N 184

Setembro de 2015

Minerao e (in)justia
tributria no Brasil
Texto elaborado pelo Inesc com contribuies da consultoria Sitawi

. . . . . . . . . .

Introduo
O objetivo central desse texto analisar a questo tributria nacional no setor de minerao, incluindo
impostos, royalties, leis de incentivo fiscal e artifcios contbeis legais ou no para reduzir o pagamento
de taxas e impostos. A escolha desse tema no de forma alguma aleatria.
A minerao tem crescido a taxas expressivas nos ltimos anos. Entre 2000 e 2010 o setor teve um
crescimento de 500%, transformando o Brasil em player mundial. Nas contas externas, o desempenho do
setor tem sido estratgico para o equilbrio da balana comercial: em 2012 o setor gerou um saldo positivo
de U$ 30 bilhes.
Mas se, por um lado, a minerao tem contribudo inegavelmente para a economia brasileira e para as contas
externas, por outro, este recente boom tem significado, alm de crescentes riscos e impactos
socioambientais, uma exausto acelerada das riquezas minerais que so exaurveis e, em lei, patrimnio da
Unio, portanto da sociedade brasileira.
O contexto , portanto, propcio para uma discusso mais ampla sobre o setor, seus impactos e sua
contribuio para a construo de um pas mais justo. Neste debate, um tema pouco explorado a conexo
entre minerao e tributao. No Brasil, a injustia tributria uma marca da histria passada e presente. O
carter regressivo da carga tributria agrava o nus fiscal sobre os mais pobres e, neste segmento, com maior
peso sobre as mulheres e os/as negros/as 1. Este sistema estruturalmente injusto tem seu peso ainda mais
reforado em alguns setores da economia, como o caso do setor minerador em especial da parcela do setor
orientada para a produo de commodities minerais para exportao.
So vrios os fatores que configuram um quadro de injustia tributria no setor mineral. Os royalties da
minerao (Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais CFEM) so pouco
expressivos; o incentivo fiscal para exportao, que tem referncia na chamada Lei Kandir (LC 87/96),
acaba por gerar um rombo nos oramentos estaduais que no so compensados pela Unio; as empresas
transnacionais, detentoras dos direitos de explorao das principais e mais lucrativas reas de minerao, se
utilizam de diversos artifcios contbeis para reduzir o pagamento de tributos, por vezes ilegais.
O desafio deste texto , portanto, fazer um esforo de reflexo que articule estes dois temas: minerao e
injustia tributria. Para isto, na primeira parte, apresentamos breve panorama do setor e do seu recente
crescimento. Na segunda, uma anlise da tributao no setor mineral. Na terceira, os artifcios contbeis
utilizados pelas empresas do setor de minerao para reduzir o pagamento de tributos. Destaque para a
prtica de transfer pricing (ou preo de transferncia), bastante usada pelas empresas transnacionais, alm de
outras aes mais conhecidas, como sonegao, evaso e eliso. Para ilustrar as diversas manobras contbeis
utilizadas no setor, apresentamos um estudo de caso da Vale. Nas consideraes finais apresentamos
recomendaes para polticas pblicas de modo a promover maior justia na tributao deste setor to
estratgico para o pas, no presente e no futuro.

1
Sobre a regressividade do sistema tributrio brasileiro e seu peso na produo de desigualdades sociais ver: Salvador,
Evilsio. 2014. As implicaes do sistema tributrio brasileiro nas desigualdades de renda. Disponvel em:
http://www.inesc.org.br/biblioteca/publicacoes/livros/2014/carga/view
2

1. Breve panorama do setor

A minerao uma atividade econmica relevante para o pas: respondeu, em 2013, por 0,73% do PIB
nacional e 2,71% do PIB industrial 2. O Brasil no apenas grande produtor de alguns dos principais
minrios utilizados no mundo, destaque para o ferro, nibio e bauxita, tambm detm enormes reservas de
diferentes substncias como as de barita, estanho, ltio, tntalo e vermiculita.
Assim como qualquer pas no mundo, no autossuficiente no mbito mineral. Alguns minrios so
consumidos quase exclusivamente dentro de nossas fronteiras, como o chumbo e terras raras, outros
necessitam ser importados para suprir a demanda interna, como o fosfato.
Mas, de modo geral, a balana comercial da minerao brasileira altamente positiva, sendo o Brasil um
exportador lquido e um player mundial em vrios minrios. A tabela 1 evidencia a importncia da produo
e participao do Brasil no mercado mundial de minrios.
Tabela 1: Movimentao financeira 3 das principais substncias minerais produzidas no Brasil - 2012
(em US$)

Nibio

Movimentao
financeira
9.476.371.932

Ranking de
produo mundial
1

Tntalo

82.343.400

Magnesita

425.455.825

Grafita natural

247.736.860

86.395.743.951

484.982.479

152.223.794.498

22.951.975

Fosfato

1.722.791.180

Estanho

584.765.495

Caulim

768.073.474

Substncia

Ferro
Cristotila
Alumnio (bauxita)
Vermiculita

18.255.451.940
5
Mangans
Fontes: Anurio DNPM, CBOT, IBGE, Thomson Reuters, Info Mine, U.S. Geological Survey

Em 2012 o saldo do setor na balana comercial alcanou U$ 30 bilhes, sendo o ferro responsvel por quase
90% das exportaes do setor. Note-se, contudo, que houve reduo do valor das exportaes, comparado a
2011, em funo do arrefecimento da economia chinesa e fraco crescimento da Europa, Japo e Estados
Unidos, principais demandantes mundiais, conforme Tabela 2.
Tabela 2: A minerao no comrcio exterior do Brasil 2012 (em US$ milhes)

Exportao
Importao

Minerao
Var. %
US$ MM
(2012/2011)
57.183
-18,6%

Total Brasil
Var. %
US$ MM
(2012/2011)
242.580
-5,3%

Minerao/com. ext. (2012)

23,6%

27.082

-10,6%

223.149

-1,4%

12,1%

Saldo
30.100
Fonte: Anurio DNPM

-24,7%

19.431

-34,8%

154,9%

2
3

http://www.mme.gov.br/sgm/galerias/arquivos/publicacoes/Sinopse/SINOPSE-2013-2014.pdf.
Valor da produo em 2012 versus preo internacional do minrio em dezembro de 2012.
3

