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Eduaaoio Palma y Dolores Rufin

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LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACION Y DESCONCENTRACION

DE LAS POLITICAS SOCIALES EN A M E R I C A LATINA:
ENFOQUE INSTITUCIONAL *
Eduardo Palma y Dolores

Rufin

Documento
preparado
para
ser presentado
en
el
Seminario
Interagencial
acerca
de
la
descentralizacin
y
la
desconcentracin
de
los
sectores
y
los
servicios
sociales,
organizado
por
el
Insituto
Latinoamericano
de
Planificacin
Econmica y Social (ILPES), la Organizacin Panamericana de la
Salud
(OPS),
Organizacin
Mundial
de
la
Salud
(OMS)
y
la
Organizacin Regional para la Educacin de Amrica Latina y el
Caribe (OREALC-UNESCO), que tendr lugar en Brasilia entre los
dias 9 y 12 de octubre de 1989.

LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACION Y DESCONCENTRACION

DE LAS POLITICAS SOCIALES EN AMERICA LATINA:
ENFOQUE INSTITUCIONAL
por Eduardo PALMA
y
Dolores RUFIAN
ILPES
I.

Introduccin.

II.

La doctrina tradicional
desconcentracin.
1."

La perspectiva
a)
b)
c)

2.-

b)
c)
d)

f)
3.-

institucional.

La distribucin espacial del poder.

Descentralizacin,
rgimen
politico
democrac ia.
Descentralizacin y formas de Estado.

La perspectiva
a)

acerca de la descentralizacin y la

administrativa.

La
transferencia
de
competencias
administrativas como caracterstica comn de
los procesos.
Los
criterios
de
diferenciacin
entre
descentralizacin y desconcentracin.
Caracterizacin territorial y funcional de
las competencias.
Algunas
consideraciones
sobre
estos
criterios.
desconcentracin.
Conclusiones sobre la desconcentracin
la perspectiva administrativa.

Las
relaciones
entre
los
procesos
descentralizacin y desconcentracin.

4.- El valor de la doctrina

tradicional.

desde
de

III. Los mltiples contextos de dinmica

descentralizacin y desconcentracin.

de

los

procesos

de

1."

La razn de la multiplicidad

dinmica.

2."

La especificidad de los procesos.

3."

El
rgimen
presidencial
latinoamericano
como
contexto para la sociedad poltica y la sociedad
c i v i l .

4."
IV.

La
regin
como
descentralizacin.

espacio

necesario

La descentralizacin y la desconcentracin
sociales.
1.-

b)
c)

servicios

La
poltica
social
como
poltica
central izada.
El clima intelectual prevaleciente.
El problena de la autoridad social.

Exigencias
tericas
de
opciones
descentralizar la poltica social.
a)
b)
c)
d)

3.-

la

El replanteamiento del problema,

a)

2.-

de los

para

Generalizacin de las exigencias.

Diferentes
opciones
para
la
descentralizacin.
Exigencias
de
la
descentralizacin
relacionadas con la administracin central.
Exigencias
de
la
descentralizacin
relacionadas
con
el
resto
de
la
Administracin Pblica.

Caracterizacin
descentralizacin.
a)
b)
c)

para

de

los

obstculos

Sectores sociales y espacio.

La heterogeneidad espacial y
El mbito de la intersectoria 1 idad.

de

la

V.

La formulacin de una

estrategia.

1.-

La condicin previa.

2."

Las opciones

3.-

Opciones en la realidad

4.-

Las estrategias
de cambio
en torno
a nuevas
modalidades de recentralizacin desconcentrada.

5.-

Las
estrategias
de
cambio
en
torno
descentralizacin de la poltica social.
a)
b)

c)

tericas.
latinoamericana.

la

La poltica
social
descentralizada
es un
modelo global .
La creacin o renovacin de poderes locales
que amplan sus competencias descentralizadas
al
interior
de
modelos
centralmente
desconcentrados.
El seguimiento del cambio en los procesos de
descentralizacin.

LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACION Y DESCONCENTRACION

DE LAS POLITICAS SOCIALES EN AMERICA LATINA:
ENFOQUE INSTITUCIONAL

por Eduardo PALMA

y
Dolores RUFIAN
ILPES
I.-

Introduccin

El tema de la descentralizacin y desconcentracin de las

polticas
sociales
en
Amrica
Latina
es un
tema
de
gran
actualidad y trascendencia ya que la visin de los sectores
sociales
a
travs
del
espacio
nos
proporciona
una
mirada
prcticamente global, aunque no nica, de las polticas sociales.
Para la exposicin de estos procesos, veremos en primer
lugar la doctrina tradicional
acerca del tema, lo que nos
permitir aclarar el sentido de los trminos; estudiaremos a
continuacin los mltiples contextos dinmicos de los procesos de
descentralizacin y desconcentracin; analizaremos la relacin
que pueden tener estos procesos con los servicios sociales y
concluiremos
el trabajo
exponiendo
dos estrategias,
una
de
recentralizacin y otra de descentralizacin de los servicios
sociales.
En
esta
introduccin
es
preciso
hacer
una
importante
precisin con respecto al ttulo y contenido del trabajo. Estos
van
referidos
tanto
a
la
descentralizacin
como
a
la
desconcentracin de los servicios sociales, pero es preciso tener
en cuenta que los conceptos tienen un alcance muy distinto ya que
la primera implica una redistribucin del poder del Estado y por
consiguiente una reforma del mismo, pero no la segunda. En
efecto, de desconeentracin puede hablarse en dos sentidos: como
fenmeno que necesariamente acompaa a la descentralizacin y
como fenmeno que, en mayor o menor grado, acompaa tambin a la
centralizacin; es decir, cualquier administracin centralizada o
descentralizada necesita desconcentrarse pues ello slo implica
transferir
competencias
a
rganos
dependientes
de
la
Administracin Central.
Nos parece muy relevante
en el trabajo haber
colocado
ciertas sealizaciones fundamentales en un tema como ste. El
lmite entre descentralizacin y desconcentracin lo colocamos,
con la doctrina ms ortodoxa sobre el tema, en el hecho de que
las autoridades
que han recibido las competencias
desde la

administracin central, hayan sido elegidas por la soberana

popular,
requisito
ste
que es el nico
que garantiza
la
autonoma de decisin. Faltando esta consideracin,
nosotros
estimamos que no cabe hablar de descentralizacin, aunque sta
trate de ser matizada con algn tipo de calificativo.
Por otra parte queremos advertir que varaos a analizar estos
procesos considerndolos como sistemas de toma de decisiones pero
no
podermos,
sin
investigacin
ad
hoc,
sealar
ninguna
caracterstica respecto de los efectos de algn tipo que puedan
produc ir.
II.- La doctrina tradicional acerca de la descentralizacin y la
desconcentracin.
Antes de comenzar el estudio especfico sobre los servicios
sociales hemos de situar la cuestin definiendo previamente la
descentralizacin y la desconcentracin. Para ello utilizaremos
los
conceptos
clsicos
elaborados
fundamentalmente
por
los
administrativistas franceses y espaoles del siglo XIX y XX
,
pues no constituye
un aporte terico definir
subjetivamente
trminos de uso universal %J.
XJ . -

Estos conceptos han sido detenidamente estudiados por

autores como HAURIOU, VEDEL, WALINE, AULOC, DUCROQ,
DUGUIT, EISENMANN o por CARDENAS, GARRIDO FALLA, VILLAR
PALASI, GARCIA TREVIJANO.

2J -

No obstante en la abundante literatura sobre el tema no

faltan autores que intenten redefinir estos conceptos
sin rigor cientfico alguno como es el caso de E.
JEANNETTI DAVILA en "Descentralizacin de los servicios
de
salud"
en
el
libro
VVAA
Experiencias
sobre
descetra1 izacin v desconcentracin en diversos pases.
INAP, Guatemala, 1987, pags, 88 y ss; quin entiende
que
"El concepto de desconcntracin en la fsica
significa
dispersar
o diseminar
algn conjunto
de
elementos que se encuentran reunidos en un mismo punto;
en la qumica, la desconcentrae in es la separacin de
los
elementos
que
componen
algn
compuesto.
Los
economistas y urbanistas hablan de desconcentrar la
industria, los polticos y politlogos de desconeentrar
el
p o d e r . . .La
diferencia
entre
descentralizacin
poltica, desconcentracin, descentralizacin funcional
tiene
un
origen
jurdico,
es
decir,
que
hay
descentralizacin
poltica
cuando
se
hacen
modificaciones jurdicas sustanciales con el inters de
transferir
responsabilidades
y
funciones
en
forma
definitiva
y
absoluta
a
otras
entidades
con
personalidad
jurdica propia
(gobiernos estatales y
municipales).
La desconeentrae in no requiere
sino

Para
ello
dividiremos
la
exposicin
analizando
dos
perspectivas. La primera seria una perspectiva
institucional,
entendiendo por tal la proveniente de las ciencias polticas y el
Derecho
Pblico;
la
segunda
ser
una
perspectiva
ms
especficamente
administrativa.
Iniciar
este
trabajo
con la
perspectiva institucional es inevitable, ya que la ltima ratio
de este tema es la del poder poltico, y entre sus definiciones
fundamentales se incluye la relativa a la forma de Estado. Con
todo, este enfoque poltico, siendo prioritario, es incompleto,
ya que sin una referencia a la modalidad de administracin, sus
definiciones son demasiado abstractas.
1.- La perspectiva

institucional

a) La distribucin espacial del poder

El tema de la descentralizacin tiene en primer lugar una
dimensin poltica de la que derivan muchas otras cuestiones de
variada ndole y que es preciso poner de manifiesto antes de
abordar cualquier anlisis ms especfico: el de la subdivisin
del espacio poltico como requisito para gobernar. Ha sealado
C.J. FRIEDRICH en este sentido que el funcionamiento de una
democracia moderna requiere el autogobierno local efectivo de
comunidades de distinto tamao 3_/. La complejidad que supone hoy
en da la accin democrtica de gobierno exige la delimitacin,
dentro de cada pas, de una serie de comunidades ms pequeas que
se
au togobiernan
en
diferentes
grados:
municipios,
departamentos, provincias, regiones, etc. El problema por lo
delegar funciones relacionadas con la administracin
federal
por
medio
de
oficinas
en
las
entidades
federativas que se consideren convenientes y por tiempo
determinado.
La
descentralizacin
funcional
es una
variante y explica una concurrencia y concertacin de
acciones. El concepto de descentralizacin tcnica es
el que mejor se diferencia del de desconeentracin , e
inclusive del descentralizacin poltica, pues aunque
se trata tambin de una transferencia de poder a un
ente
autnomo
con personalidad
jurdica
propia
es
claramente
un
servicio
separado
del
conjunto
de
servicios del Estado, debido al alto grado de tcnica
que sus actividades plantean".
Veremos despus un sentido mucho ms riguroso de
estos trminos.
3y. -

C.J. FRIEDRICH El hombre y el Gobierno. Una teora

emprica de la poltica. Ed. Tecnos, Madrid 1958, pag.
582 .

tanto consiste en cmo lograr formas de autogobierno,

sido una clsica preocupacin del constitucionalismo.

y sta ha

La perspectiva poltica nos sita, por consiguiente, ante el

problema de la distribucin espacial del poder dentro de un
Estado, y lo que la descentralizacin pretende es organizar un
sistema de redistribucin del poder democrtico a partir del
Estado
(concebido
ste como Gobierno
o como
Administracin
Central) y en provecho de las comunidades locales. Como puede
verse,
la dimensin poltica es de indudable
trascendencia,
porque como ha indicado SERVAN-SGHREIBER, la redistribucin de
ese poder implica un reforzamiento de los derechos vinculados a
la legitimidad procedente del sufragio universal y esa es una
cuestin que concierne a todos directamente ^ .
Por el contrario
la desconcentracin no es un proceso
poltico; el mismo autor ha sealado que por desconcentracin hay
que entender las medidas que tienen por objeto transferir a un
funcionario local del Estado ciertas atribuciones antes asignadas
a un Ministerio; su efecto es aumentar los poderes de los rganos
territoriales del Estado no autnomos, pero no afecta al poder
del propio
Gobierno, ni implica mayor participacin de los
ciudadanos, ya que las autoridades que gobiernan dichos rganos
territoriales no son elegidas directamente por ellos.
b) Descentralizacin, rgimen poltico y democracia
El
constitucionalismo
democrtico
es
una
forma
de
distribucin de poder. Esta distribucin no necesariamente ha de
ser espacial por lo que no podemos decir que sea una exigencia de
la democracia construir el Estado de forma descentralizada.
Sera
errneo
entender
que un rgimen
centralizado
es
antidemocrtico
y
que
por
el
contrario
un
rgimen
descentralizado gozara, por este slo hecho, de la legitimidad
democrtica,
puesto que el concepto de democracia no es un
concepto administrativo sino poltico y social y el ejercicio del
poder democrtico supone una serie de relaciones polticas y
sociales que pueden darse tanto dentro de un rgimen centralista
como descentralista. La historia muestra cmo ciertas democracias
a
la
vez
representativas
y
centralistas
han
desarrollado
relaciones polticas y sociales democrticas
permitiendo
por
parte no slo de la sociedad poltica, sino tambin de la
sociedad civil de los pases, un importante control hacia sus
representantes .

