciones; ampliar las investigaciones para prevenir
el fraude, abuso y desperdicio; ser innovadores, cuestionando los procedimientos existentes, y crear una mejor relacin con los responsables de
cada programa, basada en un compromiso compartido para mejorar la
respectiva operacin, en particular su efectividad" (Rivlin, 1994). El
cambio insinuado en 1992 cobra as mayor fuerza, pues por un lado el
compromiso proviene de los propios inspectores generales y por otro se
afirma la idea de orientar el trabajo gradualmente a cuestiones de eficiencia
y de desarrollo institucional, sin menoscabo de la funcin ya tradicional de
control e investigacin que estos vienen cumpliendo.
Algunas limitaciones
Los controles del gasto requieren ciertos avances tecnolgicos. A pesar de
insistirse en sistemas de costos, este enfoque no est suficientemente
difundido. Algunas agencias han desarrollado buenos sistemas y reflejan
bien sus costos pero otras no han podido desarrollar tales estimaciones. Tres
problemas dificultan un buen desarrollo de estimacin de costos: la ausen-

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 2. Estados Unidos de Amrica

cia de un buen registro de bienes del estado con su correspondiente valorizacin; la carencia de un sistema de registro por proyectos, y el enfoque
de contabilidad en base a caja.
La ausencia de un registro de bienes adecuadamente valorados no
slo impide conocer los costos en prcticamente todos los servicios -como
transporte, salud y recreacin- sino que tampoco permite actuar por el lado
de los ingresos. Por ejemplo, el estado federal de los Estados Unidos tiene
extensas tierras cuyo aprovechamiento lo ha concedido para actividades
como cra de ganado, explotacin de bosques, etc. Al no haber datos sobre
el valor de las tierras, es imposible conocer el monto del subsidio implcito
en tales concesiones. Un segundo problema es la carencia de un sistema de
registro por proyecto o programa que cubra varios ejercicios. La dispersin
de la informacin y el fraccionamiento en varios ejercicios de ciertas
acciones impiden conocer rpidamente sus costos.
De cualquier modo el sistema de control presupuestario de Estados
Unidos es uno de los mejores estructurados del mundo. La preparacin del
presupuesto pasa por un proceso detallado donde el ejecutivo centraliza las
funciones al mximo nivel. Hay una participacin activa y muy bien informada del poder legislativo y se van introduciendo gradualmente herramientas que permiten medir la eficiencia con que se usan los recursos. Sin
embargo, eso no asegura que en todos los casos se tomen decisiones consistentes con una buena asignacin de recursos.
El sistema de control refleja bien el flujo de fuerzas de una organizacin democrtica. En general las agencias emplean el control interno
como una herramienta gerencial, donde a travs de los IG se armonizan las
necesidades de un control centralizado del poder ejecutivo con la labor de
cada agencia. El control externo lo realiza una agencia que tiene un claro
liderazgo y que goza del respeto profesional y poltico dentro y fuera del
pas. Su labor marca rumbos en el terreno de control y evaluacin de
programas. Sus informes son pblicos, tienen repercusin poltica y son
tenidos en cuenta por la administracin. Los esfuerzos que se realizan para
cerrar el crculo presupuesto-ejecucin-control-evaluacin demuestran que
la tarea es lenta y que se requiere una alta dosis de persistencia y tenacidad.
Temas de discusin
Actualmente hay varios temas que son materia de discusin; ellos se
refieren al horizonte de programacin, a una forma de veto presidencial, a

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

50

51

la cobertura del presupuesto y al tipo de informacin para la toma de decisiones, adems de otros que llevan ya algunos aos, como el presupuesto
de capital y la aplicacin del principio de lo devengado.
En crculos gubernamentales se discuten las ventajas y desventajas
de ir a un presupuesto bianual a nivel federal. A nivel estadual ms de 20
estados han adoptado este sistema. Hay un reconocimiento implcito de que
el proceso es demasiado complejo y consume muchas energas como para
hacerlo anualmente. Los argumentos centrales radican en que as se dara
una mayor estabilidad a los programas y en el ao que no se trata el
presupuesto tanto el congreso como las autoridades presupuestarias podran
concentrarse en tareas de supervisin. Algunos piensan que hay programas
donde es difcil anticipar el estado de cosas para dentro de dos aos.
Conforme a la iniciativa que se discute, se programaran los gastos para seis
aos, dos del presupuesto y cuatro aos ms. Habra un informe a mitad del
perodo, vale decir, a fines del primer ao. Esta extensin crea algunos
problemas a considerar, en particular en relacin con la ley de reduccin del
dficit y con el cumplimiento de informes derivados de las nuevas
disposiciones sobre desempeo. En ambos casos habra que resolver cmo
se fijan las metas (anuales o bianuales).
Otro tema recurrente de discusin es la clasificacin entre gastos
corrientes y gastos de capital. El presupuesto no establece categoras y por
eso se dice que hay un sesgo en favor de los gastos corrientes y que el
dficit no refleja exactamente lo que ocurre en el gobierno. Sin embargo,
hasta ahora ha prevalecido el punto de vista de que todo tenga la misma
clasificacin. Los legisladores parecen aceptar la idea de que es arriesgado
separar las dos categoras de gastos, dado que siempre puede haber argumentos para incluir en gastos de capital distintas categoras, lo cual puede
ser utilizado para extender un gasto por varios aos y por lo tanto justificar
dficit mayores. La discusin se renueva con la designacin por parte del
presidente de una comisin que estudiar el tema y que comenz a trabajar
en el tercer trimestre de 1997.
Si bien la legislacin establece que la contabilidad debe basarse en lo
devengado, esto no se cumple, en parte porque tanto la OMB como las
agencias no estn muy interesadas ni se preocupan porque as se opere. El
congreso ha coincidido con la OMB en su opinin respecto a la utilidad
limitada del enfoque. La GAO ha insistido en la necesidad de seguir el
criterio de lo devengado, pero como no tiene poder suficiente para exigir su
cumplimiento, se limita a informar sobre el incumplimiento de las normas.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 2. Estados Unidos de Amrica

Es muy probable que como consecuencia de la aplicacin de la GPRA, la


adopcin del principio de lo devengado tome algn impulso, aunque tal vez
slo como complementario y no como alternativo del enfoque de caja.
Si bien todava no existen en materia de evaluacin mecanismos a
nivel de cada agencia o un sistema integrado, los mtodos de control, el alto
grado de competitividad poltica y la publicidad que se exige y la vigilancia
sobre los actos de gobierno hacen que las decisiones presupuestarias pasen
por un alto nmero de filtros y exmenes hasta que se produce su
aprobacin final. Ese examen exhaustivo reduce considerablemente las
posibilidades de un mal aprovechamiento de los recursos.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

52

53

Hitos en la evolucin de las instituciones presupuestarias y de


control de los Estados Unidos de Amrica
1921

ueba la "Ley de Presupuesto y Contabilidad" que crea la Oficina


de Presupuesto (Bureau of the Budget, BOB) y la Oficina General de
Contabilidad (General Accounting Office, GAO). La primera, para asistir
al presidente en la formulacin del presupuesto y la segunda a cargo de
todo lo relativo al control. La Oficina de Presupuesto pas ms tarde a
denominarse Oficina de Gestin y Presupuesto (Office of Management and
Budget, OMB). Mediante la accin de la OMBy de la GAO, se estableci
una clara distincin entre presupuesto y control en concordancia con el
principio de separacin de poderes entre el ejecutivo y el congreso. Esta
ley ordena el proceso presupuestario al hacer que los requerimientos
presupuestarios se canalicen a travs de la OMB (antes cada agencia
poda recurrir directamente a las comisiones del Congreso para sus
pedidos de fondos).

1945 La GAO abandona el sistema de control de comprobante por comprobante


y adopta sistemas basados en muestreo y en procedimientos y de
informacin financiera.
1950 Se aprueba la "Ley de Procedimientos de Presupuesto y Contabilidad",
que puso la responsabilidad de la contabilidad y el control interno en
cabeza de cada agencia del gobierno.
1965 Se adopta el presupuesto por programas para toda la administracin
federal.
1967 Se dispone el primer trabajo importante de evaluacin de un programa.
1972 Publicacin del Manual de Estndares para auditoras de programas,
actividades y funciones, conocido como el Yellow Book, que luego sirvi
de base para las normas sobre auditora de la Organizacin Internacional
de Auditores (INTOSAI).
1973

nivel del ejecutivo se adopta el enfoque de Gerenciamientopor Objetivos


(Management by Objectives, MEO), que define responsabilidades a cada
nivel respecto al cumplimiento de objetivos presupuestarios.

1974

Ley de Presupuesto del congreso que crea la Oficina de Presupuesto del


Congreso (Congressional Budget Office, CBO). Mediante la CBO, si bien
el poder ejecutivo formula el presupuesto, el congreso hace sus propias
estimaciones y acta en consecuencia, reuniendo en un solo instrumento
todas las normas financieras. Tratndose de un organismo con
representacin bipartidaria, se asegura una mayor objetividad,
especialmente en los supuestos tenidos en cuenta al formular las

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 2. Estados Unidos de Amrica

estimaciones de niveles de ingresos, gastos y dficit en funcin del


comportamiento esperado de la economa. Dicha ley dispone la
obligatoriedad de que la resolucin del presupuesto fije, adems del monto
total de gastos y las prioridades entre sus componentes, el total del dficit
para evitar que ste sea slo un resultado entre los gastos aprobados y los
ingresos estimados y sobre el cual el congreso ya no podra actuar.
1977

A nivel del ejecutivo se adopt el enfoque de presupuesto sobre base cero,


que requiere que cada agencia prepare paquetes de decisin mostrando
para distintos niveles de financiamiento las relaciones entre resultados
esperados e insumos. Dichos paquetes se ordenan y seleccionan en un
proceso de competencia por fondos.

1978

En 1978 se cre la Oficina del Inspector General (IG) encargada de


auditoras e investigaciones y de impedir el fraude, con lo cual se
conforma un sistema de control interno.

1985

La Ley Gramm-Rudman-Hollings dispuso la reduccin gradual del dficit


global, a contar desde 1986 hasta llegar al equilibrio presupuestario en
1991, estableciendo un mecanismo automtico de cortes presupuestarios.
Este plazo fue luego extendido hasta 1993.

1990

Se aprueba la "Ley de Cumplimiento Presupuestario" (Budget


Enforcement Act, BEA). Se introduce en el presupuesto la distincin entre
gastos controlables (discrecionales) y no controlables (obligatorios), en el
sentido de que los segundos fueron aprobados por leyes anteriores que no
requieren nuevas apropiaciones. Si se sobrepasan los lmites establecidos
para los gastos controlables, todos los programas y actividades deben ser
reducidos en forma proporcional, en tanto que los segundos deben pagarse
obligatoriamente. Se establece el principio de neutralidad respecto al
dficit. Cualquier cambio en la legislacin que signifique aumento de
gastos o reduccin de ingresos debe ser compensado.

1990

Se sanciona la "Ley de Responsables Financieros" (Chief Financial


Officers Act, CFO), la cual define responsabilidades respecto al manejo
de recursos y establece un sistema de administracin e informacin
financiera.

1993

Se inicia un cambio importante en materia de presupuesto y gerenciamiento con la aprobacin de la "Ley de Desempeo y Resultados del
Gobierno " (Government Performance and Results Act, GPRA). La ley
indica pasos a seguir para que en un plazo de siete aos las distintas
agencias adopten una programacin estratgica, indicadores de resultados
y procedimientos de evaluacin.

1997

Se aprueba la ley que le permite al presidente ejercer el derecho de veto


sobre determinadas partidas presupuestarias.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

54

55

Referencias y bibliografa
Bach, Stanley. 1994. "The Authorization, Appropriation, and Budget Process in
Congress: An Introduction". CRSReportfor Congress. Washington, D.C.,
United States: Congressional Research Service/The Library of Congress.
Blair, S., Eckert, Ch., Fitzgerald, M., y Thompson, L. 1990. "Congressional
Relations Activities, 1950-1983". History Program. February.
Washington, D.C., United States: GAO.
Blum, James L. 1996. "Reform of the Federal Budget Process". CBO Testimony.
Washington, D.C., United States: Congressional Budget Office.
Bohn, Henning y Inman, Robert. 1996. "Balanced Budget Rules and Public
Dficits: Evidence from the U.S." Working Paper Series. Working paper
5533 (April). Cambridge, Massachusetts. NBER.
Bowsher, Charles A. 1996a. "Budget and Financial Management: Progress and
Agenda for the Future". (April). Washington, D.C., United States: GAO.
. 1996b. "Congressional Oversight: The General Accounting Office".
(April). Washington, D.C., United States: GAO.
. 1996c. "Fiscal Year 1997 Budget Estimates: The U.S. General
Accounting Office". Washington, D.C., United States: GAO.
. 1996d. "Managing for Results: Achieving GPRA's Objectives Requires
Strong Congressional Role". (March). Washington, D.C., United States:
GAO.
Brooks, Richard C. y Pariser, David B. 1995. "Audit Recommendation Follow-up
Systems: A Survey of the States". Public Budgeting & Finance 15(1)
(spring). New Brunswick, N.J.: Transactions Periodicals Consortium.
Cogan, John F. 1994. The Budget Puzzle: Understanding Federal Spending.
Stanford University Press, Stanford, California.
Collender, Stanley E. 1995. The Cuide to the Federal Budget Fiscal 1996.
Washington, D.C., United States: The Urban Institute Press.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 2. Estados Unidos de Amrica

Curro, Michael J. 1995. "Federal Financial Management and Budgeting: NPR


Recommendations and GAO Views". Public Budgeting & Finance 15(1).
New Brunswick, N. J.: Transaccin Publishers.
Davis, Edward. 1994. "Points of Order in the Congressional Budget Process".
CRSReportfor Congress. Washington, D.C., United States: Congressional Research Service/The Library of Congress.
Dodaro, Gene L. 1995. Managing for Results: Strengthening Financial and
Budgetary Reporting. (July). Washington, D.C., United States: GAO.
Estados Unidos. 1991. How Congress Works. 2nd. ed. Washington D.C., United
States: Congressional Quarterly Inc.
. Congress of the United States. Congressional Budget Office. 1993. "Using
Performance Measures in the Federal Budget Process". Washington, D.C.,
United States.
. Congress of the United States. Congressional Budget Office. 1996.
"Reform of the Federal Budget Process". Statement of James L. Blum,
Deputy Director before the Committee on the Budget U.S. House of
Representatives. CBO Testimony. Washington, D.C., United States.
. GAO. 1990. Budget Issues: Earmarking in the Federal Government.
(January). Washington, D.C., United States.
. GAO. 1990. "John P. Abbadessa: 1947-1962". History Program.
(November). Washington, D.C., United States.
. GAO. 1990. "Monte Canfield, Jr.: 1974-1978". History Program.
(December). Washington, D.C., United States.
. GAO. 1994. Normas de auditora gubernamental. Revisin. Washington,
D.C., United States.
. GAO. 1995. Budget Issues: Earmarking in the Federal Government.
(August). Washington, D.C., United States.
. GAO. 1996. Budget Issues: Compliance Report Required by the Budget
Enforcement Act of 1990. Report to the President and the Congress.
(February). Washington, D.C., United States.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

56

57

. GAO. 1996. Comptroller General 's 1996 Annual Report. Washington,


D.C., United States.
GAO. Accounting and Information Management Divisin. 1993. Budget
Issues: Incorporating an Investment Component in the Federal Budget.
(November). Washington, D.C., United States.
. GAO. Accounting and Information Management Divisin. 1997. Performance Budgeting: Past Initiatives Offer Insights for GPRA
Implementation. (March). Washington, D.C., United States.
. GAO. Comptroller General of the United States. 1994. "Executive Guide:
Improving Mission Performance Through Strategic Information
Management and Technology". (May). Washington, D.C., United States.
. GAO. Comptroller General of the United States. 1996. "Executive Guide:
Effectively Implementing the Government Performance and Results Act".
(June). Washington, D.C., United States.
. GAO. General Government Divisin. 1994. TaxPolicy: Tax Expenditures
Deserve More Scrutiny. (June). Washington, D.C., United States.
. GAO. General Government Divisin. 1997. GPRA: Managerial
Accountability and Flexibility Pilot did not Work As Intended. (April).
Washington, D.C., United States.
. GAO. General Government Divisin. 1997. Agencies' Strategic Plans
Under GPRA: Key Questions to Faciltate Congressional Review. (May).
Washington, D.C., United States.
Havens, Harry S. 1990. "The Evolution of the General Accounting Office: From
Voucher Audits to Program Evaluations". History Program. (January).
Washington, D.C., United States: GAO.
Hinchman, James F. 1997. Managingfor Results: The Statutory Frameworkfor
Improving Federal Management and Effectiveness. Washington, D.C.,
United States: GAO.
Irving, Susan J. 1997a. Budgetprocess: Comments on S.261-Biennial Budgeting
and Appropriations Act. Testimony before the Committee on
governmental Affairs, United States Seale. Washington, D.C., United
States: GAO.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 2. Estados Unidos de Amrica

. 1997b. Budget Process: History andFuture Directions. Testimony before


the Subcommittee on Legislativo and Budget Process and the
Subcommittee on Rules and Organization Committee on Rules, House of
Representativos. Washington, D.C., United States: GAO.
Kliman, Albert J. y Fisher, Louis. 1995. "Budget Reform Proposals in the NPR
Report". Public Budgeting & Finance. 15(1) (Spring). New Brunswick,
N.J.: Transactions Periodicals Consortium.
Leonard, Brad, Cook, Joe y Mcneil, Jane. 1995. "The Role of Budget and
Financial Reform in Making Government Work Better and Cost Less".
Public Budgeting & Finance. 15(1). New Brunswick, N.J.: Transaction
Periodicals Consortium.
Plesko, George A. 1988. "The Accuracy of Government Forecasts and Budget
Projections". En: D. Holland, editor. National Tax Journal. XLI. Ohio,
United States: National Tax Association/Tax Institute of America.
Posner, Paul L. 1995. Budget Structure: Providing an Investment Focus in the
Federal Budget. Testimony before the Committee on Government Reform
and Oversight and the Subcommittee on Government Management,
Information and Technology, House of Representatives. Washington,
D.C., United States: GAO.
Poterba, James M. 1996. "Budget Institutions and Fiscal Policy in the U.S. States".
AEA Papers and Proceedings 86(2): 395-400. United States.
Rivlin, Alice. 1994. "The Inspectors General Vision Statement". The Government
Accountants Journal. XLIII(l): 9-15. United States: Association of
Government Accountants.
Schick, Alien. 1995. The Federal Budget: Politics, Policy, Process. Washington,
D.C., United States: The Brookings Institution.
Trask, Roger R. 1991. "GAO History, 1921-1991". History Program. Washington,
D.C., United States: GAO.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

58

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

59

General Accounting Office (www.gao.gov)


White House (www.-whitehouse.gov)
Office of Management and Budget
(www. whitehouse.gov/WH/EOP/OMB/html/ombhome. html)
Senate committees (www.senate.gov/committee/index.html)
House committees (www.house.gov/CommitteeWWW.html)
Thomas legislativo information datbase in the Library of Congress
(thomas. loc.gov)
National Performance Review (www.npr.gov)
Treasury Department (www.ustreas.gov)
Guide to Federal Government entines
(www. whitehouse.gov/WH/html/handbook. html)

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Informacin en internet

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Pgina en blanco a propsito

Canad muestra a travs de los aos un esfuerzo constante en el desarrollo


y adopcin de tcnicas presupuestarias y de control, a veces marcando
rumbos y en otras recogiendo con prontitud experiencias de pases que
figuran en la vanguardia de las reformas. El pas cuenta hoy con un moderno sistema de evaluacin de programas de amplia cobertura y con
mecanismos de decisin que han probado, en tiempos recientes, ser aptos
para hacer ajustes importantes en forma ordenada, todo ello enmarcado en
una transparencia presupuestaria que se profundiza con vigor.
Antecedentes en materia presupuestaria
Tras independizarse en 1867 del Reino Unido Canad recibi de la
tradicin britnica algunas prcticas presupuestarias que a otros pases les
ha llevado algn tiempo introducir, entre ellas la consolidacin en una
cuenta nica de todos los fondos, el lmite anual de los gastos impuesto por
el parlamento y el requisito de justificar los gastos solicitados. Adems,
hered el principio de imputacin en base a caja. Al comienzo de su vida
como pas independiente, las funciones de administracin de fondos
presupuestarios y de auditora no estaban claramente separadas, cosa que
recin se inicia en 1878 al dictarse la ley de ingresos consolidados y
auditora, pero con poco nfasis para formalizar el proceso anual del
presupuesto de gastos.
En aos posteriores las prcticas financieras siguieron en muchos
casos criterios poco estrictos. Como consecuencia hubo una reaccin y se
nombr una comisin que en 1913 elabor un informe conocido como el
Informe Murray. Dicho informe, de contenido muy crtico sobre las
prcticas seguidas en el uso de recursos, dio origen a una nueva legislacin
con procedimientos formales y estrictos sobre los gastos.
En la dcada del 30 se efectu la primera reforma importante en los
aspectos presupuestarios. Esta reforma, conocida como de enmiendas a la
ley de ingresos consolidados y auditora, entra cambios en el procedimiento y nuevas normas que luego se mantuvieron casi intactas por ms de

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

3Canad

Captulo 3. Canad

treinta aos. Cada otoo, el ministro de finanzas requera a los departamentos sus estimaciones de gastos para el ao fiscal siguiente, y su envo en una
fecha determinada. Despus que el ministro de finanzas revisaba las
estimaciones el material era enviado a la tesorera y luego al gabinete, y si
haba conformidad se remita a la cmara de los comunes. El nico cambio
importante ocurrido entre 1931 y 1961 en el sistema presupuestario fue
hecho por la ley de administracin financiera de 1951. Este estatuto defini
las estructuras del servicio pblico (corporaciones de la corona, departamentos, juntas y comisiones) que habran de estar sujetas a una serie de controles
financieros y deleg a la tesorera gran parte de la autoridad del gabinete.
Hasta 1961, por consiguiente, el sistema presupuestario de gastos
estaba claramente definido e inclua un fondo nico consolidado de ingresos, una estructura normalizada de apropiaciones o sumas consignadas,
con detalles previstos por objetivos, normas de gastos, controles secundarios basados en trmino de objetivos de gastos, un sistema centralizado
de obligaciones de informes en relacin a las sumas consignadas y distribuidas, una preauditora independiente, estados de cuentas y sistemas de
informes normalizados, delegacin limitada de la autoridad a agencias
ejecutoras, contabilidad en base a caja y una postauditora independiente.
Canad simboliza la bsqueda continua por controlar los gastos,
cerrar un dficit que ha gravitado seriamente en la acumulacin de su deuda
pblica y obtener eficiencia en la asignacin de recursos. El pas ha mirado
alternativamente a otros pases industrializados procurando adaptar a sus
necesidades modelos ensayados ora por Estados Unidos, ora por Francia,
ora por el Reino Unido y Australia, y en algunos aspectos ha ejercido un
liderazgo en materia de reformas. En esa bsqueda, en las ltimas cuatro
dcadas pueden identificarse tres etapas: la primera que va desde mediados
de la dcada del 70 a finales del setenta, y que estuvo dominada por la
adopcin del presupuesto por programas. La segunda, que va de 1979 a
1988, puso el acento en los mecanismos de decisin, procurando integrar
las decisiones de poltica con el manejo del gasto. La tercera, que abarca
desde 1989 hasta la fecha, se caracteriza por una centralizacin del control
de los gastos en el gabinete con un papel preponderante del primer ministro,
y al mismo tiempo la introduccin de incentivos y mecanismos que acrecientan la responsabilidad de quienes conducen programas gubernamentales. En los ltimos aos ha habido un nfasis en la descentralizacin de
funciones, en el perfeccionamiento de los mecanismos de informacin y en
la evaluacin de programas y mecanismos de seguimiento para mejorar la
eficiencia y la eficacia.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

62

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

63

Como parte de los trabajos llevados a cabo por la comisin real sobre la
organizacin del gobierno (Glassco Commission) en 1962, se recomend
que el enfoque de planificacin y de rendicin de cuentas estuviera
centrado en programas y no en partidas presupuestarias.
En 1966, en un clima poltico favorecido por una experiencia
aparentemente exitosa en los Estados Unidos y la conveniencia de ofrecer
una alternativa a recomendaciones existentes de descentralizacin, se resolvi adoptar un enfoque de presupuesto por programas. Esto significaba
un cambio radical frente al presupuesto basado en la aprobacin de partidas
especficas, que haba regido prcticamente sin cambios desde el inicio
constitucional del pas. Al principio se experiment con pocas agencias,
pero la iniciativa se cristaliz en 1969 cuando tal enfoque se extendi a toda
la administracin central. El presupuesto por programas, que al comienzo
fue recibido con gran entusiasmo, persegua objetivos muy ambiciosos.
Procuraba un anlisis sistemtico del gasto, una clara vinculacin con los
objetivos, un estudio desagregado de los costos, un horizonte plurianual
para cada programa, y un sistema de informacin y de seguimiento que
deba permitir el control del uso de recursos y de sus resultados. Al ponerse
en marcha el sistema se hizo un esfuerzo de difusin del anlisis costobeneficio con la esperanza de aplicarla en la formulacin de programas.
Este enfoque fue considerado como la mejor manera de implementar las polticas y planificar el gasto de arriba hacia abajo aunque tambin
permiti, de manera embrionaria, considerar prioridades como un ejercicio
de abajo hacia arriba. Al inicio los responsables de los programas deban
presentar dos presupuestos, uno que parta de un nivel de actividad similar
al que tena el programa en ese momento, y otro de un nivel de ejecucin
que inclua nuevas actividades o actividades mejoradas. Esta innovacin
constituye un antecedente importante de lo que ms tarde sera algo
distintivo en el presupuesto sobre base cero. A poco de andar, algunas
agencias agregaron otros enfoques como el gerenciamiento por objetivos
y el sistema de medicin de resultados operacionales (Operational
Performance Measurement System).
El presupuesto por programa signific un considerable esfuerzo y
nuevos gastos en trminos de personal especializado y recursos relacionados. Al poco tiempo el sistema demostr que no cumpla con lo esperado
y comenz a surgir una especie de desilusin. El sistema no pudo funcionar,

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

1 presupuesto por programas

Captulo 3. Canad

fundamentalmente por la escasez de personal calificado para implementarlo, pero tambin porque hubo resistencias importantes en las agencias
ejecutoras que vean en este instrumento un notable avance de la tesorera
sobre las facultades de los ministerios. Conspiraron contra el sistema los
conflictos entre programas y agencias, sin que hubiera buenos mecanismos
para resolverlos. Durante los aos de aplicacin de este enfoque el gasto se
increment considerablemente. El sistema no parece haber servido para
terminar o cerrar programas o para introducir cambios importantes en los
patrones de gastos. La desilusin creci al tiempo que exista la sensacin
de que los gastos aumentaban sin medida.
Evolucin de los sistemas de decisiones para polticas y gasto
El aumento de los gastos preocup a los crculos oficiales de Ottawa y se
decidi crear una comisin para revisar los procesos de decisin presupuestaria y de control. La comisin estudi el tema y concluy que haba una
desarticulacin entre las decisiones de poltica y la asignacin de fondos,
que faltaba un mecanismo de revisin sistemtica de la ejecucin y que la
programacin presupuestaria careca de una perspectiva de largo plazo.
Corra el ao 1979, el advenimiento de un nuevo gobierno trajo un
nuevo enfoque para planificar los gastos gubernamentales y as se cre el
sistema de poltica y gerenciamiento del gasto (Policy and Expenditure
Management System, PEMS). El nuevo sistema procuraba integrar los
procesos decisorios de polticas y del gasto pblico, aumentar el control del
gabinete y dar lugar a una mejor planificacin del gasto. Este enfoque
difera del presupuesto por programa en varios aspectos. Haba un esfuerzo
por ligar de manera ms ntima los planes operacionales y las estrategias
generales del gobierno, se montaba un mecanismo estructurado de
decisiones colectivas y haba un mayor acento en el seguimiento de los
resultados buscados. El nuevo sistema incluy varios elementos: una nueva
distribucin de responsabilidades dentro del gabinete para tomar decisiones
presupuestarias, un plan fiscal, un sistema de lmites para gastar referidos
a grandes categoras y planes operacionales anuales y multianuales. Esta
combinacin de distribucin de facultades institucionales y compilacin de
informacin reconoce un antecedente inmediato en la forma como Francia
ha organizado sus mecanismos presupuestarios.
El gabinete, a los fines presupuestarios, qued organizado en cinco
comits. Uno central de prioridades y planificacin, presidido por el primer
ministro, que coordinaba la labor de otros cuatro comits para entender en

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

64

65

cuestiones sectoriales: uno econmico y regional, otro de desarrollo social,


otro para defensa y poltica exterior y un cuarto para operaciones del gobierno, es decir el parlamento y servicios a la administracin. Cada comit
era responsable de desarrollar polticas sectoriales y decisiones estratgicas
de implementacin, coordinando todo lo necesario dentro de su rea.
Se pona en funcionamiento un mecanismo formado por cinco
fondos o categoras de lmites para gastar, cada uno con reglas propias
aunque interconectadas. As, la primera categora contena lmites para
aplicacin de polticas cuyos fondos, cuatro en total -uno para cada
comit-, podan utilizarse para atender los requerimientos de departamentos
de los sectores comprendidos y solo para realizar gastos dentro de la
estrategia del sector y conforme lo juzgara el comit respectivo. Luego
haba una reserva operacional para financiar ajustes en costos que no
respondan a nuevas decisiones de poltica y cuyo uso era decidido por la
tesorera sin necesidad de intervencin de los comits del gabinete. En
tercer lugar exista una reserva para variaciones no previstas en gastos
predeterminados como jubilaciones, seguro de desempleo, etc. En cuarto
lugar, haba una reserva para fines especficos que surga de requerimientos
posibles, por ejemplo juicios, indemnizaciones y conclusin de obras. Por
ltimo haba una reserva central bajo el ministro de finanzas, que serva
para atender presiones en cada uno de los compartimentos sealados. Los
nuevos programas o cambios en la calidad de los programas existentes que
requeran nuevos fondos deban financiarse con la reserva de polticas de
cada comit. Solo por excepcin y cuando los fondos en el lmite de
polticas se agotaran, el gabinete deba redistribuir los fondos.
El proceso presupuestario requera la confeccin de varios
documentos: el plan fiscal, la visin estratgica, el plan operacional
multianual, el presupuesto anual y el plan operativo. El plan fiscal,
confeccionado con un horizonte de cinco aos, comprenda un cmulo
importante de informacin, incluyendo un anlisis general de la economa,
y proyecciones de los ingresos, de los gastos y de las necesidades de
endeudamiento. La visin estratgica muestra para cada departamento las
lneas generales que se proponen para alcanzar sus fines dentro de
prioridades discutidas a nivel sectorial. Este documento fue ms tarde
simplificado e incluido en una visin general a nivel ministerial. El plan
operacional multianual con un horizonte de tres aos, explica los objetivos
de largo plazo de la agencia que lo presenta, muestra su conexin con las
polticas y estrategias del sector e incluye una descripcin de cada uno de sus
programas y actividades sealando la interconexin con sus objetivos

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 3. Canad

generales. Adems, especifica los resultados esperados de cada programa y


formula proyecciones para el largo plazo, mostrando las tendencias
observadas hasta el momento de la presentacin. Esta documentacin es la
base con la cual la tesorera desarrolla el plan fiscal. A pesar de algunos
cambios introducidos en 1984, el sistema no dio los frutos esperados y este
nuevo sistema dej de tener vigencia en 1988. Durante su perodo de
aplicacin hubo desarrollos importantes en materia de indicadores de
resultados, evaluacin de programas y auditora interna y externa, todo lo
cual creaba una capacidad para inducir un mejor uso de recursos. Todas estas
innovaciones en los primeros aos tuvieron poca influencia en la fase de
programacin y presupuestacin de los gastos, pero aos despus pasaron a
ser utilizadas intensamente.
Una nueva etapa: vigilancia centralizada, incentivos y responsabilidad
A los pocos meses del segundo mandato del gobierno de Mulroney, a fines
de 1988, el sistema anterior fue reemplazado por otro que implicaba una
mayor centralizacin en las decisiones del gasto y que, en buena medida,
reproduce el camino que haban comenzado a recorrer el Reino Unido y
Australia. El cambio se tradujo en una reestructuracin de los comits del
gabinete, por la cual las decisiones del gasto fueron transferidas de los
cuatro comits de polticas a un nuevo comit de revisin del gasto, a un
comit operativo y al comit de prioridades y planificacin.
Las decisiones finales las sigui tomando el comit de prioridades
y planificacin, pero cualquier gasto deba previamente pasar por alguno de
los otros dos comits. El comit de revisin del gasto, presidido por el
primer ministro, fue formado para estudiar y ordenar los cortes presupuestarios necesarios. La decisin del propio primer ministro de encabezar ese
comit da una idea de la determinacin en reducir el gasto y bajar el dficit,
pero la iniciativa, que al comienzo fue acogida con beneplcito y entusiasmo por el gabinete en su conjunto, fue perdiendo fuerza y en 1989 el mayor
esfuerzo se traslad al lado de los impuestos.
Ya en plena vigencia del sistema de poltica y gerenciamiento del
gasto, se puso en marcha un proceso que habra de llevar varios aos y que
se orienta a explotar mejor la motivacin de los gerentes de programas de
niveles altos y medios y a desarrollar un sistema de informacin que
conlleve a una mejora en el aprovechamiento de recursos.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

66

67

Por un lado se trata de descentralizar la autoridad del gasto: varias


facultades que antes estaban concentradas a nivel de ministerio fueron
transferidas a los responsables de programas a quienes, adems, se les
permiti trasladar parte de los recursos disponibles al ejercicio siguiente.
Para gozar de esas libertades, los responsables de programas han debido
celebrar con la tesorera un acuerdo o convenio que se plasma en un
memorndum de entendimiento. En este documento se especifican los
resultados que la agencia promete obtener en los tres aos siguientes y se
definen los criterios para verificar este cumplimiento. Si bien en Canad no
hay compromisos para ejercicios futuros, los gastos para aos siguientes
aparecen como intencin.
Cada agencia debe desarrollar sus propios indicadores. Esta es una
tarea lenta que requiere una alta colaboracin de cada ente. Cuando no es
posible desarrollar indicadores cuantitativos, la agencia acuerda con el
consejo del tesoro el uso de criterios cualitativos para hacer el seguimiento.
El pas ha acumulado en este terreno una gran experiencia, con algunos
intentos que datan de 1976.
El proceso presupuestario y reformas recientes
Las instituciones presupuestarias de Canad descansan en una clara
definicin de funciones, normas de procedimiento y pautas de programacin y de produccin de informacin que en muchos aspectos colocan al
pas en una posicin de liderazgo.
Principales actores
La actividad central del presupuesto gira alrededor del gabinete; del consejo
del tesoro (especie de ministerio semicolegiado para el gasto); del ministerio de finanzas; y naturalmente de las agencias ejecutoras. El presupuesto es un ejercicio continuo donde la retroalimentacin de informacin
es fluida y abundante.
El gabinete revisa la estrategia presupuestaria, fija las prioridades
de polticas y los objetivos y toma las decisiones sobre la base de las
opciones y propuestas presentadas por el ministro de finanzas y el consejo
del tesoro. Dentro del gabinete funcionan comits que tienen por objeto
formular polticas, supervisar el diseo e implementacin de nuevos programas y liderar la reasignacin de fondos en sus esferas de accin. En

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 3. Canad

1997 funcionaban dos grandes comits de este tipo, el de asuntos sociales


y el de asuntos econmicos.
El ministerio de finanzas prepara la documentacin bsica del
presupuesto y se encarga de su manejo en los aspectos macroeconmicos.
En particular se ocupa del nivel de ingresos y gastos, de los gastos predefinidos, y de la deuda. El consejo del tesoro est formado por su
presidente, que acta con rango de ministro, por el ministro de finanzas y
por cuatro ministros designados por el primer ministro, elegidos normalmente entre los ms experimentados. Este consejo se encarga de la
distribucin y seguimiento del gasto. La ejecucin se hace por parte de los
ministerios y las agencias que deben preparar las iniciativas de asignacin
y cambios en el uso de fondos, y que adems tienen la responsabilidad de
informar sobre eficiencia y efectividad en sus reas de accin. Existe
adems una oficina que presta apoyo al gabinete -la oficina del consejo
especial (Privy Council)- que se encarga de examinar propuestas y preparar
estudios especiales relacionados con el presupuesto, pero adems ejerce
funciones de coordinacin entre las distintas oficinas del gobierno y en
particular del sistema gerencial del gasto.
El parlamento aprueba el presupuesto y controla su ejecucin a
travs de la oficina del auditor general (Office of the Auditor General,
OAG). Los legisladores reciben apoyo tcnico de grupos de investigacin,
pero no existe algo equivalente a la oficina de presupuesto del congreso de
los Estados Unidos. Aqu debe recordarse que el sistema parlamentario de
gobierno reduce considerablemente las posibilidades de conflicto entre el
ejecutivo y el legislativo. El poder legislativo opera a travs de varios
comits que aprueban la asignacin de fondos. Nuevas reglas, que entraron
en vigencia en 1994, le dan a este cuerpo una mayor injerencia en la
preparacin del presupuesto.
El ciclo presupuestario
Un dficit importante del sector pblico y un alto endeudamiento han
llevado al pas a aplicar polticas severas de reduccin del gasto, lo que ha
tenido influencia en los procesos de programacin, evaluacin y control del
gasto y en el desarrollo de las propias instituciones. Los cambios llevados
a cabo a partir de 1994 se prolongaron en aos sucesivos.
El ao fiscal va del 1 de abril al 31 de marzo del ao siguiente. El
ciclo presupuestario completo, que toma aproximadamente 18 meses,

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

68

69

comienza en octubre para el ejercicio que se iniciar en abril del ao


subsiguiente, con una actualizacin de los niveles de autorizaciones que
habr de disponer cada ministerio y agencia para un perodo de tres aos,
el presupuesto que se considera y dos aos ms. Luego los entes ejecutores,
bajo directivas generales del consejo del tesoro y del ministerio de finanzas,
preparan una estimacin detallada para el ao que se presupuesta. A
continuacin se hace una revisin general y una conciliacin y para febrero
o marzo se tiene una buena idea de los principales problemas y de los
montos a presupuestar para cada programa. Entre marzo y junio los
ministerios preparan sus planes de operaciones (business plans), con un
horizonte similar, o sea tres aos. En la reforma que se propone implementar a partir del presupuesto 1998-1999, en base a esa documentacin e
informacin complementaria se hara un plan, denominado de primavera,
para cuatro aos, que incluye la intervencin del parlamento.
Entre junio y septiembre el gabinete trata el presupuesto, a travs
de sus comits, acordando los niveles provisorios de financiamiento y un
orden de prioridades de asignacin de fondos. Aproximadamente en octubre
se dan a conocer para consulta pblica los documentos que indican el nivel
de financiamiento de distintos programas, y a continuacin se pasa a discutir el proyecto de presupuesto en el comit de finanzas de la cmara de
los comunes. Este comit realiza sesiones de consulta con diversos sectores,
parte de las cuales tienen lugar en el interior del pas, llamando a los
responsables de los programas, as como a expertos y a personas conocedoras de los temas que la comisin desea analizar.
Entre diciembre y enero el gabinete revisa nuevamente el presupuesto tomando en consideracin la discusin parlamentaria y las reacciones del sector privado y pblico en general, y entre enero y febrero se
adoptan las decisiones finales en el gabinete. En febrero se presenta la
versin final ante la cmara de los comunes, junto con un discurso que
pronuncia el ministro de finanzas. Luego de presentada y discutida la
versin final del presupuesto, la asignacin detallada de partidas se hace en
los dos o tres meses siguientes, aprobndose mientras tanto un presupuesto
provisorio. En noviembre y en marzo el parlamento trata asignaciones suplementarias de fondos. En las reformas propuestas figura entregar al
parlamento, a mitad del ejercicio fiscal, o sea aproximadamente en octubre,
un informe de progreso de los programas. El grfico 3.1 ayuda a comprender mejor cuanto se ha dicho. La resea presentada y la evolucin descripta
permiten decir que no puede hablarse de una forma tpica de toma de
decisiones en el sector pblico. Los mecanismos implementados han sido

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Grafico 3.1: El ciclo presupuestario en Canada

71

desarrollados teniendo en cuenta las necesidades en materia de ajustes


presupuestarios frente a una situacin dada de las finanzas pblicas, y respetando el estilo gerencial del primer ministro y la composicin del gabinete.
Horizonte y metas de programacin
El gobierno canadiense ha cambiado deliberadamente el horizonte de
programacin. Antes haba proyecciones a cinco aos, pero ahora para los
grandes nmeros, para el presupuesto en su conjunto, se programa a dos
aos, el ao que se presupuesta y uno ms. Para los gastos y para los programas individuales se programa a tres aos. Varios motivos parecen haber
ocasionado ese cambio. En general se considera que no vale la pena crear
expectativas que resultan difciles de fundar. Un factor ha sido la dificultad
de pronosticar los ingresos y las tasas de inters que llevan luego a la
necesidad de explicar las diferencias, cosa que a veces resulta polticamente
difcil de hacer. La idea es que las proyecciones, cuya ventaja es disminuir
la incertidumbre, pueden de aquella manera ser contraproducentes.
A pesar de que la tesorera tiene su propio modelo de proyecciones
y de simulacin de la economa, desde 1994 se adopta como punto de
partida de las proyecciones un promedio de los pronsticos del sector
privado (alrededor de 20 fuentes), sesgado en algunos casos hacia
proyecciones conservadoras. Se adoptan valores para aproximadamente
diez variables, que incluyen la tasa de crecimiento, el crecimiento de los
precios, la tasa de inters y la tasa de desempleo. Se introduce un factor de
correccin en la tasa de inters, agregando entre 75 y 100 puntos bsicos a
lo que resulta de las estimaciones del sector privado. Adems, en los
ltimos aos se ha contado con algunas reservas. Existe una reserva para
gastos contingentes, una para cambios en polticas y por encima de eso otra
suma adicional. En 1998 concluye el programa de metas inflacionarias,
ahora comienza el debate sobre lo que seguir a esas metas.
Coordinacin de lo monetario y fiscal
En 1991 se aprob la ley de control del gasto que fij lmites al total del
gasto, no al dficit. El control se ejerce por distintos medios, como estudios
de "valor por dinero" y estudios de evaluacin, pero no por mecanismos
que dependan de una evaluacin ex post del presupuesto. No hay una
poltica anticclica deliberada, sino que la idea prevaleciente es que tal

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 3. Canad

enfoque ha fallado y que si se pusiera en prctica se correra el riesgo de


interrumpir la poltica de reduccin del gasto.
El banco central es independiente, y aunque no hay una coordinacin explcita entre ste y el ministerio de finanzas, si comparten objetivos.
Hay un alto grado de cooperacin tendiente a asegurar que tanto uno como
otro partan de una base informativa similar, para lo cual existe un proceso
de consultas frecuentes.
No hay normas que limiten el endeudamiento de las provincias. Se
acepta que el mercado es el que fija el lmite. Si una provincia est
endeudada y corre el riesgo de no poder atender su deuda, la tasa de inters
que enfrenta habr de subir y ese es el lmite. Existe una vaga idea de que
si una provincia no pudiera pagar su deuda en trmino, el estado federal
podra salir en su auxilio, pero esto no parece haber sido tan fuerte como
para hacer pensar en algn mecanismo que limite la deuda o que la sujete
a procesos de consulta. Ms an, dada la tendencia actual tanto en el
gobierno federal como en la mayora de las provincias de alcanzar pronto
un presupuesto equilibrado y posiblemente pasar a uno superavitario, existen posibilidades de que la deuda pblica se reduzca en el futuro. En el
propio manejo de la deuda, las provincias tienden a usar cada vez ms y en
forma significativa distintos instrumentos para reducir riesgos en materia
de tasas de inters, tipos de cambio, riesgo de financiamiento y riesgo crediticio derivado de las propias operaciones de derivados financieros.
Reglas principales y contenido
El presupuesto se caracteriza por que los ministros tienen una amplia
libertad para reasignar fondos dentro de sus propios ministerios. Sin embargo, para el financiamiento de nuevos programas dependen casi por
completo de los ahorros que puedan generar dentro de sus presupuestos.
La clasificacin por objeto del gasto ha pasado a ser menos
detallada. Ahora se trabaja con gastos operativos que incluyen salarios,
consumos de insumos y servicios y gastos de capital menores. Hasta hace
muy poco los gastos de capital y los gastos corrientes de cada ministerio
eran aprobados por separado. Ahora su tratamiento se hace en conjunto, de
modo que los responsables de programas pueden disponer de los fondos
puestos a su disposicin de una manera ms sencilla.
Se han modificado las normas de gastos y transferencia de fondos
entre ejercicios. Ahora se permite, sobre la base en un informe a cargo del

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

72

73

responsable del programa, trasladar al prximo ejercicio hasta un 5 por


ciento del presupuesto de gastos operativos. Esto permite dar a los responsables de programas un mayor sentido de propiedad de los fondos y
evita que se gaste mal a fin de ao frente a la presin por utilizar recursos
que de otra manera la entidad que dispone de los fondos no podr usarlos
en el futuro. Estn en proceso de revisin los criterios de imputacin de los
gastos. Actualmente se usa el criterio de lo devengado en sentido limitado,
pero se proyecta pasar a un sistema de devengado completo, incluyendo lo
relativo al costo de los activos afectados a cada programa. Por el lado de los
recursos se ha adoptado tambin el criterio de lo devengado, aunque su
aplicacin prctica ser gradual.
En su forma tradicional las autorizaciones para gastar, que forman
la esencia del presupuesto, toman la forma de un documento llamado de
"estimaciones", que consta de tres partes. La primera presenta de manera
concisa una visin general del plan de gastos, mostrando los grandes rubros
y una muy breve explicacin de la razn de las diferencias entre el
presupuesto del ao anterior y el presupuesto que se considera. La segunda
parte contiene para todos los ministerios y dentro de estos para cada
programa, un enunciado de los objetivos y una descripcin de las principales actividades, seguidos de cuadros donde se muestra con algo ms de
detalle las estimaciones para el ejercicio anterior y las estimaciones para el
presupuesto que se considera. La parte tercera est compuesta de una serie
de anexos, uno para cada grupo de programas, donde se muestra con gran
detalle todos los fondos que se transfieren.
Informacin al parlamento y al pblico
El congreso y la opinin pblica de Canad son informados con bastante
detalle y oportunamente sobre el avance de la ejecucin del presupuesto y
en general sobre el estado de las finanzas pblicas. Tradicionalmente, todos
los aos se presenta a la cmara de los comunes la rendicin de cuentas o
cuenta general del ejercicio, que contiene el resultado de la gestin del
gobierno para todos los fondos y entes autnomos. Se trata de un informe
muy detallado preparado bajo la direccin del secretario del consejo del
tesoro, del ministro de finanzas y del contador general (receiver general)
y auditado por el auditor general. En la cuenta de 1996 el auditor general
opin sobre las reservas para el sistema jubilatorio de los empleados, los
problemas y dificultades de pasar a un sistema de devengado que incluye
la parte de los ingresos y el cmputo de gastos potenciales derivados de

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 3. Canad

problemas ambientales existentes o que puedan darse en el futuro, as como


sobre la necesidad de reflejar mejor los resultados de las empresas del
estado. En los aspectos macroeconmicos, el ministerio de finanzas publica
un informe mensual que muestra en forma concisa la marcha de la economa y los grandes nmeros fiscales.
En los ltimos aos ha habido cambios importantes en materia de
informacin, crendose nuevos mecanismos y mejorndose sustancialmente
los existentes. De esos cambios forman parte un informe financiero sobre
la situacin del gobierno, un informe anual al parlamento dando cuenta de
la forma de medir los resultados y el lanzamiento de un programa con
informes de desempeo de la mayora de las agencias. El informe financiero, que comenz con el perodo 1993-94, procura mostrar de manera
oportuna y simple, pero al mismo tiempo detallada, cmo se han generado
los ingresos y gastos del gobierno en el perodo fiscal anterior y cual es la
situacin patrimonial. El informe toma de las prcticas del sector privado
la idea de balance del ejercicio, muestra con precisin la evolucin de la
situacin patrimonial y concluye con una comparacin entre lo proyectado
en el presupuesto y lo ocurrido.
El informe anual sobre mejoramiento en la medicin de los
resultados y la rendicin de cuentas (Improving Results Measurement and
Accountability) del presidente del consejo del tesoro al parlamento responde
a un programa iniciado en 1995. En este informe las principales agencias
hacen un enunciado lo ms preciso posible de su cometido y un compromiso pblico de alcanzar ciertos resultados. La forma de medicin refleja las
limitaciones propias de la evolucin de cada grupo de programas: en
algunos casos se incluyen metas cualitativas, en otros se refieren a la
cantidad de insumos que maneja la agencia, en otros productos que la
agencia confa poner a disposicin de la comunidad, y por fin en otros se
trata de mediciones de impacto. Segn se comenta en el propio informe,
esto refleja las realidades en el ciclo de cada programa. Al comienzo la
atencin de los gerentes se centra en actividades, luego, una vez que el
programa est marchando, es posible pensar en evaluar resultados. El
informe adems contiene un detalle de todos los exmenes (reviews) y
evaluaciones que estn en operacin o programados para las distintas
agencias con sus respectivas fechas esperadas de terminacin.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

74

Tabla 3.1
El proceso presupuestario en Canad
Mes previo
inicio ao
fiscal

Fecha

Tareas o acciones

-15

Enero

El comit de prioridades y planeamiento del gabinete


prepara el plan fiscal.

-14

Febrero marzo

Los ministerios preparan los planes estratgicos y operacionales.

-12

Abril

El consejo del tesoro revisa los planes de los distintos


ministerios.

-11

Mayo

El comit de polticas del gabinete revisa los planes


estratgicos.

-10

Junio

El consejo del tesoro aprueba los planes operativos, y


transmite sus mandatos a los departamentos.

-9

Julio

Cambios al plan fiscal por el comit de prioridades y


planeamiento.

-8

Agosto septiembre

Los departamentos preparan sus estimaciones respectivas


de acuerdo con el plan fiscal y operacional.

-6

Octubre noviembre

Consejo del tesoro revisa las estimaciones.


Se enva un informe de cumplimiento al parlamento.

-4

Diciembre

El comit de revisin de gastos (Expenditure Review


Committee, ERG) y el comit de prioridades y planeamiento revisan y aprueban los gastos presupuestarios.

-2

Febrero

Se envan las estimaciones principales a la cmara de los


comunes y comienza la consideracin por los distintos
comits y se vota sobre las propuestas. El ministro de
finanzas presenta el presupuesto completo.

1 de abril

Comienza el ao fiscal.

Abril junio

Se discute y aprueba en el parlamento la ley de apropiaciones.

Ao t

Fuente: Canad, Treasury Board (1997).

75

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

76

Captulo 3. Canad

Una parte de la bsqueda de una buena asignacin de recursos descansa en


dar a los responsables de programas suficientes incentivos orientados al
logro de sus fines. Se procura promover la motivacin en el trabajo, por
ejemplo a travs de medidas de descentralizacin en las decisiones, mejoras
edilicias y mejoras en los equipos. Se piensa que mucha gente est dispuesta a trabajar por un salario relativamente bajo si ve que puede contribuir a
cambiar el estado de las cosas en la sociedad. Como se ha visto, se ha ido
dando ms libertad a los gerentes, mediante la creacin de categoras de
gastos con pocas restricciones internas, la posibilidad de trasladar recursos
a ejercicios futuros, sistemas de remuneracin ms variados y menos
rgidos, etc. Pero no se est pensando en incentivos econmicos, lo cual no
es aceptado por el pblico y los polticos naturalmente receptan esa seal.
Lo relativo a descentralizacin lleva a la discusin sobre la conveniencia o
no de separar las funciones de formulacin de polticas y prestacin de servicios. Esto en Canad es objeto de debate y aunque hay una tendencia
moderada a hacer tal separacin, el proceso avanza con sumo cuidado.
El presupuesto ha ido ganando en transparencia, se ha vuelto un
proceso cada vez ms abierto y cada vez ms sujeto al examen pblico.
Mientras que hasta hace pocos aos las cifras y los cambios principales
eran conocidos solo a ltimo momento, ahora hay una importante cantidad
de informacin disponible para consulta por parte del pblico. La calidad
de informacin que produce cada programa para su seguimiento y evaluacin tambin ha aumentado y con ello el grado de exposicin de los
gerentes respecto a su desempeo y el de los funcionarios a su cargo. La
participacin del parlamento ha aumentado y se ha dispuesto formalmente
agregar un paso ms de consulta en una etapa temprana de la preparacin
de la propuesta por el ejecutivo.
Control
Como se dijo al tratar el presupuesto, al comienzo no haba una clara distincin entre funciones de administracin y auditora al punto que un mismo
funcionario lleg a ejercerlas simultneamente. En 1878, el congreso cre
la oficina del auditor general y la invisti de las responsabilidades de la
auditora previa y posterior.
A comienzos de la dcada del 30 se invisti a la tesorera con las
funciones de control interno y se transfiri la responsabilidad de interven-

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

El manejo presupuestario, tendencias

77

cin ex ante del auditor general al contralor de la tesorera que se cre en


ese entonces. Ms tarde se ampliaron las funciones del auditor general.
Entre 1936 y 1960 no hubo mayores cambios, mantenindose una funcin
independiente de control previo y otra de control posterior con exmenes
primarios a nivel de agencia y secundarios a nivel de tesorera.
En 1960 se dio a conocer el informe sobre gestin financiera
producido por una comisin especial para opinar sobre la organizacin del
gobierno. Este informe destac que el exceso de controles crea demasiada
rigidez en la operatoria del gobierno y que se haba desarrollado una cultura
del gasto que no prestaba atencin a cuestiones de eficiencia y efectividad
gerencial. Canad apareca rezagada con respecto a los adelantos que se
iban incorporando en los Estados Unidos. La comisin notaba, adems, que
solo pocas agencias tenan buenos sistemas de control interno.
Despus de 1960 ocurrieron algunos hechos importantes en la
materia que desembocaron en la definicin de roles bastante precisos para
cada uno de los actores principales en el campo de control. A comienzos de
la dcada del 60 el parlamento defini qu es lo que deba entenderse por
auditora, y en ese sentido se apart de los cnones tradicionales hasta ese
momento para dar vida al principio de eficiencia a tareas de evaluaciones.
Auditora externa
Como reaccin a un aumento de los gastos (de alrededor del 70 por ciento
entre 1965 y 1978) y a la percepcin de que haba una mala utilizacin de
recursos en muchas reas del gobierno, se cre la comisin real para la
gestin y responsabilidad financiera (The Royal Commission on Financial
Management and Accountability)2. La comisin expres que la aplicacin
de la auditora de resultados era limitada, que las normas no eran satisfactorias y que el seguimiento era fragmentario e inconcluso, y estaba basado
generalmente en informes endebles. La comisin puso gran nfasis en la
necesidad de mejorar la evaluacin de programas. Adems, recomend
revisar cada programa cada cinco aos y asegurar la capacidad dentro del
gobierno para conducir tales evaluaciones conforme a normas razonables
de calidad. Como producto de este informe y de otras discusiones en el seno
del gobierno, se ampli en 1977 el mandato de la oficina del auditor
general, dndosele independencia y sumndosele importantes responsabili-

Tambin conocida como Comisin Lambert designada en 1977.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 3. Canad

dades. El auditor ocupara el cargo por un perodo de 10 aos no renovable.


Se conservaba todo lo relativo a auditora financiera y de legalidad,
agregndose lo relativo a las tres "E" de economa, eficiencia y efectividad.
En Canad la auditora externa la realiza la oficina del auditor
general a travs de auditores en los ministerios y en agencias del gobierno.
Este funcionario ha gozado de suficiente prestigio como para ejercer una
influencia importante en el desarrollo de polticas financieras. La idea de las
tres "E" constituye la base conceptual de la auditora del "valor por dinero"
(valu for money, VFM) que se ha convertido en una de las herramientas
principales de los exmenes anuales del auditor sobre las cuentas y la
accin del gobierno. Este nuevo enfoque ha dado origen a dos tipos de
informes. Uno referido a agencias o programas en especial, y otro que se
nutre de la experiencia de los programas individuales y evala cuestiones
comunes a varios de ellos y que varan segn los temas en que el auditor
general decide poner nfasis: sistema de evaluacin de personal, capacidad
de planificacin de las agencias, mtodos de compra, etc. Una idea de la
importancia que ha cobrado el anlisis de las tres "E" la da el hecho de que
alrededor del 50 por ciento de los recursos de la auditora general se
dedican a tales tareas. Anualmente la oficina del auditor general elabora su
plan de trabajo, formando distintos grupos que cubren de manera terica
todas las reas de la administracin pblica. Cada grupo identifica los temas
principales a estudiar en profundidad. Luego se hace una lista de los temas
y se decide un orden de prioridades, se ve lo que se puede hacer con los
recursos disponibles, se asignan los fondos y se inicia el programa. La
comisin del congreso correspondiente (Public Accounts Committee, PAC)
puede sugerir temas, pero en ltimo trmino es la oficina del auditor general
la que decide el programa. Se elabora un plan de cinco aos que se va
revisando todos los aos. Aproximadamente la mitad de los recursos se
dedican a los estudios de "valor por dinero".
La frecuencia con la cual la oficina nacional de auditora se
comunica con el parlamento ha cambiado. Antes se basaba en un informe
anual. Luego de la reforma de la ley de organizacin bsica de la auditora
se autoriza a sta a presentar hasta tres informes adicionales e informes
especiales en cualquier momento. La ventaja del nuevo sistema radica en
que no hay que esperar que termine el ao y se integren todos los informes
parciales para llamar la atencin del parlamento sobre una determinada
cuestin o para iniciar acciones correctivas. La oficina del auditor general
produce alrededor de quince estudios de "valor por dinero" en el ao y los
eleva a la legislatura en mayo del ao siguiente. Estos estudios, llevados a

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

78

79

cabo por equipos interdisciplinarios, con frecuencia cubren el cumplimiento


de medidas o recomendaciones emitidas oportunamente para corregir
problemas detectados. El ciclo presupuestario est siendo revisado y ahora
se incluye en el otoo un nuevo informe al parlamento sobre resultados
(performance). No est decidido si la oficina de auditora va a intervenir
para hacer un control o una evaluacin de tal documento, aunque es muy
probable que intervenga.
En Canad no hay discusin sobre las facultades del auditor general
para informar sobre los criterios de economa y eficiencia, pero s la hay
sobre efectividad. Lo relativo a efectividad implica abrir juicio sobre la
naturaleza de un programa y la aptitud o capacidad que tiene para alcanzar
las metas que se le han encomendado. En realidad, sta es un rea un tanto
confusa cuya conceptualizacin difiere con las definiciones que adoptan
otros pases y que bordea o coincide con la idea de evaluacin. El tema
resulta controvertido y desemboca en otra rea igualmente discutida: la
auditora sobre el asesoramiento e informacin que reciben los altos funcionarios, ministros en particular, para la toma de decisiones.
Control interno
Hasta 1978 los sistemas de auditora interna haban sido dbiles. En ese ao
se recre la funcin mediante el establecimiento de la oficina del contralor
general, expandiendo su mbito a todas las reas de gobierno y elevando su
nivel para asegurar que la planificacin de las auditoras y los informes
sobre sus resultados llegaran oportunamente a los responsables de los
ministerios o agencias respectivas. Esto fue perfeccionado en 1982 con la
aparicin de las Normas de Auditora Interna del Gobierno de Canad,
producidas por la oficina del contralor general. Estas normas requeran que
cada ministerio tuviera una oficina de auditora independiente para efectuar
una revisin sistemtica y una evaluacin de sus operaciones, a fin de aconsejar a los responsables de su gestin en lo relativo a economa, eficiencia
y efectividad de las polticas, prcticas y controles vigentes en su esfera
respectiva. (Ntese que esto data de 1982. La auditora interna de Estados
Unidos ha mostrado una preocupacin en este sentido recin en 1993, como
se vio en la seccin anterior.)
Esta revisin indujo a todos los ministerios a conducir auditoras
internas sobre todos los aspectos de sus operaciones. Desde entonces, los
auditores deben dar su opinin sobre sistemas, procedimientos y controles
y sobre el cumplimiento de estatutos y reglamentos, y adems deben

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 3. Canad

preparar informacin para los gerentes de programas sobre el grado de


confiabilidad de la informacin que reciben para tomar sus decisiones. Los
auditores dependen del viceministro donde se ubica la agencia y son responsables de informarle de los resultados de sus auditoras y de hacer un
seguimiento sobre sus recomendaciones.
En 1993 la oficina del auditor general condujo un estudio para
comprobar el funcionamiento de las auditoras internas en el gobierno
central y determin que haba una gran variedad en cuanto a la calidad del
trabajo, insercin en la agencia e influencia en las decisiones. Determin
que no se notaban cambios significativos con respecto a lo encontrado en
un estudio similar hecho 10 aos atrs; recomendaba una mejor identificacin de prioridades y de reas de riesgo, una mayor integracin con la
funcin gerencial as como la necesidad de un monitoreo ms cercano por
parte del centro del sistema en cuanto a calidad del trabajo. De cualquier
modo, la existencia de una organizacin y oficinas de auditora en todos los
ministerios y agencias hacen pensar que existe una base firme para un buen
desarrollo de esta funcin.
Evaluacin
La funcin de evaluacin de Canad se hace tanto por el contralor general,
actualmente bajo dependencia del consejo del tesoro, como por el auditor
general, dependiente del poder legislativo. La funcin de evaluacin opera
mediante un sistema con oficinas especializadas en cada ministerio, que a
su vez forman parte del esquema gerencial.
La evaluacin de programas cuenta con una estructura que conforma ya un sistema de evaluacin y con una experiencia de aproximadamente 20 aos. En 1977 el consejo del tesoro requiri que todos los
programas estuvieran sujetos a una evaluacin peridica. El sistema descansa en esencia en cinco estructuras concatenadas: la oficina central en el
consejo del tesoro, las jefaturas de los departamentos ministeriales y
agencias, las unidades de evaluacin dentro de cada ministerio, los comits
polticos del gabinete y el auditor general.
La oficina del contralor general tiene una amplia responsabilidad
en el programa de evaluacin. Esta oficina, y en particular la rama de
evaluacin de programas (Program Evaluation Branch), tiene por objeto
asegurar que la poltica de evaluacin de programas sea implementada en
todo el sector pblico del gobierno central. El esfuerzo inicial del contralor

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

80

81

general involucr el desarrollo y divulgacin de polticas y guas, las primeras de las cuales fueron publicadas en 1981. A esto le sigui en 1989 la
publicacin de "Las normas de trabajo para la evaluacin de programas en
los ministerios y agencias federales" (WorkingStandardsfor the Evaluation
ofPrograms in Federal Departments and Agencies), que se dictaron a los
fines de unificar la tecnologa, mejorar la calidad de las prcticas de evaluacin y proveer una base para la formacin de juicios profesionales
rigurosos por parte de los responsables de las tareas de evaluacin.
El consejo del tesoro recibe los compendios de evaluacin
producidos por las distintas agencias y ministerios, revisa esos documentos
y los planes de evaluacin de largo plazo de cada ministerio y adems hace
una evaluacin del presupuesto del ao. La contralora general ha acumulado una experiencia muy rica en evaluacin de programas y conformado
cuadros multidisciplinarios capaces de analizar la accin del gobierno en
una amplia gama de actividades. Actualmente solo una parte de sus
profesionales son contadores o auditores en el sentido tradicional de la
palabra. El resto est formado por ingenieros, socilogos, expertos en
computacin, economistas, abogados, etc.
Con posterioridad se produjo una descentralizacin en el aparato
dedicado a la evaluacin. Los recursos antes concentrados en una agencia
central fueron trasladados a las agencias ejecutoras y puestos a un nivel alto
con una dependencia directa del viceministro o del segundo en jerarqua en
cada agencia. En general se procura que la funcin evaluacin coincida con
la funcin de auditora. Cada ministerio y cada agencia elabora su plan de
evaluacin que somete a discusin del ente que los coordina en el consejo
del tesoro. Se procura que todos los departamentos y programas sean
evaluados en un ciclo de cinco a siete aos.
La oficina del auditor general (OAG) realiz en tres oportunidades
-1978, 1983 y 1993- un examen acerca de la evaluacin de programas en
la administracin central. En 1978 se determin que varias agencias haban
puesto en funcionamiento mecanismos apropiados y en 1983 se verific que
la mayora de las agencias tenan funciones firmemente establecidas. Para
1993 hay varias enseanzas que vale la pena comentar. En ese ao continuaban operando oficinas de evaluacin en la mayora de los ministerios y
agencias, utilizando un volumen de recursos comparable al de 1983. Haba
un uso razonable de los resultados de los estudios, tanto por parte del
gabinete como por el congreso, los ministerios y las propias estructuras
administrativas. Dicho estudio sealaba algunas debilidades del sistema,

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 3. Canad

como ser que algunos programas soslayaban el examen de aspectos centrales, la falta de un estudio sistemtico en el caso de programas que
involucraban a varios departamentos y la falta de cobertura en los programas ms grandes. El informe insista en la necesidad de dar ms nfasis al
examen de resultados. Las reformas habidas en los aos siguientes han
hecho reenfocar algunas actividades de evaluacin, pero an no hay datos
para actualizar aquel examen.
En un momento determinado los indicadores de gestin se tornaron
importantes, pero ahora se considera que no son suficientes. Los indicadores de gestin tienen sus limitaciones. Si esos indicadores se hacen pblicos
es necesario que simultneamente se asignen los recursos necesarios. Es
imprescindible en cada caso que exista un puente muy firme entre la
agencia ejecutora y quien est a cargo de la prestacin de los servicios. En
esferas gubernamentales canadienses se piensa que se requiere un sistema
que capte ms, que tome una visin ms amplia de la marcha de cada
programa y que pueda transmitir sus conclusiones al pblico.
El nfasis est en cambiar un enfoque de control (tal vez con
ingredientes de tipo policial) por otro que ponga nfasis en la cooperacin
y la comunicacin entre los rganos de evaluacin y los encargados de la
prestacin de los servicios. Las prcticas de evaluacin ponen nfasis en la
necesidad de proveer informacin til y oportuna a los responsables del
respectivo programa sobre lo que funciona y lo que no funciona. Se espera
que los encargados de las oficinas de evaluacin contribuyan a la formacin
de polticas, al desarrollo de programas de seguimiento, a revisar los
marcos regulatorios y en general a aumentar el grado de respuesta de los
responsables de programas.
Todos los requerimientos de nuevos fondos que se someten a las
comisiones respectivas, o del gabinete o de la secretara del tesoro, deben
incluir una propuesta acerca de la forma y oportunidad en que los programas que as se financian habrn de ser evaluados.
La forma como se hace la discusin presupuestaria, el amplio uso
de indicadores de gestin, un empleo difundido de evaluacin de programas
y la existencia de un control externo con un alto grado de profesionalismo
han hecho que Canad logre una buena aproximacin sobre la manera de
cerrar el crculo presupuesto-ejecucin-control-evaluacin.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

82

83

Hitos en la evolucin de las instituciones


presupuestarias y de control de Canad
1878

Se separan las funciones de presupuesto y auditora, crendose la oficina


del auditor general encargado de las auditoras previa y posterior.

1930

El control interno queda a cargo de la tesorera y el control ex ante se


pasa del auditor general al contralor de la tesorera.

1960

Informe sobre Gestin Financiera de la Comisin Real sobre Organizacin


del Gobierno (Glassco Commission), en que se critica el exceso de
controles y la rigidez consiguiente sin prestar atencin a la eficiencia en
el uso de los recursos y la efectividad gerencial.

1962

La Glassco Commission recomienda que el enfoque de planificacin y de


rendicin de cuentas estuviera centrado en programas y no en partidas
presupuestarias.
Se destaca la importancia de la auditora interna como herramienta
gerencial.

1966

Adopcin del presupuesto por programas para un grupo de agencias.


Difusin de tcnicas de costo-beneficio de los proyectos para su empleo en
la formulacin de los programas presupuestarios. Para fines de trmites
presupuestarios, en lo que es un precedente para el presupuesto sobre base
cero, se deban presentar dos proyectos: uno, con un nivel de actividades
similar al existente al momento de introducirse el presupuesto por
programa y, otro, con un nivel de ejecucin que incluyera las nuevas
actividades propuestas.
El consejo del tesoro recomienda que los ministerios y agencias incorporen la funcin de auditora interna.

1969

Extensin del presupuesto por programas a toda la administracin central.

1977

Informe de la Comisin Real sobre Administracin Financiera y Responsabilidad, que agreg a las tareas del auditor general, la realizacin de
auditoras denominadas de las tres "E". El consejo del tesoro requiere que
todos los programas estn sujetos a una evaluacin peridica.

1978

Se crea la oficina del contralor general, que queda a cargo de la


supervisin y liderazgo para la auditora interna.

1979

Creacin del Sistema de Polticas y Gerenciamiento de los Gastos, que


aument considerablemente el papel que juega el gabinete en el proceso
presupuestario.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 3. Canad

1981

La oficina del contralor emite principios y normas para la evaluacin de


programas para uso de todas las agencias del gobierno central.

1982

Se comienzan a aplicar las Normas de Auditora Interna del Gobierno de


Canad, en que se exige que cada ministerio tenga una oficina de
auditora para implementar estudios de "valor por dinero " (VFM).

1988

Introduccin de un sistema muy restrictivo para autorizar gastos,


siguiendo las experiencias del Reino Unido y Australia. Todas las
decisiones sobre gastos fueron transferidas a un Comit de Revisin
(encabezado por el primer ministro), a un Comit Operativo y a un Comit
de Prioridades y Planificacin.

1989

Se adopta el programa conocido como Servicio Pblico 2000, que incluye


reformas para que los gerentes de los programas tengan mayor flexibilidad
en el manejo de los recursos.
Importante reorganizacin en la funcin de evaluacin. La funcin de la
evaluacin se efecta por el contralor general en la rbita del primer
ministro, y por el auditor general (parlamento). Tambin forman parte de
la evaluacin las respectivas unidades de seguimiento de cada departamento ministerial, la tesorera, los comits polticos del gabinete y el
auditor general. El contralor general dict las Normas de Trabajo para la
evaluacin de Programas.