A produo e, por suposto, a exportao so bastante concentradas espacialmente. Minas Gerais detm 70%
da produo de ferro e 87% da produo de nibio. Par detm 90% da produo de bauxita e 70% da
produo de caulim.
Os estados do Amazonas (99% da produo de tntalo), Bahia (89% da produo de magnesita) e Gois
(100% da produo de crisotila) tambm se destacam no cenrio nacional mineral.
A concentrao no setor outra caracterstica marcante. Um pequeno conjunto de empresas especialmente
grandes conglomerados transnacionais detm a maior parte dos direitos de explorao das reservas
nacionais, principalmente dos minrios com superior valor agregado e potencial de exportao, como
podemos ver na Tabela 3.
Tabela 3: Principais empresas produtoras de acordo com a substncia mineral (2013)
Substncia

Principais produtores

Nibio

Anglo American, CBMM MBAC

Tntalo

Grupo Minsur

Magnesita

Magnesita Refratrios, RHI, Vesvius

Grafita natural

Metalqumica, Nacional de Grafite

Ferro

Anglo Ferrous, CSN, Namisa, Samarco, Usiminas, Vale

Cristotila
Alumnio
(bauxita)
Vermiculita

SAMA

Fosfato

Anglo/Copebrs, Vale

Estanho

Estanho Rondnia (CSN), Minerao Taboca

Caulim

IMERYS

Mangans

Buritirama

Alcoa, BHP Billiton, Novelis

Brasil Minrios

Fontes: Anurio DNPM

Os impactos socioambientais envolvendo a minerao so marcantes e crticos do ponto de vista da

regulao do setor. A minerao uma das atividades econmicas que mais poluem as guas superficiais e
subterrneas no Brasil e que mais usam intensivamente o recurso. Em 2012, foram consumidos mais de
cinco quatrilhes de litros de gua. Alm da gua, outros impactos relevantes na biodiversidade esto
relacionados a danos fauna, flora e contaminao do solo atravs dos resduos.
A avaliao, monitoramento e mitigao desses impactos no processo de licenciamento deveriam ser
rigorosamente cumpridos. Infelizmente, pesquisadores, comunidades impactadas e organizaes sociais tm
denunciado a fragilidade dos processos de licenciamento, federal e estaduais, com procedimentos pouco
rigorosos e idneos, que levam concesso de licenas sem uma adequada avaliao de impactos e sem o
cumprimento de medidas de mitigao e compensao 4.

4
Exemplo recente dos conflitos e perda de credibilidade dos processos de licenciamento no Brasil a concesso da
Licena de Operao para o projeto de minerao da empresa Anglo American em Conceio do Mato Dentro, em Minas Gerais,
depois de graves denncias de crimes ambientais. A esse respeito, veja: http://global.org.br/programas/licenca-irregular-paramineracao-pode-ser-dada-em-meio-a-destruicao-e-mortandade-de-peixes-em-cidade-de-mg/
4

Os impactos sociais no so menos significativos. No so raros os casos de desrespeito aos direitos de

indgenas, quilombolas, habitantes no entorno das minas, corrupo fundiria e ms condies de trabalho,
inclusive trabalho escravo 5.
Estudo recente sobre as condies de trabalho na minerao realizado numa parceria entre a
FUNDACENTRO e a Confederao Nacional dos Trabalhadores na Indstria, com a participao da
Federao dos Trabalhadores nas Indstrias Extrativas e Sindicatos dos Trabalhadores do setor Extrativo
Mineral do Estado de Minas Gerais apontou que o setor est em quarto lugar no que se refere ao nmero de
acidentes de trabalho no pas e o segundo em taxa de mortalidade por acidente de trabalho. Os riscos a que
os trabalhadores da minerao so submetidos incluem exposio a poeira, manejo de equipamentos sem
proteo, carga de trabalho excessiva e movimentos repetitivos, entre outros 6.

2. Tributao no setor mineral brasileiro

Podemos dividir os tributos aplicados ao setor de minerao no Brasil em dois grupos:
i) aqueles que so tradicionalmente cobrados do setor produtivo, como Imposto de Renda de Pessoa Jurdica
- IRPJ, Imposto de Operaes Financeiras - IOF, Contribuio para Financiamento da Seguridade Social COFINS, Programa de Integrao Social PIS, Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico
PASEP, Contribuio Social sobre Lucro Lquido - CSLL e encargos trabalhistas;
ii) os tributos que possuem incidncia exclusiva ou diferenciada para o setor mineral. Na taxao que recai
de forma diferenciada sobre a minerao esto: o Imposto sobre Importao II, o Imposto Sobre
Circulao de Mercadoria e Servios ICMS, a Participao do Superficirio, a Taxa Anual por Hectare
TAH e, por fim, com peso mais estratgico como veremos, a Compensao Financeira pela Explorao dos
Recursos Minerais CFEM.
Para o II, de competncia da Unio, as alquotas no setor variam de 3% a 9%, sendo de 5% para os minrios
e seus concentrados, e de 7% para a maioria dos outros produtos.
O ICMS constitui-se na principal fonte de arrecadao dos Estados e do Distrito Federal. O imposto incide
de forma generalizada sobre atividades industriais, comerciais e de transporte. A alquota bsica nas
operaes internas de 17%, e as exportaes so isentas pela Lei Kandir.
A TAH tem natureza jurdica de preo pblico, sendo devida pelo titular da autorizao de pesquisa, e
destina-se exclusivamente ao Departamento Nacional de Produo Mineral DNPM (rgo que tem a
responsabilidade de gerir e fiscalizar o exerccio das atividades de minerao em todo o territrio nacional).
O valor da TAH vigente em 2014 de R$3,06 por hectare.
J a CFEM 7, importante que se diga, no tem natureza de tributo ou taxa. Equivale a um preo pago pelo
empreendedor ao proprietrio do recurso natural pelo direito de produzir e comercializar esse recurso. Tratase, portanto, da apropriao pelo Estado de parte da riqueza derivada da explorao dos recursos naturais
que so propriedade da Unio. Na prtica, a CFEM funciona como royalty ad valorem com alquotas que
5