L/ -

J.J.
SERVAN-SCHREIBER
El
poder
regional.
Manifiesto de 1971, Barcelona, 1971, pag. 43

Dopesa,

Sin
embargo
la
descentralizacin
puede,
bajo
ciertas
condiciones, contribuir a la democratizacin del pas porque en
principio
favorece
otros mecanismos
de participacin
de la
sociedad
civil
no
directamente
relacionados
con
la
representacin
parlamentaria,
y
porque
permite
reforzar
el
derecho de sufragio. Este reforzamiento se refiere al hecho de
que los ciudadanos no slo van a elegir a las autoridades que
gobiernen en la Administracin Central, sino tambin las que lo
hagan en espacios territoriales ms reducidos. Obviamente este
reforzamiento
tambin
se refiere
a la periodicidad
en
las
e1ec c i one s.
Puesto que estamos considerando al Estado democrtico, con
las
matizaciones
hechas
anteriormente,
la
descentralizacin
implica una redistribucin entre varios entes de la legitimidad
democrtica. Los entes descentralizados
gozarn de la misma
legitimidad que el propio Gobierno nacional y por lo tanto sern
vlidas para estos entes las exigencias de designacin o eleccin
popular de la autoridad. Ya HAURIOU seal en este sentido que la
descentralizacin
se
caracteriza
esencialmente
por
la
participacin directa del cuerpo electoral, es decir, de la
soberana, en el nombramiento de las autoridades locales. Un
planteamiento
realista
de
la descentralizacin
apunta
a la
independencia real del ente descentralizado en la toma de sus
decisiones, lo cual requiere ciertamente que esas decisiones
estn legitimadas por la soberana popular.
c) Descentralizacin y formas de Estado
La cuestin de la descentralizacin est ligada a la forma
del Estado. En este punto conviene hacer algunas matizaciones que
nos
diferencien
el
Estado
Federal
del
Estado
unitario
descentralizado. Aqul no es un Estado descentralizado en su
grado mximo, puesto que lo que est en juego en aqul es la
unidad poltica del propio Estado. El tema de la unidad poltica
hace referencia a las formas de Estado y nos permite distinguir
entre el Estado unitario y el Estado Federal; por el contrario,
el tema de la descentralizacin afecta solamente a la estructura
de
la Administracin
Pblica
y
al
sistema
de divisin
o
distribucin de sus potestades entre los distintos entes que la
componen.
La diferenciacin de estos conceptos es en principio clara y
data incluso del siglo pasado. POSADA HERRERA distingua por
ejemplo en 1843 entre unidad y central izacin, entendiendo que la
primera iba referida a la igualdad de leyes y derechos de los
ciudadanos de un mismo Estado, mientras que la centralizacin
significaba
nicamente
que
todas
las cuestiones
que
podan

interesar a un pas, seran resueltas por el Gobierno Central 5y .

Del mismo modo HAURIOU escribira ms tarde que un Estado poda
ser uno y estar fuertemente descentralizado; en cambio en un
Estado federal es preciso distinguir entre, por una parte los
servicios
del
Gobierno
Federal,
que
normalmente
estn
centralizados; y por otra, los servicios de cada uno de los
Estados federados que pueden ser centralizados o descentralizados
dependiendo
de
la Constitucin particular de cada Estado
miembro
No
obstante
modernas
concepciones
de
Estado
unitario
descentralizado y no federal llevan el lmite de estos conceptos
a puntos
no claramente
diferenciables;
en concreto, as ha
ocurrido
por
ejemplo
al
aparecer
los
denominados
Estados
regionales en los que siendo el Estado descentralizado existen
Parlamentos
en
cada
regin
que
pueden
dictar
leyes
en
determinadas materias, como es el caso espaol. Sin embargo
siempre existir una caracterstica poltica bastante importante:
en los Estados federados existirn varios centros de impulsin
poltica radicados en cada uno de los Estados miembros, surgidos
en un momento histrico concreto por la voluntad poltica de los
constituyentes y caracterizados por la inexistencia de controles
de tutela de la colectividad central sobre las colectividades
particulares,
el
establecimiento
entre
las
diversas
colectividades polticas del Estado de mecanismos y relaciones de
colaboracin
y
la
existencia
de
rganos
jurisdiccionales
autnomos !_/ .
5y . -

POSADA HERRERA, Lecciones de Administracin. Madrid

1843
pags.
23
y
23,
citado
por
G. ARIO
ORTIZ
Descentralizacin
y
Planificacin.
Instituto
de
Estudios de la Administracin Local, Madrid 1972, pag.
42 .

6y. -

M. HAURIOU, Etude sur la centralisation. Paris 1892

pags.
8
y
9,
citado
por
G.
ARIO
ORTIZ
Descentrac1izacin y planificacin, ob . cit. pag. 46.
El sentido de la distincin es el que luego ha sido
manejado por los clsicos administrativistas franceses
como G. VEDEL o M. WALINE.

U.-

H. NOGUEIRA ALCALA, "El Estado unitario, los procesos

de descentralizacin
regional y el Estado
federal"
Doc . reproducido para el Programa de Capacitacin del
ILPES, Doc. CPRD-D/97 pag. 5. El mismo concepto lo
vuelve a poner de manifiesto el autor en H. NOGUEIRA
ACALA y F. CUMPLIDO Derecho Politico. Introduccin a la
poltica y a la teora del Estado. Instituto Chileno de
Estudios Humansticos, Santiago, 1987, pag. 239.

Por ltimo
el tema en Amrica Latina es especialmente
complicado por las peculiaridades del federalismo propio de
Venezuela, Argentina, Brasil y Mxico, ya que si de un rgimen
federal como el argentino dnde existen representantes elegidos
por votacin popular
en las provincias
y con
competencias
exclusivas
de stas, se ha podido decir que no existe la
situacin de las federaciones efectivamente descentralizadas, en
otros paises como Venezuela, la descentralizacin es an menor
desde
el
momento
en
que
la
designacin
y
remocin
de
gobernadores
se realiza por el Presidente de la Repblica,
faltando el requisito esencial de la descentralizacin. Por otra
parte, cuando los pases federales latinoamericanos hablan de
descentralizacin, lo que estn cuestionando es su federalismo,
pero no el problema de la descentralizacin que afectara a las
regiones
o municipios
dentro
de cada
Estado
federal;
las
presiones, mal llamadas descentralistas, lo que pretenden es
aumentar
las competencias
del
Estado
federado
frente
a la
Federacin
, es decir, descentralizar los Estados Federados de
la Nacin y por lo tanto atribuir a stos competencias que antes
correspondan a aquella.
Es en este sentido en el que a nosotros nos interesa el tema
puesto que, a diferencia de los conceptos de descentralizacin y
desconcentracin, no nos atrevemos a dar un del concepto de
federacin un concepto objetivo 9_/.
Resultar entonces
que,

En realidad es ste el nico problema que enfrenta la

nueva Constitucin brasilea al referirse por ejemplo a
la autonoma de recursos o a la reforma tributaria. Al
respecto
vease
a
D.
RUFIAN
"Las
disposiciones
financieras
de
la
nueva
Constitucin
de
Brasil".
Santiago, Diciembre 1988. Vease tambin al respecto a
P. FRIAS El Federalismo argentino.
Introduccin al
Derecho Pblico Provincial. Depalma 1980, Buenos Aires.
9y. -

Seala J. MACON en este sentido que "Quizs esta

definicin pudo haberse intentado a fines del siglo
XVIII o principios del siglo XIX cuando los regmenes
federales en el sentido actual comenzaron a aparecer en
el mundo, pero desde entonces se han multiplicado y
adoptado
tantas
formas distintas entre s que esa
definicin es cada da menos posible. La ausencia de
definicin se nota especialmente en la ambigedad de la
expresin . Por ejemplo el trmino federalizar puede
significar dos cosas absolutamente opuestas. En pases
como por ejemplo la Argentina, federalizar significa
descentralizar el poder, bsicamente porque el pas se
dividi en una poca en dos sectores polticos, uno que

utilizando
los
mismos
conceptos
de
descentralizacin
y
d e s c o n e e n t r a c i n , para
referirnos
a
la
transferencia
de
competencias desde el Estado a autoridades situadas en espacios
territoriales
inferiores
sean
estos
otros
estados
o
bien
regiones, municipios, etc.
2.- La perspectiva

administrativa

a)
La
transferencia
de
competencias
caracterstica comn de los procesos

administrativas

como

Desde el punto de vista administrativo la descentralizacin

y
la
desconcentracin
se
refieren
a
la
transferencia
de
competencias
administrativas.
Ello
implica
dejar
de
lado
cualquier sentido global del tema porque estamos excluyendo los
otros poderes del Estado es decir, el legislativo y el judicial.
Dentro
de
la
funcin
administrativa,
cuando
hablemos
de
competencia administrativa lo haremos siguiendo la ya clsica
definicin de D' Alessio segn la cual la competencia es "la
medida de la potestad que corresponde a un rgano".
Tanto la descentralizacin como la desconcentracin implican
"transferencia por norma legal de competencias decisorias", en
funcin de la distribucin constitucional del poder del Estado.
Exigirn por lo tanto que el ente que transfiere sea "titular" de
la competencia y que el rgano o ente a quin la competencia es
transferida, pase despus tambin a ser titular de la misma; es
decir,
una vez
que
la competencia
ha
sido
transferida
es
necesario que en el futuro, esa competencia sea ejercida por el
ente que es ya titular de la misma sin que pueda ser sustituida
por el ente central. Esta caracterstica es la que nos permitir
diferenciar
estos
conceptos
de
otros
como
delegacin
o
sustitucin en los que lo nico que se transfiere es el ejercicio
de la competencia y no la titularidad, lo que implicara que el
rgano que la deleg pueda recuperarla en cualquier momento
atendiendo
a criterios establecidos
solamente por l mismo.
Aclaremos estas ideas con algunos ejemplos:
Si
un
Ministerio
sectorial,
como
el
de
Salud,
se
descentraliza
y se desconcentra
a la vez,
algunas
de las
competencias que antes ejerca, pasarn a entes descentralizados
quera centralizar -los unitarios- y otro que quera
descentralizar
-los federales-. En cambio, en los
Estados Unidos de Amrica federalizar tiene exactamente
sentido contrario, ya que en la poca de fundacin de
la nacin los federalistas eran los partidarios de
aumentar el poder del Estado federal, mientras que los
antifedera 1 istas eran los que retaceaban el poder del
Estado
Federal"
en Federalismo
y
Descentralizacin
Fiscal en Latinoamrica. CIEDLA, Buenos Aires, 1987.