1995

Se establece el sistema gerencial del gasto.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

84

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

85

Aucoin, Peter. 1995. The New Public Management. Canad in Comparative


Perspective. Quebec, Canad: The Institute for Research on Public Policy.
Brodtrick, Otto. 1996. "Organizational Learning and Innovation: Tools for
Revitalizing Public Devices". Documento presentado en Third International Conference of the International Institute of Administrative Science,
Beijing: China.
Binhammer, H. H. 1988. "Canadian Monetary Policy". Money, Banking, and The
Canadian Financial System. 5th ed. Canad: Nelson.
Canad. 1993. Repon ofthe Auditor General of Canad to the House ofCommons. Captulos 7, 8, 9 y 10. Ottawa, Canad.
.1997. "Briefing Book: Budget 1997". (February). Ottawa, Canad.
. Department of Finance. 1996. Annual Financial Report. Fiscal Year
1995-96. Ottawa, Canad.
. Department of Finance. 1996. Fiscal Reference Tables. (October). Ottawa,
Canad.
. Department of Finance. 1997. "Budget in brief'. Building The Futurefor
Canadians:Budget 1997. Ottawa, Canad.
. Department of Finance. 1997. "Budget Plan". Building The Futurefor
Canadians:Budget 1997. Ottawa, Canad.
. Department of Finance. 1997. "Canad Foundation for Innovation".
Building The Futurefor Canadians:Budget 1997. Ottawa, Canad.
. Department of Finance. 1997. "Tax Fairness". Building the Futurefor
Canadians:Budget 1997. Ottawa, Canad.
. Department of Finance. 1997. The Fiscal Monitor. (April). Ottawa,
Canad.
. Government of Canad. 1993. "Opening The Budget Process". News
Relase. (August). Ottawa, Canad.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Referencias y bibliografa

Captulo 3. Canad

. Minister of Public Works and Government Services. 1997. Getting


Government Right: Governingfor Canadians. Ottawa, Canad.
. Minister of Public Works and Government Services. Treasury Board.
1996. Getting Government Right: Improving Results Measurement and
Accountability. Ottawa, Canad.
. Minister of Supply and Services. 1995. Report ofthe Auditor General of
Canad to the House ofCommons: Foreword and Main Points. (May).
Ottawa, Canad.
. Minister of Supply and Services. 1995. Report ofthe Auditor General of
Canad to the House of Commons. Chapter 1. Ethics and Fraud
Awareness in Government. (May). Ottawa, Canad.
. Minister of Supply and Services. 1995. The Expenditure Management
System of the Government of Canad. Ottawa, Canad: Planning and
Communications Directorate/Treasury Board of Canad.
. Minister of Supply and Services. President ofthe Treasury Board. 1992.
Crown Corporations and Other Corporate Interests of Canad. 1991-92.
Annual Report to Parliament. Ottawa, Canad: Canad Communication
Group-Publishing.
. Treasury Board Manual. 1992. Financial Administration Act. Ottawa,
Canad.
. Treasury Board. 1996. "Getting Government Right: Improving Results
Measurement and Accountability with Departamental Performance
Reports". Tabling speech. Ottawa, Canad.
. Treasury Board. 1997, FIS: A Summary (Financial Information Strategy).
Ottawa, Canad.
Clark, lan D. 1994. "Restraint, Renewal, and the Treasury Board Secretariat".
Canadian Public Administration 37(2)(summer): 209-248.Toronto,
Canad: Institute of Public Administration of Canad.
Jabes, J. et al., 1992. "Managing in the Canadian and Australian Public Sectors: A
Comparative Study of the Vertical Solitude". International Review of
Administrative Sciences 58(l)(March): 5-21. London, United Kingdom:
International Institute of Administrative Sciences.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

86

87

Kernaghan, K. y Siegel, D. 1995. Public Administration in Canad: A Text. 3rd ed.


Canad: Nelson.
Levy, Roger. 1992. "Budgetary Control Reform in Canad: A Model for the EC?".
International Review of Administrative Sciences 58(l)(March): 43-55.
London, United Kingdom: International Institute of Administrative
Sciences.
Phillips, Susan D., editor. 1994. How Ottawa Spends 1994-95: Making Change.
Ontario, Canad: Carleton University Press.
Quesnel, Jean S. 1993. "Asistencia responsable - Las cambiantes relaciones entre
auditora y evaluacin: la experiencia canadiense". Trabajo presentado en
Seminario Regional sobre Seguimiento y Evaluacin para un Desarrollo
Sostenido, Quito: Ecuador.
Rabbior, Gary. 1994. Money and Monetary Policy in Canad. Canad: CFEE
Canadian Foundation for Economic Education.
Savoie, Donald J. 1990. "Reforming the Expenditure Budget Process: The
Canadian Experience". Public Budgeting & Finance (fall): 63-78. New
Brunswick, N. J.: Transactions Periodicals Consortium.
. 1995. "What is Wrong with the New Public Management?". Canadian
Public Administration 38(l)(spring): 112-121. Toronto, Canad: Institute
of Public Administration of Canad.
Segsworth, Bob. 1993. "Out of Sequence and out of Sync: Budgeting, Auditing,
and Evaluation in Canad". En: A. Gray, B. Jenkins y B. Segsworth,
editors. Budgeting, Auditing and Evaluation: Functions and Integration
in Seven Governments. New Jersey, United States: Transaction Publishers.
Sutherland, S.L. 1990. "The Evolution of Program Budget Ideas in Canad: Does
Parliament Benefit from Estimates Reform?" Canadian Public Administration 33(2)(Summer): 133-164. Toronto, Canad: Institute of Public
Administration of Canad.
Wright, David y Zussman, David. 1996. "Review and Analysis of Recent Changes
in the Delivery of Government Services". Report prepared for the Deputy
Ministers' Task Forc on Service Delivery Models. Ottawa, Canad.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

88

Captulo 3. Canad

Department of Finance (www.fm.gc.ca/fin-eng.html)


House of Commons Standing Committee on Finance
(www.parl.gc.ca/cgi-bin/committees352/english_committe.pl?fine)
The Standing Senate Committee on National Finance
(www.parl.gc. ca/english/senate/com-e/fina-e. htm)
Public Administration (www.fin.gc.ca/links/pubadme.html)
Canadian Centre for Management Development (www.ccmd-ccg.gc.ca/)
Office of the Auditor General of Canad
(www. oag-bvg.gc. ca/oag-bvg/html/menue. html)
Canadian Government Information
(www. nlc-bnc. ca/cangov/egovinfo. htm)

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Informacin en internet

Varias razones hacen del Reino Unido un caso de particular inters para el
estudio de las instituciones presupuestarias. Se trata de un rgimen parlamentario de gobierno, que frente a un sistema presidencialista ofrece
menos posibilidades de conflicto entre poderes, y que al mismo tiempo crea
condiciones de discusin y control presupuestarios tambin diferentes. A
lo largo de los aos ha desarrollado un modelo de administracin pblica
ordenada y eficiente, conocido como el Westminster System, que ha sido
adoptado por muchos pases. Partiendo de ese modelo tradicional el pas ha
podido introducir reformas profundas en materia de prcticas gerenciales
y de presupuesto que luego tambin han sido imitadas en otras partes.
Organizacin poltico-administrativa
El poder legislativo est formado por la cmara de los comunes y la cmara
de los lores. La primera, integrada por 651 miembros elegidos por el
sistema de distrito, y la segunda por alrededor de 1.200 miembros, muchos
de los cuales ostentan posiciones hereditarias y otros son personas que han
prestado servicios importantes a la nacin o se han destacado en sus esferas
de trabajo. La cmara de los lores puede iniciar leyes pero su papel esencial
es de revisor. Una ley enviada por la cmara de los comunes a la cmara de
los lores no puede ser rechazada; a lo sumo puede demorarse en su
aprobacin hasta un mximo de 13 meses.
El gobierno est formado por el cuerpo de ministros que conducen
los asuntos de la nacin, encabezado por el primer ministro, cargo que
corresponde al lder de la mayora en el parlamento y es nombrado por la
Reina. Los dems ministros son nombrados por la Reina por recomendacin del primer ministro. La mayora de los ministros son miembros de la
cmara de los comunes y algunos de la cmara de los lores. La administracin se divide en departamentos y ministerios cuya conduccin poltica est
a cargo de un ministro, pero hay tambin ministros que no tienen departamentos bajo su rea de responsabilidad. En algunas reas de la administracin hay ms de un ministro, como es el caso de la tesorera donde hay
cinco ministros, pero todos actan bajo la coordinacin del ministro de

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

4 Reino Unido

Captulo 4. Reino Unido

finanzas, llamado tambin tesorero y Chancellar ofthe Exchequer. Los


ministros llevan a cabo simultneamente tareas legislativas y ejecutivas. Al
frente de cada departamento, cuyo nmero a comienzos de 1997 era de 17,
hay un ministro responsable, y a su vez cada departamento cuenta con un
secretario, funcionario que no es poltico y que generalmente conserva su
cargo cuando hay cambio de gobierno. La responsabilidad ministerial
implica que cada ministro responde por la aplicacin de las polticas en su
departamento, pero al mismo tiempo que comparte las decisiones que se
toman en el gabinete.
El proceso presupuestario en el Reino Unido muestra una permanente preocupacin por lograr mayor coherencia entre las polticas y el
gasto y por mejorar la eficiencia en el uso de los recursos. Hay una
preocupacin tambin por controlar el dficit, pero por la naturaleza del
rgimen parlamentario no ha sido necesario trasladar tal preocupacin a
reglas prefijadas y se ha dejado al ejecutivo la iniciativa. Formalmente, el
gabinete es responsable del planeamiento y ejecucin presupuestaria,
mientras que el parlamento aprueba y ejerce el control. En la prctica, las
decisiones en materia de gasto pblico estn centralizadas en gran medida
en el ministerio de finanzas, que ordena las propuestas que se elevan a
consideracin del gabinete. El agregado relevante a nivel presupuestario es
el gasto del gobierno general, que incluye al gobierno central y las
administraciones locales.
Principales reformas en los ltimos aos
Tanto en la primera como en la segunda guerra mundial se produjo un
aumento importante del gasto pblico y en ambos casos hubo desorden y
desperdicio de recursos. Al terminar cada uno de esos conflictos hubo
intentos por reordenar el gasto pero no hubo resultados palpables. Durante
todo este tiempo el presupuesto dist de ser un proceso sistemtico,
tratndose ms bien de un mecanismo descentralizado y difuso cuya
evolucin haba sido determinada por el pragmatismo y la tradicin
histrica. Estas caractersticas subsistieron hasta la dcada del 50, cuando
un comit del parlamento formul fuertes crticas al sistema presupuestario
y reclam una reforma urgente. El mpetu de reforma no slo surgi de los
crticos y del parlamento, sino tambin del propio tesoro. El clima poltico
de la posguerra haba favorecido un incremento sustancial del gasto
pblico, sin tener en cuenta la disponibilidad de recursos necesarios para
financiarlo ni la situacin macroeconmica general, que se caracteriz por

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

90

91

expansiones fuertes seguidas de parlisis. Todo eso repercuta negativamente a nivel microeconmico en el planeamiento y ejecucin de programas.
A partir de 1960 comenzaron a producirse cambios a saltos. Hasta
ese ao el horizonte de programacin no pasaba de un ao y era de abajo
hacia arriba en cuanto a requerimientos, pero de manera poco orgnica. Se
planificaba para la provisin de servicios con poca atencin a las consecuencias econmicas. Luego vinieron reformas importantes que extendieron
el horizonte a cinco aos y la planificacin pas a hacerse por actividades.
Todava no se prestaba mucha atencin a los costos. En 1976 se pas a fijar
lmites de caja. En 1982 se plane en trminos de caja con un horizonte a
tres aos, un examen cuidadoso de los costos administrativos y un claro
nfasis en la eficiencia gerencial. El volumen pas a importar poco, los
departamentos deban moverse dentro de los lmites de caja impuestos.
En trminos de la discusin del presupuesto tambin ha habido
cambios. Al comienzo las discusiones eran bilaterales. En 1982 se cre un
mecanismo para dirimir las controversias ms serias y los problemas ms
difciles. Luego viene una etapa en donde se yuxtaponen negociaciones
bilaterales con decisiones colectivas a nivel de gabinete, para pasar en 1996
a un predominio de las decisiones del cuerpo. Los cambios en los procesos
y los instrumentos corresponden a los cambios en la agenda, es decir a las
variaciones en la importancia relativa que tiene la reduccin del gasto frente
a la demanda por nuevos o mayores servicios. La demanda por un menor
gasto a su vez reconoce dos fuentes concurrentes: una mayor preocupacin
por la estabilidad y una percepcin generalizada de que el tamao del
estado debe reducirse en proporcin al producto bruto. Sin embargo, parece
que el objetivo de reduccin del tamao relativo del estado es una meta
difcil de alcanzar. En el caso del Reino Unido, a pesar de 25 aos de
esfuerzos, tal relacin no ha disminuido, y hoy es mayor.
Administracin de polticas a travs del presupuesto
En 1961 se puso en marcha una reforma al proceso presupuestario que
procur armonizar polticas y presupuesto, lo que comenz a tomar forma
con la Resea de Erogaciones Pblicas (Public Expenditure Survey), como
resultado del trabajo de la Comisin Plowden, un foro interno del tesoro
creado a los efectos de evaluar el proceso presupuestario y formular
propuestas de reforma. La comisin concluy que la coordinacin y
planeamiento tanto de las polticas como del gasto requeran un sistema
presupuestario organizado -a cuyo fin formul una propuesta que intent

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 4. Reino Unido

unir planeamiento con control financiero- y una mejor coordinacin de las


polticas a los niveles macroeconmico y de programas.
La resea fue concebida como un sistema de planeamiento
presupuestario en el cual los distintos departamentos compiten por los recursos disponibles, debiendo justificar el desempeo anterior. El tesoro
coordinaba el proceso presupuestario y fijaba las pautas sobre las cuales los
departamentos establecan sus metas de gasto. El total de erogaciones se
obtena de la suma de las distintas partidas acordadas entre el tesoro y cada
departamento, con excepcin de algunos servicios, como vivienda y bienestar social, administrados por autoridades locales o agencias autnomas. En
estos casos, exista otra instancia presupuestaria en la cual estos organismos
discutan los niveles de gasto con los respectivos departamentos. Al cabo de
las negociaciones, se efectuaban las estimaciones de gastos correspondientes a los programas vigentes, con un horizonte de cuatro aos fiscales,
informndose por separado si surgan nuevos requerimientos de erogaciones.
Una vez que las estimaciones eran aprobadas por los ministros, se redactaba
un documento presupuestario dirigido al parlamento (White Paper).
La resea contribuy a reunir en un solo documento todas las
erogaciones proyectadas para el ao fiscal siguiente y varios ejercicios
futuros, permitiendo estimar y proyectar las necesidades de fnanciamiento
del gobierno general. En la prctica, las proyecciones han variado
sustancialmente entre una y otra resea, incluso para los programas en
funcionamiento. Adems, hubo significativos incrementos de gastos durante
el ao fiscal, lo que puso en evidencia las limitaciones de este diseo
presupuestario para programar y controlar el gasto y para ayudar a la toma
de decisiones de poltica.
En la dcada del 60 la inflacin y un contexto econmico voltil
trajeron un cambio de nfasis en materia presupuestaria, pasndose de la
"administracin de polticas" a la "administracin de recursos". La
principal innovacin consisti en la introduccin de los lmites de caja, que
implicaban la asignacin de una suma dada de dinero por departamento o
programa. Hasta ese momento el planeamiento se efectuaba "en trminos
reales", es decir, considerando el volumen de los recursos utilizados, por lo
que cualquier incremento en precios y salarios se transmita automticamente al presupuesto. Este sistema tena la ventaja de evitar interrupciones
en servicios bsicos debido a aumentos inesperados en la inflacin, pero
generaba incentivos contrarios a los deseados en cuanto a la disciplina de
gasto. Si bien, como ya se dijo, cualquier aumento por arriba de lo

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

92

93

proyectado en la resea deba ser presentado en un informe separado y


aprobado por el parlamento, esta aprobacin estaba virtualmente asegurada,
por lo que el control no resultaba efectivo.
La era Thatcher
En 1979, con la llegada al gobierno del partido conservador encabezado por
Margaret Thatcher, se profundizaron los cambios en la estrategia presupuestaria, en un marco de poltica econmica orientada a disminuir el gasto,
reducir el empleo pblico y difundir la cultura del gerenciamiento
(management) en la funcin pblica.
El sistema de lmites de caja fue refinado, extendindose la restriccin a muchos servicios no incluidos originalmente, y a partir de 198283 se modific la metodologa de la resea de acuerdo con este criterio.
Hasta ese momento, los lmites de caja se aplicaban directamente sobre el
presupuesto confeccionado previamente en trminos reales. A partir de
entonces, el planeamiento se comenz a hacer directamente en base a caja,
lo que requera la justificacin de cualquier aumento nominal del gasto.
Paralelamente, se intensific la orientacin gerencial de los funcionarios, aumentando su grado de responsabilidad respecto a los departamentos o programas a su cargo. Se cre la unidad de eficiencia (Effciency
Unif), cuyo objetivo era la revisin de actividades especficas dentro del
sector pblico para reducir costos, mejorar el desempeo y hacer ms
estrictos los mtodos de trabajo, aunque sin poner nfasis en la evaluacin
de los resultados.
La Iniciativa de Administracin Financiera
Esta reforma comenz en 1982, contando entre sus principales objetivos la
descentralizacin de la administracin financiera en todos los niveles
departamentales y la transferencia de responsabilidad (accountability) a los
funcionarios ms altos, ahora llamados "gerentes", en cuanto al manejo de
sus presupuestos, ligados en forma creciente a metas operacionales. La
iniciativa se preocup por desarrollar sistemas de informacin destinados
a la alta gerencia para la coordinacin de las actividades departamentales
y sistemas de indicadores de resultados.
La Iniciativa de Administracin Financiera (IAF) se orient
claramente en direccin a las llamadas tres "E" (economa, eficiencia y

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 4. Reino Unido

efectividad). Su propsito era evaluar el cumplimiento de los objetivos de


poltica, el costo de los programas necesarios, y la existencia de vas
alternativas para producir resultados eficaces con menos recursos. La
estrategia de "valor por dinero" implica obtener el mejor servicio posible
por los recursos asignados a un determinado programa. La Iniciativa
comprenda tambin el desarrollo de sistemas de medicin de resultados,
complemento imprescindible de dicha estrategia. El pionero en la inclusin
de estos indicadores en sus informes peridicos fue el Servicio de Salud, al
que le siguieron ms tarde otros organismos.
Al cabo de cinco aos de funcionamiento poda verse que los
mayores progresos de la IAF haban sido en el recorte de gastos administrativos corrientes, ms que en la reduccin de los costos de los distintos
programas. Los incentivos de los funcionarios para incrementar la
eficiencia de sus respectivos servicios no resultaron suficientes, ya que el
poder central continu ejerciendo una parte importante del control, y no se
permiti a los departamentos retener los recursos que ahorraran para
aplicarlos en sus propios programas.
Nuevos avances en gerencia y control
Para superar las dificultades observadas en la IAF se implemento una
tercera etapa de reforma, que surge de un informe de 1988 elevado al
primer ministro, denominado "Mejorando la gerencia en el gobierno: los
prximos pasos" (Improving Management in Government: The Next Steps).
El documento evalu los resultados de la IAF y propuso cambios orientados
a profundizar la descentralizacin administrativa y fomentar la aplicacin
de indicadores de resultados.
La propuesta busc crear agencias fuertes con independencia y
posibilidades de desarrollar sus propios programas y aumentar la eficiencia.
La idea fue reducir los controles detallados pero hacerlos ms efectivos.
Este cambio permitira al ministro concentrarse ms en las cuestiones de
poltica y delegar en los funcionarios responsables la prestacin de
servicios. Cada agencia se rige por un documento bsico que fija sus
objetivos, fuentes de financiamiento, responsabilidad ante el departamento
respectivo y metas. La propuesta original de creacin de agencias suprima
virtualmente el control central en cuanto a funciones administrativas como
la fijacin de salarios, la contratacin de personal, la graduacin de los
puestos, etc. La reforma que finalmente se aprob mantuvo la responsabilidad ministerial como ltima instancia, si bien en la prctica sta fue

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

94

95

disminuyendo con el tiempo, y las agencias ganaron en autonoma. Una


innovacin importante fue la creacin para la mayora de los ministerios y
agencias ejecutivas, del cargo de director ejecutivo (Chief Executive
Officer), como responsable por la ejecucin de los programas dentro de los
lmites de poltica establecidos por el ministro respectivo. No es obligatorio
nombrar como director ejecutivo a un funcionario pblico. Las agencias
que se autofnancian operan en base a procedimientos comerciales. En la
actualidad, ms de dos tercios de la administracin pblica se encuentran
comprendidos en el sistema de agencias. Muchas de las agencias incluidas
en este proceso de reformas fueron luego privatizadas. Ha habido una
importante reduccin en el nmero de empleados pblicos, pero los
resultados en una merma en el costo de los servicios no son evidentes en
todos los casos.
En 1992 se cambi una prctica que se haba venido siguiendo por
varios aos. Normalmente en la primavera se presentaba un presupuesto
cuyo enfoque central eran los cambios en materia impositiva, seguido en
otoo por otro presupuesto enfocado en los gastos. En 1992 se recomend
la elaboracin de un solo presupuesto y as se hizo por primera vez en el
presupuesto presentado en noviembre de 1993.
En los aos 1991 y 1992 el gobierno dio impulso a otras iniciativas
tendientes a aumentar la eficiencia en el uso de los recursos. Una de ellas,
llamada "Estatuto del ciudadano" (Citizen 's Charter), procura explcitamente adaptar la calidad de los servicios a los deseos de los consumidores.
El estatuto se complementa con estatutos ms detallados para ciertos
servicios particulares y, en ciertos casos se incluyen propuestas de nueva
legislacin. Algunos ejemplos sirven para mostrar reas de aplicacin de
esa iniciativa: tiempo mximo de espera para ciertos servicios de salud,
publicacin de resultados de pruebas estandarizadas en las escuelas,
generalizacin de estndares para entes reguladores de servicios pblicos,
etc. Otra de esas iniciativas fue la competencia para calidad, que sienta las
bases para una mayor competencia en la provisin de los servicios
gubernamentales y procura aplicar en cada caso una prueba de mercado.
Luego de dos aos de aplicacin, el valor de los servicios sujetos a la
prueba de mercado exceda los 1.500 millones de libras esterlinas. Para
incentivar el uso de este enfoque se autoriza a las distintas agencias y
departamentos a utilizar los ahorros que generen.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

96

Captulo 4. Reino Unido

En julio de 1995 el tesoro present una propuesta de reforma integral de los


mecanismos de informe, seguimiento y control presupuestario, centrada en
la aplicacin del concepto de devengado (accrual) o planeamiento de
recursos, en contraposicin al criterio de caja vigente hasta el momento,
incluyendo a las cuentas pblicas bajo los principios de contabilidad
generalmente aceptados.
La reforma tiene dos dimensiones: la metodologa de la resea de
erogaciones pblicas y el procedimiento por el cual se presenta el presupuesto al parlamento. Esta ltima requiere que el parlamento enmiende la
ley del tesoro y departamentos de auditora (Exchequer andAudit Departments Acf) de 1866, instrumento vigente hasta hoy.
La reforma es considerada como una continuacin de los cambios
iniciados con los programas ya reseados, y sera completada en el ao
2002, si bien ya desde el ao 2000 se aplicara el nuevo criterio a la
confeccin de la resea de erogaciones pblicas. La reforma est destinada
al gobierno central y las agencias gubernamentales, descriptas arriba; no
incluye a las empresas pblicas y gobiernos locales, aunque stos ya estn
aplicando el criterio de devengado en la actualidad. Justamente la reforma
intenta generalizar el uso de este criterio, dado que se considera que la contabilidad de caja no es adecuada, especialmente en lo relacionado a activos
fsicos, y que el criterio de devengado es ms eficaz en cuanto a la aplicacin de la estrategia de "valor por dinero", adems de armonizar los procesos administrativos entre la resea de erogaciones pblicas y el parlamento.
Ms especficamente, la reforma implica asignar un precio/costo a
todos los recursos utilizados, incluyendo los bienes de capital, servicios
centrales y partidas en especie; clasificar y valuar todos los activos;
compilar y publicar un balance que muestre los activos, su depreciacin, los
stocks, los deudores y acreedores, etc.; y conciliar los flujos de recursos con
el flujo de caja. El devengado debe verse como un criterio complementario
al de caja, no como sustituto. En este sentido, los departamentos debern
presentar un presupuesto en base devengado y, por separado, las necesidades de financiamiento relacionadas con dicho presupuesto.
Tambin cambiar la forma de presentacin del presupuesto al
parlamento. El procedimiento vigente indica que cada departamento prepara
sus estimaciones de gasto para el ao siguiente y las negocia con el tesoro.
El tesoro remite el presupuesto resultante a la cmara de los comunes, quien

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

El presupuesto base devengado

97

emite las autorizaciones (votes) para la provisin de fondos, en la llamada


ley de fondos consolidados (Consolidated Fund o Appropriation Act). La
reforma consistira en presentar, en las estimaciones del gasto, informacin
detallada en base devengado con los correspondientes requerimientos de
fondos en base a caja, y agregar cinco nuevos documentos: un resumen de
recursos utilizados, un estado de costos operativos, un balance, un flujo de
caja, y un estado de recursos. Excepto el primero y el ltimo, estos estados
financieros son equivalentes a los vigentes en el sector privado. Del resto,
el primer informe provee un instrumento de control parlamentario, comparando los recursos autorizados con los efectivamente utilizados, y el ltimo
permite relacionar los recursos con las metas y objetivos preexistentes.
La reforma conlleva importantes esfuerzos de implementacin y
seguimiento. Ellos estaran justificados por los beneficios que, segn sus
proponentes, el nuevo esquema traera aparejados no slo para los
departamentos gubernamentales sino para el sector pblico y la economa
en general. En el caso de los departamentos, se mejoraran los sistemas de
informacin administrativos, especialmente en lo que se refiere a costos y
activos. Esto sentara las bases para una toma de decisiones ms racional en
cuanto a la asignacin de recursos, y permitira dar mayor nfasis a la
evaluacin de resultados. En cuanto al sector pblico, permitira mejorar el
planeamiento y control del gasto y avanzar en el enfoque gerencial de la
administracin pblica. Como consecuencia de la inclusin de los costos
del capital en el presupuesto, se mejorara la administracin de recursos a
nivel de departamento. Finalmente, para la economa en general implicara
mejorar la calidad de la informacin acerca de los activos pblicos
contenida en el presupuesto y en las cuentas nacionales.
Sin embargo, deben tenerse en cuenta las limitaciones de este
enfoque en cuanto a que no soluciona la necesidad de contar con indicadores adecuados de desempeo y resultados, y que, en muchos departamentos,
el cambio de criterio slo tendr un impacto marginal, ya que tienen pocos
programas capital-intensivos.
El ciclo presupuestario
El proceso presupuestario se desenvuelve casi ntegramente dentro del
poder ejecutivo. El poder legislativo es informado fundamentalmente en
relacin a los aspectos macroeconmicos dos veces al ao, y en detalle
cuando se somete el proyecto para su aprobacin. A pesar de esto el
funcionamiento de un mecanismo eficiente de informacin, de auditora y

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 4. Reino Unido

de evaluacin permite una participacin del parlamento que en gran medida


cierra un crculo presupuesto-ejecucin-control-evaluacin-presupuesto y
que influye en la forma como se asignan los recursos.
Preparacin y discusin del presupuesto
El presupuesto es preparado por la tesorera. La preparacin implica un
trabajo simultneo en tres esferas: proyecciones para la economa, revisin
de los programas de gastos y anlisis de los cambios impositivos necesarios. El ejercicio fiscal va del 1 de abril al 31 de marzo del ao siguiente.
Cada ao el gobierno revisa los planes de gastos para los dos aos
siguientes y formula planes para el tercer ao, bajo dos principios preestablecidos: reducir la relacin gasto pblico/ingreso nacional y asegurar un
mejor uso de los recursos. Actualmente existe un presupuesto nico, se
habla del presupuesto de noviembre. Antes, conforme a una prctica que
llevaba 150 aos, la discusin presupuestaria se haca en dos momentos,
uno en marzo en que se discutan modificaciones tributarias y otro en
noviembre en que se discutan los gastos.
La discusin del presupuesto se hace dentro de un plan de mediano
plazo llamado Estrategia Financiera de Mediano Plazo, que se incluye como
parte de la documentacin que se presenta al parlamento. Este plan enuncia
de manera explcita las variables y las metas cuantitativas elegidas por el
gobierno como guas de polticas macroeconmicas. La preocupacin
central de este plan es mantener la estabilidad de precios. A los fines de
hacer un seguimiento del gasto librado de las variaciones cclicas se define
un monto denominado "total de control", que excluye los gastos de seguridad e intereses de la deuda pblica y que comprende aproximadamente
entre un 80 y 85 por ciento del gasto total. Este total es el que se emplea en
las proyecciones y se mantiene actualizado ao a ao, explicndose en cada
presupuesto el porqu de las diferencias entre lo proyectado y ejecutado o
las nuevas proyecciones en su caso. Esa variable incluye una reserva para
cambios en polticas, mayores gastos en programas impulsados por la demanda de servicios, y gastos imprevistos, que en los ltimos aos ha rondado en el 1,5 por ciento de los gastos comprendidos en el total de control.
Las estimaciones presentadas en el presupuesto contienen una
conciliacin rigurosa con las cuentas nacionales. Las proyecciones
trianuales no son meras estimaciones, cada cambio debe ser debidamente
justificado. Esas proyecciones se hacen sobre base caja, y no contemplan

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

98

99

un ajuste automatico por inflation, salvo aquellos items explicitamente


previstos como algunos ajustes en los gastos de seguridad social.
El ciclo presupuestario comienza aproximadamente un ano antes
del inicio del ano fiscal. En marzo el ministerio de finanzas invita a los
departamentos y agencias del gobiemo a elevar sus propuestas, quienes
deben senalar las areas que estan experimentando mayor presion o que
puedan enfrentar dificultades en el curso del ejercicio siguiente y los dos

Grafico 4.1
El ciclo presupuestario en el Reino Unido

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los paises industrializados

Captulo 4. Reino Unido

aos posteriores. En algunos aos se ha invitado a elevar propuestas


conforme a distintas alternativas. Por ejemplo, en un caso se requiri
preparar tres simulaciones, suponiendo en cada una de ellas reducciones
presupuestarias diferentes, del 1,2 y 5 por ciento. Ocurri que en muchos
casos las propuestas de cortes se referan a los programas que contaban con
mayor respaldo de la opinin pblica, lo que haca que los cortes fueran
polticamente inaceptables. Se decidi interrumpir la prctica y emplear
otros mtodos para obtener la informacin necesaria. En general los
cambios entre carteras ocurren gradualmente. Si un departamento propone
aumentar el gasto en determinadas reas debe indicar los ahorros que har
en otras reas para financiar tales gastos.
En mayo se reciben las propuestas de los departamentos. Sobre la
base de esas propuestas y de las proyecciones macroeconmicas actualizadas, el ministerio de finanzas se forma una idea aproximada del presupuesto
total, de los grandes rubros y de las presiones o los problemas centrales a
resolver. El ministerio prepara entonces un trabajo de base para las
negociaciones que habrn de tener lugar en el gabinete en pleno. El
documento contiene el total de control y una orientacin sobre las reas
prioritarias. En junio se rene el gabinete en pleno, acuerda los lincamientos
generales y produce una distribucin provisoria (remit o techos) que es
comunicada a los departamentos y agencias del gobierno. Los techos sobre
el gasto total excluyen los fondos necesarios para financiar el seguro de
desempleo y programas de apoyo al ingreso de no pensionados, as como
ingresos extraordinarios como son los derivados de privatizaciones. De esa
manera el aumento del costo para el seguro de desempleo no impacta en
otros programas, y cuando hay mayores ingresos, los nuevos fondos no
significan un aumento de recursos para otros programas.
En julio se tiene una idea concreta de lo que el gobierno puede
gastar en cada uno de los tres aos siguientes, y en ese mes se publican las
proyecciones denominadas de verano. El ministerio delinea la estrategia
impositiva y discute con los departamentos las principales opciones para el
gasto. Poco tiempo despus, se renuevan los trabajos refinando las proyecciones y las medidas impositivas y comienza su trabajo un subgrupo del
gabinete denominado comit del gasto (Economic Domestic Expenditure
Committee, EXD). Este comit est presidido por el ministro de finanzas y
cuenta como miembros al secretario principal de la tesorera, que tambin
tiene rango de ministro dentro del gabinete, y a un grupo de ministros, cuyo
nmero vara de ao en ao, elegidos entre aqullos que tienen mayor
ascendencia poltica y que tienen cierta responsabilidad en el gasto.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

100

101

Durante los meses de septiembre y octubre el comit, asistido por


un reducido grupo de funcionarios y analistas, se rene asiduamente con los
distintos ministros del gabinete para discutir las propuestas y los proyectos
de presupuesto de cada cartera. Como parte de esta discusin se forman
paquetes que contienen partes importantes del presupuesto total (llamados
votes). En noviembre la comisin del gasto formula los paquetes con
proyecciones a tres aos y eleva al gabinete en pleno las conclusiones de
sus discusiones. El presupuesto est casi listo para ser enviado al parlamento. Los ltimos das son de intensas negociaciones, en donde el comit, y
el ministro de finanzas en particular, ponen un alto empeo en lograr una
solucin que cuente con el consenso del cuerpo.
En la segunda quincena de noviembre, una vez que las decisiones
han sido tomadas, se prepara el documento de presentacin al parlamento
que incluye el discurso del ministro de finanzas, el presupuesto y los
estados financieros. Esa documentacin, junto con una actualizacin de las
proyecciones generales y una evaluacin de la situacin econmica, ms las
medidas impositivas para el ao siguiente, son examinadas por el parlamento durante cinco das.
En el Reino Unido hay dos tipos de impuestos, una categora que
incluye la mayora, entre ellos los impuestos indirectos, los impuestos sobre
capital y petrleo, que son permanentes, y otros, fundamentalmente los
impuestos sobre los ingresos de las personas y las sociedades que deben ser
renovados cada ao. La reimposicin de estos tributos y los cambios
impositivos quedan plasmados en la ley financiera. En este ltimo perodo
la preparacin de las decisiones sobre impuestos est normalmente rodeada
de estrictas medidas de seguridad.
El presupuesto puede ser aprobado o rechazado. El presupuesto de
1995 no fue aprobado conforme a su primera presentacin, y tres das ms
tarde el ejecutivo volvi al parlamento con una nueva propuesta, que fue
aprobada. No est reglado cmo se hace la discusin en el parlamento, puede tomar la forma que se decida en cada ao. Normalmente el presu-puesto
es considerado por el comit del presupuesto que lo examina y que puede
llamar a testimoniar a los ministros o requerir opiniones independientes.
Luego lo trata la cmara en pleno. Una vez que la ley ha sido aprobada en
la cmara de los comunes, va a la cmara de los lores. Esta cmara debate la ley pero no la modifica. Pero, para las leyes de gastos e impuestos rige
un rgimen especial: una iniciativa girada a travs de la cmara de los co-

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Grfico 4.2 El proceso presupuestario

103

mues y que cuenta con su conformidad pasa a ser ley despus de 30 das,
haya o no dado su conformidad la cmara de los lores. En 1909 la cmara
de los lores rechaz el proyecto recibido y hubo una reaccin que llev a
sancionar la ley del parlamento de 1911, que provee que si la ley de presuTabla 4.1
El proceso presupuestario en el Reino Unido
Mes previo
inicio ao

Fecha

Tareas o acciones

fiscal

-12

Abril

Los departamentos presentan informes de posicin.

-10

Junio

Primeras discusiones en el gabinete sobre el gasto


pblico. Se confirman los techos para los totales y
comienza a operar el comit del gasto.

-9

Julio

El comit del gasto del gabinete se rene para discutir las asignaciones. El secretario general del comit
se rene con todos los ministros y efecta sus recomendaciones.

-11-5

Septiembrenoviembre

Continan las reuniones del comit del gasto (EXD),


el cual da sus recomendaciones al gabinete, quien
discute la distribucin de recursos.

~5

Noviembre

El gabinete decide sobre las asignaciones. El ministro de finanzas anuncia el nuevo plan de gastos como
parte del presupuesto unificado.

-5

Noviembre

Se enva el proyecto de presupuesto a la cmara de


los comunes.

Enero- febrero

La comisin de presupuesto de la cmara examina


detalladamente las propuestas de gastos para el ao
fiscal t. Se publican los informes departamentales, y
el anexo estadstico del presupuesto unificado.

-1

Marzo

Se publican las estimaciones del gasto.

Ao t

Abril

Comienzo del ao fiscal t.

Antes de fines
de julio

Se completa el proceso legislativo sobre aspectos


impositivos y de aprobaciones para gastos.

-31-2

+4

Fuente: Budgetingfor Resuls, Perspectives on Public ExpenditureManagement, OECD (1995).

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 4. Reino Unido

puesto es apoyada por el lder de la mayora puede recibir la aprobacin


real a pesar de la oposicin de la cmara de los lores.
Durante el mes de enero los departamentos hacen el trabajo de
detalle basado en las cifras aprobadas. Despus tiene lugar lo que se conoce
como segunda lectura de la ley financiera ante el parlamento. En febrero se
publican los informes departamentales que cubren tres aos y explican los
objetivos, metas y composicin de los servicios que se planea prestar. Por
su parte la tesorera presenta al parlamento los lmites de caja para el ao
siguiente. Durante ese perodo hay una interaccin frecuente con el comit
financiero de la cmara de los comunes. Concluido el trabajo la ley financiera es leda por tercera vez en la cmara en pleno, pasa a la cmara de los
lores y recibe el asentimiento de la reina. En julio se tiene una idea concreta
de lo que el gobierno puede gastar en cada uno de los tres aos siguientes.
1 marco macroeconmico y las proyecciones de la economa
Existe un dilogo permanente entre el Banco de Inglaterra y el ministerio
de finanzas, pero las decisiones estn finalmente en manos del ministerio.
A partir de 1992 el Banco de Inglaterra debe publicar metas inflacionarias,
y desde 1994 se publican, con una demora aproximada de seis semanas, las
actas de las reuniones mensuales entre el ministerio de finanzas y el
presidente del Banco de Inglaterra. El nuevo gobierno laborista electo en
1997 ha dado al banco mayor independencia, principalmente a travs de un
mayor poder para fijar tasas de descuento compatibles con las metas de
inflacin establecidas. El objetivo de mediano plazo es el equilibrio del
presupuesto y la principal variable de seguimiento es requerimientos de
nuevo endeudamiento. En general hay acuerdo entre los partidos polticos
sobre esas metas globales. El partido laborista ha sostenido que la relacin
deuda/producto bruto debe mantenerse constante.
El ministerio produce dos veces al ao, una vez en julio y otra en
noviembre, un pronstico de la economa que se presenta al parlamento.
Para el seguimiento de la economa y para fines presupuestarios, el
ministerio mantiene una permanente actualizacin en base a un modelo
conocido como el modelo de la tesorera, que desde 1975 est disponible
al pblico y que puede obtenerse a travs de suscripcin con una empresa
privada. Por otra parte hay una consulta formal con un grupo de evaluadores independientes que analizan y comentan la marcha de la economa y
producen sus propios pronsticos. A comienzos de 1997 el grupo estaba
formado por seis destacados especialistas, cada uno asociado a centros de

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

104

105

estudios de extraccin diferente: universidades, confederacin de la industria, entidades financieras, etc. Este grupo da a conocer sus conclusiones
peridicamente, en particular en sincrona con la presentacin del presupuesto al parlamento en noviembre de cada ao. Se trata de informes
slidos, varios de ellos basados en modelos economtricos, sobre la
economa del pas. Si bien la presentacin se hace en un solo documento y
hay un intento de conciliacin de los distintos puntos de vista, en esencia
es una presentacin ordenada de seis opiniones diferentes sobre los
aspectos principales de la economa, pero que ciertamente le sirve a la
tesorera, a los legisladores, al mundo de los negocios y al pblico en
general para la formacin de su expectativas.
Cuadro 4.1
Reino Unido: ejecucin vs. proyecciones
(ndice del gasto total ejecutado sobre el monto
proyectado en el ao base)
Aos de proyeccin

1986-1987
1987-1988
1988-1989
1989-1990
1990-1991
1991-1992
1992-1993
1993-1994
1994-1995
1995-1996
Error promedio de
proyeccin (%)

100,73
99,88
98,25
103,72
103,71
101,07
101,68
98,65
98,70
100,20

102,36
100,11
103,99
106,44
106,30
103,78
100,29
96,97
96,96

102,92
106,98
107,97
109,35
111,32
105,08
98,94
95,94

1,56

3,26

6,09

Fuente: Informes de presupuesto

Las estimaciones contenidas en las proyecciones son bastante


precisas, y como tendencia general muestran una mejora a lo largo de los
aos. El cuadro 4.1, que compara para el perodo 1986-87-1995-96 lo
ejecutado con lo previsto en el ao base, muestra lo dicho. Los datos de la

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 4. Reino Unido

columna 1 reflejan la diferencia entre lo presupuestado y lo ejecutado, la


columna 2 entre lo ejecutado y lo previsto dos aos antes y la columna 3
entre lo ejecutado y lo previsto tres aos antes.
Indicadores de gestin
Hace un tiempo que la tesorera y la oficina nacional de auditora vienen
impulsando el desarrollo de indicadores de gestin. El proceso de competencia por recursos por su parte impulsa su desarrollo. En cada caso el
responsable de la cartera debe probar qu habr de hacer con los recursos
que estarn a su disposicin y cuantificar los resultados que espera
alcanzar. En algunos casos las metas son internas, en otros casos se
incluyen en la documentacin que va a la tesorera. En la mayora de los
departamentos hay una unidad cuyo cometido es una permanente bsqueda
de eficiencia interna. Aun los programas redundantes o tradicionales estn
sujetos a una presin para justificar su existencia, y esa presin les hace
desarrollar mtodos para justificarla. Los indicadores de gestin pueden
referirse a insumes, a producto o a resultados. Aunque las recomendaciones
y la tendencia apuntan a pasar de un presupuesto de insumos a uno de
productos y evolucionar a uno de resultados, la realidad indica que los
indicadores de gestin se desarrollan conforme a la informacin existente
o que pueda reunirse, vale decir que se mide lo que se puede medir. Eso
significa que conviven indicadores de distinta naturaleza. Algunos continan reflejando lo que el estado adquiere; otros, la cantidad o volumen de
servicios; y otros, el impacto o logros de polticas.
A medida que el control de los recursos por parte de una agencia
est ms cerca de lo que puede influir en el producto, ms fcil es el
desarrollo y aplicacin de indicadores de gestin. En educacin universitaria, por ejemplo, en que el estado maneja subsidios globales, y donde no
hay una definicin clara de lo que el estado quiere "comprar", y donde en
esencia hay una relacin muy dbil entre produccin e insumos, el diseo
de indicadores es difcil.
Ejecucin del presupuesto
Como qued sealado, la variable principal que el ejecutivo maneja a los
fines del seguimiento del gasto es el total de control que existe para cada
departamento. En muchos casos al momento de la aprobacin se imponen
lmites de caja y esto indica que el ejecutivo no solicitar ms fondos para

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

106

107

ese fin. Se imponen, adems, lmites en algunos casos en trminos brutos


y en otros en trminos netos permitiendo, en estos casos, que los gastos
varen de acuerdo con los ingresos. Durante la ejecucin se presentan
estimaciones suplementarias normalmente en junio, noviembre y febrero.
En cada caso queda claro el impacto de los nuevos requerimientos sobre el
total de control.
En principio la tesorera debe autorizar los gastos de los departamentos, pero en la prctica delega esa autoridad segn las caractersticas
financieras y gerenciales de cada departamento. Cada ministro es responsable de la economa, eficiencia y eficacia con que se manejan los departamentos a su cargo. A su vez, el secretario permanente de cada departamento
es el responsable de la delegacin de autoridad y es quien designa,
generalmente en consulta con la tesorera, un oficial principal de finanzas.
El secretario permanente puede ser llamado por la comisin parlamentaria
respectiva para responder sobre la marcha de su departamento. Los gastos
autorizados para un presupuesto deben ser gastados en ese ejercicio. Se
permite un traslado de hasta un 5 por ciento para los gastos de capital y
hasta 0,5 por ciento para gastos corrientes.
En 1984 se introdujo un nuevo marco para las compras del estado
conocida como "Iniciativa de compras del gobierno" (Government
Purchasing Initiativ) que procura desarrollar una capacidad profesional en
todos los aspectos de adquisiciones del estado. Esto llev ms tarde a la
creacin de una unidad central que incluye asesora sobre los proyectos de
inversin. La unidad, que depende del tesoro, procura mejorar las evaluaciones y estudios de "valor por dinero", la difusin de las prcticas que han
dado mejores resultados y el desarrollo de sistemas integrados de
informacin, as como la supervisin y seguimiento del trabajo de distintos
departamentos en la materia.
Auditora y evaluacin presupuestaria
En el Reino Unido hay varios sistemas o mecanismos de control presupuestario. Hay un control interno coordinado y supervisado por el ministerio de
finanzas, el control externo bajo la responsabilidad de la oficina nacional
de auditora (National Audit Office, NAO) responsable ante el parlamento,
una comisin de auditora que tiene jurisdiccin sobre el gasto en salud y
sobre los gobiernos locales y mecanismos de contralor ciudadano.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

108

Captulo 4. Reino Unido

La auditora en ese pas tiene orgenes remotos, en la propia formacin del


Reino, registrndose varios antecedentes en distintos momentos de los
siglos XII a XVII. Hasta 1866 funcionaban dos oficinas, la del contralor y
el departamento de auditora, y en ese ao fueron fusionadas, crendose la
oficina del contralor y auditor general. Esta oficina fue investida de la
funcin de certificar e informar sobre las cuentas pblicas, asegurando que
los gastos estuvieran dentro de lo autorizado por el parlamento y de conformidad con la tesorera.
La ley de creacin de la oficina de auditora especific que todas
las transacciones deban ser auditadas, pero en 1921 se abandon el sistema
de verificar comprobante por comprobante y se pas a un sistema de
muestreo, y hace unos pocos aos se pas a un sistema de auditora de
sistemas y procedimientos. En aos recientes la oficina nacional de
auditora (NAO) comenz a hacer auditoras del uso de los recursos desde
el punto de vista econmico.
Hasta la dcada del 60, la auditora estuvo basada exclusivamente
en el control legal y financiero. En ese entonces, surgieron crticas respecto
a la independencia del contralor y del auditor general con respecto al primer
ministro, y a las deficiencias en lo relativo a la auditora de eficiencia, en
comparacin con instituciones similares de otros pases. Inicialmente, las
propuestas de reforma fueron resistidas por el gobierno, y obtuvieron tibio
apoyo del parlamento, pero el debate continu en los aos siguientes, y en
1981 el comit de cuentas pblicas produjo un documento solicitando una
nueva legislacin de auditora pblica.
En 1983 se sancion la ley nacional de auditora, que cre la oficina
nacional de auditora en reemplazo del antiguo departamento de auditora
y control, creado en 1866, y se estableci una responsabilidad directa bajo
la cmara de los comunes. Asimismo, se habilit a la oficina nacional de
auditora para extender su enfoque incluyendo un anlisis basado en las tres
"E", pero no a la evaluacin de los objetivos de poltica de los ministerios.
Control interno
En cada agencia hay un responsable principal de las cuentas que es
designado por el nmero uno en jerarqua del ministerio o agencia. Por
tradicin el secretario permanente de cada agencia, que es designado o

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Antecedentes

109

confirmado por el responsable poltico del departamento o agencia, tiene el


carcter de oficial de cuentas y como tal tiene una serie de responsabilidades inherentes al cuidado y registro de las operaciones, y al buen uso de los
recursos puestos a su disposicin. Tambin debe velar por que el uso de los
recursos se haga de tal manera que sean observados todos los aspectos
financieros pertinentes y, adems, que sean tomados en cuenta los
principios de "valor por dinero". Ese funcionario tiene obligacin de llamar
la atencin al ministro respectivo cuando la implementacin de polticas
fijadas para el ministerio o la agencia signifiquen un alejamiento de
principios bsicos inspirados en un uso adecuado de los recursos. El oficial
de cuentas es responsable de montar en su organizacin un sistema de
auditora conforme a las normas de la tesorera y contenidas en el manual
de auditora interna. Cuando ese funcionario no est de acuerdo con su
ministro sobre el uso de fondos debe hacrselo saber por escrito; si hubiera
insistencia del superior, deber comunicar tal hecho al auditor general. El
rgano de contralor externo se vale de estos sistemas para llevar a cabo su
trabajo y cuando corresponde pone en aviso sobre la manera cmo se est
ejerciendo el control interno. Hay entre los responsables del control interno
algn tipo de intercambio, pero la coordinacin la hace ntegramente el
ministro de finanzas.
Est en funcionamiento en el ministerio de finanzas una oficina
central de compras que tiene por objeto aconsejar a los distintos departamentos sobre aspectos legales y de procedimiento para las compras del
estado. La intervencin de esa oficina es prcticamente obligatoria en todas
las licitaciones y compras mayores.
Control externo
La auditora externa est a cargo de la NAO. Esta institucin fue creada en
1983 como un brazo del legislativo y sucedi al departamento del tesoro y
auditora que existi hasta ese momento. La creacin de la NAO fue
precedida de un arduo debate entre el parlamento y el ejecutivo, y cuando
el primer ministro decidi disolver la cmara llamando a elecciones
anticipadamente para junio de 1983, quienes impulsaban el proyecto en la
cmara debieron buscar rpidamente una solucin de compromiso y as se
aprob la ley en mayo de 1983, muy poco antes de que esa cmara fuera
disuelta. La ley entr en vigencia el 1 de enero de 1984, dando a la NAO
suficiente independencia y medios como para ejercer su funcin adecuada-

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 4. Reino Unido

mente pero con un grado de autonoma y poder menores que los que
estaban en la concepcin original de sus impulsores.
La NAO est encabezada por el contralor y auditor general, que es
nombrado por la reina por recomendacin del primer ministro en consulta
con el presidente del comit de las cuentas pblicas de la cmara de los
comunes. Su nombramiento no tiene trmino fijo y slo puede ser dejado
cesante por decisin de la reina o a instancias de las dos cmaras legislativas. Para realzar su independencia se ha establecido que perciba su sueldo
directamente del fondo consolidado, sin necesidad de que haya una
aprobacin de fondos por parte de ningn poder. El uso de los fondos por
parte de la NAO es auditado por una empresa comercial de auditora.
La entidad, que cuenta con aproximadamente 750 funcionarios, de
los cuales 450 son contadores pblicos, audita la mayora de las cuentas
gubernamentales as como tambin aquellos organismos que sin ser
oficiales reciben del estado una parte importante de sus ingresos. La NAO
efecta un seguimiento permanente de las agencias que controla, procurando revisar a fondo las cuentas de cada una en un ciclo de cinco o seis aos.
Aquel seguimiento continuo le permite saber cules son los problemas
centrales actuales y potenciales de cada agencia, categorizndolos por nivel
de riesgo. Varios meses antes de iniciar una auditora tal hecho es
comunicado a la agencia, hacindole saber el plan de trabajo. Una parte
importante de los recursos, alrededor de un tercio, son dedicados a estudios
de "valor por dinero" (VFM). En un ao tpico la NAO realiza 50 de esos
estudios. La accin de la NAO, sin embargo, debe limitarse a sealar los
problemas de economa, eficiencia o efectividad, pero no puede cuestionar
decisiones de poltica.
La interaccin entre la NAO y el parlamento se hace a travs de la
comisin de las cuentas pblicas y del comit de las cuentas pblicas. La
comisin analiza los pedidos de fondos de la NAO y los defiende ante el
parlamento. Debe, adems, designar quin ser el responsable de las
cuentas de la NAO (en la prctica tal designacin la hace el contralor y
auditor general) y quien auditar sus cuentas (generalmente una firma
comercial). La comisin se compone de nueve miembros, dos de los cuales
son miembros ex-oficio: el lder de la mayora de la cmara de los comunes
y el presidente del comit de las cuentas pblicas (Public Accounts Committee, PAC). Este comit, que supervisa la labor de la NAO, es uno de los
ms importantes y de los ms antiguos de la cmara de los comunes, data
de 1861, est compuesto por 15 miembros y es presidido por uno de los

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

110

111

miembros de la oposicin con mayor antigedad que preferentemente haya


sido ministro de finanzas. Adems de su interaccin con la NAO, el comit
interacta con frecuencia con el ministerio de finanzas. La NAO, si bien
tiene libertad para elegir los temas ms relevantes, discute su plan de
trabajo con el PAC y toma muy en cuenta sus puntos de vista.
La oficina trabaja conforme a un programa mvil de dos aos que
es revisado anualmente. Una parte importante, aproximadamente el 70 por
ciento, de los estudios de "valor por dinero" son considerados por el PAC
en reuniones pblicas en las que participa un representante del ministro de
finanzas, el contralor y auditor general y el responsable de cuentas del
ministerio respectivo. Sus reuniones son pblicas; el comit slo se rene
en sesin cerrada cuando hay algn tema sensible que requiere reserva. Una
vez que el PAC recibe un informe de "valor por dinero" realiza sus propias
indagaciones, recibe los testimonios que le parezcan relevantes, delibera y
formula sus propias recomendaciones. Hay generalmente una respuesta de
la agencia involucrada y luego una evaluacin por parte del ministerio de
finanzas. Un alto porcentaje de las recomendaciones que surgen del comit
son puestas en prctica. La mayora de las recomendaciones no son difciles
de seguir, se basan en cuestiones de sentido comn y se orientan a un mejor
aprovechamiento de recursos o a disminuir los riesgos de filtraciones o
fraudes. La NAO hace un seguimiento de esas recomendaciones e informa
al comit de los progresos o falta de ellos en cada rea. Los temas desarrollados en los estudios de "valor por dinero" y concomitantemente en los
informes del PAC cubren una muy amplia gama.
Se piensa que la auditora continuar en las lneas actuales,
dedicando un porcentaje significativo de los recursos al control financiero,
impulsando la presentacin de estados de situacin y desempeo cada vez
ms claros y mejorando las tcnicas para los estudios de "valor por dinero".
La NAO considera que debe expandir su rol cubriendo todas las agencias
del gobierno nacional fuera de los ministerios y no la mitad como es hasta
ahora, y sobre los gobiernos locales en aquellas actividades que reciben
importantes subsidios del gobierno central, corno son los programas sobre
vivienda y adiestramiento. Pero, adems, procura tener un acceso garantido
a los registros de los contratistas del estado para examinar la forma como
se han llevado a cabo las provisiones de bienes y servicios al sector pblico.
El ejecutivo ha consentido respecto a lo primero, no an en lo relativo a los
gobiernos locales, y para los contratistas slo en circunstancias especiales
y en auditoras requeridas para la agencia gubernamental correspondiente.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

112

Captulo 4. Reino Unido

La evaluacin de recursos y gastos como actividad regular dentro del


gobierno del Reino Unido ha tenido altibajos, pero tiende a consolidarse y
a ampliar su radio de accin. A comienzos de la dcada del 60 la evaluacin, impulsada por la tesorera, tuvo un auge. Se deseaba instaurar mecanismos que permitieran controlar y priorizar las decisiones de los departamentos ministeriales, lo cual apareca reforzado por la percepcin del
gobierno en general sobre la necesidad de mejorar el gerenciamiento de la
administracin pblica y se vea favorecido por haberse adoptado el presupuesto por programas. Se cre un grupo de anlisis, el de revisin de
polticas de control (Central Policy Review Staff), y el programa de anlisis
y revisin (PAR), a ser aplicado en todos los ministerios. Estos mecanismos
tuvieron un corto apogeo y luego declinaron, aunque el eco de su labor se
extendi con alguna fuerza a los gobiernos locales. En 1979 cambi el
nfasis y se decidi que los ministerios seran responsables de sus propias
evaluaciones y de los correspondientes seguimientos.
Los distintos mecanismos existentes fueron reemplazados en 1983,
como se vio, por la Iniciativa de Administracin Financiera (IAF), que
mantuvo la idea de poner en manos de cada ministerio su propio examen
evaluativo, todos coordinados esta vez por un grupo central. Tena por
objeto promover los trabajos de "valor por dinero", eliminar los obstculos
a un buen gerenciamiento y asegurar una rpida y efectiva implementacin
de los cambios factibles. Esto fue logrado en buena medida por estudios
cortos y muy focalizados.
La IAF se aplic a prcticamente todos los ministerios. A su vez
requiri que dentro de cada uno, los responsables de programas definieran
los objetivos con claridad y relacionaran los recursos con los objetivos. El
programa sirvi para el desarrollo de una prctica y hasta de una cultura
que resalta los principios de eficiencia y efectividad. Cada ministerio ha
seguido el mtodo que le ha parecido ms adecuado, evaluaciones con su
propio personal, ya sea haciendo con consultores externos o mediante la
contratacin de investigaciones acadmicas, como consecuencia de lo cual
se ha desarrollado en cada ministerio una capacidad evaluativa. Los resultados de las evaluaciones que se hacen en el Reino Unido no han tenido el
grado de difusin que alcanzan en otros pases. En general han sido estudios para uso interno de cada ministerio, aunque generalmente se difunde
un resumen de cada uno a nivel de gabinete. Esto est cambiando actualmente dentro de una tnica de mayor publicidad de los actos del gobierno.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

La evaluacin de programas y actividades

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

113

En trminos generales el parlamento ha mantenido algn tipo de control


sobre los gastos de los gobiernos locales a travs de auditores de distrito,
cuyas facultades se han ido ampliando gradualmente. En 1982 se aprob la
ley de financiamiento de los gobiernos locales. Dicha ley es el resultado de
un trabajo preparado en 1978, en el que se destacaba que no haba
mecanismos claros de rendicin de cuentas en el uso de los fondos pblicos
por parte de los gobiernos locales y se propona un servicio de auditora
independiente del gobierno central y de los gobiernos locales, recomendacin que fue incorporada en aquella ley, crendose la comisin auditora. La
comisin est formada por 13 miembros que representan a los contribuyentes, las autoridades, los empleados y los responsables administrativos de los
municipios. La comisin nombra un contralor general que se ocupa de las
operaciones correspondientes. En la prctica, una parte importante de las
auditoras son subcontratadas con firmas del sector privado. La comisin
da directivas generales y de tanto en tanto indica reas prioritarias de
revisin, pero no tiene capacidad para poner en vigor sus recomendaciones.
La posibilidad de implementarlas descansa ms en su prestigio. En general,
se espera que los auditores incursionen en anlisis del tipo "valor por
dinero" (VFM), aunque en la prctica tal extensin es an limitada.
En el Reino Unido hay una interaccin satisfactoria de las
instituciones presentes en cada fase del presupuesto y su control, que
descansa ms en el funcionamiento de cuerpos administrativos con buen
grado de profesionalismo que en un control poltico detallado. El cambio
de gobierno operado en 1997 puede iniciar un debate sobre reformas de
polticas, las que seguramente van a tener consecuencias sobre las instituciones relacionadas con el manejo de los fondos pblicos.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Auditora de los gobiernos locales

Captulo 4. Reino Unido

Hitos en la evolucin de las instituciones


presupuestarias y de control del Reino Unido
1822

Surgi el presupuesto como instrumento plenamente desarrollado.

1866

Fusin de dos oficinas: la del contralor y el departamento de auditora,


crendose una nica dependencia, la oficina del contralor y auditor
general (Controller and Auditor General, C&AG) que deba certificar las
cuentas pblicas y cuidar que se respetasen los lmites de gasto fijados por
el parlamento.

1921

Enmienda a la ley del contralor y auditor general. Se abandon el sistema


de verificacin sobre todas las transacciones y se pas a un sistema de
muestreo y, ms adelante, las auditoras se concentraron en la eficiencia
en el uso de recursos.

1960

Se adopt el presupuesto por programas, impulsado por la tesorera, lo


que facilit la verificacin del cumplimiento de metas. Se cre un Grupo
de Anlisis y Revisin en el que participaron todos los Ministerios.

1961

Aparicin de la Resea de Erogaciones Pblicas (Public Expenditure


Survey, PES). El comit Plowden, autor de la iniciativa, concluy que la
coordinacin y planeamiento de polticas y gastos pblicos requeran un
sistema presupuestario organizado. El PES es un sistema de planeamiento
donde exista una puja de recursos que ayudaba a establecer prioridades
entre departamentos y planear gastos con un horizonte de mediano plazo.

1971

Se cre la unidad de eficiencia (Efficiency Unit) para revisar los mtodos


de trabajo, mejorar el desempeo y reducir costos y que se convertira en
fuente y precursora de reformas, como el programa "Next Steps".

1982/3 Se modific la metodologa del PES, para adaptarla al sistema de "lmites


de caja". Anteriormente los lmites se aplicaban al presupuesto que se
formulaba en trminos reales. A partir de esa fecha las cifras se presentaron directamente en base a caja y cualquier aumento deba ser justificado.
1982

Creacin de la comisin auditora (Audit Commission) responsable como


cuerpo externo de la auditora de los gobiernos locales y promocin de
efectividad y eficiencia. Una parte de los trabajos de auditora se poda
contratar con firmas del sector privado, lo que dio independencia a las
auditoras externas.

1983

Se implemento la Iniciativa de Administracin Financiera (IAF), cuyos


componentes incluyeron descentralizacin y transferencia de responsabilidades a los gerentes, la promocin de los trabajos de "valor por dinero "
y la adopcin de indicadores de ejecucin.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

114

115

1984

Entr en vigencia el 1 de enero la Oficina Nacional de Auditora (National


Audit Office, NAO), en reemplazo del antiguo departamento de auditora
y control, bajo la responsabilidad directa de la cmara de los comunes.

1988

Se present el informe Mejorando la Gerencia en el Gobierno: los


prximos pasos (Next Steps), el cual propici la descentralizacin
administrativa y la aplicacin de indicadores de resultado. Se crearon las
agencias ejecutivas, a cargo de un director ejecutivo, de las cuales dos
tercios eran autofinanciables.

1992

Se introdujeron los Estatutos del Ciudadano (Citizen 's Charter), que


procuran adaptar los servicios a las preferencias de los consumidores y
establecen mecanismos de reclamos.

1995

El tesoro propuso una reforma integral de los mecanismos de informe,


seguimiento y control presupuestario, sobre la aplicacin del concepto de
lo devengado en lugar del criterio de caja vigente.
La reforma implic la identificacin de resultados, valuacin de activos,
compilacin de balances (con una exposicin de tipo comercial) y otras
medidas. Propuesta de cambio de presentacin del presupuesto al
parlamento.
La reforma obligara a los departamentos a mejorar sus sistemas de
informacin, especialmente lo relacionado con costos y activos.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

116

Captulo 4. Reino Unido

Burns, Terence. 1996. "Managing the Nation's Economy - The Conduct of


Monetary and Fiscal Policy". Treasury Occasional Paper 5: 1-15.
London, United Kingdom: HM Treasury.
Dewar, David. 1985. "Valu for Money Audit: The First 800 Years". Public
Finance and Accountancy (August): 10-12, London, United Kingdom.
. 1986. "The Auditor General and the Examination of Policy". International Journal of Government Auditing (Apl): 14-16. London, United
Kingdom: National Audit Office.
. 1989. "Public Sector Audit: Challenge". Accountancy (December): 168169.
Doig, Alan. 1995. "Mixed Signis? Public Sector Change and the Proper Conduct
of Public Business". Public Administration 73(2)(Summer): 191-212.
Cambridge, MA: Basil Blackwell.
Dorrell, Stephen. 1993. "Budgetary Reform". Fiscal Studies 14(1): 89-94. Oxford,
Great Britain.
Gamrnie, Malcolm. 1993. "Budgetary Reform: The Impact of a December Budget
on the Finance Bill and the Development of Tax Legislation". Fiscal
Studies 14(1): 95-106. Oxford, Great Britain.
Glynn, John. 1993. Public Sector Financial Control and Accounting. London,
United Kingdom.
Gray, Andrew y Jenkins, Bill. 1993. "Seprate Developments: Budgeting, Auditing
and Evaluation in the United Kingdom". En: Gray, A., Jenkings, B. y
Segsworth, B., editores. Budgeting, Auditing, and Evaluation: Functions
and Integration in Seven Governments. N.J., United States: Transaccin
Publishers.
Harrison, Anthony. 1983. The Control of Public Expenditure 1979-1989. United
Kingdom.
Henley, Douglas. 1989a. "Central Government". En: Henley, D., Holtham, C.,
Likierman, A., et al. Public Sector Accounting and Financial Control.
3rd. ed. London, United Kingdom: Van Nostrand Reinhold (International).