A esse respeito, ve

ja:

http://www.diarionline.com.br/?s=noticia&id=46673
http://oglobo.globo.com/brasil/projeto-sobre-mineracao-em-area-indigena-se-arrasta-ha-quase-duas-decadas-13100736
http://ultimosegundo.ig.com.br/brasil/mg/policia-descobre-fraude-em-venda-de-terras-publicas-em-minas/n1597220269338.html
http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2014/04/1445055-gigante-da-mineracao-e-autuada-por-trabalho-analogo-a-escravidao-em-mg.shtml

6
A esse respeito, veja: http://www.sindimarmore.com.br/noticias/novo-codigo-da-mineracao-desconsideratrabalhadores-do-setor/

A Compensao foi estabelecida pela Constituio Federal de 1988, no Art. 20, 1 e regulamentada pela Lei n
7
7.990/89.

variam de acordo com a substncia mineral: 3% para minrio de alumnio, mangans, sal-gema e potssio;
2% para ferro, fertilizante, carvo e demais substncias; 0,2% para pedras preciosas, pedras coradas
lapidveis, carbonados e metais nobres; 1% para ouro.
A alquota da compensao financeira aplicada sobre o faturamento obtido pela venda dos produtos
minerais, deduzidos os tributos que incidem sobre a receita (ICMS, PIS, COFINS) e as despesas de
transporte e seguro. Ou seja, sobre o valor do faturamento lquido.
Arrecada pelo DNPM, a distribuio da CFEM feita na proporo de 65% para o municpio produtor, 23%
para o estado onde for extrada a substncia mineral e 12% para a Unio (DNPM, Instituto Brasileiro do
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais IBAMA e Ministrio da Cincia e Tecnologia - MCT).
Por fim, o superficirio (o proprietrio do solo), se distinto do prprio minerador, recebe o equivalente a
50% do valor da CFEM.
A CFEM, valores e controvrsias
A arrecadao deste royalty a principal maneira de se verificar os maiores estados mineradores do pas. Em
2013 Minas Gerais arrecadou 50,7% e Par 33,9% do total arrecadado pela CFEM, conforme a Tabela 4.
Tabela 4: Arrecadao do CFEM po Estado (2010 ago/2014) (em R$)

Estado

2011

2012

2013

2014 (jan-ago)

AC

104.674

147.449

217.418

147.697

AL

1.197.453

1.609.732

1.921.322

1.246.735

AM

4.465.842

5.194.420

7.161.022

6.202.630

AP

17.380.473

16.494.212

12.068.452

10.784.909

BA

34.092.315

37.260.071

47.532.272

24.449.227

CE

2.491.276

3.453.318

3.914.922

3.137.969

DF

2.332.617

2.999.263

3.026.578

1.838.008

ES

7.158.013

8.941.884

11.869.356

7.228.720

GO

58.548.611

76.278.326

69.128.884

40.598.114

MA

2.565.501

4.911.851

5.233.967

2.989.294

MG

788.901.685

974.548.270

1.204.735.885

509.204.159

MS

29.765.871

19.760.700

28.677.054

18.529.626

MT

7.032.296

10.764.014

16.554.372

7.422.677

PA

462.694.918

524.276.883

804.541.264

330.461.926

PB

3.360.860

3.821.271

3.864.395

2.790.300

PE

5.084.737

5.982.258

6.461.729

3.956.718

PI

880.806

1.686.315

1.874.177

1.813.979

PR

10.499.961

10.594.831

13.031.362

8.545.504

RJ

13.164.316

17.550.800

15.401.492

10.829.099

RN

1.388.872

1.687.775

2.469.538

1.816.398

RO

2.937.840

3.601.685

4.331.648

3.920.368

RR

84.676

147.142

260.096

77.923

RS

12.423.134

14.329.058

15.976.017

10.590.648

SC

12.279.686

15.261.601

18.397.257

11.284.280

SE

14.836.435

19.057.655

17.693.915

7.557.751

SP

63.264.828

51.769.187

55.567.487

39.205.594

TO

2.090.652

2.979.154

3.748.382

1.435.342

1.835.109.125

2.375.660.264

1.068.065.592

TOTA
1.561.028.345
L
Fonte: DNPM

As principais controvrsias envolvendo a CFEM dizem respeito, basicamente, a duas questes: a base de
clculo e o valor das alquotas.
O faturamento lquido utilizado como base de clculo da Compensao permite s empresas embutirem
todos os custos de logstica e seguros, reduzindo o valor dos tributos pagos. A falta de clareza da lei permite,
inclusive, que gastos com esteiras, ps carregadeiras e caminhes fora da estrada, que levam o minrio at as
unidades de pr-processamento, sejam deduzidos. Para termos uma ideia de valores, a Tabela 5 mostra a
diferena entre receita bruta e receita lquida de algumas das maiores empresas mineradoras no Brasil em
2013 8.
Tabela 5: Diferena entre receita bruta e lquida (2013)
Alcoa

Receita Bruta
R$ 3.387.044.000

Receita Lquida
R$ 2.779.863.000

Diferena
21,8%

CSN

R$ 20.778.945.000

R$ 17.312.432.000

20,0%

Magnesita
Ymeris
Caulim

R$ 2.999.140.000

R$ 2.655.962.000

12,9%

R$ 423.614.000

R$ 417.031.000

1,6%

R$ 104.252.000.000

1,9%

R$ 106.200.000.000
Vale
Fonte: DFP 2013 das empresas

Esta diferena j expressiva ainda inflada com base em dedues ilegais que geram processos judiciais
contra mineradoras por recolhimento indevido da CFEM. Em 2011, por exemplo, a companhia Vale foi
obrigada a pagar uma dvida de R$ 1,4 bilho com os municpios mineradores de Minas Gerais; relativa
dedues indevidas com gastos de transporte de minrio de ferro entre 1991 e 2007.
O Brasil, alm de ser um dos nicos pases mineradores que utiliza o faturamento lquido como base de
clculo, ainda mantm os royalties da minerao entre os mais baixos do mundo, conforme Tabela 6.
Tabela 6: Royalties sobre diferentes substncias minerais nos principais pases mineradores
Substncia

Oeste
Australiano

China

Indonsia

Cobre

5% do valor na
mina 9

2% do
faturamento bruto

4% do
faturamento bruto

Bauxita

7,5% do
faturamento bruto

2% - 4% do
faturamento bruto

3,25% do
faturamento bruto

Diamante

7,5% do valor na
mina

4% do
faturamento bruto

6,5% do
faturamento bruto

Brasil
2% do
faturamento
lquido
3% do
faturamento
lquido
0,2% do
faturamento
lquido

8
Foram analisados tambm os anos de 2012 e 2011, sem diferenas significativas nesses percentuais.

Valor na mina refere-se a um percentual sobre o valor bruto da venda do minrio e representa uma base de clculo
9
maior que o faturamento lquido comumente aplicado no Brasil.