como pueden ser las regomes o los municipios y otras a los

rganos
desconcentrados,
como
pueden
ser
los
servicios
territoriales del referido Ministerio. Una vez vigente la ley de
transferencias, cualquier asunto relacionado con una competencia
que ha sido transferida habr
de ser resuelta por el ente
regional o municipal competente
o por el rgano
territorial
titular de esa competencia. Por el contrario, los supuestos de
delegacin
y
de
susCdtucin
no
requieren
una
ley
de
transferencias,
sino
an acto
administrativo
del
Ministerio
correspondiente por medio del cual, por una sola vez o por un
periodo de tiempo fijado por aqul, un determinado rgano puede
ejercer una determinada competencia que por ley no le corresponde
y por consiguiente, en el futuro, dicha competencia
seguir
siendo ejercida por el Ministerio.
No obstante, puesto que en la desconcentracin los rganos
que ejercen las competencias estn sometidos jerrquicamente a la
autoridad
estatal,
la
ftela
que
sta
puede
ejercer
sobre
aquellos permitir que La decisin pueda ser tomada en ltima
instancia en el Gobierno c^-ntral. En efecto, volviendo al ejemplo
anterior,
cuando
la
coapetencia
corresponde
a
un
rgano
desconcentrado dependiente
irectamente del Ministerio sectorial,
ste podr influir por va Jerrquica en las decisiones que toman
los rganos subordinados, a_anque sean stos, directamente, los
que ejerzan las compe tenciias .
La
segunda
diferencia
entre
los
procesos
de
descentralizacin y descomcentracin por una parte y los de
delegacin y sustitucin p-or otra, hace referencia al tipo de
competencia que se ejerce; en los primeros se tratar de una
competencia decisoria, en Los segundos, de una competencia de
gestin.
Esto
puede
pira-vocar
alguna
confusin
entre
la
delegacin
y
la
d e s c oncentracin
ya
que
los
rganos
desconcentrados, adems <i e ser titulares de ciertas competencias
de decisin, que ejercen pior ley, (la ley de transferencia de
competencias),
pueden
recibir
delegacin
de
competencias
de
gestin del ente central; es decir, los rganos desconcentrados
ejercern a la vez compeCenc ias de decisin de las que son
titulares y competencias de: gestin que les han sido delegadas.
Desde
el
punto
de
vl.sta
administrativo
es
preciso
saber
diferenciar ambos tipos de competencias ya que su rgimen es muy
distinto, como hemos visto, sobre todo en lo que concierne al
control que sobre esa competencia puede ejercerse.
b) Los criterios
desconcentracin

de

dLEerenciacin

i." el criterio de La personalidad

entre

descentralizacin

jurdica

En
la
doctrina
a d.imLn i s tr a t i va ,
los
criterios
para
distinguir entre descentralizacin y desconcentracin
no son
siempre demasiado simples. El criterio clsico se basa en el

10
concepto
de
personalidad
jurdica,
de
modo
que
la
descentralizacin
sera
la
transferencia
de
funciones
o
competencias de la persona jurdica estatal a las dems personas
jurdicas pblicas
(territoriales e institucionales) que por
tener dicha personalidad, se conocen como entes, mientras que la
desconcentracin sera la transferencia de competencias entre
rganos de una misma persona jurdica, es decir, entre rganos de
un mismo ente 10/.
De esta manera, se hablara de descentralizacin cuando se
transfiere una competencia al rgano de gobierno de una regin o
de un municipio, gozando stos de personalidad jurdica y se
hablara de desconcentracin cuando la competencia es transferida
a un rgano de la Administracin del Estado situado fuera de la
capitalidad como son las delegaciones territoriales de ciertos
Ministerios, servicios nacionales situados en la periferia del
pas , etc.
ii." La insuficiencia del criterio
independencia en la decisin

de

la personalidad.

La

En otras ocasiones la distincin se ha basado no en la

personalidad jurdica, sino en el hecho de que el ente u rgano
que recibe la competencia est o no sometido jerrquicamente a
las autoridades centrales del Estado (lo cual puede ocurrir
incluso aunque posea dicha personalidad). De esta manera ser
descentralizado
cualquier ente u rgano
al que por ley se
transfieren competencias de decisin, sin que est sometido a la
autoridad jerrquica del Gobierno nacional y ser desconcentrado
el ente u rgano sometido a dicha relacin jerrquica.
La descentralizacin va referida a la independencia del ente
al que se ha transferido la competencia por lo tanto resultar
que
el
requisito
de
la
personalidad
jurdica
puede
ser
insuficiente cuando sta no otorga una autntica independencia a
la autoridad.
El tema es extremadamente
importante puesto que si la
desconcentracin es una manifestacin del Estado centralista, la
disyuntiva no es slo descentralizacin versus desconcentracin,
sino descentralizacin versus centralizacin, con lo que los
puntos en discusin vuelven a ser el de la eleccin de la
autoridad, la amplitud y el alcance de sus atribuciones, etc.

10/ - -

F. GARRIDO FALLA La descentralizacin

Costa Rica 1967, pags. 23 y ss.

administrativa

11
c) Caracterizacin territorial y funcional de las competencias
Tradicionalmente
se
han
empleado
los
conceptos
de
descentralizacin
y
desconcentracin
para
referirse
a
la
transferencia
de
competencias
desde
el
Gobierno
a
las
administraciones territoriales. No obstante comenz a utilizarse
el concepto de descentralizacin funcional para referirse a la
transferencia
de
competencias
desde
el
Gobierno
a
ciertas
corporaciones,
fundaciones
y
otras
entidades
encargadas
de
ofrecer de forma autnoma, un servicio concreto dentro de todo
el territorio nacional, es decir, caracterizando la competencia
desde el punto de vista funcional y no territorial. Lgicamente,
requisito para diferenciar la descentralizacin funcional de la
simple desconcentracin por funciones es que los entes a los que
se hubieran transferido las competencias, estuvieran configurados
sobre algn sistema de eleccin
(de integracin de fuerzas
sociales) que asegurara la independencia de decisin respecto del
Gobierno, sealando incluso la doctrina que, en el caso de que
los cargos no fueran electivos no habra descentralizacin sino
desconcentracin 11/.
De todas formas existe un cierto consenso doctrinal en
considerar el concepto de descentralizacin funcional como un
concepto forzado. En realidad su empleo fue admitido en un
momento histrico determinado en Francia y en Espaa para no
establecer sistemas de descentralizacin territorial que estaban
siendo reclamados por los reagionalis tas franceses y espaoles.
El trmino hoy da genera confusin porque "oculta la realidad de
las cosas: la concentracin del poder de decisin en manos de la
administracin centralizada". 12/. No obstante trataremos de ver
su posible utilidad en Amrica Latina.
d) Algunas consideraciones

sobre estos criterios

Es un lugar comn en la doctrina ms reciente, entender que

el
criterio
de
la
personalidad
jurdica
como
criterio
diferenciador entre centralizacin y descentralizacin por un
lado
y
descentralizacin
y
desconcentracin
por
otro
es
insuficiente y ello por dos tipos de razones.
En
primer
lugar
en
los
procesos
actuales
de
descentralizacin y descone entracin de Amrica Latina pareciera
estar vigente en algunos pases una cierta acepcin del trmino
11/.-

Vease
sobre
esta
cuestin
a
G.ARIO
ORTIZ
en
Descentralizacin v Planificacin ob.cit. pag. 62 y ss
a L. DUGUIT Les transformations du Droit Public. Pars
1913,
pag.
47
o
a A.
ROYO
VILLANOVA
La
nueva
descentralizacin. Madrid 1914.

12./.-

G. ARIO ORTIZ ob . cit. pag. 48

12
de descentralizacin funcional. En efecto las regiones no son
concebidas todavia, en la mayor parte de los Estados, como entes
con personalidad jurdica pero en cambio en algunos se les
atribuyen autnticas competencias de decisin que pueden ejercer
sin
la
tutela
estrictamente
jerrquica
de
las
autoridades
centrales. Asi ocurrir por ejemplo con las denominadas regiones
de planificacin existentes en algunos paises que, sin gozar de
la personalidad jurdica que las convertira en entes regionales,
no son concebidas solamente como espacios para la planificacin,
sino tambin como sujetos, estableciendo para ellas ciertas
autoridades de Gobierno en cuya eleccin participa la soberana
popular.
En
estos
casos
y
tambin
por
motivos
polticos,
el
legislador
no
se
ha
atrevido
a
establecer
una
autntica
descentralizacin territorial, sino ms bien funcional porque lo
previsto no es la autonoma de la entidad regional como tal, sino
que se recurre a otras entidades, corporaciones o fundaciones, a
las que
se otorga personalidad
jurdica,
para una
funcin
concreta como es la planificacin, atribuyndoles un espacio
territorial que coincide con la regin. Este seria el caso ce
mltiples Corporaeiones Regionales de Desarrollo, existentes en
Amrica Latina a las que al hablar de descentralizacin habra
que atribuir una naturaleza mixta entre lo territorial y lo
funcional. Este tipo de descentralizacin, la funcional, tiene la
ventaja de que evita el grado o matiz poltico que puede tener la
descentralizacin territorial 13/.
Por otra parte, las relaciones jerrquicas que se dan entre
ciertos entes con personalidad jurdica nos alejan en gran medida
de
la
independencia
en
las
decisones
a que
nos
estamos
refiriendo.
En
efecto,
las
colectividades
locales,
que
tradeionalmente s tienen personalidad jurdica, pueden estar
sometidas jerrquicamente a las autoridades centrales, sobre todo
cuando
las autoridades municipales
son designadas directa o
indirectamente por aquellas; ste es por ejemplo el caso chileno
en
el
que
en
estas
condiciones
sera
preciso
hablar
de
desconcentracin pero no de descentralizacin.
No obstante la consideracin de un criterio de este tipo
puede enfrentar las perspectivas poltica y administrativa, tal
como fueron expuestos anteriormente puesto que en la primera
exigamos participacin directa del cuerpo electoral.
13/.-

Vease sobre esta importante cuestin el trabajo de G.W

WITTAMPER
"Una
mayor
descentralizacin
de
las
decisiones
polticas"
en
Contribuciones,
Estudios
Interdi seip1inartios
sobre
Desarrollo
y
Cooperacin
Internacional. Ao III n. 2 Abril Junio 1986, CIEDLA.
Buenos Aires, Argentina.

13
Una compatibilizacin de los conceptos nos permitira hablar
de descentralizacin en las regiones y en los municipios, siempre
que exista algn rgano decisorio elegido mediante sufragio o
algn
tipo
de
participacin
y
ejerzan
las
competencias
transferidas sin control por parte de la administracin central.
Por el contrario, no podremos considerar descentralizadas a las
regiones o a las colectividades locales cuyas autoridades son
nominadas directa o indirectamente por el poder central ya que
necesariamente
se
establecern
relaciones
de
jerarqua
que
impedirn la independencia en la toma de decisiones.
En Amrica Latina existirn ejemplos de regiones que, sin
gozar
de
dicha
personalidad
puedan
considerarse
como
descentralizadas por gozar de esta forma de soberana y cumplir
con los requisitos que veremos a continuacin, aunque lo normal
es todava que el nivel regional sea solamente desconcentrado.
Por el contrario podremos encontrar colectividades locales que,
teniendo personalidad jurdica, no podamos considerarlas como
entes descentralizados por faltarles el requisito poltico. Como
es sabido, la historia y la institucionalidad vigente de Amrica
Latina est llena de municipios elegidos por votacin popular
pero
con
una
vida
tan
precaria
(tanto
del
lado
de
las
competencias como de los recursos), que los hace necesariamente
poco descentralizados.
e)
Caracterizacin
desconcentracin

de

la

descentralizacin

de

la

Teniendo en cuenta lo expuesto anteriormente y para medir la

autonoma de decisin en la descentralizacin podemos llegar a
establecer una serie de caracteres de sta ltima, que nos
diferencien sta de la centralizacin y la deconcentracin. No
obstante hay que tener en cuenta que ninguno de los conceptos
puede ser entendido, ni se da en ningn pas, en estado puro,
sino que son fenmenos susceptibles de gradacin, son lneas de
tendencia que se manifiestan con mayor o menor intensidad en un
Estado.
Ninguno de estos caracteres aislados son determinantes
pues sus mltiples combinaciones posibles sern en definitiva
como
coordenadas, en cuyo marco puede dibujarse, en cada pas,
una resultante.
Siguiendo a ARIO ORTIZ, caracteres
sern por lo tanto los siguientes 14/:

14/-

de la

descentralizacin

G.
ARIO
ORTIZ
Descentralizacin
y
planificacin.
Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid
1972 pags. 67 y ss.