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Referencias y bibliografa

117

. 1989b. "External Audit". En: Henley, D., Holtham, C., Likierman, A., et
al. Public Sector Accounting and Financial Control. 3rd. ed. London,
United Kingdom: Van Nostrand Reinhold (International).
Likierman, Andrew, Heald, David, Georgiou, George, et al. 1995. "Resource
Accounting and Budgeting: A Symposium". Public Administration
3(winter): 561-590. Cambridge, MA: Basil Blackwell.
Mullard, Maurice. 1993. The Politics of Public Expenditure. 2nd. ed. Routledge.
Great Britain.
Pyatt, Tony. 1990. "United Kingdom National Audit Office Symposium: The
Audit of Defense Expenditure". International Journal of Government
Auditing. (April). Toronto, Canad.
Reino Unido.1993. "History and Functions of Government Departments". Aspects
of Britain. London, United Kingdom: HMSO.
. 1994. "The Committee of Public Accounts of the House of Commons".
August. London, United Kingdom.
. 1996. "The British System of Government". Aspects of Britain. London,
United Kingdom: HMSO.
. Efficiency Unit. 1991. "Making the Most of Next Steps: The Management
of Ministers' Departments and Their Executive Agencies". Report to the
Prime Minister. London, United Kingdom: HMSO.
. Her Majesty Treasury. 1994. "The Responsibilities of an Accounting
Officer". London, United Kingdom.
. Her Majesty Treasury. 1996. Financial Statement and Budget Report
1997-98. London, United Kingdom: HMSO.
. National Audit Office. 1989. The Next Steps Initiative. London, United
Kingdom: HMSO.
. National Audit Office. 1996. Report by the Comptroller and Auditor
General: Financial Reporting to Parliament. London, United Kingdom:
HMSO.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 4. Reino Unido

. National Audit Office. 1996. Resource Accounting and Budgeting in


Government: The White Paper Propasis. London, United Kingdom: HMSO.
Richardson, Jeremy, editor. 1993. Pressure Groups. Oxford readings in politics
and government. Oxford, United Kingdom: Oxford University Press.
Roberts, Simn y Pollitt, Christopher. 1994. "Audit of Evaluation? A National
Audit Office VFM Study". Public Administration 72(winter): 527-549.
Cambridge, MA: Basil Blackwell Ltd.
Virley, Simn y Hurst, Martin. 1995. "Public Finances and the Cycle". Treasury
Occasional Paper No. 4. London, United Kingdom: HM Treasury.
Informacin en internet
Audit commission (www.audit-commission.gov.uk)
Her Majesty's Treasury (www.hm-treasury.gov.uk}
National Audit Office (www.open.gov.uk/)
Parliament (www.parliament.uk/)

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

118

Suecia, que tiene una de las relaciones gasto pblico a producto bruto ms
altas del mundo occidental, cuenta con un sistema de presupuestacin y
control bien integrado, lo que ha permitido en los ltimos aos aumentar la
eficiencia del sector pblico y responder rpida y ordenadamente a
desequilibrios macroeconmicos importantes. La organizacin administrativa basada en ministerios pequeos, concentrados en la formulacin de
polticas, y en agencias ejecutoras fuertes encargadas de la provisin de
servicios ha sido imitada por otros pases. En los ltimos tres o cuatro aos
han tenido lugar cambios importantes que han profundizado lneas de
trabajo existentes con anterioridad.
Organizacin poltico-administrativa
El pas tiene una monarqua constitucional. El gobierno est integrado por
un primer ministro elegido por la cmara nica a sugerencia del lder de la
mayora y un nmero no fijo de ministros -13 en 1997- designados por el
primer ministro, que pueden o no ser miembros del parlamento.
Los ministerios son pequeos y sus funciones centrales son fijar
polticas y coordinar la labor de los organismos dentro de su rea de accin
y con las de los otros ministerios. La prestacin de servicios se realiza por
medio de grandes agencias con un buen grado de independencia. Para tener
una idea del tamao relativo: los ministerios cuentan con alrededor de 2.900
funcionarios, mientras que las agencias tienen ms de 320.000. Los
responsables de las agencias son nombrados normalmente por seis aos y
su nombramiento generalmente no tiene carcter poltico. Las relaciones
entre los ministerios y las agencias estn definidas por instrucciones
gubernamentales que incluyen los objetivos que se espera habrn de
cumplir las agencias y la correspondiente forma de verificacin. Estas
agencias tienen consejos directivos, cuyos miembros son nombrados por el
poder ejecutivo a propuesta del ministerio respectivo. Esos consejos, que
normalmente aprueban los planes de actividad de sus agencias, son rganos
de orientacin y de control importantes, tanto para el ministerio como para
los distintos sectores de la sociedad a quienes indirectamente representan,

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Suecia

Captulo 5. Suecia

como organizaciones no gubernamentales, partidos polticos, sindicatos,


sociedades profesionales, etc.
Las tareas principales del presupuesto estn a cargo del ministerio
de finanzas, que es responsable de conducir el proceso, preparar las
proyecciones globales, hacer las propuestas en materia de recursos y vigilar
la evolucin de los ingresos y gastos. Este ministerio tiene, adems, la
responsabilidad de desarrollar y coordinar las reformas en materia
presupuestaria, de seguimiento del gasto y de administracin financiera. La
distribucin de los recursos entre reas es un proceso colectivo del gabinete,
coordinado por el ministerio de finanzas. Existen dos cuerpos de auditora:
uno nombrado por el poder ejecutivo con acuerdo del legislativo-la oficina
nacional de auditora- y otra exclusiva del legislativo -la oficina de
auditora del parlamento.
Algunos antecedentes
La evolucin del proceso presupuestario ha sabido de xitos y frustraciones.
Hasta mediados de la dcada del 60 el presupuesto era fundamentalmente
un mecanismo de distribucin de recursos que se ajustaba a las demandas
tradicionales de tipo fiscal y administrativo. Hasta entonces no haba un
seguimiento sobre el uso de los recursos o los resultados de determinados
programas. En 1967 se comenz a desarrollar un presupuesto por
programas que fue acogido con gran entusiasmo. Pero el esfuerzo no
alcanz a dar frutos dado que el control por resultados fue difcil de manejar a raz de una serie de factores, entre ellos la falta de recursos humanos
para producir la informacin necesaria y la carencia de incentivos polticos
para su adopcin. El enfoque fue abandonado unos 10 aos ms tarde.
Sin embargo, aquel esfuerzo no fue en vano porque quedaron
muchas enseanzas. Qued la idea central de que el presupuesto es parte de
un proceso integrado, que requiere vincular costos y resultados y que debe
encuadrarse en una visin de programacin de largo plazo. Se sentaron las
bases para una auditora de resultados, se pusieron los cimientos de
prcticas de evaluacin y en especial se disemin y cobr fuerza la nocin
de que el presupuesto es un proceso de toma de decisiones para la asignacin de recursos gubernamentales. A todo ello se agreg una mayor
aceptacin de la idea de recuperacin de costos.
A comienzos de la dcada del 80 se produjo una revisin
importante de los mecanismos de presupuesto y control a travs de una

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

120

121

comisin gubernamental que hizo un diagnstico detallado de los


principales problemas y formul recomendaciones. Se determin la
existencia de problemas en las comunicaciones y directivas presupustales
de comienzo del proceso, una falta de correspondencia entre presupuesto
y plan financiero a largo plazo, insuficiente capacidad en cada agencia para
realizar una revisin regular de sus actividades y carencia de un buen
sistema de informacin sobre resultados.
Las ideas para modificar los procedimientos existentes fueron
madurando y algunos aos despus, en 1989, se puso en marcha un nuevo
proceso presupuestario que trat de combinar una revisin peridica en
profundidad de cada programa con un esquema de programacin a mediano
y largo plazo y un adecuado mtodo de seguimiento del gasto.
La administracin fue dividida en tres grupos de agencias, cada uno
con un tercio, y se adopt un presupuesto trienal escalonado con versiones
anuales para cada agencia. Se program que cada tres aos cada una de las
aproximadamente 300 agencias debera pasar por un examen minucioso de
sus actividades, con una programacin para tres aos y una definicin sobre
criterios de seguimiento y evaluacin. El sistema comenz a funcionar
formalmente en el ao fiscal 1991-1992.
La implementacinde un presupuesto con un horizonte de tres aos
gener algunos cambios en la ejecucin presupuestaria, dando vigencia en
buena medida al presupuesto multianual. En la prctica el criterio trienal fue
flexibilizado llevndolo en algunos casos, en particular para agencias ms
pequeas, a seis aos. Se permita que las agencias que no hubieran utilizado sus fondos al final del ao fiscal trasladaran los excedentes al ao
siguiente. Antes este tipo de traspaso se permita slo para inversiones, pero
con la nueva reforma fue extendido a otros rubros. Asimismo, si en un ao
una agencia incurra en dficit, poda compensar ese mayor gasto con los
recursos que se le asignaban al ao siguiente. Esto contina en la prctica,
y hasta 1996 se poda trasladar de un ao a otro entre un 3 y un 5 por ciento
del presupuesto de la agencia.
A fines de la dcada del 80 se gener una mayor presin por
aumentar la eficiencia del gasto pblico. Los cambios muchas veces
ocurren como una respuesta a una crisis, y esto sucedi en Suecia. El pas
vio que su posicin competitiva en el orden internacional estaba amenazada
como consecuencia de los altos impuestos necesarios para financiar un alto
gasto pblico. En la relacin gasto social/producto bruto existente para
diversos pases, Suecia registra una de las proporciones mayores. Ello hizo

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 5. Suecia

necesario que los mecanismos gerenciales, presupuestarios y de control


fueran revisados, perfeccionados y reforzados.
El nuevo sistema a que se ha hecho referencia y que debi comenzar en el ejercicio 1991-92 enfrent algunas dificultades. El pas se vio ante
una severa recesin que requiri cortes presupuestarios fuertes y urgentes,
lo que dej poco lugar para un planeamiento del ajuste. El aparato administrativo tuvo dificultades para producir instrucciones adecuadas para que las
agencias pudieran hacer sus proyecciones en forma ordenada y se debieron
conceder muchas excepciones. En los aos siguientes se trabaj en los
sistemas de auditora financiera y de resultados y en la forma de mejorar la
informacin, hasta que se llega al presupuesto de 1997, en que se produce
un nuevo lanzamiento del sistema.
1 encuadre macroeconmico
El presupuesto de Suecia tiene incorporados fuertes estabilizadores
automticos y esto explica la alta inestabilidad de su dficit. En slo cuatro
aos la economa pasara de un dficit de 12,5 por ciento en 1993, a un
ligero supervit en 1997. No hay objetivos cuantitativos de gasto o dficit,
ni una relacin con otra u otras variables que se persigan implcita o
explcitamente. La meta es tener un presupuesto superavitario para el
promedio del ciclo. El pas ha decidido disminuir la relacin deuda/
producto bruto y para ello necesita generar supervit a fin de que en unos
pocos aos pueda estar en condiciones de entrar a la Unin Monetaria
Europea. La disciplina se extiende a los gobiernos locales, para quienes el
gobierno central ha propuesto fijar un techo al aumento de los impuestos,
mientras que en la propuesta preliminar del segundo trimestre de 1997 se
pensaba requerir equilibrio financiero.
El banco central de Suecia es independiente, aunque depende
formalmente del parlamento. La entrada del pas al mercado comn europeo
abre un interrogante, pues sus principios abogan por un banco central
independiente ya sea del ejecutivo o del legislativo. Dicha institucin
publica cuatro veces al ao sus Informes sobre la inflacin. Existe una meta
de inflacin entre el 2 y 3 por ciento. Para el ao 1996 ha habido un dficit
de menos 3 por ciento, pero se piensa que esto es un fenmeno de corto
plazo y que se ha debido a condiciones que se presentan slo una vez. Las
discusiones entre el ministerio de finanzas y el banco central y las del
directorio de este banco no se publican, pero en base a la informacin dada
a conocer al pblico puede considerarse que la poltica monetaria es

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

122

123

predecible y suficientemente transparente como para no ser una fuente de


incertidumbre en el sector privado. La poltica fiscal en cambio es algo
menos predecible.
El ciclo presupuestario
A partir de 1997, el ejercicio fiscal coincide con el ao calendario, prctica
que reemplaza a la anterior que usaba 1 de julio al 30 de junio como
perodo tpico. Para posibilitar el cambio, el ejercicio fiscal previo tuvo 18
meses. El ciclo presupuestario toma aproximadamente 10 meses. En los
primeros meses del ao el ministerio de finanzas prepara un informe que se
discute en el gabinete y que contiene las metas y las restricciones existentes,
un pronstico macroeconmico con un horizonte a cinco aos junto con las
recomendaciones sobre reduccin de gastos y cambios impositivos y una
proyeccin de medio plazo que describe la evolucin probable del gasto
suponiendo que las polticas continuarn. Con objeto de asegurar la calidad
de las proyecciones, el ministerio de finanzas ha organizado comits
especiales compuestos por funcionarios de ese ministerio y de los
ministerios responsables del gasto para trabajar sobre las proyecciones de
sus principales componentes.
Entre marzo y mediados de abril, hay en el gabinete una intensa
discusin sobre el monto global del presupuesto y los techos para cada uno
de los grandes sectores en que se divide el gasto. En esas discusiones se
alcanza un consenso y un compromiso colectivo sobre los aspectos
centrales del presupuesto y la poltica fiscal. Para ilustrar el grado de
compromiso colectivo que se busca, vale la pena decir que al final se
realizan reuniones continuas en una especie de retiro de 48 horas en que
todos los participantes deben permanecer en el lugar hasta concluir. La
ventaja de este mtodo es que una vez acordados los techos quedan
excluidas las negociaciones bilaterales entre el primer ministro y los
miembros del gabinete. Ese esquema, utilizado para la discusin del
presupuesto de 1997, adopta un mtodo de decisin de arriba hacia abajo,
que reemplaza el esquema anterior en donde haba 650 cuentas que se
analizaban en 16 comits diferentes y que careca de una centralizacin
firme. El nuevo enfoque privilegia claramente el fin de estabilizacin. En
el sistema anterior los ministerios y agencias enviaban sus propuestas y
luego de algunas negociaciones con el ministerio de finanzas se arribaba a
un paquete que haba que financiar, ya fuera con nuevos impuestos o con

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 5. Suecia

ms endeudamiento. Ahora el proceso ha sido cambiado, fijando primero


el monto total y luego estableciendo cmo se distribuye.
Las discusiones en el seno del gabinete culminan con la
presentacin al legislativo de lo que se conoce como la propuesta
econmica de primavera y ste de inmediato pasa a discutir los lmites del
gasto. La forma de discutir el presupuesto y el proceso parlamentario
elegido obedecen y dan vida a una decisin del parlamento del ao 1995
consistente en aplicar lmites estrictos al gasto en los tres aos siguientes.
En la primera presentacin ocurrida en abril de 1996, la propuesta de gasto
fue en trminos nominales para cada uno de los aos 1997, 1998 y 1999,
exceptuando de los lmites firmes solo a los servicios de la deuda, ya que
stos pueden variar por alteraciones del tipo de cambio o la tasa de inters.
Cada ao se agrega un nuevo ao, con un nuevo lmite o techo que debe
incluir adems de los rubros presupuestarios, los gastos de seguridad social
que todava no forman parte del presupuesto.
Una vez presentados los techos por grandes reas, el ejecutivo
intensifica la preparacin de propuestas detalladas de los programas. Por su
parte el parlamento se rene en distintas comisiones para preparar la
discusin que vendr ms adelante al momento de tratar la propuesta
completa del ejecutivo cuya presentacin ocurre en septiembre. Durante los
meses de mayo y junio el comit de finanzas del parlamento recibe diversos
testimonios y redacta un informe final que el ejecutivo toma como base al
momento de elaborar su propuesta final.
En la segunda fase se elabora en el seno del ejecutivo la propuesta
detallada para cada rea. Esto implica una desagregacin por programas y
subprogramas, pero no por partidas de acuerdo a la clasificacin
econmica. Los responsables de cada programa tienen libertad para
distribuir los fondos asignados conforme a sus necesidades.
En septiembre, el parlamento recibe la ley de presupuesto y la trata
en dos fases: en general y en particular. En la primera discute el lmite
global y la asignacin por reas principales (27 en 1997). Esta etapa
concluye en noviembre. En el ltimo mes procede a una discusin ms
detallada, se hacen los cambios y la conciliacin necesaria y se aprueba. En
esta segunda etapa la discusin central se da en el comit de finanzas, pero
distintas partes del presupuesto son analizadas por cada uno de los comits
especializados que tienen responsabilidad en la supervisin del gasto en
reas especficas (hay 14 comits). Hay un informe para cada una de las 27
reas del gasto. Estos comits pueden alterar las prioridades y pueden subir

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

124

125

y bajar los montos asignados, pero dentro de lo acordado para la respectiva


rea del gasto. Para modificar los totales por reas del gasto, siempre dentro
del techo global, se requiere acuerdo del plenario, previo informe del
comit de finanzas. El comit de finanzas analiza todas las propuestas,
realiza la conciliacin final y eleva el proyecto al plenario del parlamento.
Todos los elementos que integran las distintas propuestas y las
modificaciones sugeridas en cada paso quedan registradas en un sistema al
cual tienen acceso los funcionarios acreditados en la cmara y
representantes de distintos partidos polticos.
El trabajo del parlamento descansa fundamentalmente en informacin preparada por el ejecutivo. Los comits tienen un nmero reducido
de profesionales y si bien hay alguna discusin sobre las ventajas y posibilidades de crear una oficina de presupuesto del congreso, no existen an
iniciativas formales.
En la nueva discusin del presupuesto se pone un techo al gasto
total y a cada una de las reas principales. Al mismo tiempo hay gastos que
surgen de legislacin ya existente. Es muy probable que se genere un conflicto entre los denominados gastos discrecionales y estos gastos, que se
resolvera por una disminucin de los estndares. Esto difiere del enfoque
seguido en Estados Unidos, por ejemplo, en donde el techo juega para el
total y son afectados los denominados gastos discrecionales. La disminucin de la relacin gasto/producto que se procura y que se ha venido dando
en los ltimos 10 a 15 aos parece ser una decisin compartida por la sociedad y no parece depender de la mayor o menor concentracin de poder en
el ejecutivo o en un ministerio determinado, como el ministerio de finanzas.
Hay un seguimiento de la ejecucin del presupuesto a travs de
varios mecanismos, con la idea de facilitar la instrumentacin de medidas
oportunas y evitar cambios bruscos en momentos de crisis. Hay un
seguimiento financiero que se refleja en un detallado informe al gabinete
sobre la marcha del gasto. Hay un informe trimestral al gabinete que
contiene indicaciones de polticas en las reas donde se nota un exceso de
gasto, adems del informe al parlamento dos veces por ao con sugerencias
del gabinete para cambios considerados necesarios.
Todas las agencias deben preparar un informe anual que consiste
en un detalle de los resultados alcanzados, un balance con un cuadro de
resultados y un estado patrimonial, un detalle de las cuentas presupuestarias
y otro de las cuentas financieras. El informe sobre los resultados debe
contener una comparacin con los indicadores incluidos al presentar el

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 5. Suecia

presupuesto y una explicacin de las diferencias. Estos informes a veces


incluyen cuestiones especficas, como puede ser un anlisis de cambios en
la productividad. Las agencias deben tambin preparar un informe de mitad
de ao, pero slo para las cuentas presupuestarias y financieras.
Tabla 5.1
1 proceso presupuestario en Suecia
Mes previo
inicio ao
fiscal

Fecha

Tareas o acciones

-10

Marzo

Comienzan en el gabinete las discusiones sobre el


presupuesto para el ao siguiente.

-9

15 de abril

El ejecutivo presenta al parlamento la propuesta


econmica de primavera, con informacin sobre la
situacin econmica corriente y estimaciones para el
ao siguiente.

-7

Junio

Se decide en el parlamento el monto mximo de gastos.

-5

Agosto

Ajustes parlamentarios a la propuesta presupuestaria


del ejecutivo.

-4

20 de
septiembre

Se presenta al parlamento la propuesta de ley


presupuestaria.

-3

7 de octubre

Resoluciones de los distintos comits del parlamento


sobre la propuesta presupuestaria.

-2

Mediados de
noviembre

El comit de finanzas del parlamento presenta al


plenario su recomendacin sobre el presupuesto
agregado.

-1

Diciembre

El comit de finanzas presenta al plenario del


parlamento su recomendacin sobre el presupuesto
detallado.

25 de
diciembre

Ultimo da para aprobar el presupuesto.

Antes del 1
de enero

El ejecutivo dispone la distribucin de los fondos


aprobados.

1 de enero

Comienza el ao fiscal t.

Ao t

Fuente: elaboracin propia.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

126

127

El pas ha demostrado una preocupacin creciente por hacer del


presupuesto una herramienta til para mejorar el funcionamiento del sector
pblico. Las relaciones entre las agencias y los ministerios con un modelo
que otros pases han tomado como punto de partida, parecen constituir una
cuestin que todava requiere atencin. Los ministerios a veces son dbiles
como para poder analizar a fondo distintas alternativas de polticas y dar
suficiente gua a las entidades. El sistema de informacin sobre resultados
aparece todava algo disperso. El desarrollo de un sistema de informes
graduados de acuerdo al nivel a que van dirigidos permitira un mejor
seguimiento de arriba hacia abajo.
El contenido y enfoque del presupuesto
El presupuesto incluye una descripcin de la economa y proyecciones para
tres aos adems del ao que se presupuesta. Presenta de manera explcita
la poltica fiscal, monetaria y cambiara perseguida y las polticas sectoriales que orientan la accin del estado. Una parte importante de la presentacin se dedica al anlisis del impacto distributivo de algunos programas
centrales. La informacin en este terreno es bastante detallada. Por ejemplo
en el presupuesto de 1997 se muestran por deciles de ingresos los costos y
beneficios de llevar adelante un programa de consolidacin de las finanzas
pblicas destinado a eliminar el dficit, reducir la deuda y reorientar el
gasto hacia actividades que coadyuven a disminuir el desempleo. Uno de
los anexos informa en detalle la evolucin de la distribucin del ingreso con
una interpretacin sobre los cambios ocurridos entre 1975 y 1994.
De manera resumida el gasto est presentado por reas (votes) y
dentro de cada rea, por categoras o grandes programas. En el presupuesto
de 1997 haba 27 reas y 103 categoras o subreas. Para cada rea y para
cada categora hay un presupuesto detallado por actividad, con menor nfasis en el control por el carcter del insumo. Cada rea tiene claramente definido su objetivo y para la ejecucin del cometido participan una o varias
agencias. Una misma agencia puede recibir fondos de una o varias reas.
El presupuesto no comprende todo. Una parte de las contribuciones
para seguridad social van directamente a financiar gastos de esa rea. En
esta materia en 1994 se pas a un nuevo sistema que implica una mezcla del
sistema de reparto con el de capitalizacin, con un peso sustancialmente
mayor del segundo. Los gastos correspondientes a derechos definidos por
leyes anteriores, fundamentalmente los gastos de seguridad social, se
aprueban con cargo a partidas que tienen lmites flexibles. Si en un ao lo

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 5. Suecia

presupuestado no alcanza para cubrir los gastos, la agencia puede usar los
fondos del ejercicio siguiente. Para esos traslados hay mximos permitidos,
normalmente el 5 por ciento y excepcionalmente hasta el 10 por ciento.
Sobre esto, el ejecutivo ejerce un seguimiento cuidadoso.
Hasta el ao 1996 se permita que los saldos no usados en un ao pasaran al siguiente. Ahora se ha eliminado tal facultad y los fondos no usados
ingresan a un fondo destinado a repagar la deuda pblica. As como hay lmites al gasto tambin hay un programa de lmites a las garantas que se otorgan
y que debe formar parte de la informacin que acompaa al presupuesto.
Cada agencia discute con su respectivo ministerio la estrategia y los
objetivos a cumplir. Existe una especie de contrato entre el responsable de
una agencia y el ministro respectivo sobre los logros que se procura alcanzar y cmo medirlos. Los objetivos estn basados en resultados estimados.
Lo que se fija de manera global para la agencia se desagrega en objetivos
parciales para cada componente de la agencia. El crculo se completa con
informacin detallada sobre lo que se ha logrado en cada caso.
El presupuesto se hace sobre la base de estimaciones brutas, es
decir, se informan todos los gastos y todos los ingresos. Hay muy pocas
excepciones, por ejemplo cuando se trata de incentivar el desempeo de un
organismo, al cual puede permitrsele emplear los recursos que genere.
Desde 1981 est en funcionamiento un importante grupo, que
realiza estudios sobre eficiencia y productividad en el sector pblico y
cuyos trabajos sirven ms tarde para alimentar la discusin de polticas y de
asignacin presupuestaria y para el desarrollo de indicadores y su seguimiento. La productividad del sector pblico ha sido medida en varias
oportunidades aunque sin una continuidad. Estos estudios han determinado
que ha habido una cada de productividad del 1,5 por ciento entre 1970 y
1980 y del 0,5 por ciento entre 1980 y 1990, y un aumento del 3,9 por
ciento entre 1990 y 19923.
Reformas en marcha
Hay varios temas de discusin en materia presupuestaria. Uno se refiere a
la conveniencia de contar con una ley orgnica de presupuesto y otro al
tratamiento de los costos de capital. El proceso presupuestario se rige por

Suecia, Ministerio de Finanzas, Oficina del Presupuesto, 1996.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

128

129

la Constitucin, por la ley parlamentaria, la ley de endeudamiento y una


serie de disposiciones del legislativo y del ejecutivo, pero no existe una ley
orgnica de presupuesto. En 1997 una comisin especial sobre ley
presupuestaria present una propuesta donde se sostiene la conveniencia de
adoptar un ordenamiento. La comisin recomienda contemplar adecuadamente lo relativo a un gerenciamiento por objetivos, mtodos claros de
llevar las cuentas pblicas y un sistema de auditora. El trabajo indica un
tratamiento separado para la apropiacin de fondos segn el presupuesto
parcial sea fijo, flexible o multianual. La comisin encuentra un conflicto
en el mtodo actual, una combinacin de asignaciones multianuales y
anuales flexibles en relacin con los lmites del gasto total. Especifica que
cuando el estado otorgue garantas, stas deben ser onerosas. Indica normas
para proyecciones y la necesidad de explicar diferencias entre proyectado
y realizado con obligacin de informar al parlamento dos veces por ao.
Si bien no hay una discusin generalizada para medir con rigor los
costos, el pas trata de introducir el criterio de lo devengado siendo materia
de anlisis el grado de cobertura que habr de tener dicho enfoque. Lo
relativo a costos de capital en buena medida es tomado en cuenta, pues para
adquirir bienes de capital, una agencia debe endeudarse con otra agencia
gubernamental central que administra un fondo de deuda y sobre los fondos
facilitados se aplica una tasa de inters. Pero esto se aplica solo a cuestiones
nuevas, dejando afuera el stock de capital existente; tampoco hay un
tratamiento de este tipo para infraestructura, donde se sigue el criterio tradicional de asignar en cada presupuesto recursos para el gasto.
Auditora
Los orgenes de la auditora gubernamental se remontan a 1539 cuando
Gustavo I, primer rey de Suecia, design un consejo para examinar y poner
orden en las cuentas gubernamentales y en la recaudacin de impuestos.
Ms tarde en 1657 se instal una oficina especial de auditora. En los siglos
XVIII y XIX hubo varios cambios en la organizacin e insercin de la
funcin de auditora, cambios que se prolongaron en el siglo siguiente. En
1921 se hizo un nuevo ordenamiento, crendose el consejo nacional de
cuentas para controlar los fondos gubernamentales. Actualmente, por
disposiciones constitucionales, existen dos rganos de auditora: uno en el
seno del gobierno central y otro en el parlamento. Asimismo existen
comits parlamentarios adhoc, integrados por polticos y expertos inde-

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 5. Suecia

pendientes, que se constituyen para evaluar temas e instituciones especficas y formular recomendaciones especficas.
La oficina nacional de auditora
La oficina nacional de auditora (Riksrevsionsverket, RRV) est a cargo del
auditor general nombrado por el poder ejecutivo por un perodo de seis
aos con posibilidad de ser reelegido. Los trminos de referencia de su
funcin y la forma de financiar el organismo estn regulados por disposiciones que a lo largo de los aos han dictado el gobierno y el parlamento
y contribuyen a clarificar su mandato. La oficina de auditora selecciona de
manera independiente las agencias y actividades que sern objeto de su
examen, los mtodos que habr de emplear y la extensin y profundidad
que habr de dar a esos estudios. A fin de reforzar la idea de independencia, el parlamento ha determinado que los trabajos que el gobierno le
encargue deben ser financiados en forma separada para no distraer a la
oficina de su plan de accin.
La RRV lleva a cabo una auditora anual de las cuentas de todas las
agencias gubernamentales y realiza entre 15 y 20 estudios de auditora de
resultados. Adems, la oficina examina en qu medida las agencias
cumplen con las directivas gubernamentales, y produce un informe anual
donde resume sus actividades y da su opinin sobre la conduccin de los
asuntos por parte del gobierno central. La oficina es responsable de la
consolidacin de las cuentas del gobierno y provee apoyo al sector gobierno
central en materia de sistemas de informacin.
La oficina cuenta con tres departamentos cuyo tamao relativo da
una idea de la importancia que se le asigna a cada grupo de funciones. Hay
un departamento de auditoras anuales que se encarga de las auditoras
regulares y que aproximadamente cuenta con un 30 por ciento de los recursos, un departamento de gerencia financiera que se ocupa de consolidar las
cuentas pblicas y que dispone de un 40 por ciento de los recursos, y un
departamento de auditora de evaluacin y medicin del desempeo que
cuenta con un 20 por ciento de los recursos; el resto de los recursos se usan
en tareas de direccin y de apoyo general.
La auditora anual cubre todas las agencias del gobierno central,
empresas pblicas y algunas fundaciones y empresas del estado. Adems
del control de las cuentas, la RRV emite opinin sobre el funcionamiento
de la gerencia y de la administracin, el cumplimiento de las normas

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

130

131

vigentes y la calidad de la informacin financiera de las agencias auditadas.


El trabajo descansa en buena medida en el anlisis de los sistemas de
auditora propios de la agencia y de la aplicacin de las guas de auditora
desarrolladas por la RRV.
La consolidacin de los registros gubernamentales incluye el
sistema de cuentas nacionales y series de proyecciones sobre la economa.
Adems, contribuye a la reforma del sistema presupuestario y de registro
e informacin de las agencias del sector pblico.
Los estudios en profundidad cubren distintos aspectos, algunos son
del tipo "valor por dinero" y otros son evaluaciones detalladas del funcionamiento de una agencia o un sistema. Antes que un informe de auditora
de desempeo se publique, la agencia involucrada tiene oportunidad de
formular sus comentarios, los que normalmente son tenidos en cuenta en la
publicacin oficial. El enfoque actual se orienta a fijar la estrategia de
controles y estudios en un contexto amplio de anlisis de eficiencia del
sector en relacin con la economa. Los indicadores de gestin tambin son
auditados, tanto en su aspecto metodolgico como en lo relativo a la
consistencia de los datos presentados.
La RRV ha sido una fuerza importante en los procesos de reforma
presupuestaria. Ha contribuido a mejorar los sistemas de informacin y ha
desempeado un papel protagnico en la introduccin de mtodos para el
seguimiento de los programas desde el punto de vista de la eficiencia.
La oficina de auditora del parlamento
Esta oficina est formada por 12 miembros del parlamento, con un mandato
de cuatro aos y presidida por uno de sus miembros, designacin que
normalmente cae en un miembro de la oposicin. Sus tareas son adicionales
a las de legislador y por ellas sus miembros reciben una remuneracin
adicional. La oficina cuenta con un grupo de aproximadamente 20 auditores. Este cuerpo audita el Banco de Suecia, que depende del parlamento
y la oficina del ombudsman. Tiene jurisdiccin sobre los ministerios pero
esta auditora no se est haciendo. Puede ocurrir que este cuerpo y la RRV
tomen un mismo tema, y de hecho ha ocurrido, con resultados que difieren.
Este cuerpo tiene una funcin de tipo investigativa orientada al desempeo
del sector pblico y no de examen de cuentas. Adems, se ocupa de
examinar las instrucciones y directivas del gobierno y los mtodos de
control y evaluacin.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 5. Suecia

Normalmente, una investigacin se inicia con un documento donde


se hace un planteamiento general de la materia a estudiar y se fijan el
calendario y los objetivos. Las instituciones involucradas son debidamente
informadas y tienen oportunidad de hacer conocer sus puntos de vista. El
informe final, junto con los comentarios de la agencia involucrada, es
considerado por el plenario del grupo de auditores parlamentarios y sus
conclusiones elevadas al parlamento, que primero considera el tema en el
comit pertinente y luego, cuando corresponde, en sesin general.
Los temas abordados por esta oficina han sido bien variados,
incluyendo, por ejemplo, medidas contra el crimen, polticas de personal,
control del sistema de seguridad social y sistemas de licitaciones. El enfoque
que se sigue en la administracin, orientada a controlar resultados, requiere
que la oficina preste ms atencin a lo relativo a metas e indicadores de
resultados, cambio de orientacin en el cual est ahora empeado el cuerpo.
Retroalimentacin de la informacin
Los mecanismos de presupuesto, control y evaluacin han logrado una
buena aproximacin a un sistema integrado donde cada parte est engarzada
satisfactoriamente con la que le sigue en la cadena organizativa y en
conjunto generan una adecuada retroalimentacin de la informacin.
El control por resultados ha logrado un buen grado de desarrollo a
travs de un esfuerzo sistemtico de ms de 10 aos. La organizacin
gubernamental basada en ministerios pequeos y grandes agencias ms bien
independientes impulsa los mecanismos de seguimiento y evaluacin con
miras a la eficiencia, preocupacin que es compartida por el parlamento.
El desarrollo de los indicadores de desempeo se asienta sobre
estudios acerca de lo que se puede medir y la manera de hacerlo. Esos
indicadores, junto con estudios de evaluacin, se usan para el diseo de
polticas y estn sujetos a una auditora. El parlamento recibe un informe
resumido de lo que muestran esos indicadores. La administracin, el
parlamento y la oficina nacional de auditora estn involucrados y convencidos del enfoque seguido y de la necesidad de medir y aumentar la productividad en el sector pblico. A todo esto se une una amplia publicidad, por ley,
de toda la informacin, cifras y documentos del sector pblico, lo cual es un
instrumento que compromete a los funcionarios con la opinin pblica y
favorece el control. Lo importante parece ser desarrollar una cultura del
cambio y de la eficiencia a partir de una conviccin de las autoridades y de
un continuo esfuerzo de vigilancia.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

132

133

Hitos en la evolucin de las instituciones


presupuestarias y de control de Suecia
1921

Se llev a cabo un ordenamiento de los sistemas de contabilidad pblica


y control mediante la creacin de un consejo nacional de cuentas.

1967

Se planific la introduccin del presupuesto por programas, el que


comenz a ser aplicado en nmero reducido de agencias. Gradualmente
mejoraron el sistema de contabilidad y la vinculacin entre la planificacin y el presupuesto para integrar los aspectos econmicos con los
financieros en el manejo de la hacienda pblica.

1968

Como una consecuencia de la introduccin del concepto de auditora de


desempeo, iniciado en 1967, se realizaron ejercicios de evaluacin de los
programas y actividades gubernamentales. Esa experiencia evidenci la
necesidad de descentralizar las funciones y decisiones y de dar mayor
autonoma a la gestin de los responsables de los programas de gobierno.

1981

Se puso en funcionamiento el grupo de Expertos en Finanzas Pblicas


(ESO) para llevar a cabo estudios de productividad en el sector pblico.

1989

Se puso en ejecucin un nuevo proceso presupuestario que comprende: a)


un esquema de programacin de mediano y largo plazo para tomar en
cuenta la evolucin de la coyuntura econmica, b) una aplicacin
escalonada del presupuesto trienal y, c) la adopcin de criterios de
seguimiento y evaluacin de resultados.

1993

Se comenz a exigir informes anuales de desempeo. Actualmente hay dos


instituciones responsables de las auditoras: a) del gobierno central,
conocida como RRV, a cargo del auditor general, que alcanza a todas las
agencias del gobierno y, b) el grupo de auditores parlamentarios cuyos
miembros son elegidos entre los parlamentarios.

1995

El parlamento adopt un nuevo mtodo de discusin del presupuesto, por


el cual primero se aprueba el monto total y luego se discute la composicin
del gasto.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los paises industrializados

134

Captulo 5. Suecia

Ask, David. 1996. "Den nya budgetprocessen". SkatteNytt. Nr. 9, rgng 46: 509514. Stockholm, Sweden.
Brunsson, Karin. 1995. "Puzzle Pictures: Swedish Budgetary Processes in
Principie and Practice". Financial Accountability & Management in
Governments, Public Services and Charities. Special Issue on Audit and
Accountability in the Public Sector: Problems and Perspectives 11(2)
(May): 111-125. United States: Blackwell Publishers.
Freeman, R., Swedenborg, B. y Topel, R. 1995. "Economic Troubles in Sweden's
Welfare State-Introduction, Summary and Conclusions". Occasional
Paper No. 69. (January). Stockholm, Sweden: Center for Business and
Policy Studies.
Furubo, Jan-Eric. 1994. "Learning from Evaluations: The Swedish Experience".
En: Leeuw, F., Rist, R. y Sonnichsen, R. editores. Can Governments
Learn?: Comparative Perspectives on Evaluation & Organizational
Learning. New Brunswick, United States: Transaction Publishers.
Henrekson, Magnus, et al 1994. "The Crisis of the Swedish Welfare State".
Occasional Paper No. 55. (May). Stockholm, Sweden: Center for
Business and Policy Studies.
Krantz, Olle y Lindmark, Magnus. 1995. "Environmental Historical National
Accounts. Some Problems and Prospects". Umea Papers in Economic
History. No. 14. Sweden: Department of Economic History, Umea
University.
Larsson, Torbjorn. 1995. "Governing Sweden". Swedish Agency for Administrative Development. Stockholm, Sweden.
Sandahl, Rolf. 1993. "Connected or Separated? Budgeting, Auditing, and
Evaluation in Sweden". En: Gray A., Jenkins, B. y Segsworth, B.
Budgeting, Auditing, and Evaluation. New Jersey, United States:
Transaction Publishers.
Suecia. 1996. "Statens arsredovisning". Rapport 1996/97. Stockholm, Sweden.
. Ministry of Finance. 1992 y 96. The Swedish Budget: A Summary.
Stockholm, Sweden.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Referencias y bibliografa

135

. Ministry of Finance. 1996. "Productivity Trends in the Public Sector in


Sweden". Stockholm, Sweden.
. Ministry of Finance. Budget Department. 1994. "En Search of Results and
Financial Incentives". Papers on Public Sector Budgeting and Management. Vol. 1. Stockholm, Sweden.
. Ministry of Finance. Budget Department. 1995. "Annual Performance
Accounting and Auditing in Sweden". Papers on Public Sector Budgeting
and Management in Sweden Vol. 2. Stockholm, Sweden.
. Ministry of Finance. Budget Department. 1996. "Reforming the Swedish
Budget Process". Stockholm, Sweden.
. National Audit Bureau. 1990. Result Analysis: For Use in Reviews and
Measures to Improve Efficiency and Effectiveness.Stockholm, Sweden.
. National Audit Office. 1995. A Strategy for Performance Auditing of
Social Security Systems. Stockholm, Sweden.
. National Audit Office. 1996. The State's Pensin Obligations: A
Performance Auditing Strategy for 1995-2005. Stockholm, Sweden.
. National Audit Office. 1996. "Handbook in Performance Auditing:
Theory and Practice". Stockholm, Sweden.
. National Audit Office. 1996. The Annual Repon ofthe Auditor-General
to the Government 1995: An Overall Assessment. Stockholm, Sweden.
. National Social Insurance Board. 1994. Social Insurance in Sweden.
Annual Report 1993/94. Stockholm, Sweden.
. Riksdag. 1994. "Parliamentary Control". Factsheet No. 13 (May)
Stockholm, Sweden.
. Riksdag. 1996. "The Riksdag and the State Budget". Factsheet No. 7
(June) Stockholm, Sweden.

Informacin en internet
Informacin gubernamental (www.sb.gov.se)

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Pgina en blanco a propsito

Australia muestra un desarrollo institucional avanzado, con un buen


equilibrio entre incentivos de mercado y prcticas gerenciales, con buenos
sistemas de evaluacin y control y una alta preocupacin por el desarrollo
de mecanismos de transparencia, todo en un sistema federal en donde los
estados acompaan y a veces impulsan las reformas del gobierno central.
Este captulo resume primero la evolucin reciente de las reformas en el
terreno aqu estudiado, luego identifica los principales actores en el proceso
presupuesto-control, a continuacin revisa cmo se genera y aprueba el
presupuesto y concluye con secciones sobre los sistemas de informacin al
parlamento y al pblico, y sobre los mecanismos de evaluacin y control.
Breve historia
Las reformas en Australia han ocurrido como una respuesta amplia a
presiones de distinto tipo, fundamentalmente externas, sin que hayan estado
precedidas o acompaadas por un debate ideolgico o conceptual importante. A mediados de la dcada del 70 se comenz a tomar conciencia de la
necesidad de introducir cambios en el sector pblico, los cuales se cristalizaron en la dcada siguiente y continuaron en la dcada del 90.
En 1976 se form una comisin, conocida como la Comisin Real
sobre la Administracin Gubernamental de Australia, para hacer un anlisis
del sector pblico y producir recomendaciones sobre la manera de aumentar
su eficiencia. Esta comisin inform que la administracin necesitaba una
adaptacin significativa para tratar de manera responsable, efectiva y eficiente las tareas que se supona que deba realizar, conclusiones que fueron
resumidas en el denominado Informe Coombs.
En 1983, se llev a cabo un examen detallado de la administracin,
que concluy con un informe conocido bajo el nombre de Informe Reid,
donde se destac que en el gasto pblico haba un nfasis en procedimientos antes que en el logro de resultados y que haba una diferencia notable
entre los propsitos enunciados. De esa poca datan los esfuerzos orientados a cambiar las estructuras formales, dar mayor libertad a los gerentes o

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

6Australia

Captulo 6. Australia

responsables de programas, y cambiar el objetivo de sus acciones pasando


de un manejo centrado en los insumes a otro centrado en resultados, y del
cumplimiento formal de reglas a cuestiones de eficiencia y efectividad. En
ese mismo ao se elabor el informe llamado reformas del servicio civil de
Australia (Social Service Reform in Australia), que sirvi para introducir
cambios importantes en materia de administracin de personal.
Al ao siguiente se produce otro informe sobre reforma presupuestaria que recomend la introduccin de mejoras en los procedimientos para
asignacin de prioridades del gasto, la creacin de nuevos mecanismos
informativos para el pblico y el parlamento y el establecimiento de
criterios comunes para el manejo financiero de todos los programas. En
virtud de ese informe se adoptaron procedimientos para lograr una mejor
correspondencia entre recursos disponibles y objetivos y resultados propuestos, al tiempo que se desarroll la maquinaria necesaria para que la
efectividad y eficiencia de los programas fueran revisadas con regularidad.
Ese informe, adems, sent las bases para un nuevo calendario presupuestario, la consolidacin de previsiones multianuales, una implementacin
gradual de presupuesto por programas, y la consolidacin de reformas en
el rea de gerenciamiento financiero, incluyendo una definicin amplia de
costos operativos y un nfasis en produccin y resultados.
En los aos siguientes hubo un proceso de adaptacin de las
estructuras a los programas definidos, procurndose que cada programa
tuviera un plan estratgico y fijara sus objetivos y criterios de medicin. En
1988, unos cuatro aos despus de la adopcin del enfoque de presupuesto
por programas, la mayora de stos haban quedado demarcados, contaban
con una estructura y tenan estrategias y objetivos definidos.
La organizacin poltica y sus protagonistas
El pas tiene un sistema parlamentario y federal de gobierno, formado por
el gobierno central, seis estados y dos territorios, uno para el norte y otro
para la capital, y gobiernos locales. A nivel central el gabinete, el parlamento y las agencias ejecutoras son los principales actores del proceso
presupuestario. El gobernador designa al primer ministro, cuyo nombramiento recae tradicionalmente en el lder del partido que tiene mayora en
la cmara de representantes. El senado, formado por 12 miembros de cada
estado, elegidos por representacin proporcional, permite un equilibrio de
poderes y un control poltico. La oficina nacional de auditora que ejerce el
control del presupuesto es un rgano del legislativo.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

138

139

El gabinete est formado por el primer ministro y 18 ministros.


Dentro del gabinete funcionan dos comits, uno para los recursos y otro
para el gasto, que examinan con detalle las distintas propuestas y alternativas antes de elevarlas al gabinete en pleno. El primer ministro, el tesorero
y el ministro de finanzas conducen el proceso presupuestario y tienen la
responsabilidad central sobre su direccin estratgica dentro de los fines
econmicos y sociales generales. Los ministerios y las agencias ejecutoras
colaboran en el desarrollo de las estimaciones y hacen propuestas para
ahorros de recursos y rediseo de programas o nuevos programas. En
general operan en un ambiente de competencia con los otros ministerios.
El comit de revisin del gasto est formado por el primer ministro,
el tesorero, el ministro de finanzas, dos ministros elegidos entre los que
tienen mayor responsabilidad sobre el gasto y por el subtesorero, normalmente funcionario no poltico que tiene la responsabilidad ejecutiva de su
rea. La tesorera se ocupa de los aspectos macroeconmicos del presupuesto, de los ingresos pblicos y del manejo de la deuda. El ministro de
finanzas se ocupa de la composicin y seguimiento del gasto. El comit de
ingresos pblicos se ocupa de los impuestos y otros recursos y est formado
por el primer ministro, el tesorero, el ministro de finanzas y los lderes de
los dos principales partidos.
Programacin y ejecucin: labor de los ministerios y agencias ejecutoras
La administracin se divide en 18 carteras. En cada cartera hay uno o ms
ministros responsables, pero uno solo de ellos forma parte del gabinete. Las
agencias ejecutoras estn en buena medida dirigidas por gerentes no
polticos que actan con contratos por perodos variables. Su remuneracin
se establece dentro de rangos predefinidos para un mismo cargo, y bien
puede ocurrir que para una misma categora general haya funcionarios que
tengan diferentes sueldos. Pero, en general, los incentivos monetarios no
son altos. La separacin entre las funciones de formulacin de polticas y
ejecucin de programas no es tan marcada como en pases como Nueva
Zelandia, Suecia o el Reino Unido, aunque la tendencia es hacia una mayor
separacin. Se piensa que puede y debe avanzarse en ese sentido, pero en
general se considera que es necesario un alto grado de interrelacin entre
esas categoras de funcionarios, y antes que una relacin distante entre
quienes formulan las polticas y quienes las ejecutan, se procura que exista
estrecha cooperacin. Los responsables de los programas operan con

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 6. Australia

bastante libertad, pero en forma concomitante hay una clara demanda de


transparencia y vigilancia en el cumplimiento de objetivos.
El proceso de separacin de funciones se acenta y, al mismo
tiempo, se estn creando nuevas modalidades de prestacin de servicios,
procurando, por ejemplo, concentrar la provisin de servicios en centros
determinados. As se estn reuniendo en un mismo lugar la prestacin de
ciertos servicios de seguridad social y de salud y educacin (cuidado de
nios, servicios de empleo, cobro de seguro de desempleo, pensiones, etc.).
Estos centros van a recibir fondos de distintas agencias. Pareciera que en
el futuro un ciudadano podr encontrar en un solo lugar varios servicios
juntos. Esta idea de punto de concentracin (one-stop shopping) est
cobrando mayor vigor tanto conceptual como prcticamente.
El ciclo presupuestario
Existen mecanismos de decisin ms bien simples y centrados en el gabinete que han resultado efectivos para establecer prioridades y ajustar las
cifras a la realidad econmica del pas y que descansan en un buen sistema
informativo. Pueden distinguirse tres etapas: una centrada en la discusin
y fijacin de prioridades, otra dedicada a la estrategia presupuestaria y una
tercera que se concentra en la preparacin misma del presupuesto, incluyendo las decisiones claves sobre su contenido.
El ao fiscal va del 1 de julio al 30 de junio. El ciclo presupuestario
comienza alrededor de noviembre cuando el primer ministro, el tesorero y
el ministro de finanzas, actuando como un subcomit de hecho, discuten las
restricciones y prioridades que luego son consideradas por el gabinete en
su conjunto. Como parte de ese ejercicio, se emiten pautas para la preparacin y presentacin de propuestas de ahorros y reformulacin de programas para ser observados por los ministerios y agencias ejecutoras. Estos
organismos, por su parte, previamente han iniciado el examen de sus
respectivos programas y se preparan para las discusiones presupuestarias.
En enero comienza la segunda etapa con la revisin de las
proyecciones y un proceso de consulta entre el ministerio de finanzas y los
ministerios y agencias ejecutoras y que se cierra con una primera consideracin de la estrategia general por parte del comit de revisin del gasto,
que puede dar directivas adicionales para continuar con el anlisis de los
gastos. Este proceso coincide con la publicacin del informe de mitad de

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

140

141

Tabla 6.1
El proceso presupuestario en Australia
Mes previo
inicio ao

Fecha

Tareas o acciones

fiscal

-8

Noviembre

Discusin general de prioridades. Emisin de pautas


generales por el gabinete con papel protagonice a
cargo del primer ministro, el tesorero y el ministro de
finanzas.

-6

Enero

Revisin de estimaciones preliminares, actualizacin


por nuevos parmetros.

-5

Febrero

El gabinete considera las nuevas estimaciones, actualiza proyecciones y evala cambios presupuestarios
centrales. El comit de revisin de gastos (Expenditure Review Commitee, ERG) considera la estrategia
presupuestaria y comienza consultas con los ministerios y agencias. Se revisan las estimaciones del ao
anterior y estados de cumplimiento de programas.

-4

Fines de marzo
a fines de abril

Segunda ronda de discusiones por parte del ERC.

-2

Principios de
mayo

Presentacin del presupuesto por el tesoro ante la


cmara de representantes.

-2

Mediados de
mayo

Comienza el debate en la cmara de representantes y


las deliberaciones en el comit de finanzas del senado.

-2

Fines de mayo

Se presentan al senado los proyectos de leyes de


ingresos.

-1

Junio

El proyecto de apropiaciones es considerado y aprobado por el senado, para aprobacin por el ejecutivo
antes del 30 de junio.

1 de julio

Comienza el ao fiscal.

+3

Sept. a fines de
octubre

Informes por departamento y agencia de la ejecucin


y resultado.

+5

Principios de
noviembre

Se presentan estimaciones adicionales de gastos.

Ao t

Fuentes: Elaboracin propia en base a entrevistas y anlisis de documentacin.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 6. Australia

ao sobre perspectivas econmicas y financieras. Por otra parte, el comit


de ingresos pblicos ha venido trabajando por el lado de los recursos.
A partir de febrero se entra en el proceso final de discusiones. Cada
ministerio presenta sus propuestas, las que son discutidas con el comit de
revisin del gasto, el que a su vez puede emitir nuevas directivas a tener en
cuenta en un segunda ronda. Entre marzo y abril tiene lugar esa segunda
ronda y all ya se alcanzan las decisiones finales. A fines de mayo el presupuesto est listo para ser enviado al parlamento para su consideracin.
Una buena parte de las decisiones presupuestarias se toman en este
comit, lo que permite simplificar las discusiones, haciendo que slo lo ms
relevante sea tratado por el gabinete en pleno. En las decisiones presupuestarias a nivel de programas opera el criterio de competencia. Cada ministro
responsable de una cartera debe encontrar dentro de su propia rea de
responsabilidad los ahorros necesarios para financiar nuevos programas. Es
muy difcil transferir fondos entre carteras. Si bien hay un mecanismo de
dividendo por eficiencia por el cual se transfiere a un fondo comn el 1 por
ciento de los costos de funcionamiento, la suma resultante no es muy alta,
por lo que puede decirse que el mecanismo existente tiende a congelar la
participacin relativa de cada sector. En general se respeta el carcter
colectivo de las decisiones, lo cual no significa que no existan negociaciones bilaterales entre el primer ministro y algunos de sus ministros. Este
enfoque, ms que estar sujeto a reglas escritas, es bsicamente una cuestin
de prcticas desarrolladas a lo largo de los aos y que tiene sus races en la
idea de privilegiar la bsqueda de consenso.
El presupuesto, que es presentado al parlamento por el tesorero en
nombre del gobierno, es considerado primero por la cmara de representantes donde el gobierno tiene mayora y normalmente no es objeto de
discusiones o reparos importantes, luego pasa al senado, que slo puede
aprobarlo o rechazarlo pero no modificarlo. Este cuerpo, en la prctica,
hace or su influencia por el poder de veto que tiene. Normalmente sus
observaciones son tenidas en cuenta en ejercicios siguientes. Cuando el
partido gobernante no tiene mayora en esta cmara se ve obligado a hacer
concesiones a representantes de otros partidos para lograr la aprobacin,
cosa que ha ocurrido en el pasado reciente.
El legislativo aprueba las apropiaciones definitivas de fondos antes
del 1 de julio, en que comienza el ejercicio fiscal. Este mtodo ha reemplazado el sistema anterior seguido por aos y todava vigente en otros
pases de tradicin anglosajona, en que se hace una aprobacin parcial

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

142

(supply estmales) para cubrir los gastos necesarios para una parte del ao
y que le sirve al gobierno para seguir operando mientras se contina la
discusin detallada acerca de las apropiaciones necesarias. Ahora el
proceso queda completado antes de que se inicie el ao fiscal. En noviembre se revisa lo ejecutado hasta ese momento y en base a las presentaciones
de cada ministerio y agencia se aprueban las estimaciones adicionales. Pero
estas estimaciones normalmente no afectan el monto del presupuesto, sino
que se trata de cambios de destino ms bien marginales, redefinicin de
programas o cuestiones que fueron difciles de prever al momento de la
aprobacin del presupuesto.
En el senado se realizan audiencias pblicas, pero stas ms bien
tienen carcter de revisin dentro del sector pblico, ya rara vez se llama
a testimoniar a personas del sector privado. Durante algn tiempo existi
un consejo formado por representantes de distintos grupos empresariales,
laborales y de entes no gubernamentales que procuraba una amplia representacin de la sociedad, llamado al comienzo consejo econmico asesor,
pero luego fue transformado en una comisin dentro del ejecutivo para
ayudarle a contrastar las propuestas pblicas y mirando hacia las perspectivas futuras. Este consejo fue despus transformado en una comisin de
productividad y finalmente suprimido. El inters de los partidos polticos
ha ido cambiando, y ahora existe una mayor preferencia por participar en
la formacin de las polticas, ms que en impulsar reformas administrativas
o criticar al gobierno por el manejo de los programas.
Caractersticas de las proyecciones
Una pieza central del sistema presupuestario descansa en las proyecciones
de gastos y recursos para los aos futuros, que incluyen los tres aos
siguientes al ao que se presupuesta. Las proyecciones generales estn a
cargo de la tesorera, pero tambin funciona un grupo de supervisin
formado por el tesorero, el ministro de finanzas y un representante del
banco central. Legalmente lo que se aprueba es el presupuesto para el ao
siguiente, pero las proyecciones le dan a los responsables de cada programa
una razonable seguridad del nivel de fondos que habrn de disponer en los
aos venideros. Las proyecciones, que descansan en supuestos para alrededor de unas 30 variables, se hacen con sumo cuidado, donde cada uno de
los tems del presupuesto es motivo de un ejercicio de proyeccin. Los supuestos centrales son conocidos por el pblico y, adems, la informacin
bsica est respaldada por el trabajo que realiza la oficina de estadstica que

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados 143

Captulo 6. Australia

opera bajo la supervisin y responsabilidad del jefe de estadstica (Chief


Statistician), una figura importante dotada de atributos de estabilidad y garanta de respeto a su trabajo con un status en alguna medida comparable
con la de un juez. Esta institucin le da gran credibilidad a las proyecciones.
Las proyecciones detalladas se hacen suponiendo que no habr
cambios de polticas, y descansan en una base informativa muy amplia, lo
que permite introducir rpidamente los cambios necesarios cuando varan
los parmetros bsicos en las polticas. Hay una permanente revisin de las
estimaciones, cuyas actualizaciones se dan a conocer trimestralmente. Las
proyecciones cuentan con bases informativas sectoriales y regionales
proporcionadas por el sector privado. A su vez las estimaciones son
presentadas en distintos foros y discutidas con el sector privado, pero no
existen mecanismos formales de consulta. Cada presupuesto incluye una
conciliacin de las proyecciones del ejercicio en curso con las del ao
anterior, con una explicacin sobre la razn de cada una de las diferencias
ms importantes.
En general las autoridades se muestran conformes con el enfoque
seguido hasta ahora, aunque se piensa que para fines macroeconmicos y
slo para los datos de conjunto, sera conveniente extender el horizonte de
programacin. Las proyecciones han dado a los responsables de programas
buenas bases para planear sus actividades, le permiten al pblico en general
hacer un buen seguimiento sobre aquellos aspectos en que estn interesados, as como evaluar adecuadamente los costos y beneficios de cambios
de polticas, y que han contribuido en forma positiva a la formacin de las
expectativas del sector privado.
La poltica fiscal, la poltica monetaria y la deuda de los gobiernos
estatales
La poltica fiscal se asienta sobre un manejo prudente del gasto pblico,
teniendo como meta obtener supervit en promedio en el ciclo, bajo el
compromiso de estabilidad en materia impositiva, lo cual significa que no
habr nuevos impuestos ni cambios en las tasas existentes. Hay un espacio
ms bien reducido para hacer poltica anticclica y esto se maneja con suma
prudencia, privilegiando la estabilidad. El sistema australiano tiene bastante
flexibilidad automtica, puesto que una parte importante del gasto est
ligada a los beneficios de desempleo.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

144

145

Cuadro 6.1
Australia: ejecucin vs. proyecciones
(ndice del gasto total ejecutado
sobre el monto proyectado en el ao base)
Aflos de proy eccin

1989-1990
1990-1991
1991-1992
1992-1993
1993-1994
1994-1995
1995-1996

101,27
103,38

103,15
106,22

105,03
107,76

101,30
99,72
99,37
101,17
98,82

103,68
98,77
102,02
99,05

104,83
103,22
99,91

1,32

2,88

4,19

Error promedio de
proyeccin
(%)

107,97
106,39
109,82
103,08

6,82

Fuente: Informes de presupuesto.

Hay algunos mecanismos institucionales que permiten una


coordinacin de las polticas fiscal y monetaria. Por ejemplo, el secretario
del tesoro es miembro del directorio del Banco de la Reserva, y hay
reuniones informales entre la tesorera y el Banco de la Reserva para
intercambiar informacin sobre las proyecciones de la economa. El Banco
de la Reserva no tiene un conocimiento anticipado del contenido del
presupuesto que se presenta a las cmaras legislativas. Dicho organismo
toma como dato para el largo plazo lo que la tesorera muestra en sus
documentos, ocupndose ms bien de lo que ocurre en el corto plazo. El
banco central sigue metas inflacionarias, que al presente estn en el
intervalo del 2-3 por ciento anual. La idea de seguir metas cuantitativas
sobre variables monetarias fue abandonada en 1995, al considerarse que los
cambios estructurales de la economa y los cambios tecnolgicos en los
mercados monetarios restan estabilidad a la demanda de dinero.
Las proyecciones del Banco son supervisadas por un comit para
las perspectivas econmicas y financieras. Hay un sistema de informacin
pblico basado en informes trimestrales y el balance anual. El banco
obtiene normalmente ganancias, fundamentalmente originadas en operacio-

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 6. Australia

nes de cambio de moneda, que son transferidas al tesoro. La supervisin


bancaria est en la esfera del banco y rigen normas ms bien ambiguas
sobre proteccin a los depositantes. No hay un sistema de garanta de
depsitos ni el banco mantiene reservas para pasivos contingentes de esta
naturaleza, pero hay una percepcin de que el estado resguarda el inters
de los depositantes.
Lo relativo a la deuda de los estados experimenta una revisin
peridica en virtud de un acuerdo entre los estados y el gobierno central,
pero en la actualidad est regido prcticamente slo por los lmites que
fijan los mercados financieros. Desde el ao 1927 opera el consejo para la
deuda (Loan Council), uno de los organismos ms antiguos del pas en el
campo de las relaciones fiscales entre los estados y el gobierno central. Este
consejo est formado por el tesorero del gobierno central, quien lo preside,
y los tesoreros de cada uno de los estados y generalmente se rene al
mismo tiempo que ocurre la reunin anual de los primeros ministros de los
estados. En esas reuniones se revisan los niveles de endeudamiento, las
propuestas de nuevas emisiones y en general la poltica fiscal de cada
estado. Aunque en teora el consejo podra fijar lmites al endeudamiento
de cada uno, en la prctica funciona como un mecanismo de informacin
entre estados y hacia los mercados. En esencia, el ajuste de los niveles de
endeudamiento de los estados est regido por los mercados y actualmente
los propios estados son los ms interesados en seguir una poltica prudente
en materia de endeudamiento y algunos han hecho esfuerzos para obtener
mejoras en su calificacin como deudores. En el seno del consejo se han
acordado pautas de informacin comn que entrarn en vigor a partir del
presupuesto 1998-1999. Esas pautas siguen un modelo de presentacin
compatible con el informe sobre perspectivas de la economa que publica
el gobierno central. La informacin a proporcionar respetar un horizonte
de programacin similar al del gobierno central, es decir ao presupuestado
ms tres aos y habr para cada estado un informe de mitad de ao como
en el gobierno central.
Contenido del presupuesto
El presupuesto es un documento bien completo que contiene informacin
detallada no slo de tipo cuantitativo sobre la distribucin de fondos, sino
tambin sobre el estado de la economa, estrategias sociales y riesgos
principales. Se presentan proyecciones generales para el ao que se
presupuesta y tres aos ms, junto con un resumen de los principales

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

146

147

cambios en relacin con el presupuesto del ao anterior. A partir del


presupuesto 1997-1998 se incluye un nuevo componente que detalla y
cuantifica todos los cambios en los gastos y en las proyecciones de
ingresos, mostrando para cada programa, a nivel de actividad, el impacto
de diferentes medidas. Se incluye adems un examen de los principales
riesgos de distinta naturaleza que pueden generar una diferencia entre lo
que se presupuesta y lo que se ejecuta, incluida una evaluacin de los
pasivos contingentes.
El presupuesto incluye una seccin sobre gastos impositivos,
calculados con algn detalle y clasificados por funcin. Dicho rubro est
estimado en alrededor del 13 por ciento de los gastos totales y tiene un
crecimiento proyectado de cerca del 15 por ciento hasta el ao 2000. Est
en marcha un estudio ms detallado que proyecta incluir otras categoras
actualmente no captadas en la informacin publicada. Otro componente del
presupuesto es un informe sobre las relaciones entre los estados y el
gobierno central, en donde se indican todos los cambios operados sobre el
ltimo presupuesto, y un detalle de las transferencias de distinta naturaleza
con una explicacin de los criterios utilizados en cada caso.
Para cada cartera hay un anexo que detalla la estrategia general del
ministerio, los objetivos centrales de los programas y los cambios ms
importantes con respecto al presupuesto del ao anterior. Luego cada
programa es presentado en particular, con un detalle de los indicadores de
desempeo en uso o a utilizarse y su plan de evaluacin, incluyendo
informacin sobre el estado de las evaluaciones en curso.
El mtodo de lo devengado
Hasta ahora el nfasis ha estado en los resultados. Hay un programa para
cambiar del mtodo de caja al mtodo de lo devengado y prestar una
atencin ms equilibrada a productos y resultados. Esto obligar a cambiar
a un presupuesto de recursos. Va a disminuir el nmero de tems sometidos
a apropiaciones, simplificacin que algunos estados ya han puesto en
prctica. El programa especifica que el presupuesto 1998-1999 incluir el
concepto de lo devengado para los agregados, continuando a nivel de
programa con los dos mtodos. Al ao siguiente todo el sistema informativo
estar regido por el mtodo de lo devengado, y habr una estructura
informativa que incluir informacin sobre produccin para todo el sector
pblico. Los problemas contables estn ya resueltos, viene ahora un proceso
de cambio administrativo. El cambio est siendo impulsado y supervisado

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 6. Australia

por un grupo de trabajo liderado por el ministerio de finanzas. El sistema


de lo devengado puede significar cambios para los programas que utilizan
mucho capital, no as para los programas que manejan transferencias y
gastos corrientes. No obstante constituye una buena base para ordenar el
gasto, facilitar las comparaciones entre actividades e impulsar un manejo
ms cuidadoso y transparente de los activos del estado.
Transparencia informativa
La comunicacin con el pblico y el parlamento se basa en una serie de
informes que contienen suficiente informacin para que el sector privado
pueda hacer un seguimiento de lo que el gobierno persigue y de cmo
interpreta la evolucin futura de la economa. El sistema, que comprende
informacin de presupuesto, de seguimiento y control, est en vas de ser
sistematizado a travs de una ley denominada de honestidad presupuestaria,
cuyo propsito es dejar establecido un compromiso con respecto a objetivos
bsicos, y publicidad adecuada de todos los hechos, resoluciones y
supuestos en que se basan las decisiones presupuestarias, sealando los
grados de responsabilidad que caben en cada caso. La idea es que el
presupuesto no contenga sorpresas, que cuando se llegue a su presentacin
prcticamente todo est dentro de lo previsible.
La ley establece que cada gobierno anuncie con claridad sus
objetivos fiscales dentro de principios aceptados por los partidos principales: un manejo prudente de los riesgos financieros -en particular con
respecto a la deuda y los pasivos contingentes-niveles de ahorro adecuados
y cuando sea apropiado un manejo anticclico de la poltica fiscal, dejando
un lugar importante a la bsqueda de estabilidad e informando adecuadamente sobre los efectos que los arreglos financieros existentes tienen sobre
las generaciones futuras.
El sistema contempla un informe sobre la estrategia fiscal al momento de iniciarse la preparacin del presupuesto y luego uno sobre la visin presupuestaria y fiscal, que se presenta al mismo tiempo que el presupuesto. Luego est el presupuesto con las caractersticas que se han visto y
una actualizacin a mitad de ao, donde se muestra la evolucin de la
principales variables y sus proyecciones con sus correspondientes supuestos, indicando las revisiones habidas en estos supuestos y en las proyecciones. Se incluye tambin un detalle de todas las decisiones tomadas en los
primeros seis meses del ao fiscal, con una estimacin de su impacto para
el ejercicio corriente y para cada uno de los tres aos siguientes. Sin que

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

148

149

est en dicha ley, el banco central, por su parte, emite en forma trimestral
un informe sobre la economa con sus correspondientes proyecciones.
El proyecto requiere que cada cinco aos se prepare un documento
que muestre las transferencias intergeneracionales implcitas en los sistemas
de seguridad social vigentes, con un horizonte de 40 aos. Adems de los
informes regulares, debe haber un informe previo a cada eleccin que debe
ser producido 10 das despus del llamado a elecciones. El proyecto de ley
especifica que cuando lo sea requerido oficialmente, el gobierno tiene la
obligacin de evaluar el impacto presupuestario de las propuestas programticas de los partidos polticos. El proyecto especifica que habr un
informe sobre las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos
estatales, para lo cual hay un acuerdo entre esos dos niveles de gobierno a
fin de desarrollar una base informativa uniforme. Por otra parte, dentro de
los tres meses de finalizado el ejercicio hay una rendicin de cuentas,
auditada por el auditor general.
Indicadores de desempeo y estudios de eficiencia
Prcticamente todos los programas tienen sistemas de indicadores de
desempeo que se publican junto con el presupuesto y sobre los cuales se
informa con regularidad. Pero no hay un sistema de control o seguimiento
centralizado sobre la calidad de esa informacin o sobre la correspondencia
con otros registros o con la propia realidad de la agencia, aunque de manera
general se hace una revisin cada dos o tres aos en lo que se conoce como
revisin de la informacin sobre desempeo.
Existe un importante esfuerzo para producir estudios de productividad. Gran parte de esta tarea es llevada a cabo por un comit especial que
elabora informacin de una serie de servicios que presta el estado y que
funciona dentro de la comisin para la industria como un rgano del
consejo de gobierno. Este consejo est formado por representantes de todos
los estados y del gobierno central. Ha habido un primer informe en 1995 y
otro en 1997. Peridicamente se renen indicadores de todos los gobiernos
estatales y del gobierno central de distintas reas de provisin de servicios
pblicos, se hacen comparaciones, se presentan conclusiones generales y
se recomienda el desarrollo de nuevos indicadores o la reformulacin o
precisin de los existentes. En los dos primeros informes se han cubierto las
reas de educacin, salud, vivienda, servicios a la comunidad y justicia.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 6. Australia

Por otra parte, existe el propsito de mejorar de manera sistemtica


las bases de seguimiento sobre el comportamiento de los programas, para
lo cual hay una iniciativa lanzada en 1995, bajo el nombre de revisin de
la informacin sobre desempeo (Performance Information Review, PIR).
Conforme a dicho programa el ministerio de finanzas debe revisar en
coordinacin con cada una de las agencias del gobierno central, en un ciclo
de tres aos, la forma como se definen los objetivos y los indicadores que
se utilizan para constatar sus logros. En el primer ciclo, 1995-96, se
revisaron cuatro grandes programas, y en los ejercicios siguientes se han
cubierto aproximadamente 10 por ao.
Los mecanismos de evaluacin
La evaluacin sistemtica de programas, que ha alcanzado un alto grado de
desarrollo y es una pieza importante de todo el sistema de presupuesto y
control, est experimentando un proceso de descentralizacin y es probable
que el grado de influencia en la formulacin presupuestaria se vea
modificado en el futuro.
En 1987 se requiri por primera vez a todos los ministerios que
prepararan planes de evaluacin. En esta primera ronda varias agencias
solicitaron la colaboracin del ministerio de finanzas, pero luego se
organiz un grupo para hacer una indagacin sobre las prcticas de
evaluacin. Este grupo trabaj con los ministerios para identificar y
destacar las prcticas ms adecuadas en la materia y desarrollar un servicio
para toda la administracin pblica. Los primeros resultados indicaron que
los relativos a planeacin de cada ente, de organizacin para la programacin e indicadores de desempeo estaban en una etapa ms bien embrionaria de desarrollo, que la idea de evaluacin tena diferentes significados
para distintas agencias y que la mayora segua prestando ms atencin a
cuestiones de procesos y eficiencia que a la medicin de resultados. Con
posterioridad hubo avances importantes en este sentido.
Actualmente la responsabilidad de evaluaciones ha quedado a cargo
del ministerio respectivo, sin que exista un sistema centralizado. Cada
ministerio debe preparar un programa de evaluacin con un horizonte que
va de tres a cinco aos, que se actualiza anualmente y que procura cubrir
todos los programas del ministerio. En dicho programa generalmente se da
preferencia a las acciones que demandan mayor cantidad de recursos o cuyo
examen ha sido indicado por el gabinete. Las evaluaciones deben orientarse
a estudiar los resultados. En algunos casos son conducidas por los

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

150

151

funcionarios del propio ministerio y en otros son encargadas a grupos


consultores. Los estudios de procesos y de eficiencia deben ser realizados
por los ministerios o agencias fuera de este esquema general. En 1990 se
estipul que los resultados de esas evaluaciones deberan ser publicados. En
algunos casos especiales puede prescindirse o demorarse la publicacin, por
ejemplo cuando hay cuestiones de seguridad, o cuando los resultados de un
estudio pueden llevar a cambios importantes de polticas y no se desea que
ciertos anuncios afecten la puesta en marcha de esos cambios. Se establece
adems que cada propuesta para nuevas polticas debe venir acompaada
de un plan de evaluacin. En general hay un seguimiento de los resultados
de las evaluaciones, pero es un mecanismo interno, dentro de cada
ministerio. El ministerio de finanzas realiza una tarea de apoyo a las tareas
de evaluacin a travs de la provisin limitada de recursos para especialistas en evaluacin, a travs de adiestramiento en tcnicas de evaluacin y
por medio de publicaciones que difunden desarrollo tcnico en la materia.
El proceso de descentralizacin lleva a pensar en el riesgo de no
continuar con el esfuerzo que se viene realizando. Uno de los argumentos
es que dado que los frutos de la evaluacin siempre van a ser recogidos por
los dirigentes polticos que la impulsan, el inters va a decrecer. Sin
embargo, las evaluaciones son una buena fuente de informacin para
identificar reas de posibles ahorros, y en esto s los dirigentes tienen
particular inters, pues tal como funciona actualmente el proceso de
asignacin de fondos, los ahorros dentro de la propia cartera son la
principal y a veces la nica fuente de nuevos programas. Una parte de las
agencias sostiene que sus decisiones estratgicas toman en cuenta las
recomendaciones emanadas de los estudios de evaluacin. En suma, la
evaluacin sistemtica de programas est incorporada a la cultura de la
administracin pblica del pas. En pocos aos se ha acumulado una experiencia muy importante y una base informativa amplsima. Vale la pena
mencionar que en solo cuatro aos, entre 1991 y 1995, se haban llevado a
cabo 530 ejercicios de evaluacin. Adems, se ha creado una capacidad
instalada importante para la amplia red que se requiere para evaluar un
nmero alto de programas y hay un proceso de realimentacin de informacin que se utiliza para fines presupuestarios.
Los mecanismos de control
Existen sistemas de control separados para la auditora interna de cada
ministerio y agencia y un sistema de control externo centrado en la oficina

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 6. Australia

del auditor general. Por lo comn, en todas las agencias y ministerios, la


auditora funciona como una oficina separada que depende del mximo
responsable de la agencia ejecutora y que se rige por principios y estndares
de control normalmente aceptados, generados en asociaciones, normas
internacionales, etc., sin que exista una coordinacin central. La auditora
interna se concentra en cuestiones de legalidad y cumplimiento de normas
administrativas y no incursiona en cuestiones de eficiencia o efectividad.
Debe recordarse que hay una funcin de evaluacin bien desarrollada que
toma en cuenta este enfoque. Con frecuencia los servicios de auditora son
contratados con firmas privadas. La auditora externa toma en cuenta los
informes elaborados por la auditora interna, pero no hay una coordinacin
ex ante de los trabajos de esas organizaciones.
Control externo
La oficina nacional de auditora de Australia (Australia National Audit
Office, ANAO) existe en virtud de legislacin que data de 1901. El auditor
general es nombrado por el gobernador e informa al parlamento. Al
presente se discute una ley que actualiza la funcin de la auditora y
establece un mecanismo formal de interrelacin con el parlamento, creando
un comit de cuentas pblicas. El plan de trabajo es preparado por la
ANAO, con sugerencias del parlamento, pero no hay una discusin formal
de su programa.
La ANAO tiene dos ramas principales, una dedicada a la auditora
financiera y otra a la auditora de desempeo. Aproximadamente un tercio
de los recursos se dedican a trabajos de "valor por dinero", tarea central de
esta segunda rama. Una parte de los trabajos es contratada con firmas
privadas de auditora. La divisin de control del gerenciamiento financiero
audita en cada caso los sistemas de control interno, los sistemas de
informacin, el manejo del riesgo, el cumplimiento de normas y el
contenido de los estados financieros. Hay una tendencia a enfocar el trabajo
como una evaluacin del gerenciamiento de riesgo por parte de las
agencias. Adems dedica parte de sus recursos a estudios transversales para
mejorar los mtodos de control existentes, identificando las prcticas ms
apropiadas, y participa en el desarrollo de legislacin que facilite reformas
administrativas. Un ejemplo de esta labor es la colaboracin prestada al
ministerio de finanzas en la preparacin de las pautas para la adopcin del
mtodo de lo devengado.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

152

153

En promedio la ANAO produce unos 30 estudios de "valor por


dinero" al ao, cubriendo temas muy variados. En los ltimos dos ejercicios
por ejemplo, produjo informes sobre indicadores de desempeo, manejo de
recursos humanos, medio ambiente, competitividad de la economa nacional, garantas estatales, etc. Por otra parte la ANAO en uno de sus documentos ha sistematizado la manera de conformar, utilizar y controlar
sistemas de informacin de desempeo que seguramente sern la base de
nuevos trabajos de seguimiento en esa rea. Tambin se destaca un estudio
en curso acerca de cmo funcionan los mecanismos de evaluacin en las
distintas agencias del gobierno.
Cada estudio normalmente incluye una fase preliminar y una de
seguimiento. La fase preliminar se utiliza en los estudios de desempeo
para clarificar los puntos a examinar y confirmar la pertinencia del trabajo
a encarar. Hay un seguimiento sobre la adopcin de las recomendaciones
efectuadas, con un informe o control que tiene lugar generalmente dos aos
despus de concluida una auditora. Puede ocurrir que un trabajo de seguimiento desemboque en una tarea de auditora ms amplia.
Fuerza de las reformas
Las reformas en Australia no han estado precedidas de un debate ideolgico
ni conceptual. Han ido ocurriendo como una respuesta a las presiones que
las cambiantes condiciones econmicas han impuesto a la economa del
pas. Por un lado los mercados financieros mundiales han reclamado una
mayor eficiencia y transparencia, lo que ha significado un impulso por
reformas, en particular en los mecanismos de informacin y tambin en la
disciplina macroeconmica. La economa australiana ha experimentado un
proceso de apertura y la necesidad de responder a la competencia ha
significado que el estado se ve obligado a prestar los servicios con una
eficiencia creciente. En los cambios no debe descartarse un problema
demogrfico o generacional; la poblacin en las edades medias y medias
altas est creciendo, lo que impone un mayor costo potencial en servicios
de salud y de programas de retiro. Todo esto se da en medio de una
democracia vigorosa, que entre otras cosas ha impulsado la descentralizacin y reclama cada vez mayor informacin y mayor transparencia.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 6. Australia

Hitos en la evolucin de las instituciones


presupuestarias y de control de Australia
1901

Se crea la oficina nacional de auditora (ANAO), como rgano de control


externo. El auditor general es nombrado por el gobernador e informa al
parlamento.