1% do
faturamento
lquido
2% do
5% - 7,5% do
2% do
3% do
Ferro
faturamento
valor na mina
faturamento bruto faturamento bruto
lquido
2% do
5% do valor na
4% - 20% do
Magnesita
faturamento
n.d.
mina
faturamento bruto
lquido
2% do
5% do valor na
Zinco
faturamento
n.d.
n.d.
mina
lquido
Fonte: Fipe in: BRASIL, POSTALI. O Cdigo Mineral Brasileiro e a Compensao Financeira pela Explorao de Recursos
Naturais (CFEM). < http://www.fipe.org.br/publicacoes/downloads/bif/2014/7_bif406.pdf>
Ouro

1,25% do valor
na mina

4% do
faturamento bruto

3,75% do
faturamento bruto

A despeito dos estudos 10, pesquisas e presso dos estados mineradores para reviso da CFEM, faz parte das
estratgias do setor a presso para que no haja reviso dos royalties da minerao. O Projeto do governo de
Novo Marco Regulatrio da Minerao, enviado pelo Executivo ao Congresso Nacional em 2013, prometia
na sua formulao original uma elevao significativa dos royalties que passariam no caso do minrio de
ferro, por exemplo, dos atuais 2% sobre o faturamento lquido para at 8%. Depois de muita presso do
setor, o Projeto foi enviado ao Congresso com uma taxa de at 4% para este minrio.
Tributao real e efetiva
Do ponto de vista das empresas do setor, os receios e reclamaes so tradicionais: grande nmero de
impostos e elevada carga tributria. Mas os estudos e indicadores mostram que essas crticas no so
fundamentadas. BRAZ (2009) indica que o peso da carga tributria nacional est em linha com os sistemas
da maior parte do mundo, mas o grande nmero de tributos diferencia o sistema nacional. MACKENZIE
(1998) listou o Brasil como o pas com a mais baixa carga tributria por projeto em comparao a 10 pases
da Amrica do Sul. ALBAVERA (1998) indicou o Brasil em 11 na explorao de ouro e 13 em estanho
entre 23 pases. Em pesquisa mais recente, o Fraser Institute (2009) apresenta o Brasil, de acordo com o peso
da tributao na minerao, em 39 entre 71 pases 11.
Um componente adicional que tornam a carga tributria efetiva baixa, comparativamente a outros pases
mineradores a desonerao das exportaes. A Lei Complementar n 87 de setembro de 1996, que recebe o
nome de seu autor, o ento Ministro do Planejamento Antnio Kandir, isenta os servios e produtos
primrios e industrializados semielaborados destinados exportao do Imposto sobre a Circulao de
Mercadorias e Servios (ICMS). Esta Lei foi aprovada em um contexto de dficits das contas externas e
sobrevalorizao cambial e significou poca um grande esforo de gerao de supervits comerciais a
partir da exportao de commodities. Passados 18 anos da aprovao da Lei o Brasil seguiu e aprofundou a
trajetria de exportador de commodities gerando, colateralmente, uma elevada fora poltica de grupos de
interesses ligados ao agronegcio e minerao que bloqueiam no Congresso Nacional iniciativas de reviso
desta Lei.

10
A esse respeito, veja: ALBAVERA (1998), MACKENZIE (1998), OTTO et al. (2006), LIMA (2007), BRAZ (2009) e
Fraser Institute (2009).

A anlise reunindo as leituras dos autores sobre tributao no setor pode ser encontrada em BRASIL.E.U.R &
11
POSTALI.F. O Cdigo Mineral Brasileiro e as Compensaes pela Explorao dos Recursos Minerais CFEM. 2014. Disponvel
em: http://www.fipe.org.br/publicacoes/downloads/bif/2014/7_22-34-bars-post.pdf.
8

Para compensar a perda de arrecadao desse imposto estadual por parte das unidades federativas, ficou
acordado atravs de leis complementares (LC 87/96 para os anos de 1997 at 1999, leis complementares
102/2000 e 115/2002 para o perodo de 2000 at 2003) a transferncia de valores, por parte da Unio, para
estados e municpios. Primeiramente, atravs do denominado seguro-receita, um montante fixo, que
funcionou at 2000. Para os anos de 2000 at 2003 foi criado um fundo oramentrio com recursos da
Unio, cujos aportes eram realizados de acordo com coeficientes fixos, estabelecidos em lei e negociados
com cada uma das unidades federativas.
A partir de 2004, no entanto, a LC 115/2004 alterou a legislao. Embora esta mantivesse o direito de
repasse de recursos da Unio para os estados para alm do ano de 2006, indicado pela LC 102/2000 como
ano final da vigncia da compensao, deixou de fixar o valor. Dessa maneira, o montante distribudo
anualmente depende da previso oramentria da Unio e do coeficiente de repasse, que deve ser definido
ano a ano em negociao entre o Executivo e as entidades federativas, e validado atravs de Medidas
Provisrias.
H uma viso quase consensual entre os governadores dos estados brasileiros, especialmente os das unidades
federativas com setores mais dedicados exportao, como Par e Minas Gerais, de que a compensao
insuficiente para cobrir as perdas da desonerao do ICMS. Esse fato se tornou mais forte a partir dos anos
2000, quando as exportaes aumentaram de maneira bastante considervel e o valor da compensao se
manteve praticamente no mesmo nvel, variando entre R$ 3 bilhes e um pouco mais de R$ 5 bilhes 12.
Os casos de Minas Gerais e do Par
Para termos uma ideia do tamanho do rombo causado pela Lei Kandir, as tabelas 7 e 8 e grficos 1 e 2
mostram a diferena entre o quanto deveria ter sido arrecadado com o ICMS pelos maiores estados
mineradores do pas, Minas Gerais e Par, entre 1997 e 2013, anos de vigncia da Lei Kandir, e o que
efetivamente destinou-se aos cofres pblicos.
Tabela 7: Principais produtos exportados por Minas Gerais entre 1997-2013 (em US$)
NCM
26011100
09011110
72029300
71081310