14
a) Que la atribucin de la potestad se haga de tal forma que
el ente u rgano pueda decidir irrevocablemente, sin que estas
decisiones
sean, de ordinario, encomendadas por el Gobierno
nacional. Para medir por lo tanto el grado de descentralizacin
habr que tener en cuenta que la competencia sea especifica pero
siempre
de
necesario
ejercicio
por
el
ente
que
la
tiene
atribuida. Dicha especificidad no es incompatible, y ello ser el
supuesto normal, con el hecho de que dicha competencia pueda ser
compartida con la Administracin Central en los trminos que
veremos
despus.
Aplicando
este
requisito
al
tema
de
la
descentralizacin de los servicios sociales, encontraremos que
existir por ejemplo descentralizacin cuando se han transferido
competencias
relativas
a los
servicios
de
salud
desde
el
Ministerio
correspondiente
a un municipio
y
ste
decide
directamente, sin que su decisin pueda ser revocada por el
Ministro .
b) El ejercicio de la potestad debe ser independiente salvo
en los aspectos y casos definidos en que existe, legalmente
establecido, un poder de control por parte del Gobierno en
garantia de la legalidad de las actuaciones y de una ordenada y
diligente
gestin.
El grado de descentralizacin
habr
que
medirlo en funcin del carcter ejecutivo de las decisiones y de
la amplitud de los poderes de revisin y control que integran su
situacin de dependencia con respecto al Estado. Continuando con
el ejemplo anterior, el Ministerio de Salud, solamente podr
controlar si el municipio ha actuado de acuerdo con la ley pero
no podr imponer criterios de decisin.
c) el ente u rgano al que se transfieren competencias no ha
de
estar
sometido
jerrquicamente
a la
autoridad
que
las
transfiere lo cual en la doctrina tradicional se manifiesta en el
hecho de tener personalidad juridica y ser por lo tanto un ente
distinto del Gobierno y no un rgano del mismo, aunque hemos
visto que este requisito puede ser medido de otra forma.
f) Conclusiones
administrativa

sobre

la

desconcentracin

desde

la

perspectiva

Ya
sealamos
que
desde
la
perspectiva
politica
la
desconcentracin no tiene apenas transcendencia porque en ningn
caso implica redistribucin del poder. En cambio desde el punto
de vista
administrativo
la desconcentracin
tiene una doble
importanc ia.
En primer lugar la administracin desconcentrada existir en
aquellos Estados en que no exista descentralizacin, existiendo
en ellos
alguna especie de administracin
territorial
cuyos
rganos
no
han
sido
elegidos
o que
no
cumplen
con
las
caracteristicas enumeradas en el epgrafe anterior. En este caso
la administracin
es centralizada y el
rol que
cumple
la

15
de s c one e n t r a c i on
consistir
precisamente
en
permitir
dicha
centralizacin, ya que las decisiones que tome la administracin
territorial
estarn
siempre
sometidas
a
la
administracin
central.
Aquella,
la
desconcentrada ,
estar
sometida
jerrquicamente a la administracin central, no ejercer sus
competencias
de forma
independiente
y sus decisiones
sern
susceptibles de revocacin. Como se comprueba, este tipo de
desconcentracin, opuesta a la descentralizacin, se caracteriza
a
travs
de
los
criterios
anteriormente
expuestos,
pero
considerndolos de forma negativa.
Por
el
contrario
existir
tambin
una
administracin
desconcentrada, y con las mismas caracteristicas anteriores, en
los Estados descentralizados, puesto que la existencia de entes
descentralizados no implica que todas las decisiones que hayan de
tomarse en los niveles territoriales inferiores sean tomadas por
stos. Por eso es preciso analizar las relaciones entre ambos
tipos de administraciones.
3.- Las relaciones
desconcentracin

entre

los

procesos

de

descentralizacin

Las relaciones entre los procesos de descentralizacin y

desconcentracion merecen un anlisis detenido sobre todo cuando
se pretende analizar los servicios sociales porque, aunque en
principio
son
procesos
independientes,
la
segunda
es
una
condicin rigurosamente determinante para conseguir la primera
como
seal
P.
BERNARD
15/.
En
efecto,
la
Administracin
descentralizada y la desconcentrada, sern dos administraciones
diferentes situadas en el espacio territorial de todo el pais, a
diferencia de la Administracin central que es una sola y est
situada en la capitalidad; sin embargo, mientras la primera est
formada por entes distintos del Gobierno nacional, la segunda no
es sino la representacin territorial de ste. Puesto que la
administracin descentralizada ha sido elegida, sta podr tener
un proyecto diferente del de la Administracin central y de la
Administracin desconcentrada. Ello supone necesariamente que las
relaciones entre ambas no pueden ser ms que de colaboracin y de
dilogo. Para ello, los rganos desconcentrados han de tener
autnticos
poderes
de
decisin
y no
solamente
un
rol
de
c o o rd inac in.
De lo que se tratar es de redefinir el rol respectivo tanto
de
las administraciones
centrales
como
de
los
rganos
que
representan territoriaImente al Gobierno nacional, es decir, los
rganos desconcentrados; a las primeras les corresponder un rol
de impulso, reglamentacin y control; por el contrario
la
15./.-

P.
BERNARD
L
Etat
de
la
d c ent r a 11 s a t i on .
Documentation Francaise, Paris 1983, pags, 251 y 252.

La

16
administracin desconcentrada, ser la encargada de la gestin
directa, la accin concertada y de las decisiones que impliquen
la puesta en funcionamiento de la politica del gobierno y de la
reglamentacin en vigor. Los rganos desconcentrados sern los
que
dialoguen,
con
fines
de
concertacin,
con
los
entes
descentralizados. De esta manera segn el mencionado autor, la
desconcentracin ser la prolongacin, la contrapartida y la
garanta de la descentralizacin.
Ms
recientemente
exponia
M.
LAMBERT
que
uno
de
los
objetivos
fundamentales
de
este
proceso
es
colocar
en
concordancia,
en
cada
nivel
territorial,
autoridades
descentralizadas
y
autoridades
desconcentradas,
dotadas
de
poderes complementarios y de importancia considerable 16/; en
particular, una vez iniciado el proceso de descentralizacin, la
desconcentracin se impone en tres direcciones principales:
La primera tiene que ver con el principio de especiaIizacin
de
las
competencias
segn
los
diferentes
niveles
de
las
colectividades,
lo
que
no
excluye
campos
de
competencia
compartidos entre el Gobierno y las colectividades territoriales.
Si llevamos estas consideraciones a los sectores sociales, es
fcil comprobar que ninguno de ellos puede estar
totalmente
descentralizado y que siempre seguirn existiendo competencias en
manos del Gobierno nacional; la coordinacin en el territorio de
que se trate exigir
por lo tanto un proceso paralelo de
transferencia de competencias a los rganos desconcentrados.
Por otra parte, frente a las autoridades que ahora dirigirn
los entes descentralizados, que sern autoridades elegidas y que
como
ejecutivos
disponen
de
iniciativas
y de un poder
de
negociacin general, el Estado no debe encontrarse debilitado por
clulas ministeriales cerradas que le haran perder las ventajas
de una negociacin global que si sera posible si existiera, en
particular en los sectores sociales, una fuerte coordinacin
central y rganos desconcentrados.
Finalmente,
el
principio
de
transferencias
a
las
colectividades
locales
de los
servicios
necesarios
para
el
ejercicio de las competencias transferidas, conduce por s mismo,
a una distribucin de los servicios sociales del Estado.

16y.-

Maurice
LAMBERT
Contenido
y
consecuencias
de
la
descentralizacin sobre el desarrollo del territorio y
las
relaciones
de poder
en Francia"
VVAA
Funcin
Pblica V Descentralizacin. Bogot, Colombia, 1987,
pag. 42.

17
4.- El valor de la doctrina

tradicional

El tema de la centralizacin y de la descentralizacin es un

tema cargado de resonancia porque es clave en la constitucin
politica
del Estado.
Pero adems,
en determinados
momentos
histricos, y siempre ante la perspectiva o sugerencia de una
reforma, adquiere particular presencia y en estas condiciones, no
solamente los politicos, sino tambin los cientficos, llamados
stos ltimos a la objetividad y al rigor tcnico, adoptan en sus
escritos, estilos apasionados y polmicos. La ventaja de la
doctrina
tradicional
y por eso
la hemos
expuesto
en este
trabajo, es que permite aportar un planteamiento del tema que no
prejuzga su bondad.
No obstante es preciso tener en cuenta que las situaciones
que aparecen en los pases no son puras; no hay
sistemas
centralizados,
descentralizados
y
desconcentrados
sino
una
variedad
de
graduaciones
en
todos
ellos.
La
doctrina
anteriormente expuesta nos permite poner los lmites entre las
situaciones, estableciendo lo que son los requisitos mnimos para
que podamos hablar de descentralizacin; ello permite efectuar
una calificacin objetiva.
Algunos
autores,
premeditadamente,
sin
embargo,
se
convierten en adversarios
de esta doctrina al querer sacar
ventajas de la confusin en favor de la descentralizacin o
centralizacin, segn cual sea la moda en cada pas.
El anlisis puede no coincidir con la visin de ciertos
actores que pueden ver el proceso de una determinada manera
introduciendo para ello nuevos conceptos. Este es el caso por
ejemplo
del
excelente
trabajo
de
O.
PHILLIP
quin,
an
entendiendo que no puede existir descentralizacin si no se
transfieren poderes ejercidos antes por el Gobierno a autoridades
locales elegidas, menciona
la existencia de una especie de
descentralizacin de hecho para calificar ciertos supuestos de
desconcentracin en los que se produce una concertacin reglada
entre el rgano desconcentrado y ciertos consejos elegidos 17/.
17/.-

O. PHILIP "Dconcentration et Dcentralisation" en La

dcentralisation pour la renovation de 1 Etat P.U.F.
1975. Este autor, desde su visin de prefecto de una
regin
francesa
establece
una
lgica
entre
la
desconcentracin y la descentralizacin de la manera
siguiente: En primer lugar aparece la desconcentracin
que
se
impone
por
razones
de
eficacia;
esta
d e s c o n c e n t r a c i n
de
hecho
se
regula
despus
convirtindose
en
un
hecho
jurdico.
La
desconcentracin, regulada de esta manera, conllevara
la concertacin ya que polticamente es poco imaginable
que el rgano desconcentrado tome sus decisiones sin

18
III.- Los mltiples contextos de dinmica
descentralizacin y desconeentracin
1.- La razn de la multiplicidad

de

los

procesos

de

dinmica

Veamos en el epgrafe anterior que algunos autores haban

intentado, basndose en una experiencia de un caso, establecer
una especie de lgica de los procesos de desconcentracin y
descentralizacin.
Sin embargo una lgica univoca no existe
puesto
que
cuando
los paisas
pretenden
descentralizarse
no
solamente es diferente el punto de partida, sino tambin el
objetivo
perseguido
y en ms
de una
ocasin
se habla
de
descentralizacin cuando lo nico que se quiere establecer es una
desconcentracin concertada con ciertos consejos que no tienen
autntico poder de decisin.
En
todo
caso,
las dinmicas
dependern
de
las
raices
histricas de los pases que nos proporcionarn una percepcin
del problema, un cierto consenso de la sociedad sobre la forma de
distribucin espacial del poder del Estado y desde luego una
voluntad
poltica
de
mantencin
o
transformacin
de
dicha
di s tr ibuc in
Es importante tener en cuenta que, en gran medida, el xito
de una propuesta de descentralizacin depender de la capacidad
de organizacin burocrtica de un pas pues, una deficiente
burocracia es mucho menos propensa al cambio y desde luego no va
a convertirse en eficiente por el hecho de descentralizarse.
Probablemente
la
descentralizacin
es
absolutamente

tener en cuenta la opinin pblica local. Despus es la

concertacin
la
que
se
regula
jurdicamente
convirtindose en un objetivo poltico lo que provoca
un nuevo desarrollo de la desconcertacin. A partir de
aqu
el
autor
introduce
el
concepto
de
descentralizacin
de
hecho
que
aparecera
cuando
existiendo
una
concertacin
organizada
sta
sea
obligatoria, aunque el rgano desconcentrado no est
obligado a tener en cuenta los resultados de sta. Esta
descentralizacin de hecho pasara a ser de derecho
cuando los Consejos elegidos, que hasta ahora han sido
encargados de la labor de concertacin pasen a ser los
titulares de algunas competencias que antes tenan los
rganos
desconcentrados
representantes
del
Gobierno
nac ional .
El esfuerzo
de construccin
de una lgica en los
procesos
por parte del autor es impresionante, no
obstante pensamos que no existe tal linealidad y que
entre una fase y otra deber existir al menos una
voluntad poltica que imponga el cambio.