1967

Se decide la adopcin del presupuesto por programas, aplicado al


comienzo a un grupo reducido de agencias.
Se introduce la auditora de desempeo.

1968

Se comienzan ejercicios de evaluacin de programas. Se establece la


necesidad de descentralizar funciones y decisiones y dar ms autonoma
a los responsables de programas.

1976

Se forma una comisin real sobre administracin gubernamental para


efectuar anlisis del sector pblico y producir recomendaciones sobre la
manera de aumentar la eficiencia. Conclusiones en el denominado Informe
Coombs.

1983

Se publica el Informe Red, que consisti en un examen detallado de la


administracin, destacando la existencia, en materia de gasto pblico, de
un nfasis en procedimientos antes que en resultados. Informe sobre
"Reforma al servicio civil de Australia" que sirvi para introducir
cambios importantes en materia de administracin de personal.

1984

Se publica un informe sobre reforma presupuestaria. Adopcin del enfoque


del presupuesto por programas.

1989

Se pone en ejecucin un nuevo proceso presupuestario que comprende un


esquema de programacin de mediano y largo plazo, una aplicacin
escalonada del presupuesto trianual y la adopcin de criterios de
seguimiento y evaluacin de resultados.

1993

Se comienzan a requerir informes anuales de desempeo.

1996

Discusin de una ley que actualiza la funcin de la ANAO y establece un


mecanismo formal de interrelacin con el parlamento, creando un comit
de cuentas pblicas.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

154

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

155

Australia. 1996. "Budget Speech and Statements 1 and 2 of Budget Paper No. 1:
1996-97". Canberra, Australia: Australian Government Publishing Service.
. 1997. "Budget Strategy and Outlook 1997-98". Budget Paper No. 1.
Canberra, Australia: Australian Government Publishing Service.
. 1997. "Budget Measures 1997-98". Budget Paper No. 2. Canberra,
Australia: Australian Government Publishing Service.
. 1997. National Fiscal Outlook. Report to the 1997 Premier's Conference.
Prepared by a working party of Commonwealth, State and Territory
Treasury Officials. Canberra, Australia: Australian Government Publishing
Service.
. 1997. "The Commonwealth Public Account 1997-98". Budget Paper No.
4. Canberra, Australia: Australian Government Publishing Service.
. 1997. Mid-year Economic and Fiscal Outlook 1996-97. Statement by the
Treasurer of the Commonwealth of Australia and the Minister for Finance.
Canberra, Australia: Australian Government Publishing Service.
.1997. Union Presentation Framework. For the presentation of uniform
financial information by Commonwealth, State and Territory Governments. Canberra, Australia: Australian Government Publishing Service.
. Australian National Audit Office. 1995. Financial Control and Administration Audit. Charter. Canberra, Australia: Australian Government
Publishing Service.
. Australian National Audit Office. 1996. ANAO Auditing Standards.
(June). Canberra, Australia: Australian Government Publishing Service.
. Australian National Audit Office. 1996. Conduct of Performance AuditsGeneral Guidance to Entities. Canberra, Australia: Australian Government
Publishing Service.
. Australian National Audit Office. 1996. "Commonwealth Guarantees,
Indemnities and Letters of Comfort". Audit Report No. 6. Canberra,
Australia: Australian Government Publishing Service.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Referencias y bibliografa

Captulo 6. Australia

. Department of Finance. 1984. Budget Reform: A Statement of the


Government's Achievements and Intentions. (April). Canberra, Australia:
Australian Government Publishing Service.
. Department of Finance. 1991. Annual Report 1990-91. Canberra,
Australia.
. Department of Finance. 1994. Annual Report 1994-95. Canberra,
Australia.
. Department of Finance. 1994. Doing Evaluations a Practical Cuide.
Canberra, Australia.
. Department of Finance. 1995. The New Financial Reports of Agencies.
Canberra, Australia.
. Department of Finance. 1995. Qualityfor Our Clients: Improvement for
the Future. Canberra, Australia.
. Department of Finance. 1996. The Institutional Frameworkfor Evaluation
in the Australian Government. (April). Canberra. Australia.
. Department of the Treasury. 1997. Tax Expenditures Statement 1995-96.
Canberra, Australia: Australian Government Publishing Service.
. Economic Planning Advisory Commission. 1995. Strategyfor the 199596 Budget: Submissions from Business, Community and Labour Organizations. Canberra, Australia: Australian Government Publishing Service.
. Management Advisory Board/Management Improvement Advisory
Committee. 1993. Performance Information and the Management Cycle.
No. 10 (February). Canberra, Australia: Australian Government Publishing
Service.
. Management Advisory Board/Management Improvement Advisory
Committee. 1993. Accountability in the Commonwealth Public Sector. No.
11 (June). Canberra, Australia: Australian Government Publishing Service.
. Parliament of the Commonwealth. 1990. Not Dollars Alone. Review ofthe
Financial Management Improvement Program. Ottawa, Canad.
. Parliament ofthe Commonwealth of Australia. Joint Committee of Public
Accounts. 1997. Report 349. Review of Auditor-General's Reports 1995-

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

156

157

96. (February). Canberra, Australia: Australian Government Publishing


Service.
. Parliament of the Commonwealth of Australia. House of representatives
standing committee on banking, finance and public administration. 1995.
Keeping the Customer Satisfied. Inquiry into the Devolution ofRunning
Costs Flexibilities. Canberra, Australia: Australian Government Publishing
Service.
. Reserve Bank of Australia. 1997. Semi-Annual Statement on Monetary
Policy. (May). Canberra, Australia.
. Steering Committee for the Review of Commonwealth/State Service
Provisin. 1997. Report on Government Service Provisin, Vol. I-II.
Melbourne, Australia.
. Task Forc on Management Improvement. 1992. The Australian Public
Service Reformed: An Evaluation of a Decade of Management Reform.
Canberra, Australia: Australian Government Publishing Service.
Australian Political Studies Association. 1995. "Party Systems, Representation and
Policy Making: Australian Trends in Comparative Perspective". Australian
Journal of Political Science. Vol. 30. Canberra, Australia.
Castles, F., Gerritsen, R. y Vowles, J. editores. 1996. The Great Experiment,
Labour Parties and Public Policy Transformation in Australia and New
Zealand. Wellington, New Zealand: Alien & Unwin Pty Ltd.
Galligan, Brian, Nethercote, J. R. y Walsh, Cliff editores. 1990. Decisin Making
in Australian Government: The Cabinet and Budget Processes. Canberra,
Australia: Centre for Research on Federal Financial Relations/The
Australian National University.
Halligan, J., Mackintosh, I. y Watson, H. 1996. The Australian Public Service: The
Viewfrom the Top. Canberra, Australia: Coopers & Lybrand y Centre for
Research in Public Sector Management/ University of Canberra.
Jacobs, M. J. 1991. "Challenges in Efficiency Auditing: An Australian National
Audit Office Perspective". En: Uhr, J., editor. Decisin Making in Australian Government: Program Evaluation. Canberra, Australia: Federalism
Research Centre.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 6. Australia

Trosa, Sylvie. 1996. "The Changing Role of the Australian Public Service: The
Trends and Issues for the Future". Public Sector Papers 1/96. Canberra,
Australia: Centre for Research in Public Sector Management/University of
Canberra.
Uhr, John y Mackay, Keith editores. 1996. Evaluation Policy Advice: Learning
from Commonwealth Experience. Canberra, Australia: Federalism Research Centre/The Australian National University and Commonwealth
Department of Finance.
Walsh, Cliff. 1991. "The Politics and Economics of Budgetary Reform". En: Uhr,
J. editor. Decisin Making in Australian Government: Program Evaluation. Canberra, Australia: Federalism Research Centre.
Wettenhall, Roger y Kimber, Megan. 1996. "One-stop Shopping: Notes on the
Concept and Some Australian Initiatives". Public Sector Papers 2/96.
Canberra, Australia: Centre for Research in Public Sector Management/
University of Canberra.
Informacin en internet
Finance Department (www.finance.gov.au/HOME.HTML)
Commonwealth Treasury of Australia (www.treasury.gov.au/)
Institute of Public Administration Australia Inc.
(sunsite. anu. edu. au/community/ipaa/)
Australian National Audit Office (www.anao.gov.au/)

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

158

Nueva Zelandia

Nueva Zelandia constituye una de las experiencias ms interesantes en


materia de presupuesto y control y en general de reformas del sector
pblico. Las reformas, inspiradas en principios de mercado y orientadas a
introducir en el sector pblico incentivos cuidadosamente diseados, fueron
precedidas de un esfuerzo importante de conceptualizacin y contaron en
su aplicacin con la determinacin, voluntad y continuidad de un liderazgo
que pudo reunir y mantener una masa crtica de alta capacidad intelectual
y gerencial. Este captulo comienza con una breve nota sobre el sistema de
gobierno del pas, incluyendo una identificacin de los principales actores
del proceso presupuestario, y contina con una breve descripcin de la
situacin antes de las reformas, sus hitos ms importantes y una resea
sobre el manejo de la transicin. Luego pasa revista al proceso presupuestario y analiza los sistemas de incentivos y los mecanismos de
informacin y control.
1 sistema de gobierno y principales actores del proceso presupuestario
Nueva Zelandia es un pas pequeo, unitario, con un sistema de gobierno
parlamentario. La organizacin poltica responde al modelo de una monarqua constitucional, donde el poder del soberano es ejercido por un
gobernador general que nombra al primer ministro, designacin que cae en
el lder de la mayora de la cmara de representantes, y nombra o cambia
a los otros ministros recogiendo las recomendaciones del primer ministro.
Puede adems convocar al parlamento, disolverlo o prorrogar el mandato
de sus miembros, y da asentimiento a la legislacin generada en el legislativo. Este est formado por una sola cmara compuesta por aproximadamente 120 miembros electos en un sistema mixto que toma en cuenta
distritos y representacin por partidos.
El ejecutivo est a cargo de un gabinete formado por el primer
ministro y los ministros, todos designados entre los miembros del
parlamento. Dentro del gabinete funcionan varios comits, entre los cuales,
en relacin al presupuesto, se destacan el comit de estrategias que fija
lneas de polticas en especial en temas que estn ms all de los cometidos

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Captulo 7. Nueva Zelandia

de los ministerios especficos o que requieren la accin coordinada de


varios ministerios y el comit de control del gasto y del ingreso. Existen
comits oficiales formados por funcionarios de alto nivel de varios
ministerios para aconsejar al gabinete sobre temas de importancia que
requieren la accin coordinada de varias partes del gobierno. Uno de esos
comits ha estado dedicado al control del gasto. Estos comits tienen una
buena dosis de poder, pues las opciones que han sido examinadas y han
sido rechazadas no pueden ser presentadas nuevamente a la consideracin
de los ministros.
Dentro del ejecutivo han ocurrido en los ltimos aos reformas
muy profundas que han dejado un nuevo panorama con claras implicancias
presupuestarias. Se ha acentuado la preferencia hacia un nmero ms bien
alto de ministerios con funciones bastante especficas y con una mayor
separacin de funciones entre formulacin de polticas, prestacin de
servicios y adquisicin de insumos. La responsabilidad central sobre el
diseo y cumplimiento de las polticas est en manos de los ministros, y la
ejecucin de acciones particulares en funcionarios no polticos que actan
como gerentes o mandatarios del ministro respectivo. Estos gerentes son
elegidos a travs de un proceso competitivo que incluye candidatos tanto
del sector pblico como del privado. Hay un grupo de empresas del estado
que tienen una alta autonoma y cuyo vnculo con el estado es similar al
existente entre los accionistas y los directivos de una empresa, jugando el
estado un papel de accionista y donde los directivos son elegidos tambin
por un proceso competitivo come el sealado.
La situacin antes de 1984
Antes de 1984 la economa de Nueva Zelandia estaba bastante protegida de
la competencia extema a travs de tarifas, regulaciones de distinta
naturaleza y subsidios. El estado desempeaba un papel muy importante en
la economa y era dueo de una buena parte de los activos del pas. Esa
situacin, y circunstancias externas adversas, llevaron al estado a un dficit
fiscal y a un dficit de cuentas externas sustanciales. Adems, el pas
enfrentaba una creciente inflacin y un alto y creciente endeudamiento, a
la vez que la tasa de crecimiento haba disminuido al punto de ser la mitad
del promedio de los pases de la OCDE.
Hasta el ao 1984 el sector pblico tena un alto grado de
burocratizacin. Haba estabilidad en el empleo pblico que alcanzaba a los
responsables administrativos de las organizaciones ministeriales. Estos eran

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

160

161

parte del servicio civil y como tales designados por la comisin para
servicios del estado, vale decir que su designacin o remocin no dependan
del ministro respectivo. La administracin estaba organizada en departamentos y stos comprendan funciones muy variadas. Algunos departamentos, pese a que tenan un cometido similar al de una empresa que opera en
mercados competitivos, se regan por los mismos mtodos presupuestarios
y contables que se aplicaban a todos los departamentos del gobierno.
El proceso presupuestario culminaba en la aprobacin anual de un
documento con estimaciones globales de gastos. La distribucin por
departamentos, por programa y por tipo de insumo se haca ms tarde ya
muy avanzado el ejercicio, a travs de un documento denominado
estimacin de gastos (Estimates of Expenditures), que normalmente era
aprobado por el parlamento sin cambios sobre la propuesta del ejecutivo.
Tcnicamente durante el perodo que mediaba entre el comienzo del ao
fiscal y la aprobacin del estimado de gastos se operaba con aprobaciones
previsoras que le permitan a cada departamento gastar hasta un determinado porcentaje del presupuesto del ao anterior. Hacia el final del ao una
ley de aprobacin de fondos suplementarios cubra los costos adicionales
y los cambios derivados de nuevas polticas no previstas en el presupuesto
original. Algunos departamentos superaban la cifra autorizada y para
regularizar la situacin lo nico que se requera era la aprobacin del
ministro de hacienda. Adems los departamentos que no utilizaban sus
fondos podan trasladarlos a otros ejercicios.
1984: inicio de una etapa de reformas
Un nuevo gobierno fue electo en 1984. Enfrentado con una crisis cambiara,
el gobierno opt por liberar el tipo de cambio, desregular el sistema
financiero, hacer ms competitivo el sector privado e iniciar una transformacin del sector pblico procurando introducir mecanismos de competencia semejantes a los de los mercados del sector privado. En los aos
siguientes se llevaron a cabo reformas institucionales radicales que
concluyeron por redefinir completamente el papel y el funcionamiento del
estado. Los distintos cambios han culminado en varias leyes que sintetizan
el pensamiento y la accin en determinadas esferas del manejo del sector
pblico, entre las que merecen destacarse la ley de empresas pblicas de
1986, la ley del sector pblico de 1988, la ley de finanzas pblicas de 1989
y la ley de responsabilidad fiscal de 1994.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

162

Captulo 7. Nueva Zelandia

Las profundas reformas que habran de tener lugar en el sector pblico


reconocen algunos antecedentes conceptuales. En 1978, hubo un informe
del auditor y contralor general donde se destacaron graves problemas de
gerenciamiento financiero y de control en el gobierno, y otro preparado por
la tesorera en 1984 para el nuevo gobierno, donde se identificaron las reas
ms crticas. Pero las reformas cobraron impulso propio a partir de un
importante esfuerzo de conceptualizacin hecho en un perodo de aproximadamente 18 meses e impulsado en parte por la frustracin que experimentaba el nuevo equipo para implementar las polticas que deseaba llevar
a cabo. El primer paso fue ordenar todo lo relativo a las actividades
comerciales que encaraba el estado y que estaban mezcladas con la
provisin de los servicios tpicos del estado, y el segundo fue ordenar la
administracin central y consolidar la separacin de roles dentro del aparato
gubernamental, creando los incentivos para que funcionen como piezas
antagnicas y armnicas al mismo tiempo.
La ley de empresas pblicas separ las operaciones tpicamente
comerciales de las operaciones tradicionales del sector pblico, y puso a las
nuevas empresas a competir, procurando crearles condiciones en las que no
tuvieran ventajas ni desventajas especiales. Separ lo relativo al manejo de
las empresas de la formulacin de las polticas para el sector en el que
deban operar, reunindolas bajo un solo ministerio, cualquiera fuera su
naturaleza, y dejando al ministerio sectorial la fijacin de las polticas
correspondientes. Se crearon varias empresas pblicas para sectores tales
como correos, electricidad, comunicaciones y bancos, dotndolas de
libertad de contratacin de insumos, incluida la facultad de endeudarse,
pero reduciendo o eliminando subsidios y transferencias entre empresas,
incluida la garanta estatal sobre prstamos tomados en los mercados. Los
directores y gerentes de las empresas fueron seleccionados entre los
mejores del sector privado. Qued claro que a partir de las reformas las
empresas estatales seran tratadas como empresas que operan en el mercado
y cuyo accionista principal es el estado, y juzgadas por sus resultados. En
ese sentido se comenz a requerir que cada empresa produjera un rendimiento sobre sus activos, transfirindose al gobierno central los beneficios
generados. Las empresas quedaron sujetas a un seguimiento y control
estrictos. Aunque la tasa de rendimiento es un resultado de la operacin en
el mercado, al comienzo se fijaron como metas tasas de rendimiento

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

La ley de empresas pblicas (1986) y la ley del sector pblico (1988)

163

diferentes entre empresas, tomando en consideracin rendimientos


promedios del sector privado en actividades comparables.
Con la llegada al poder de un segundo gobierno del mismo partido
y con resultados satisfactorios en la primera tanda de reformas, se
implemento un nuevo conjunto de reformas en el sector pblico, esta vez
referidas al sector central. Esto se materializ en la ley del sector pblico
que se concentr en lo relativo a la separacin de las funciones de fijacin
de polticas y la de operacin de servicios e incluy un tratamiento especial
de asesoramiento para polticas, manejo de los recursos humanos y grados
de responsabilidad. Dicha norma suprimi la estabilidad de los gerentes y
otros altos funcionarios, reemplazando la relacin laboral por contratos a
mediano plazo y ligando la continuidad en el cargo y otros incentivos al
cumplimiento de objetivos prefijados. De esa manera se estableci un
vnculo ms estrecho entre el manejo poltico del sector y el trabajo de los
responsables de ejecutar los programas gubernamentales. La labor de stos
pas a ser juzgada por el logro de resultados medidos por el cumplimiento
de polticas y no por la cantidad de insumes, como haba sido el manejo
tradicional. Cada ministro es responsable de los resultados socialmente
deseados o comprometidos por el gobierno, y quienes estn al frente de los
programas son responsables de producir las acciones que el diseo de
polticas ha elegido o determinado. En ese esquema los responsables de
cada programa pasaron a tener mayor libertad para "comprar" los insumes
necesarios, incluyendo lo relativo a recursos humanos, con facultades para
contratar o prescindir de personal y fijar los salarios e incentivos sin
mayores restricciones.
La ley de finanzas pblicas de 1989
Un tercer paso importante lo constituye esta ley, que introdujo un sistema
sustancialmente diferente a lo que se vena haciendo respecto del manejo
presupuestario, financiero y de rendicin de cuentas. Estas reformas
abarcan los aspectos claves para clarificar y demarcar las relaciones entre
unidades con distintas funciones en el aparato estatal, efectuar el seguimiento del gasto pblico, y establecer el tipo de informacin requerida a
distintos niveles y el criterio de imputacin de gastos.
Como ha quedado sealado, las reas de responsabilidad aparecen
bien definidas: los ministros deben cumplir objetivos de poltica, los
gerentes deben cumplir con metas de produccin y las unidades dentro de
un programa deben proveer partes del producto final o insumes elaborados

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 7. Nueva Zelandia

de acuerdo a los objetivos prefijados. Todo esto lleva a ordenar el sistema


presupuestario y contable para que cada parte produzca la informacin
necesaria de modo que se pueda hacer un seguimiento y una evaluacin de
los logros a cada nivel. El ministro selecciona las polticas a seguir entre las
distintas alternativas analizadas previamente por sus asesores, generalmente
en consulta con los gerentes del sector. Cada gerente es responsable de
entregar un determinado producto en tiempo y forma. Si el producto no es
adecuado para los fines de polticas determinadas, no es su responsabilidad,
sino la del ministro, quien ser juzgado por no aprovechar bien los recursos
puestos a su disposicin.
Los presupuestos a nivel ministerial incluyen objetivos de poltica
especficos y un tema determinado. A nivel de departamento, el seguimiento se hace en base a un "precio" y no a un "costo". Por ejemplo, el ministro
de salud se compromete a disminuir la incidencia de una enfermedad en un
determinado porcentaje. Probablemente tenga varias opciones: control de
alimentos, educacin en materia de alimentacin, campaas de vacunacin,
etc. Puede elegir asignar ms recursos en una direccin que en otra y se es
el precio que va a pagar por "comprar" determinados productos. En algunos
casos es posible trabajar con precios estimativos o de referencia, por
ejemplo, cuando la actividad tiene alguna similitud con acciones que se
llevan a cabo en el sector privado. En otros casos, y tal vez sea la mayora,
esto no es posible. El enfoque no puede ignorar la caracterstica esencial de
la actividad del estado en su papel de proveedor de las necesidades sociales.
Cada objetivo de poltica se alcanza por acciones especficas y estas
acciones s son ms tangibles, pueden generalmente medirse y evaluarse en
trminos de calidad. Para este nivel los gerentes de programas son
responsables de entregar en tiempo y forma los productos acordados en el
plan del ministerio correspondiente. Los gerentes son responsables de elegir
la combinacin de insumos que consideren ms adecuada. La base de la
preparacin del presupuesto siguen siendo los precios. En la medida que se
desglosen los objetivos es posible encontrar ms casos de correspondencia
entre bienes o servicios que produce el sector privado y los componentes
de una accin del estado. Los presupuestos entonces contienen cifras
globales por programa y producto, sin asignaciones por categora del gasto
(personal, compra de bienes, etc.).
Cada gerente a su vez necesita armar un producto a partir de
insumos o servicios, y entonces puede comprar esos insumos, ya sea en el
propio sector gobierno o en el sector privado. Muchas veces un programa

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

164

165

tiene servicios especializados que se generan dentro de su esfera, y aqu se


produce una descentralizacin de la produccin dentro del programa. Cada
programa funciona con un presupuesto dado, donde la libertad de combinar
insumes vara pero, en general, es menor que a niveles ms altos.
El sistema es innovador y puede generar saludables tensiones como
para aumentar la eficiencia del gasto pblico. Sin embargo, no est exento
de riesgos. Los mecanismos de mercado en que pretendidamente se asienta
el sistema no siempre existen. Es probable que se pueda generar a distintos
niveles un sistema competitivo entre gerentes, pero siempre existe el riesgo
de definir los objetivos en forma ms o menos exigente de modo que los
logros al final incluyan una suerte de subjetividad o de componente poltico.
Otro cambio presupuestario fue la adopcin del mtodo de lo
devengado. El cambio ha significado un progreso, pues permite medir
mejor el gasto e imputarlo correctamente al ejercicio en que se produce,
adems de permitir computar los costos adecuadamente. Los gastos de
capital han recibido un nuevo tratamiento, consistente con la adopcin de
ese mtodo. Hasta antes de la reforma, no se efectuaba una distincin entre
gastos corrientes y gastos de capital, pero a partir de la reforma tal distincin es rigurosa. Cada departamento y cada agencia deprecian sus bienes
de uso y pagan un cargo por capital, calculado en funcin de una tasa de
rendimiento especfica y del monto de los activos.
El valor de los activos se determina por valuaciones de mercado
considerando activos comparables, valor de reemplazo o valor de liquidacin. La tasa de rendimiento resulta de una negociacin entre la autoridad
central y el departamento respectivo. Si existe alguna actividad comparable
en el sector privado la estimacin se basa en la tasa de rendimiento de ese
sector, si no se procura una aproximacin en base al riesgo de la actividad.
Los departamentos pueden usar sus reservas de depreciacin para reemplazar o comprar activos nuevos. Para aumentar el capital se requiere la aprobacin dentro del proceso presupuestario. Por otro lado cada departamento
paga intereses por deudas intragubernamentales, incluyendo adelantos de
caja, y recibe intereses por saldos en efectivo a su favor.
La transicin
La transicin implic separar los departamentos en tres categoras diferentes con reglas apropiadas a cada una. La idea es que, en lo posible, un
departamento pase de una categora a otra a medida que pueda incorporar

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 7. Nueva Zelandia

a su modo de operar las prcticas presupuestarias y gerenciales ms


avanzadas que conducen a una mejor utilizacin de recursos. La categora
A fue definida como formada por los departamentos que, ya sea por la
naturaleza de su producto o por un mayor atraso en materia administrativa
y gerencial, deban sujetarse a reglas simples. Esta categora sirvi para
facilitar la transicin y se aplic entre 1989 y 1991. La categora B est
formada por los departamentos que proveen servicios gubernamentales
tradicionales y la categora C por departamentos que se asemejan a una
empresa del estado pero que por alguna razn no han tomado tal forma
jurdica. El grupo A continu recibiendo crditos presupuestarios para
operar en base al criterio de caja. Los crditos aparecen separados en tres
categoras: para productos o servicios, para pagos de transferencia y para
inversiones. Los departamentos en esta categora deben preparar un estudio
de activos y pasivos y un flujo de fondos estimado, cosa que no hacan antes.
Las empresas del grupo B adoptan las principales reformas
mencionadas anteriormente. Deben definir sus "productos" y esto es
necesario para poder definir las metas de desempeo de sus gerentes y
naturalmente el presupuesto. Adems, deben poder cumplir requerimientos
ms exigentes en materia de informacin y auditora. En esta categora hay
dos grupos: aquellas agencias que trabajan sobre la base de los recursos
brutos y las que trabajan sobre la base de recursos netos. En el primer grupo
se incluyen las que producen slo para el gobierno, y en el segundo,
aqullas que obtienen algunos ingresos de otras fuentes diferentes a las del
propio gobierno. Estas pueden utilizar esos ingresos para sus propios fines
y entonces slo se presupuestan los recursos que el estado aporta o lo que
el gobierno paga por los servicios generados por esa agencia.
Las agencias del grupo C, constituidas por aquellos entes que tienen
similitud con una empresa pblica, reciben crditos presupuestarios basados
en los servicios que producen. Estos departamentos, sin embargo, no
pueden solicitar prstamos, mientras que las empresas del estado s pueden.
La ley de responsabilidad fiscal de 1994
Esta ley constituye una pieza central en el manejo de las relaciones
gobierno-ciudadano. En su espritu est la idea de facilitar una amplia
transparencia al accionar del sector pblico y contribuir a clarificar la
formacin de expectativas por parte del sector privado. La ley establece los
principios en que deber asentarse la poltica fiscal, regla la publicidad de
distintos actos con consecuencias fiscales y especifica lo que el gobierno

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

166

167

deber publicar en relacin con los resultados de su actuacin e intenciones


y propuestas para el corto y el largo plazo.
La ley establece cinco principios bsicos que deben regir la poltica
fiscal: reduccin del nivel de endeudamiento, mantenimiento de un nivel
prudente de deuda, conservacin de un nivel patrimonial adecuado que
permita atenuar los efectos de eventos futuros adversos, manejo prudente
de riesgos fiscales y un sistema impositivo razonablemente predecible.
Ntese que aun cuando hay una decisin poltica de evitar dficit presupuestarios, la legislacin ha preferido dejar indicado el concepto antes que
fijar metas cuantitativas, lo cual significa un acto de confianza al ejecutivo.
Esta solucin debe entenderse en el contexto de un rgimen parlamentario
donde es menos probable que existan diferencias entre el ejecutivo y el
legislativo. De cualquier modo, la ley prescribe que si hubiere un apartamiento de estos principios, esto debe ser informado y explicado. La ley
especifica con todo detalle el tipo de informacin que el gobierno debe
producir en cada caso, con indicacin de responsables y fechas de publicacin. Los informes reglados cubren el ciclo presupuestario y la fase de
rendicin de cuentas y resultados. Ms adelante en este captulo aparece un
comentario detallado sobre el contenido de esta norma.
El proceso presupuestario
El proceso presupuestario est asentado sobre varios principios definidos
con nitidez. Hay, como se ha dicho, una separacin entre quien provee los
fondos, quien tiene poder para comprar los productos o servicios y quienes
proveen esos servicios. Hay una clara separacin entre quien formula las
polticas, quien regula y quien ejecuta. Hay ministros que son responsables
del manejo de fondos y ministros que son responsables de la conduccin de
determinados departamentos y que representan al estado como propietario
de determinadas organizaciones. Con frecuencia, un ministro responsable
de fondos es a la vez el representante del estado como dueo de una parte
de la organizacin estatal. Existe una cadena bien especfica entre insumes,
produccin y resultados. Un ministro es responsable por la correspondencia
entre productos y resultados, mientras que los gerentes de cada agencia
gubernamental o de cada entidad descentralizada son responsables de la
correspondencia entre insumes y productos.
Se ha creado una muy buena capacidad gerencial mediante una
combinacin de gerentes que provienen del sector privado y del pblico.
Las relaciones agencia-gerente estn regidas por contratos, normalmente de

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 7. Nueva Zelandia

tres aos, en los que se especifican las metas que deben alcanzarse. Para los
niveles medios hay un sistema de contratos e incentivos, pero con menor
extensin que los existentes en los niveles superiores. Dentro de las
condiciones de trabajo hay cierta flexibilidad para incentivos monetarios,
pero el incentivo central para un funcionario est en la posibilidad de
progreso en su carrera profesional: si un gerente demuestra haber hecho
bien las tareas encomendadas tiene un mercado que cada vez se le ampla,
donde tendr oportunidad de ofrecer sus servicios y ser contratado. El
ministro que celebra un contrato con un gerente est asumiendo un compromiso pblico de vigilar ese contrato, por tanto lo que est escrito como
obligacin de su funcionario se convierte en cierto modo en su obligacin
como mandante. Esto es vlido hacia abajo en la escala jerrquica.
El ciclo comienza aproximadamente unos 11 o 12 meses antes del
inicio del ao fiscal que va desde el 1 de julio al 30 de junio del ao
siguiente. Normalmente, entre agosto y noviembre se desarrolla una etapa
de discusin de las estrategias para cada sector. Cada ministerio con sus
equipos de anlisis de polticas y con informacin recibida de las agencias
ejecutoras determina su estrategia y los objetivos para un perodo de tres
aos. Estas estrategias son a su vez analizadas por el ministerio de finanzas
y discutidas en el gabinete.
Entre los meses de noviembre y febrero los responsables de la
provisin de servicios preparan los borradores de presupuesto para el ao
siguiente, con una revisin de los datos para los dos aos posteriores . Estos
borradores son analizados y sometidos a pruebas de consistencia con el
resto de los parmetros generales de preparacin del presupuesto. Mientras
tanto se preparan los acuerdos de contratacin e indicadores de resultados.
A su vez en diciembre el ejecutivo publica un documento donde se actualiza la informacin presupuestaria correspondiente a la primera mitad del
ao. En marzo se da a conocer un informe de poltica presupuestaria que
contiene los grandes lineamientos del presupuesto que ms tarde el
ejecutivo habr de presentar al parlamento.
Las discusiones giran en tomo a los niveles bsicos de cada
programa, que son los montos incluidos en el perodo anterior y corresponden a un nivel de ejecucin bajo el supuesto de que no hay cambios en
polticas. Entre febrero y abril se hace una revisin de estos niveles bsicos
y se analizan y consideran nuevas iniciativas. Esas proyecciones se hacen
en trminos nominales, sin considerar aumentos, lo que implica que los au-

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

168

169

Tabla 7.1
El proceso presupuestario en Nueva Zelandia
Mes previo
inicio ao
fiscal

Fecha

Tareas o acciones"

-11

Agosto noviembre

Fase estratgica. Conjuntamente, los ministros desarrollan


su estrategia presupuestaria para los tres aos siguientes.
El gabinete prioriza las necesidades para el presupuesto
del ao t. Los ministros distribuyen a los directores de
departamentos y agencias las normas de presentacin y
preparacin del presupuesto.

-10

Septiembre

El comit de gastos presenta un informe sobre la situacin


fiscal y econmica a la cmara de representantes.

-8

Noviembre

Se preparan los "votos" de presupuesto. Los ministros y


directores de agencias preparan sus presupuestos detallados para el ao entrante y una primera versin de los
presupuestos para los dos aos siguientes.

-7

Diciembre

Informe de mediados de ao preparado por el tesoro


nacional (requerido por la ley de responsabilidad fiscal)
que contiene una actualizacin de las proyecciones
fiscales y econmicas para los prximos tres aos.

-4

Antes del
31 de
marzo

El tesoro nacional publica el informe de poltica presupuestaria (Budget Policy Statement) que contiene las
intenciones fiscales a corto plazo, y objetivos y prioridades para el presupuesto.

-3

Abril

El gabinete prepara y revisa los lmites de gastos (baselines) para el ao fiscal entrante y los dos posteriores.

Antes del
30 de abril

El informe de poltica presupuestaria es revisado por el


comit de gastos y finanzas del parlamento, el cual
produce un informe para la cmara en pleno. Una vez que
este informe es revisado por la cmara, el gabinete finaliza
sus decisiones sobre el presupuesto.

Aot

1 de julio

Comienza el ao fiscal.

+1

Antes del
31 de julio

El presupuesto es presentado a la cmara de representantes, acompaado por el informe de estrategia fiscal, y el


informe econmico. En la prctica se puede presentar en
mayo o junio. Ese mismo da se hace la primera de tres
"lecturas" de la ley de apropiaciones.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

170

Captulo 7. Nueva Zelandia

Mes previo
inicio ao
fiscal

Fecha

Tareas o acciones*

+2

Agostoseptiembre

El comit del gasto y de finanzas del legislativo revisa el


presupuesto, el informe de estrategia fiscal y informe
econmico fiscal. A su vez, el comit distribuye entre
comits especficos la tarea de revisar las asignaciones
presupuestarias presentadas por cada ministerio y departamento. Los informes resultantes deben ser finalizados
dentro de dos meses de la fecha en la cual el presupuesto
fue presentado.

+4

Antes del
31 de
octubre

Se finalizan la ley de apropiaciones con la tercer "lectura",


y la firma del gobernador general.

+7

Enero

Se aprueba la ley de apropiaciones suplementarias para el


ao corriente.

Nota: * Nueva Zelandia opera sobre un ciclo de tres aos de proyecciones y estimaciones, pero
trabaja con un presupuesto anual. Para esta tabla se utiliza el ao t-1 de las proyecciones, porque
son ms detalladas, aunque las proyecciones para el presupuesto del ao t comenzaron en el ao t-3.
Fuente: elaboracin propia.

mentes de precios deben ser absorbidos por los propios programas. En el


fondo, esto es equivalente a haber creado una especie de dividendo de
eficiencia, presente en otros pases. La reasignacin de fondos dentro de
cada cartera es relativamente fcil. La reasignacin entre carteras est sujeta
a un anlisis ms riguroso que en los otros casos. La existencia de un
nmero alto de ministerios con una definicin ms bien estrecha de
objetivos hace ms difcil que en otros pases la reasignacin de fondos.
El parlamento trabaja de continuo en el examen de los documentos
presupuestarios, revisando la ejecucin y preparando la discusin presupuestaria del ao siguiente. La ley de asignaciones (o de apropiacin)
presupuestarias es el documento detallado por el cual se distribuyen los
fondos propuestos para distintos fines en un acto anterior, conocido como
de estimaciones, que el poder ejecutivo presenta junto con los documentos
ms generales del presupuesto. Esa asignacin detallada ocurre despus que
el ejercicio fiscal se ha iniciado. El parlamento es informado sobre las
caractersticas generales del presupuesto al menos tres meses antes del

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Tabla 7.1 (continuacin)

171

comienzo del ao fiscal, a travs del documento conocido como enunciado


general del presupuesto. Este documento es revisado por el comit de
finanzas y gasto del parlamento que informa al cuerpo en pleno, quien lo
trata brevemente, normalmente en abril. En el mes de junio se aprueba una
asignacin provisoria de fondos.
Entre fines de mayo y fines de julio el ministro de finanzas hace la
presentacin ante el parlamento. En su presentacin el ministro acompaa
a su discurso las estimaciones para el ao siguiente y las proyecciones para
los dos aos posteriores, un documento de estrategias y otro de proyecciones para cada cartera. El presupuesto es girado a la comisin de finanzas y
del gasto y a los comits sectoriales especiales del parlamento. En septiembre se produce un debate sobre las estimaciones presupuestarias y en
octubre se aprueba la ley de apropiaciones.
Desde febrero de 1996 la cmara de representantes puede proponer
cambios en el presupuesto, aun una vez iniciada la ejecucin. Pero cuando
los cambios son significativos, el poder ejecutivo puede presentar un veto
que se ejerce antes de que la ley se vote, y que debe contener un anlisis de
la propuesta en discusin y las razones que tiene el ejecutivo para oponerse.
Este veto no puede ser revertido por el parlamento.
Contenido del presupuesto
Se trabaja a partir de una base dada y se proyecta para los dos aos
siguientes. Pero las proyecciones tienen un carcter de semi-obligatorio,
pues sirven de base firme para la programacin del gasto en ejercicios
siguientes. Cualquier cambio debe justificarse. Los datos proyectados estn
sujetos a pautas muy estrictas y tienen lmites de crecimiento con respecto
al perodo anterior.
De los modos sealados en secciones anteriores slo rige el tipo B
en sus dos variantes, neto y bruto. Se trata de actividades que requieren
fondos del estado, en el primer caso slo lo necesario para completar sus
recursos, permitiendo a la entidad que retenga los ingresos que genera. En
el segundo caso no hay ingresos autnomos. Los "productos" que se
presupuestan se agregan en grandes porciones presupuestarias llamadas
"votos". Cada voto incluye los fondos que se aprueban y los objetivos,
enmarcados en un anlisis de las tendencias y proyecciones, un detalle de
los gastos de capital previstos, los ingresos de otras fuentes y una
conciliacin con las proyecciones contenidas en presupuestos anteriores.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 7. Nueva Zelandia

Las asignaciones presupuestarias se hacen para ciertos propsitos


centrales (pago de deudas, constitucin de reservas, transferencias, etc.).
Uno de esos propsitos -el que insume ms recursos- cubre compras de
bienes y servicios, llamado el presupuesto "produccin". La produccin
est separada en clases. Para cada clase de productos se incluye una
descripcin de los objetivos, el vnculo entre los objetivos y la clase de
productos correspondientes, las sumas requeridas, una descripcin de los
productos y quines van a proveerlos y para cada categora de producto, los
indicadores de desempeo que indican lo que la agencia ejecutora se
propone alcanzar. Esos indicadores cubren todos o cada uno de los atributos
de cantidad, calidad, tiempo, ubicacin y costo de lo que ser provisto.
Luego de las reformas iniciales, el sistema de informacin se ha ido
enriqueciendo (para algunos complicando) y hay un claro esfuerzo por
orientar la programacin, hasta ahora con sesgo hacia el control de la
produccin y del corto plazo, ms hacia lneas de poltica y al mediano
plazo. Un nmero importante de las agencias autnomas y de las empresas
del estado preparan planes de la institucin que, con variado grado de
detalle, muestran los objetivos principales de la organizacin y las lneas
centrales de accin.
En aos recientes se han agregado dos documentos centrales de
informacin, el de las reas estratgicas de accin (Strategic Resuls reas)
y reas claves de resultados (Key Results reas). El primero define para
todo el gobierno reas de concentracin en materia de polticas que afectan
a todo el sector pblico. Se trata de ocho cuestiones estratgicas con
profundas consecuencias en el mediano y largo plazo que sirven de gua
para ministros y gerentes de los entes estatales. El segundo documento,
preparado por cada ministerio en colaboracin con las agencias ejecutoras
de su esfera de accin, presenta un programa de produccin consistente con
las grandes lneas de accin.
1 manejo de los costos de capital
El gobierno ha podido adoptar un sistema completo de registracin que
incluye un cargo a los entes estatales por el uso de los recursos de capital,
un sistema de remuneracin de saldos bancarios y un sistema generalizado
de imputacin en base al criterio de lo devengado.
Cada agencia controla y decide sobre sus propios saldos, pero lo
hace a travs del manejo centralizado de la posicin de caja que lleva la

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

172

173

tesorera. La tesorera ha contratado mediante licitacin pblica y por


tiempo determinado sujeto a renovacin, los servicios bancarios y de
informacin con una entidad financiera privada. Las distintas agencias
reciben los fondos conforme a un cronograma fijado por la tesorera, en
base a estimaciones provistas por las agencias. Estas agencias reciben o
pagan intereses conforme a su comportamiento en el manejo de los fondos
lquidos. Se pagan intereses por los excesos de caja y se cobran cuando una
agencia debe pedir prestado temporariamente por haberse quedado sin
liquidez. La idea central es que mientras ms se aparte del programa
acordado, a la tesorera se le hace ms caro manejar su posicin de liquidez.
Estos principios se aplican slo al capital de trabajo. Lo referente a
inversiones queda a discrecin de la tesorera. Cada entidad tiene una fuente
de recursos en las depreciaciones que carga a sus costos. Cuando debe
hacer inversiones de capital por encima de las depreciaciones, la tesorera
le gira los fondos correspondientes; asimismo, si no utiliza los fondos
acordados en reinversiones, debe remitir la diferencia.
Informes pblicos
Existe un sistema de informes pblicos que permiten un seguimiento y
control cercanos por parte de los partidos polticos, de cualquier grupo
interesado y en general de la ciudadana. Una buena parte de la informacin
que el gobierno produce responde a requerimientos de la ley de responsabilidad fiscal de 1994, otra surge de prcticas de rganos pblicos como el
banco central y otra emana de leyes sobre acceso a la informacin de los
actos gubernamentales. La ley de responsabilidad fiscal especifica con todo
detalle los informes que el gobierno debe hacer conocer y seala los
funcionarios responsables de proveer la informacin que se concreta en los
siguientes informes.
Informes sobre poltica presupuestaria y estrategia fiscal
Este informe, que resume los lincamientos estratgicos del presupuesto, se
publica en marzo de cada ao, tres meses antes del comienzo del ao fiscal.
El informe seala de manera explcita las prioridades en materia de gastos
e ingresos y ordena en general lo relativo a los fines de poltica econmica,
precisando de qu manera propone el gobierno alcanzar los grandes
objetivos contenidos en la ley de responsabilidad civil (control del gasto,
reduccin de la deuda, disminucin gradual de los impuestos, manejo de
riesgos, y estabilidad econmica) y explica tambin la coordinacin entre

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 7. Nueva Zelandia

la poltica de corto y largo plazo. El informe para el presupuesto 1997


contiene una explicacin rigurosa sobre los cambios conceptuales en cada
uno de los objetivos centrales de poltica fiscal perseguidos en el nuevo
presupuesto, en comparacin con lo previsto en el presupuesto 1996.
El informe sobre la estrategia fiscal debe ser presentado junto con
el presupuesto e incluye una actualizacin y comparacin con las proyecciones e intenciones del gobierno enunciadas en el documento anteriormente mencionado, junto con proyecciones para 10 aos.
Actualizaciones econmicas y fiscales
Hay varios tipos de actualizaciones sobre la marcha de la economa y sobre
la ejecucin del presupuesto. En sus aspectos bsicos son similares, pero
cumplen propsitos especficos. Cada actualizacin incluye una compatibilizacin de los objetivos originales con la realidad. Una de esas actualizaciones se presenta junto con el presupuesto, otra a mitad del ao fiscal, otra con
motivo de cada eleccin. El primero de esos informes contiene proyecciones
para las principales variables, con detalle sobre los supuestos centrales e
incluye un promedio de los pronsticos de aproximadamente 12 fuentes
privadas. Analiza ingresos y gastos por grandes componentes, explicando las
diferencias entre las proyecciones anteriores y los datos observados, y
muestra nuevas proyecciones con una explicacin de los supuestos
empleados. Otras secciones analizan, conforme a criterios prevalecientes en
la profesin contable para el sector privado, la composicin del estado
patrimonial, los flujos de caja generados en operaciones corrientes, en la
actividad de inversin y en el financiamiento, junto con sus correspondientes
proyecciones. El flujo de caja hace las veces de la presentacin convencional
de los gastos conforme a esa clasificacin econmica (gastos corrientes vs.
gastos de capital) y su fnanciamiento. Los otros dos informes tienen por
objeto actualizar la esencia de la informacin contenida en el informe
descrito. El informe emitido en oportunidad de cada eleccin debe hacerse
conocer entre cuatro y seis semanas antes de la fecha fijada para ese acto.
Otros informes
Adems, y en virtud de la ley de finanzas pblicas, el gobierno debe
publicar estados financieros anuales e informes financieros semestrales. Los
entes autnomos deben presentar un informe anual con sus estados
financieros sobre cumplimiento del presupuesto.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

174

175

Los estados financieros anuales, que se vienen publicando desde


1992, se presentan a los ciudadanos en su carcter de "accionistas" del
estado. Estos informes se presentan bajo estndares similares a los que se
emplean en el sector privado. Dichos estados no incluyen una declaracin
de responsabilidad del ministro de finanzas y del ministro del tesoro, donde
ste certifica que los registros en que se basan y el control de las operaciones se han llevado con el rigor necesario; son auditados por el auditor
general. Los estados financieros incluyen el estado patrimonial, el cuadro
de ingresos y gastos, el cuadro de movimientos de caja y anexos con estado
de la deuda, pasivos contingentes con sus notas contables, ingresos y gastos
extrapresupuestarios, y manejo de fondos fiduciarios.
Hay un sistema de informes para cada ministerio, ente autnomo
y empresa pblica, los cuales en ltimo trmino deben presentarse al
parlamento. Cada uno de esos componentes del gobierno prepara un
informe anual especificando lo producido en bienes y servicios, los estados
y resultados financieros. Los estados financieros de los ministerios y entes
autnomos ms la parte de propiedad o capital de las empresas del estado
son consolidados en el informe anual del gobierno al parlamento.
Evaluacin y control
Cada agencia puede utilizar los sistemas de evaluacin que considere tiles
para mejorar sus programas, pero no existe en el pas un sistema de
evaluacin como tal. Las reformas han centrado su atencin en el diseo de
incentivos y polticas.
El control est dividido en interno y externo. El primero se hace por
medio de los auditores de cada agencia. Generalmente el auditor est
ubicado en un nivel alto de la organizacin, normalmente con lnea de
dependencia directa del responsable de la agencia o ministerio auditado. La
auditora es fundamentalmente de tipo financiero y sobre cumplimiento de
normas. Una cantidad ms bien modesta de recursos se dedica a estudios de
"valor por dinero" y en otros estudios especiales. No hay una organizacin
central que coordine o tipifique el trabajo de los auditores. Estos se rigen por
criterios de aceptacin general y las fuentes son los estndares fijados por las
asociaciones profesionales del pas o por asociaciones internacionales.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

176

Captulo 7. Nueva Zelandia

El control extemo est a cargo del contralor y auditor general. La oficina


del contralor, que data de 1865, fue combinada con la del auditor general
en 1878. Comprende dos grandes divisiones, una que es la oficina del
auditor propiamente dicha, y otra, la Audit New Zealand. La primera fija las
polticas y la segunda provee los servicios. Audit New Zealand debe
competir en la provisin de sus servicios con empresas de auditora del
sector privado. La oficina del auditor general es independiente, responde al
parlamento pero el plan de trabajo es definido fundamentalmente dentro de
la oficina. Esta tiene un amplio campo de accin y audita y controla a todo
el gobierno central, a todos los entes autnomos y las empresas del estado
y a los gobiernos locales. La oficina interacta con dos comits del
parlamento, con el comit de funcionamiento del parlamento y con el
comit de cuestiones administrativas del gobierno. El elemento de contralor
en el ttulo proviene de principios constitucionales, ratificados en la revisin
constitucional de 1986 y en la ley de finanzas pblicas de 1989, en el
sentido que se requiere un acto parlamentario explcito para poner en
vigencia un impuesto o para contraer emprstitos o para gastar cualquier
suma del erario pblico. El contralor vigila en nombre del parlamento que
estos principios se cumplan.
En la prctica, la funcin de contralor contiene ingredientes que, en
forma simplificada, participan en cierta manera de un control ex ante.
Conforme a las normas vigentes, no se puede hacer uso de la cuenta
bancaria del estado si no hay una certificacin emitida por la oficina del
contralor, de que los pagos a efectuarse con los fondos girados son legales
y que responden a usos debidamente autorizados. El sistema permite frenar
determinados pagos si existen razones fundadas para pensar que la entidad
que solicita los fondos u ordena los pagos est violando disposiciones
legales sobre el uso de los recursos asignados. Si bien no hay un control
comprobante por comprobante, el control se hace a travs de una vigilancia
del cumplimiento de las normas. Se piensa que el sistema no asegura que
no haya acciones ilegales, pero de hecho existe un mecanismo que permite
detener actividades que se salen de la ley. Esta facultad ha sido empleada
en aos recientes, y como consecuencia de ello hubo cambios en la
operacin de la agencia afectada y en ciertas normas legislativas.
Aproximadamente el 80 por ciento de los recursos son aplicados a
las tareas de auditora tradicional, si bien sta comprende una aplicacin
limitada de auditora de resultados, a travs de la opinin del auditor sobre

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Control externo

177

el logro de objetivos. El 20 por ciento restante se emplea en auditoras de


resultados e informes al parlamento. Una parte de la labor se orienta a
proveer asesoramiento al parlamento en cuestiones presupuestarias y de tipo
financiero. En la prctica, el apoyo de la oficina es una de las principales
fuentes de asesoramiento tcnico a ese cuerpo. En tal sentido, la oficina
trabaja con los 12 comits del parlamento organizados alrededor de la
actividad de las carteras en que se divide la labor del gobierno, y lo hace en
particular en la fase de discusin del presupuesto, actuando a veces como
cuerpo asesor y otras prestando testimonio. Colabora tambin con el comit
de revisin financiera en el examen de las estimaciones presupuestarias.
No hay una labor de seguimiento de las recomendaciones; generalmente la oficina espera dos aos para verificar una correccin. Si los
problemas subsisten en nuevas auditoras, la oficina marca nuevamente los
problemas e insiste en su correccin.
Cada ministerio, en su informe anual al parlamento, incluye un
informe sobre los servicios prestados y una comparacin con la declaracin
de objetivos incluida en el pronstico ministerial que se presenta al parlamento a comienzo del ao, pero esta comparacin no se extiende a las cifras
presupuestarias. Adems, los responsables de la ejecucin celebran con el
ministro que controla una parte del presupuesto un acuerdo de entrega en
el cual se especifican, generalmente con mayor detalle, los servicios a
producir durante el ao. Al final del ao hay un informe sobre el cumplimiento de este acuerdo, pero estos dos documentos no van al parlamento.
Los entes autnomos estn clasificados en distintas categoras,
algunos presentan una documentacin similar a la de los ministerios y otros
tienen menores requisitos. Sin embargo, todos envan al parlamento una
contrastacin entre lo incluido en las estimaciones presupuestarias y los
servicios prestados.
En general, hay una mejora progresiva en la informacin que llega
al parlamento. La oficina de auditora ha hecho un control entre las distintas
fuentes de informacin y ha encontrado un nivel de cumplimiento entre
satisfactorio y bueno para la administracin y un cumplimiento parcial para
los entes autnomos.
Recapitulacin
El sistema adoptado entraa costos de transaccin importantes en cuanto
obliga a dejar registrado lo que se espera, no slo de cada programa sino de

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 7. Nueva Zelandia

cada funcionario de cierta categora para arriba y donde se espera que a


distintos niveles se haga una comparacin entre las metas fijadas y los
resultados alcanzados. A pesar de estos costos, el sistema es simple y ha
preferido descansar ms en incentivos y en medios directos de verificacin
que en el anlisis de resultados globales. El sistema est sesgado a la
medicin de productos ms que a resultados. Pero ste parece haber sido un
camino realista, orientado a producir cambios sobre la marcha y a irlos
refnando continuamente frente a un enfoque de amplia cobertura que
hubiera demandado recursos y conocimientos que no estaban disponibles.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

178

179

Hitos en la evolucin de las instituciones


presupuestarias y de control de Nueva Zelandia
1878

Se combin la oficina del contralor general con la del auditor general.


Este responde al parlamento.

1970

Durante la dcada del 70 el pas enfrent fuertes dficit presupuestarios,


lo que contribuy al desarrollo de una creciente inflacin y aun aumento
considerable del endeudamiento pblico. Esto reflejaba en cierta medida
la debilidad del proceso presupuestario ya que, hasta tanto se aprobase
por el parlamento el documento de estimacin de gastos, cada departamento poda gastar hasta un determinado porcentaje del presupuesto del
ao anterior. Hacia el final del ejercicio, una ley de aprobacin de fondos
suplementarios cubra los costos adicionales que existiesen.

1984

Comienzan a producirse reformas institucionales que tenan por objeto


hacer que el sector pblico funcionas e en un ambiente competitivo, para lo
cual se redefini completamente el papel de los organismos del gobierno.

1986

La ley de empresas pblicas impuso a las empresas de correos, electricidad, comunicaciones y bancos reglas de competencia similares a las del
sector privado. Dichas empresas deberan ser juzgadas por sus resultados
y tendran libertad para disponer la combinacin de insumos que fuera
ms eficiente. Las utilidades que obtuviesen un determinado porcentaje
de rendimiento sobre sus activos deban trasladarse al gobierno central.

1988

La ley del sector pblico modific el manejo de los recursos humanos


juzgando la labor de los "gerentes " en trminos de resultados obtenidos.
Los ministros eran responsables por la fijacin de los objetivos de los
programas y los jefes respectivos deban disear las acciones necesarias.

1989

La ley de finanzas pblicas introdujo reformas que abarcan: a) la


adopcin del mtodo de devengado en lugar del de caja para el registro
de las operaciones, b) la implementacin de la contabilidad patrimonial
y, c) el requerimiento de que cada departamento debe incluir los costos de
depreciacin del capital y pagar cargos en funcin del rendimiento de los
activos, as como por intereses por deudas intragubernamentales.

1990

Se fijaron los objetivos de la estrategia presupuestaria que comprenda:


a) la reduccin del gasto pblico, b) la asignacin de una parte creciente
de los fondos disponibles al financiamiento de proyectos de desarrollo
social, y c) la implementacin del criterio de VFM en la evaluacin de
resultados de proyectos.

1992

Anualmente se presenta la memoria anual del gobierno, que incluye los


estados de los flujos de ingresos, gastos y financiamiento y un estado de la

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 7. Nueva Zelandia

situacin patrimonial de la Corona. Los destinatarios de la Memoria son


los ciudadanos como "accionistas " del gobierno.
1994

Se sancion la ley de responsabilidad fiscal, que es una pieza central en


el manejo de las relaciones gobierno-ciudadano. Regla la publicidad de
distintos actos con sus consecuencias fiscales. Fija principios bsicos que
deben regir la poltica fiscal: reduccin del endeudamiento, mantenimiento
de un nivel prudente de deuda, conservacin de adecuado nivel patrimonial, manejo prudente de riesgos fiscales y sistema impositivo razonablemente predecible.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

180

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

181

Auerbach, Alan J. et al. 1996. "Generational Accounting in New Zealand. Is there


Generational Balance?" New Zealand: New Zealand Treasury.
Boston, Jonathan editor. 1995. The State Under Contract. Wellington: Bridget
Williams Books Ltd.
Boston, J., Martin, J., Pallot, J. y Walsh, Pat. 1996. Public management. The New
Zealand model. Auckland: Oxford University Press.
Castles, F., Gerritsen, R. y Vowles, J. editores. 1996. The Great Experiment,
Labour Parties and Public Policy Tramformation in Australia and New
Zealand. Wellington, New Zealand: Alien & Unpin Pty Ltd.
Douglas, Roger. 1993. Unfinished Business. Auckland: Random House.
Goldman, Francs y Brashares, Edith. 1991. "Performance and Accountabiliry:
Budget Reform in New Zealand". Public Budgeting & Finance 11(4): 7585. New Brunswick, N. J.: Transactions Publishers.
Hay, David. 1992. "Public Sector Accounting in New Zealand: An Update and
Clarification". Financial Accountability & Management 8(l)(spring): 1-6.
United States: Blackwell Publishers.
International Federation of Accountants. Public Sector Committee. 1996. "Implementing Accrual Accounting in Government: The New Zealand Experience". Occasional Paper 1. (December).
. Public Sector Committee. 1996. "Auditing Whole of Government
Financial Statements: The New Zealand Experience". Occasional Paper
2. (December).
Kelsey, Jane. 1997. The New Zealand Experiment. A World Model for Structural
Adjustment? Auckland University Press. Auckland: Bridget Williams
Books Ltd.
Nueva Zelandia. 1986. State-Owned Enterprises Act, R.S. 33: 813-905, December
18, 1986. Wellington, New Zealand.
. 1994. Fiscal Responsibility Act, Public 17, June 27, 1994. Wellington,
New Zealand.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Referencias y bibliografa

Captulo 7. Nueva Zelandia

. 1995. State Sector Act 1988 (with amendments incorporated), R.S. 33:
715-811, March 1995 (reprinted), Wellington, New Zealand.
. 1995. Public Finance Act 1977 (with amendments incorporated), R.S. 33:
419-585, February 1995 (reprinted), Wellington, New Zealand.
. Audit Office. 1996. "Annual Report 1995-96". Wellington, New Zealand.
. 1996. Financial Statements ofthe Government of New Zealand. (June).
Wellington, New Zealand.
. Report ofthe Controller and Auditor-General. First Report for 1997.
Wellington, New Zealand.
. Audit Office. 1996. "Forecast Report 1995-96". Wellington, New
Zealand.
. Minister of Finance. 1996. Budget Economic & Fiscal Update. (May).
Wellington, New Zealand.
. Minister of Finance. 1996. December Economic and Fiscal Update.
(December). Wellington, New Zealand.
. Office of the Controller and Auditor-General. 1995. The Role and
Functions ofthe Audit Office. Wellington, New Zealand.
. Reserve Bank of New Zealand. 1996. Monetary Policy Statement.
(December). Wellington, New Zealand.
. Treasury. 1997. Current-Year Fiscal Update. (May). Wellington, New
Zealand.
. Treasury. 1997. The Budget Policy Statement. (March). Wellington, New
Zealand.
Palmer, Geoffrey y Palmer, Matthew. 1997. Bridled Power. New Zealand
Government Under MMP. Auckland: Oxford University Press.
Shick, Alien. 1996. The Spirit ofReform: Managing the New Zealand State Sector
in a Time ofChange. Report for the State Services Commission and the
Treasury. Wellington, New Zealand.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

182

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

183

New Zealand Cabineta(www.executive.govt.nz/)


New Zealand Government Online (www.govt.nz/)
New Zealand Ministry of Commerce (www.moc.govt.nz/)
New Zealand Parliament (www.parliament.govt.nz/)
New Zealand Statistics(www.stats.govt.nz/)
New Zealand Treasury (www.treasury.govt.nz/)

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Informacin en internet

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Pgina en blanco a propsito

Espaa

El estudio de este pas reviste importancia pues muchas de sus instituciones se trasladaron a Amrica Latina a travs del rgimen colonial. A partir
de la primera dcada del siglo XIX, estos pases comienzan a diferenciarse
de la metrpolis, pero por medio de un proceso lento, que toma varias
dcadas. Las instituciones presupuestarias y de control durante mucho
tiempo han tenido el cuo de la colonizacin espaola. El proceso de
modernizacin y la incorporacin de pases a la Unin Europea han
significado algunas diferencias en la prctica y en la disciplina presupuestaria. De cualquier modo los lazos y la comunicacin frecuente entre
Espaa y Amrica Latina se manifiestan en la evolucin de las instituciones a ambas mrgenes del Atlntico.
Antecedentes histricos
Entre el siglo XV y mediados del siglo XIX prevaleci el absolutismo en
Espaa. Durante ese perodo se produjeron algunos cambios pero en
general hubo slo un inters relativo por el estudio y las reformas de las
instituciones polticas. En 1810, con la invasin de Napolen a Espaa y
por influencia de la revolucin francesa, se renen las Cortes y proclaman
la soberana nacional, que desplaza a la del rey y provoca la necesidad de
una constitucin. Nace la monarqua constitucional y en 1812 se promulga
la primera constitucin espaola, la Constitucin de Cdiz. Hasta ese
momento exista cierto equilibrio entre el rey y las cortes (unicameral), pero
stas fueron consideradas principalmente como un cuerpo protocolar ya que
su principal funcin era intervenir en la sucesin hereditaria de la Corona.
La constitucin estableci para las cortes la funcin legislativa, pero
tambin les asign las facultades presupuestarias y de control, que incluan
lo relativo a fijacin de gastos administrativos, establecimiento de los
impuestos y vigilancia sobre la responsabilidad de los funcionarios
pblicos, aun cuando el rey conservaba la facultad de nombrarlos y
removerlos. La Constitucin de Cdiz estableci los tres tipos de control
que, aunque en forma modificada, an subsisten en nuestros das: el control
parlamentario, atribuido a las cortes; el control interno, a cargo de la

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Captulo 8. Espaa

contadura de valores, y el control jurisdiccional, de competencia de la


contadura mayor de hacienda.
Sin embargo, la aplicacin prctica de esas orientaciones se vio
dificultada por causa de la inestabilidad poltica que se vivi en los aos
siguientes. La constitucin fue derogada en 1814, puesta en vigor entre
1820 y 1823 por el Rey Fernando VII, suspendida nuevamente y modificada ms tarde en 1836. En medio de ese perodo, en 1824, se establece a la
contadura general de valores como la autoridad mxima en lo concerniente
a la contabilidad, la fiscalizacin y la intervencin de las cuentas pblicas.
A pesar de que la vigencia de esta constitucin fue limitada, ejerci una
importante influencia sobre los textos constitucionales de varios pases
latinoamericanos y europeos.
En 1836 se aprob el Estatuto Real que sent precedentes de un
rgimen parlamentario bajo el principio de colaboracin de poderes, integrado en el nuevo esquema por dos cmaras y que introdujo la idea de
responsabilidad poltica para los miembros del consejo de ministros. La
estructuracin de un sistema fiscal continuaba siendo de gran necesidad por
lo que, en 1843, se design una comisin encargada de preparar un proyecto de ley de administracin y contabilidad de la hacienda pblica, el que
debi recorrer un largo camino hasta su promulgacin en 1850.
En 1845, 1869 y 1876 hubo nuevas reformas constitucionales que
fueron dando forma a un rgimen parlamentario que dur hasta 1917,
aunque con muchos altibajos (las cortes fueron disueltas 23 veces entre
1876 y 1917) (Pedroza de la Llave, 1996). En 1870 se dict la ley de administracin y contabilidad para adaptar la ley bsica a la constitucin
sancionada en 1869. Por dicha ley se confiere al director general de contabilidad el carcter de interventor de la administracin del estado y de la
direccin de contabilidad. Se lo responsabiliza tambin de todos los actos
de la administracin que generen u ocasionen gastos y se le encomienda la
contabilidad del estado. El prximo paso se da en 1893, cuando se elabora
el proyecto de ley de administracin y contabilidad (Proyecto Gamazo) que,
aunque se consider un trabajo excelente, no tuvo sancin inmediata. Sin
embargo, sus preceptos fueron incorporados en la ley de 1911. Como efecto
de la propuesta del Proyecto Gamazo, en 1894 se cre el cuerpo pericial de
contabilidad del estado y se incorpor en la ley de administracin y
contabilidad de 1911 todo lo pertinente a la regulacin de la contratacin
de los servicios y obras pblicas.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

186

187

Otro hito importante en esta evolucin fue el decreto real de 1924,


que cre el tribunal supremo de hacienda pblica, organismo ste al que se
le atribuy competencia en la fiscalizacin previa y simultnea de los actos
de la administracin financiera.
En 1931 se aprob la constitucin que proclam a la repblica, que
otorg al parlamento la funcin de control poltico sobre los miembros del
ejecutivo y estableci que le corresponda a las cortes aprobar el proyecto
de presupuesto. Durante el perodo de la repblica se aprob la ley base
para la administracin en 1932 (Ley Garner). Esta ley dispuso que la contabilidad del estado habra de ser de exclusiva responsabilidad del ministerio
de hacienda, para lo cual en todos los departamentos del estado deban
existir oficinas de contabilidad dependientes de dicho ministerio.
Durante la guerra civil que termin en 1939 y el perodo posterior
del franquismo, el parlamento pas a tener un papel muy limitado y el
control parlamentario sobre las cuentas pblicas prcticamente desapareci.
En 1957 se inicia un perodo de liberacin dentro del propio rgimen,
caracterizado por la alta concentracin de poder que se tradujo en lo parlamentario en la posibilidad de interpelaciones y preguntas escritas al
ejecutivo pero que nunca incluy la responsabilidad poltica como posible
consecuencia de sancin. En lo administrativo, se tradujo en una modernizacin del sistema presupuestario por el cual se reconocen los efectos
importantes que tiene el presupuesto sobre el comportamiento del sector
privado de la economa y su influencia recproca. En este sentido se
estableci la obligacin de utilizar una clasificacin funcional para tomar
en cuenta la finalidad de los gastos pblicos y la obligacin de los distintos
departamentos ministeriales de acompaar a sus anteproyectos de presupuesto con estudios justificativos de las proyecciones en que se basaban los
pedidos de asignaciones de fondos.
En 1962 se orden la mecanizacin del sistema y se separ la
contabilidad presupuestaria de la contabilidad de la tesorera. Con esta
disposicin se hizo posible un tratamiento mucho ms completo de las fases
de la gestin presupuestaria y se dio trmino al sistema que imperaba desde
1911. Al ao siguiente se cre la direccin general de presupuestos. De este
modo se separa de la intervencin general del estado toda actividad referida
a la elaboracin de los presupuestos generales del estado y se fortalece la
funcin presupuestaria del ministerio de hacienda ya que aquella direccin
pasa a depender de este ministerio.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 8. Espaa

Por orden ministerial de 1967 se dispuso la aplicacin, tanto por


parte del gobierno central como de los organismos autnomos, de tres
clasificaciones del gasto: la clasificacin orgnica o por instituciones, la
clasificacin econmica y la clasificacin funcional. Asimismo, para los
crditos de inversiones comienza a requerirse que las dotaciones de fondos
a cada servicio correspondan a programas y proyectos especficos.
Bsicamente la clasificacin funcional se introdujo para fines de
informacin, con lo cual se perdi la oportunidad de emplearla como
elemento de gestin de naturaleza vinculante. Por ello la misma no tuvo una
importancia similar a la de la tradicional clasificacin econmica. Claro
est que no es suficiente dar informacin sobre la composicin funcional
de los gastos si dicho criterio no se emplea desde el comienzo mismo de la
preparacin del presupuesto y se materializa en la asignacin de fondos a
los programas y proyectos. Debe tenerse en cuenta, para fines comparativos
de la evolucin de modernizacin del proceso presupuestario, que Estados
Unidos, por ejemplo, ya empleaba el sistema de presupuesto planificado por
programas (PPBS) en el ministerio de defensa, y que, en 1965, ya se haba
extendido a la totalidad de agencias y departamentos del gobierno.
La misma orden ministerial de 1967 dispuso iniciar las tareas para
lograr una distribucin geogrfica ms equilibrada del gasto comenzando
por las inversiones entre las diferentes reas geogrficas del pas. Tambin
se introdujo la obligacin de presentar anexos presupuestarios de los gastos
de personal y de los programas de inversin.
En la dcada del 70 comenzaron a introducirse algunas formas de
evaluacin de programas, en particular alrededor de los gastos de
inversin. De esa poca data la adopcin de tcnicas costo-beneficio para
el anlisis y seleccin de proyectos. Normalmente los estudios se hicieron
para proyectos particulares, considerndolos de manera aislada sin que
hubiera intentos de analizar los efectos globales de determinados programas, ni esfuerzos dirigidos a extender el anlisis ms all de los correspondientes a infraestructura econmica. El anlisis de proyectos rara vez tuvo
una correlacin con las previsiones presupuestarias ni en materia de
inversiones ni en materia de personal. Durante esa dcada, mientras los
gastos aumentaban, no haba entre los funcionarios una real motivacin
para generalizar el uso del anlisis econmico en el examen del gasto, y
entonces el ministerio de finanzas (hoy ministerio de economa y hacienda)
debi poner el acento en la restriccin de los gastos ms que en el anlisis
de eficiencia o en evaluacin. La formulacin del presupuesto era fun-

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

188

189

damentalmente un ejercicio de estimaciones con un claro enfoque de


legalidad en los procedimientos.
Con la muerte de Franco en 1975 se inicia un perodo de reformas
que en lo constitucional desembocara en una monarqua parlamentaria,
recayendo la soberana no en el rey ni en el estado, sino en el pueblo. Con
esta reforma el rey carece de poder legislativo y no puede intervenir en las
tareas polticas del gobierno. El parlamento tiene ms que una funcin
legislativa una funcin de control poltico. Esta manera de ver la relacin
de poderes y el carcter de la rama legislativa va cobrando gradualmente
importancia creciente en Amrica Latina.
Los gastos pblicos crecieron enormemente en la democracia
posfranquista, trepando entre 1975 y 1987 del 25 al 42 por ciento del
producto bruto interno. Cuando accede al poder el gobierno socialista,
procura mejorar la eficiencia del sector pblico sin recurrir a privatizaciones o desregulacin. Como parte de esa estrategia, el ministerio de economa y finanzas hizo importantes esfuerzos para integrar presupuesto,
sistemas de informacin y auditora, tratando a su vez de aplicar el
presupuesto por programas con una mayor profundidad.
La adopcin del presupuesto por programas
A fines de la dcada del 70 se sinti la necesidad de mejorar la eficiencia
en el uso de los recursos, para lo cual se tenan a mano varias opciones en
materia de tcnicas presupuestarias: a) el presupuesto de insumos o de tipo
tradicional con nfasis en el detalle de las compras del gobierno y el control
legal de las operaciones, b) el presupuesto de ejecucin (Management)
basado en una clasificacin por actividades, con medidas de costos
unitarios y nfasis en la gestin, y en el que se considera ms importante la
eficiencia en el uso de los recursos que la medida en que realmente se
satisfacen las necesidades sociales, c) el presupuesto por programas en que,
adems de la gestin, se busca asegurar que los programas respondan a
objetivos claros, y d) el presupuesto sobre base cero, que emplea una
planificacin ms selectiva segn la cual cada unidad, agencia u organismo,
plantea las alternativas de gastos posibles incluyendo la disminucin o
eliminacin de unidades de servicios.
Se opt por el presupuesto por programas. Al comienzo su aplicacin tuvo un carcter complementario de los presupuestos tradicionales
que en forma rutinaria se enviaban para su aprobacin por las cortes. En

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 8. Espaa

realidad el primer presupuesto formulado integralmente sobre bases programticas fue el de 1985. Dicho presupuesto incorpor una clasificacin
tripartita, es decir, orgnica, funcional y econmica, y programas con una
clara especificacin de los objetivos. Hizo una asignacin de fondos a los
gestores de los programas y proyectos acordando un cierto margen de libertad en las asignaciones de fondos, especialmente para introducir cambios
segn las variaciones de precios de insumes y del grado de economa alcanzado en la ejecucin. Provey, adems, una especificacin de unidades de
medidas de productos o servicios y cmputo de costos para poder decidir
racionalmente entre alternativas.
Al implantarse el presupuesto por programas, como en muchos
otros pases, se pens que se trataba de una reforma que en los hechos
transformara el presupuesto tradicional en un presupuesto por objetivos.
Gradualmente se fueron corrigiendo problemas de implementacin, al
mismo tiempo que estaba ocurriendo un profundo cambio en la estructura
del estado al adoptarse la descentralizacin autonmica de las diversas
regiones. Las expectativas creadas hicieron pensar que se podra contar con
un instrumento eficaz de planificacin, ejecucin y control dentro de la
tcnica moderna de direccin por objetivos. Debe reconocerse que hubo
algunas deficiencias en varias reas. Primero, surgi la duda de si se trataba
de una nueva metodologa que se podra implantar de modo integral y
efectivo cuando, en realidad, los problemas de implementacin fueron muy
serios, especialmente en lo que se refiere a las definiciones de los programas, uso de unidades de medida y verificacin de costos y beneficios;
segundo, la metodologa requiere, como condicin "sinequa non", la determinacin de costos, lo que no siempre fue posible lograr; tercero, al no
poder determinarse con precisin los costos, no puede evaluarse la relacin
costo-efectividad de las diversas alternativas que pueden existir para
atender la realizacin de programas y proyectos; y cuarto, falt contar con
el nmero suficiente de personal tcnicamente preparado.
Organizacin y normas administrativas
Espaa tiene una monarqua parlamentaria. Hay tres niveles de gobierno:
el gobierno central, el nivel regional para las comunidades autnomas y el
nivel local formado por provincias y municipios. La figura del rey da la
idea de la continuidad y unin de la nacin y en l descansan algunos actos
centrales de gobierno como son los de ordenar el cumplimiento de las leyes
del estado central y proponer el candidato a presidente del gobierno, y nom-

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

190

191

brarlo, as como nombrar y separar a los miembros del gobierno a propuesta


de su presidente (Constitucin espaola, art. 62). En la designacin del
primer ministro se respeta lo que la mayora del parlamento indica. Cada
regin, que puede o no tener un estatuto o constitucin, tiene su parlamento
y su gobierno. El gobierno central y las comunidades tienen arreglos
financieros que pueden diferir entre s. Los servicios se agrupan en 16
ministerios que son encabezados por un ministro generalmente auxiliado
por uno o dos secretarios.
El parlamento es bicameral, formado por el congreso de los diputados y el senado. Estos son nombrados por cuatro aos, pero puede llamarse
a elecciones antes de que termine el perodo. Hasta mayo de 1996 el
ministerio de hacienda concentraba las facultades centrales de la preparacin del presupuesto incluyendo tareas de pronsticos y programacin,
adems de la percepcin de impuestos y control del gasto. Con el cambio de
autoridades pertenecientes a un partido diferente hubo un cambio importante en materia de presupuesto. Se ha creado una nueva oficina, con rango
de secretara de estado, a nivel del primer ministro, formada por un grupo de
destacados y prestigiosos especialistas en materia presupuestaria que hasta
ahora han tenido un papel orientador en las discusiones de los temas centrales
del presupuesto de 1996 y 1997 y en los procedimientos para su discusin y
aprobacin. El grupo es ms bien pequeo dado el tamao de la economa
espaola, pero por la importancia que se le ha asignado en la estructura
administrativa y su composicin, todo indica que va a jugar un papel de
creciente importancia en la elaboracin y definicin del presupuesto.
El gabinete desempea un papel central, orientando las discusiones
y tomando las decisiones principales en cuanto a niveles mximos del gasto
total y por sectores. Adems funcionan varios comits a nivel del ejecutivo,
pero el ms importante es el del gasto que lleva a cabo la coordinacin de
las discusiones sobre asignacin sectorial. En el gobierno central, adems
de los ministerios existen entes autnomos que tienen una cierta independencia para la ejecucin del gasto.
La constitucin de 1978 y el texto ordenado de la ley de presupuesto reglan los principales aspectos del proceso presupuestario pero,
adems, existe una serie de normas detalladas que reglamentan sus diversas
fases. Anualmente, con la presentacin de la ley de presupuesto, se presentan diversas iniciativas que cambian legislacin de fondo. Por ese medio
los procedimientos presupuestarios han ido recibiendo cambios. La constitucin da vida a los principios de unidad, universalidad y anualidad del

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 8. Espaa

presupuesto. Establece con claridad que no hay impuesto sin ley ni tampoco
hay gasto vlido que no est asentado en una ley.
El poder legislativo no puede aumentar los gastos por encima de la
propuesta del poder ejecutivo y si bien puede cambiar la composicin del
gasto, debe respetar el total. Para modificar el total se requiere la conformidad del ejecutivo. Las normas son suficientemente detalladas en cuanto al
tipo de informacin a presentar al legislativo, reglas para otorgar subvenciones, calendarios facultados para cambiar de captulos, partidas, etc.
El ciclo presupuestario
El ciclo se inicia a fines de enero con la confeccin de un marco macroeconmico que prepara el ministerio de hacienda. A continuacin se elaboran
las directivas generales para la formulacin del presupuesto, las cuales se
discuten en el gabinete junto con un techo global y los techos parciales para
grandes divisiones del presupuesto, a nivel de ministerios y agencias autnomas principales, considerndose tambin lo relativo a seguridad social.
Acordados los techos, comienza a trabajar la comisin del gasto
formada por el ministro de hacienda y otros ministros. Esta comisin
mantiene frecuentes reuniones, a veces por medio de los representantes de
los ministros (secretarios y subsecretarios), y en su seno se forman comisiones de anlisis que examinan aspectos parciales del presupuesto. En junio
se conocen las propuestas y comienza la tarea de armonizacin. En julio se
tiene una buena idea del contenido del presupuesto. El consejo de ministros
cuenta entonces con las cifras y a partir de all realiza un trabajo intenso con
reuniones semanales. Este enfoque ha significado una profundizacin de
arriba hacia abajo y un empleo casi exclusivo de las negociaciones multilaterales o con el conjunto del gabinete, en oposicin a negociaciones bilaterales entre el jefe de gobierno y cada ministro en particular. En septiembre
se fijan las cifras definitivas y antes del 30 de ese mes, conforme lo establece
la constitucin, se enva el proyecto al congreso en diputados.
Luego lo trata en general la cmara baja en plena sesin, oportunidad en que se analizan las grandes opciones. Si se aprueba pasa a la
comisin de presupuesto de esa cmara. El presupuesto es visto cinco veces
por el poder legislativo, dos en las instancias indicadas, luego va a la
cmara de diputados en pleno, luego a la comisin de presupuesto del
senado y ms tarde al senado en pleno.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

192

193

Tabla 8.1
Ciclo presupuestario en Espaa
Mes previo
inicio ao

Fecha

Tareas o acciones

fiscal

-12

Enero

El ministerio de economa y finanzas (MEF) prepara el


marco macroeconmico.