Produto
Minrios de ferro no aglomerados e seus concentrados
Caf no torrado, no descafeinado, em gro
Ferronibio
Ouro em barras, fios e perfis de seo macia
Ferro fundido bruto no ligado, c/peso<=0.5% de
72011000
fsforo
47032900 Pasta quim.madeira de n/conif.a soda/sulfato, semi/branq
26011200 Minrios de ferro aglomerados e seus concentrados
72071110 Billets de ferro/ao, c<0.25%, sec.transv.quad/ret.l<2e
28046900 Outros silcios
Automveis c/motor exploso, 1000<cm3<=1500, ate 6
87032210
passageiros
Outros 13
TOTAL
MINERAO
Fonte: SECEX/MDIC
12

US$ (1997-2013)
$96.305.464.652
$38.288.061.038
$12.036.611.841
$8.688.306.406

(%)
33,4%
13,3%
4,2%
3,0%

$7.650.006.802

2,7%

$7.390.897.589
$5.065.289.761
$4.183.170.344
$4.155.936.584

2,6%
1,8%
1,4%
1,4%

$4.010.812.825

1,4%

$100.792.081.608
$288.566.639.450
$117.563.302.838

34,9%
100,0%
40,7%

A esse respeito, veja:

http://congressoemfoco.uol.com.br/noticias/impasse-sobre-lei-kandir-adia-votacao-de-orcamento/
http://congressoemfoco.uol.com.br/noticias/orcamento-preve-r-5-2-bi-para-lei-kandir-em-2007/
http://economia.uol.com.br/ultimas-noticias/valor/2009/11/05/estados-e-uniao-fecham-acordo-sobre-repasse-relativos-alei-kandir.jhtm

A soma da participao de todos os outros produtos minerais aqui includos prxima a 1%.
13
9

Tabela 8: Principais produtos exportados pelo Par entre 1997-2013 (em US$)
NCM
26011100
76011000
28182010
26030090
72011000
25070010
26060011
47032900
01029090
26020090

Produto
Minrios de ferro no aglomerados e seus concentrados
Alumnio no ligado em forma bruta
Alumina calcinada
Outros minrios de cobre e seus concentrados
Ferro fundido bruto no ligado, c/peso,<=0,5% de fsforo
Caulim
Bauxita no calcinada (minrio de alumnio)
Pasta qumica madeira de n/ conif.a soda/sulfato, semi/branq
Outros bovinos vivos
Outros minrios de mangans
Outros 14
TOTAL
MINERAO
Fonte: SECEX/MDIC

Entre 1997-2013
$56.708.439.328
$12.320.607.643
$10.867.641.963
$5.205.923.699
$4.714.371.776
$3.597.905.229
$2.425.497.263
$2.255.284.218
$2.135.970.126
$1.964.673.497
$18.178.611.868
$120.374.926.610
$82.223.046.659

(%)
47,1%
10,2%
9,0%
4,3%
3,9%
3,0%
2,0%
1,9%
1,8%
1,6%
15,1%
100,0%
68,3%

Conforme mostram os dados, as exportaes de minrios movimentaram entre os anos de 1997 e 2013 em
torno de US$ 117,5 bilhes em Minas Gerais e US$ 82,2 bilhes no Par. Contudo, a participao da
atividade mineradora muito maior na balana comercial do estado da regio Norte (68,3%) do que no da
regio sudeste (40,7%).
Os dois grficos a seguir indicam o descolamento entre o que poderia ser arrecadado atravs da tributao
das exportaes de minrio e o quanto os estados recebem do governo como compensao. A perda
potencial, nesse caso, o valor que os governos estaduais poderiam receber das empresas dedicadas
extrao mineral caso no fosse aplicada a exonerao do tributo ICMS. A compensao o valor total
fornecido pela Unio, conforme divulgado no oramento, ponderado pelo peso da minerao na balana
comercial de cada um dos dois estados.
Grfico 1: Diferena entre arrecadao potencial de minerao e compensao no estado de Minas
Gerais 1997-2013 (em R$) 15
Fonte: SECEX, BACEN; Elaborao: Inesc.

A perda potencial de arrecadao no setor de minerao no Estado de Minas Gerais, acumulada entre 1997 e
2013, est na faixa dos R$ 12,5 bilhes. Ou seja, o governo do Estado poderia ter recebido R$ 16,9 bilhes
em tributos, mas ficou com apenas R$ 4,4 bilhes em compensao aproximadamente 26%.
Grfico 2: Diferena entre arrecadao potencial de minerao e compensao no do Par 1997-2013
(em R$)
Fonte: SECEX, BACEN; Elaborao: Inesc.

14
A soma da participao de todos os outros produtos minerais aqui includos prxima a 2%.

A metodologia utilizada foi a mesma do estudo realizado pelo governo do Par para mensurar as perdas advindas da
15
Lei Kandir (nota tcnica anexada ADO 25/2013). No escopo desse estudo, focou-se apenas na questo da minerao. As
variveis de clculo da perda potencial so: exportaes de minrio (em US$), de acordo com a SECEX; taxa de cmbio
(US$/R$), de acordo com o BACEN; reduo impositiva na base de clculo do produto; alquota efetiva de exportao, de acordo
com a NT/PA. O valor da compensao para o ano de 2013 no foi encontrado sendo, portanto, repetido o valor de 2012.
10

A situao do Par no menos crtica. Entre 1997 e 2013, o Estado poderia ter recebido R$ 11,9 bilhes,
mas foi compensado com meros R$ 2,5 bilhes (21,2%), uma diferena de R$ 9,4 bilhes.
possvel observar o quanto a situao se deteriorou a partir dos anos 2000. Entre 1997 e o incio do sculo,
as compensaes eram prximas s perdas potenciais (Par) ou mesmo as superavam (Minas Gerais). A
conjuntura comeou a piorar no incio dos anos 2000, quando se observa uma ntida tendncia ascendente, e
um ponto mais forte de inflexo em 2003, que pode ser relacionado com a LC 115/2004.
Embora vivam situaes semelhantes, h um agravante para o Par: este muito mais dependente do setor
de minerao do que Minas Gerais. A diferena entre o que deveria ser arrecadado e o que efetivamente foi
entre 1997 e 2013 para cada Estado representa aproximadamente 10,6% do PIB 16 paraense do ltimo ano e
3,2% do mineiro. Contudo, este ltimo ainda possui uma parcela maior das compensaes da Lei Kandir,
com 24,5% do oramento da Unio dedicado ao tema, ao passo que o Par fica com 10%.