19
desaconsejable
en
aquellos
pases
dnde
conseguido funcionar centralizadamente.

el

sistema

no

ha

2.- La especificidad de los procesos

No
obstante,
la
dinmica
de
los
procesos
de
descentralizacin
y
desconcentracin
es
muy
distinta;
las
competencias
que
puedan
llegar
a
tener
los
rganos
desconcentrados depender solamente del Gobierno nacional, que
ser el nico encargado de estimular o desestimular el proceso,
puesto que su puesta en funcionamiento slo requiere de una
decisin
de
reforma
administrativa.
Por
el
contrario,
la
descentralizacin
es
algo
ms
que un
fenmeno
de
reforma
administrativa ya que concierne no solamente a las instituciones
regionales o locales elegidas, sino a todos los ciudadanos. Esto
implica
una
autntica
distribucin
del
poder
entre
las
diferentes instituciones territoriales de un pas y por lo tanto
un autntico ejercicio de la participacin; por ello, el proceso
de descentralizacin
habr de ser alentado directamente
por
dichas instituciones y por los propios ciudadanos.
Esta es la razn por la que, aunque los procesos sean
complementarios, no se retroalimentan necesariamente uno a otro;
por el contrario, fuertes estmulos desconcentradores impulsados
por
el
centro
pueden
terminar
con
cualquier
intento
de
descentralizacin ya que la desconcentracin, por s sla, no es
sino
una
manifestacin
del
Estado
centralista.
Un
autor
colombiano
comentaba
en
este
sentido
que
determinadas
instituciones, como las Corporaciones Autnomas Regionales en
Colombia, se estn convirtiendo en mecanismos de centralizacin a
pesar de haber sido previstas para fines contrarios. En este
caso, comenta el autor, lo ocurrido consiste en que el proceso
desconcentrador
no
ha
ido
acompaado
de
un
proceso
descentralizador y en lugar de atribuir las funciones y los
recursos a los departamentos, se ha utilizado una institucin,
desconcentrada,
que,
actuando
dentro
de los mismos
lmites
departamentales, no es sino una entidad nacional, porque sus
autoridades son incluso designadas desde Bogot(18/ ) .
Estas
consideraciones
tambin
son
vlidas
en
sentido
contrario, pues hay pases, como Ecuador, que han alentado los
procesos
de
descentralizacin
poltica
pero
no
los
de
desconcentracin, de modo que la Administracin del Estado no
est plenamente coordinada con los entes descentralizados.

18/.-

Jaime VIDAL PERDOMO, Comentario a la Exposicin de M.

LAMBERT
"Contenido
y
consecuencias
de
la
descentralizacin sobre el desarrollo del territorio y
las relaciones de poder en Francia" op. cit.

20
En la regin latinoamericana en general, hay que hacer notar
que probablemente una de las causas de que no se haya podido
hablar de descentralizacin hasta ahora, a pesar de que al menos
los municipios
eran
concebidos
como
entes
con
personalidad
jurdica, estriba no solamente en la escasez de competencias que
a stos han sido transferidas, sino tambin a que el proceso
nunca ha ido acompaado de otro similar de desconcentracin en el
que los rganos territoriales del Estado posean un autntico
poder de decisin para concertar con los municipios.
El dilogo
de los entes descentralizados no puede ser solamente con el
Gobierno, sino con la administracin desconcentrada.
3.- El rgimen presidencial latinoamericano como contexto para la
sociedad poltica y la sociedad civil
Los procesos de descentralizacin y desconcentracin se
desenvuelven dentro de la matriz propuesta por el Estado a travs
de su ordenamiento, ello implica que la participacin que la
sociedad civil pueda tener en el proceso de toma de decisiones
est muy fuertemente determinada por el modelo de participacin
que haya establecido previamente el Estado y este modelo afectar
tanto a la sociedad poltica como a la sociedad civil.
La
primera,
la
sociedad
poltica
latinoamericana,
se
caracteriza por ser centralizada y en especial el sistema de
partidos polticos; ello provoca pocas expectativas de cambio,
incluso aunque cambie el partido gobernante. Probablemente la
razn de fondo que late bajo las frmulas centralistas que
adquiere la sociedad poltica y el sistema de partidos consiste
en
que
el
sistema
de gobierno
latinoamericano
es
siempre
pres idenc ial is ta, por lo que los partidos reproducen en su seno
la
forma
del
Gobierno
nacional.
El
presidencialismo,
latinoamericano, como forma de Gobierno, ha sido centralista y
ello influye en el resto de la sociedad.
En efecto,
el presidencialismo
que
se conoce
en
este
continente pareciera un presidencialismo "sui generis"; su lgica
esencial
es
necesariamente
centralista
por
un conjunto
de
procesos
econmicos
y
sociales
que
hacen
que
la
eleccin
presidencial se constituya en el acto de participacin poltica
por excelencia 19/.
Con una lgica como sta, los intentos de descentralizacin
se convierten
ms bien en procesos
de des localizacin
que
evidentemente no tienen nada que ver ni con la descentralizacin
ni con la desconcentracin, aunque a veces se utilicen estas
19/ .-

Es
probblemente
significativo
que
varias
constituciones latinoamericanas hayan aludido a algn
tipo de ley des cent ra 1 izado ra que despus nunca se
promulg por la propia dinmica centralista del sistema.

21
denominaciones.
La capitalidad
es uno
de
los
factores
del
presidencialismo latinoamericano y los excesos de centralizacin
son combatidos con deslocalizaciones del tipo de Brasilia en
Brasil, traslado del Congreso a Valparaso en Chile y algunos
estudios e intentos preliminares del mismo tipo en Venezuela o
Argentina.
Pero el problema es an ms grave cuando consideramos a la
sociedad civil, ya que la democratizacin de un pas se juega en
buena parte en este tipo de sociedad. Por un lado, la sociedad
civil reproduce a la poltica y, en efecto, es una conclusin
admitida por la investigacin 20/. que en Amrica Latina la
sociedad civil es modelada por el Estado y que en la medida en
que ste sea unitario y centralista, la sociedad civil lo ser
tambin por depender la base de dicha sociedad de las cpulas
centrales.
De
la
misma
manera
cuando
el
Estado
trata
de
convertirse en descentralizado y desconcentrado, la participacin
se limita a los modelos de descentralizacin y desconcentracin
propuestos desde el mismo. Existir de esta manera, una especie
de encasillamiento de la participacin, que ser la que trabe la
dinmica democratizadora
que en principio acompaara a los
procesos de descentralizacin.
Esta suerte
de encasillamiento
provoca
que, cuando
se
analizan casos empricos, pueda concluirse bastante fcilmente
que, exista poco inters en la participacin. Ello se debe, como
decamos, a que el modelo de participacin est
ntimamente
ligado con el marco institucional por lo que, si se quieren
romper formas poco adecuadas ha de reformarse precisamente dicho
marco.
La
participacin
solamente
tiene
sentido
cuando
es
ejercicio de poder y por lo tanto cualquier reforma ha de tener
en cuenta que los que participan han de sentirse ejerciendo ese
poder.
Esta
es
probablemente
la
razn
del
fracaso
de
la
participacin, cuando en un pas lo que se producen son procesos
desconcentradores
y no
autnticamente
descentralizadores.
En
efecto, aquellos sabemos que estn caracterizados por un vnculo
jerrquico que liga al Gobierno nacional con la Administracin
desconcentrada, de tal suerte que permite que sea ese Gobierno el
que tome en ltima instancia la decisin. En esas condiciones,
incentivar
un
proceso
de
participacin
implica
solamente
estimular modalidades de consulta pero no de concertacin que
20/. -

C . FRANCO, Organizacin campesina y reestructuracin

del Estado. Ediciones CEDEP N. 5, IIMA, pERU, 1985 y E.
PALMA
"La
descentralizacin
desde
una
perspectiva
poltica",
ponencia
presentada
al
III
Seminario
Latinoamericano de Planificacin Regional y Estadual,
ILPES/CENDEC, Brasilia, Die. 1983.

22
sera el autntico ejercicio de poder. Por el contrario, la
descentralizacin democrtica requiere que se desarrollen formas
de organizacin
variadas
y heterogneas,
independientes
del
Estado y de la propia sociedad poltica, y ello para lograr dos
cosas segn vuelve a sealar RESTREPO: primero como garanta de
una fiscalizacin permanente de las instituciones desde afuera y
segundo, como principal medio de vida de una ciudadana que se
autoregula y se autodetermina y, que lucha permanentemente contra
el encadenamiento de la sociedad civil por el Estado bajo todas
sus formas 21/.
4.- La regin como espacio necesario para la descentralizacin
Otro punto importante a considerar cuando se analizan los
contextos
de
los
procesos
de
descentralizacin
y
desconcentracin,
consiste
en determinar
si la regin puede
proporcionar el espacio necesario para la participacin, puesto
que las modernas tendencias que afectan a estos procesos tratan
de involucrar no solamente a los municipios sino a las regiones.
Efectivamente las regiones no han tenido nunca en Amrica Latina
un rol muy relevante en el proceso de toma de decisiones a nivel
nacional, y las comunidades locales o municipales, no han tenido
ms remedio que traducir el modelo de sociedad impuesto desde el
Estado. La descentralizacin requerira de un nivel intermedio,
que podra ser la regin, para democratizar la base de la
sociedad y es ste el rol diferente que ciertos pases estn
pidiendo a las regiones.
Pero lograr un nivel de este tipo en la regin no es tarea
fcil, no solamente porque la sociedad poltica no se haya
estructurado descentral izadamen t e sino porque, como expusimos
anteriormente, aunque la iniciativa descentra1 izadora proceda del
Estado, el movimiento continuo hacia la descentralizacin y
regionalizacin ha de ser tambin continuamente impulsado desde
los propios entes territoriales y por los ciudadanos. Para ello
sera preciso que existiera en Amrica Latina una especie de
lealtad de pertenencia a la regin, es decir, que los ciudadanos
de una determinada regin no solamente tengan los cauces para
participar en los problemas regionales (lo cual es un requisito
ZX./

En efecto, sigue indicando el autor que "Todo Estado,

de una u otra manera conspira contra la sociedad al
querer amarrarla en unas formas institucionales, en
unas normas y reglas que se izan por encima y contra
los ciudadanos.
Por
ello,
la democracia
no
puede
reducirse a una cuestin del Estado (cualquiera que
ste sea), ni a un grado determinado de participacin
ciudadana en las instituciones por ms amplia que sea
esta
participacin"
en
Daro
I.
RESTREPO,
"Descentralizacin, Democracia y Estado
autoritario"
ob, cit. pags. 115 y 115.

23
que puede establecerse desde fuera),
problemas regionales tengan identidad
los problemas nacionales.

sino que sientan que los

propia e independiente de

En el ILPES, este problema ha sido detenidamente estudiado

por S. BOISIER, sealando que es preciso construir previamente la
regin como espacio social 2 2/. lo cual debe ser ampliado con una
construccin de la misma como espacio cultural 2 3/: esta es la
nica forma de conseguir dicha lealtad y permitir as que la
sociedad civil vaya impulsando el proceso. Parte de las crticas
que se han efectuado a algunos procesos descentralizadores en
Amrica
Latina
provienen
del
hecho
de
haber
establecido,
institucionalmente, lmites polticos para las regiones incapaces
de aglutinar una autntica lealtad regional, desconociendo otros
lmites que histricamente tienen arraigo en la poblacin; y sta
puede ser una razn que explique por qu la participacin de la
sociedad civil es ms fcil a nivel municipal que a nivel
regional 24/
IV.- La Descentralizacin
sociales.

v la Desconcentracin de los

servicios

1.- El replanteamiento del problema

a) La poltica social como poltica

centralizada

La poltica social ha sido tradicionaImente una poltica

centralizada
porque as fu concebida en su expansin en la
poca de post-guerra. Adems, en este tipo de poltica, tanto la
descentralizacin
como
la
d e s c o n c e n t r a c i n
presentan
en
principio dos inconvenientes: En primer lugar que la demanda por
parte
de
los
administrados,
de
los
servicios
sociales
es
inmediata por lo que para stos lo importante son las tareas y no
quienes las realicen; en segundo lugar porque la expansin de la
poltica
social
fue
ideada para realizar
una
cobertura
de
servicios que resolviera dficits de carcter nacionales, sin
consideracin a la composicin territorial de los dficits.
2 2/.-

S. BOISIER, "Las regiones como espacios socialmente

construidos". Revista de la CEPAL n. 35, Agosto 1988.