-11

Febreromarzo

Se rene el gabinete y define techos, tanto el global


como los sectoriales.

-10

Marzo- abril

La direccin general de presupuesto del MEF disea


directivas tcnicas para la preparacin del presupuesto.

-9

Abril- mayo

Evaluacin de objetivos para el ao presupuestario en


trminos macroeconmicos. Las propuestas de gastos e
ingresos son enviadas al MEF por los centros de gestin,
y son examinadas por la comisin del gasto del gabinete.

-7

Junio

Las propuestas de los centros de gestin son armonizadas por el MEF con las directivas y prioridades del
gobierno y analizadas por los comits del gabinete.

-4

Septiembre

El MEF presenta el proyecto de presupuesto de acuerdo


a los objetivos econmicos y directivas del gabinete.
Este proyecto es aprobado por el gabinete y presentado
al parlamento antes del 1 de octubre.

-3

Octubre

Comienzan la discusiones en el parlamento sobre el


proyecto de presupuesto.

-2

Noviembrediciembre

Tratamiento legislativo.

Ao t

1 de enero

Comienza el ao presupuestario t.

Fuentes: Budgetingfor Resulls, Perspectives on Public Expenditure Management, OECD (1995)


y elaboracin propia.

Una cmara puede modificar el presupuesto, en cuyo caso vuelve


a la cmara anterior para su conformidad. Esta puede insistir con mayora
especial. Cuando hay discrepancias generalmente las diferencias se resuelven en una comisin mixta. Como ha quedado sentado, los cambios pueden
referirse a la composicin, no al monto global; para modificar esta suma se
requiere la conformidad del ejecutivo. Aprobado por el legislativo, el pro-

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 8. Espaa

yecto de ley va al rey, quien ordena su cumplimiento. El trmite debe


quedar concluido antes del 30 de diciembre.
El presupuesto presentado es sumamente detallado, con una enorme
cantidad de disposiciones sobre restricciones en la ejecucin. Las normas
en este sentido, sin contar cuadros con cifras, llegaron en el presupuesto de
1997 a ocupar ms de 40 pginas del boletn oficial.
Se est aplicando un sistema de devengado atenuado o parcial. Los
gastos se registran cuando hay entrega del bien o servicio. Hasta el ao
1990 se permita acumular deudas contra crditos que tenan saldos, aun
cuando no hubiera recursos. El arrastre de este tipo de imputaciones restaba
financiamiento en el ejercicio siguiente. En 1996 se termin con esta
prctica, habilitndose una partida especial para cancelar lo que haba
pendiente. Ahora se permite registrar hasta el 31 de enero del ao siguiente
gastos realizados en el ejercicio anterior y pagaderos en el ejercicio
corriente, a condicin de que hubiere recursos y cuando el registro no pudo
ser hecho por no contar con la documentacin. El sistema de devengado no
comprende una asignacin por gastos de capital.
1 marco macroeconmico
El marco macroeconmico contiene un examen de la situacin econmica,
un pronstico sobre la evolucin esperada de la economa para el ao que
se presupuesta y proyecciones globales para cuatro aos. El trabajo se
asienta en parte en un modelo economtrico que sirve para simular el
comportamiento de la economa con anlisis de corto y largo plazo. La
informacin puede ser usada por quien la solicita, pero aparentemente no
hay una demanda importante por el sector privado.
La discusin del presupuesto de 1997 ha debido encuadrarse en los
acuerdos que tiene el pas como miembro de la Unin Europea. Por un lado
el tratado de Maastricht le impone metas en cuanto al dficit y deuda y con
posterioridad se ha agregado la adhesin al Pacto de Estabilidad. Como
consecuencia de la aprobacin en 1992 del Tratado de Maastricht de la
Unin Europea, se han acordado una serie de metas de naturaleza financiera
que debern lograrse por parte de los pases miembros para 1998. Una de
las metas ms importantes es que el dficit no deber superar el 3 por ciento
del producto bruto interno, y otra que el total de la deuda pblica no puede
ser superior al 60 por ciento del PBI. En el caso particular de Espaa el
logro del equilibrio de las cuentas fiscales significa un desafo ya que, en

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

194

1993 el dficit fie de 7,5 por ciento del PBI, lo que plante la necesidad de
reducirlo considerablemente en un plazo de slo cuatro aos. Sin embargo
el gobierno, que est decidido a cumplir con sas y otras metas de la Unin
Europea, aprob lo que se ha denominado un Programa de Convergencia,
que contiene los lineamientos bsicos para alcanzar el requerido mejoramiento de las finanzas pblicas.
A comienzos de 1996 hubo un cambio de gobierno. Se estaba
gobernando con un presupuesto prorrogado y al discutirse el nuevo presupuesto ste fue rechazado, lo cual unido a otros factores precipit un
llamado anticipado a elecciones. El gobierno anterior haba comenzado a
hacer esfuerzos para pasar a un dficit que se encuadrara en las pautas de
la comunidad, ajustes que se aceleraron con el nuevo gobierno. El horizonte
ahora es bajar el dficit en un 0,5 por ciento del PBI todos los aos hasta
llegar a un equilibrio en el 2002.
El Sistema de Informacin Contable Presupuestario (SICOP)
Est en funcionamiento un sistema de informacin, denominado SICOP y
mejorado en 1996 con el nuevo nombre de SIC'2, que integra la contabilidad con el sistema presupuestario y cuyo desarrollo, iniciado en 1968,
permite hoy ser usado como un sistema de informacin para la gestin de
las actividades del estado. El sistema est organizado segn un criterio de
descentralizacin funcional. La descentralizacin permite el procesamiento
y el almacenamiento de la informacin tomando lo necesario de lo que cada
rgano alberga en su propia base de datos. Las distintas bases estn
conectadas con la base central, con lo cual se obtienen para todo el proceso
presupuestario una serie de objetivos como independencia, seguridad,
integridad y coherencia de la informacin.
El sistema integra las oficinas centrales de presupuesto y de
contabilidad con todas las unidades correspondientes en ministerios y
agencias descentralizadas, pero adems incluye tesorera, planificacin y
oficina de costos de personal. Opera como un sistema informtico que integra el presupuesto y la contabilidad en una red de teleprocesos. El sistema
permite que los gestores de los programas posean un conocimiento actualizado de la marcha de la ejecucin de los programas, que el ministerio de
hacienda disponga de buena informacin sobre el avance de la ejecucin
del presupuesto, desde la apertura de los crditos pasando por las etapas de
liquidacin y ordenamiento de pagos y, que la toma de decisiones se efecte
con base en informacin completa y actualizada.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados 195

196

Captulo 8. Espaa

El control de la hacienda pblica se hace en tres niveles bien diferenciados.


En primer lugar, el control interno de cada entidad, institucin u oficina
gubernamental, cuya responsabilidad cae en la mxima autoridad de la
reparticin y cuya funcin en algunos ministerios se lleva a cabo por una
oficina de auditora interna. En segundo lugar, est el control interno
respecto del ejecutivo pero externo con relacin a la entidad que lo ejerce,
la intervencin general de administracin del estado (IGAE), que funciona
como una secretara general del ministerio de hacienda y extiende su accin
a todos los ministerios y organismos autnomos. Por ltimo est el control
externo ejercido por el tribunal de cuentas.
Antecedentes
En Espaa, como en otros pases de Europa continental, el control de los
gastos ha tenido un carcter estrictamente legalista. Esta tradicin legalista
se ha mantenido durante siglos y fue transmitida a las colonias. El pas
permaneci fiel a ese enfoque hasta hace pocos aos y, a pesar de que los
gastos pblicos se incrementaron fuertemente, no hubo mayores reacciones
respecto a la necesidad de otro enfoque sino hasta fines de la dcada del 70.
Recin hacia fines de la dcada del 80, los rganos de control comenzaron
a jugar un papel ms importante. La reforma se orient a fomentar
negociaciones multilaterales entre agencias y sectores guiadas por el
ministerio de economa y finanzas, y a integrar la labor de los encargados
de las decisiones presupuestarias con los auditores y los otros actores del
proceso. Entre los objetivos del rgano de control interno se indica que,
adems de la auditora que vigila el cumplimiento formal de las normas
existentes, debe determinarse el grado de utilidad de los recursos en cuanto
al logro de metas de cada gasto y los objetivos del programa.
Por ley las oficinas de presupuesto de cada entidad del sector
pblico deben cumplir con una serie de funciones, cuyo adecuado cumplimiento permitira adoptar un moderno esquema de control. As, por
ejemplo, deben incluir proyecciones de gastos para varios aos, formular
objetivos, programar los gastos, efectuar el seguimiento y evaluacin de sus
propios programas y analizar las consecuencias presupuestarias de proyectos o resoluciones que se tomen en su agencia. El grado de desarrollo de estas oficinas ha sido desparejo. Algunas, como la del ministerio de fomento,
han tenido ms capacidad que otras.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Los sistemas de control

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

197

Entre los avances ms importantes que se observan a partir de 1984 se


cuenta el establecimiento de un sistema de control de gestin cuya finalidad es efectuar un anlisis continuo de las desviaciones que se detecten
entre las previsiones y la realizacin de las actividades incluidas en los
programas. Las respuestas que se obtienen del anlisis comparativo
posibilita tomar decisiones correctivas que deben ser incorporadas en la
formulacin de los programas del ejercicio siguiente.
La IGAE, como parte del ministerio de economa y hacienda, ha
llevado a cabo una tarea de control previo sobre todos los actos de la
administracin central y parcialmente sobre los entes autnomos. El trabajo
de la IGAE se basa en un ncleo central y una amplia red de auditores,
llamados interventores delegados (ID), que operan en cada entidad del
sector pblico. Los ID han sido tradicionalmente responsables del control
del gasto, del uso de los crditos presupuestarios y de la preparacin de la
cuenta final del ejercicio. Esas tareas han evolucionado y en los ltimos
aos han cambiado de manera perceptible. El control comprobante por
comprobante fue abandonado para pasar a sistemas de muestreo estadstico
y anlisis de sistemas de control y, adems, se le ha agregado una mayor
participacin en la preparacin del presupuesto.
La IGAE est definida como rgano independiente del poder
ejecutivo. Sus miembros, llamados interventores delegados, tienen independencia funcional, operan dentro de cada agencia en coordinacin con el
responsable de la agencia, pero ajustan su actuacin a las instrucciones
impartidas por la IGAE. La IGAE puede informar al ministro respectivo
sobre aspectos detectados en sus trabajos de auditora cuando tenga indicios
de que sus recomendaciones no son tenidas en cuenta. Cuando hay diferencia de opinin entre el responsable de una agencia y el ID correspondiente y la opinin de ste est respaldada por la IGAE, el tema puede
llevarse al consejo de ministros.
En 1987 se incorpor de manera explcita la responsabilidad de
informar crticamente sobre el manejo econmico y de eficiencia en el uso
de recursos y sobre el logro de los objetivos de los programas. Los ID deberan, adems, velar por la identificacin de la informacin adecuada para
mejorar el sistema presupuestario. En la prctica, estos aspectos parecen
cubrirse slo en casos aislados, a pesar de que los manuales adoptados por
el sistema insisten en lo relativo a economa, eficiencia y efectividad.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

La Intervencin General de Administracin del Estado (IGAE)

Captulo 8. Espaa

Los miembros de IGAE, que junto con los de la direccin de


presupuesto forman comisiones de anlisis de programas, en algunos casos
han colaborado en la definicin de indicadores de resultados, entre los que
se incluyen la construccin de carreteras, vas frreas, aeropuertos, embalses, etc. En 1989 se introdujo un sistema de seguimiento de programas por
el cual se deben analizar los desvos entre las previsiones y los resultados
en un grupo de casos previamente identificados. Desde ese ao el nmero
de programas sujeto a revisin ha ido en aumento. En las instrucciones para
la preparacin del presupuesto se ha requerido explcitamente la definicin
de metas y objetivos, y se ha recomendado el desarrollo de indicadores
detallados que posibiliten el seguimiento de los objetivos de cada programa.
Sin embargo, no parece que haya habido un progreso sustancial en la
materia, ya que los logros han sido ms bien en el terreno de la discusin
presupuestaria y en los mecanismos para obtener consenso. Los progresos
en materias que van ms all del control tradicional han sido limitados. El
cmulo, la calidad y caractersticas de la informacin requerida por los
nuevos esquemas parecen exceder a los recursos humanos disponibles en
la IGAE y las oficinas de presupuesto, aunque en los ltimos aos se
observa un claro esfuerzo por acercarse a una auditora ms amplia.
El tribunal de cuentas
El tribunal de cuentas en Espaa es una de las instituciones ms antiguas.
Sus orgenes se remontan a la Edad Media. A finales del Siglo XIII el Rey
Sancho IV de Castilla cre la Magistratura Colegiada que se configur
como rgano de fiscalizacin superior de la hacienda, pero la institucin se
consolid en el Siglo XIV con las ordenanzas de Juan II de Castilla, que
cre el tribunal de contadura mayor, del cual el actual tribunal de cuentas
es heredero directo. Conforme a la constitucin (art. 136), el tribunal de
cuentas es el rgano supremo fscalizador de las cuentas y la gestin
econmica del estado. Por su parte, su ley orgnica establece que "la
funcin fiscalizadora del tribunal se refiere al sometimiento de la actividad
econmica financiera del sector pblico a los principios de legalidad,
eficiencia y economa."
El tribunal lleva adelante el tradicional control financiero externo,
en inters del parlamento, para analizar y examinar la cuenta general del
estado por camino de delegacin de ese cuerpo. El tribunal adems tiene la
facultad del enjuiciamiento de la responsabilidad contable sobre quienes
tienen a su cargo el manejo de caudales o efectos pblicos. El tribunal de

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

198

199

cuentas est integrado por 12 consejeros de cuentas, uno de los cuales


ejerce la presidencia. Son nombrados por las cortes generales, seis por el
congreso de los diputados y seis por el senado, por un perodo de nueve
aos, exigindose idoneidad para el cargo, que es inamovible.
Al tribunal de cuentas le compete la auditora del gobierno central,
de los entes autnomos, de la asamblea legislativa y del propio tribunal.
Adems, audita a las comunidades autnomas que no tienen control externo
y a los gobiernos locales de las comunidades autnomas que no lo tienen
o que no son alcanzados por los sistemas de auditora de sus respectivas
comunidades. Al tribunal de cuentas le corresponde la fiscalizacin de las
subvenciones, crditos, avales u otras ayudas del sector pblico percibidas
por personas fsicas y jurdicas, lo relativo al patrimonio del estado y todo
lo concerniente al crdito pblico.
Ese cuerpo acta con un programa anual que l mismo prepara e
interacta con las cmaras a travs de una comisin mixta especial. El
tribunal realiza algunos estudios o investigaciones especiales, que en parte
procuran tomar en cuenta los criterios de economa, pero no hay estudios
dedicados especialmente a cuestiones de eficiencia y de eficacia. Existe la
idea de comenzar a moverse en tal sentido pero los esfuerzos hechos hasta
ahora han sido muy limitados.
Al fin de cada ao fiscal, la administracin enva la informacin
necesaria al tribunal de cuentas para que formule el informe anual sobre la
cuenta general del estado. El parlamento puede no aprobar el informe, en
cuyo caso el tribunal de cuentas debe presentar uno nuevo.
La utilidad de esta auditora de la cuenta general es limitada. Tradicionalmente el tribunal ha hecho tales exmenes desde una perspectiva
formal y judicial, sin poner atencin a la solvencia del manejo del gasto
pblico. Los miembros del parlamento no han tenido el tiempo ni la experiencia necesaria para un debate real y el rezago en el tiempo entre fin del
ao fiscal al cual la cuenta se refera y su debate ha quitado inters al
ejercicio. El parlamento legitima ms bien que controla los gastos y en
esencia el tribunal de cuentas no es particularmente til para el parlamento
en evaluar el desempeo gubernamental y debatir la formulacin del
presupuesto del ao siguiente.
Sin embargo, durante la dcada del 80 fueron introducidos
importantes cambios legales. Nuevas leyes dictadas durante los aos 1982
y 1988 relativas al tribunal de cuentas establecieron la eficiencia y la efec-

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 8. Espaa

tividad como parte de su campo de actuacin. No obstante, este tribunal


est todava sobrecargado debido a su enfoque exclusivo en el examen de
la cuenta general, su papel de informar sobre las finanzas de los partidos
polticos y el fondo de compensacin territorial.
A pesar de que hasta el presente no ha sido implementado, es
obligacin del tribunal al remitir su memoria anual a las cortes generales
informar sobre la racionalidad en la ejecucin del gasto pblico basada en
criterios de eficiencia y economa, y debe, adems, proponer las medidas a
adoptar para la mejora de la gestin econmica-financiera del sector pblico.
Se aplica el principio de "responsabilidad contable", que establece
que "el que por accin u omisin contraria a la ley originara el menos-cabo
de los caudales o efectos pblicos quedar obligado a la indemnizacin de
los daos y perjuicios causados." Quedan exentos de responsabilidad
quienes actuaren en virtud de la obediencia debida, siempre que hubiesen
advertido por escrito la imprudencia o ilegalidad de la correspondiente
orden, con las razones en que se funda.
Dentro del ordenamiento legal existe lo que se denomina responsabilidad directa. Si una persona que est sujeta a la obligacin de rendir, o
justificar cuentas, dejare de hacerlo en el plazo marcado por la ley o lo
hiciere con graves defectos, o no solventara sus reparos, el tribunal de
cuentas puede compelirla a cumplir.
Se establece adems la responsabilidad subsidiaria a "quienes por
negligencia o demora en el cumplimiento de sus funciones hayan dado
ocasin directa a que los caudales pblicos resulten menoscabados o a que
no pueda conseguirse el resarcimiento total o parcial de las llamadas responsabilidades directas" citadas ms arriba (ley orgnica).
Espaa cuenta con un sistema de registro, informacin y control interno bien estructurado que es seguido con atencin por varios pases
latinoamericanos, pero que cuenta slo con un incipiente desarrollo de una
programacin del gasto que permite un seguimiento bajo criterios de programacin estratgica, o de anlisis de eficiencia o de impacto en el uso de los
recursos. Las reformas que se estn ejecutando en la organizacin presupuestaria y la formacin reciente de un grupo de alto nivel tcnico con rango
de secretara de estado a nivel del primer ministro hacen pensar que habr
una preocupacin creciente por la mejora de las instituciones de presupuesto.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

200

201

Hitos en la evolucin de las instituciones


presupuestarias y de control de Espaa
1812 La constitucin, sancionada en Cdiz, regul lo relativo a las contribuciones pblicas, el presupuesto y las cuentas generales del estado.
1824 Por decreto real se dispuso que la contadura general de valores
pasaba a ser la autoridad mxima en la contabilidad, fiscalizacin
e intervencin de las cuentas pblicas.
1843 Se design una comisin especial encargada de preparar un
proyecto de ley de administracin y contabilidad que fue promulgada como ley en 1850.
1869 Se sancion una nueva constitucin a consecuencia de lo cual se
debi sancionar una ley de administracin y contabilidad adaptada
al nuevo texto constitucional.
1893 Se elabor el proyecto de ley de administracin y contabilidad
(Proyecto Gamazo) cuyos preceptos fueron luego incorporados en
la de 1911.
1894 Se cre el cuerpo pericial de contabilidad del estado el que luego
fue incorporado a la ley de administracin y contabilidad.
1911 Se sancion la ley de administracin y contabilidad que estuvo en
aplicacin por ms de medio siglo.
1924 Por decreto real se cre el tribunal supremo de la hacienda pblica
con competencia para fiscalizar todos los actos de la administracin.
1932 Segn la ley base (denominada Ley Garner) se dispuso que la
contabilidad del estado sera de nica responsabilidad del ministerio de hacienda.
1957 Por orden ministerial se estableci la obligacin de utilizar la
clasificacin funcional de los gastos y de explicitar los objetivos
previstos para las actividades del gobierno.
1962 El decreto No. 6 dispuso la obligatoriedad de separar la contabilidad presupuestaria de la que registra el movimiento de fondos.
1967 Por orden ministerial del ministerio de hacienda se dispuso la
aplicacin, tanto por el gobierno central como por los organismos
autnomos, de tres clasificaciones presupuestarias: orgnica

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 8. Espaa

(institucional), econmica (gastos corrientes y de capital) y funcional (canasta de bienes y servicios del gobierno).
1977 Se reemplaz la ley general presupuestaria de 1911 por una nueva
ley que regula el proceso. Se comenz a aplicar la tcnica de
presupuesto por programa.
1978 La nueva constitucin estableci una nueva configuracin de las
funciones del estado y sancion los principios de unidad y universalidad presupuestaria.
1982 Se sancion la ley orgnica y la ley de funcionamiento del tribunal
de cuentas que regula los organismos responsables de la auditora
externa del estado y de los rganos descentralizados.
1986 Se estableci el sistema de informacin contable y presupuestario
(SICOP) para coordinar el funcionamiento de ambas instituciones.
1988 Se sancion una nueva versin de la ley orgnica del tribunal de
cuentas, que incluye las normas relativas a fiscalizacin, organizacin del tribunal y responsabilidad contable.
1989 Se comenz a aplicar un sistema de seguimiento y evaluacin a
ocho programas presupuestarios que se extendieron a 13 en 1992.
1993 La intervencin general de la administracin del estado estableci
que el control financiero se realizar conforme a las normas de
auditora y la gua de control financiero.
1993 Se comenz a aplicar un programa de convergencia para cumplir
con las metas fiscales acordadas en el Tratado de Maastricht.
1995 En las instrucciones para la formulacin del presupuesto se
requiere la definicin de metas y el desarrollo de indicadores que
permitan un mejor seguimiento de cada programa.
1996 Para cumplir con el Programa de Convergencia el consejo de
ministros aprob directrices que requieren un examen analtico de
los gastos gubernamentales con miras a lograr el equilibrio del
presupuesto en 1997.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

202

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

203

Abril Abadn, Eduardo. 1995. "Novedades fiscales contenidas en la Ley de


Presupuestos Generales del Estado y en la Ley de Acompaamiento".
Presupuesto y Gasto Pblico (15): 149-158. Madrid, Espaa: Ministerio
de Economa y Hacienda/Instituto de Estudios Fiscales.
Barca, Jos y Barca, Mara T. 1992. "Presupuesto para 1993 y Plan de
Convergencia". Cuadernos de informacin econmica (67)(octubre): 310. Madrid, Espaa.
Barca Tejeiro, Jos. 1993. "Presupuesto para 1994: El alejamiento de la convergencia". Cuadernos de informacin econmica (79)(octubre): 5-17.
Madrid, Espaa: Fundacin para la Investigacin Econmica y Social/Obra Social de la Confederacin Espaola de Cajas de Ahorros.
. 1994. "El presupuesto para 1995: Aqu no pasa nada". Cuadernos de
informacin econmica (91)(octubre): 3-15. Madrid, Espaa.
.1996. "Comentarios al real decreto-ley 12/1996, de 26 de junio".
Cuadernos de informacin econmica (113-114)(agosto-septiembre): 1-8.
Madrid, Espaa.
Caamao Domnguez, Francisco. 1993. "Sobre la ley de presupuestos y sus lmites
constitucionales. Un comentario a la S. T. C. 76/1992, de 14 de mayo".
Revista de Derecho Financiero y de Hacienda Pblica (224)(marzoabril): 335-350. Madrid, Espaa: Editorial de Derecho Financiero.
Carretero, Adolfo. "El Informe Anual del Tribunal de Cuentas (III)". Revista de
Derecho Financiero y de Hacienda Pblica. Madrid, Espaa: Editorial de
Derecho Financiero.
Espaa. 1996. "Ley 12/1996, de Presupuestos Generales del Estado para 1997".
Boletn Oficial del Estado (315). Diciembre 30, 1996. Madrid, Espaa.
.1996. "Ley 13/1996, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden
Social". Boletn Oficial del Estado (315). Diciembre 30, 1996. Madrid,
Espaa.
.Ministerio de Economa y Hacienda. 1983. Normas de auditora del sector
pblico. Madrid, Espaa.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Referencias y bibliografa

Captulo 8. Espaa

. Ministerio de Economa y Hacienda. Secretara de Estado de Hacienda.


Direccin General de Planificacin. 1990. "Moisees un modelo de
investigacin y simulacin de la economa espaola". Documentos de
trabajo. Madrid, Espaa.
. Ministerio de Economa y Hacienda. Intervencin General de la
Administracin del Estado. 1991/94. Texto refundido de la Ley General
Presupuestaria. Separatas. Madrid, Espaa.
. Ministerio de Economa y Hacienda. 1992. Manual de Auditora
Financiera. Madrid, Espaa.
. Ministerio de Economa y Hacienda. 1996. Orden de 31 de mayo de 1996
para la elaboracin de los presupuestos generales del estado para 1997.
Madrid, Espaa.
. Ministerio de Economa y Hacienda. 1996. Presupuestos Generales del
Estado 1997: Informe econmico y financiero. Tomos I-II. Madrid,
Espaa.
. Ministerio de Economa y Hacienda. Secretara de Estado de Hacienda.
Intervencin General de la Administracin del Estado (IGAE). 1993.
Eficacia y legalidad en la gestin pblica. X Jornadas de control interno
en el sector pblico. Madrid, Espaa.
. Ministerio de Economa y Hacienda. Intervencin General de la
Administracin del Estado (IGAE). 1994. Control financiero de programas: Recopilacin normativa. Madrid, Espaa.
. Secretara de Estado de Presupuestos y Gastos. 1997. Presupuestos
Generales del Estado 1997: Introduccin y estructuras presupuestarias.
Madrid, Espaa: Centro de Publicaciones y Documentacin del Ministerio
de Economa y Hacienda.
. Tribunal de Cuentas. Secretara General. Centro de Informtica. Ley
orgnica y Ley de funcionamiento del Tribunal de Cuentas. Madrid,
Espaa.
. Tribunal de Cuentas. "Tribunal de Cuentas de Espaa: Competencias,
Estructura, Composicin y Funciones". Madrid, Espaa.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

204

205

Fuentes Vega, Santiago. 1995. "El futuro en el control del gasto pblico".
Presupuesto y Gasto Pblico (15): 199-208. Madrid, Espaa: Ministerio
de Economa y Hacienda/Instituto de Estudios Fiscales.
. 1996. "La contabilidad analtica y la medida de la eficiencia en los
servicios pblicos". Gestin y anlisis de polticas pblicas (5-6)
(enero/agosto): 69-79. Madrid, Espaa.
Perrero Aparicio, Jess. 1997. "El Pacto de Estabilidad: implicaciones para la
construccin de la UEM". Boletn econmico de ICE. (2532): 21-31.
Madrid, Espaa: Ministerio de Economa y Hacienda.
Maez Vindel, Gregorio. 1996. "El modelo de control interno de la actividad
econmico-financiera del sector pblico estatal espaol: caractersticas y
fundamento". Presupuesto y Gasto Pblico (18): 27-36. Instituto de
Estudios Fiscales/Ministerio de Economa y Hacienda. Madrid, Espaa.
Monasterio Escudero, Carlos. 1995. "Una poltica presupuestaria para alcanzar el
dficit de convergencia en 1999". Presupuesto y Gasto Pblico (15): 209220. Madrid, Espaa: Ministerio de Economa y Hacienda/Instituto de
Estudios Fiscales.
Pedroza de la Llave, Susana T. 1996. El control del Gobierno: Funcin del "Poder
Legislativo ". Mxico D.F., Mxico: Instituto Nacional de Administracin
Pblica.
Sez, Mara Jess y God, Jos A. 1991a. "El sistema presupuestario espaol:
evolucin, situacin y perspectivas". Trabajo presentado en el seminario
sobre el presupuesto frente a los nuevos retos de la planificacin y
coordinacin de polticas pblicas, Mxico D.F.: Mxico.
. 199 Ib. "La implantacin de un sistema integrado de informacin como
soporte del proceso presupuestario: la experiencia espaola: sistema de
informacin contable-presupuestario (SICOP)". Trabajo presentado en el
seminario sobre el presupuesto frente a los nuevos retos de la planificacin y coordinacin de polticas pblicas, Mxico D.F.: Mxico.
Sala Snchez, Pascual. 1990. "La constitucin, la ley orgnica del Tribunal de
Cuentas y su ley de funcionamiento". Revista de Administracin Pblica,
(122)(mayo/agosto): 131-152. Madrid, Espaa: Centro de Estudios
Constitucionales.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 8. Espaa

Snchez Revenga, Jaime. 1990. "La administracin por objetivos en el sistema


presupuestario espaol: Una nueva visin de las formas de control del
gasto". Presupuesto y Gasto Pblico (28)(enero). Madrid, Espaa:
Ministerio de Economa y Hacienda/Instituto de Estudios Fiscales.
Zapico Goi, Eduardo. 1988. "La modernizacin del gasto pblico". Papeles de
economa espaola (37): 465-481. Madrid, Espaa: Confederacin
Espaola de Cajas de Ahorro.
. 1990-1991. "Comportamiento de gasto y reforma presupuestaria:
evaluacin de los supuestos de reforma en Espaa". Documentacin
Administrativa (224-225)(octubre/marzo): 337-359. Madrid, Espaa:
Instituto Nacional de Administracin Pblica.
. 1992. "Financial Management Development in Spain: Who is playing
Sancho Panza?" Symposium: Federal Financial Management Reform.
Public Budgeting & Finance 12(4)(winter): 47-69. New Brunswick, N.
J.: Transaction Periodicals Consortium.
Informacin en internet
Congreso (www.congreso.es)
Ministerio de Economa y Hacienda- Secretara de presupuesto y gastos
(www.dgip.es)
Ministerio de Administraciones Pblicas (www.map.es)

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

206

industrializados: recapitulacin

Las tendencias y los cambios recientes experimentados por los pases


industrializados descritos en captulos precedentes resultan de utilidad para
los pases de Amrica Latina. Antes de pasar al examen de estos casos vale
la pena destacar los aspectos centrales observados y el funcionamiento de
sus principales instituciones en nuestro campo de inters, sin perjuicio de
volver sobre los mismos temas con nimo de comparacin entre los dos
grupos de pases elegidos para tamizar aquello que es ms fcilmente
trasladable. Este captulo comprende varias secciones. En la primera se pasa
revista a las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo, en la segunda se
estudian los mecanismos de coordinacin de polticas, en la tercera se
examina el marco macroeconmico de preparacin de los presupuestos y su
horizonte de programacin, y luego se analiza el ciclo presupuestario y la
forma como se gestan las decisiones en la materia. Las secciones siguientes
se refieren a la organizacin de las funciones de control y evaluacin. A
continuacin se incluye una seccin dedicada a recapitular cmo se aplican
los criterios de eficiencia y eficacia en la preparacin y seguimiento del
presupuesto. Por ltimo se estudia cmo los datos acumulados en la fase de
seguimiento y control sirven para realimentar las decisiones.
Las relaciones entre el poder ejecutivo y el poder legislativo
La experiencia de los pases industrializados estudiados es variada tanto en
la forma que el legislativo tiene para llevar a cabo la discusin del presupuesto, como en la facultad para modificar las propuestas del ejecutivo.
En algunos casos la presentacin del presupuesto est precedida de una
presentacin preliminar sobre los grandes lincamientos que habr de contener el presupuesto. Tal es el caso de Canad y Suecia, donde el parlamento recibe las estimaciones preliminares con cuatro y siete meses de anticipacin a la entrega del proyecto final, respectivamente. En otros casos el
legislativo recibe una versin final, con plazos que van de ocho meses
(Estados Unidos) hasta un mes y medio (Australia) antes del cierre del
ejercicio. El tiempo que el legislativo tiene para discutir el presupuesto

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

9 La experiencia de los pases

Captulo 9. La experiencia de los pases industrializados: recapitulacin

vara y va desde nueve meses en el caso de Suecia, considerando la primera


presentacin, hasta un mes y medio en el caso de Australia.
En general prima el ejecutivo; el legislativo puede cambiar el
destino de los fondos pero no puede aumentar el total (Reino Unido,
Australia, Nueva Zelandia) o requiere la conformidad del ejecutivo para
modificar el total (Espaa), mientras que en otros casos (Estados Unidos y
Suecia) puede enmendar su composicin y el total.
Mientras que la mayora de las legislaciones contienen clusulas
que prevn algn mtodo de renovacin automtica de crditos si no se
llega a aprobar el presupuesto en los trminos preestablecidos, Estados
Unidos aparece como un caso especial donde el legislativo puede dejar al
ejecutivo sin provisin de fondos, y por ende, provocar el cese de servicios
gubernamentales, cosa que ha ocurrido en los puntos ms crticos de las
discrepancias entre el poder ejecutivo y el poder legislativo.
Las decisiones en el seno del congreso generalmente reconocen un
punto central en la comisin de finanzas o de presupuesto, pero en algunos
casos stas aparecen fraccionadas entre los diversos comits que supervisan
reas del gasto, como ocurre en Estados Unidos y en menor medida en
Espaa, en donde el presupuesto se aprueba por separado en cada una de
las comisiones sectoriales existentes. En Estados Unidos no hay una ley
nica de presupuesto, y si bien hay un ejercicio de conciliacin de propuestas, hay 13 leyes diferentes que asignan fondos.
Hay una diferencia entre los sistemas parlamentario y presidencialista de gobierno. En el primero, al surgir el gabinete del propio parlamento, es
menos probable que ocurran diferencias sustanciales entre ambos poderes.
En cambio, en el otro rgimen esto puede suceder. En Estados Unidos, dado
que el ejecutivo y el congreso han estado controlados por partidos diferentes,
se ha producido un debate que se prolonga por varios aos y han aparecido
diversos mecanismos por los cuales el legislativo ha procurado poner un
freno a la continuacin de los dficit. Esas diferencias han llevado a hacer
muy relevante el trabajo de los cuerpos tcnicos del congreso.
Una vez comenzado a ejecutarse el presupuesto, el poder ejecutivo
puede enviar presupuestos complementarios y solicitar cambios entre
destinos dentro del presupuesto aprobado. El grado de libertad que tiene
el ejecutivo vara de pas a pas, pero a medida que gana aceptacin la idea
de pasar de un presupuesto de insumos a uno de resultados, la tendencia
es otorgarle al ejecutivo una mayor libertad para cambiar de destino dentro

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

208

209

de lmites globales establecidos. As como hay una mayor flexibilidad en


ese terreno, hay en cambio un mayor celo de parte del legislativo en
controlar el total del gasto y el nivel de endeudamiento y a requerir
informacin ms detallada y frecuente sobre esas variables. La tabla 9.1
presenta de manera esquemtica la distribucin de responsabilidades en
materia de aprobacin y cambios.
Tabla 9.1
Facultades de los poderes ejecutivo y legislativo
para la aprobacin y modificacin del presupuesto
Pas

Propuesta, discusin y
aprobacin

Cambios una vez aprobado el


presupuesto

Estados
Unidos

El ejecutivo propone el presupuesto.


El legislativo tiene la facultad de
hacer sugerencias y enmendar las
propuestas del ejecutivo, dentro de
ciertos lmites generales establecidos por ley.

Generalmente se requiere la aprobacin del congreso para transferir


la autoridad de una cuenta del presupuesto a otra.

Canad

El ejecutivo propone el presupuesto,


que puede ser alterado por el parlamento.

Durante el ao normalmente se
aprueban cambios o partidas adicionales, sin sujecin a reglas globales preestablecidas.

Reino
Unido

El ejecutivo propone el presupuesto.


Bajo procedimiento parlamentario,
el legislativo puede reducir impuestos y gastos pero no aumentarlos.

Los cambios de partidas principales deben ser autorizados por el


parlamento. Los cambios entre
subpartidas son autorizados por la
tesorera.

Suecia

El ejecutivo propone el presupuesto.


El legislativo tiene la facultad de
hacer sugerencias y enmendar las
propuestas del ejecutivo sin restricciones.

Las transferencias entre y dentro


de partidas presupuestarias estn
permitidas, necesitndose la aprobacin del ministerio de finanzas.
Se informa al parlamento dos veces al ao.

Australia

Solamente el ejecutivo puede presentar propuestas de gastos. La cmara alta de la legislatura puede
enmendar programas nuevos, siempre que no se aumente la carga impositiva.

No hay reglas establecidas por ley


sino por reglamentos e instrucciones, las cuales se han flexibilizado
cada vez ms en los ltimos aos.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

210

Captulo 9. La experiencia de los pases industrializados: recapitulacin

Pas

Propuesta, discusin y
aprobacin

Cambios una vez aprobado el


presupuesto

Nueva
Zelandia

El ejecutivo propone el presupuesto. El legislativo no tiene la facultad de hacer propuestas de gastos y,


por una convencin, puede disminuir pero no aumentar los gastos.

El gobierno puede hacer transferencias entre programas o asignaciones, siempre que ninguna asignacin sea aumentada ms del 5 por
ciento.

Espaa

El ejecutivo propone el presupuesto. El legislativo puede enmendarlo


o rechazarlo.

El consejo de ministros, a propuesta del ministro de economa y hacienda, puede transferir fondos
entre programas de distinta jurisdiccin pero de una misma funcin.
Los cambios de programa dentro
de una misma agencia son autorizados por el ministro de economa y
hacienda; para transferir fondos
entre funciones se requiere conformidad parlamentaria.

Fuentes: Alian, B. (1994) y Ter-Minassian, T., Prente, P. y Martnez Mndez, P. (1995).

Coordinacin de polticas
La coordinacin de polticas ha ocupado un lugar importante en las
reformas presupuestarias de las dos ltimas dcadas. El gabinete como
cuerpo ha tomado un papel cada vez ms activo en las discusiones. La
forma preferida para la coordinacin de polticas ha sido la formacin
dentro del gabinete de comits de diversa ndole, normalmente con la
participacin de varios ministros.
Lo relativo a polticas macroeconmicas, fundamentalmente
definiciones sobre dficit y endeudamiento, ha estado en general concentrado en el ministerio de finanzas con participacin de la autoridad monetaria
y en general no ha sido motivo de debate parlamentario.
En donde ocurre un cambio importante es en el enfoque general del
presupuesto y en el papel que cada ministro juega dentro del gabinete. Se
ha acentuado el enfoque de arriba hacia abajo. A la prctica seguida por el
Reino Unido, Australia y Nueva Zelandia se han agregado en aos recientes
Suecia y Espaa. Las negociaciones bilaterales entre un ministro y el jefe

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Tabla 9.1 (continuacin)

211

de gobierno han sido reemplazadas por un trabajo colectivo y por negociaciones multilaterales en donde cada ministro debe discutir cifras y
programas con todos sus pares, generalmente en un marco de competencia
colectiva y con lmites globales prefijados. La responsabilidad de los
ministros queda dada no solo por la buena marcha de su cartera sino
tambin por compartir responsabilidades como miembro solidario de un
cuerpo. Para facilitar las negociaciones, algunos pases han creado dentro
del gabinete un comit del gasto, presidido por el ministro de finanzas, que
adems hace un seguimiento de la preparacin del presupuesto en la fase
final dentro del ejecutivo.
La coordinacin de polticas y las formas de implementarlas han
requerido mayor informacin y mejores mecanismos de comunicacin
dentro del ejecutivo. Los pases industrializados van usando cada vez ms
los estudios de evaluacin de programas existentes como un paso previo
para la implementacin de polticas del gasto.
Marco macroeconmico, proyecciones
Todos los pases estudiados incluyen en sus presupuestos proyecciones para
perodos que van de tres a cinco aos. En algunos casos esas proyecciones
obedecen a un requerimiento legal y en otros forman parte de la prctica.
Normalmente las proyecciones son de carcter indicativo, pero a veces
tienen un carcter ms formal, en cuanto integran de manera detallada los
documentos de presupuesto. En todos los pases estudiados hay un ejercicio
de aprobacin anual del presupuesto, aunque en Estados Unidos se est
debatiendo el posible paso a un presupuesto bianual.
Los pases industrializados analizados dan gran importancia a las
proyecciones macroeconmicas y aunque han logrado un grado satisfactorio de precisin, continan haciendo esfuerzos por mejorarlas. La mayora
utiliza estimaciones propias. Canad, en cambio, descansa en un promedio
de proyecciones hechas por distintas instituciones o grupos de estudio del
sector privado dentro del sector privado. En el Reino Unido, las proyecciones y el pronstico de la economa son sometidos al examen de un panel de
expertos que actan como evaluadores independientes. En Australia se
incluye en el presupuesto un ejercicio de conciliacin entre proyecciones
del ejercicio anterior y datos observados, con una explicacin sobre el
origen de las diferencias.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 9. La experiencia de los pases industrializados: recapitulacin

Tabla 9.2
Horizonte de programacin, proyecciones
Disposiciones sobre
planeamiento plurianual y
proyecciones

Guas macroeconmicas de
programacin presupuestaria

Estados
Unidos

La ley requiere un planeamiento plurianual, el presupuesto


para el ao ms cinco afios,
incluyendo tanto proyecciones
generales como de programas.

El objetivo para la reduccin del dficit presupuestario deviene del BEA


(anteriormente del GRH). Si no se
alcanza el objetivo de reduccin, se
pone en marcha un proceso de cortes
automticos.

Canad

Para proyecciones generales se


trabaja a dos aos: el presupuesto y uno ms. Para los gastos a nivel de programas se
proyectan tres aos.

Se ha fijado una meta de inflacin del


1-3 por ciento en un programa que
termina en 1998. Hay una estrategia de
reduccin del dficit en presupuestos
bianuales mviles.

Reino
Unido

No hay requisito legal. Las


variables agregadas se proyectan a 5 aos. Los datos a nivel
de programa aparecen para el
presupuesto y dos aos ms.

Sujeto a los requerimientos del tratado


de Maastricht. El plan a mediano plazo
consiste en mantener el dficit dentro
del lmite establecido en las estimaciones para los tres aos siguientes.

Suecia

Se requiere un planeamiento
plurianual (cinco aos) pero no
hay aprobacin formal por el
parlamento. Las estimaciones
se presentan junto con el
presupuesto. A nivel de programas se proyecta a tres aos.

No hay restricciones definidas por ley,


pero el actual plan a mediano plazo
consiste en reducir los gastos en un 10
por ciento en un perodo de tres aos y
obtener supervit en el promedio del
ciclo.

Australia

El planeamiento plurianual no
es un requerimiento legal, pero
junto a las estimaciones de
presupuesto se presentan datos
para los tres aos siguientes.

Se adopta un manejo prudente del


gasto y estabilidad impositiva. Se
busca obtener supervit en el promedio del ciclo.

Nueva
Zelandia

La ley exige que junto con el


presupuesto para el ao ms
dos aos de proyecciones, se
presente un informe de estrategia para 10 aos.

La ley de responsabilidad fiscal establece cinco principios bsicos: reduccin del endeudamiento, nivel prudente de deuda, conservacin del capital
social, manejo prudente de riesgos y
sistema impositivo predecible.

Espaa

En la prctica existe un marco


para los grandes totales a cinco
aos.

Sujeto al tratado de Maastricht. Adhesin al pacto de estabilidad de la


Unin Econmica Europea.

Pas

Fuentes: Alian (1994) y Ter-Minassian, Prente y Martnez Mndez. (1995) y elaboracin propia.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

212

213

Hay una tendencia a aumentar el perodo de programacin y de


proyecciones. En el caso de Nueva Zelandia, por ejemplo, la presentacin
del presupuesto va acompaada de un escenario macroeconmico de 10
aos. Para el caso de seguridad social hay una tendencia a producir
informacin para perodos de 30-40 aos.
Bondad de las estimaciones y proyecciones presupuestarias
Las estimaciones presupuestarias de los pases estudiados aparecen como
bastante acertadas, esto es, que hay pocas diferencias entre lo que se prev y
lo que se ejecuta y, en general, esas diferencias tienden a disminuir. El cuadro
9.1 presenta las diferencias porcentuales entre ejecucin y presupuesto para
la mayora de los pases para los ltimos 10 aos. En el caso de Estados
Unidos las diferencias, que son mayores que para los otros casos, tienden a
disminuir. Esas diferencias, que llegaron al 8,7 por ciento, han pasado de un
exceso de ej ecucin sobre lo presupuestado a la relacin inversa. Espaa, que
Cuadro 9.1
Diferencias porcentuales entre ejecucin y presupuesto original *
para algunos pases industrializados
E.U.A.

Canad

R. Unido

Espaa

Australia

1985

1,49

s.d.

s.d.

7,59

s.d.

1986
1987

-0,79
1,21

0,78
2,22

-0,73
-0,12

15,78
102,10

s.d.
s.d.

1988

-0,71

5,07
8,67

-1,75
3,72

11,69

1989

-0,50
0,29

24,37

s.d.
1,27

1990
1991
1992

2,06

3,71

7,63

3,38

7,27

-0,52

13,16

-4,50

2,68

1,07
1,68

16,49

1,30
-0,28
-0,63

1993

-6,01

0,00

-1,35

15,69

1994

-3,59

-3,18

-1,30

2,88

1,17

1995

0,01

-1,75

0,20

2,16

-1,18

Promedio

5,01

1,40

1,56

19,96

1,32

Nota: * (ejecucin - presupuesto)/ presupuesto. Para el promedio se tom el valor


absoluto de este coeficiente.
Fuentes: Leyes de presupuesto de cada pas e informacin directa sobre ejecucin.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 9. La experiencia de los pases industrializados: recapitulacin

lleg a tener diferencias de ms del 100 por ciento, muestra en los ltimos
aos progresos significativos. El Reino Unido y Australia muestran pocos
desvos de la ejecucin con respecto a las estimaciones.
Los cuadros presentados en los captulos precedentes para algunos
pases permiten obtener algunas generalizaciones sobre las proyecciones.
Como era de esperar y puede verse en los casos en que se cont con cifras
adecuadas, a medida que las proyecciones se alejan del punto de partida el
error de prediccin aumenta, pero se mantiene dentro de lmites razonables
al punto que apenas supera el 7 por ciento para cinco aos para Estados
Unidos, y de no ms del 7 por ciento para el cuarto ao para Australia y
apenas mayor del 6 por ciento para el Reino Unido para su tercer ao.
Cuadro 9.2
Desvo promedio del ndice de gastos
ejecutados sobre gastos proyectados
Aos de proyeccin
1

Estados Unidos

1990-96

5,01

5,50

5,66

5,97

Australia

1989-96

1,32

2,88

4,10

6,82

Reino Unido

1986-96

1,56

1,26

6,09

7,12

Fuentes: Cuadros 2.2,4.1 y 6.1.

Se nota una mejora de las proyecciones a lo largo de los aos. El


cuadro 9.3 resume en forma de ndices los errores de prediccin. La
columna 1 resulta del promedio de los errores porcentuales de prediccin
de los aos uno a tres, la columna 2 refleja el mismo concepto para los aos
uno a cuatro y la columna 3 lo hace para los aos uno a cinco. El ltimo
rengln de cada pas muestra la tendencia. En los casos de Estados Unidos
y Australia se nota una disminucin en el tiempo de los errores de
prediccin. En el caso del Reino Unido no hay una tendencia definida,
aunque si se toman en cuenta los ltimos cuatro aos se nota igual
tendencia en los otros dos casos. Todo esto hace pensar que el acopio
informativo y las tcnicas de prediccin van mejorando y ahora se consigue
una mayor precisin.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

214

215

La bondad de las proyecciones es algo crucial para el buen


funcionamiento de la economa, tanto para evitar ajustes no programados
en la marcha del sector pblico como para evitar generar incertidumbre en
el sector privado respecto a lo que el gobierno piensa sobre la evolucin de
la economa. Un punto importante en estas proyecciones es la prctica
introducida en algunos casos de requerir al ejecutivo que produzca un
informe explicando las diferencias entre lo presupuestado y ejecutado en
funcin de las proyecciones y del escenario macroeconmico elegido.
Cuadro 9.3
Promedios porcentuales de errores de prediccin
Aos

~n f
Pases

Ejercicios

Estados Unidos

1990-1991
1991-1992
1992-1993
1993-1994
tendencia (b)

7,47
3,34
3,94
-2,154

1989-1990
1990-1991
1991-1992
1992-1993
1993-1994
tendencia (b)

3,15
5,79
3,18
1,58
0,91
-0,868

1989-1990
1990-1991
1991-1992
1992-1993
1993-1994
tendencia (b)

6,50
7,11
3,31
1,01
2,81
-1,348

Australia

Reino Unido

Ia3

Ia4

Ia5

9,74

9,83
6,73
3,34

10,14
5,96

4,36
5,94
4,84
1,95
-0,830

Nota: (b) valor de b en la ecuacin y=a+bt, siendo / el nmero de aos.


Fuente: Cuadros 2.2,4.1, y 6.1.

El ciclo presupuestario
Algunos aspectos del ciclo presupuestario han quedado ya sealados al
hablar de las relaciones del poder legislativo con el poder ejecutivo y de las

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 9. La experiencia de los pases industrializados: recapitulacin

modalidades de coordinacin de las polticas a nivel de gabinete. La forma


como participan las agencias ejecutoras est en buena medida determinada
por la flexibilidad que tiene la composicin del gasto al momento de
iniciarse la preparacin del presupuesto. Naturalmente, y como se ha dicho,
han quedado atrs los aos en los que el presupuesto se haca teniendo en
cuenta las propuestas de las distintas agencias. El enfoque prevaleciente, de
arriba hacia abajo, deja mucho menos lugar a las agencias para proponer
nuevos programas. La competencia por fondos es ms intensa, las agencias
ejecutoras del gasto estn sujetas a una mayor presin y deben hacer un gran
esfuerzo para aumentar la eficiencia y evitar cortes indiscriminados. Frente
a ese panorama el desarrollo de informacin que sirva para justificar las
acciones se vuelve ms necesario y relevante. Los estudios de evaluacin y
de eficiencia van ganando en profundidad y van teniendo una mayor
cobertura, y en varios casos hay un esfuerzo por utilizar las demandas que
vienen de las reas de control para transformarlas en reformas.

Grfico 9.1
Duracin de las etapas de discusin del presupuesto

Nota: (*) comienza el ao fiscal

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

216

217

El grfico 9.1 presenta de manera resumida las principales etapas


de la discusin presupuestaria. Tpicamente el ciclo presupuestario toma
algo menos de 12 meses. Apenas concluido el ao fiscal, a nivel del
ejecutivo se comienzan a elaborar pautas para la preparacin del presupuesto del ejercicio siguiente. En los extremos estn Estados Unidos y Australia.
Estados Unidos, con 18 meses de duracin, tiene un ciclo considerablemente
ms largo que los otros pases, mientras que Australia emplea slo siete
meses para la preparacin y aprobacin. En algunos casos el legislativo tiene
tiempo suficiente de analizar el presupuesto con detalle (Estados Unidos,
Suecia) y en otros el tiempo es ms bien reducido (Australia y Espaa).
Control
Control interno
El control interno descansa en buena medida en la asignacin de responsabilidades claras a un funcionario de alto nivel en cada agencia. La mayora
de los pases estudiados han revisado en los ltimos aos la legislacin al
respecto y han creado un cuerpo de deberes y obligaciones para esos
funcionarios. Junto a ello se ha exigido un sistema de informes que tienden
a reflejar el manejo de cada agencia. En algunos casos existe un sistema de
auditora dentro del ejecutivo coordinado centralmente, en otros se ha
adoptado un modelo descentralizado. Prevalece el modelo de una organizacin con un ncleo central en el ente responsable de coordinar recursos
y programar los gastos, y con delegados o auditores en cada entidad.
Estados Unidos y Espaa se destacan por la importante insercin de tal
funcin dentro de la administracin pblica, por una notable presencia en
cada agencia y por una amplia cobertura de temas. En un esquema diferente
operan Australia y Nueva Zelandia, en donde no hay coordinacin central
y se descansa en estndares desarrollados por la profesin de contadores.
Los pases que operan con alguna centralizacin tienen normas de
auditora interna que se mantienen actualizadas conforme van ocurriendo
los desarrollos tecnolgicos. Los pases estudiados tienden a considerar
cada vez ms a la auditora como una herramienta gerencial que utilizan al
momento de tomar las decisiones.
Las normas de auditora interna, o bien la base legal de creacin de
los mecanismos correspondientes, indican que los auditores deben analizar
los gastos ms all del control de legalidad. Esto significa que tienen
autoridad y responsabilidad para juzgar el mrito y oportunidad de los gas-

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 9. La experiencia de los pases industrializados: recapitulacin

Tabla 9.3
Control interno
Pas

Control interno

Estados Unidos

Las agencias federales son responsables del control interno, y la


mayora tiene un inspector general nombrado por el presidente y
aprobado por el congreso.

Canad

La oficina del contralor general que depende del consejo del tesoro
se encarga del control.

Reino Unido

Los titulares de los ministerios y agencias son responsables ante el


parlamento por una buena administracin, incluyendo el control
interno. La oficina de control interno del tesoro provee gua y
asistencia a los ministerios. Hay oficiales de cuenta directamente
responsables nombrados por los ministros o titulares de agencias,
aunque en su nombramiento se busca un visto bueno del ministerio
de finanzas.

Suecia

Los ministerios y agencias gubernamentales son responsables por el


control interno. El ministro de finanzas es el responsable de
establecer los procedimientos de control gubernamental, en
colaboracin con la oficina nacional de auditora.

Australia

Los ministros son responsables del control interno, bajo normas


generales del ministerio de finanzas.

Nueva
Zelandia

Bajo instrucciones del tesoro, los titulares de los ministerios y


agencias son responsables por el control interno.

Espaa

Los ministerios son responsables. Existe una organizacin centrada


en el ministerio de hacienda que gua bajo normas muy detalladas
la labor de auditores (interventores delegados), destacados en todos
los ministerios y que lo hace parcialmente en los entes autnomos.

Fuentes: Alian, B. (1994) y Ter-Minassian, T., Prente, P. y Martnez Mndez, P. (1995) y


entrevistas personales.

tos y aun el impacto de los programas que examinan. En la prctica esto


funciona de manera despareja. Hay diferencias entre los pases estudiados,
y dentro de cada pas hay diferencias, a veces notables, entre agencias. Los
auditores del poder ejecutivo colaboran en algunos casos en el examen de
los indicadores de desempeo y en cierta medida en su desarrollo y
refinamiento, pero en general consideran a esto como algo suplementario.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

218

219

Por lo comn, los auditores internos no tienen un papel significativo en el


anlisis de eficacia de programas o de evaluacin.
Control externo
Todos los pases estudiados tienen un rgano que controla las operaciones
del ejecutivo y que depende del poder legislativo, salvo en el caso de
Suecia, donde la dependencia es menos clara. En todos los casos se trata de
organizaciones que operan con independencia, que cuentan con personal
bien calificado, que gozan de un alto prestigio en la sociedad y cuyos
informes son seguidos con gran atencin en el sector pblico.
Los casos vistos guardan un paralelismo en su evolucin. En todos
ellos se pas de un control de comprobante por comprobante a uno basado
en muestreo y con un enfoque orientado a identificar reas de riesgo, para
agregarse ms tarde objetivos tales como el impulso de criterios de eficiencia
y eficacia en el manejo de los recursos y de reformas administrativas.
El cometido central ha continuado siendo el de cuidar el cumplimiento de aspectos legales y de procedimiento en el manejo de los fondos
pblicos que consume la parte ms importante de la disponibilidad de
recursos. Otra rea son los estudios de "valor por dinero" (VFM), que
consumen en promedio de un 20 a un 30 por ciento de los recursos.
Algunos de estos rganos desempean un papel importante en promover
cambios en la legislacin o en las prcticas administrativas y en algunos
casos son fuente de informacin a los legisladores sobre proyectos de ley
que se discuten en las cmaras.
En la mayora de los casos hay una buena coordinacin entre la
funcin de control interno y la de control externo, desempeando el rgano
encargado de esta segunda funcin un papel rector en la orientacin de la
auditora sobre el sector pblico. Cada vez en mayor medida los sistemas
externos de control utilizan recursos del sector privado en las auditoras de
agencias del gobierno. Esto se ha vuelto ms notable en aquellos pases que
exigen estados contables auditados para sus entes pblicos.
Hay una clara tendencia a dar una mayor publicidad a los informes
de los rganos de control externo. En alguna medida, la influencia de estos
entes descansa en la repercusin que tienen sus informes. Algunos de los
rganos de control externo -Estados Unidos, Canad y el Reino Unido, por
ejemplo- tienen un sistema de seguimiento a nivel parlamentario sobre las
recomendaciones de perodos anteriores.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 9. La experiencia de los pases industrializados: recapitulacin

Tabla 9.4
Control externo
Pas

Control externo

Estados
Unidos

La oficina general de auditora (GAO), que depende del congreso, es


el auditor general para el poder ejecutivo. A partir de 1997 existe el
requisito, por parte del ejecutivo, de un informe exhaustivo de
auditora financiera.

Canad

La oficina nacional de auditora, rgano independiente que informa


al congreso, audita los distintos organismos del gobierno central. Un
porcentaje importante de los recursos se dedican a estudios de "valor
por dinero".

Reino Unido

La oficina nacional de auditora tiene la responsabilidad mxima por


el control externo gubernamental. Certifica las cuentas de alrededor
de 500 agencias y ministerios y prepara informes para el parlamento
segn el enfoque de las tres "E". Hay otro ente, la comisin de
auditora, que controla al servicio de salud y designa auditores para
los gobiernos locales.

Suecia

La oficina nacional de auditora y los auditores del parlamento son


responsables por el control externo. Hay un esfuerzo sustancial en
materia de anlisis de eficiencia y eficacia.

Australia

El control externo es realizado por el auditor general, director de la


oficina nacional de auditora, que presenta anualmente al parlamento
un informe de auditora financiera sobre las cuentas y los registros de
todos los departamentos y agencias gubernamentales. Hay un
esfuerzo importante de estudios de eficiencia.

Nueva
Zelandia

La oficina de auditora es responsable del control externo, y debe


presentar al parlamento un informe semestral y anual en base a los
informes preparados por el tesoro y los ministerios. Las agencias
gubernamentales pueden utilizar a la oficina de auditora o a auditores
del sector privado.

Espaa

El tribunal de cuentas que informa al congreso lleva a cabo el control


externo en el gobierno central, entes autnomos y una parte de las
comunidades autnomas. El control est fundamentalmente orientado
a cuestiones de legalidad y regularidad.

Fuente: Elaboracin propia basada en entrevistas.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

220

221

Hay diferencias de opinin sobre el papel que los organismos de


control deben jugar en temas especficos de poltica, aunque parece
aceptarse lo relativo a control de la calidad de la informacin que alimenta
las decisiones de poltica. Algunos rganos como la GAO incursionan
abiertamente en temas de polticas pblicas, mientras que otros organismos
de control tienen particular cuidado en no opinar sobre tales temas,
hacindolo ms bien acerca de la marcha de un programa en relacin a las
polticas previamente definidas. Parece legtimo que el rgano de control
cuestione y juzgue si la decisin que llev o lleva a la adopcin de una
determinada poltica ha sido tomada sobre bases informativas adecuadas y
confiables, pero tal actividad no es frecuente.
El cuadro 9.4 muestra el porcentaje del presupuesto total gastado
en el rgano de control externo para la mayora de los pases industrializados incluidos en este estudio. Como puede verse, estos pases no dedican
montos significativos al control externo. Los porcentajes van desde un
0,015 por ciento para el Reino Unido a 0,034 por ciento para Suecia.
Tampoco se nota una tendencia a un aumento de recursos a su disposicin.
Ms que la cantidad de recursos, la influencia est dada por la capacidad
tcnica de sus funcionarios y por su insercin institucional.
Cuadro 9.4
rganos de control externo
Recursos presupuestarios en porcentajes del presupuesto total
Aos

E.U.A.*

88/89

Canad

R.Unido

Australia

Suecia

Espaa

0,030

0,048

0,016

s.d.

s.d.

0,012

89/90

0,029

0,051

0,016

0,056

0,038

0,012

90/91

0,032

0,052

0,016

0,060

0,038

0,015

91/92

0,034

0,052

0,017

0,068

0,033

0,017

92/93

0,031

0,049

0,016

0,075

0,030

0,016

93/94

0,029

0,050

0,015

0,066

0,027

0,017

94/95

0,028

0,049

0,015

0,060

0,033

0,017

95/96

0,032

0,046

s.d.

0,051

s.d.

0,019

Nota: * incluye cobro de servicios, s.d. sin datos.