3. Empresas transnacionais e justia tributria

A minerao um dos setores no mundo com mais alto grau de concentrao, em especial na explorao dos
minrios que esto na base da cadeia de transformao industrial, com destaque para o minrio de ferro.
As gigantes Vale, BHP Billiton e Rio Tinto, por exemplo, controlam 70% do comrcio martimo de ferro no
mundo. Por trs desta concentrao esto fatores como os altos investimentos requeridos para a explorao,
o controle da infraestrutura de escoamento especialmente portos e linhas ferrovirias e as estratgias
agressivas de controle das principais reservas mundiais, no Canad, China, frica, Brasil e Austrlia.
Estas mesmas empresas que operam mundialmente, dominam o mercado mineral no Brasil, como j vimos.
Trata-se, portanto, de um setor cujos preos, estratgias de crescimento e de concorrncia so definidos
globalmente, onde as transnacionais atuam explorando no s as vantagens comparativas, mas todas e
quaisquer outras que possam contribuir para ampliar os lucros j extraordinrios conseguidos com a
explorao mineral.
Faz parte das estratgias de atuao global das grandes mineradoras a criao, em uma escala antes
inimaginvel, de holdings, filiais, controladas, coligadas, etc. Tais artifcios societrios so tidos pelas
companhias como fundamentais para a menor onerao dos bens produzidos e servios prestados, uma vez
que os tributos pagos em transaes internacionais costumam ser altamente dispendiosos. Este captulo trata
dos principais artifcios tributrios utilizados pelas empresas de minerao para reduzir ou evitar o
pagamento de impostos, focando na eliso, evaso, sonegao e prticas de transfer pricing.

Boxe: Principais formas de manipulao contbil

Eliso: o planejamento tributrio realizado antes da ocorrncia do fato gerador, legtimo portanto legal, feito para postergar, eliminar ou
reduzir a objetificao das obrigaes tributrias. Um exemplo o das empresas que optam pelo regime de lucro presumido e tm um
faturamento relevante a prazo. Seria vivel para elas a escolha de calcular e recolher seus tributos federais pelo regime de caixa, uma vez que
assim procedendo somente pagariam pela receita efetivamente recebida.
Evaso: Trata-se de diversos procedimentos realizados aps o fato gerador, com o intuito de fugir ao pagamento da obrigao tributria. A
omisso de quaisquer registros nos livros fiscais prprios, a falta de recolhimento de tributos apurados, a utilizao de documentos inidneos na
escriturao contbil so exemplos de evaso fiscal. O crime est tipificado na Lei n 8137/90 (Crimes Contra Ordem Tributria, Econmica e
contra as Relaes de Consumo).

16

De acordo com o IBGE.

11

Sonegao: Trata-se de atos simulados posteriormente ocorrncia do fato gerador, pelos quais se praticam procedimentos ilcitos com o intuito
de impedir, mascarar ou retardar, parcial ou totalmente, a incidncia da obrigao tributria, e com isso conseguir reduzir a quantia de imposto
devida. O crime de sonegao tambm est tipificado na Lei n 8137/90 (Crimes Contra Ordem Tributria, Econmica e contra as Relaes de
Consumo). Os dois primeiros artigos desta lei abordam os delitos considerados sonegaes fiscais, que so simulaes, fraudes, apropriaes
indevidas, falsificaes etc. Um exemplo de sonegao a nota fria, que ocorre quando o sonegador registra um valor na primeira via
(destinada circulao da mercadoria ou comprovao do servio prestado) e um outro valor nas vias correspondentes que sero exibidas ao
Fisco.

Casos no setor de minerao

Sonegao
Uma auditoria recente do Tribunal de Contas da Unio (TCU) revelou que apenas uma a cada quatro reas
de extrao de minrios paga os royalties de minerao. De acordo com o TCU, em 2012, dos 20,7 mil
ttulos de minerao (autorizaes) ativos no pas, apenas 5,4 mil fizeram o devido recolhimento do tributo.
Em termos percentuais, nos ltimos 3 anos, o Estado s teria recebido 23% do que deveria 17.
A falta de fiscalizao e limitaes de recursos na rea de tecnologia da informao dificultam o
recolhimento da CFEM e de outros tributos. E essa sonegao aparentemente geral no exclusividade das
empresas transnacionais. Sem muito esforo, possvel encontrar vrias notcias de possveis casos de
evaso e sonegao no setor minerador brasileiro 18.

Transfer pricing
O transfer pricing, ou preo de transferncia, prtica corriqueiramente adotada por empresas
transnacionais. Consiste no preo praticado na compra e venda (transferncia) de bens, direitos e servios
entre partes relacionadas, ou seja, entidades jurdicas controladas por um mesmo grupo econmico. Devido
s peculiaridades que existem numa operao envolvendo empresas vinculadas com sedes em pases
diferentes, muitas destas acabam por mascarar os valores transacionados, o que gera uma injustia tributria,
visto que o preo considerado justo ou de mercado no o valor pago. Em resumo, as companhias
vendem a preos bem mais baixos seus produtos para coligadas em outros pases, muitas vezes nos
chamados parasos fiscais, e depois o revendem ao preo de mercado a partir dessas localidades onde a
incidncia tributria menor. No fim, h uma economia no pagamento de tributos.
No Brasil, a questo do preo de transferncia abrangida pela Lei 9.430/1996, que regulamenta parte da
legislao tributria Federal. Os artigos 18 a 22 explicitam a taxao e discusso dos valores referentes aos
bens, servios e direitos derivados tanto de importao quanto de exportao. A vinculao entre a matriz e
suas coligadas, sejam pessoas fsicas ou jurdicas, esto prescritas no artigo 23 desta lei, que segue
basicamente a mesma literatura da Lei das Sociedades Annimas (Lei 6.404/1976), atualizada em 2001 (Lei
10.303/01), pois apresentam os mesmos conceitos. Os pagamentos de royalties de commodities so regidos
pela lei 12.715/2012, 19-A, que traz tona o mtodo do Preo sob Cotao na Exportao PECEX 19.
A viso da OCDE:

17
A esse respeito, veja: http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,tcu-revela-sonegacao-em-areas-demineracao,1543471

A esse respeito, veja:

18
http://www.ultimanoticia.com.br/ultimanoticia/Portugues/detNoticia.php?cod=20094
http://www.marabanoticias.com/noticias/economia/894-projeto-salobo-sonega-impostos-a-maraba
http://www.pres.mpf.mp.br/site/noticias/ler_noticia.zul?noticia=861

A esse respeito veja: KEMMELMEIER; RIBEIRO. Preos de transferncia e preservao da base tributria para o
19
desenvolvimento econmico e social. < http://www.conpedi.org.br/manaus/arquivos/anais/XIVCongresso/201.pdf
12

A OCDE (Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico), no que tange a prtica de

transfer pricing, tem carter meramente consultivo, visto que a mesma no tem poder perante a soberania
dos Estados asssociados. Contudo, os pases que assinam este acordo procuram seguir suas determinaes,
visto que ajudam no bom funcionamento das economias nacionais. As regras da OCDE tm alguma
influncia no ordenamento jurdico brasileiro. A expresso arms lenght, traduzida de forma livre como ao
alcance das mos, refere-se possibilidade de se pactuar os preos de forma independente, sem a
interveno de uma das partes na alada decisria do preo da outra. O termo arms lenght foi melhor
traduzido como princpio do no favoritismo: isso significa que as empresas deveriam praticar o preo de
mercado em todas as operaes, mesmo entre suas coligadas.
Manobras contbeis na minerao brasileira um estudo de caso da Vale
Para verificarmos o quanto os preos de transferncia e outras manipulaes contbeis afetam a arrecadao
tributria no setor de minerao nacional, analisaremos o caso da maior empresa mineradora e exportadora
nacional: a Vale.
O primeiro passo consiste em verificar sua receita lquida atravs da multiplicao do volume de minrio
vendido e o seu preo realizado ambos informados nas demonstraes financeiras da empresa. Aps esse
clculo, aplicamos a alquota do CFEM referente a cada mineral, ponderado pelo percentual da produo
que ocorreu em territrio nacional, j que esta incide exatamente sobre o faturamento lquido da venda dos
produtos minerais. Por fim, comparamos esse valor, que denominamos CFEM possvel, s quantias
efetivamente pagas pela empresa, que tambm so apontadas nas DFP. Uma diferena nesses valores
poderia denotar possveis sonegaes, evases ou elises.
Para simplificar os clculos, consideraremos apenas os trs minrios com maior participao na receita da
companhia: cobre, ferro e nquel. Juntos, eles responderam por aproximadamente 71% da receita lquida da
Vale em 2013, conforme Tabela 9). A extrao de minrios ferrosos, bsicos e fertilizantes que no os trs
j citados foram responsveis por mais 11% da receita lquida. Outros servios, como logstica, completam a
conta. Essa simplificao no altera de forma significativa os resultados.
Tabela 9: Pagamentos de CFEM pela Vale em US$ (2013)
Preo
mdio
realizado
($/ton.)
Cobre
175.546
$6.709
Ferro
264.600.000
$107
Nquel
2.008
$14.900
Fonte: DFP Vale 2013; Elaborao: Inesc.
Vendas
(ton.) 20

Total

CFEM possvel
(1) 21

$1.177.76.350
$28.425.978.000
$29.915.097

$23.555.387
$568.519.560
$598.302

CFEM paga

22

$461.000.000

CFEM
paga /
possvel
(1)
-22,2%

A importante diferena entre o valor possvel da CFEM 2% da receita lquida da venda de cada um dos
trs minerais, nesse caso e o valor pago j indica alguma forma de artifcio contbil para reduzir o
pagamento desse tributo. O que chama ainda mais ateno que o montante pago corresponde a CFEM de
toda a produo mineral da Vale em 2013, e no apenas a de cobre, ferro e nquel. Portanto, bem provvel
que o descolamento entre os valores de CFEM possvel e efetivamente paga seja ainda maior.

20
Total de vendas em 2013, ponderado pela produo mineral em territrio nacional: 49,7% (cobre), 100% (ferro) e
0,77% (nquel). Essa multiplicao necessria porque os royalties s podem ser aplicados sobre substncias minerais extradas
no pas.

A alquota dos trs minerais de 2%.

21

Esse valor se refere ao total de CFEM pago no ano de 2013 e no apenas para os minerais cobre, ferro e nquel.
22
13

 importante ressaltar que o fato da empresa ter pago um valor para essa contribuio menor do que o
esperado no significa, necessariamente, que ela esteja infringindo alguma lei. Certas formas de
manipulao contbil, como o transfer pricing, no so ilegais, ainda que eticamente questionveis.
Os dados da Tabela 9, contudo, no indicam a utilizao da prtica de preo de transferncia, j que esta se
caracteriza pela reduo do preo de venda dos minrios para coligadas internacionais, que depois os
revenderiam de uma localidade onde a tributao inferior, com o intuito de reduzir o pagamento de tributos
que incidem sobre o comrcio mineral. Comparemos, ento, o preo mdio realizado pela companhia com o
preo internacional dessas commodities, com base nos dados na Tabela 10.
Tabela 10: Preo mdio realizado pela Vale versus preo comrcio internacional em US$ (2013)
Preo mdio Preo mdio
realizado
internaciona
($/ton.)
l
Cobre
$6.709
$7.000
Ferro
$107
$140
Nquel
$14.900
$15.000
Fonte: DFP Vale 2013, InfoMine.

Preo
realizado /
mdio (%)
- 4,2%
- 23,3%
- 0,7%

Enquanto os preos realizados do cobre e do nquel esto em linha com o preo mdio internacional em
2013, o do ferro est consideravelmente abaixo (-23,3%). Como trata-se de um preo mdio, h a
possibilidade da empresa operar com preo de mercado em vendas para terceiros e com outro
significativamente inferior para coligadas. O fato do ferro, sozinho, representar quase 60% da receita da
empresa em 2013, pode ser um fato motivador para a companhia buscar reduzir o pagamento de tributos
para elevar os lucros.
Assim, a questo levantada nos pargrafos anteriores de que a Vale paga um valor de CFEM bastante
reduzido ao esperado se agrava ainda mais. Considerando-se a aplicao do princpio do no-favoritismo, ou
seja, que a empresa vendesse para suas coligadas ao preo de mercado, teramos uma situao ainda mais
impactante conforme revela a Tabela 11.
Tabela 11: Aplicao da CFEM com o princpio do no favoritismo em US$ (2013)
Vendas (ton.)