2 3/.-

E.
PALMA
"La
descentralizacin
de
la
poltica
social:participacin e intersectorialidad" ob. cit.

2 4/.-

Vease al respecto los trabajos contenidos en W A A La

Inssurgencia
de
las
Provincias.Hacia
un
nuevo
ordenamiento territorial para Colombia. Instituto de
Estudios
Polticos
y
Relaciones
Internacionales.
Universidad Nacional, S. XXI, Bogot 1988.

24
Por otra parte, en ciertos momentos ha existido un consenso
generalizado
acerca
de que
la entrega
eficaz
y masiva
de
servicios
sociales
debia
hacerse
de
forma
centralizada.
Modernamente, sin embargo, pareciera que el clima intelectual
prevaleciente aboga por la descentralizacin de este tipo de
s e rvi c ios.
b) El clima intelectual

prevaleciente

Advertamos al comienzo de este trabajo que existen en la

actualidad
importantes
estmulos
en
favor
de
la
descentralizacin, y es indudable que como frmula poltica y
administrativa tiene un potencial del que todava no conocemos su
alcance. En principio creemos que la descentralizacin puede ser
til como tcnica que ayude a resolver los problemas sociales por
las
razones
ya mencionadas
relacionadas
con la
eficiencia,
cercana de la informacin y porque permite un tratamiento ms
diferenciado de la poblacin en funcin de la equidad.
Por
otra
parte,
el
pensamiento
descentra 1 izador
latinoamericano se est generando en torno a las ideologas ms
dispares.
Por ltimo, queremos advertir que en torno al concepto de
descentralizacin se han ido formando una serie de expectativas
altamente ideolgicas
que no se corresponden con la realidad por
situarse
fuera
de contextos
concretos.
Nosotros
pretendemos
situar
el
trabajo
fuera
del
denominado
"cuerpo
ideolgico
descentralista" 2 5/. expresin que actualmente est a la moda y
tratar de evaluar el fenmeno en el marco de los servicios
soc iales .
c)

El problema de la autoridad

social

Para la comprensin cabal del tema es preciso distinguir

previamente entre centralizacin administrativa de "lo social" y
descentralizacin
territorial
que,
no
solamente
no
son
incompatibles sino complementarias como vamos a ver, y trataremos
de hacer una breve reflexin introductoria sobre la primera.
El tema de la autoridad
social
enfrenta dos tipos de
problemas: en primer lugar como respuesta a la subordinacin de
la poltica social y a la fragmentacin sectorial y en segundo
lugar la cuestin de la autoridad social y su insercin en la
estructura administrativa de carcter sectorial y espacial.

2 5/.-

denominacin
utilizada
por
Daro
I.
"Descentralizacin, Democracia y Estado
ob . cit. pag. 113.

RESTREPO,
en
autoritario",

25
i." Autoridad social como respuesta a la subordinacin de la
politica social y a la fragmentacin sectorial
La
poltica
social
encuentra
al
menos
dos
tipos
de
problemas
en
nuestros
das
relacionados
con
la
estructura
administrativa del Estado. Por una parte su posicin subordinada
respecto
de la poltica
econmica
ya que
los
Ministerios,
Direcciones
y Oficinas
encargadas
de
lo
social han
estado
separados de aquellos encargados de lo econmico, o en todo caso
nunca han sido interlocutores vlidos frente a aquellos para
destacar
la importancia
de lo social. Por otra parte, las
decisiones de poltica social se han estado tomando en forma
excesivamente sectorializada desde el punto de vista funcional,
es decir, se ha constatado la escassima coordinacin entre por
una parte los diferentes sectores como salud, seguridad social,
educacin,
vivienda,
etc.;
entre
los
diferentes
programas
(incluso intersectoriales), llevados a cabo por cada sector y
entre los agentes pblicos y privados que llevan a cabo acciones
sectoriales. El resultado de ello ha sido una poltica social
subordinada a lo econmico en el sentido de tratar de corregir
algunos efectos adversos de aquella y la no existencia de una
poltica unitaria en lo social.
i. i." La autoridad social y su insercin en la
administrtiva de carcter sectorial y espacial

estructura

El
segundo
problema
que
se plantea
es
cmo
insertar
administrativamente esa posible autoridad social si el pas est
descentralizado
(obviamente
si
no
hay
descentralizacin
la
autoridad social es una simple concentracin funcional). Ello
depender lgicamente de la opcin que se haya escogido para
disear dicha autoridad.
Bsicamente son tres los tipos de opciones que se discuten
en la regin: el primero consiste en establecer un Ministerio
encargado de los asuntos sociales, manteniendo no obstante a los
ministerios
sectoriales;
la segunda
consistira
en que
ese
Ministerio absorviera a los sectoriales y la tercera consitira
en la creacin de una especie de gabinete social que, adems de
las funciones de coordinacin, asumira importantes competencias
relativas a la asignacin de recursos.
En cualquiera de los casos, pero teniendo en cuenta las
particularidades de la modalidad elegida, lo que se requiere es
una
estricta
delimitacin
de
las
competencias
que
van a
corresponder a cada rgano, teniendo en cuenta que la posible
creacin
de una autoridad
social
implicar
una
especie de
concentracin
funcional,
es
dec ir,
una
transferencia
de
competencias desde los Ministerios sectoriales (desconcentrados
funeionalmente) , a ese rgano. Evidentemente una transferencia
de este tipo no es incompatible con la descentralizacin, y si

26
sta se produjera simultneamente, existira un doble flujo de
competencias, uno concentrador y otro descentralizador , teniendo
en cuenta la situacin de poderes compartidos que ser explicada
a continuacin.
Sealemos por ltimo que, puesto que la administracin
descentralizada puede reproducir a nivel territorial inferior,
los mismos esquemas administrativos que la administrain central,
en aquella puede volver a aparecer un rgano descentralizado que
coordine lo social dentro de ese nivel.
La conjuncin de todas estas situaciones requiere llegar a
un sisema de poderes participados o compartidos que vamos a
pasar a explicar.
2.Exigencias
tericas
poltica social.

de

opciones

para

descentralizar

la

a) Generalizacin de las exigencias

Las
disyuntivas
c e n t r a 1 i z a c i n - d e s c e n t r a 1 i z aci n
y
concentracin- desconcencracin deben ser resueltas tericamente
de una manera aparentemente simple: debe ser titular de la
competencia correspondiente
aquel ente u rgano que est en
mejores condiciones para decidir en funcin del tipo de decisin
de que se trate y del tipo de informacin con la que cuente para
tomar
la
decisin.
Las
razones
que
justificaran
la
descentralizacin
estaran precisamente en funcin de este tipo
de consideracin ya que los entes de este tipo tendran una
posicin ms cercana para conseguir la informacin; pero de esta
privilegiada
posicin
tambin
gozaran
los
rganos
desconcentrados, por lo que la segunda razn para que intervengan
los entes
descentralizados
vuelve
a aludir
al
tema
de
la
participacin de los ciudadanos y a la eleccin por stos de las
autoridades
que
van
a
resolver
los
problemas
locales,
en
coordinacin con los anteriores.
Por otra parte, puesto que
que la econmica, necesita ser
homogneo dentro de cada pas ,
proceso de toma de decisiones en

la problemtica social, al igual

resuelta en torno a un esquema
se requiere analizar a fondo el
poltica social.

b) Diferentes opciones para la descentralizacin

En
principio
existiran
dos
mecanismos
de
toma
de
decisiones
sobre
poltica
social.
El
primero
de
ellos
consistira
en
atribuir
todas
las
competencias
sobre
los
sectores a un solo ente; si el pas es centralizado ese ente
seria el Gobierno
nacional, pero si es descentralizado
las
competencias seran atribuidas a las regiones y a los municipios.
La segunda solucin implicara establecer un sistema de poderes
compartidos entre los diferentes tipos de entes y rganos, en los

27
que el quantum de competencias podra ser desde
entre
los
sectores
o
incluso
entre
los
descentral izados.

luego diferente
propios
entes

La primera solucin presenta inconvenientes en ambos casos,

tanto si la competencia se atribuye al Gobierno nacional como a
los entes territoriales inferiores; en el primero por la lejana
de la informacin y por no permitir la participacin de la
sociedad civil, pero tambin en el segundo porque la solucin de
los problemas sociales requiere como mnimo un importante grado
de armonizacin dentro de un pas. El segundo parecera el
mecanismo ms adecuado
pero siempre que la situacin de poderes
compartidos permita una autntica titularidad de competencias de
decisin, tanto para los rganos desconcentrados como para los
entes descentralizados e incluso para el propio Gobierno 2 6/.
Lo
ideal
parecera
entonces
establecer
unos
programas
comunes de accin en cuya elaboracin y gestin participen el
gobierno nacional, y sus delegaciones territoriales, es decir la
administracin central
(en la que se incluira la autoridad
social si existiera), las regiones y los entes locales.
Los
planes
acompaados de:

programas

que

se

elaboraran

debern

ir

a) una objetivacin de funciones, es decir, una descripcin

y delimitacin de las funciones que han de desarrollarse.
b) una estructura de programa, es decir, una delimitacin de
prioridades, y
c) de un sistema paralelo de asignacin de las mismas que
ser, al mismo tiempo, una estructura de competencias. La
asignacin de competencia ser una asignacin pleno iure, es
decir,
se
asignarn
competencias
propias
de
necesario
ejercicio por el ente que las tiene atribuidas.
A nivel de decisin, los entes territoriales
inferiores
descentralizados
y
los
rganos
desconcentrados,
concretarn
decisiones amplias tomadas a nivel nacional, operando as una
sucesiva individualizacin de la decisin. No se debe olvidar que
los segmentos de poltica social que se ejecutan a nivel local
son parte
inseparable
de la totalidad del sistema
nacional
sectorial y por lo tanto es imposible pensar que las decisiones
no pasaran en algn momento por la administracin central. No
obstante, en esta concrecin se debe garantizar la competencia
exclusiva de los entes descentralizados en las decisiones sobre
las que sean competentes, lo que significar que este tipo de
decisiones no podrn ser revocadas ni sustituidas por los rganos
26/.-

Al
respecto
vease
por
ejemplo
el
trabajo
Descentralizacin Federal v Financiamiento del sistema
educativo. Proyecto PNUD ARG/87/012, Nov. 1987.

28
centrales. Incluso en pases federales se ha hablado de "poderes
concurrentes", para referirse a la distribucin de competencias
entre la Nacin y las provincias en materia de educacin y salud
2 7/. Es la propia Constitucin argentina la que seala que son
poderes concurrentes los que autorizan la gestin de la Nacin y
las provincias
sobre las mismas materias, especialmente
del
desarrollo
y
bienestar
econmico-soci a1 . En
concreto
la
educacin, en sus tres niveles, es gestin concurrente entre las
provincias y la Nacin y lo mismo en salud por lo que ambas se
ven
sometidas
a
movimientos
continuos
central iz ado r e s y
descentralizadores.
c)
Exigencias
de
la
administracin central

descentralizacin

relacionadas

con

la

Un sistema de este tipo requerir entonces, no solamente una

nueva descripcin de competencias de los entes descentralizados y
rganos desconcentrados, sino una transformacin de la estructura
administrativa central, que en algunos casos puede significar
incluso un ref orzamiento de la misma 2 8/. al menos en tres
sentidos.
En
primer
lugar
correspondera
a
esta
administracin
central un importante rol de orientacin de las acciones del
resto de las instituciones, lo cual implicar generalmente una
profunda remodelacin de la estructura central que, con una
oferta
de
servicios
centralizada,
no
estaba
preparada
para
cumplir este rol. En un sistema descentralizado, es preciso
desarrollar la capacidad de orientacin basndola en un sistema
de informacin que va desde la base (a travs de los rganos
descentralizados y desconcentrados) a los niveles
superiores
(gobierno nacional).
En segundo lugar correspondera al Gobierno la coordinacin
de la poltica social en los tres sentidos antes referidos: en
primer lugar la coordinacin de los diferentes sectores entre si,
en segundo lugar la coordinacin entre los diferentes programas
que son ejecutados por cada sector para evitar o controlar
duplicidades y lograr mayor eficiencia y tercero la coordinacin
entre todos los agentes que actuaran en este campo, incluyendo
no solamente a los agentes pblicos, sino tambin a los privados,
2// 2jy. -

P.J. FRIAS Introduccin al Derecho Publico

Depalma 1980, Buenos Aires, pags . 37 y ss.
E.