Fuentes: Presupuestos e informes de ejecucin de cada pas.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

222

Captulo 9. La experiencia de los pases industrializados: recapitulacin

La organizacin de la funcin de evaluacin cobra caractersticas diferentes


en los pases vistos. En algunos casos est muy difundida y ha quedado
incorporada a la cultura de la administracin pblica; en otros, se usa slo
espordicamente y se confa ms en incentivos algo ms directos establecidos ex ante; en algunos otros casos existe de manera difundida aunque con
mecanismos ms bien rgidos orientados a vigilar el cumplimiento de
procesos o normas; y en otros, se prefiere algo ms cercano a un dilogo
entre un ente supervisor y cada agencia.
En Estados Unidos la funcin est en una franca evolucin y es
posible que, a partir de la puesta en prctica de la GPRA, las tareas relacionadas experimenten un impulso. Por de pronto, si bien la agencia central
dentro del ejecutivo, la OMB, apoya y se ve dispuesta a promover estudios
de evaluacin, stos quedan enteramente a merced de la iniciativa de las
agencias, las cuales en algunos casos realizan estudios formales pero no
bajo un plan central ni en relacin con una agencia especializada que haga
un seguimiento. La GAO, en cambio, realiza una intensa actividad en este
sentido y en algunos casos utiliza evaluaciones de las propias agencias. En
trminos comparativos, hay un desarrollo limitado de la funcin de
evaluacin, frente a un examen poltico muy exigente y minucioso que
supera el grado de revisin que se da en otros pases.
En Canad hay una larga tradicin y se cuenta con estructuras,
organizacin y un amplio nmero de profesionales con experiencia en la
materia. Prcticamente todos los ministerios y agencias tienen una oficina
encargada de esta funcin. El consejo del tesoro ejerce un liderazgo y
procura impulsar los estudios de evaluacin, a la vez que ejerce un cierto
control de calidad, pero el grueso de las tareas es hecho por las propias
agencias. La oficina del auditor general produce estudios en profundidad
del tipo "valor por dinero" y de tanto en tanto hace estudios para evaluar el
estado de la funcin evaluacin. La evaluacin se ha ido alejando de un
enfoque de vigilancia, pasando a uno de dilogo, tratando de impulsar
cambios a travs del intercambio de informacin y poniendo nfasis en la
difusin de las mejores prcticas.
En el Reino Unido las pautas son fijadas por la tesorera, pero cada
oficina es responsable de la evaluacin de sus programas. Hay nfasis en
la consideracin de alternativas, por lo cual el trmino ms usado es
evaluacin de polticas. No hay una organizacin especfica responsable del

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Evaluacin

223

sistema ni una forma tpica de acometer la tarea dentro de cada agencia,


donde puede ser llevada a cabo, por ejemplo, por un gerente de programa,
por unidades de control con personal especializado, por una divisin de
polticas, o por una combinacin de unidades a distinto nivel. Las evaluaciones tienen una difusin limitada. La oficina nacional de auditora
conduce estudios de "valor por dinero" y en algunos casos hace evaluaciones de programas particulares.
Australia utiliza la evaluacin de programas de manera intensa.
Tiene un sistema descentralizado, correspondindole a cada ministerio la
preparacin de su programa de evaluacin. Hay publicidad sobre los
estudios en marcha, y sobre los resultados. No as sobre el seguimiento de
las recomendaciones, que se consideran informes internos. Estas tareas
estn incorporadas a la cultura de la administracin pblica. La NAO lleva
a cabo estudios de "valor por dinero".
En Nueva Zelandia no hay un sistema estructurado ni hay planes
para desarrollarlo en el futuro inmediato, aunque algunas agencias hacen
evaluaciones. El nfasis est en los controles ex ante, tanto en materia de
estudios para el diseo de polticas como en la determinacin precisa de
responsabilidades a distintos niveles. Se piensa que los incentivos y
controles a travs de contratos satisfacen en buena parte las necesidades
requeridas para impulsar la eficiencia y la efectividad de los programas.
La aplicacin de criterios de eficiencia
Esta es un rea central y tal vez el nudo alrededor del cual quedan
marcadas las diferencias ms notables entre los pases industrializados
analizados y los pases latinoamericanos. La eficiencia se impulsa por distintos canales: a travs de una revisin rigurosa de los distintos programas
por parte del gabinete, de indicadores de resultados que forman parte
intrnseca de la discusin presupuestaria, de estudios sistemticos sobre la
utilizacin de los recursos que son luego utilizados en las decisiones presupuestarias, de incentivos a la labor gerencial, tcnicas de control vinculadas
a criterios de eficiencia, etc. Los pases estudiados han realizado buenos
progresos en la utilizacin del presupuesto para introducir criterios de
eficiencia en el uso de los recursos.
La mayora de esos pases avanza hacia la definicin de indicadores
de gestin combinados con un presupuesto por programas. Estados Unidos
avanza con una base legal muy fuerte y con metas en el tiempo bien

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Captulo 9. La experiencia de los pases industrializados: recapitulacin

especficas; Suecia ha hecho un extenso uso de esos indicadores, que


acompaan la preparacin del presupuesto, y tiene en marcha un programa
de estudios de eficiencia. El manejo de los presupuestos dentro de cada pas
ha ido cambiando, pasndose gradualmente de un presupuesto de recursos
a un presupuesto de resultados. Australia y Nueva Zelandia han dado
particular nfasis al desarrollo de capacidad gerencial y al uso flexible de
recursos combinado con incentivos a los responsables de programas
creando condiciones favorables para un uso adecuado de recursos y para
impulsar reformas.
El enfoque de incluir proyecciones de gastos detalladas por
programa tiene la ventaja de proveer bases de discusin firmes en ejercicios
futuros y libera al gabinete de volver a discutir cuestiones que ya han sido
analizadas en ejercicios anteriores. El sistema parece contribuir a un
enfoque incremental y esto parece que ocurre en algunos pases, donde hay
pequeas adiciones en muchos programas sin que en cada caso existan
bases muy firmes para cuestionar la falta de legitimidad de los requerimientos. El denominado dividendo de eficiencia probablemente sea una
respuesta parcial a ese problema. La proyecciones por s solas no evitan el
aumento de los gastos pero dan a los miembros del gabinete una informacin ms clara para el anlisis de los cambios.
Control, evaluacin e incentivos
Hay diferencias entre los pases industrializados estudiados. En un extremo
del espectro est Nueva Zelandia, en donde las reformas se asientan en el
diseo de los incentivos para inducir ciertas conductas que lleven a aumentar
la correspondencia entre preferencias de los votantes y prestacin de
servicios y a mejorar la eficiencia en esa prestacin, valindose de las fuerzas
que generan la competencia, la publicidad de los actos y el desarrollo de
relaciones contractuales claras, con un gran acento en la evaluacin ex ante.
Luego est el sistema canadiense, que se basa en transparencia e informacin
a distintos niveles y que pone un alto nfasis en la evaluacin ex post, con un
carcter constructivo de alta cooperacin entre el que formula la poltica y
quien presta los servicios. Lo aplicado en Estados Unidos es ms bien un
enfoque de control basado en transparencia y evaluacin ex post, pero con
prevalencia de la idea central de vigilancia. Suecia e Inglaterra estn en una
situacin intermedia entre Nueva Zelandia y Estados Unidos, contando
Suecia con una mayor tradicin en materia de separacin entre las funciones
de formacin de polticas y prestacin de servicios.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

224

225

En general, las reformas buscan profundizar en el fortalecimiento


de las unidades de decisin y la capacidad de ejecucin. En lugar de reformas que abarquen todo el sector pblico se avanza donde se puede avanzar, operando selectivamente. Son raros los intentos de comenzar con alguna medida, sobre todo el sector pblico. Hay una bsqueda de consenso,
una mayor participacin, gran nfasis en entrenamiento y preparacin para
quienes deben aplicar las reformas. Estas han pasado la etapa de formulacin del presupuesto, movindose a las etapas de seguimiento y control.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte II. La experiencia de los pases industrializados

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Pgina en blanco a propsito

La experiencia de los pases


latinoamericanos

AlTStilIi

Brasil
chile

CTotorofoisi
m
m

Venezuela
Ln xp@riiciii de los pulses
latinoaisiericEiioSo resuiii@n cmp^F^tl

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Pgina en blanco a propsito

La experiencia argentina en materia de presupuesto y control muestra las


vicisitudes de un pas joven, en desarrollo, que ha tenido altibajos importantes. Una vez superadas las dificultades de un perodo relativamente reciente
de alto desorden financiero, se encamina a un reordenamiento institucional
estable y moderno y en ese rumbo puede beneficiarse enormemente de
varias de las experiencias vistas en captulos anteriores.
Este captulo contiene una resea histrica que incluye el perodo
colonial, cuyo contenido debe considerarse comn a los captulos que
siguen, contina con un anlisis del proceso presupuestario en sus distintas
fases y de los sistemas informativos existentes y concluye con un estudio
de los sistemas de control interno y externo.
Noticia histrica
En Argentina pueden distinguirse cuatro etapas histricas en materia de
presupuesto. Una que va desde la poca de la colonia y se extiende hasta los
primeros pasos de la formacin de la unidad nacional, una segunda, que
corresponde a la etapa del orden constitucional y desarrollos posteriores, la
tercera que va desde 1947 hasta concluir la dcada del 80 y la ltima desde
1990 hasta nuestros das.
El perodo colonial
Durante el perodo colonial la organizacin no fue uniforme pero
bsicamente durante los siglos XVI y XVII las instituciones no cambiaron
mucho. Recin en el siglo siguiente aparecen nuevas modalidades
organizativas y concepciones diferentes en cuanto al manejo de la hacienda
pblica y su control.
En un principio la hacienda Indiana recibi el nombre de Hacienda
Real. Durante mucho tiempo no hubo separacin entre el patrimonio y las
cuentas del estado y las cuentas del rey. La colonia se desarrolla durante la
poca de la monarqua absoluta espaola, donde todo estaba altamente

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

10

Argentina

Captulo 10. Argentina

centralizado. El sistema administrativo se compona del rey, el Consejo de


Indias y de modo secundario la Casa de Contratacin de Sevilla y el consejo
de hacienda. A esos rganos que operaban en Espaa se agregan los
existentes en las colonias.
El rey posea facultades omnmodas en lo relativo a hacienda y si
bien deleg gran parte de la administracin mayor en los otros rganos y en
parte en los que lo representaban en los nuevos territorios, se reserv
determinadas facultades, entre las que estaban el nombramiento de
funcionarios permanentes, la aprobacin de los tributos y la fijacin de
gastos de la hacienda.
El Consejo de Indias deba velar por el desarrollo y fomento de la
Hacienda Real y fiscalizar la actuacin de los oficiales reales. La fiscalizacin se haca a travs de visitas o inspecciones a los lugares donde operaban
los delegados reales y a travs del examen de la documentacin que
contena las cuentas de la hacienda pblica en cada una de las divisiones
administrativas de la Colonia.
La Casa de Contratacin de Sevilla fue anterior al Consejo y tuvo
en principio funciones de organismo rector del comercio peninsular con las
Indias y de supervisin fiscal. Cuando se cre el Consejo de Indias la
mayora de esas funciones le fueron transferidas, pero la Casa mantuvo
algunas facultades en particular en relacin con los movimientos y custodia
del oro y la plata.
En las colonias estaba la figura del virrey, que tena el control
administrativo de su territorio organizado en gobernaciones y nombraba a
funcionarios subalternos. Existan los fiscales y oidores de las audiencias,
rganos tpicamente fiscalizadores de la actuacin de los oficiales de la real
hacienda, cuya facultad de control se extenda incluso sobre el virrey. Para
el control de la hacienda en los territorios coloniales la corona de Espaa
se vali de varias instituciones: fianzas, visitas, rendicin de cuentas y
juicios de residencia.
Las visitas eran inspecciones ordenadas por las autoridades
superiores para verificar la actuacin de todo un virreinato o capitana
general o bien sobre la gestin de determinados funcionarios. Estas, que se
procuraba mantenerlas en secreto, eran despachadas en cualquier momento.
Cada visita tena trminos de referencia a los que deba ajustarse el visitador,
quien luego se vala de distintos medios para hacer su indagacin: examen de
documentacin, denuncias y testimonios, estos ltimos rodeados de fuertes

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

230

231

garantas en cuanto a confidencialidad. Terminada una visita se redactaba un


memorial ajustado (resumen) que se enviaba al Consejo de Indias.
Los juicios de residencia consistan en el examen de cuentas que se
tomaba de los actos cumplidos por un funcionario pblico al concluir el
desempeo de su cargo. Estos juicios, que se regan por un detallado ritual,
reciben aquel nombre de la exigencia hacia el funcionario saliente de
permanecer en el lugar hasta concluido el examen de su actuacin. Tenan
una fase secreta en que el juez averiguaba la conducta del funcionario
juzgado y una pblica en que se escuchaban quejas y reciban denuncias.
La institucin fue muy controvertida. Varios autores coinciden en que
limitaba la creatividad y autonoma de los mejores funcionarios, pero tal
vez hay que juzgarlo en las condiciones de la poca en que operativamente
haba dificultades para conseguir funcionarios rectos. Algunos han visto un
mecanismo embrionario de participacin popular en el control de la
hacienda pblica que abra a todos, incluso a los indios, la posibilidad de
hacer conocer sus quejas, y que limitaba la arrogancia de los funcionarios.
La constitucin de Cdiz de 1812 recogi esta institucin con el nombre de
juicios de responsabilidad.
En 1542 bajo normas uniformes para todos los territorios indianos
se estableci la obligacin de enviar una rendicin detallada de cuentas
cada tres aos, cosa que rigi hasta que en 1605 se crearon los tribunales
de cuentas. Aparentemente la hacienda pblica creci, los gobernadores
tenan un cmulo grande de funciones y la calidad de esas rendiciones fue
disminuyendo. Los tribunales de cuentas tuvieron asiento en la ciudad de
Los Reyes (hoy Lima), en Mxico y en Santa Fe de Bogot. Estos tribunales estaban formados por tres contadores y seguan los mismos
principios y procedimientos que aplicaba la contadura mayor de cuentas de
Castilla. Tenan funciones de control sobre todos los oficiales reales y
tesoreros, administradores, perceptores de renta, etc. Reciban las fianzas
de esos funcionarios y revisaban las rendiciones de cuentas que stos
entregaban. Entendan tambin en el cobro de atrasos al fisco. Un miembro
del tribunal asista con voz y voto a las reuniones de juntas de hacienda que
convocaba el virrey. Estos tribunales de cuentas estuvieron vigentes durante
la mayor parte del perodo colonial hasta que fueron sustituidos por
organismos similares creados por los diversos centros de poder una vez que
obtuvieron la independencia de Espaa.
El control se haca en gran medida por las audiencias, especie de
cuerpo de auditora formada por oidores. Estas, a pesar de tener una

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

Captulo 10. Argentina

posicin jerrquica menor al virrey, estaban facultadas para criticar sus


disposiciones, aunque sin publicidad. Si el virrey insista en una posicin
objetada por la audiencia, sta poda apelar ante la Corona e incluso podan
hacerlo los oidores en forma individual. Prcticamente todos los actos
jurdicos de importancia requeran una confirmacin real.
Con la llegada al trono de los monarcas de Borbn se inici un
perodo de reformas polticas y administrativas con un claro sentido centralizador que tuvo repercusiones importantes en los territorios de Indias. El
eje central de las reformas lo constituy la creacin de intendencias
mediante una ordenanza real de 1786. Con la creacin de las intendencias
termin el perodo de organizacin administrativa de los siglos XVI y XVII
que se caracteriz por la autonoma de las distintas demarcaciones
territoriales creadas con fines fiscales. Bajo el nuevo sistema los gobernadores, corregidores y alcaldes fueron sustituidos por intendentes.
En 1767 se cre en el Virreinato del Ro de la Plata -al igual que
en Mxico, Per y Santaf de Bogot- el tribunal de cuentas. La preocupacin fundamental fue establecer un ordenamiento para la percepcin de
rentas y su distribucin entre la parte que deba remitirse a la metrpolis y
la parte que se autorizaba gastar para el mantenimiento del orden pblico
y la prestacin de servicios en las colonias. Exista naturalmente una
necesidad de ordenamiento financiero y haba un derecho que exista en la
metrpolis y que era vlido para las colonias. Adems, la idea de una
planificacin anticipada de los gastos no era una cuestin generalizada a
fines del siglo XVIII.
La Argentina independiente
El tribunal de cuentas sigui vigente durante el proceso de emancipacin
entre 1810 y 1820, ao ste en que fue abolido. Un primer antecedente en
materia presupuestaria data de 1822 en la provincia de Buenos Aires,
cuando el presupuesto confeccionado por el poder ejecutivo fue sometido
a la legislatura para su aprobacin. Cabe mencionar tambin la Constitucin
de 1826, que estableca la facultad del poder ejecutivo en la preparacin del
presupuesto y la prerrogativa del congreso nacional para fijar anualmente
los gastos teniendo en cuenta lo solicitado por el poder ejecutivo.
Luego vino el largo y tumultuoso proceso poltico que abarc de
1827 a 1853, sin un gobierno central, conocido en la historia argentina
como perodo de la anarqua. Cada provincia se gobernaba a s misma, y

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

232

233

haba agrupamientos de fuerzas con cambios frecuentes en el panorama


poltico. Durante esos aos el gobierno de la mayor provincia argentina,
Buenos Aires, asumi un poder hegemnico sobre las dems y tom a su
cargo las relaciones con el exterior. Este perodo caracterizado por luchas
intestinas con participacin muy reducida de la poblacin, y alta concentracin de poder en pocos dirigentes, careci de un desarrollo institucional y
jurdico en lo relativo a normas para el manejo de los fondos pblicos.
La cada del gobernador de la provincia de Buenos Aires el 3 de
febrero de 1852 permiti el ascenso de una nueva clase dirigente. Se
produjo un reacomodamiento de fuerzas y en poco tiempo ms se sentaron
las bases para organizar institucionalmente un pas moderno a partir de una
constitucin aprobada con un alto consenso de las fuerzas en disputa.
La constitucin de 1853 distribuye entre la nacin y las provincias
el poder para recaudar impuestos y asignar responsabilidades en materia de
gastos. El criterio predominante en materia de organizacin fiscal entre
niveles de gobierno es que las provincias, por ser histricamente anteriores
a la existencia de la nacin, retenan todo el poder no expresamente
delegado a travs de la constitucin. Este poder retenido inclua expresamente la facultad de imponer tributos directos, como el que grava la
propiedad, delegando en la nacin la facultad de aplicar impuestos
indirectos, entre los cuales el ms importante en el siglo pasado estaba
constituido por los derechos aduaneros.
La organizacin del pas con base en la constitucin de 1853
permiti el desarrollo de institutos vinculados con la aprobacin de los
gastos al disponer, en el artculo 76, inciso 7, que corresponde al congreso
fijar anualmente el presupuesto de gastos de la nacin y aprobar o desechar
la cuenta de inversin. Asimismo, por ley 217 de 1859 se establece el
reglamento de pagos de la tesorera, al disponer los procedimientos que
deban seguirse para las erogaciones, asignando responsabilidades a la
contadura general, a las tesoreras nacionales y al ministerio de hacienda.
Lo plasmado en la constitucin de 1853 no alcanz para lograr la
unidad nacional. La provincia de Buenos Aires no adhiri y qued fuera de
la Confederacin. Aos ms tarde se produjo la unidad nacional y el
desarrollo de las instituciones cobra un ritmo impresionante. El movimiento
de modernizacin invadi todos los mbitos. En materia presupuestaria se
dict en 1870 la ley 428 o ley de contabilidad, que habra de regir por ms
de 70 aos y que constituye un hito incuestionable en ese campo. Esta ley

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

Captulo 10. Argentina

dispuso en detalle el procedimiento y la forma de presentacin de la cuenta


de inversin del poder ejecutivo al congreso nacional.
En 1898 se produjeron importantes avances en la reglamentacin
del proceso presupuestario, especialmente en lo relativo a las normas sobre
contratos y obligaciones que significasen compromisos para el fisco. A
travs de los aos se fueron dictando normas de distinto tipo para ir
encuadrando las cuestiones presupuestarias, hasta que en 1932 se dict la
ley complementaria permanente de presupuesto que ordenaba la legislacin
al respecto y completaba las normas de la ley de contabilidad de 1870.
Evolucin entre 1947y 1990
En 1947 se sanciona la ley 12.961, que establece normas para la presentacin y formulacin del presupuesto general de la nacin, el rgimen del
ejercicio financiero y la presentacin de la cuenta de inversin. La nueva
ley procur dar vigencia al principio de universalidad del presupuesto,
haciendo obligatoria la inclusin en l de todos los ingresos y gastos de la
administracin nacional y de los entes descentralizados. Asimismo se
comenz a distinguir entre gastos corrientes y gastos de capital, establecindose que al presentar el presupuesto, el poder ejecutivo deba acompaar
el programa de trabajos pblicos. Dicho ordenamiento permita reapropiar
aquellos gastos que hubieran sido comprometidos pero no pagados, y
adems fijaba un perodo adicional de tres meses para imputar gastos al
ejercicio anterior. Estas normas hacan difcil establecer un seguimiento
riguroso del resultado fiscal.
En 1956 se adopta explcitamente la separacin de gastos corrientes
y gastos de capital, se modifica el ejercicio financiero llevndolo de ao
calendario al 1 de noviembre-31 de octubre y se adopta el presupuesto de
competencia en materia de gastos. Este concepto significa implcitamente
que los gastos incluidos en un presupuesto pueden computarse aun cuando
no haya recursos. Al hacerse el compromiso de un gasto y no ordenarse el
pago, se genera una deuda cuyo pago deber realizarse en el ejercicio
corriente o en los siguientes con los recursos del ao vigente. Transitoriamente esos gastos quedan registrados en una cuenta que se denomina
residuos pasivos, con una duracin mxima de dos aos que luego se acort.
Tambin en 1956 se crea un rgano de contralor externo llamado
Tribunal de Cuentas de la Nacin y que habra de funcionar hasta 1992. Ese
tribunal, que tom el modelo europeo, estaba constituido por cinco

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

234

235

miembros, todos contadores pblicos, y con carcter de inamovibles. El


tribunal ejerca un control de legalidad de los actos del poder ejecutivo que
inclua un examen previo detallado sobre cada operacin. Sus funciones
comprendan el control preventivo, es decir la facultad de observacin de
los decretos del poder ejecutivo que no se ajustaran a las disposiciones
legales. Asimismo, el tribunal de cuentas llevaba adelante los juicios de
cuentas y de responsabilidad e intervena en los decretos de insistencia del
poder ejecutivo ante sus observaciones, comunicando al congreso.
En 1963 se crea la oficina nacional de presupuesto, se agrega la
clasificacin de los gastos por funciones y se establece que el presupuesto
deba mostrar los objetivos, especificar programas e incluir un costeo
detallado de esos programas. Estas directivas fueron tomadas en cuenta
para la elaboracin del presupuesto que se preparaba en 1966, pero la interrupcin del gobierno constitucional impidi el desarrollo necesario. En
1965 se haba vuelto al ao calendario para encuadrar el ejercicio financiero.
Un largo perodo de inestabilidad poltica, a veces con alta
concentracin de poder y una sucesin de crisis financieras con predominio
de inflacin a tasas variables y con episodios de hiperinflacin, fue
deteriorando en forma severa las instituciones presupuestarias. En esencia,
el presupuesto como ejercicio de proyeccin anticipada de gastos
desapareci. Los presupuestos aprobados, cuando ello ocurra a comienzo
de perodo, experimentaban en la ejecucin mltiples cambios, en otros
casos se sancionaban a mitad de ao y muchas veces una vez concluido el
ejercicio. Durante varios aos hubo una confusin permanente entre
presupuesto y ejecucin, haciendo que los gastos fueran una especie de giro
contra una autorizacin permanentemente abierta para gastar. Este
fenmeno ocurri tanto en pocas en que hubo parlamento como cuando
ste no funcion. La dificultad de contar con un marco de estabilidad haca
difcil contar con un presupuesto y a su vez la ausencia de presupuesto
impeda una conduccin macroeconmica ordenada.
De esta poca datan varios intentos por dar a la inflacin un
tratamiento sistemtico dentro del presupuesto. Pero la mayora de los
arreglos fueron intentos de contener los gastos a cualquier precio antes que
descubrir maneras de proveer algn mecanismo que mejorara la eficiencia
del gasto en medio del desorden provocado por la inflacin. Este perodo
se caracteriza tambin por la generacin de ingentes gastos que no tenan
una traduccin clara y explcita en las cuentas pblicas, como ocurri con
la acumulacin de deudas indocumentadas en el Sistema de Previsin

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

Captulo 10. Argentina

Social, relaciones con las provincias, deudas con contratistas derivadas de


aplicacin de controvertidas normas de indexacin, deudas derivadas de
juicios contra el estado por una gama muy variada de motivos y cuantiosas
prdidas del banco central. En ese perodo, el banco central experiment
prdidas considerables originadas en obligaciones de seguros de cambio,
auxilio al sistema financiero, cumplimiento de los programas de garanta de
depsitos, un sistema de remuneracin de reservas exigidas y en menor
medida en polticas de redescuento para subsidiar la tasa de inters.
De 1990 a la fecha
En 1989 se produjo un cambio de gobierno y se inicia una etapa de
profundas reformas en la administracin del estado y en las polticas
pblicas. Argentina estaba en el medio de un proceso hiperinlacionario con
riesgos graves y difciles de predecir. La falta de un ordenamiento
institucional firme y el propio proceso inflacionario, desbordado a veces,
dejaron las huellas de un deterioro profundo en torno al proceso presupuestario. El presupuesto no era utilizado como mecanismo para asignar
recursos ni para hacer un seguimiento de polticas. No haba normas que
regularan el crdito pblico y haba pasivos importantes que no tenan un
registro adecuado. Los sistemas existentes no generaban informacin
confiable y oportuna, y para una buena parte del sector pblico la informacin era dispersa. A la inmediata contencin del gasto y liberacin de los
mercados de los primeros meses les siguieron ms tarde otras reformas no
menos importantes en el sistema financiero, modernizacin de la administracin pblica, apertura de la economa, reglas estrictas de poltica
monetaria, desregulacin de los servicios pblicos y privatizaciones, y
presupuesto y control de la hacienda pblica.
En 1991 por ley del congreso se adopt un tipo de cambio fijo y
el respaldo automtico de la base monetaria con las reservas del banco
central. Esta ley, denominada de "convertibilidad", ha constituido una de
las piedras fundamentales de la estabilidad que logr la economa argentina, pero dicho mecanismo solo puede funcionar si hay una sana poltica
fiscal y una sana poltica fiscal requiere buenos sistemas financieros,
presupuestario y de control.
En enero de 1993 entr en vigor una nueva ley de administracin
financiera (No. 24156) que pretende alcanzar varios objetivos: utilizar de
modo eficiente y efectivo los recursos, facilitar el logro de los equilibrios
macroeconmicos y hacer posible el desarrollo de un sistema informativo

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

236

237

que facilite las decisiones y otorgue transparencia al uso de recursos. Bajo


una concepcin de sistemas interrelacionados contiene normas sobre el
funcionamiento de los sistemas presupuestarios, de crdito pblico,
tesorera y contable. A su vez dicha ley moderniza los sistemas de control
y trata de crear mecanismos de retroalimentacin que mejoren todo el
proceso del gasto pblico.
Desde el punto de vista de la asignacin de recursos dicha ley es
bien ambiciosa. Incorpora los conceptos de economa, eficiencia y efectividad, y establece que cada componente de la administracin es responsable en la bsqueda de esos principios y en el montaje de sistemas de
seguimiento y evaluacin de su gasto. La nueva ley no acepta que
presupuestariamente haya recursos con afectacin especfica, salvo que una
ley anterior o recursos de crdito o donaciones as lo especifiquen.
En esta etapa el presupuesto ha recobrado su papel central de
ordenador de las finanzas pblicas. Por un lado se ha previsto un ordenamiento que gradualmente conducir a reformas importantes, pero por otra
parte el poder ejecutivo ha dado cumplimiento, ya por varios aos
seguidos, a su deber de presentar el presupuesto en trmino. En 1991 por
primera vez desde 1953 se present y aprob un presupuesto dentro de los
trminos legales.
El presupuesto ha ganado en cobertura y significado. Los ingresos
y gastos del sistema de seguridad social estn ahora incluidos en dicho
documento. Los ingresos y gastos de todas las reparticiones se incluyen por
su integridad, no admitindose compensaciones. La parte de los impuestos
coparticipados que corresponde a las provincias son transferidos a stas no
bien se reciben y no se contabilizan en las cuentas del gobierno central.
En 1994 se sancion una reforma de la constitucin que contiene
cambios que afectan al presupuesto y control. Se cre la jefatura de
gabinete o ministro coordinador, un ministro que tiene funciones de
armonizacin de procedimientos y polticas y en quien recae la responsabilidad de preparar y elevar el presupuesto al congreso. La nueva constitucin
ha dado rango constitucional a la auditora general de la nacin como
rgano de control externo y ha definido convenientemente su papel,
realzando la funcin del congreso en su tarea de control.
Las reformas introducidas en el perodo 1990-1997 han significado
avances importantes en materia de administracin financiera y de control.
A partir de los desarrollos legales y tcnicos ocurridos, puede avanzarse en

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

Captulo 10. Argentina

la implementacin de muchos de los propsitos declarados de la reforma,


pero esto va a requerir todava un gran esfuerzo.
Administracin financiera
El ordenamiento legal actual descansa primero en las normas constitucionales, luego en la ley de administracin financiera y de los sistemas de control
del sector pblico (No. 24.156), en la ley complementaria de presupuesto
(No. 11.672) y en una serie de decretos y normas reglamentarias que
atienden las distintas circunstancias que se presentan.
La nueva constitucin seala la responsabilidad del poder ejecutivo
de presentar anualmente el presupuesto de recursos y gastos a travs del
jefe de gabinete, previo acuerdo de este cuerpo. Ese cargo, que constituye
una nueva figura constitucional introducida en la reforma de 1994, incluye
responsabilidades en las reas de la administracin general del pas, la
recaudacin de rentas generales, la ejecucin del presupuesto y el deber de
informar, junto con los otros ministros, anualmente y en forma detallada,
sobre la labor cumplida por el gobierno.
La ley de administracin financiera nombrada ha instituido un
sistema moderno de presupuesto, ejecucin y control. Esta norma especifica
el funcionamiento de varios sistemas independientes, pero que se armonizan entre s generando una informacin integrada en las reas presupuesto,
de tesorera, de crdito pblico y de contabilidad.
La ley complementaria permanente es una ley de vieja data que
incorpora, a travs de las leyes anuales de presupuesto, una serie de disposiciones relativas a la ejecucin presupuestaria. Esta ley fue parcialmente
derogada al sancionarse la ley de administracin financiera y con los artculos restantes se hizo un texto ordenado, conservando su carcter original
en cuanto sirve para mantener actualizado un ordenamiento presupuestario.
En 1996 se sancion la ley de reforma del estado (No. 24.629) que
contiene normas que afectan al proceso presupuestario. Se estipula que el
presupuesto deber contener un anexo con la clasificacin geogrfica de los
gastos. Se especifica, adems, que antes del 30 de junio de cada ao el
poder ejecutivo elevar un informe sobre los aspectos ms relevantes que
contendr el proyecto de ley de presupuesto del ao siguiente y se establece
que el poder ejecutivo presentar al congreso un informe trimestral de
ejecucin presupuestaria.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

238

239

Varias normas se orientan a crear procedimientos conducentes a


equilibrios macroeconmicos. Se establece que el presupuesto debe encuadrarse en proyecciones generales de la economa y que todo incremento
deber contar con el fnanciamiento respectivo. Se reserva al poder
legislativo la facultad de aprobar cambios en el monto del presupuesto, en
el endeudamiento o en el aumento de gastos corrientes a expensas de los de
capital o financieros y en la distribucin de las finalidades. Contempla los
casos de fuerza mayor en que el poder ejecutivo podr hacer uso de
recursos sin previa aprobacin presupuestaria. Los ingresos de un ejercicio
son los recaudados en ese perodo. Por el lado de los gastos se sigue el
criterio de lo devengado, sin perodos adicionales para compromisos o
devengamiento, los cuales deben imputarse al ejercicio siguiente.
Aspectos metodolgicos
La sancin de la ley 24.156, que rige a partir del primero de enero de 1993,
dio el marco legal para el establecimiento de un sistema de administracin
financiera. El principio que orient la reforma es el de la centralizacin
normativa, es decir, de las polticas, metodologas y procedimientos que
regulan las operaciones, junto con una descentralizacin operativa segn la
cual cada sistema es administrado por las propias instituciones.
Existe, en un avanzado estado de desarrollo, un sistema de
informacin denominado Sistema Integrado de Informacin Financiera
(SIDIF) que es administrado por la contadura general de la nacin y por
medio del cual se procesan prcticamente todas las operaciones originadas
por el presupuesto, la tesorera y el crdito pblico. Este sistema opera
como un conjunto de subsistemas que interactan sobre una base de datos
comn a la cual tienen acceso todas las reas intervinientes. El SIDIF
central ha organizado su operatoria en los cuatro organismos centrales
involucrados, es decir, la oficina nacional de presupuesto, la contadura
general, la tesorera general y la oficina nacional de crdito pblico.
A travs del SIDIF se prepara el presupuesto, se efectan los
cambios requeridos, se programa la ejecucin a partir de necesidades
definidas por cada ente, y se pueden comparar metas con ejecucin. Se
registran los distintos momentos del gasto (compromiso, devengamiento y
pago) y se hace la transferencia de fondos a los acreedores usando la red
bancaria autorizada. El SIDIF funciona con un ncleo central que contempla las conexiones necesarias para interoperar con bases de datos locales
ms desagregadas conforme a las necesidades de cada ente. Esta etapa se

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

Captulo 10. Argentina

encuentra en desarrollo y posteriormente se ampliar a todas las unidades


gestoras de programas presupuestarios.
La nueva ley de administracin financiera y de los sistemas de
control del sector pblico ha solucionado el problema derivado de un
catlogo de cuentas en la tesorera que era incompatible con el plan de
cuentas de la contadura general del gobierno. La centralizacin del registro
contable del movimiento de fondos se concreta a partir de la informacin
procesada en una base central de datos, en que la tesorera general es uno
de los centros primarios del registro. La tesorera general, en su vinculacin
con el sistema contable, debe informar a la base central de datos la totalidad
de los movimientos de fondos as como las conciliaciones bancarias. De ese
modo, se garantiza el suministro oportuno de la informacin sobre ingresos
y gastos para que cualquier ajuste que corresponda efectuar se lleve a cabo
en forma rpida y eficiente.
La oficina nacional de crdito pblico tiene a su cargo la programacin, gestin y control de los recursos financieros que se obtienen por
va del endeudamiento pblico. En septiembre de 1993 se puso en marcha
el Sistema de Gestin y Administracin de la Deuda (SIGADE) que debe
llevar el registro informtico y efectuar el clculo de los servicios de la
deuda, emitir las rdenes de pago y coordinar las operaciones con los
organismos intermediarios encargados de la colocacin de ttulos y bonos
del gobierno. A travs de SIGADE se procesan las operaciones de
endeudamiento como emisin, colocacin y rescate de ttulos pblicos, se
registran las tasas de inters y los tipos de cambio, y se efectan las
proyecciones sobre desembolsos y necesidades de financiamiento. En la
actualidad se estn integrando el SIGADE con el SIDIF para lograr el
registro simultneo de las operaciones.
La cuenta nica del tesoro (CUT)
Est en funcionamiento un sistema de cuenta nica del tesoro que permite
dejar de lado procesos burocrticos vinculados a emisin de cheques,
registros de pago, etc. y que agrega transparencia a la asignacin de
recursos, elimina fondos ociosos y permite programar un uso eficiente de
los recursos lquidos disponibles. Con la creacin de la Cuenta nica del
Tesoro se trata de solucionar los problemas que existan con el sistema
anterior, basado en el Fondo Unificado de Cuentas Corrientes Oficiales
(FUCO). Los problemas surgan de la existencia de una multitud de cuentas
corrientes en las que se acumulaban saldos ociosos sin que pudiese

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

240

241

obtenerse informacin rpida para disponer su empleo. Esos fondos ociosos


conducan a que los volmenes de endeudamiento fueran mayores que lo
estrictamente necesario. Con la CUT se centraliza en el Banco de la Nacin
Argentina la administracin de la totalidad de los recursos y de los pagos
del tesoro nacional.
El ingreso de los fondos se realiza a travs de una red bancaria
pblica, constituida bsicamente por el Banco de la Nacin y el banco
central como mandatarios directos, y una red privada que comprende a los
bancos minoristas del sector privado, los que responden por el recibo,
registro y custodia de los valores de propiedad gubernamental.
Para la atencin de los dficit transitorios de caja pueden utilizarse
instrumentos tales como los anticipos bancarios y los certificados de
cancelacin de deudas, en tanto que, por autorizacin expresa del art. 82 de
la nueva ley, la tesorera general podr emitir letras del tesoro siempre que
ello haya sido autorizado en la ley de presupuesto, que fija su monto, y se
reembolsen dentro del mismo ejercicio fiscal.
En sntesis, la existencia a partir de 1995 de la Cuenta nica del
tesoro hace posible que a) todos los recursos ingresen directamente
permitiendo su rpida disposicin; b) se adopten criterios adecuados sobre
las prioridades de los pagos en forma rpida y los fondos se transfieran
directamente a los proveedores y contratistas; c) se evite la dispersin de los
fondos del tesoro y se obtenga una informacin oportuna sobre las disponibilidades en efectivo; y d) se coordinen de forma estrecha las polticas
fiscal, monetaria y crediticia.
Debe destacarse el cambio importante que est ocurriendo con
motivo de la incorporacin de la programacin como mtodo sistemtico
para estudiar las variaciones estacionales en los ingresos y gastos, lo que
permite tomar a tiempo las medidas compensatorias necesarias. La
programacin de caja tiene un perodo anual, pero cada trimestre se debe
fijar el nivel de los gastos de cada uno de los organismos para que stos
puedan planear con tiempo el momento de los desembolsos. La rutina es
que los responsables de las unidades de ejecucin deben enviar peridicamente sus requerimientos de fondos y la tesorera, de ese modo, los adapta
al flujo de recursos proyectados. La distribucin de fondos en cuotas o
cupos es responsabilidad conjunta de la oficina nacional de presupuesto y
la tesorera de la nacin, y debe ser aprobada por la secretara de hacienda.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

242

Captulo 10. Argentina

La formulacin del presupuesto requiere disponer de informacin en cada


ao, a fin de asignar fondos para asegurar el fmanciamiento de los
proyectos incluidos en el plan nacional de inversiones. De ese modo se
vincula la planificacin, como instrumento de mediano plazo, con el
presupuesto, como instrumento de planificacin de corto plazo. Para
atender tal necesidad, en 1994 se dict la ley 24.354, que crea el sistema de
inversiones pblicas que, por supuesto, tendr como finalidad principal
implantar la evaluacin de beneficios y costos de los proyectos. Esa medida
fue acompaada a nivel institucional por la creacin de la subsecretara de
inversiones pblicas, de la que depende la direccin nacional de inversiones
y fnanciamiento de proyectos. Las funciones bsicas consistirn en a)
organizar y mantener actualizado un banco de proyectos y b) preparar y
hacer el seguimiento del plan nacional de inversiones del sector pblico.
El banco de proyectos mantendr un inventario permanente con
informacin actualizada sobre el estado y evolucin de los proyectos de
inversin. El plan de inversiones, por su parte, deber incluir los proyectos
a cargo de organismos de la administracin nacional y empresas pblicas,
con indicacin del estado de avance, en particular en vista del financiamiento que ellos requerirn del presupuesto nacional. El plan para 1997-99,
actualmente en elaboracin, fij un monto mximo de $1,5 millones para
que un proyecto pueda ser aprobado directamente por el organismo
iniciador. Pasada dicha suma se requiere la conformidad de la secretara
correspondiente. Por otra parte, ya se han establecido las pautas metodolgicas para llevar a cabo la evaluacin de proyectos, se fijaron los precios de
cuentas a ser empleados, y se estableci una clasificacin para el ordenamiento de proyectos.
Para la accin futura se contar con apoyo financiero del Banco
Mundial. El programa comprende el fortalecimiento de las oficinas
responsables de la administracin del sistema de proyectos, la capacitacin
de los funcionarios tcnicos y la realizacin de estudios de sectores
especficos para formular la estrategia de inversiones. Como se ve, es una
experiencia de muy corta vida pero que ha sido encarada sobre bases
firmes. Para resumir, se podr contar con un plan racional de inversiones,
que maximice la eficiencia en el uso de los ahorros pblicos y que estrecha
su vinculacin con el proceso de formulacin presupuestaria.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

El presupuesto y el plan de inversiones

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

243

Tradicionalmente el presupuesto ha sido preparado por la secretara de


hacienda, luego discutido en el gabinete nacional y ms tarde elevado al
poder legislativo. La reforma constitucional de 1994 modific diversas
normas sobre las finanzas pblicas. Entre ellas se asigna al jefe de gabinete
la responsabilidad de elevar el presupuesto al congreso. La aplicacin ha
sido gradual. Primero la jefatura de gabinete tuvo un papel en la fijacin de
grandes nmeros, quedando a cargo de hacienda el tratamiento ms
detallado. En la preparacin del presupuesto de 1997 ha habido una mayor
intervencin de la jefatura de gabinete. El ministerio de economa, y la
secretara de hacienda en particular, mantienen la responsabilidad central
del manejo macroeconmico y por lo tanto lo relativo al dficit es de su
incumbencia principal.
En el ao 1994 se prepar un plan de gobierno que describe las
principales lneas de poltica y contiene un plan de inversiones. Sin
embargo, el presupuesto se ha fijado poco en tal encuadre, recin a final de
1996 se comenz a hacer un esfuerzo por integrar el plan de obras pblicas
con el presupuesto. La discusin de las metas globales del presupuesto se
hace generalmente dentro de metas plurianuales, procurando conformar las
cifras con acuerdos con organismos internacionales de financiamiento, pero
no hay un ejercicio explcito de diseo de escenarios generales. Desde 1996
la jefatura de gabinete ha comenzado a requerir a los entes del sector
pblico la presentacin de un plan estratgico que busca enfocar mejor la
labor de cada organismo y programar el uso de recursos.
La ley de administracin financiera regla el funcionamiento de
unidades de presupuesto en cada jurisdiccin y entidad. El presupuesto es
anual, y para las obras o trabajos pblicos que requieren gastos en ms de
un perodo se exige que las entidades responsables presente para cada proyecto informacin sobre gastos ejecutados hasta ese ejercicio, lo necesario
para el ejercicio siguiente y lo que har falta para los ejercicios futuros.
No se efecta una discusin detallada del presupuesto entre una
oficina central -hacienda o jefatura de gabinete- y oficinas de presupuesto
de los entes ejecutores. Cada ministerio recibe orientaciones generales
sobre prioridades y un techo, y dentro de ste debe acomodar sus gastos. A
partir del presupuesto de 1994 se introdujo la tcnica del presupuesto
preliminar que posibilita a los organismos presentar opciones. En 19951996 se produjo un esfuerzo importante para racionalizar el uso de los re-

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Preparacin

Tabla 10.1
1 proceso presupuestario en Argentina
Mes previo
inicio ao
fiscal

Fecha

Tareas o acciones

-8

Abril a julio

Elaboracin del presupuesto preliminar contemplando niveles alternativos de financiamiento.

-7

1a semana de
mayo

Definicin del marco macroeconmico.

3a semana de
mayo

Formulacin de polticas sectoriales y clculo de


recursos.

2a semana de
junio

Preparacin de techos presupuestarios.

4a semana de
junio

Formulacin de polticas presupuestarias generales.


Aprobacin de techos presupuestarios. Remisin de
informe de avance del proyecto de presupuesto del
congreso de la nacin.

1a semana de
julio

Comunicacin de los techos presupuestarios.

Julio

Elaboracin de los anteproyectos de presupuesto.

-4

Agosto

Anlisis de los anteproyectos y preparacin del


proyecto de ley de presupuesto.

-3

1a semana de
septiembre

Aprobacin del proyecto de presupuesto y ajustes


finales.

2a semana de
septiembre

Elaboracin del documento definitivo.

1 5 de septiembre

Remisin del proyecto al congreso de la nacin.

1 de enero

Sancionada la ley por el congreso, y una vez promulgada, el jefe de gabinete de ministros mediante
decisin administrativa dispone la distribucin
administrativa del presupuesto de gastos. Comienza
el ao fiscal.

-6

-5

Aot

Fuentes: Argentina, Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos (Resolucin 568/96) y


LasHeras.J. M. (1995).

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

244 Captulo 10. Argentina

245

cursos humanos, en una segunda reforma del estado que tuvo implicancias
presupuestarias muy importantes y donde la jefatura de gabinete cumpli
la tarea central.
A su vez, se establece que antes del 31 de marzo del perodo
vigente el poder ejecutivo debe producir un presupuesto consolidado del
sector pblico, incluyendo una sntesis del presupuesto de la administracin
nacional, los aspectos bsicos de los presupuestos de las empresas y
sociedades del estado, consolidacin de recursos y gastos en agregados
econmicos, principales proyectos de inversin y relacin de todo ello con
el resto de la economa en trminos cuantitativos.
Discusin y aprobacin del presupuesto
El proyecto de presupuesto debe enviarse al congreso antes del 15 de
septiembre donde es tratado por ambas cmaras como cualquier ley. Si no
se aprobara antes que comience el ejercicio siguiente, ya sea porque el
poder ejecutivo no envi el proyecto o porque no hubo acuerdo, rige el
presupuesto del ao anterior con ajustes cuyos conceptos estn especificados en la ley, por ejemplo restar autorizaciones de gastos que corresponda
hacer por una sola vez en el ejercicio base.
El congreso no puede aumentar el presupuesto de gastos sin
aprobar el fnanciamiento respectivo. Asimismo toda ley que autorice
gastos no previstos debe especificar su fnanciamiento. El poder ejecutivo
puede autorizar la incorporacin de gastos no previstos en el presupuesto
para atender el socorro inmediato en casos de epidemias, inundaciones y
otros casos de fuerza mayor, debiendo comunicar al congreso. La
aprobacin del presupuesto incluye un lmite para el dficit y para el monto
total de nuevo endeudamiento. El papel del congreso en la discusin del
presupuesto ha ido aumentando y en varios casos ha modificado ciertas
partidas del proyecto del poder ejecutivo. En general existe un clima de
colaboracin entre el congreso y el poder ejecutivo y en todos los ltimos
afios el presupuesto ha sido aprobado dentro de los plazos legales.
Ejecucin
Todas las entidades estn sujetas a un programa de ejecucin tanto fsico
como financiero, que debe ajustarse a los recursos disponibles. Se sigue el
principio de lo devengado y el ejercicio se cierra indefectiblemente el 31 de
diciembre. Esta norma reemplaz una anterior que dejaba abierto los crdi-

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

tos por un perodo de 90 das luego de cerrado el ao, durante el cual se podan registrar compromisos imputados al ao anterior. Actualmente los
gastos devengados no pagados se cargan al ejercicio que se cierra, mientras
que los compromisos no devengados se cargan al ejercicio siguiente.
Existe una programacin financiera que se hace con un horizonte
anual, pero trimestralmente se fija el nivel de gastos autorizados para
comprometer o devengar en cada jurisdiccin o en todos los entes del sector
pblico. En esto intervienen la tesorera y la oficina de presupuesto, que
elevan a la secretara de hacienda el proyecto correspondiente para su
aprobacin. Luego la tesorera elabora un plan de caja en base a informacin de corto plazo sobre ingresos y gastos. La tesorera general de la
nacin privilegia un mecanismo de pagos predecible, lo que lleva a evitar
los sobreprecios que los contratistas del estado han cargado tradicionalmente para cubrirse de la incertidumbre en cuanto a la oportunidad del pago.
Control interno
El control interno estuvo por muchos aos a cargo de la contadura general
de la nacin, aunque en su funcionamiento haba una confusin de roles que
en sucesivas reformas se fueron clarificando para llegar al momento actual
en que funciona un sistema de control interno bien definido alrededor de la
Sindicatura General de la Nacin (SIGEN).
En 1870 se produjo un ordenamiento de las funciones de administracin y control de la hacienda pblica. Las funciones de control se
consolidaron en la contadura general de la nacin. El nombramiento y
remocin de sus miembros era facultad del poder ejecutivo y prcticamente
no haba control externo. Esta situacin sigui sin mayores cambios hasta
1956, cuando se reemplaza la anterior ley de contabilidad por una nueva
que cubre lo relativo a contabilidad y organizacin del tribunal de cuentas
y de la contadura general de la nacin. En virtud de este nuevo ordenamiento, la contadura se convierte en el rgano central del control interno.
Los cambios en la legislacin han dejado un vaco en materia de
responsabilidad de los funcionarios. La contadura haca un control previo
a travs de los jefes de contabilidad de cada organismo, pero no fijaba
explcitamente una responsabilidad solidaria con los ejecutores, cuestin
que antes estaba contemplada. O sea que si algo estaba mal hecho el
funcionario que registraba no tena obligacin de detener el proceso.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

246 Captulo 10. Argentina

247

En 1993 se produce un cambio importante. Se transfieren las


funciones de control a la Sindicatura General de la Nacin (SIGEN),
organismo nuevo con mandato amplio y con un enfoque diferente al
seguido hasta ese momento basado estrictamente en anlisis de legalidad.
La SIGEN cuenta con un sndico titular y tres adjuntos y aproximadamente 400 auditores, todos nombrados por el poder ejecutivo. El sistema
de control interno queda conformado entonces por la SIGEN como rgano
normativo, de supervisin y de coordinacin, y por las unidades de
auditora interna creadas en cada jurisdiccin y en las entidades que
dependan del poder ejecutivo nacional. Las unidades dependen jerrquicamente de la autoridad superior de cada organismo y actan coordinadas
tcnicamente por la sindicatura general. La autoridad superior de cada
jurisdiccin o entidad dependiente del poder ejecutivo nacional pasa a ser
responsable del mantenimiento de un adecuado sistema de control interno,
que debe incluir los instrumentos de control previo y posterior incorporados
en el plan de organizacin, en los reglamentos y en manuales de procedimientos de cada organismo y en la auditora interna.
La SIGEN hace evaluaciones del ambiente de control de ministerios o secretaras del poder ejecutivo, emitiendo opinin sobre la calidad de
los controles, identificacin de reas crticas y un anlisis de la formulacin
y ejecucin presupuestaria. La ley de creacin dice que la auditora debe
abarcar los aspectos presupuestarios, econmicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestin, incluyendo la evaluacin de programas y
proyectos y apoyndose en criterios de economa, eficiencia y eficacia. En
la prctica esto se da slo parcialmente. Lo relativo a economa en buena
medida est siendo cubierto por un sistema de precios testigos y una
muestra de una preocupacin en ese sentido lo da la participacin de la
SIGEN en los procesos de privatizacin. Pero an no parece prxima la
incorporacin sistemtica de criterios de eficiencia y efectividad.
La razonabilidad de los precios se estudia a travs de precios
testigo: la entidad que compra elabora los pliegos, y enva una copia a la
sindicatura. Sin frenar el proceso de la compra, la SIGEN sigue en paralelo
el proceso licitatorio. La sindicatura, a travs de dos consultoras, pide
precios por lo que se pretende comprar en base a dicho pliego, consiguiendo un precio de referencia del mercado nacional o internacional denominado precio testigo. Este precio testigo es analizado por la sindicatura y
cuando el comprador est analizando las ofertas se comparan los precios
pedidos por la institucin con estos precios testigos. Si hay una diferencia

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

Captulo 10. Argentina

mayor o menor del 5 por ciento entre el mejor precio obtenido en la


licitacin y el precio testigo, la sindicatura pide una explicacin. Tambin
la sindicatura vigila la entrega al momento de la recepcin de la mercadera
para verificar si lo suministrado por el proveedor se ajusta al pliego.
La SIGEN ha tenido activa participacin en el control de los
procesos de privatizaciones. Trabaj en paralelo a medida que avanzaba
dicho proceso controlando las diferentes etapas: decisiones sobre
contratacin de consultores, definicin del marco regulatorio, valuacin del
negocio, y en base a estos insumos, la elaboracin del pliego. La sindicatura
particip en cada etapa para tomar una posicin definitiva y no esperar
pocos das antes de la formalizacin del contrato para dar un informe sobre
las recomendaciones y observaciones respecto a la privatizacin.
Actualmente hay 180 unidades de auditora interna. Este abultado
nmero hace difcil un seguimiento sobre el plan propuesto a comienzo del
ao por cada una o sobre temas especficos. No siempre el auditor interno
se inserta en la organizacin a un nivel suficientemente alto como para ser
escuchado en las decisiones sobre procedimientos o regularidad de actos
ni es visto como un apoyo gerencial importante. El sistema es poco idneo
para el seguimiento de polticas. Parece necesario un reagrupamiento en
una organizacin matricial que tome en cuenta la presencia de auditores en
los principales organismos y los temas centrales que interesan al poder
ejecutivo, a travs del funcionamiento de equipos especializados.
Indicadores de gestin
Con objeto de completar el proceso de control y evaluacin de la gestin
gubernamental, en 1994 la direccin de evaluacin presupuestaria de la
oficina nacional de presupuesto comenz a desarrollar y a utilizar indicadores que permiten medir la gestin del gobierno. Esta iniciativa no incluye,
en esta etapa, los indicadores ptimos que seran deseables, sino ms bien
aquellos para los cuales se obtuvo informacin. La informacin fsica fue
suministrada directamente por los organismos, en tanto que la informacin
financiera, de ms fcil acceso, fue obtenida por medio del Sistema Integrado de Informacin Financiera (SIDIF). Cada organismo o servicio indic
el origen y la cobertura de los datos y la metodologa de clculo empleada.
Los indicadores pertenecen a distintas categoras. Hay algunos referidos a
insumos fsicos, otros a costos unitarios, otros a cumplimiento de produccin y otros a resultados. El principal mensaje es que se ha dado comienzo
a la elaboracin y empleo de indicadores cuya calidad seguramente ir

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

248

249

mejorando segn se vaya adquiriendo experiencia. Parece conveniente


ampliar su aplicacin a los proyectos de inversin para los cuales, adems,
deberan crearse metodologas apropiadas por la evaluacin ex post, es
decir, un examen de los beneficios y costos una vez concluidas las obras.
1 control externo
El control externo est a cargo de la Auditora General de la Nacin (AGN)
que fue creada en 1993 por la ley de administracin financiera (ley 24.156)
ya mencionada y que sucedi, con funciones ampliadas y con un nuevo
enfoque, al tribunal de cuentas existente hasta ese momento. La reforma de
la constitucin de 1994 confirm los aspectos esenciales de su organizacin
y cometido, realzando su naturaleza, al incorporarla como rgano de
asistencia tcnica del congreso. Este ente est formado por siete miembros,
cuyo presidente es designado a propuesta del partido poltico de oposicin
con mayor nmero de legisladores en el congreso. La AGN interacta con
la comisin parlamentaria bicameral revisora de cuentas y con las
comisiones de presupuesto y hacienda de ambas cmaras y por medio de
resoluciones conjuntas de estas comisiones se establecen la estructura
orgnica y las reglas de funcionamiento de aquel rgano.
La AGN recibi un mandato amplio en cuanto a los organismos a
auditar y en cuanto al enfoque. La ley vigente establece el control ex post
e incorpora, aparte de la auditora financiera o de regularidad, la auditora
de eficiencia. Ese mandato cubre a unidades ejecutoras de proyectos
financiados por organismos internacionales de crdito, el control de los
recursos del crdito y la auditora de los estados del banco central. Prescribe
adems exmenes especiales de actos y contratos de significacin
econmica y los extiende a los entes de derecho privado en cuya direccin
tenga responsabilidad el estado nacional o a los que se les hubiese otorgado
aportes o subsidios para su instalacin o funcionamiento. Si bien en la ley
que regula la accin de la AGN no se incluye lo relativo a ingresos
pblicos, en la prctica tal control tiene lugar. La AGN tiene una funcin
normativa respecto al control y auditora, debiendo establecer pautas a ser
utilizadas en cada entidad. Tales criterios -dice la ley- deben atender a un
modelo de control integrado que abarque los aspectos financieros, de
legalidad, de economa, de eficiencia y de eficacia.
Dicho rgano prepara anualmente, en consulta con las comisiones
mencionadas, un programa de trabajo para tres aos, atendiendo a cuestiones de especial inters del congreso, a los mecanismos de control interno

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

Captulo 10. Argentina

existentes y al grado de riesgo en determinadas reas, al monto de los recursos involucrados y al impacto social y econmico de los programas. El
mayor esfuerzo est orientado a auditoras financieras y dentro de stas, a
la cuenta de inversin o rendicin de cuentas del gobierno central.
Aproximadamente la mitad de los recursos se dedican a la administracin
nacional, entre un 12 y un 13 por ciento al control de la deuda y control de
los entes reguladores y seguimiento de privatizaciones y el resto a otros
entes estatales.
Las auditoras de gestin comprenden un anlisis del uso de
recursos y la contrastacin con metas cuando stas existen. Un problema
central para avanzar en el control bajo los criterios de las tres "E" (economa, eficiencia y efectividad) es que al no haber realmente un presupuesto
por programas, o algo similar que haga las veces de tal, resulta difcil
comparar resultados con objetivos. Los estudios especiales incluyen
exmenes sobre tpicos muy diversos que procuran derivar lecciones para
mejorar el uso de recursos por parte de una agencia o de varias agencias
que enfrentan problemas comunes. Si bien las auditoras de gestin y los
estudios especiales tienen algn desarrollo, la mayor atencin de este ente
se concentra en un control administrativo-financiero. El ordenamiento
vigente tiene una orientacin correctiva, ms que punitiva, y en general
tiende a mejorar la gestin.
El pas experiment un proceso bastante rpido de privatizacin de
los servicios pblicos y, junto a l, fue desarrollando un marco regulatorio
para cuya vigilancia fueron creados entes regulatorios sectoriales. Hay entes
reguladores para la electricidad, para el gas, para comunicaciones, para
concesiones viales, para transporte, etc. Existe un debate acerca de quin
-y de qu manera- ha de controlar esos entes reguladores. Algunos
sostienen que debe crearse un nuevo ente dependiente del congreso. Otros
que consideran que las relaciones entre los entes reguladores con las
empresas son de tipo administrativo, dentro de la esfera del ejecutivo,
asignan tal funcin a la propia AGN, manteniendo as un nico organismo
para que el congreso ejerza su funcin de control.
La AGN tiene una gerencia especializada que realiza auditoras de
gestin sobre esos entes reguladores. Dos veces al ao, una de ellas en la
poca de mayor demanda por el servicio, la AGN audita los entes reguladores fijndose fundamentalmente en la calidad del servicio y teniendo en
cuenta la opinin de los consumidores, bsicamente a travs del examen de
los reclamos existentes y verificando la forma cmo el ente controla el

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

250

251

cumplimiento por parte de las empresas prestatarias de las normas en vigor.


Adems, verifica el cumplimiento de los planes de inversin, el sistema de
multas y controles tcnicos. La AGN hace, adems, un seguimiento de
auditoras anteriores con un relevamiento de los circuitos administrativos
para verificar el cumplimiento de las recomendaciones efectuadas.
El pas ha hecho significativos avances en materia de presupuesto
y administracin financiera lo cual constituye una muy buena base para las
tareas de control. El control interno ha experimentado progresos importantes siguiendo una orientacin y un modelo que se dirige hacia las prcticas
de los pases ms adelantados en la materia. El control externo, que ha
adquirido rango constitucional y donde se han clarificado y fortalecido las
relaciones con el congreso, enfrenta un desafo y una prueba respecto al
enfoque seguido.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

Captulo 10. Argentina

Hitos en la evolucin de las instituciones


presupuestarias y de control de Argentina
1767

Se cre el tribunal de cuentas en el Virreinato del Ro de la Plata,


especialmente para controlar el uso de los fondos provistos por aplicacin
de contribuciones y derechos de importacin.

1822

En la provincia de Buenos Aires el presupuesto preparado por el poder


ejecutivo es sometido a la legislatura para su aprobacin.

1826

La constitucin de ese ao estableci la facultad del poder ejecutivo de


preparar el presupuesto nacional, el que deba ser aprobado por el congreso.

1853

Se sancion la constitucin que distribuye la facultad de recaudar


impuestos entre la nacin y las provincias; tambin dispone que el
congreso debe fijar el presupuesto de gastos de la nacin y aprobar la
cuenta de inversin.

1859

Por ley No. 217 se estableci el reglamento de pagos de la tesorera.

1870

Se dict la Ley de Contabilidad No. 428 que rigi por ms de 70 aos,


regulando los sistemas de control y la forma de presentar la cuenta de
inversin anual.

1898

Se reglament el proceso presupuestario, especialmente en relacin a la


forma en que las instituciones del gobierno podan incurrir en obligaciones y firmar contratos.

1947

Se sancion la ley 12.961 que establece las normas de presentacin del


presupuesto y el rgimen del ejercicio financiero, y sanciona los principios
de unidad y universalidad del presupuesto.

1956

Se adopt el criterio de separar los gastos corrientes de los de capital y el


principio de competencia en materia de gastos.
Se cre el tribunal de cuentas como rgano de control externo, en especial
preventivo y de juicios de cuentas y responsabilidad. El eje del control
interno pasa a ser la contadura general de la nacin.

1963

Se cre la oficina nacional de presupuesto y se incorpor la clasificacin


fimcionalde los gastos con especificacin de los objetivos de los programas.

1989

Con el cambio de gobierno se produjeron profundas reformas en la


administracin financiera del estado y se introduce un plan de estabilizacin para sanear la economa.

1991

Se aprob la ley de convertibilidad, con un rgimen de tipo de cambio fijo


y el respaldo automtico de la base monetaria con reservas del banco
central y se adopt una sana poltica de contencin de gastos.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

252

1993

253

Entr en vigencia la nueva ley de administracin financiera No. 24.156,


que introduce un reordenamiento integral en la administracin de las
finanzas pblicas.
Se cre la direccin de registro de la deuda pblica con la responsabilidad
de implementar el sistema de gestin conocido como SIGADE.
Se transfirieron las funciones de control interno a la sindicatura general
de la nacin (SIGEN).
Se cre la auditora general de la nacin como rgano auxiliar del
congreso nacional en materia de control externo, que reemplaz al
tribunal de cuentas con funciones ampliadas. Se elimin el control previo
y el anlisis detallado de comprobantes.

1994

Se modific la constitucin nacional; se cre la jefatura de gabinete o


ministro coordinador; se dio rango constitucional a la auditora general de
la nacin y se aumentaron lasfacultades del congreso en su tarea de control.
Se prepar un plan de gobierno que describe las principales lneas de
poltica y contiene un plan de inversiones.
Se dict la ley 24.354 que crea el sistema de inversiones pblicas, la
subsecretara de inversiones pblicas y la direccin nacional de inversiones y financiamiento de proyectos.

1995

Se produjo un esfuerzo importante para racionalizar el uso de los recursos


humanos.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

254

Captulo 10. Argentina

Abad, Alberto y Palacio, Angela. 1994. "Modernization of Government Control


Systems in Argentina: A Matter of Accountability". Optimum. 24(4): 37.
Argentina. Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos. Secretara de
Hacienda. "Ley de Administracin Financiera y de los Sistemas de
Control del Sector Pblico Nacional, No. 24.156". Buenos Aires,
Argentina.
. Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos. Secretara de
Hacienda. 1996. Proyecto de ley de presupuesto general de gastos y
clculo de recursos de la administracin nacional. Mensaje y disposiciones generales. Sntesis del mensaje y del proyecto de ley. Buenos
Aires, Argentina.
. Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos. Secretara de
Hacienda. Subsecretara de Presupuesto. 1996. El sistema presupuestario
pblico en Argentina. Tomos I-II. Buenos Aires, Argentina.
Atchabain, Adolfo. 1996. Rgimen jurdico de la gestin y del control en la
hacienda pblica. Tratado sobre la ley 24.156 y las de contabilidad y
obras pblicas. Editorial De Palma. Buenos Aires, Argentina.
Domeniconi, Hctor. 1996. "La reforma del estado en Argentina". Trabajo
presentado en el I Congreso Interamericano del CLAD sobre la Reforma
del Estado y la Administracin Pblica, Ro de Janeiro: Brasil.
Fra Amador, Mara y Pearlman, Eliot. 1996. Proposalfor the Modernization ofthe
Argentine Control Agency. Kennedy School of Government, Harvard.
Gutirrez, Ricardo. 1996. "Reflexiones sobre la experiencia argentina". Trabajo
presentado en el XXIII Seminario Internacional de Presupuesto Pblico,
Caracas: Venezuela.
Las Heras, Jos M. 1995. Administracin financiera gubernamental: un enfoque
sistmico. EUDECOR. Crdoba: Argentina.
Lerner, Emilia R. 1996. "El rol de la Auditora General de la Nacin Argentina en
el control de resultados del sector pblico nacional". Trabajo presentado

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Referencias y bibliografa

255

en el I Congreso Interamericano del CLAD sobre la reforma del estado y


de la administracin pblica, Ro de Janeiro: Brasil.
Le Pera, Alfredo y Ripa Krause, Ricardo. "Actualizacin y ordenamiento de la Ley
No. 11.672 complementaria permanente de presupuesto". Doctrina: 2528.
Makn, Marcos P. 1993. "Reforma de la administracin financiera en la Argentina". Trabajo presentado en el XX Seminario Interamericano e ibrico de
Presupuesto Pblico, Caracas: Venezuela.
Petrei, Romeo E. 1996. El control de la hacienda pblica en Amrica Latina. Un
estudio comparativo. Crdoba, Argentina: Ediciones EUDECOR.
Rodrguez, Hctor C. 1997. "La experiencia del control pblico en el proceso de
privatizaciones de la Repblica Argentina". Trabajo presentado en
Seminario sobre Auditora de la Privatizacin, Brasilia: Brasil.
World Bank. 1996. "Argentina: The Convertibility Plan: Assessment and Potential
Prospects". I- II(15402-AR). Washington, D.C., United States: The World
Bank.
Informacin en internet
INDEC- Instituto nacional de estadsticas y censos
(wvw. indec. mecon. ar/default. htm)
Ministerio de economa (www.mecon.ar/default.htm)
Direccin nacional de auditora (www.jus.gov.ar/orga/ptn/dna/Overview.html)

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Pgina en blanco a propsito

La cambiante realidad poltica dd pas y las reformas constitucionales que


han emanado de esos cambios han dejado su marca en los procesos
presupuestarios. En diversas ocasiones estas reformas han modificado el
centro de gravitacin, cediendo la iniciativa presupuestaria, a veces al
poder ejecutivo y otras al poder legislativo. Los importantes progresos de
estabilidad logrados en los ltimos aos facilitan y preparan el camino de
reformas en aquel terreno. Este captulo se inicia con una breve resea
histrica de los cambios institucionales habidos, contina con un anlisis
del ciclo presupuestario y sus principales caractersticas conforme ha
quedado definido en la constitucin de 1988, luego con secciones dedicadas
al sistema de administracin financiera y al control, y concluye con una
resea sobre las reformas en marcha.
Breve historia
Desde muy temprano el pas procur un ordenamiento presupuestario. En
1808 se crea la tesorera y se implanta un rgimen de contabilidad que
sistematiza y ordena de manera centralizada lo relativo a gastos del estado.
En 1824 se dicta la constitucin imperial que dio al poder ejecutivo a travs
del ministerio de hacienda el papel preponderante en la preparacin del
presupuesto. En base a esa fuente se dict en 1827 una ley de presupuesto,
primer reordenamiento en tal sentido para el pas, pero las disputas polticas
y los conflictos con normas existentes impidieron que la ley tuviera
vigencia efectiva. En 1830 se produce la primera aprobacin legislativa de
un presupuesto, en este caso el correspondiente a 1831.
En 1891 se aprueba una nueva constitucin que transfiere al poder
legislativo la iniciativa en materia de presupuesto y se crea el tribunal de
cuentas. En la prctica, sin embargo, el ejecutivo sigui preparando el
presupuesto y haba una velada ficcin constitucional. Los funcionarios del
ejecutivo entregaban al legislativo el material necesario, generalmente ya
elaborado, y el parlamento lo presentaba a s mismo.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

11 Brasil

Captulo 11. Brasil

Durante los aos siguientes las operaciones del sector pblico se


fueron ampliando y aumentaron en complejidad, como consecuencia de lo
cual debieron dictarse normas sobre procedimientos presupuestarios,
financieros y administrativos de distinta ndole. Todo ocurra sin un mayor
ordenamiento hasta que surgi la necesidad de sistematizar lo existente, y
as en 1922 se dict un cdigo de contabilidad.
Entre 1934 y 1988 hubo cuatro reformas constitucionales que, si
bien tuvieron enfoques diferentes en cuanto a distribucin de facultades en
materia presupuestaria, muestran una tendencia a dar al presupuesto un
espacio cada vez mayor. En 1934 se adopt una nueva constitucin,
transfirindose la iniciativa al poder ejecutivo, la cual fue ratificada en la
constitucin de 1937 que, por su cuenta, trataba con amplitud los temas
presupuestarios. En 1946 se aprob otra reforma constitucional y esta vez
se reasignaron funciones, pasando el ejecutivo y el legislativo a compartir
responsabilidades en esta rea.
Durante las dcadas del 60 y del 70 hubo un proceso de fragmentacin de las decisiones y una desfiguracin presupuestaria. Se dio un creciente desorden en las cuentas pblicas caracterizado por la existencia de
fondos paralelos extrapresupuestarios, una confusin entre la poltica monetaria y la poltica fiscal, una falta de claridad en las fuentes de informacin
y la consiguiente imposibilidad de seguir genuinamente el dficit.
En 1964 se cre el banco central con una confusin de roles: se le
daba autonoma para la poltica monetaria, pero al mismo tiempo se le
asignaban roles de banca de fomento. Si bien se instituy un presupuesto
monetario, paralelo al presupuesto del estado, supuestamente para establecer lmites a los recursos destinados al gasto pblico, a poco de andar se
crearon fondos abiertos que servan para financiar diversos programas, la
mayora de ellos en el sector agropecuario.
Como parte de la reforma constitucional de 1967 se introdujeron
importantes cambios en las funciones del tribunal de cuentas, y entre ellos
la abolicin del control previo y la extensin de las auditoras a las tres
ramas del gobierno y a los gobiernos subnacionales.
En 1971 se pens poner cierto orden a las cuentas pblicas, pero
en esencia no hubo mayores cambios. El banco central qued facultado
para emitir ttulos pblicos para una gama muy amplia de fines: absorcin
de dficit presupuestarios, renovacin de deuda, necesidades de poltica
monetaria en sentido amplio (sin siquiera restringirla a la regulacin de

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

258

259

liquidez o exigencias cambiaras), necesidades de banca de fomento, etc.