Preo mdio
internacional
($/ton.)

Total

Cobre
175.546
$7.000
$1.228.821.622
Ferro
264.600.000
$140
$37.044.000.000
Nquel
2.008
$15.000
$30.115.385
Fonte: DFP Vale 2013, InfoMine; Elaborao: Inesc.

CFEM possvel
(2)
$24.576.432
$740.880.000
$602.308

CFEM
possvel
(2)/(1)
(%)
+ 4,3%
+ 30,3%
+ 0,7%

CFEM
paga /
possvel
(2)
-39,8%

Nessas condies, conforme mostrado na Tabela 11, a Vale estaria deixando de pagar quase 40% da CFEM.
Ainda oportuno lembrar que esse no o nico tributo que varia de acordo com a receita e/ou o lucro. O
recolhimento da participao do superficirio e da CSLL, por exemplo, tambm seriam afetados,
aumentando ainda mais a disparidade do que deveria ser pago e do que efetivamente .
Para corroborar essa tese, a empresa j enfrenta mais de um processo na Justia relativo ao pagamento
indevido de IR e CSLL em diferentes perodos 23. Alm disso, no terceiro trimestre de 2012, foi obrigada a

23
A esse respeito, veja: http://economia.estadao.com.br/noticias/negocios,vale-recorrera-de-cobranca-tributaria-dareceita,105138e
14

provisionar mais de US$ 500 milhes devido ao aumento de probabilidade de perda em um processo
relacionado incluso de custos indevidos na base de clculo da CFEM 24.

Consideraes finais
A minerao no Brasil, em especial a grande explorao mineral, guarda uma relao direta com o debate da
injustia fiscal e tributria. Trata-se de um setor dominado por poucas empresas que se utilizam de
mecanismos lcitos, ilcitos, econmicos e polticos para manter o privilgio de explorar as principais
jazidas de minrios que o pas possui, sob ritmos e taxas de explorao que levaro exausto das reservas
minerais no Brasil no horizonte de algumas dcadas. Este quadro de injustias adquire caractersticas ainda
mais marcantes quando consideradas tambm as injustias sociais e ambientais produzidas pela explorao
mineral.
Os dados e anlises aqui apresentados mostram que imperativa uma mudana na estrutura tributria no
setor de minerao. De maneira geral, a carga tributria para as grandes empresas do setor, responsveis pela
maior parte da produo no nosso pas, baixa se comparada a dos principais pases mineradores e
extensivamente no recolhida, como no caso dos royalties. Esse ltimo caso, ainda conta com o problema de
transparncia na lei, que afeta a base de clculo e permite que algumas companhias descontem at 20% dos
tributos, o que no ocorreria se a incidncia fosse sobre a receita bruta e no a receita lquida.
Alm disso, as desoneraes, que tinham como objetivo originrio fomentar a competitividade internacional
das commodities e favorecer o saldo da balana comercial acabaram por se perpetuar, mesmo no contexto
recente de valorizao cambial e elevao dos preos das commodities, ampliando ganhos extraordinrios
para as empresas e provocando um rombo nos oramentos municipais e estaduais, no compensados pela
Unio.
Os mecanismos de regulao so tambm precrios e as grandes empresas multinacionais no medem
esforos para reduzir o pagamento de tributos aos municpios, estados e Unio atravs de diversas
manobras contbeis. Embora nem todas sejam ilegais, evidente o impacto negativo aos cofres pblicos e a
flagrante injustia tributria que promovem. Por outro lado, os rgos fiscalizadores no possuem o mesmo
empenho para minimizar essas prticas.
Em sntese, as megacorporaes mineradoras obtm lucros extraordinrios, pagando poucos tributos por
conta de uma regulao insatisfatria e uma fiscalizao leniente. A conta acaba sobrando para os
municpios e estados mineradores e, invariavelmente, para sua populao e para toda sociedade brasileira.
Alm de no pagarem o pouco que devem sociedade em termos de tributos e royalties, acumulam danos
socioambientais incalculveis no contexto de fragilidade e flexibilizao dos processos de licenciamento e
baixa fiscalizao do setor.
urgente uma reviso da tributao que onere de maneira justa as empresas e no as regies mineradoras;
assim como urgente uma regulao global das transnacionais que impea a agressiva eroso das bases
tributrias nacionais. No plano domstico, os incentivos fiscais, em especial para os grandes conglomerados,
tambm deveriam ser reavaliados, reduzidos ou at mesmo retirados.
Por fim, e no menos importante, o crescimento agressivo do setor no contexto de aprofundamento do
extrativismo agroexportador no Brasil torna mais urgente um debate amplo sobre as implicaes, para as
atuais e futuras geraes, do acelerado esgotamento das riquezas minerais.

24

DFP 2012 e 2013.

15

Referncias
ALBAVERA, F.S. et al. Panorama minero de Amrica Latina: la inversin en la dcada de los noventa.
Naciones Unidas, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Serie Medio Ambiente y Desarollo
11). Santiago: CEPAL, 1998, 81 p.
MACKENZIE, B.W. Competitive mining tax positions in South America. THIRD INTERNATIONAL
GOLD SYMPOSIUM. Lima, 5 maio 1998.
OTTO, J. et al. Mining royalties: a global study of their impact on investors, government, and civil society.
Washington: The World Bank, 2006, 320 p.
LIMA, P.C.R. A compensao financeira pela explorao mineral no Brasil e no mundo. Disponvel em:
<http://bd.camara.gov.br>. Biblioteca Digital da Cmara dos Deputados, 2007.
BRAZ, E. Aspectos tributrios da minerao brasileira: cenrio evolutivo da situao tributria da minerao
no Brasil e anlise comparativa com pases mineradores selecionados. Relatrio Tcnico 07, entregue ao
Ministrio de Minas e Energia e ao Banco Mundial como parte do estudo para elaborao do Plano
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