Provincial.

BUSTELO, "Poltica Social en un contexto de crisis:

Ser que
se puede?", Seminario
de Alto
Nivel:Como
recuperar el progreso social en Amrica Latina. ILPES,
IDE, UNICEF, Santiago de Chile, 20 al 24 de Junio de
1988 , pags. 23 y ss .

En
tercer
lugar,
le
correspondera
asegurar
la
financiacin de las polticas sociales para evitar desigualdades.
Es este un punto muy delicado que requiere detenida investigacin
y anlisis puesto que desde los entes descentralizados suele
reclamarse recursos propios lo cual puede ir en merma de las
regiones o municipios ms pobres. La descentralizacin no es
incompatible con la dependencia de recursos, por lo que ser el
Gobierno nacional el encargado de asegurar la financiacin en
general
de las polticas, completando
los posibles
recursos
propios que hayan sido concedidos a los entes descentralizados;
adems debiera existir algn tipo de competencia presupuestaria
en
las
autoridades
centrales
que
asegure
una
especie
de
presupuesto integrado en lo social.
No obstante es muy importante ligar la transferencia de
competencias con la trasferencia de recursos necesaria para su
ejecucin, sobre todo si la descentralizacin ha sido contemplada
dentro de las estrategias para hacer frente a la crisis pues, en
otros
caso,
como ya han sealado
los
autores,
lo que
se
transfiere del centro a la periferia es la parcelacin de la
crisis global existente 2 9/.
Finalmente, desde el punto de vista del control, cuando
exista
descentralizacin
slo
puede
existir
un
control
de
legalidad sobre la actuacin del ente descentralizado, es decir,
un control de regularidad jurdica, control reglado, ejercitable
solamente en los casos establecidos previamente por ley y no
discrecionalmente por la Administracin central. No existir
descentralizacin en cambio cuando lo que se establezcan sean
controles de oportunidad, que son discrecionales, como(30/):
a) cuando exista de hecho una reserva de decisin a favor
del Gobierno u otro ente como ocurre con los procedimientos
bifsicos en los que en una primera fase la decisin corresponde
a un rgano pero se requiere que el procedimiento pase por una
segunda fase ante la administracin central o,
b) en aquellos casos en los que se establecen requisitos de
autorizacin o posibilidades de anulacin puesto que implicarn
29/. -

Orlando
FALS
BORDA
"Ordenamiento
territorial
integracin
regional
en
Colombia"
en
VVAA
Insurgencia de las Provincias, ob. cit. pag. 53.

e
La

30/. - G. ARIO ORTIZ Descentralizacin v planificacin, ob. cit.

pags. 91 y ss.

30
de hecho una relacin de jerarqua, que nos llevara a hablar de
desconcentracin, pero no de descentralizacin.
Para que el Gobierno central pueda cumplir este tipo de
roles ser preciso que desarrolle una capacidad de decisin muy
importante,
pues
hasta
ahora,
a pesar
de haber
sido
una
administracin centralizada, no se han podido evitar importantes
problemas de coordinacin 31/. Este reforzamiento de la capacidad
de decisin de la administracin central, podra hacerse a travs
de una autoridad social, como sealamos anteriormente, a la que
se hubiera atribuido una estructura de competencias que incluyera
las funciones anteriores.
d) Exigencias de la descentralizacin
de la Administracin Pblica

relacionadas

con el

resto

Los procesos de descentralizacin y desconcentracin de las

polticas sociales han de ir acompaados de procesos generales
del mismo tipo en toda la administracin pblica del Estado,
coordinando perfectamente los procesos de descentralizacin con
los de desconcentracin, tal como expusimos anteriormente. De
todas formas hay que tener en cuenta, que hay una serie de
polticas que en ningn caso pueden ser descentralizadas (el
ejemplo clsico es la defensa nacional); no obstante, entre el
conjunto de polticas pblicas que permiten descentralizacin ha
de existir una cierta homogeneidad en los procesos ya que si el
proceso
no
es
global,
existir
de
nuevo
un
peligro
de
recentralizacin.
Es evidente que se requiere un mayor grado de madurez dentro
de la Administracin Pblica del Estado para construir un Estado
descentralizado
que
para
construirlo
centralizadamente . Por
consiguiente
es
una
exigencia
de
cualquier
intento
de

31/.-

En Argentina por ejemplo, y en el tema relativo a la

educacin se reconoce que la descentralizacin supone
admnitir que un grupo importante de atribuciones, que
actualmente tiene la nacin, pasarn a ser ejercidas
por
las
instancias
responsables
de
los
servicios
transferidos. Pero al mismo tiempo supone admitir que
el Gobierno Federal tendr facultades para asegurar que
tal
descentralizacin
no
lleva
a
crecientes
desigualdades, a una mayor incomunicacin entre las
partes,
a la ausencia
manifiesta
o encubierta
de
coordinacin y, en definitiva, a la desarticulacin del
sistema con todas sus implicaciones. Esta parece haber
sido, por lo que hace a la conduccin de la enseanza
primaria, una de las consecuencias negativas de la
experiencia anterior. En el trabajo Descentralizacin
Federal y Finane i amiento del sistema educativa op. cit.

31
descentralizacin
madurez.

haber

conseguido

previamente

dicho

grado

de

3.- Caracterizacin de los obstculos de la descentralizacin

a) Sectores sociales y espacio
En la prctica sin embargo, este conjunto de reglas no es de
tan simple aplicacin y se plantear una rica problemtica mucho
ms
difcil
de
resolver
puesto
que
los
procesos
de
descentralizacin
y desconcentracin no tienen en cuenta el
sistema
de que
se
trate
(salud, educacin,
etc.) sino
su
distribucin espacial. Enfatizar el espacio sin tener en cuenta
el sector de que se trata, es ver el problema de forma parcial.
Por otra parte ya expusimos en la introduccin que bajo la misma
denominacin se encubren en realidad procesos muy variados que
incluso tienen diferentes propsitos porque responden a contextos
polticos e histricos de variado signo.
El proceso de toma de decisiones no es un proceso simple por
dos tipos de motivos: En primer lugar, porque es muy difcil
diferenciar lo tcnico, de lo administrativo y de lo poltico y
es muy difcil, por lo tanto, determinar cual es el ente
descentralizado, u rgano desconcentrado, que ha de tomar una
determinada decisin o la autoridad poltica competente sobre un
determinado tema.
En
segundo
lugar
porque
es
extremadamente
difcil
individualizar
sucesivamente
una
decisin
en
el espacio
y
determinar cuales son los niveles por los que ha de pasar y hasta
dnde deben concretarse, en cada espacio territorial, polticas
que entre s son absolutamente heterogneas como la vivienda, la
salud, la educacin, la seguridad social, etc. En efecto, la
distribucin de competencias
entre el Gobierno y los entes
descentralizados enfrenta una enorme dificultad cual es la de
definir las competencias en una colectividad territorial dnde, a
diferencia de los establecimientos pblicos, o los sectores, no
puede
utilizarse
el
principio
de
especialidad.
Las
colectividades territoriales tienen una vocacin de intervencin
general en todos los asuntos de su inters. Esta razn genera una
segunda dificultad consistente en la ntima conexin entre las
competencias del Gobierno y las de las colectividades locales
que,
en la
prctica,
provoca una lnea de divisin fluctuante
32y.

3 2/.-

J.M. PONTIER "La rpartition des comptences entre 1

Etat
et
les
co 1 1 e c t i v i t s
locales:
bilan
et
perspectives".
en
La
Dcentra 1 isati on
pour
la
renovation de 1 Etat ob. cit. pag. 115 y ss.

32
El tema no permite desde luego una solucin general, y ni
siquiera una propuesta que pueda tener algn matiz de generalidad
pues, dependiendo del contexto en el que se site la reforma y de
los objetivos
perseguidos, cada Estado debe decidir
en qu
espacios territoriales y bajo qu rganos o entes deben colocarse
las competencias relativas a los servicios sociales. El anlisis
comparado admite ya cualquier tipo de solucin; desde el caso
espaol,
dnde
los
sectores
sociales
son
situados
bajo
la
competencia de la regin, o el francs, dnde despreciando este
nivel,
que
todava
es algo
artificial,
se
ha
erigido
al
Departamento como el ente que tiene a su cargo casi todo lo
hasta el caso chileno, dnde es el municipio el que se ha
convertido en el detentor de este tipo de competencias. Por otra
parte hay que contar tambin con la posibilidad de que cada
sector prefiera lmites diferentes y qu stos
puedan o no ser
compatibles en la prctica. Como seala CROWTHER refirindose al
caso costarricense, existe una tensin inherente en la oferta que
tiende a mitigar contra el ordenamiento y compatib i 1 izacin de
los programas regionales de los distintos sectores. Las economas
de
escala
y
las
geogrficas
de
los
distintos
sectores
gubernamentales,
tanto
productivos
como
sociales,
implican
esquemas
muy
diferentes
de
regi ona 1 izacin
y
conflictos
inherentes sobre la extensin de los servicios.
b) La heterogeneidad

espacial v sectorial

Por otra parte una gran dificultad prctica es la de la

heterogeneidad del tema que estudiamos y que se presenta al menos
en tres sentidos.
a) El primero es el de la heterogeneidad de los entes que
van
a ser
descentralizados,
es decir,
las
regiones
y las
colectividades locales o municipios. Se han utilizado criterios
de clasificacin que son absolutamente insuficientes, tales como
los que distinguen municipios rurales de los urbanos o regiones
ms o menos industrializadas; es preciso encontrar una tipologa
ms adecuada a tan variadas situaciones, que nos permita seguir
investigando
cmo
afecta
la
descentralizacin
y
la
desconcentracin a entes y rganos ya ms homogneos 3 3/.
3 3/.-

Ciertamente el Gobierno metropolitano supone municipios

de
una
naturaleza
completamente
diferente.
La
administracin de la metrpoli latinoamericana excede
con
mucho
lo
ppropio
de
la
teora
municipal
y
probablemente hay soluciones que obligan a centralizar
en un gobierno metropolitano el sistema de toma de
decisiones y en otros a descentralizarlo. As seala
por
ejejmplo
J.G.
FRANCISCONI
criticando
la
sectori al izacin de la poltica urbana que "Como fruto
de una ideologa poltica y tecnolgica que predomin
durante varios decenios, se planific la ciudad y la

33
b) Un segundo sentido de dicha heterogeneidad es el que se
presenta en las situaciones y entornos en los diferentes paisesy
al interior de ellos.
c) Por ltimo el tercero afecta a los propios sistemas de
salud, educacin, vivienda, etc. que tienen cada uno entidad
propia y es prcticamente imposible establecer reglas comunes
aplicables a todos. Existen discrepancias naturales entre los
sectores en cuanto a las preferencias de criterios para la
delimitacin de los lmites de las zonas y regiones.
c) El mbito de la

intersectorialidad

Por ltimo, un clsico problema que se plantea cuando se

analizan los procesos descentralizadores y desconcentradores es
el de la intersec toria1 idad, ya que la coordinacin de lo
intersectorial puede volverse ms difcil cuanto ms reducido es
el espacio dnde se desarrollan las polticas. En efecto la
intersectorialidad a nivel macro es muy agregada lo cual afecta
la
determinacin
rigurosa
de
los
factores
de
implicancia
recproca.
Por
su
parte,
a
nivel
local
o
micro,
la
intersectorialidad es ms bien micro, de prueba. En este punto
vuelve a cobrar relevancia el tema regional como el espacio
ptimo dnde existiendo descentralizacin, puede coordinarse lo
intersectorial.
Intimamente
relacionado
con este tema, est el de las
relaciones complementarias entre los sectores. La eficiencia de
entrega, la capacidad del consumidor de hacer buen uso del bien o
servicio y la contribucin real del mismo para el bienestar de la
poblacin,
generalmente
dependen
de
la
existencia
en
el
consumidor
o su
ambiente,
de
ciertas
condiciones
que
el
consumidor
o
su
ambiente
de
ciertas
condiciones
que
son
resultados
de
otros
bienes
y
servicios
gubernamentales.
Naturalmente, la educacin es uno de los ms fundamentales para
el aprovechamiento
o uso
eficiente
de los
otros bienes y
servicios gubernamentales. Naturalmente, la educacin es uno de
los ms fundamentales para el aprovechamiento o uso eficiente de
los otros bienes y servicios que ofrece el Gobierno.
metrpoli, que son el marco y habitat del ser humano.
Con todo, la prioridad po1tico-administrativa de las
inversiones
se
ha
orientado
hacia
unos
cuantos
sectores,
especialmente
la
vivienda".
En
"La
importancia del sector no estructurado en los futuros
asentamientos
urbanos
de
las
metrpolis
duales"
documento presentado al Seminario El Tercer Sector y la
Vivienda
: Una alternativa para el desarrollo
del
habitat de sectores de bajos ingresos. Santiago de
Chile, Marzo 1987.