La cobertura de estas operaciones pas a hacerse por la va de la emisin
de deuda sin trmite ni lmite presupuestario y libre de restricciones en
materia de recursos.
En estos aos se dio una desnaturalizacin de los mecanismos
presupuestarios a travs de las empresas pblicas. Estas empresas facturaban a precios que no cubran sus costos, y por otro lado se endeudaban sin
que lo requiriera su operatoria, transfiriendo o sustituyendo, segn el caso,
fmanciamiento del presupuesto.
Las necesidades de fondos que no podan atenderse a travs del
presupuesto se transferan al presupuesto monetario, que se aprobaba sin las
restricciones y limitaciones de aqul. As se cubran subsidios directos para
trigo, petrleo, etc., y subsidios indirectos va tasas de inters y garantas
del tesoro a segmentos del sector pblico que no se encontraban en
condiciones de hacer honor a sus deudas. El deterioro de las cuentas
pblicas encontraba su manifestacin en un aumento oculto de los pasivos
no monetarios del banco central, que la crisis de la deuda externa se
encargara de poner de relieve. En 1979 se cre la secretara de control de
empresas pblicas para elaborar el presupuesto de las empresas del estado
y mostrar su realidad financiera.
Un reordenamiento de las instituciones
La crisis de la deuda externa que llega a su punto mximo en 1982 termin
de poner al descubierto las falencias de los sistemas de presupuesto y de
control. A comienzos de la dcada del 80 haba cuatro presupuestos: a) el
presupuesto general que era el nico que pasaba por el congreso, aunque
ste tena un papel restringido pues se limitaba a aprobarlo o rechazarlo
globalmente, b) el presupuesto de previsin social, financiado por contribuciones de empleados y empleadores para los gastos de pensiones y de
medicina social, preparado y aprobado dentro del poder ejecutivo, c) el
presupuesto de la secretara de control de las empresas pblicas que
consolidaba sus planes anuales en cumplimiento de su funcin de control,
que consista en la cuantifcacin de las inversiones y sus fuentes de
financiamiento, y d) el presupuesto monetario. Este instrumento consolidaba las operaciones de dos instituciones que desde 1986 tenan estatuto
de autoridad monetaria, el Banco de Brasil y el banco central. El primero
era un banco comercial dotado de poder de emisin a travs de una cuenta,
denominada "cuenta movimiento", que se mantena nivelada por reposicio-

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

nes del banco central, y un banco central que entre sus operaciones inclua
algunas propias de un banco de fomento. Este presupuesto era tratado en el
mbito del poder ejecutivo o ms precisamente en el consejo monetario
nacional (CMN). El CMN est formado por los ministros de hacienda, de
planeamiento y presupuesto y por el presidente del banco central.
En 1984, impulsado por el CMN, se inici un examen profundo del
papel de las instituciones centrales en lo fiscal y monetario. El CMN
decidi incorporar al presupuesto todas las erogaciones a cargo del gobierno federal, restringir las operaciones del banco central a sus campos
propios, redefmiendo las funciones del Banco de Brasil para que se concentrara en la banca de fomento y agente del tesoro nacional, y pasar al
ministerio de hacienda la administracin de la deuda.
Los estudios conocidos como propuestas para la reforma bancaria
recomendaban la incorporacin al presupuesto de todos los gastos e
ingresos indebidamente cursados a travs del presupuesto monetario o
banco central, con la idea de dar vigencia a los principios presupuestarios
de unidad y universalidad. Recomendaba, adems, la concentracin en el
banco central de las funciones de caja de la tesorera nacional, dando
libertad al Banco de Brasil para operaciones bancarias comerciales, pero
eliminando la "cuenta movimiento". Estos estudios no tuvieron materializacin prctica, pero sirvieron de base para las reformas que poco tiempo
despus habran de adoptarse. Un nuevo gobierno, junto con la propuesta
presupuestaria para 1986, acometi algunas reformas. Pero no se alcanz
la unificacin, todava quedaron fuera fondos y programas del banco
central, en particular las operaciones de crdito rural. Se siguieron
agregando a fondo perdido emprstitos que en su hora tenan expectativas
de devolucin. Subsisti una falta de identificacin del costo de los
subsidios implcitos en la tasa de inters en varias lneas de crdito.
El Plan Cruzado, puesto en marcha a partir de marzo de 1986,
aceler la reorganizacin institucional. Se congel la "cuenta movimiento"
y en su reemplazo se cre en el banco central una cuenta para recibir los
aportes del tesoro. Se cre la secretara del tesoro a la cual se le encarg,
adems de la administracin de los fondos pblicos, el manejo de la deuda
y la funcin de rgano de control interno. Con la creacin de esta secretara
se procur completar un circuito entre planificacin, presupuestacin y
coordinacin y control financiero. Los principales rganos del proceso
presupuesto-control continuaron experimentando cambios, ganando en una
clarificacin de objetivos y separacin de funciones, hasta que se llega a
1988 en que se dicta una nueva constitucin.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

260 Captulo 11. Brasil

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

261

Las normas constitucionales de 1988 tuvieron como objetivo modernizar


los instrumentos presupuestarios, dar una mayor participacin al congreso
y crear una mayor transparencia. Se trata de normas bastante detalladas, que
exceden en materia presupuestaria lo que puede verse en otros casos. La
nueva constitucin surgi como una reivindicacin del legislativo, a travs
de la cual ste ha procurado garantas explcitas, pero tal detalle surge como
una respuesta a la necesidad de sellar acuerdos polticos en un medio de
mayoras poco estables.
El nuevo ordenamiento adopta un horizonte de programacin plurianual, favorece polticas para la disminucin de desigualdades regionales
y establece que deber haber una ley orgnica de presupuesto. Este ordenamiento ha precisado el tipo de informacin a generar y las relaciones
entre el ejecutivo y el legislativo en las principales fases del ciclo presupuestario. As, se establece que deber haber un plan plurianual, que ser
preparado por el ejecutivo y discutido y aprobado por el legislativo, una ley
de directrices presupuestarias que prepara el ejecutivo y somete a consideracin del legislativo, y lineamientos generales para el control, evaluacin y juzgamiento de cuentas. Cada uno de esos aspectos debe ser
debidamente reglado en la ley orgnica de presupuesto, que a fines de 1997
se encontraba a consideracin del congreso y cuyo anlisis ms detallado
se incluye al final de este captulo.
La constitucin establece que las leyes anuales de presupuesto
deben comprender todos los recursos y gastos, incluyendo la inversin de
las empresas del estado y los gastos de seguridad social. Veda el inicio de
programas o proyectos no incluidos en la ley de presupuesto o en el plan
plurianual, as como el uso de impuestos con afectacin especfica.
Organizacin administrativa
La organizacin federal de gobierno crea un sistema complejo de presupuesto. Si bien los estados son autnomos y tienen libertad para manejar sus
finanzas, sus ingresos dependen en parte de transferencias gubernamentales
del poder central bajo regmenes que tienden a crear rigideces en la
programacin y ejecucin del gasto.
Hay dos ministerios que tienen una responsabilidad precisa sobre el
presupuesto y un tercero cuya labor se interrelaciona de manera estrecha con
decisiones que hacen a su manejo. El ministerio de economa tiene la

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

La Constitucin de 1988

Captulo 11. Brasil

responsabilidad de la poltica monetaria y cambiara y se encarga de la


administracin tributaria y financiera. El ministerio de planificacin y
presupuesto tiene a su cargo la formulacin de los planes plurianuales, del
presupuesto y de su seguimiento, mientras que el ministerio de administracin y reforma del estado se ocupa de las polticas de personal, organizacin
de las unidades de prestacin de servicios, manejo de incentivos en general
y reformas de la administracin. Los ministerios de economa y de planeamiento y presupuesto coordinan su labor y en general operan en forma
articulada. Su tarea se ve facilitada por la existencia de dos buenos sistemas
de informacin como son el sistema integrado de datos presupuestarios y el
sistema integrado de administracin financiera (SIAFI).
La preparacin y discusin del presupuesto
La preparacin del presupuesto arranca con estimaciones macroeconmicas
que hace el ministerio de hacienda en combinacin con el ministerio de
planeamiento y presupuesto. En base a las proyecciones para el ao
siguiente el ministerio de planeamiento emite instrucciones para la formulacin del presupuesto por parte de cada ministerio y agencia del gobierno.
Cada ministerio prepara sus propuestas. Mientras tanto se elabora el
proyecto de ley de directrices presupuestarias que se eleva al congreso.
Segn los casos y dependiendo de los resultados de la discusin de esa ley,
pueden darse nuevas instrucciones a los ministerios y agencias.
La preparacin del presupuesto se ve facilitada por el sistema de
informacin que administra la secretara de presupuesto, el cual mantiene
actualizados los datos sobre la composicin de los gastos y la forma de
ejecucin, con una historia de varios aos. La preparacin del presupuesto
se sigue haciendo por programas, pero en la prctica la informacin es
insuficiente como para permitir un seguimiento efectivo. Desde 1974 se
viene usando una clasificacin funcional-programtica sin que necesariamente exista una correspondencia entre una funcin y su ministerio.
El ciclo presupuestario se inicia entre 10 y 12 meses antes que
comience el ejercicio. Luego de la emisin de directivas generales la
atencin gira a la discusin de la ley de directrices presupuestarias que debe
presentarse dentro de los ocho meses previos al cierre del ejercicio y cuyo
tratamiento debe completarse antes del 30 de junio, cuando se inicia el
receso de mitad de ao. Aprobada la ley de directrices presupuestarias se
entra de lleno a la formulacin del presupuesto. El proyecto definitivo debe
presentarse dentro de los cuatro meses anteriores al cierre del ao fiscal. El

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

262

263

ejercicio fiscal coincide con el ao calendario. La discusin en las cmaras


sigue los principios comunes a cualquier ley, vale decir que la iniciativa
debe ser discutida en pleno por cada cmara y aprobada en cada una por
separado. Funciona una comisin mixta de diputados y senadores que
analiza la propuesta del ejecutivo como paso previo a la discusin en los
plenarios. Los plazos deben ser reglados por la ley complementaria a que
se ha hecho referencia.
La tarea de programacin en los ltimos aos se ha visto fuertemente influida por la necesidad de limitar los gastos y generar ahorros, sin
que hubiera habido tiempo suficiente para armonizar polticas con
presupuesto. Luego de la crisis de los aos ochenta ha habido una gradual
recuperacin de los cuadros de la administracin pblica, lo cual seguramente se reflejar en una mejor programacin presupuestaria.
Se juzga que el presente sistema es excesivamente detallado, sin
que esto asegure el logro de lo que se desea. Hay diferentes mecanismos
para presentar las cuentas conforme al presupuesto, que a veces no reflejan
la aplicacin real. Sera conveniente pasar a un presupuesto menos
detallado, donde se aprobaran partidas globales por programas. Pero la
flexibilizacin del presupuesto hace necesario el diseo de un sistema de
incentivos y requiere que los gerentes de cada programa estn preparados
para ejercer la libertad que les otorga un presupuesto menos detallado. Este
paso no podr darse sin una reforma administrativa y una reforma presupuestaria que incluyan definicin de metas contra las cuales evaluar la
accin de los gerentes. Existe la idea de implantar gradualmente tal enfoque, comenzando con actividades que pueden ponerse en manos de organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro, entes con participacin de
representantes del estado y representantes del sector privado. En ese terreno
actividades tales como museos, teatros y ciertos programas sociales pueden
ser transferidos al sector privado, aportando el estado un subsidio global.
El plan pluranual
El plan plurianual establece las principales lneas de accin para un perodo
de cuatro aos, que va desde el segundo ao de cada perodo presidencial
hasta el primer ao inclusive del perodo siguiente. La constitucin no es
muy clara respecto a lo que se pretende de este instrumento. Las interpretaciones van desde un programa de gobierno completo a un plan cuatrienal
de inversiones. La prctica est indicando un producto intermedio. Hay una
explicitacin de grandes objetivos generales y sectoriales y un tratamiento

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

Captulo 11. Brasil

bastante detallado de las inversiones, que incluyen una buena parte de los
programas sociales.
Distintos grupos tienen puntos de vista diferentes sobre lo que debe
contener el plan. Los legisladores parecen preferir una ley bastante general
que les permita luego, va presupuesto, introducir los cambios que
favorezcan a sus representados. La conformacin poltica de Brasil por
ahora da una gran fuerza a la representacin local. Con partidos polticos
con poca tradicin y con un electorado que vara con frecuencia, en muchos
casos los diputados encuentran su base de poder ms en el mbito local que
en el partidario o en el estadual o regional. El plan no tiene ahora el grado
de detalle que tuvo en la dcada del 70.
El primer plan despus de la reforma fue el correspondiente al
perodo 1991-1995. Este fue aprobado en 1990 y modificado en 1993. El
segundo, para el perodo 1996-1999 fue aprobado en 1995. El plan contiene
para una buena parte de los programas una regionalizacin de las metas. El
segundo plan ha puesto algo ms de nfasis en la descripcin de polticas
que el primero; ha omitido una calendarizacin de las inversiones, ha
identificado reas prioritarias de accin en cada sector y contiene
informacin cuantitativa slo para grandes agregados, mientras que el plan
anterior contena informacin a nivel de programa o proyecto. El plan
muestra una tendencia a divorciarse del modelo que rigi antes de la
reforma de 1988 para el plan plurianual de inversiones, y a acercarse algo
ms a un programa de gobierno.
La ley de directrices presupuestarias
Una caracterstica peculiar del sistema presupuestario de Brasil es la ley de
directrices presupuestarias que debe orientar la preparacin de la ley de
presupuesto. Conforme a normas muy generales de la constitucin, esta ley
debe incluir metas y prioridades de la administracin, pautas para los
cambios tributarios, y polticas de las agencias financieras de fomento
oficiales. Aunque no exista una norma que precise su contenido, se ha
venido cumpliendo con la prctica de enviar al legislativo un anticipo a
grandes rasgos de lo que ser el presupuesto. Esta instancia garantiza al
legislativo una participacin temprana en la discusin del presupuesto y en
comparacin con otros pases le da mayores posibilidades de influir en el
resultado final de las discusiones. Tiene la ventaja de orientar al ejecutivo
sobre las preferencias y resistencias de los legisladores y acerca de las reas
que ofrecen mejores posibilidades para una negociacin.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

264

265

En la prctica el verdadero debate presupuestario en el congreso


ocurre en esta etapa, ya es en esa oportunidad cuando se toman las
decisiones ms importantes de poltica fiscal. El plazo de 60 das previsto
para la discusin de esta ley es relativamente corto, dado que somete a los
miembros del legislativo a un importante esfuerzo para estudiar las
principales implicancias de la propuesta del ejecutivo y llegar a un acuerdo.
Para promover la finalizacin de la discusin en trmino, est establecido
que el congreso no puede iniciar su receso de mitad de ao si no ha concluido con su discusin. En la prctica esta ley, adems de su propsito central, ha venido cubriendo aspectos formales y de procedimiento, llenando
as el vaco que ha creado la falta de una ley orgnica de presupuesto.
Al discutirse la reforma constitucional, la norma para que existiera
una ley de directrices presupuestarias fue aprobada como tal aun cuando la
opinin de los grupos tcnicos que fueron consultados haban ofrecido una
solucin diferente. En efecto, la propuesta contemplaba un mecanismo de
consulta entre la comisin de presupuesto del senado y una comisin de
funcionarios del ejecutivo encargados de la preparacin del presupuesto. La
prctica fue aceptada por los legisladores, pero stos estimaron que las
relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo se perfeccionan a travs
de leyes, y as se hizo.
Rigidez del presupuesto
A pesar de que la constitucin prohibe la creacin de nuevos fondos con
afectacin especfica, existen una serie de mecanismos que le dan al presupuesto una considerable rigidez. Una buena proporcin de los recursos est
comprometida por disposiciones de la propia constitucin. Hay fondos de
participacin de los estados, de los municipios, otros regionales para el
norte y el nordeste, hay un fondo para exportacin de productos industrializados, fondos de proteccin al trabajador, de mantenimiento y desarrollo
de la enseanza y de la seguridad social. Un elemento adicional de rigidez es
el conjunto de "erogaciones obligatorias", que comprende partidas de difcil
reduccin en el corto plazo y que significan una proporcin importante del
total, como son los gastos en personal, gastos de seguridad social y servicios
de la deuda. Esa rigidez se ha complicado con la reforma constitucional que
ha introducido normas que hacen difcil prescindir del personal.
Los mecanismos sealados llevaron al ejecutivo a proponer al
congreso un fondo de estabilizacin fiscal para desvincular ingresos

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

Captulo 11. Brasil

presupuestarios por alrededor de 20.000 millones de dlares (4,6 por ciento


del presupuesto de 1997, que fue aprobado en septiembre de 1997).
El problema de la inflacin en la formulacin del presupuesto
El pas, dada su larga historia de inflacin con tasas altas y variables, ha
acumulado, tal vez ms que otros pases, una rica experiencia en mtodos
para tratar el problema de la variacin de los precios en las distintas fases del
presupuesto. La inflacin presenta desde el punto de vista presupuestario
varios problemas, desde cmo comenzar la discusin, pasando por la forma
de asignar los recursos entre programas en la fase de ejecucin hasta cmo
registrar los ingresos y gastos para permitir comparaciones.
Uno de los caminos frecuentemente empleados ha sido comenzar
con los precios vigentes al momento de la discusin, en el entendido de que
las partidas sern reajustadas al momento de la aprobacin conforme a algn ndice que se acuerda de antemano. Queda sin embargo otro problema
que surge de las diferencias de precios entre el momento que se aprueba y
el momento que se ejecuta. En algunos casos se ha seguido el mtodo de
presupuestos complementarios o rectificativos, por el cual a medida que hay
mayores ingresos nominales se aprueban ms gastos nominales.
Otro camino consiste en trabajar con un mes tpico representativo
del ao, o bien con un promedio esperado de inflacin para el perodo
siguiente. De nuevo, este mtodo logra una aproximacin para fines de
programacin pero no para los fines de registro, ejecucin y comparacin.
Las distorsiones en materia de incentivos durante la ejecucin han llevado
a reducir el valor programtico del presupuesto y su reemplazo por un
manejo de caja.
Ha habido algunos intentos por construir un presupuesto completamente indexado, pero esto no lleg a concretarse. En 1989 se propuso una
indizacinpor cuatro ndices para otras cuatro grandes categoras de gastos,
pero tampoco se lleg aplicar. En 1990 hubo en esencia una indizacin al
adoptarse la unidad de referencia presupuestaria (Unidade de Referencia
Ornamentaria, URO). Brasil ha entrado en una etapa de estabilizacin y
seguramente la discusin sobre este tema habr de volverse menos
relevante en el futuro.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

266

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

267

En los ltimos aos los recursos disponibles han sido menores que los
previstos. Entonces, el gobierno dicta un decreto donde se fijan techos, con
frecuencia en proporcin a los gastos aprobados. El manejo de los cortes
presupuestarios ha llevado a que el presupuesto sea reemplazado por una
administracin de caja, conforme a la terminologa usada en Brasil: "en
boca de caja". Para el ejercicio 1996 hubo un esfuerzo coordinado entre
presupuesto y tesorera, con una discusin que trat de contemplar prioridades fundamentalmente desde el punto de vista del ejecutivo. En la medida
en que no haya una proyeccin realista de los recursos ajustada a las nuevas
condiciones, el presupuesto como ejercicio para establecer prioridades, con
participacin efectiva del parlamento, deja de tener relevancia.
En Brasil, al igual que en otros pases que han adoptado programas
de estabilizacin exitosos, se ha producido un sinceramiento de las cuentas
pblicas, y el dficit que por aos fue disimulado por la inflacin se
muestra ahora con crudeza. El sistema impositivo lleg a estar completamente indexado, con rezagos pequeos entre el momento de lo debido y el
momento de lo pagado, lo cual no sucede con el gasto. Si bien hubo ajustes
peridicos en salarios, transcurra generalmente un tiempo entre un ajuste
y otro, en cuyo lapso el estado recuperaba su posicin relativa. Al desaparecer o reducirse considerablemente la inflacin, los ingresos y gastos
pasan a moverse a un mismo ritmo y all el dficit queda en evidencia. Este
fenmeno, en cierto modo, ha tomado desprevenidos a los funcionarios encargados del presupuesto y a los parlamentarios, pero transcurrido un tiempo con precios estables y conocido el fenmeno y las circunstancias que lo
rodean, las reformas sobre la programacin del gasto se vuelven inevitables.
La definicin del ejercicio ha ido ganando en rigor. Los gastos
devengados y no pagados en un ejercicio se registran como gastos a pagar
en el ao siguiente y figuran como gastos extrapresupuestarios. Si estn
comprometidos y no pueden pagarse por no haber recursos, se deben
presupuestar nuevamente. En los ltimos dos o tres aos el porcentaje de
gastos trasladados de un ao a otro no parece haber sido significativo.
Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAFI)
En 1986 con la creacin de la secretara del tesoro nacional se comenz a
desarrollar un sistema de administracin financiera. Como parte de ese
desarrollo se ha creado un eficiente sistema de informacin que ha

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Ejecucin del presupuesto

permitido integrar todos los organismos del ejecutivo, legislativo y judicial,


incluyendo los organismos autnomos como las universidades. El sistema
no comprende an las empresas pblicas. El SIAFI es esencialmente un
sistema de procesamiento de informacin a travs del cual se lleva la
contabilidad del estado y se realizan transferencias y pagos, y sirve de base
para la programacin financiera del gobierno. Se trata de un sistema muy
gil que conecta mediante terminales de computadoras miles de unidades
de la administracin pblica. Cada unidad est conectada por lnea de
comunicacin y realiza los registros contables que le competen. La tesorera
pone los recursos de caja a disposicin de las unidades operativas a travs
del sistema. La unidad que tiene disponibilidad financiera emite las rdenes
bancarias para realizar los pagos que necesita. El uso de la red bancaria
comercial permite la realizacin de transferencias financieras instantneas
a los puntos ms distantes del pas.
Este sistema permite al gobierno mantener una cuenta nica en el
banco central, que rene todas las cuentas que existan anteriormente, con
los consiguientes beneficios en cuanto a la optimizacin del uso de los
recursos financieros. Con ello se evita el mantenimiento de volmenes
importantes de recursos del estado en bancos comerciales. El saldo de la
cuenta nica es remunerada por el banco central conforme a tasas compatibles con las condiciones de mercado.
Control
En el resumen histrico se hizo referencia a que el tribunal de cuentas,
desde el comienzo de su gestin en 1891, tuvo a su cargo el ejercicio del
control preventivo, el que ces con la modificacin de la constitucin de
1967. Con posterioridad a la modificacin de la constitucin de 1988 las
funciones del tribunal de cuentas se vieron considerablemente ampliadas.
La ley bsica de presupuesto incluye en uno de sus artculos la
nocin de fidelidad funcional de los rganos de la administracin y el
cumplimiento de programas de trabajo expresados en trminos monetarios
y en trminos de realizacin de obras y prestacin de servicios (art. 75, ley
4.320). Tal vez de manera ms explcita, la nueva constitucin estipula que
la fiscalizacin contable, financiera, presupuestaria y operacional y patrimonial en cuanto a legalidad, legitimidad y economicidad, tanto por el lado
de los ingresos como de los egresos, ser ejercida por el congreso mediante
control externo y por cada poder mediante control interno. Hay un sistema
de control interno ejercido por cada agencia y ministerio bajo una super-

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

268 Captulo 11. Brasil

269

visin general de una secretara especializada dentro del ministerio de hacienda, y una secretara encargada del seguimiento de la ejecucin presupuestaria. El tribunal de cuentas cumple las funciones de control extemo.
Control interno
La nueva constitucin seala que cada uno de los poderes deber contar con
sistemas integrados de control interno con la finalidad de evaluar el
cumplimiento de las metas del plan plurianual y la ejecucin de los
programas y presupuestos del pas.
Existe una secretara de control interno que lleva a cabo su labor
por distintos mtodos. Esta secretara, que resulta de la evolucin de la
inspeccin general de finanzas, cuya organizacin rigi entre 1975 y 1986,
acta en forma centralizada, con brazos que penetran en las otras organizaciones. Se trata de un rgano normativo que designa sus auditores en 16
secretaras del sector central, y opera adems con delegaciones en 23
estados para atender las operaciones del gobierno federal. Todos sus
auditores son nominados por el ministerio de hacienda. Hay otras seis
delegaciones sectoriales que corresponden a los sectores de las fuerzas
armadas y la presidencia, cuyos titulares son designados por el responsable
del respectivo sector.
La idea es que el control interno apoya al control externo. Todos los
informes de auditora producidos por la secretara de control interno son
enviados al tribunal de cuentas. El control interno de las empresas del
estado se hace a travs del ministerio respectivo. La secretara est
comenzando a desarrollar una capacidad propia para llevar a cabo
auditoras operacionales; si bien la tarea ha comenzado en 1994, todava
tiene un desarrollo ms bien modesto. El control en general se concentra en
aspectos de legalidad, y entre otras cosas presta particular atencin a
licitaciones y la aplicacin de las polticas de personal.
Dentro del ministerio de planificacin y presupuesto hay una
secretara encargada del seguimiento de la ejecucin presupuestaria. Esta
secretara, que est en proceso de reestructuracin y fortalecimiento, va a
poner nfasis en el seguimiento de los proyectos de inversin, sistematizando la informacin existente y desarrollando un sistema de seguimiento de
progreso fsico en combinacin con progreso financiero. No hay por ahora
un desarrollo para el seguimiento de programas, aunque s se han hecho
estudios retrospectivos sobre su ejecucin financiera y, ms globalmente,

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

Captulo 11. Brasil

sobre la distribucin por funciones del gasto. Un anlisis de las diferencias


entre presupuesto y ejecucin muestra una gran variabilidad entre
programas. No hay todava un anlisis de causas, pero en principio esas
diferencias estn indicando dificultades en la fase de programacin
presupuestaria y en la capacidad institucional para ejecutar las acciones. Un
factor adicional es la inflacin, que dificulta comparaciones cuando la
distribucin del gasto ha ocurrido de manera poco uniforme durante el ao.
Uno de los mandatos de la constitucin es promover la reduccin
de las diferencias regionales. El plan contiene un listado de los programas
con fijacin de metas, algunas referidas a insumos, otras a produccin. En
algunos casos esas metas aparecen distribuidas entre las grandes regiones
en que se divide el pas. Esa distribucin obedece seguramente al mayor o
menor esfuerzo que ha puesto cada ministerio en proveer tal informacin,
a la naturaleza de las acciones y a la disponibilidad de informacin primaria. Lo que no hay es un sistema que explique las diferencias entre lo
programado y lo ejecutado y, en particular, con un detalle por regiones. La
posibilidad de tal verificacin existe, pues la clasificacin de los gastos
incluye en cada caso un dgito para la regin, lo cual permitira sumar, por
programas y por regin, los gastos efectuados en cada ejercicio y as
comparar presupuesto con ejecucin.
Control externo
El control externo se hace por medio del tribunal de cuentas. Este tribunal,
creado en 1891 para revisar y juzgar los actos de disposicin de gastos y
percepcin de ingresos, se incorpora a la constitucin al ao siguiente y en
1896 es dotado de la primera ley orgnica. Desde un comienzo y hasta la
reforma constitucional de 1967 tuvo la facultad del examen previo de los
actos gubernamentales.
Con la reforma de la constitucin de 1988 las facultades de este
tribunal se ampliaron y solidificaron. Le caben el control y la fiscalizacin
contable, financiera, presupuestaria, operacional y patrimonial de las
entidades de administracin directa e indirecta, incluidas las fundaciones y
sociedades instituidas y mantenidas por el poder pblico federal. Con
respecto a los ingresos federales el tribunal entiende en la fiscalizacin de
los convenios, en las regalas del petrleo y en la distribucin de los fondos
de coparticipacin a municipios y a estados, as como en la verificacin de
los clculos de los coeficientes correspondientes.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

270

271

El tribunal est formado por nueve miembros, tres de los cuales son
nombrados por el poder ejecutivo con acuerdo del senado y los otros seis
directamente por el congreso. Sus miembros tienen el mismo tratamiento
en cuanto a derechos y obligaciones que corresponde a los miembros de la
suprema corte de justicia. El tribunal goza de independencia pero ejerce el
control delegado por el congreso. Adems de llevar a la justicia los hechos
irregulares, tiene facultades para imponer sanciones por s. Puede actuar por
iniciativa propia o de cualquiera de las cmaras legislativas y tiene
jurisdiccin en los poderes legislativo, ejecutivo y judicial. Debe informar
al congreso trimestral y anualmente sobre sus actividades.
Conforme a la constitucin, su papel se extiende a todo tipo de
control, incluyendo auditoras operativas. Si bien hay iniciativas para reencauzar parte de las acciones que lleva a cabo, por ahora el grueso de la
actividad est orientada a un control de legalidad de gasto. Con los
problemas que llevaron a la destitucin del presidente Collor en diciembre
de 1992, la preocupacin por malversacin de fondos se acentu, como
tambin el control administrativo, oscureciendo cualquier esfuerzo que
pudo existir para orientar su accionar en algn otro sentido. Actualmente el
tribunal de cuentas contempla en sus planes auditoras operativas, pero no
parece tener suficiente personal entrenado, ni la composicin profesional
multidisciplinariapara acometer estos estudios. Hay auditoras operativas
sobre grandes temas de discusin en el pas, pero las conclusiones son algo
generales como para influir, ya sea en un cambio de poltica como en la
asignacin efectiva de recursos.
El tribunal de cuentas tiene aproximadamente 3.000 empleados y
opera descentralizadamente con delegaciones en los distintos estados de la
Unin. Recientemente ha comenzado a prestar atencin al entrenamiento
de su propio personal, y as ha seleccionado un grupo de funcionarios de
alto nivel para hacer un entrenamiento especializado que cubre precisamente lo relativo a la aplicacin de los principios de las tres "E".
Ha habido algunos esfuerzos aislados con cobertura limitada en
materia de evaluacin de programas llevados a cabo por el Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), por la secretara federal de control
y por entidades del sector privado, pero esas tareas carecen de sistematizacin y continuidad. Una posibilidad de hacer un seguimiento es usar el
sistema de informacin financiera, comenzando con la adicin de metas
fsicas e indicadores de resultados, pero un esfuerzo en ese sentido no ha
pasado la etapa de propuesta.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

Captulo 11. Brasil

Las consideraciones precedentes dan una idea de la preocupacin


por un control que va ms all de lo estrictamente legal, aun cuando en la
prctica la gran mayora de las agencias lleva un control legal-fnanciero. El
cuidado sobre los aspectos de economicidad o eficiencia est presente slo
en contados casos. Tampoco existen mecanismos sistemticos de evaluacin
que permitan examinar cmo se estn utilizando los recursos disponibles.
Consolidacin y reformas en marcha
Una de las cuestiones centrales que est pendiente en materia presupuestaria es la sancin de una ley orgnica de presupuesto, llamada en la
constitucin ley complementaria del presupuesto. Ha habido diversas
iniciativas para preparar un proyecto en tal sentido, las que han ido
convergiendo en dos proyectos que a fines de 1997 se encontraban a
consideracin del congreso. La Asociacin Brasilera de Presupuesto
Pblico (ABOP) ha desarrollado una importante tarea para lograr un texto
consensuado, a travs del trabajo de expertos y a travs de diversos
seminarios realizados en distintos puntos del pas y por bastante tiempo.
Los esfuerzos se redoblaron a partir de marzo de 1996.
Los principales temas que han sido materia de debate pueden
agruparse en aqullos relativos al plan plurianual, a la ley de directrices
presupuestarias, a la ley anual de presupuesto, a la clasificacin de los
gastos, a la programacin de la ejecucin y a la ejecucin en s.
En relacin al plan plurianual, se prescribe que ste deber contener
un anlisis de las posibilidades fiscales en materia de recursos para cuatro
aos, incluyendo el fnanciamiento internacional. Estipula que las
proyecciones de gastos debern cubrir los programas que tienen una
duracin continuada y las inversiones que exceden a un ao, junto con el
desarrollo de las polticas principales del sector pblico. Recomienda incluir
proyecciones para los gastos impositivos como medio de contar con un
horizonte en el cual actuar.
El proyecto de la ABOP establece que la ley de directivas
presupuestarias deber incluir informacin por grandes rubros, a nivel de
funcin y de programas, y un mayor desglose en el caso de las inversiones,
las que debern venir acompaadas de un calendario de ejecucin. La
constitucin habla de que esta ley debe informar sobre los ingresos
condicionados, vale decir aquella parte de los recursos que por legislacin
existente se encuentran comprometidos. El proyecto procura unificar la

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

272

273

discusin y propone que la ley de directrices presupuestarias incluya la


propuesta de reformas tributarias necesarias para alcanzar los fines que el
presupuesto se propone.
El proyecto da mayor fuerza al principio de universalidad del
presupuesto e indica que deber haber un solo presupuesto que comprenda
todos lo ingresos y todos los gastos, y en este sentido concentra en uno el
presupuesto fiscal, el de seguridad social y el de inversiones. Bajo la idea
de ganar en universalidad, se estipula que debern formar parte del
presupuesto las empresas pblicas que fundamentalmente proveen bienes
al poder pblico. La propuesta recoge la idea de agencias independientes,
con descentralizacin de recursos y basadas en contratos de gestin,
previendo la posibilidad de una inclusin simplificada en el presupuesto
con evaluaciones cuidadosas.
La iniciativa procura establecer reglas para dar cumplimiento al
mandato constitucional de reduccin de desigualdades regionales. Entre los
gastos a ser clasificados regionalmente incluye los de seguridad social que
pueden tener algn efecto en la reduccin de diferencias regionales, como
son los gastos en salud y asistencia social, y prev la fijacin por decreto
del poder ejecutivo de los criterios tcnicos para evaluar el impacto del
gasto en la distribucin regional. Esa informacin deber estar contenida en
el plan plurianual y en la ley de directivas presupuestarias, as como en la
propuesta de presupuesto, y tanto por el lado del gasto como por el lado de
los incentivos va desgravaciones impositivas.
El proyecto indica que los programas sern evaluados conforme a
metas que debern ser definidas en el plan plurianual y en los programas de
las leyes anuales de presupuesto. Habla de indicadores de gestin que sern
publicados por el gobierno. Igual tratamiento seguirn los indicadores
incluidos en los contratos de gestin que se celebren, todo lo cual estar
sujeto a un examen que se informar a la comisin legislativa que entiende
en el presupuesto.
Se amplan los plazos para consideracin por el poder legislativo,
pero al mismo tiempo se fijan criterios ms estrictos para su cumplimiento.
El presupuesto deber ser presentado antes del primer da hbil del mes de
agosto y su consideracin por el congreso deber finalizar antes del 30 de
noviembre. Pasada esa fecha, el proyecto se incluir en el orden del da con
sesiones diarias. Si concluye el perodo de sesiones y el presupuesto no fue
aprobado, se deber convocar a perodo extraordinario hasta que el
presupuesto haya sido aprobado. Si no hay presupuesto aprobado no se

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

Captulo 11. Brasil

podrn efectuar gastos, lo cual crea la posibilidad de paralizar el aparato


estatal, algo similar a lo comentado en el captulo 2. En relacin con la ley
de directivas presupuestarias tambin se amplan los plazos, establecindose
que deber presentarse antes del 15 de marzo y concluir su tratamiento
antes del 30 de junio, o sea que se ampla a tres meses y medio, cuando la
constitucin previo como mnimo 60 das.
En Brasil la contabilidad y el control interno son llevados a cabo
por un mismo rgano pblico. El proyecto de la ABOP prescribe su
separacin y procura dar mayor claridad a la contabilidad, y propone la
creacin de un rgano normativo de contabilidad pblica con amplia
participacin de representantes de la administracin para fijar estndares y
uniformar los procedimientos. Adems incluye normas sobre el funcionamiento del tribunal de cuentas, ampliando sus prerrogativas y su esfera de
accin. Esta parte de la legislacin es materia de controversias, pues se
sostiene que el mandato constitucional sobre una ley orgnica de presupuesto no se extiende a los rganos de control.
Brasil ha mostrado a lo largo de los aos una preocupacin por dar
a la planificacin un sentido realista, y las instituciones actuales procuran
una sntesis entre planificacin y presupuesto. La ley orgnica de presupuesto, como est concebida, es una pieza importante en un esquema de
reformas presupuestarias. Una norma de por s no asegura la implementacin de cambios, pero la determinacin de lograr un consenso amplio,
presente a lo largo de su gestacin y discusin, permite pensar en que habr
de ser utilizada para aquel propsito. La reduccin de la inflacin, un
sistema informativo muy bien estructurado y de gran alcance, una
recuperacin gradual de los cuadros de la administracin pblica y una
legislacin moderna indican que buena parte de los ingredientes para
desarrollar un buen sistema presupuestario estn presentes. Si a todo ello
se une una voluntad poltica firme y un esfuerzo persistente, puede pensarse
que las reformas llegarn a buen puerto.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

274

275

Hitos en la evolucin de las instituciones


presupuestarias y de control de Brasil
1808

Se cre la tesorera y se implant un rgimen de contabilidad, lo que es


una muestra de que Brasil intent desde temprano un cierto ordenamiento
del proceso presupuestario.

1824

Se aprob la constitucin imperial que indica que el ministro de hacienda


centraliza la preparacin del presupuesto en base a las propuestas de los
diferentes ministerios y lo presenta a la cmara de diputados.

1827

Como consecuencia de la facultad otorgada por la constitucin de 1824,


se dict la primera ley presupuestaria del pas, la cual por razones de
disputas polticas no se puso en vigencia. Sin embargo, en 1830 se aprob
el primer presupuesto por parte de la legislatura, el que comenz a
aplicarse al ao siguiente.

1830

Primer presupuesto aprobado por la legislatura.

1891

Se adopt una nueva constitucin (2a). Se instituy un tribunal de cuentas


y se atribuy al poder legislativo la iniciativa en materia de presupuesto.
Sin embargo, en la prctica el poder ejecutivo sigui con la responsabilidad de preparar el presupuesto que era aprobado por el parlamento.

1896

Primera ley orgnica del tribunal de cuentas.

1922

Se aprob el cdigo de contabilidad para solucionar los problemas que se


presentaban como consecuencia de que las operaciones del gobierno
fueron amplindose y ganando en complejidad, lo que hizo necesario
sistematizar los registros contables.

1934

Se adopt una nueva constitucin (3a). La iniciativa presupuestaria pas


al poder ejecutivo.

1937

Se decret una nueva constitucin (4a). Ratific la iniciativa presupuestaria en manos del poder ejecutivo e introdujo una amplia cobertura sobre
presupuesto.

1946

Nueva constitucin (5a). Reasign funciones: los poderes ejecutivo y


legislativo comparten responsabilidades.

1964

Se dict la ley 4.320 que rige el proceso presupuestario prcticamente


hasta la fecha en que se sancion la nueva ley complementaria del
presupuesto.

1967

Se modific la constitucin (6a). Se centralizaron funciones en el poder


ejecutivo. Se fortaleci considerablemente la funcin del tribunal de

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

Captulo 11. Brasil

cuentas, extendiendo las auditoras a las tres ramas de gobierno e incluso


a los gobiernos locales.
1969

Se instituy un sistema de programacin financiera.

1979

Se cre la secretara de control de las empresas pblicas.

1985

Se inici el proceso de unificacin presupuestaria, incluyndose en el


presupuesto las partidas para financiar gastos que antes pasaban por el
presupuesto monetario o el dficit cuasifiscal del banco central.

1986

Dej de operarse con la "cuenta movimiento ", a travs de la cual se


financiaban una serie de transacciones no presupuestarias. Se cre la
secretara del tesoro, para ordenar las cuentas del estado.

1987

Comenz a operar elSIAFI, un sistema completo y avanzado de informacin


financiera y automatizacin de transacciones y pagos gubernamentales.

1988

Nueva constitucin (7a), que requiri tres presupuestos: fiscal, de la


seguridad socialy de las empresas pblicas. Hizo obligatoria la formulacin
de un plan de mediano plazo, la activa participacin del congreso mediante
la ley de directrices presupuestarias y la sancin de una ley complementaria
del presupuesto (que an no se aprob). Hizo responsable al tribunal de
cuentas de las auditoras de legalidad, legitimidad y economa.

1990

Se incorpor al presupuesto nacional el presupuesto de seguridad social.

1994

Se cre en el mbito del ministerio de hacienda la secretara federal de


control, para ejercer las actividades de auditora y control interno.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

276

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

277

Associafo Brasileira de Opamente Pblico (ABOP). 1996. Documento comparativo projetos de le e anteprojetos da le complementar prevista no art.
195 9o. da constituiqo federal. Verso preliminar. Brasilia, Brasil.
. 1997. "Parecer (reformulado) sobre o Projeto de Lei Complementar 135,
de 1996, que Estatu normas gerais de direito financeiro para elabora9ao,
execucao e controle dos planos, diretrizes, or?amentos e balados da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municipios". Comisso de
Finabas e Tributa9o, Cmara dos Deputados. Brasilia, Brasil.
Brasil. 1988. Constitucin de la Repblica Federativa de Brasil 1988. Brasilia,
Brasil.
. Ministerio da Fazenda. 1995. Execugo ornamentaria do governo federal
(janeiro/dezembro) Brasilia, Brasil.
. Ministerio da Fazenda. Secretaria Federal de Controle. 1996. Regiment
interno da Secretaria Federal de Controle. Brasilia, Brasil.
. Ministerio do Planejamento e Opamente. Secretaria de Planejamento e
Avaliafo. 1996. "Instrumentos de Acompanhamento e Avalia?o: A
experiencia Brasileira". Documento apresentado no Encuentro Sudamericano sobre Evaluacin y Control de la Gestin Pblica por Resultados,
Cartagena: Colombia.
. Ministerio do Planejamento.1996. Plano plurianual 1996-1999: Investir
para crescer. Brasilia, Brasil.
. Ministerio do Planejamento e Opamente. Secretaria de Opamente
Federal. 1997. "Documento Base No. 1. Projeto de Lei Complementar de
que trata o Art. 165, 9o. da Constitu9o. Consolida9o das propostas de
altera9o do substitutivo AO PLC 135/96". Brasilia, Brasil.
. Tribunal de Contas da Unio. 1990. "O Tribunal de Contas Atravs do
Tempo (1938-1989)".. Brasilia, Brasil.
. Tribunal de Contas da Uniao. 1990. O Tribunal de Contas da Unio.
Brasilia, Brasil.
. Tribunal de Contas da Unio. 1995. Revista do Tribunal de Contas da
Unio (63) (janeiro/mar9o). Brasilia, Brasil.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Referencias y bibliografa

Captulo 11. Brasil

. Tribunal de Contas da Uniao. 1995. Revista do Tribunal de Cantas da


Unido (64) (abril/junho). Brasilia, Brasil.
Bugarin, Bento Jos. 1995. "Controle das Finabas Pblicas-Uma Viso Geral".
Revista do Tribunal de Contas da Unido. Ediqo Comemorativa 25 anos.
Brasilia, Brasil.
Cardoso, Fernando H. 1995. "Desenvolvimento: o mais poltico dos temas econmicos". Revista de Economa Poltica 15(4) (outubro/dezembro): 148155. Sao Paulo, Brasil.
Greggianin, Eugenio. 1990. "O aperfeicoamento do processo or9amentario no
Brasil". Escola Nacional de Administra9o Pblica. Primeiro curso de
politicas pblicas e gestao governamental. Brasilia, Brasil.
Longo, Carlos A. 1989. "Brazil: Fiscal Issues and the 1988 Constitution".
International Bureau of Fiscal Documentation 43 (August/September):
389-393. Amsterdam, The Netherlands.
. 1994. "O processo or9amentrio: tendencias e perspectivas". Revista de
Economa Poltica 4(2) (abril/junho): 40-52. Sao Paulo, Brasil.
Maldonado Sanches, Oswaldo. 1993. "O ciclo or9amentrio: Urna reavalia9o a
luz da constitu9o de 1988". Revista Administracin Pblica
(outubro/dezembro): 54-76. Rio de Janeiro, Brasil.
Mattos Filho, Ary Oswaldo, coord. gral. 1993. Reforma fiscal coletnea de estudos
tcnicos vol. 1. Sao Paulo, Brasil: Drea Books and Art.
Pimenta, Carlos C. 1994. "Aspectos recentes da organiza9o e das polticas de
moderniza9o da ftm9o administrativa pblica federal". Revista de
Administrando Pblica, (28) (abril/junho): 153-167. Rio de Janeiro,
Brasil.
. 1995. "Novos modelos de gestao descentralizada e de parcerias para as
administra9oes estaduais". Revista de Administrando Pblica, (29)
(julho/setembro): 171-187. Rio de Janeiro, Brasil.
Pinheiro, Ewald Sizenando. 1990. O Tribunal de Contas a travs do tempo (1938
a 1989). Brasilia, Brasil: Tribunal de Contas da Unio.
Rezende, Fernando. 1995. "Federalismo fiscal no Brasil". Revista de Economa
Poltica 15(3) (julho/setembro): 5-17. Sao Paulo, Brasil.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

278

279

Ribeiro, Carlos A. y Simn, Walter T. 1993. "Prticas orfamentrias participativas:


Um estudo de caso de prefeituras paulistas". Revista de Administracin
Pblica, (27) (janeiro/mar9o): 28-46. Rio de Janeiro, Brasil.
Rodrigues Afonso, Jos y Giomi, Waldemar. 1992. "A Iegisla9o complementar
sobre finabas pblicas e or9amentos-subsdios e sugestes para sua
elabora9o". Cadernos de Economa (8). Programa Nacional de Pesquisa
Econmica. Brasilia, Brasil.
Santos, Hornero. 1995. "Atua9o do Tribunal de Contas da Uniao. Relacionamento
dos Controles Externo e Interno". Discurso proferido pelo Presidente, em
exerccio, Ministro Hornero Santos, na abertura do IV Encontr Nacional
de Dirigentes de Controle Interno. Uniao (Setembro): 5-11. Brasilia,
Brasil.
Serra, Jos. 1993. "As vicissitudes do osamenta". Revista de Economa Poltica
13(4) (outubro/dezembro): 143-149. Sao Paulo, Brasil.
Von Doellinger, Carlos. 1985. "Dficit de caixa do governo federal: Metodologia
e resultados em 1985". Textos para discussao interna (81) (novembro)
Rio de Janeiro, Brasil: Instituto de Pesquisas do IPEA.
. "Tribunal de Contas da Uniao". 1996. Uniao XI(33)(mar9o) Brasilia,
Brasil.

Informacin en internet
Ministerio do Planejamento e Opamente (www.seplan.gov.br/)
Ministerio do Fazenda do Brasil (www.fazenda.gov.br/)
Secretaria Federal de Controle (www.sfc.fazenda.gov.br/)
Tribunal de Contas de Uniao (www.tcu.gov.br/index/index.html)

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Pgina en blanco a propsito

El pas tiene un sistema presupuestario relativamente simple donde hay um


clara preeminencia del ejecutivo y un tratamiento centrado en los insumes.
Chile exhibe, en comparacin con otros pases latinoamericanos, un sector
pblico austero y eficiente, destacndose los mtodos de provisin de
servicios sociales y un buen sistema de seleccin de inversiones que ya
lleva muchos aos funcionando. En los ltimos tres o cuatro aos viene
llevando a cabo reformas graduales que estn cambiando el enfoque del
monitoreo del gasto y que estn sentando bases nuevas para la asignacin
de recursos, mientras que el control, aun bajo cnones tradicionales, ha
experimentado cambios importantes en su organizacin y cobertura. Este
captulo presenta primero una resea histrica de algunas instituciones
presupuestarias, luego habla del marco legal y del proceso presupuestario
en s y concluye con un anlisis de los mecanismos de control.
Antecedentes histricos del proceso presupuestario
Chile, al igual que otros pases de Amrica Latina, hered de Espaa una
estructura fiscal rudimentaria segn la cual las Oficinas Reales se limitaban
a formular listados de todos los tributos y gastos que se deban realizar
anualmente. La Constitucin de 1812 contena una disposicin que requera
que cada seis meses se imprimiese una razn de las entradas y gastos
pblicos, la que deba contar con la aprobacin del senado. A esto se agreg
en 1818 la obligacin de que el poder ejecutivo remitiera al senado, con el
mismo intervalo de seis meses, un estado demostrativo de los ingresos, de
las inversiones y de las existencias de fondos pblicos. En 1820 se cre el
tribunal mayor de cuentas que tena amplias atribuciones en materia de
control, hacienda y percepcin de tributos. Luego se separaron las funciones y tras una reorganizacin se crearon, en 1839, la contadura mayor
y el tribunal superior de cuentas.
Con la constitucin de 1822 se encomend al poder ejecutivo la
preparacin de los presupuestos, disponiendo que cada ministerio ordenase
sus gastos ajustando los desembolsos a las sumas de rentas y contribuciones
asignadas por la nacin. Al ao siguiente se reglament una estructura

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

12 Chile

Captulo 12. Chile

presupuestaria que deba ser presentada antes del 1 de noviembre de cada


ao, para la revisin por parte del tribunal de cuentas previo a su remisin
al ministerio de hacienda y en 1828 se comenz a exigir que el poder
ejecutivo diera cuenta al congreso nacional de las inversiones realizadas
con fondos del presupuesto del ao anterior.
La constitucin de 1833 fij en el poder ejecutivo la responsabilidad
de recaudar las rentas pblicas y decretar sus inversiones conforme a la ley.
El art. 37 daba autoridad al congreso nacional para aprobar anualmente la
cuenta de inversiones. Luego, en 1846, se dict una ley que prohiba al
gobierno excederse de las cantidades aprobadas para cada partida as como
el cambiar los objetivos del gasto. Por primera vez se exigi que, junto con
el proyecto de gastos, se remitiese a las cmaras legislativas el estado de las
cuentas pblicas del ao precedente. Esta vino a completar las disposiciones
constitucionales para ordenar el proceso de recaudacin de rentas y la
asignacin de fondos pblicos por la va presupuestaria.
En 1877 la contadura mayor propuso modificaciones para lograr
que todas las reparticiones sujetasen las clasificaciones presupuestarias a
los mismos criterios. As se estableci que el presupuesto se dividira en
tres secciones de gastos: gastos fijos, gastos variables y gastos autorizados
por leyes especiales. En 1884 se aprob la ley de presupuesto y cuentas de
inversiones que regulaba, en detalle, todo lo relativo a la recaudacin de
ingresos, realizacin de gastos y presentacin de la cuenta de inversiones.
En 1875 se haba creado un nuevo organismo fiscalizador con el nombre de
corte de cuentas y en 1888 se conform un esquema bajo el nombre de
tribunal de cuentas.
A fines del siglo pasado se desat una lucha entre el poder ejecutivo y el legislativo, en buena medida alrededor del presupuesto, que
deriv en una guerra civil. Al final de la contienda surgi un rgimen parlamentarista que dur un cuarto de siglo. El predominio del legislativo sin
reglas para el tratamiento del presupuesto signific un desorden en el
manejo de los recursos. En ms de una ocasin grupos de parlamentarios
ejercan un poder sectorial inusitado sobre el poder ejecutivo para obtener
concesiones presupuestarias.
En 1925 se produce el arribo de la misin Kemmerer, como consecuencia de lo cual se produjeron algunas modificaciones fundamentales
en la administracin de Chile, tal como sucedi con otros pases de la costa
del Pacfico. As se gestaron una serie de leyes que culminaron en la
promulgacin de la ley 4.520, es decir, la ley orgnica de presupuesto. En

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

282

283

1927 se crearon dos instituciones de gran trascendencia: la oficina del


presupuesto y finanzas, que comenz a tener a su cargo la centralizacin de
la formulacin del presupuesto del gobierno nacional, y la contralora
general de la repblica, que se trata en detalle ms adelante.
El decreto ley 47 de 1959 incorpora dos instrumentos importantes:
por un lado, el sistema de presupuesto y balance de caja y por otro, una
nueva forma de clasificacin de los ingresos y gastos pblicos, ambos sobre
la base de criterios econmicos que, con variantes, an prevalecen no slo
en Chile sino en varios pases de Amrica Latina. En ese ao se comienza
a aplicar en algunos sectores de la administracin pblica el presupuesto
por programas, prctica que se extiende en 1967 a todas las agencias. A
mediados del ao 1969, el presupuesto comienza a concebirse como un
instrumento de planificacin de corto plazo, estrechamente vinculado al
sistema de planificacin. El sistema de planificacin, como en muchos
pases en esa dcada, era de tipo piramidal, con la Oficina de Planificacin
(ODEPLAN) en la cspide y subdivisiones verticales para los distintos
sectores econmicos. La planificacin deba dar las grandes orientaciones
para la asignacin de recursos y el presupuesto pasaba a ser el instrumento
de ejecucin anual de los programas y proyectos.
A fines de la dcada del 60 se aplic el presupuesto por programas,
pero los resultados fueron similares a los habidos en otros pases de Amrica Latina, o sea, una definicin de metas que luego no se utilizaban para
contrastarlas con la realidad y cuya informacin tena poca influencia en
la preparacin de los presupuestos de los aos siguientes. En 1970 hubo
una reforma constitucional que dio la iniciativa en temas presupuestarios
al poder ejecutivo.
Una mencin especial merece la sancin de una nueva ley orgnica
de presupuesto de 1975, que produjo una reestructuracin de los organismos responsables de la administracin presupuestaria y financiera, y modific los sistemas y procedimientos de formulacin, ejecucin y control
presupuestarios. Por ltimo, en esta breve sntesis debe destacarse una
reciente modificacin. En 1994 el ministerio de hacienda y un conjunto de
instituciones comenzaron una experiencia piloto para la utilizacin de
indicadores que permitiran evaluar los resultados de la gestin de los varios
servicios del gobierno.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

284

Captulo 12. Chile

Las normas bsicas que establecen las facultades para la formulacin,


aprobacin y ejecucin del presupuesto estn contenidas en la constitucin
nacional y en la ley orgnica de administracin financiera del estado (No.
1.263 de 1975). La constitucin dispone que corresponde al poder ejecutivo
la iniciativa exclusiva tanto para formular el presupuesto como para
imponer, suprimir o condonar tributos (art. 62). El proyecto de presupuesto
debe ser presentado por el poder ejecutivo al congreso con una anticipacin de tres meses a la iniciacin del ejercicio presupuestario. La constitucin otorga al poder ejecutivo la facultad de iniciar la contratacin de
emprstitos del estado o de las entidades semifscales as como de los gobiernos regionales y municipales. Tambin corresponden al ejecutivo la
modificacin de la composicin del gasto, la fijacin de remuneraciones de
los funcionarios gubernamentales, la creacin y supresin de empleos y
cambios en la administracin financiera. Por otro lado, el control y fiscalizacin de los ingresos pblicos y la inversin de los fondos del fisco, de
los municipios y otros organismos, son de la competencia de la contralora
general. La constitucin veda los impuestos con afectacin especfica y
prohibe el fnanciamiento del presupuesto con recursos del banco central.
La ley orgnica de la administracin financiera del estado, una de
las leyes orgnicas constitucionales, regula lo referente a los procesos
administrativos, la obtencin de los recursos y su aplicacin en los procesos
presupuestarios, de contabilidad y administrativos. Las leyes orgnicas
constitucionales son leyes bsicas que emanan de la constitucin y que
requieren de mayoras especiales en el congreso para ser aprobadas. Esta
ley es anterior a la actual constitucin sancionada en 1980 pero no ha sido
reemplazada por un nuevo ordenamiento. En su art. 22 dispone que la
direccin de presupuesto debe preparar un programa de caja y el art. 30
encomienda a la tesorera general la administracin de los fondos pblicos
segn se examina, ms en detalle, en puntos siguientes. El dictado de una
nueva ley no parece ser necesaria conforme a una interpretacin que sostiene que es vlida la ley vigente con anterioridad a la nueva constitucin.
El proceso presupuestario
Todos los aos al momento de aprobarse el presupuesto se dictan una serie
de normas que dan precisin o carcter especial al presupuesto para ese
ao, pero que no generan derecho y por lo tanto si se quiere que rijan en

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

El marco constitucional y legal del presupuesto

285

otros ejercicios deben nuevamente incluirse en sucesivas leyes de presupuesto. La ley 1.263/75 sanciona los principios de universalidad y unidad
del presupuesto, lo encuadra en un programa financiero de mediano plazo
(de tres o ms aos) y habla de control de eficiencia. Se regla explcitamente lo relativo a proyectos de inversin, requirindose en cada caso
una justificacin tcnico-econmica. El poder ejecutivo puede cambiar
destinos de partidas una vez aprobado el presupuesto, pero se requiere una
ley para transferir fondos entre ministerios o para aumentar las transferencias a empresas pblicas.
El ejecutivo mantiene un alto poder de control sobre el presupuesto
a travs de un manejo centralizado sobre su formulacin y ejecucin. Este
proceso centralizado a su vez permite cierta flexibilidad en el manejo de los
recursos de caja segn se explica en el punto siguiente. El ejecutivo tiene
en relacin al legislativo bastante ms poder. Por ejemplo, el congreso no
puede aumentar ni disminuir la estimacin de ingresos, su facultad se limita
a efectuar una reduccin de gastos contenidos en el proyecto del poder ejecutivo, salvo los que tengan un carcter permanente de acuerdo con disposicin legal. Tampoco puede el congreso aprobar nuevos gastos, con cargo
a los fondos de la nacin, sin indicar al mismo tiempo las fuentes de financiamiento. En el evento de que los recursos autorizados por el congreso
fueran insuficientes para financiar un nuevo gasto al promulgar la ley, el
poder ejecutivo, previo informe favorable de la contralora general, deber
reducir proporcionalmente todos los gastos autorizados en el presupuesto.
La discusin en el congreso tiene lugar primero en una comisin
especial formada por un mismo nmero de diputados y senadores, provenientes bsicamente de las comisiones de hacienda de las cmaras respectivas. Esta comisin especial se divide en cinco subcomisiones, donde se
realiza una buena parte de las discusiones substanciales. Los informes de
cada subcomisin son reunidos por la comisin especial que produce un
informe que se presenta al plenario de cada cmara. La discusin debe quedar terminada como mximo para el 1 de diciembre del ao anterior. Si el
presupuesto no est aprobado para esa fecha, rige el proyecto del ejecutivo.
El presupuesto est formado por dos partes, un presupuesto en
pesos y otro en dlares que representa aproximadamente un 10 por ciento.
No existe al momento de la presentacin un consolidado, aunque sea
estimativo, pero s lo hay al momento de rendicin de cuentas. La existencia
de un presupuesto en dlares deriva fundamentalmente de las operaciones

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

Captulo 12. Chile

que se registran en moneda extranjera alrededor de las operaciones del


cobre y servicios de la deuda.
La presentacin descansa fundamentalmente sobre la clasificacin
institucional y por objeto del gasto (clasificacin econmica) y si bien hay
una mencin a programas, el carcter tan agregado de stos y la correspondencia rigurosa con la clasificacin institucional muestran que tal enfoque
no existe. En varias de las dependencias incluidas existe una regionalizacin de la inversin. El presupuesto de Chile contrasta con el de otros
pases en cuanto a que es un documento simple, de fcil lectura, con datos
agregados, con poco detalle. En cada seccin estn detalladas las normas
complementarias y las limitaciones, sobre categoras especficas del gasto.
Por ejemplo, la compra de cada vehculo, el equipamiento informtico o la
creacin de cargos estn sujetos a aprobacin especfica y con informacin
explcita en la ley de presupuesto.
La programacin de inversiones
La preparacin del presupuesto de inversiones de cada ministerio o entidad
se hace al mismo tiempo que se prepara el presupuesto de gasto corriente
conforme a los instructivos que enva el ministerio de hacienda. La inclusin de proyectos de inversin en el presupuesto est sujeta a un visto
bueno previo que otorga el ministerio de planificacin, quien controla los
estudios que le envan los ministerios respectivos. Una vez que el ministerio
de planificacin (MIDEPLAN) ha dado su conformidad para un proyecto,
normalmente ste no vuelve a ser visto all, salvo que con posterioridad
surja que el costo va a exceder en un 15 por ciento a lo contemplado
originalmente, en cuyo caso el proyecto es revaluado. En los ltimos aos
la institucin ha revisado alrededor de 10.000 proyectos por ao.
MIDEPLAN administra un banco de proyectos al que ingresan
todas las iniciativas de inversin de los ministerios y luego van experimentando un proceso de elevacin de categora a medida que se van completando los estudios. Para que los proyectos puedan ser incluidos en el presupuesto deben pasar el nivel mnimo de rentabilidad requerido, que
actualmente es del 12 por ciento. Aun si un proyecto no pasa el examen de
rentabilidad, igual puede ejecutarse pasndolo a una lista de proyectos de
prioridad presidencial. Los proyectos aprobados por este mtodo son muy
pocos, en los ltimos aos no han representado ms del 2 por ciento del
monto de los proyectos aprobados.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

286

287

MIDEPLAN opera de manera descentralizada con oficinas en todas


las regiones del pas. Los proyectos de menos de un milln de dlares son
aprobados a nivel de la regin y todos los que superan dicho monto van a
la central para su examen. La oficina tiene desarrollados mtodos para 22
tipologas de proyectos que ha preparado en discusin con las agencias
ejecutoras. El anlisis costo-beneficio empleado contempla la utilizacin de
precios sociales. Para la mano de obra hay estimaciones, y para el capital
la tasa del 12 por ciento mencionada se considera una tasa de rendimiento
social. No hay correcciones por cuestiones distributivas. La correspondencia entre los proyectos y las orientaciones sectoriales es funcin del responsable del sector, como tambin lo es el seguimiento de la ejecucin de los
proyectos. Para sectores en que se requieren estudios bsicos donde insertar
los proyectos, o en el caso de proyectos que pertenecen a reas de responsabilidad no claramente definidas o bien donde hace falta un gran esfuerzo de
coordinacin por existir varias agencias involucradas, MIDEPLAN usa
recursos especiales derivados de un fondo de preinversin.
Programacin de caja
La ley de administracin financiera encomienda a la direccin de presupuesto la preparacin de programas trimestrales de gastos y el establecimiento de las prioridades entre los mismos. El programa de caja sirve para
poner a disposicin de cada servicio los fondos que tendr disponibles,
mediante la asignacin de cuotas peridicas. Corresponde a la tesorera la
funcin recaudadora de los ingresos as como la provisin de los fondos
para el pago de las obligaciones incurridas conforme a las autorizaciones
presupuestarias. El servicio de tesorera, mediante una cuenta nica fiscal,
registrar todos los ingresos y pagos. Todos los ingresos del sector pblico
deben depositarse en el banco del estado en la cuenta nica, la que se
subdivide en una cuenta principal, a cargo de la tesorera general, y cuentas
subsidiarias destinadas a los distintos servicios del estado, cuyos titulares
pueden girar hasta el monto de sus respectivos depsitos. Puede fcilmente
apreciarse que esta cuenta da libertad a los gerentes de servicios para lograr
una mayor eficiencia en la gestin de sus proyectos y programas.
Es facultad del tesorero general sobregirar la cuenta nica principal
hasta el 70 por ciento del saldo total que registren las cuentas que integran
la cuenta nica fiscal. Tambin puede mantener cuentas bancarias en el
banco central de Chile, ya sea en moneda nacional o en monedas extranje-

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

Captulo 12. Chile

ras. Adems, los servicios pblicos pueden tener cuenta con bancos
comerciales, previa autorizacin del ministerio de hacienda.
En una clara vinculacin con el servicio de impuestos internos se
autoriza a la tesorera general a otorgar facilidades y suscribir convenios de
pago con deudores morosos de acuerdo con lo dispuesto en el cdigo
tributario. El tesorero general podr declarar incobrables los impuestos y
contribuciones y otras obligaciones morosas previa autorizacin del ministerio de hacienda, as como caucionar la obligacin contrada por un
organismo del sector pblico, previa autorizacin por decreto supremo.
Como se ve, el sistema de la cuenta nica fiscal sirve para centralizar la recaudacin, obtener informacin del movimiento de fondos
pblicos en todo el sector pblico y brindar autonoma a los servicios para
la administracin de sus cuentas, al tiempo que se informa a la contralora
general y a la tesorera general.
Polticas y presupuesto
No hay mecanismos especiales ni comits de coordinacin. El presupuesto
responde a las polticas pblicas previamente acordadas en gabinete, pero
basadas fundamentalmente en un trabajo directo entre el ministro de
hacienda y el ministro respectivo. El ministro de hacienda refleja en esas
discusiones las prioridades fijadas por el presidente. No hay mayores
discusiones colectivas del presupuesto.
Coordinacin entre poltica monetaria y fiscal
Como consecuencia de los traumticos episodios de comienzos de la dcada
del 70 se ha consolidado una conciencia o una cultura de la estabilizacin.
No hacen falta reglas ni normas constitucionales para dar vida a un acuerdo
compartido por prcticamente todos los partidos polticos y por la ciudadana respecto a la necesidad de mantener los equilibrios macroeconmicos.
El equilibrio se ha visto facilitado por la existencia de un sistema impositivo
estable y completamente indexado.
La coordinacin entre la poltica monetaria y fiscal se hace a travs
de intercambio de informacin y reuniones entre altos funcionarios del banco
central y del ministerio de hacienda. Si bien las normas reglan un mecanismo
formal para poner al presupuesto en un horizonte de programacin financiera
de varios aos, en la prctica esto no se hace. Hay una exposicin por parte

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

288

289

del ministro de hacienda con proyecciones sobre las principales variables,


pero no hay un cumplimiento formal. En la prctica, existe un dilogo
permanente entre altos funcionarios del banco central y de la secretara de
hacienda para hacer un seguimiento de las principales variables econmicas.
El diseo de la poltica monetaria y fiscal se limita a una proyeccin de las
variables principales para el ao corriente y el ao siguiente, evitndose
proyecciones para un perodo mayor por cuestiones de credibilidad. Se
establecen puntos de llegada pero sin explicitarun calendario.
Formalmente antes del 30 de septiembre de cada ao el banco central
presenta al senado un estado de situacin de la economa y un pronstico para
el prximo ao. Otro tanto hace el ministerio de hacienda cuando enva el
presupuesto generalmente unos das despus del informe del banco central.
Ambos informes han sido debidamente discutidos y coordinados.
La evolucin del banco central muestra la preocupacin por dotar
al organismo de fuerte capacidad profesional e independencia institucional,
como una manera de asegurar una poltica monetaria sana. En 1996 hubo
una discusin sobre la verdadera naturaleza de un posible dficit acarreado
por operaciones de consolidacin con algunos bancos del sistema ocurridas
varios aos atrs. Esto lleva a pensar que la verdadera medida del dficit
est en las alteraciones patrimoniales del estado y sugiere la necesidad de
acelerar la presentacin de las cuentas, de tal manera que reflejen el patrimonio neto con indicacin del grado de riesgo implcito en cada uno de los
activos ms una auditora cuidadosa de esos estados patrimoniales.
El banco central tiene un dficit cuasifscal de aproximadamente
0,8 por ciento del PBI, originado en parte por los intereses de la deuda
emitida en su oportunidad para auxiliar a entidades financieras en dificultades y en parte por los costos de mantener un alto nivel de reservas que se
acumulan como consecuencia de la poltica cambiara orientada a evitar la
cada del tipo de cambio real. Para los depositantes de entidades financieras
existe un seguro que es cubierto por el banco central y por el ministerio de
hacienda. El sistema financiero aparece como bien slido y la proporcin
de prstamos con incumplimiento de pagos es muy reducida.
Con la idea de independizar al banco central lo ms posible, se lo
dot de un estatuto jurdico tal que es considerado persona jurdica
independiente; no forma parte del sector pblico y por lo tanto no est
sujeto al derecho administrativo pblico, ni sus empleados protegidos por
la leyes laborales de los empleados pblicos. La carta orgnica establece
que en forma subsidiaria y en lo que no estuviera reglado por ella se

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

Captulo 12. Chile

aplicarn reglas del derecho privado. El banco central ha ido evolucionando. Hoy le est prohibido hacer operaciones de fnanciamiento al sector
pblico ya sea en forma directa o indirecta; slo puede financiar a entidades financieras. No est sujeto a la contralora, sino nicamente a las
normas de la superintendencia de bancos y sus estados contables son auditados por auditores externos.
La autonoma del banco central est consagrada en la norma que
estipula que al adoptar sus acuerdos deber tener presente la orientacin
general de la poltica econmica del gobierno, o sea que no se lo obliga a
seguir, sino slo a tener en cuenta, la poltica del gobierno. Est gobernado
por un consejo de cinco miembros que duran 10 aos en sus funciones con
nombramientos cada dos, lo cual asegura una rotacin escalonada. Se
estipula en su carta orgnica que el ministro de hacienda puede concurrir
con voz a las reuniones del consejo y tiene derecho a indicar suspensin o
veto de medidas.
Existen dos fondos de estabilizacin: uno del cobre y otro del
petrleo. El primero comenz a operar en 1988 como parte de un programa
estructural y orientado a estabilizar el tipo de cambio. A travs de ese fondo
se acumulan ahorros en pocas de bonanza que se utilizan cuando hay
contraccin de la demanda internacional. Hay un clculo trimestral que se
hace sobre las exportaciones de Codelco, la empresa estatal del cobre.
Especficamente, las diferencias entre cuatro y diez centavos por libra entre
el precio de mercado y el precio de referencia van en un 50 por ciento al
fondo y las diferencias que superen diez centavos por libra van ntegramente al fondo. El precio de referencia es un precio de tendencia o precio de
largo plazo. El fondo del cobre carece de lmites o reglas de acumulacin.
El fondo del petrleo, por su parte, fue creado a fines de la guerra del golfo
y procura amortiguar los costos de importacin de petrleo. Tanto un fondo
como otro tratan de desvincular el ciclo de trminos de intercambio del
ciclo fiscal. El manejo de los fondos se hace sobre principios conservadores
y slo un ao hubo necesidad de hacer uso de los recursos acumulados, que
a fines de 1997 alcanzaban alrededor de 1.800 millones de dlares.
Las funciones de control
La auditora interna gubernamental es una funcin de evaluacin y revisin
independiente establecida dentro del propio gobierno para examinar y
controlar sus cuentas. El control externo lo ejerce la contralora general de

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

290

291

la repblica, cuyo funcionamiento debe ser reglado por una ley constitucional an pendiente de sancin.
El control interno
La responsabilidad sobre el desarrollo, conduccin y ejecucin de la
auditora interna es de competencia de cada ministro. En 1994 se inici una
revisin de la organizacin de esta funcin. En cada ministerio se nombr
un auditor ministerial, articulndose una relacin tcnica entre cada auditor
y la direccin de asuntos de gestin de la presidencia de la repblica.
En general los mecanismos de control interno estn dominados por
un enfoque de legalidad, pero aquel cambio procura ampliar su carcter
agregando el control de desempeo. Se proyecta la introduccin de tcnicas
modernas de planificacin estratgica, asignacin de responsabilidades y
sistemas dinmicos de control de gestin. Se busca determinar si las
actividades realizadas son congruentes con las polticas gubernamentales
y con los patrones de efectividad y eficiencia. Se trata de una poltica del
poder ejecutivo que promueve prcticas de control de tipo preventivo e
informativo, poniendo en funcionamiento un sistema de alertas tempranas
para las propias autoridades respecto de los estados de avance y eventuales
desvos de sus compromisos programticos. El ncleo que impulsa aquel
enfoque es pequeo, y an es prematuro evaluar el impacto que tiene en el
desarrollo de un sistema de amplio control de gestin.
El control externo
La contralora general fue creada en 1927 como producto de la misin
Kemmerer, alcanzando rango y autonoma constitucional en 1943. Actualmente se rige por normativa contenida en la ley 10.336 con un texto
refundido que data de 1964. El art. 88 de la constitucin de 1980, que junto
con el art. 87 reglan lo referente a la contralora, establece que el funcionamiento y atribuciones de este rgano sern materia de una ley orgnica
constitucional. Hubo un proyecto en el ao 1982 que no prosper, y luego
otro en 1992 enviado al senado que fue retirado por el ejecutivo en 1996.
Aqu se ha dado la interpretacin a que se hizo referencia anteriormente, o
sea que una ley sobre el tema vigente con anterioridad a la reforma cumple
con el requisito constitucional.
El contralor es designado por el presidente con acuerdo del senado
y adquiere el carcter de inamovible hasta cumplir los 75 aos. A travs de

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

Captulo 12. Chile

su oficina se toma razn de todos los decretos y resoluciones y en general


ejerce el control e interpretacin legal de los actos administrativos. Cuando
hay reparos u oposicin el presidente, con la firma de todos los ministros,
puede insistir y el contralor no puede oponerse pero debe enviar copia de su
dictamen a la cmara de diputados. Por otro lado no debe dar curso a gastos
que excedan los lmites impuestos por procedimientos constitucionales.
Con anterioridad a la creacin de la contralora general las tareas
de control se ejercan por el antiguo tribunal de cuentas, la direccin de
contabilidad general, la inspeccin de bienes nacionales y la direccin
general de estadsticas. Esos organismos no estaban debidamente coordinados y la necesidad de mejorar los controles llev a refundirlas en un nuevo
rgano de control superior de cuentas.
La constitucin encomienda a la contralora general una amplia
gama de funciones: examinar y juzgar cuentas, efectuar auditoras e inspecciones en todo el sector pblico, y fiscalizar el uso de los fondos tanto del
gobierno central como de los municipios y dems servicios y entidades de
la administracin. Entre las funciones de la contralora figura la de llevar
la contabilidad del estado, atribucin sta que obedece a razones histricas,
la fusin de organismos ya mencionada. En la prctica se ha interpretado
esto en un contexto amplio del proceso de descentralizacin, en donde la
contralora conserva la funcin normativa y la contabilidad en s de los
distintos actos es llevada a cabo por cada una de las agencias encargadas de
la ejecucin del presupuesto.
La contralora ejerce un contralor fundamentalmente de legalidad,
aunque sus responsables son conscientes de la conveniencia y necesidad de
ampliar su radio de accin o enfoque introduciendo anlisis de eficiencia
del gasto. Una idea del propsito de adoptar un nuevo enfoque lo da el
programa de evaluacin sobre algunos servicios municipales que ha puesto
en marcha la contralora. Sin embargo, la preparacin de un presupuesto
bajo lneas tradicionales con un enfoque de insumes va a significar un
obstculo para tal cambio.
Reformas en marcha
En el ao 1993 se puso en marcha un proceso de reformas graduales
tendientes a aumentar la transparencia del proceso presupuestario y a
impulsar cambios en las prcticas presupuestarias para crear conciencia
sobre la necesidad de orientar la discusin y el anlisis sobre asignacin de

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

292

293

recursos a una medicin o evaluacin de desempeo. Se arranc con un


plan piloto, se pas a desarrollar indicadores de desempeo, luego se
agreg en forma selectiva un esquema de planificacin estratgica y ltimamente se ha procedido a impulsar estudios de evaluacin.
Este programa de reformas ha sido conducido por un comit interministerial formado por los ministros del interior y de hacienda y por la
secretara general de la presidencia. Si bien el desarrollo de indicadores se
origin en el ejecutivo, el poder legislativo recibi la informacin generada
y est tomando cada vez mayor inters y participacin. Los indicadores de
desempeo no estn todava incorporados formalmente al presupuesto, pero
se entregan junto con el resto de la informacin presupuestaria.
Se parti con un plan piloto destinado a reunir informacin para un
anlisis sistemtico de seguimiento de lo que hace el estado y para mejorar
la prestacin de algunos servicios. Se comenz con un ejercicio de planificacin estratgica para cinco servicios, que luego se ampli a otros cinco.
Ms tarde se apel a las instituciones para que propusieran indicadores en
sus reas de accin y as se logr que alrededor de 40 servicios propusieran
indicadores de desempeo para el presupuesto de 1995. Tanto el nmero de
servicios como el de indicadores desarrollados han ido creciendo y en la
ronda correspondiente a la preparacin del presupuesto de 1997 se contaba
con 67 entes involucrados y con cerca de 300 de esos indicadores. Veinte
servicios han encarado estudios de opinin entre sus usuarios para medir la
calidad de sus prestaciones.
Por ahora los indicadores no se usan para contrastar metas con
resultados, pero se confa en que ms adelante podrn usarse en esa
comparacin. Se considera que dado su carcter general y su repeticin
anual, la discusin del presupuesto es la mejor oportunidad para impulsar
la generacin de aquella informacin y sirve para crear presin para una
mayor eficiencia. Durante el corto lapso en que el ejercicio ha tenido
vigencia, ya se ha ganado cierta experiencia en el monitoreo de los indicadores para aumentar su relevancia. El carcter de los indicadores
disponibles ha ido cambiando, aumentando con el tiempo la proporcin de
aquellos referidos a eficacia y calidad de los servicios.
Se ha dispuesto que a partir de 1997 se haga una evaluacin de los
programas de fomento productivo, los sociales y los de desarrollo institucional, de tal manera que en aproximadamente cuatro aos todos ellos
resulten evaluados. Las evaluaciones estarn a cargo de paneles de especialistas independientes, quienes tendrn acceso a toda la informacin

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

Captulo 12. Chile

necesaria. Los resultados de estas evaluaciones sern comunicados a los


respectivos ministerios, al nivel central del ejecutivo y al congreso.
Dado que se trata de una experiencia nueva es prematuro formular
apreciaciones sobre los resultados. Debe destacarse, sin embargo, que se
trata de un esfuerzo slido, bien planeado. Por de pronto, la existencia
misma del sistema crear en los servicios la percepcin de que deben
rendir cuenta de las gestiones que realizan y que, eventualmente, pueden
ser llamados a dar explicaciones sobre los logros en comparacin con las
metas trazadas, pero al mismo tiempo se han sentado bases importantes. Si
se contina en el esfuerzo ciertamente se habr dado un paso significativo
en hacer del presupuesto una herramienta mucho ms til para la
asignacin de recursos.
A pesar de no tener un sistema de seguimiento y de evaluacin
formal del gasto, en comparaciones internacionales se juzga que la gestin
del gasto es satisfactoria, en particular en los programas sociales. La
explicacin de esto debe encontrarse en que estn en funcionamiento
incentivos adecuados que operan mejor que los mecanismos indirectos que
pretenden a veces jugar el papel de esos incentivos. Una buena parte del
gasto del gobierno central, en lugar de destinarse a la provisin directa de
bienes pblicos, est formado por transferencias que se canalizan a proveedores privados o entes descentralizados con mecanismos que toman en
cuenta adecuadamente las caractersticas de la demanda del servicio. Este
rasgo del presupuesto tiene un doble efecto: por un lado promueve la
competencia y por otro le otorga mayor flexibilidad al requerir una menor
proporcin en gastos en personal.
La existencia de buenos cuadros tcnicos compensa la inexistencia
de un sistema sofisticado y formal de informacin. La correspondencia
entre polticas y prioridades presupuestarias pasa ms por un efectivo
comando de la burocracia por parte de los ministros y altos funcionarios
que por el diseo de sistemas especiales para acuerdos sobre polticas. El
tamao del pas y su sistema unitario facilitan la coordinacin de polticas,
la fijacin de prioridades y el seguimiento del gasto sin haber adoptado an
sistemas muy complicados de informacin. Con todo, el sistema presupuestario y de control pueden beneficiarse de enfoques que atiendan explcitamente cuestiones de eficiencia y eficacia e introduzcan prcticas formales
de evaluacin, algo que ya ha comenzado a hacerse.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

294

295

Hitos en la evolucin de las instituciones


presupuestarias y de control de Chile
1812

La constitucin sancionada ese ao requera que cada seis meses se


presentase al senado una razn de todas las entradas y de los gastos para
la aprobacin de ese cuerpo. Antes de la Independencia, Chile hered de
Espaa la tradicin de que las oficinas reales deban preparar listados de
los tributos percibidos y de los gastos realizados.

