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OPERACIONES CONJUNTAS:

civiles y militares en la
poltica de defensa

SERIE: DEMOCRACIA Y FUERZA ARMADA


N M E R O 6, O P E RA C I O N E S C O N J U N TA S : C I V I L E S Y M I L I TA R E S E N L A P O L T I C A
DE DEFENSA

Lima 2006

Instituto de Defensa Legal. IDL. Lima 2006


RELACIONES CIVILES MILITARES/REFORMA DE LA FUERZA ARMADA/DISEO
INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA NACIONAL/GESTIN PBLICA DE LA
DEFENSA NACIONAL/EDUCACIN MILITAR/JUSTICIA MILITAR
Formato: 17 x 24

N. de pginas: 420

No est permitida la reproduccin total o parcial de esta obra ni su tratamiento o


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Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per 2006-4014
ISBN: 9972-2625-9-6
Proyecto: La Sociedad Civil Frente a la Fuerza Armada:
Desarrollando Capacidad Institucional de Control
Coordinadora e investigadora: Ana Mara Tamayo Flores
Investigadores: Jos Robles Montoya, Jos Miguel Florez Flores
y Rossy Salazar Villalobos
Cuidado de edicin: Roco Moscoso
Impresin: Tarea Grfica
Esta publicacin se realiz con el apoyo de la Fundacin Ford

NDICE

INTRODUCCIN

Primera Parte
1.

AVANCES EN LAS RELACIONES


JOS HUERTA TORRES

ENTRE CIVILES Y MILITARES EN EL

PER

17

Segunda Parte
2.

LA TRANSICIN HACIA
FUERZAS ARMADAS
Angel Tello

3.

LA FRAGILIDAD DEL
Jorge Zaverucha

4.

DEL

LA DEMOCRACIA EN

ARGENTINA. REFORMA

DE LAS

31

MINISTERIO DE DEFENSA BRASILEO

51

MILITARISMO DE LA SEGURIDAD NACIONAL A UNA NUEVA AGENDA


NACIONAL DE SEGURIDAD

Dirk Kruijt

81

Tercera Parte
5.

6.

7.

BALANCE

DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PARA UNA CONDUCCIN


DEMOCRTICA DE LA FUERZA ARMADA 2001- 2005

Ana Mara Tamayo

119

Asignacin de recursos para la defensa nacional: El caso del


presupuesto 2003-2005
Jos Robles Montoya

153

LA EDUCACIN CIRCULAR
Jos Miguel Florez

263

8.

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN
Rossy Salazar Villalobos

DE LA JUSTICIA MILITAR?

311

APOSTILLA

405

NOTA DE LOS AUTORES

407

INTRODUCCIN

La historia de los pases que conforman Amrica Latina est marcada


por la presencia de los ejrcitos. Si durante el siglo XIX ellos fueron los
actores centrales de un proceso de liberacin del poder colonial y de
formacin de los que pretendan ser Estados modernos, durante el siglo
XX pasaron a ser actores centrales de los procesos polticos que, en su
momento, ubicaron a nuestros pases en la polaridad capitalismocomunismo. Las dictaduras se sucedieron permanentemente en casi todo
nuestro continente, tanto as que la penltima dcada del siglo estuvo plena
de transiciones, en una ola democratizadora que implicaba el retroceso
de los militares en el mbito de la poltica y su retorno a los cuarteles.
Sin embargo, la democratizacin de nuestros pases no pasaba slo
por el retiro de los militares del poder poltico evidente. Los elementos
eran ms complejos y atravesaban dimensiones de lo ms diversas, tanto
en el nivel interno como en el externo: diseos institucionales, culturas
polticas, dinmicas globales, nuevas relaciones de poder, nuevos actores,
viejos poderes de facto, capacidades econmicas, brechas sociales y
una infinita lista de problemas de siempre y soluciones de nunca.
El hecho de que, a inicios del siglo XXI, en el Per todava se hable de
transicin democrtica, a la vez que en otros pases andinos o asoma
el viejo caudillismo militarista o cae algn presidente cada ao y medio,
da cuenta de lo precario que resulta nuestro proceso democratizador.
Si a ello le aadimos el poco arraigo que la democracia tiene en la opinin
pblica latinoamericana, el panorama se torna an ms sombro.
En ese escenario complejo, la democratizacin de la defensa se convierte
en una de las dimensiones que, necesariamente, deben ser fortalecidas
desde una perspectiva democrtica para darles sostenibilidad a
nuestras ya difcilestransiciones.