34
v.-

La formulacin de una estrategia

1.- La condicin previa

A travs de todo este documento se ha insistido en la
necesidad de contar con un buen diagnstico de la realidad. El
conocimiento de dicha realidad incluye el conocimiento acerca de
la
fortaleza
o debilidad
de
la burocracia,
del
grado
de
vigorizacin de los grupos, el conocimiento pormenorizado de los
sectores sociales y, finalmente, la matriz institucional vigente
acerca del Gobierno de cada espacio nacional. Slo a partir de un
diagnstico
pormenorizado
y
actual,
pueden
definirse
los
objetivos previstos.
En
la definicin
de los
objetivos
deben asumirse
los
conceptos tradicionales para caracterizar la centralizacin, la
descentralizacin y la desconcentracin. Carece de toda utilidad
el empleo de subterfugios, los recursos retricos y el uso
convencional de conceptos de empleo universal. Las concesiones a
la moda o a la retrica van a significar confusin y convertirn
en irrelevante cualquier intento de transformacin.
2.- Las opciones
Desde
cinco.

una

tericas
perspectiva

terica

las

opciones

de modelos

son

La
primera
es
la
centralizacin
total.
Los
servicios
centrales
de
a
Administracin,
dependiente
del
respectivo
Gobierno nacional, tienen a su cargo las decisiones de poltica
social. Los servicios locales tienen como nica tarea ejecutar
las rdenes e instrucciones provenientes de la Administracin
central. Probablemente esta primera opcin se corresponde con las
necesidades de pases muy pobres y de tamao reducido.
La
segunda
opcin
es
la
centralizacin
desconcentrada
territorialmente. La Administracin central transfiere ciertos
poderes de decisin a sus propios rganos territoriales situados
en la regin, comuna, departamento, provincia, etc., pero no a
tales
entes
directamente
sino
a
los
rganos
directamente
dependientes de la Administracin Central.
La
tercera
opcin
es
la
centralizacin
desconcentrada
funcionalmente. En este caso la Administracin central transfiere
cierto poder de decisin a un servicio nacional dotado de una
misin especial.
La cuarta es la descentralizain territorial. Los poderes
de decisin son compartidos entre rganos de diferente cobertura
geogrfica (nacionales, regionales, provinciales y comunales),
elegidos todos ellos por sufragio universal.

35
Finalmente
la
quinta
opcin
es
la
descentralizacin
funcional en cuyo caso se otorga un poder de decisin a un ente
especializado elegido por votacin popular. Dicha especializacin
puede provenir de la tarea o de las tareas de ente: gestin de
los
seguros
sociales
de
los
afiliados,
etc.
Este
tipo
probablemente se corresponde con pases de mayor desarrollo pero
de reducido tamao.
3.- Opciones en la realidad

latinoamericana

Las opciones en la prctica latinoamericana se concentran en

variaciones en torno a la centralizacin desconcentrada y la
descentralizacin territorial.
La situacin prevaleciente en la regin es de centralizacin
desconcentrada
con
componentes
variables
de
rganos
descentralizados (Lo ms comn es que las autoridades de los
municipios sean elegidas, as como
las de las provincias en la
mayora
de
los pases
federales y excepcionalmente
en los
unitarios). Esta centralizacin desconcentrada se acompaa de
numerosos rganos desconcentrados funcionalmente y escassimos
entes funcionalmente descentralizados.
Ante la situacin prevaleciente se abre la perspectiva
una
opcin
descentra1 izadora
bsicamente
territorial
puntualmente funcional.

de
y

4.- Las estrategias de cambio en

recentralizacin desconeentrada

de

torno a nuevas

modalidades

No
debe
sorprender
que
sean
llamadas
estrategias
de
recentralizacin desconcentrada ya que implican en sus mltiples
variedades un nuevo intento de reordenamiento de los servicios
sociales
en
torno
a uno
o varios
criterios
considerados
centrales. La pluralidad de estrategias atiende, entre otros a
los siguientes criterios:
a) El surgimiento y aceptacin de nuevas orientaciones para
la poltica social: el finane iamiento, el crdito externo, la
evaluacin
de proyectos,
el carcter
intersectorial
de
los
programas, etc .
b) La bsqueda de nuevas modalidades para la centralizacin
de las decisiones nacionales de poltica
social:
ministerio
nico, nuevas agrupaciones de ministerios e instituciones.
c) Otra dimensin relevante es el papel asignado a los entes
descentralizados territorialmente y a los entes descentralizados
funcionalmente. En principio cabe al respecto una ampliacin o
una disminucin de las competencias y/o de los recursos para la
decisin y la gestin de la poltica espacial y funcionalmente

36
descentralizada. En todo caso, hay que calificar los posibles
aumentos de competencias descentralizadas. En efecto, un aumento
de las competencias descentralizadas en los pases, en que la
Constitucin y la voluntad polticas as lo consagran, implica
otro
modelo
espacial
para
los
sectores
sociales.
En
este
epgrafe,
las
referencias
atienden
a los casos
en que
la
desconcentracin
es la regla y la descentralizacin
es la
excepcin.
La desconcentracin, en estos casos, debe ser concebida como
instrumental para los nuevos objetivos perseguidos. En rigor, se
trata de que la desconcentracin territorial y funcional, si la
hubiere, sean coherentes con dichos objetivos. Las cuestiones
relativas a la coherencia incluyen la vinculacin de la oferta
con la demanda de los servicios sociales. As, en las estrategias
para erradicar la pobreza crtica, la desconeentrac in tiene que
vincular, a travs del espacio nacional, los cambios de oferta,
en cantidad y calidad, con las necesidades insatisfechas y no
expresadas,
separndolas
de
las
expectativas
de
la
demanda
satisfecha y declarada.
Todava no se ha realizado un inventario de los problemas
detectados en torno al vinculo entre oferta y demanda a travs
del espacio geogrfico nacional. Con todo, se pueden sealar
ciertos temas recurrentes.
En torno a la oferta, es frecuente la comprobacin de una
aparente paradoja: por una parte, desde el punto de vista de las
necesidades sociales, los servicios prestados por los diversos
sectores gubernamentales son complementarios y, de otra, cada
sector define su propio esquema de desconcentracin territorial
atendiendo a economas de escala, criterios tcnicos inherentes
a su especializacin, etc.
Otra
situacin
recurrente alude a la multiplicacin de
instancias
y trmites.
Como
seala
CROWTHER,
comentando
la
experiencia de Costa Rica "no solamente existe una multiplicacin
de canales de acceso a las decisiones sobre reparticin de
recursos, sino que tambin existe una multiplicacin de pautas
contradictoriales entre s de ordenamiento y priorizacin de
recursos" 34/.
Desde la perspectiva de la demanda, los problemas radican en
identificar la modalidad de participacin idnea para lograr el
acceso a la oferta de los bienes y servicios por parte de los
diferentes grupos identificados como poblacin objetivo. Es de
general comprobacin la multiplicidad de modalidades previstas
para lograr el acceso a los bienes y servicios sociales, por muy
34/ . CROWTHER
mee .

La regiona1 izacin de los servicios sociales,

tex.

37
selectiva y focalizada que sea una determinada poltica

social.

El concepto de acceso se refiere al lugar de encuentro entre

la oferta estatal y la demanda social.
Una vez que se logra el encuentro de oferta y demanda,
surgen las modalidades de participacin inherentes a la ejecucin
de cada programa social. En verdad se preven mltiples formas de
participacin.
La
ms
simple,
propia
de
las
polticas
compensatorias, focalizadas y selectivas se consuma en el mero
acto de recepcin de un bien y/o servicio. En numerosos programas
sociales, sin embargo, es insuficiente la mera recepcin, an si
ella fuese habitual, en cuyo caso los receptores son clientes o
usuarios de algn servicio.
Para perfeccionar
la ejecucin de algunos programas se
suponen ciertos comportamientos sociales, ya sean individuales o
colectivos. A veces, los comportamientos previstos suponen un
conjunto coherente de acciones u omisiones a realizar dentro de
un lapso de tiempo. De esta manera cada poltica y programa
sociales sugieren una modalidad de ejecucin participativa. Por
ello cabe agregar que las relaciones entre la oferta y la demanda
suponen, en diferente grado, una concertacin informal entre la
burocracia social y los grupos de la sociedad civil. Asimismo, la
poltica social desconcentrada suele incluir la consulta a los
ciudadanos de ciertas decisiones atingentes a la elaboracin de
programas y a la determinacin de prioridades. La consulta tiene
el riesgo que formaliza demandas que la autoridad respectiva no
tiene la obligacin de reconocer.
Sin embargo, es preciso sealar que las modalidades de
participacin inherentes a la desconcentracin pueden facilitar
la influencia en su propio beneficio, de grupos cuyas demandas no
tienen prioridad. Es frecuente que el canal de presin para
lograrlo sea a travs de la propia burocracia encargada de las
prestaciones.
Finalmente, se puede concluir que la desconcentracin tiene
todas las ventajas de una centralizacin coherente y orgnica.
Naturalmente, la desconcentracin asume todos los riesgos de
suponerla instrumental en complejos procesos que condicionan una
actividad burocrtica bidimensional : sectorial y espacial. Como
es obvio, slo la investigacin acumulativa puede acreditar los
efectos
previstos
y
no
previstos
que
pueden
asumir
las
modalidades de centralizacin desconcentrada.

38
5.- Las estrategias de cambio en torno a la descentralizacin
la poltica social
a) La poltica social descentralizada es un modelo

de

global

A travs del anlisis de este documento se ha reiterado que

al modelo de poltica social descentralizada no se llega en un
proceso de cambios involuntarios o naturales. La comprobacin de
que pudiesen existir constelaciones sociales en que prevalezcan
procesos
de
diferenciacin,
de
concentracin
informal,
de
interpeneetracin entre la burocracia y la sociedad, no significa
que se transite desde una presunta descentralizacin de hecho
como
el
antecedente
necesario
de
una
descentralizacin
de
derecho.
Obviamente,
para
el xito
de
la descentralizacin,
es
preciso
comprobar
la existencia
de condiciones
sociales
de
posibilidad. Sin embargo, la descentralizacin supone siempre un
cambio institucional para establecer poderes compartidos, regular
sus competencias entre s, y las de los rganos descentralizados
con la administracin desconeentrada .
La implantacin de un modelo de este tipo posee una lgica
propia de insercin. La descentralizacin es un proceso y no un
acto; se trata en efecto de un proceso continuo y de mediano o
largo plazo que supone flexibilidad en su adaptacin al medio,
lo que implica el uso de instrumentos jurdicos que sean por s
misnos flexibles (convenios a partir de leyes marco, etc.) 3 5/.
b) La creacin o renovacin de poderes locales que amplan sus
competencias descentralizadas al interior de modelos centralmente
desconcentrados
Se trata de experiencias en boga en la regin en que se
entregan a los municipios, competencias en la gestin de los
servicios
sociales.
Si
bien
subsistir
el
modelo
global
desconcentrado,
se
incluye
su referencia en el epgrafe de
procesos de descentralizacin en razn de la importancia de un
cambio
de
tanta
envergadura.
En
efecto,
municipalizar
los
servicios de educacin y salud es prcticamente descentralizar
los servicios sociales en su nivel comunal (Obviamente si las
autoridades municipales no son elegidas por sufragio universal,
el
municipio
no
es
ms
que
un
mero
servicio
pblico
desconcentrado).
El
quid
de
estas
experiencias
estar
centrado
en
la
coordinacin de las competencias compartidas: por una parte las
3 5/ .-

en
el
trabajo
Descentralizacin
Federal
v
Financiamiento
del Sistema Educativo. Proyecto PNUD
ARG/87/012, Nov. 1987.pag. 97.