1820

Se cre el tribunal mayor de cuentas con amplias atribuciones en materia


de control de hacienda y percepcin de tributos.

1822

En la nueva constitucin se encomend al poder ejecutivo que exigiese a


cada ministerio ordenar los desembolsos respetando las limitaciones
fijadas en las asignaciones establecidas por el gobierno nacional.
Slo a partir de ese ao se estableci la obligacin de que el poder
ejecutivo deba presentar al congreso la cuenta de inversiones realizadas
con los fondos aprobados para el ejercicio anterior.

1839

Se crearon la contadura mayor y el tribunal superior de cuentas.

1877

La contadura mayor comenz a exigir que todas las reparticiones


clasifiquen las cuentas con un criterio uniforme al mismo tiempo que
divida el presupuesto en tres secciones: gastos fijos, variables y autorizaciones especiales.

1884

Se dict la ley de presupuesto y cuentas de inversiones que reglament, en


forma pormenorizada, el procedimiento para la recaudacin de rentas, la
realizacin de gastos y la tcnica de elaboracin de la cuenta de inversiones.

1925

Se produjo el arribo de la Misin Kemmerer, a consecuencia de la cual se


promulg la ley orgnica de presupuesto No. 4.520.

1927

Se cre la oficina del presupuesto y finanzas y la contraloria general de


la repblica.

1959

Con el decreto ley No. 47 se cre el sistema de presupuesto y balance de


caja. El sistema de planificacin general estaba a cargo de ODEPLAN,
que comenz a dar las orientaciones sobre asignacin de recursos con una
perspectiva de estrategia de desarrollo econmico nacional.

1967

Se extendi el presupuesto por programa a todo el sector pblico.

1975

Se sancion una nueva ley orgnica de presupuesto (decreto ley No.


1.263), que moderniz los sistemas y procedimientos de formulacin,
ejecucin y control presupuestario.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

1980

Captulo 12. Chile

El art. 88 de la nueva constitucin dispuso que deba sancionarse una


nueva ley orgnica de presupuesto.

1994/5 El ministerio de hacienda llev a cabo una experiencia en forma de plan


piloto para establecer un sistema de indicadores de gestin de los
servicios pblicos el que luego fue generalizado a un total de 67
instituciones del gobierno.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

296

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

297

Arellano, Jos Pablo. 1995. "Institucionalidad presupuestaria en Chile". Documento mimeografiado.


Carrasco Vsquez, Jorge. "Aspectos fundamentales de la Ley Orgnica del Banco
Central de Chile".
Chile. 1975. "Decreto Ley 1.263". Diario Oficial (29.317). Noviembre 28, 1975.
Santiago, Chile: Ministerio de Hacienda."
. Contralora General de la Repblica. Divisin de Contabilidad. 1995.
Informe gestin financiera del estado. Santiago, Chile.
. Ministerio de Hacienda. Direccin de Presupuestos. 1995. Proyecto Ley
de Presupuestos para el ao 1996. Anexo No. 4. Santiago, Chile.
. Ministerio de Hacienda. Direccin de Presupuestos. 1996. "Indicadores
de gestin en los servicios pblicos". Serie gua metodolgica. Comit
Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica. Santiago, Chile.
. Ministerio de Justicia. 1995. Constitucin Poltica de la Repblica de
Chile. Edicin oficial aprobada por Decreto No. 1104 de 28 de julio de
1994. Editorial jurdica de Chile. Santiago, Chile.
. Presidencia de la Repblica. Direccin Asuntos de Gestin. 1994. "Hacia
una moderna auditora interna general de gobierno". Santiago, Chile.
. Tesorera General de la Repblica. 1995. "Informe financiero del TesoroEjercicio 1994". Serie informe financiero del Tesoro pblico. Santiago,
Chile.
Llanos, Hernn. "Informes anuales financieros de gobierno nacional al alcance del
usuario: La experiencia chilena". Respondabilidad 11(6) (junio): 10-11.
Marcel, Mario. 1991. "Elaboracin del marco macroeconmico del presupuesto".
Trabajo presentado en seminario sobre: El presupuesto frente a los nuevos
retos de la planificacin y coordinacin de polticas pblicas. Mxico,
D.F. Mxico.
. 1993. "Gobernabilidad fiscal, presupuestos y finanzas pblicas: un estudio
a partir de la experiencia chilena". Trabajo elaborado durante la per-

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Referencias y bibliografa

Captulo 12. Chile

manencia del autor como investigador visitante en el Banco Interamericano de Desarrollo.


. 1997. "Indicadores de desempeo en el sector pblico: La experiencia
chilena". Documento mimeografiado.
Montellano, Mnica et. al. 1996. "La evaluacin de la gestin pblica: La experiencia chilena". Trabajo presentado en el Encuentro Sudamericano
sobre Evaluacin y Control de la Gestin Pblica por Resultados,
Cartagena: Colombia.
Vsquez Mayor, Carlos y Vega Molina, Hernn. 1977. "Administracin financiera
del estado". Santiago, Chile: Universidad de Chile, Facultad de Ciencias
Econmicas y Administrativas, Departamento de Economa.
Villalobos, Sergio, Silva, Osvaldo, Silva, Fernando y Estelle, Patricia. 1996.
Historia de Chile, Santiago, Chile.
Informacin en internet
Ministerio de Hacienda- Direccin de presupuesto
(www. tmm. cl/msaquel/mh/mh. htm/)
Congreso Nacional (www. congreso, el/)
Oficina de la presidencia (www.presidencia.cl/)

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

298

Durante mucho tiempo le ha sido difcil al pas ordenar sus gastos. En los
ltimos aos ha alcanzado una disciplina fiscal que le ha permitido lograr
una tasa de inflacin razonablemente baja. La falta de correspondencia
entre programacin y ejecucin ha mermado el valor del presupuesto como
instrumento para la asignacin de recursos. Los esfuerzos de descentralizacin han acercado el gasto a los usuarios y hay un comienzo de desarrollo
conceptual para cambiar el enfoque del presupuesto, orientndolo a resultados, aunque todava queda un buen espacio para reformas en esa rea y
tambin en la de control. Este captulo incluye primero una seccin con una
breve historia del presupuesto, contina con su encuadre legal y la coordinacin entre la poltica monetaria y fiscal, hace una resea del ciclo
presupuestario detenindose en los problemas de definicin del perodo de
ejecucin y cierra con una seccin dedicada al control.
Notas histricas
En varias etapas el pas ha mostrado una capacidad profesional para ensayar
antes que otros pases instituciones y procedimientos que ulteriormente han
llevado a un ordenamiento presupuestario. En esa historia tal vez puedan
distinguirse cuatro etapas, una que va desde la poca colonial hasta
mediados del siglo XIX en que aparece el primer presupuesto; la segunda
desde ese momento hasta la llegada de la misin Kemmerer en 1922; la
tercera desde ese ao hasta 1989 en que se aprueba un nuevo estatuto
orgnico del presupuesto cuyos principios quedaron incorporados en la
reforma constitucional de 1991; y la cuarta desde esos aos hasta 1997.
Primera etapa: la colonia y la formacin de la nacin
La estructura fiscal del Virreinato de Nueva Granada tiene claras semejanzas con la que exista en Espaa en el periodo colonial. Las instituciones de
la colonia eran comunes en las distintas regiones. Los lineamientos vistos

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

13 Colombia

Captulo 13. Colombia

en el captulo 10 deben considerarse con carcter comn para el resto de los


pases de colonizacin espaola.
En 1812 se aprueba la Constitucin de Cundinamarca y se asigna
al congreso la facultad de fijar contribuciones y aprobar el presupuesto. Sin
embargo, el rgimen fiscal colonial subsista bsicamente sin cambios, y as
ocurri incluso hasta que asumiera el poder Simn Bolvar en 1819. De ese
ao data la creacin del tribunal superior de cuentas y de la contadura de
hacienda. En 1821 la Constitucin de Ccuta estableci la necesidad de
ejercer el control de las finanzas pblicas y en ese ao se reforzaron las
funciones fiscales y de control, dando origen a la direccin general de
hacienda y a la contralora general de hacienda, rgano de control interno.
En 1824 estos dos organismos fueron reunidos en uno solo bajo el nombre
de direccin general de hacienda, que subsisti hasta 1847. Durante la
primera mitad del siglo XIX los gastos de guerra fueron muy significativos.
En 1827, por ejemplo, en un resumen general de gastos de los cinco
ministerios que entonces existan, se muestra que los de guerra y marina
alcanzaban al 65 por ciento del total. Debe llamarse la atencin de que se
trataba de un listado de gastos y no de un documento que de alguna manera
pudiera asimilarse a un informe de ejecucin contra un presupuesto como
medio de administrar la realizacin de los gastos.
Segunda etapa: la estructuracin del presupuesto y su control
En 1850 se cre la oficina general de cuentas para vigilar las finanzas
pblicas. Sus miembros eran nombrados por el congreso, pero la oficina
dependa del poder ejecutivo. En 1851 el congreso aprob la ley de la administracin de la hacienda pblica, que regla el proceso presupuestario centrndose la responsabilidad en el ministerio de hacienda.
En 1866 se dict una nueva constitucin que facultaba al congreso
para la aprobacin de los presupuestos y asignaba al ministerio de hacienda
la responsabilidad por el presupuesto. Esta constitucin estableca, entre
otras cosas, que si el congreso no aprobaba el presupuesto de un ao se
poda repetir el anterior. Si el congreso estaba en receso, y frente a gastos
inevitables, el poder ejecutivo estaba facultado para introducir cambios. La
legalizacin de esos gastos era relativamente simple: haba un proceso de
aprobacin dentro del ejecutivo donde intervenan el consejo de ministros
y el consejo de estado y sobre lo que, a posteriori, generalmente el
congreso se limitaba a dar su visto bueno. Este mecanismo, que facilitaba
el aumento de los gastos, estuvo vigente por aproximadamente 100 aos

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

300

301

hasta que entraron en vigor nuevas reglas. Esta nueva constitucin otorg
mayor importancia al control fiscal, ponindolo en manos de la contralora
general de la repblica.
Ms tarde se introdujo la prctica de programacin bianual de
rentas y gastos pblicos y poco despus, en 1892, se dict una nueva norma
que orden cambios importantes en la formulacin del presupuesto, indicando una presentacin anticipada -9 meses- del proyecto de presupuesto,
junto con nuevas pautas para el clculo de recursos y gastos. En este sentido
se indicaba que cada ministerio preparara su propio anteproyecto y que
luego el ministerio de hacienda (en ese entonces tesorera) se encargara de
armonizar y dar la aprobacin. De esa fecha data el principio de que cada
partida presupuestaria requiere una ley anterior que autorice el gasto o una
sentencia para la inclusin de crditos judiciales.
En 1898 se crea la corte de cuentas que reemplaza a la oficina
general de cuentas creada en 1850. Esta corte estaba formada por 10
miembros, cinco de ellos nombrados por la cmara de diputados y cinco por
la cmara de senadores. Este cuerpo ejerca un control estrictamente legal
sobre rendiciones de cuenta.
En 1912 se dicta una norma muy detallada sobre rgimen fiscal que
incluy ttulos sobre presupuesto de rentas y gastos. En 1916 un nuevo
ordenamiento procur poner disciplina, pero adopt un criterio que defina
al equilibrio como la igualdad entre gastos e ingresos, entre los que se
incluyeron a los provenientes de endeudamiento, lo cual abri las puertas
para sucesivos desrdenes fiscales. En ese ao se inici un proceso que
habra de dar un timbre caracterstico al sistema presupuestario: el amplio
uso de impuestos con afectacin especfica. En general, las reformas
presupuestarias habidas entre 1866 y 1922 acentuaron la tendencia a dar al
ejecutivo mayor poder en el campo presupuestario.
Tercera etapa: modernizacin de la administracin financiera
En 1922 Colombia celebr un acuerdo con Estados Unidos que pona fin
a un largo perodo de diferencias diplomticas derivadas de la separacin
de Panam. En virtud de ese acuerdo, el pas habra de recibir una suma que
superaba el presupuesto gubernamental de un ao. Al mismo tiempo se
produca en el mundo una considerable expansin de los mercados de
capital que Colombia deseaba aprovechar. El gobierno solicit a los Estados
Unidos una cooperacin tcnica, y como consecuencia lleg ese ao una

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

Captulo 13. Colombia

misin encabezada por el profesor Walter Kemmerer. Como resultado de


esta misin el pas adopt una serie de reformas que transformaron la
administracin financiera. Se elabor la legislacin que hizo posible la
creacin del banco de la repblica como banco emisor; se organiz la contralora general y la superintendencia de bancos, y se expidi la ley No. 34
que moderniz el sistema presupuestario del pas. La nueva ley presupuestaria estableci que el congreso no poda aumentar el presupuesto unilateralmente y que tal aumento requera el asentimiento del poder ejecutivo.
En la dcada del 20 hubo una importante expansin econmica y
los recursos del estado aumentaron significativamente, pero el manejo
presupuestario no pudo hacer un uso austero de esos recursos. El principio
de anualidad del presupuesto fue ignorado y se dispuso que los crditos
presupuestarios quedaran abiertos hasta que se agotaran; vale decir que los
fondos aprobados en un ao eran vlidos para ejercicios futuros, y as, por
ejemplo, en 1931 todava se hacan pagos contra fondos autorizados en
1925. Por otra parte se aprobaban presupuestos con partidas claramente
insuficientes para cubrir servicios indispensables, y cuando en el transcurso
del ejercicio esto se volva evidente, como no se podan cortar servicios
considerados esenciales, se aprobaban nuevas partidas.
En 1930 vino una segunda misin Kemmerer y como consecuencia
de sus recomendaciones se impusieron restricciones al uso de crditos
adicionales y se redujo considerablemente el sistema de traslado de gastos
de un ejercicio a otro, conocido como de reservas presupuestarias, que
como se ver ms adelante constituye un problema recurrente y no totalmente resuelto en el sistema presupuestario actual.
En 1950 se adopt un nuevo estatuto para el presupuesto que
intent ordenar su preparacin y cerrar la presin sobre el dficit. Por el
lado de los ingresos se estableci que ningn rubro de los estimados puede
presupuestarse con un aumento de ms de un 10 por ciento con respecto al
ao anterior ni con una disminucin de ms del 30 por ciento. Se introdujo
una clasificacin ms detallada de gastos y se concentraron varias funciones, antes dispersas, en la oficina central de presupuesto. Se instituy un
mecanismo conocido como acuerdo de gastos y acuerdo de obligaciones,
destinado a adecuar la ejecucin a la disponibilidad de fondos.
Luego viene un periodo de 16 aos conocido como del frente
nacional, cuando el congreso dio al ejecutivo una autorizacin abierta para
reformar las instituciones y procedimientos. En 1963 se cre el consejo
monetario para reglar la poltica monetaria, crediticia y cambiara, separado

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

302

303

del banco central e integrado por los ministros de hacienda, planificacin,


agricultura e industria. La ley de creacin del consejo regl adems el uso
de las reservas bancarias para financiar los gastos gubernamentales y el
establecimiento de un presupuesto monetario para financiar la actividad del
gobierno y del sector privado. Estas decisiones iniciaron un proceso que se
prolonga hasta 1991, caracterizado por un dficit cuasifscal permanente.
En 1964 se estableci que el presupuesto deba reflejar los
objetivos y metas del plan de desarrollo y se encarg al departamento
nacional de planeacin la preparacin del presupuesto de inversin. Formalmente se introdujo la distincin entre gastos de inversin y gastos de
funcionamiento. La responsabilidad en la preparacin del presupuesto pas
a ser compartida por dos entes de la administracin: el ministerio de hacienda, responsable de la programacin de los gastos de funcionamiento, y el
departamento nacional de planeacin, responsable de los gastos de inversin. Esta nueva reforma procuraba hacer del presupuesto un instrumento
ms til para ordenar las finanzas pblicas, pero reafirm la existencia de
una prctica que impeda darle claridad y preservar la idea de anualidad del
presupuesto, como eran las reservas presupuestarias.
Hasta la reforma de 1989 el proceso presupuestario muestra una
preocupacin formal por contar con un presupuesto equilibrado. La preparacin del presupuesto, aun cuando contaba con reglas de asignacin de
responsabilidades y calendarios establecidos, en la prctica no provea un
marco de anlisis y seguimiento para hacerlo til en la puesta en marcha de
las polticas del pas. La existencia de inflacin -aunque moderada- y
normas rgidas en cuanto a aprobacin de crditos, pero manejo muy flexible en el tiempo y prcticas en materia de caja para controlar a los distintos
componentes de la administracin, crearon un sistema con alta incertidumbre y poco til para ordenar prioridades en el corto plazo y facilitar su
integracin con metas de mediano plazo.
En esta etapa los ingresos eran proyectados sobre la base de lo
devengado. El monto proyectado no poda exceder en ms del 10 por ciento
ni ser inferior al 70 por ciento de los recursos del ao anterior. Aunque en
la prctica el gobierno se apartaba de esta regla, continu por varios aos
empleando una estimacin de ingresos no realista que ignoraba la inflacin
del ao. Con tasas del 30 o 40 por ciento de inflacin, haba una subestimacin de ingresos y la aprobacin de un presupuesto menor que el
necesario. Luego, se requera la aprobacin parlamentaria de presupuestos
adicionales. Asimismo, la presin por nuevos gastos llevaba a establecer

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

Captulo 13. Colombia

compromisos justificados en ingresos adicionales esperados, a veces con


una dbil fundamentacin.
El proceso de preparacin de presupuesto se basaba en una distribucin global por ministerios y dentro de stos por agencias. La prctica
generalizada en el presupuesto de inversin era tener partidas generales,
cuyos objetivos no estaban especificados con claridad. La distribucin se
basaba casi exclusivamente en lo ejecutado el ao precedente, con ajustes
marginales sin mayor discusin interna entre agencias ni aun dentro de cada
agencia. La existencia de varios presupuestos adicionales agregaba un
factor ms de confusin y de imposibilidad de hacer un ejercicio completo
de comparacin de varios programas, intento de fijacin de prioridades y
un examen de correspondencia con polticas generales fijadas a nivel de
gabinete. Entre 1980 y 1985 los presupuestos adicionales representaron en
promedio un 35 por ciento del presupuesto original.
La preparacin del presupuesto de inversiones ha seguido un
camino ms estructurado y en l se ha buscado una mayor correspondencia
con planificacin. La tarea ha estado a cargo del departamento nacional de
planeamiento, el cual ha tenido en cuenta programas y planes de desarrollo
y las posibilidades de endeudamiento externo e interno y en esa funcin ha
jugado un papel importante en la evaluacin de proyectos conforme a la
rentabilidad esperada.
Un problema central ha sido el sobrecompromiso de fondos. Con
frecuencia un programa tiene fondos autorizados en un ao, pero no llega
a utilizarlos ya sea porque no ha podido ser incluido a tiempo en una de las
reformas o porque no se pudieron gastar los fondos. La autorizacin del
gasto queda abierta y la agencia puede, en teora, realizar el gasto en un
perodo futuro si obtiene los fondos. Vale decir que hay un arrastre de un
dficit de un ejercicio a otro. Pero ese dficit no queda explicitado en el
presupuesto del ao siguiente, pues no hay recursos previstos para los
gastos pendientes de ejecucin o pago del ejercicio anterior. Los fondos
que se transfieren a cada agencia no tienen una asignacin especfica. Cada
agencia determina qu pagos realiza: los del ejercicio corriente o los de
ejercicios pasados. Este problema es particularmente serio en el caso de los
gastos de capital. Para obtener una mayor participacin en el presupuesto,
el ministerio respectivo inicia muchas obras y registra compromisos an
sabiendo que ser difcil cubrirlos en el ejercicio. Pero de esa manera crea
suficiente presin para que se le transfieran fondos para concluir los
proyectos empezados.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

304

305

Los gastos de capital, en buena medida financiados con crditos


externos, impedan que en las estimaciones de ingresos se incluyeran
prstamos que a pesar de estar en avanzado estado de negociacin an no
estaban aprobados. Por consiguiente, los proyectos que se iban a financiar
con esos recursos no se incluan en el presupuesto y se requeran aprobaciones adicionales especiales.
Una vez aprobado el presupuesto la ejecucin se tornaba engorrosa,
precisamente porque se saba de antemano que los recursos programados
iban a ser insuficientes para atender los gastos durante el ao. La incertidumbre sobre la disponibilidad de fondos llevaba a las agencias a concentrar los gastos al comienzo del ao, lo cual obligaba al ministerio de hacienda a superponer un mecanismo de presupuestacin de reemplazo. Vale
decir que una vez aprobado el presupuesto ocurra un verdadero proceso de
racionamiento de fondos.
Cuarta etapa: las reformas de 1989 y de 1991
En 1989 se dict un nuevo ordenamiento que procur integrar mejor el
proceso presupuestario y el de planeacin as como corregir algunos factores que haban llevado al proceso "continuo" de presupuesto y ejecucin
descrito en la seccin anterior. En definitiva se buscaba definir y estructurar
con ms detalle los procesos decisorios. As se cre el consejo superior de
poltica fiscal (CONFIS) formado por el ministro de hacienda, como
presidente, dos ministros designados por el presidente de la repblica, el
jefe del departamento nacional de planeacin, el secretario econmico de
la presidencia y dos asesores seleccionados entre personas de reconocida
experiencia en el manejo de las finanzas pblicas.
Se estableci que el supervit del sector descentralizado fuera
incluido como recurso presupuestario y se facult a incluir como ingresos
los fondos obtenidos a travs de prstamos, aunque stos no estuvieran
firmados. De esa manera se agiliz el trmite presupuestario y se redujo la
necesidad de cambios. Para evitar la necesidad de aprobacin de presupuestos adicionales se cre un presupuesto complementario que entra a funcionar cuando el ministerio de hacienda estima, durante la ejecucin y
despus del mes de mayo, que los recursos habrn de exceder lo previsto.
Con el informe del ministerio de hacienda y el visto bueno de la contralora
se pueden abrir nuevos crditos.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

Captulo 13. Colombia

La nueva ley incorpor presupuestariamente en un mismo


documento los poderes legislativo y judicial, dio pautas financieras a las
empresas paraestatales, fij mecanismos de seguimiento de sus resultados
y comportamiento y encarg a la direccin nacional de presupuesto lo
relativo a evaluacin de programas. Estableci una coordinacin con las
proyecciones macroeconmicas, recentraliz lo referente a crdito pblico
al disponer que todo nuevo endeudamiento de municipios y empresas deba
ser autorizado por el gobierno central, agiliz la ejecucin y permiti el uso
transitorio de recursos del banco central hasta un 8 por ciento de los
ingresos corrientes del ao anterior. Esta ley tambin introdujo modificaciones tales como la desagregacin del presupuesto de inversin en proyectos
especficos, previamente evaluados e inscritos en el banco de proyectos.
Asimismo, se definieron las caractersticas que pueden tener los compromisos adquiridos por las entidades para ser pagados con recursos de reserva
y se limit el alcance de esta reserva a la vigencia inmediatamente siguiente. Finalmente, se estableci la figura "vigencias futuras" para los
compromisos que deban extenderse por ms de un ejercicio, los cuales
requeriran previa aprobacin del CONFIS. Si bien la nueva ley mejor
muchos aspectos del rgimen anterior, al permitir la afectacin de gastos a
un ejercicio y dejar pendiente su pago, no corrigi totalmente lo relativo a
traslados a otros ejercicios de una parte del presupuesto de un ao dado.
En 1991 se aprob una nueva constitucin que elev a nivel
constitucional algunas reformas ya introducidas por la nueva ley de
presupuesto a que se ha hecho referencia. Esta constitucin, en trminos
generales, dio mayores facultades al poder ejecutivo. Al banco central se le
dio independencia y le qued vedado otorgar crditos al sector pblico. Se
estableci una fecha lmite para la aprobacin del presupuesto por parte del
congreso y se estableci que ste, de no actuar, permitira al ejecutivo
adoptar su proyecto. El congreso no puede aumentar los gastos o reducir
ingresos sin la conformidad del ministerio de hacienda. Cobr fuerza la idea
de universalidad del presupuesto, quedando todos los gastos y recursos
sujetos a la aprobacin del congreso a la vez que se eliminaron los recursos
con afectacin especfica, salvo los destinados a programas preexistentes
del gasto social. El gasto social recibi un tratamiento prioritario. Se fijaron
criterios para su distribucin entre niveles subnacionales de gobierno,
tomando en consideracin los niveles de pobreza de las distintas regiones
y se estableci que las inversiones en los sectores sociales deberan representar una proporcin no decreciente del presupuesto total. Adems, dio un
carcter de obligatoriedad a la presentacin del plan nacional de desarrollo,

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

306

307

indicando especficamente que el plan de inversiones all incluido tiene un


carcter de "ley superior", con lo cual destaca su importancia.
Se suprimieron los auxilios parlamentarios, un medio por el cual
todos los congresistas podan disponer de fondos para asignar a entidades
no gubernamentales, o a trabajos u obras locales. Aparentemente esos recursos fueron utilizados en forma creciente para financiar las campaas de
polticos locales, con lo cual se otorgaba a los candidatos a reeleccin una
ventaja importante en las campaas electorales. El sistema de asignacin de
fondos, que ha sido utilizado en otros pases, por ejemplo Ecuador, genera
bastante controversia. Por un lado un legislador est en muy buenas condiciones de identificar las necesidades locales y, adems, la prctica resta
presin al momento de discusin del presupuesto. Se aduce que la supresin
de estos fondos aumenta la fuerza potencial para responder a grupos de
inters, la cual puede orientarse a proyectos y programas de mayor escala,
en cuyo caso aumenta la presin por un gasto pblico mayor. Algo de esto
ha ocurrido. Despus de que se suprimieron los auxilios parlamentarios, se
crearon varios fondos de cofinanciamiento. Dada la capacidad del congreso
de gestionar partidas directamente en el presupuesto con cargo a esos
fondos, esta figura ha llegado a reemplazar los auxilios parlamentarios.
Encuadre legal del presupuesto
A lo largo de todo el presente siglo en Colombia se han ido acumulando
una serie de modificaciones, tanto de orden constitucional como por medio
de leyes y decretos, que han servido de sustento legal para mejorar el
proceso de asignacin de recursos en el sector pblico a travs del
presupuesto. La evolucin culmina con la ley No. 111 de 1996, que sistematiza las disposiciones de las leyes 38/89, 179/94 y 225/95, dando origen
a la ltima actualizacin del Estatuto Orgnico del Presupuesto. Este es un
instrumento legal sumamente detallista y de la mayor importancia, ya que
regula el proceso presupuestario, el plan financiero, el plan operativo de
inversiones y el plan anual de caja (PAC). Estas reglas devuelven al
ministerio de finanzas el papel central en la preparacin del presupuesto,
mandan crear un fondo de estabilizacin para aquellas rentas consideradas
extraordinarias o que pudieran causar desequilibrios econmicos y acentan
la coordinacin en materia de polticas.
La iniciativa en la preparacin del presupuesto le corresponde de
manera decisiva al poder ejecutivo. Si el congreso no se expide sobre la
propuesta del ejecutivo rige sta, si el presupuesto no es presentado rige el

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

Captulo 13. Colombia

del ao anterior. El congreso no puede aumentar el estimado de rentas sin


la conformidad previa del ejecutivo. El presupuesto puede aprobarse aun
cuando se prev financiarlo con recursos cuyas leyes habrn de aprobarse
durante el nuevo ejercicio. Para el plan de inversiones la constitucin indica
que si el plan nacional no fuera aprobado en un plazo de tres meses, el
poder ejecutivo podr ponerlo en vigencia por decreto. El congreso puede
modificar el proyecto pero debe mantener el equilibrio financiero y si
requiriera nuevo endeudamiento deber contar con el visto bueno del
gobierno nacional. Existe el principio de que no pueden llevarse a cabo
acciones o programas que involucren nuevos gastos sin que se especifique
como habrn de financiarse, pero en la prctica el presupuesto tiene sus
intersticios por donde nacen gastos poco planeados. Con frecuencia el
congreso aprueba la iniciacin de acciones sin especificar los recursos,
diciendo sin mucha precisin que se financiarn con recursos del presupuesto. La accin tal vez se concreta en ejercicios siguientes, pero la
presin por el gasto ha sido ya creada. La constitucin habla de participacin ciudadana en la discusin de los planes de desarrollo, pero esto es algo
que no se ha implementado ni comenzado a discutir.
Coordinacin entre las polticas fiscal y monetaria
La armonizacin entre la poltica monetaria y la fiscal se hace a travs de
un dilogo frecuente entre el banco de la repblica y el ministerio de
finanzas sobre las proyecciones para el ao corriente y el siguiente. Una
alta capacidad tcnica desarrollada en el banco central que cre una especie
de competencia y la necesidad de atender debidamente las demandas de
informacin en las negociaciones con organismos internacionales mostr
la necesidad de fortalecer las reas tcnicas del ministerio de hacienda, que
resolvi crear una secretara tcnica. El banco central hace un ejercicio de
proyecciones macroeconmicas que es compartido con hacienda, pero ste
an no ha incorporado de manera explcita tales proyecciones al presupuesto, excepto en lo relativo a seguridad social, donde s se cuenta con un
escenario para el futuro.
Colombia ha avanzado significativamente en la idea de dar al banco
central independencia con un cometido central, tal vez nico, de estabilidad
de precios. En tal sentido ha creado una junta directiva compuesta por
funcionarios altamente calificados con un perodo garantizado y rotacin
por partes, que asegura continuidad a la labor y al mismo tiempo cierta

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

308

309

independencia del ejecutivo. Muchos entienden que este es un paso intermedio hacia la total independencia del banco central.
El banco central ha dado prdidas en los ltimos aos como
consecuencia de la poltica cambiara vigente. El banco trataba de evitar la
cada del tipo real de cambio, comprando divisas que acrecentaban las
reservas y como no cuenta con instrumentos de deuda del gobierno, emita
sus propios instrumentos sobre los que deba pagar intereses. Las prdidas
generadas por estas operaciones alcanzaron en 1995 cerca del 1 por ciento
del PBI. Pero esta prctica no continu, ms an, gran parte de la deuda que
fue venciendo se ha rescatado. En el ao 1995 el banco central dio ganancias. Otra fuente de dficit es la caja agraria que peridicamente recibe
fondos del tesoro para reponer prdidas, situacin que probablemente
contine por algn tiempo pues su cartera muestra un alto grado de incumplimiento. Hay mecanismos que permiten a entes financieros oficiales
operar con tasas de inters menores que las que cobra el sector privado.
Pero esto no pesa sobre el presupuesto, pues son operaciones que se financian dentro de las propias instituciones, reduciendo sus mrgenes sin llegar
a incurrir en prdidas, aunque los activos que el estado tiene en esas instituciones no generan tasas de rendimiento acordes con el mercado.
La ley prev el funcionamiento de un fondo de estabilizacin, en
principio para rentas petroleras. La nueva legislacin ha extendido la posibilidad de su uso a una apreciacin sobre las condiciones macroeconmicas
imperantes. El poder ejecutivo queda facultado para que cuando se den las
circunstancias, pueda separar determinados fondos para ser esterilizados o
puestos fuera del circuito presupuestario, y ulteriormente reingresados.
La inflacin no ha sido un problema grave para la preparacin de
los presupuestos. Por cierto que la solucin se facilita en buena medida
porque Colombia ha tenido por un perodo largo una tasa de inflacin
moderada y relativamente estable. La discusin del presupuesto se hace en
trminos reales o con una base bien conocida. Cuando la discusin termina
se ajustan todas las partidas por un ndice basado en la inflacin prevista
para el ejercicio en el que se van a utilizar los fondos. Si la inflacin
resulta mayor el estado seguramente tendr fondos disponibles, pero el
techo de gastos contina siendo el aprobado por la ley. En ese caso, lo ms
probable es que haya supervit. En general las proyecciones han sido
buenas: las diferencias entre las tasas previstas de inflacin y las efectivas
han sido ms bien bajas.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

310

Captulo 13. Colombia

Hasta hace relativamente poco el endeudamiento de los gobiernos


subnacionales era poco importante. Pero el avance de la descentralizacin,
el consiguiente aumento de los recursos que reciben va transferencia y, en
algunos casos, el fortalecimiento de las rentas propias, han incrementado
la capacidad de endeudarse que tienen esos gobiernos. En algunos casos,
el endeudamiento ha aumentado a punto de comprometer la viabilidad
financiera futura y la situacin de las entidades prestatarias. El gobierno
central, advertido del problema actual y potencial que crea un rpido
aumento del endeudamiento de los gobiernos subnacionales, ha decidido
encauzar el fenmeno. Se discute si un estado que reconoce la autonoma
de los gobiernos subnacionales tiene derecho a poner lmites y condiciones
a esos gobiernos. El tema desde un punto de visa terico es analizado en
otra parte de este trabajo; entre tanto el gobierno central ha iniciado la
discusin de una legislacin especfica sobre el tema.
A comienzos de 1997 se dict una ley que norma lo relativo a
endeudamiento de los gobiernos locales, cumpliendo as con un mandato
de la constitucin que dice que el endeudamiento de los gobiernos territoriales (municipios, departamentos y distritos) no podr exceder su capacidad de pago. La ley entiende por capacidad de pago el flujo mnimo de
ahorro operacional que permite cumplir con los servicios de la deuda en
todos los aos, dejando un remanente para financiar inversiones, y presume
que existe capacidad de pago cuando los intereses de la deuda no superan
el 40 por ciento del ahorro operacional. En principio las operaciones de
crdito son slo para financiar inversiones.
Si la capacidad de pago queda comprometida, los gobiernos subnacionales pueden an emitir nueva deuda, pero deben someterse a
procedimientos especiales. Si aquella relacin estuviera entre el 40 y el 60
por ciento, la deuda no deber crecer en trminos reales. Si esto ocurre se
determina un tratamiento que vara de acuerdo a la jerarqua de la entidad
territorial. Cuando la relacin intereses-ahorro operacional supere el 60 por
ciento, o la relacin saldo de la deuda-ingresos corrientes supere el 80 por
ciento se requerir autorizacin del ministerio de hacienda. La ley especifica los mecanismos de control que actuarn en cada caso y las condiciones
que deben observarse para pignorar rentas o ingresos futuros.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Endeudamiento de gobiernos locales

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

311

La preparacin del presupuesto se inicia con una discusin en el consejo


nacional de poltica econmica y social (CONPES) sobre los grandes
lincamientos, y luego la tarea se reparte entre dos entidades de jerarqua
parecida en cuanto a su poder de decisin: el ministerio de hacienda y el
departamento nacional de planeacin (DNP). Al comienzo se discute un
cupo global para inversiones y, una vez conocido, el DNP procede a la
distribucin entre los proyectos, correspondindole a hacienda la preparacin del presupuesto en la parte del gasto corriente. Aparentemente no hay
mayor coordinacin entre las dos entidades; no hay, por ejemplo, una
proyeccin sobre las consecuencias que tendrn sobre el gasto corriente
determinadas inversiones, en especial para atender los costos de operacin
y mantenimiento de obras de infraestructura. Si bien no hay conflictos
serios que entorpezcan al funcionamiento del aparato estatal ni la ejecucin
del gasto, la separacin resta efectividad cuando la necesidad de una
correccin o un ajuste no se origina en el lugar natural (gasto corriente en
hacienda, gasto de capital en el DNP).
En aos anteriores, de forma similar a lo ocurrido en otros pases,
aunque comparativamente de manera atenuada, en Colombia hubo una
especie de crisis de la planeacin. Despus de la reforma constitucional de
1991 ha resurgido un inters en la materia. Con la iniciacin del nuevo
perodo presidencial se aprob un plan de desarrollo que contiene una
buena descripcin de las polticas a seguir, una definicin de metas y una
referencia a los recursos a utilizarse. La discusin del presupuesto carece
de una presentacin sobre metas para el mediano plazo y en alguna medida
el plan llena ese vaco, pero no est prevista una actualizacin anual del
plan en coordinacin con presupuesto.
El DNP tiene en desarrollo un banco de proyectos con el que se
procura mantener informacin sobre las distintas iniciativas de inversin,
para ir seleccionando aquellos que prometan una mejor rentabilidad y se
ajusten a las polticas del plan de desarrollo. En materia de seleccin de
proyectos ha habido algunos cambios. Hasta hace relativamente poco el
DNP centralizaba las decisiones de inversin. Se vala de las iniciativas
presentadas por cada ministerio o entidad autnoma y, en base a la
informacin proporcionada y a su propio anlisis, decida los proyectos a
iniciar o continuar en cada ao. Ahora el proceso se ha descentralizado, son
los ministerios y las entidades quienes proponen y justifican sus inversiones, en general, dentro de cupos globales asignados por el DNP. Sobre la

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

El proceso presupuestario

Captulo 13. Colombia

base de esas propuestas y las informaciones contenidas en el banco nacional


de proyectos que administra ese organismo, se prepara el plan operativo
anual de inversiones que, a su vez, se emplea en la formulacin del presupuesto. Las iniciativas presentadas por las entidades se discuten en
comits funcionales de presupuesto, a los que asisten las entidades, el
ministerio del ramo, el DNP y el ministerio de hacienda. Estas instancias de
discusin se han vuelto ms importantes a raz del esfuerzo de hacer planes
indicativos para las entidades.
Las normas vigentes imponen ciertas restricciones a priori a la
composicin del gasto. La constitucin establece que la participacin
porcentual del presupuesto de inversin en el gasto total de un ao no podr
ser inferior a la del ao anterior. A su vez, el estatuto orgnico del presupuesto dicta igual criterio para el gasto pblico social.
Con posterioridad a la aprobacin del presupuesto por parte del
congreso, el poder ejecutivo dicta el decreto de liquidacin del presupuesto,
para lo cual se incorporan las modificaciones que el congreso hubiera
introducido a la propuesta original del poder ejecutivo, y se agrega informacin detallada sobre la composicin de los gastos. Cumplido este requisito se pasa a la etapa de ejecucin.
Cada agencia ejecuta contra el presupuesto autorizado. Los
compromisos de fondos se hacen tras un paso tal vez redundante de
certificacin por parte del contralor general de que la agencia que intenta
comprometer fondos tiene el crdito presupuestario correspondiente. Por
otra parte, los pagos se ordenan teniendo como gua el programa anual de
caja (PAC). Este es elaborado y modificado en hacienda, quien tiene un alto
grado de libertad para fijar prioridades. No hay una estrecha correspondencia entre compromiso y gasto. Antes exista un paso intermedio a travs del
acuerdo de gastos, que requera un visto bueno de CONFIS. Ahora, existen
como dos carriles para el gasto, uno de compromiso atado al presupuesto
y otro, de pagos regido por el PAC y controlado por hacienda. Los pagos
se hacen a travs de la tesorera central que gira los fondos a las tesoreras
de las distintas agencias. En teora funciona una cuenta nica, pero en la
realidad cada agencia tiene una cuenta autorizada. Vale decir que no se
pueden obtener las ventajas de un manejo global de los fondos.
El racionamiento de caja tiene un alto costo fiscal. Impone la
necesidad de una negociacin constante y estimula a desarrollar prcticas
que a veces crean confusin. Durante la ejecucin a veces es necesario
efectuar cortes presupuestarios. Sobre el particular no hay reglas a priori.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

312

313

Tabla 13.1
1 proceso presupuestario en Colombia
Mes previo
inicio ao
fiscal

Fecha

Tareas o acciones

-8

Primera
semana de
abril

El gobierno nacional somete ante las comisiones


econmicas del senado y la cmara de representantes
el anteproyecto del presupuesto anual de ingresos y
gastos.

-6

Fines de julio

El gobierno nacional, por conducto del ministerio de


hacienda, somete en forma definitiva a consideracin
del congreso el proyecto del presupuesto pblico
nacional y se incorpora el proyecto de presupuesto de
rentas y gastos y el resultado fiscal.

-5

Hasta el 15 de
agosto

Si las comisiones de asuntos econmicos en decisin


conjunta consideran que algunas partidas del presupuesto presentan inconsistencias o no se ajustan a la
ley, pueden devolver el proyecto al ministerio de
hacienda para efectuar las modificaciones requeridas.

30 de agosto

Lmite para la presentacin al congreso del proyecto


de presupuesto modificado.

Antes del 1 5
de septiembre

Las comisiones de las dos cmaras deciden sobre el


monto del presupuesto de gastos.

25 de
septiembre

Fecha lmite para que las comisiones de las dos


cmaras concluyan con sus deliberaciones.

1 de octubre

Comienzan las discusiones en sesin plenaria.

20 de octubre

Fecha lmite para la aprobacin por el congreso del


presupuesto. Si no se hace, rige el proyecto presentado
por el ejecutivo incluyendo las modificaciones del
primer debate.

-1

10 de
diciembre

Fecha lmite para el acto de liquidacin de presupuesto, que se constituye como la carta de presentacin del
presupuesto que regir en la prxima vigencia fiscal.

Aot

1 de enero

Comienza el ao fiscal t.

-4

-3

Fuente: Gmez, Jorge A. R. (1996).

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

Captulo 13. Colombia

Los cortes resultan de una negociacin entre hacienda y los ministerios,


aunque hacienda tiene aqu el mayor poder. Si la discusin resulta difcil
suele recurrirse a cortes proporcionales indiscriminados. En algunas oportunidades se han acordado cortes globales por ministerios dando a estos la
oportunidad de ordenar reducciones entre programas conforme a las propias
prioridades de cada ministerio.
La anualidad del presupuesto y el rezago fiscal
La separacin entre ejercicios en parte se diluye en la prctica. Si bien con
las reformas habidas se ha procurado reducir el porcentaje de gastos que se
acumulan sin pagar a fin de ao y que pasan al ejercicio siguiente, luego de
algunos avances ha habido un nuevo retroceso. Se procur reencauzar la
prctica presupuestaria de rezagos haciendo ms difcil la constitucin de
reservas. Estas estn formadas por dos conceptos. Una categora la forman
los gastos con compromiso firme de pago y no pagados (o sea donde el bien
o servicio ha sido entregado); la segunda la forman los fondos para atender
gastos donde ha habido un principio de compromiso (un contrato firmado,
por ejemplo) pero donde no ha habido entrega de bienes o servicios. En
1989 (ley 38) para constituir reservas deba solicitarse aprobacin a la
direccin general de presupuesto, que estudiaba los pedidos y una vez
conformados solicitaba la intervencin de la contralora para su inclusin
en el balance del tesoro. En 1994 (ley 179) se simplific el procedimiento
eliminando los pasos mencionados, pero restringiendo la posibilidad de
constitucin de reservas a porcentajes decrecientes del monto global
existente en ese ao hasta terminar con la prctica en 1997. Esto no eliminaba totalmente la creacin de reservas, pero la entidad que lo haca deba
deducir el monto no permitido de los fondos asignados para el ejercicio
siguiente. Pero al mismo tiempo se cre un mecanismo que permiti la
constitucin de cuentas a pagar con pactos de anticipo, por lo que muchas
entidades optaron por formalizar las cuentas pendientes, lo cual produjo un
fuerte aumento de las cuentas a pagar.
A continuacin se hizo un nuevo intento y se dispuso que cuando
una agencia acumulara saldos a pagar de un ejercicio y pretendiera financiarlos con recursos del ejercicio siguiente, tal suma se deducira de los
recursos de ste. La norma pareci demasiado fuerte y entonces se resolvi
aplicar una correccin gradual, establecindose una tabla por la cual las
reservas a pagar se deduciran de los recursos disponibles del ao siguiente
en slo un 25 por ciento para el ao 1995, un 50 por ciento para el ao

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

314

315

1996, un 75 por ciento para el ao 1997 y un 100 por ciento para el ao


1998. En la prctica esto se ha dejado de lado y hay una aplicacin poco
rigurosa de esta separacin.
El rezago fiscal ha ido adquiriendo proporciones cada vez mayores.
En el rea de inversiones, en el ejercicio 1995 la inversin fue del 2,7 por
ciento del PBI y el rezago fiscal fue de 1,4 por ciento o sea casi el 50 por
ciento de la inversin del gobierno central, estimndose para el ao 1996
de alrededor del 2,6 por ciento del PBI, o sea prcticamente un ciento por
ciento de la inversin del ao. El rezago se genera porque las entidades
ejecutoras tratan de asegurarse fondos de inversin ante eventuales cortes
presupuestarios y entonces incluyen pedidos destinados a proyectos que
inician pero que luego no pueden ejecutar y lo hacen en sumas que exceden
su capacidad de ejecucin dentro del perodo, obteniendo no obstante una
reserva de fondos. La prctica resta cada vez ms validez al presupuesto.
El ndice de ejecucin (pagos/apropiaciones) para 1996 se estim en 43 por
ciento; si esto se proyecta para el ao 1997, el nivel de pagos correspondiente al ejercicio ser del 26 por ciento. El rezago fiscal indica que hay un
dficit fiscal de arrastre del orden del 12 al 13 por ciento del total de los
gastos del gobierno central.
El problema del rezago presupuestario crea un manejo ineficiente
de los recursos y se manifiesta como particularmente grave en la parte de
inversin. Las entidades tienen una alta incertidumbre en la disponibilidad
de fondos. El presupuesto pierde sentido y se pasa a un racionamiento de
caja. Se generan sobrecostos en los proyectos ya que las entidades tienen
que recurrir a crditos de proveedores y contratistas que incluyen los costos
de financiamiento en los contratos. Tambin, la iniciacin de un nmero
de proyectos que supera la capacidad de ejecucin de una entidad crea
costos adicionales.
El sistema presupuestario privilegia el papel del ministerio de
hacienda frente a los ordenadores del gasto, con el objetivo central de
preservar la estabilidad. Al mismo tiempo el sistema limita el papel del
poder legislativo que, a pesar de aprobar el presupuesto y realizar el control
poltico, como consecuencia del racionamiento de caja queda fuera del
proceso en los ajustes.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

316

Captulo 13. Colombia

El sistema completo de control comprende: la auditora financiera, el


control denominado poltico a cargo de la cmara de representantes que
examina las cuentas presentadas por la contralora, el control econmicoadministrativo que realiza la direccin general de presupuesto y, finalmente,
el de resultado que compete al departamento nacional de planeacin en lo
que se refiere a las metas del plan operativo anual de inversiones y plan
nacional de desarrollo (Gmez, 1996).
Control interno
Entre 1993 y 1994 se estructuraron mecanismos de control interno que
vinieron a consolidar lo que de manera poco orgnica ya exista en cada
ministerio. El nuevo orden dicta que cada ministerio u organismo autnomo designar a un auditor interno que deber estar adscripto al nivel ms
alto posible. Se considera al control como una funcin de apoyo a las decisiones gerenciales y parte de un proceso continuo de reformas, se habla de
cuestiones de eficiencia y de participacin ciudadana y se incluye el seguimiento de las recomendaciones para corregir los problemas que se detecten.
La puesta en marcha de los mecanismos de control interno prevea
la creacin de un rgano coordinador, pero el legislativo pens que era una
instancia burocrtica y lo elimin. En febrero de 1996 se cre un consejo
asesor de control interno, como rgano consultivo del poder ejecutivo
adscripto al departamento administrativo de la presidencia de la repblica,
al cual se le encomienda crear un sistema nacional de control interno y
establecer pautas generales comunes de auditora.
El trabajo de seguimiento se ver facilitado por las labores de la
contadura que ha comenzado a funcionar en agosto de 1995 y ha producido
su primer balance. Sin duda, dicho organismo est destinado a cumplir una
funcin central no slo en el mero registro de las operaciones relativas a la
recaudacin de ingresos y ejecucin de los gastos, sino tambin en el
ejercicio de una funcin de apoyo gerencial para la toma de decisiones. Por
la naturaleza misma de las funciones tcnicas que cumple, la contadura
estar en condiciones de producir y suministrar un flujo de datos que
facilitar la labor de formulacin del plan financiero anual.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Control

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

317

La constitucin habla por un lado de que el contralor tiene obligacin de


informar tanto al congreso como al presidente, pero seala que deber
presentar ante la cmara de representantes la cuenta general del presupuesto
y del tesoro y de certificar el balance de la hacienda. El contralor general
es designado por el congreso por cuatro aos, en perodos que coinciden
con los del presidente de la nacin, sobre la base de una terna compuesta
por un candidato propuesto por la corte constitucional, otro por la corte
suprema de justicia y un tercero por el consejo de estado. Si bien el
contralor es elegido por el congreso, no se ve a la contralora como un
rgano dependiente del congreso.
La contralora ha venido ejerciendo una serie de funciones que van
ms all del control del sector pblico. Ha sido el rgano que rene las
estadsticas del sector pblico y ha estado a cargo de la contabilidad
pblica. La constitucin en su nueva redaccin ha mantenido como
funciones de la contralora lo referente a la contabilidad de la ejecucin
presupuestaria. Con la creacin de la contadura de la nacin hay una
duplicacin de funciones. Se est pensando en pasar totalmente el registro
presupuestario a la contadura y estudiando cmo compatibilizarlo con la
funcin constitucional.
La contralora emite opinin sobre cuestiones de aplicaciones de
poltica. Por ahora est concentrada en los aspectos de legalidad, pero el
propsito de sus mximos directivos es dar cabida al mandato constitucional de realizar una auditora que cubra lo relativo a economa, eficiencia, y
eficacia adems de equidad y medio ambiente. Ninguna de estas orientaciones ha ganado un desarrollo sistemtico y menos an cuenta con una
aplicacin regular en las actividades auditadas por la contralora. Una
posible orientacin es hacia una auditora global o integral por entidades,
pero esto a fines de 1996 tambin estaba en proceso de planificacin. En
materia de equidad el tema ha sido analizado y discutido en un plano muy
general, ms bien acadmico, tratando de esclarecer alguna metodologa
que permita en el futuro evaluar programas. En el rea de anlisis ambiental, hay desarrollos algo ms concretos con varias auditoras de este tipo en
proyectos y actividades especficas.
La contralora ha producido y produce a veces estudios de carcter
ms bien acadmico, con pocas posibilidades de traducirlos a instrumentos
de control en los programas o proyectos del sector pblico. Otro problema

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Funciones de la contralona

Captulo 13. Colombia

de la contralora radica en la dificultad que ha tenido hasta ahora de


independizar su accionar de motivaciones polticas. Si bien la contralora
es respetada y sus informes son tenidos en cuenta por los funcionarios
pblicos, aquel hecho le impide aumentar su influencia en distintas
decisiones. Este rgano ha acumulado funciones que no parecieran ser
propias de un ente de control externo. Tal vez con la nueva constitucin, la
creacin de la contadura general de la nacin y el desarrollo de los
sistemas de control interno, la contralora vaya ganando en una mejor
focalizacin de sus objetivos.
En trminos concretos la reforma de la constitucin de 1991 trajo un
cambio importante en el enfoque general, abandonando el control previo y
concentrando el esfuerzo en el control posterior. Por ejemplo, se elimin el
delegado de la contralora en cada entidad pblica, quien fue reemplazado
por instancias de control interno. El abandono del control previo sin un buen
desarrollo del control interno puede estar provocando algunos problemas que
son difciles de evaluar por ahora. La contralora tiene una responsabilidad
sobre la orientacin del control fiscal interno de los entes gubernamentales,
pero tal accin todava no ha comenzado. Al igual que para el control
interno, la contralora est facultada para contratar con firmas privadas
trabajos especficos de auditora. Tambin la constitucin habla de organizar
las formas y sistemas de participacin ciudadana para vigilar la gestin
pblica, pero hasta ahora no se ha comenzado la discusin.
Desde hace aproximadamente tres aos un grupo del DNP ha
venido trabajando en la preparacin de un ambicioso sistema de evaluacin
de programas basado en la introduccin de herramientas y conceptos
modernos en el campo de la programacin y seguimiento del gasto. El
sistema busca poner en marcha una serie de reformas cubriendo un amplio
espectro del sector pblico. A partir de una redefinicin del enfoque del
presupuesto, orientndolo a resultados, procura introducir sistemas de evaluacin que cuenten con una predefinicin de pocos indicadores, equipos
de evaluacin independientes y mecanismos de participacin ciudadana. El
esquema sienta bases conceptuales slidas para generar un proceso de
reformas, y es auspicioso que se inicie un debate sobre estos temas. El
gabinete en pleno ha ratificado el uso de estos instrumentos, por lo que
puede considerarse superada la etapa de conceptualizacin, pero an es
prematuro juzgar sus posibilidades de xito o de adecuacin a la realidad
del sector pblico colombiano.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

318

319

La disciplina macroeconmica alcanzada se ve amenazada por un


manejo presupuestario que no logra definir con claridad la conclusin de un
ejercicio fiscal y el comienzo del otro. Por otro lado, el pas ha hecho
avances importantes en materia de descentralizacin, en cuyo proceso van
surgiendo prcticas e instituciones nuevas que se unirn a la modernizacin
en ciernes en las reas de control y seguimiento del gasto.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

Captulo 13. Colombia

Hitos en la evolucin de las instituciones


presupuestarias y de control de Colombia
1812

Constitucin de Cundinamarca. Se asigna al congreso las facultades de


fijar contribuciones y aprobar el presupuesto.

1819

Se crea el tribunal superior de cuentas y la contralora de hacienda.

1821

Se crean la direccin nacional de hacienda, que rene funciones de


manejo de las finanzas, y la contralora general de hacienda, rgano de
control interno.

1824

Se fusionan los organismos creados en 1821.

1851

Primeras reglas presupuestarias: la ley de administracin de hacienda


incluye reglas sobre el proceso presupuestario bajo responsabilidad del
ministro de hacienda.

1866

Se aprueba la Ley No. 68 que ordena al poder ejecutivo la presentacin de


un listado de ingresos y de gastos detallado por ministerio o secretara. Se
cierra el uso de impuestos con afectacin especfica y se dictan normas
para la ejecucin presupuestaria.

1886

La nueva constitucin requiere que los gastos e ingresos sean aprobados


por ley del congreso. Se designa al ministerio de hacienda como autoridad
presupuestaria. El control fiscal queda a cargo de la contralora.

1892

Primera ley orgnica de presupuesto.

1922

Misin Kemmererpara asistir en la creacin del banco de la repblica, la


organizacin de la contralora general y la superintendencia de bancos.

1923

Nueva ley de presupuesto y control de la hacienda pblica. Por ley No. 34


se organiza el departamento de contralora para vigilar las cuentas de
ingresos y gastos de la administracin.

1950

Se crea la direccin de presupuesto y se consolida as la responsabilidad


central del ministerio de hacienda en materia de presupuesto y control
interno.

1963

Se crea el consejo monetario con el fin de regular la poltica monetaria,


crediticia y cambiara, as como establecer un presupuesto monetario y
reglamentar el uso de las reservas bancarias.

1964

Se establece un vnculo entre presupuesto y plan de desarrollo. El


departamento nacional de desarrollo queda a cargo de la formulacin del
presupuesto de inversiones.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

320

321

1981

Se regula el proceso presupuestario de los niveles subnacionales de


gobierno, reforzndose la centralizacin del control del crdito en el
ministerio de hacienda.

1989

Se reforma el proceso presupuestario buscando una mejor integracin con


planeacin. Se crea el CONFIS, consejo superior de poltica fiscal, para
ordenar el proceso decisorio.

1991

Se aprueba una nueva constitucin que prohibe al banco central conceder


crditos a los organismos del sector pblico; se eliminan los recursos con
afectacin especfica. Se elimina el control previo por parte de la
contralora.

1996

La ley 111 consolida una serie de disposiciones legales que pasan a ser la
versin actualizada del Estatuto Orgnico del Presupuesto.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

322

Captulo 13. Colombia

Alarcn M, Luis Fernando. 1991. "La reforma constitucional y el presupuesto


nacional". Economa Colombiana (234) (abril): 31-38. Bogot, Colombia.
Arbelez R., Mara Anglica. 1989. "Aportes del nuevo estatuto orgnico de presupuesto". Coyuntura econmica XIX(4) (diciembre): 115-128. Bogot,
Colombia.
Bernal Ramrez, Joaqun. 1988. "Las Misiones Kemmerer y el proceso presupuesta!". Economa colombiana (201-202) (enero-marzo): 78-87. Bogot,
Colombia.
Bula Escobar, Germn. 1996. "El control fiscal posterior: el nuevo marco de la
gestin pblica". Trabajo presentado en el Encuentro Suramericano sobre
Evaluacin y Control de la Gestin Pblica por Resultados, Cartagena de
Indias: Colombia.
Colombia. 1996. "Decreto No. 0280". Febrero 8, 1996. Bogot, Colombia.
. Asamblea Nacional Constituyente. 1991. "Constitucin 1991". Gaceta
constitucional (116) (julio) Bogot, Colombia.
. Contralora General de la Repblica. 1988. "Bases para una reforma del
Estatuto Presupuestal". Economa Colombiana (201/202) (enero-febrero):
70-77. Bogot, Colombia.
. Contralora General de la Repblica. 1991. "El control fiscal en el derecho
comparado". Economa colombiana (235) (mayo-jumo): 57-113. Bogot,
Colombia.
. Contralora General de la Repblica. 1994. Sistema nacional de participacin ciudadana en el control de la gestin pblica en Colombia.
Bogot, Colombia.
. Contralora General de la Repblica. 1994. La equidad en los servicios
pblicos domiciliarios. Bogot, Colombia.
Contralora General de la Repblica. 1995. "La reforma al Estatuto
Orgnico del Presupuesto. Mayor eficiencia presupuestal en favor de la
discrecionalidad". Informe Financiero (enero): 27-45. Bogot, Colombia.

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Referencias y bibliografa

323

. Contratara General de la Repblica. 1995. Los cambios del Estatuto


orgnico del presupuesto". Informe especial. Informe financiero (enero):
47-51. Bogot, Colombia:
. Contratara General de la Repblica. 1996. Informe financiero. Bogot,
Colombia.
. Contratara General de la Repblica. 1996. "Rezago del gasto del
gobierno central nacional". Informe financiero(noviembre): 35-40.
Bogot, Colombia.
. Contratara General de la Repblica. Direccin de Economa y Finanzas
Pblicas. 1996. Anlisis del proyecto de presupuesto general de la nacin
1997. Bogot, Colombia.
. Contratara General de la Repblica. Las veeduras ciudadanas en el
control de la gestin pblica y fiscal. Bogot, Colombia.
. Departamento Nacional de Planeacin. 1994. "Fondo de estabilizacin
petrolera". Documento CONPES 2728-MINHACIENDA-DNP: UMACRO. Bogot, Colombia.
. Departamento Nacional de Planeacin. Banco de proyectos de inversin
nacional. 1994. "Lineamientos para el seguimiento fsico-financiero de
proyectos de inversin". Bogot, Colombia.
. Departamento Nacional de planeacin. Banco de proyectos de inversin
nacional. 1996. Inversin y finanzas pblicas 1995. Bogot, Colombia.
Diaz Bautista, Ornar. 1996. "El control fiscal en el proceso de formacin del
Estado moderno colombiano 1880-1930". Economa colombiana, No.
257 (marzo-abril): 5-57. Bogot, Colombia.
"Estatuto Orgnico del Presupuesto: compilacin y conformacin". 1996.
Legislacin Econmica, Tomo 88, Revista No. 1040, enero 15. Bogot,
Colombia.
Gmez, Ricardo Jorge A. 1996. "El procedimiento en el sistema del presupuesto
pblico colombiano". Economa colombiana. Bogot, Colombia. (Mayoabril): 59-98.
Hommes, Rudolf. 1992. "Evaluacin ex post, contabilidad nacional y el uso
eficiente de los recursos". En: Control y Evaluacin de la Gestin

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos

Captulo 13. Colombia

Pblica: Los desafos de la Nueva Constitucin. Bogot, Colombia:


Departamento Nacional de Planeacin.
. 1996. "Evolution and Rationality of Budget Institutions in Colombia".
Working Papers, No. 317 (January) Washington, D.C., United States:
nter-American Development Bank.
Ley orgnica del presupuesto. Legislacin econmica, No. 1039, enero 30, 1996.
Bogot, Colombia.
Ley 38: Normativo del presupuesto general de la nacin. Abril 21, 1989. Bogot,
Colombia.
Ley 42 sobre la organizacin del sistema de control fiscal financiero y los
organismos que lo ejercen. Diario oficial. Enero 26, 1993. Bogot,
Colombia: Ministerio de Justicia.
Ley 225 modificatoria de la ley orgnica de presupuesto. Diciembre 20, 1995.
Bogot, Colombia.
Lpez Garavito, Luis Fernando. 1990. Programacin Presupuestal de la Nacin.
Siglos XIX-XX. Bogot, Colombia: Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico.
Ortega Torres, Jorge, comp. 1991. Constitucin Poltica de Colombia. Bogot,
Colombia: Editorial Temis.
Ospina, Camilo. 1995. "El nuevo sistema presupuestal". Economa colombiana,
No.250-25 (enero-abril): 57-60. Bogot, Colombia.
Restrepo, Juan Camilo. 1992. Hacienda Pblica. Colombia, Bogot: Universidad
Externado de Colombia.
Universidad Nacional de Colombia. Centro de Investigaciones para el Desarrollo.
1991. "El control fiscal en la constitucin". Economa colombiana, No.
235 (mayo/junio). Bogot, Colombia.
Informacin en internet
Departamento Nacional de Planeacin (www.dnp.gov.co/)
Oficina de la presidencia (www.presidencia.gov.co/gobierno/gobierno.html)

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.


Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub

324

Mxico

Este caso muestra la evolucin de las instituciones presupuestarias en un


pas grande y complejo, bajo un sistema presidencialista de gobierno, con
una marcada centralizacin de las decisiones pero que marcha hacia un
mayor pluralismo y participacin ciudadana. Este captulo