I NTRODUCCIN

Pero que significa democratizar la defensa? El conjunto de los textos


presentados en este volumen no pretende necesariamente responder
esta pregunta, mas s nos ofrece una perspectiva de algunos caminos
que se estn recorriendo en este sentido. Ante todo, parte por reconocer
que lo que est en juego es una reforma poltica que no pasa slo por
modernizar el equipamiento y la infraestructura, sino que significa revisar
doctrinas, reorganizar estructuras y redisear mecanismos, evaluando
la utilidad y pertinencia de capacidades anteriores en el actual escenario.
Se trata, precisamente, de disear e implementar polticas observando
los problemas de la defensa en perspectiva desde dnde vienen, por
dnde pasan y hacia dnde van y analizando a los actores, sus intereses,
funciones y responsabilidades.
Esa mirada, en la que adems la defensa queda relegada a la esfera
exclusivamente militar, tiene que ser superada por otra que asuma a los
militares como el necesario aparato operativo de la dimensin ms
importante de la defensa. La organizacin encargada de implementar y
ejecutar la poltica de defensa en su dimensin militar, ni ms ni menos.
Requerimos para ello una perspectiva que entienda la defensa desde un
proceso que genere institucionalidad democrtica a travs del diseo y
la implementacin de normas, estructuras y mecanismos que permitan
el control poltico de la fuerza armada, a la vez que promuevan la toma
de responsabilidades sobre la definicin de la defensa por parte de las
autoridades elegidas.
Ello no implica dejar de reconocer las especificidades de la fuerza armada
como aparato pblico, ni dejar de reconocer que los ejrcitos son, en
ltima instancia, la ratio esencial del Estado, que es precisamente el
que monopoliza el uso legtimo del poder a travs de su fuerza pblica.
Sin embargo, estamos convencidos de que entender esto no implica
necesariamente mantener a la fuerza armada como un actor poltico
que define, por accin u omisin, el curso poltico del propio Estado.
Es justo, por ello, afirmar que, finalmente, la democratizacin de la
defensa pasa tambin por enfrentar un conjunto de temas sensibles
para la relacin entre civiles y militares. Hay que enfrentar estos temas
para democratizar la defensa, lo cual implica abrir espacios militares
a perspectivas civiles e incluir intereses militares en reas civiles, a la
manera de cualquier otra dimensin pblica estatal. Para ello, la

10

INTRODUCCIN

generacin de capacidades civiles es tan necesaria como la promocin


de la participacin militar en dinmicas y mbitos por costumbre ajenos
a lo castrense, como la universidad o el sufragio.
Desde esa perspectiva, este volumen abre con el texto de la conferencia
presentada por el director general de Poltica y Estrategia del Ministerio
de Defensa, general de divisin en situacin de retiro Jos Huerta Torres,
titulada Avances en la relacin civil-militar en el Per. Dicho texto
aborda el examen de una serie de mecanismos de interrelacin entre
civiles y militares, que comprende, en palabras del autor, la elaboracin
de una poltica militar desde una perspectiva consensuada con el ms
amplio espectro posible de actores, para lo cual se verifica la necesidad
de formar a profesionales civiles expertos en temas militares. Para ello,
el autor sostiene que resulta necesario fomentar y auspiciar espacios
pblicos para debatir los asuntos militares y profundizar las
investigaciones en temas castrenses.
La segunda parte del libro presenta una mirada a un camino de reforma
militar y de defensa recorrido por algunos pases desde hace algunos
aos. Se describen crticamente algunos elementos de los procesos de
reforma de la defensa acontecidos en Argentina, Brasil y otros pases
latinoamericanos. Los textos permiten identificar la necesaria relacin
entre reforma y proceso poltico, adems de presentar con claridad la
pertinencia de insistir en la reforma de temas esenciales como la
definicin de los roles militares, el fortalecimiento efectivo de las
capacidades del Ejecutivo frente a la poltica de defensa, la capacitacin
militar y la reflexin frente al pasado.
En el primer trabajo de la segunda parte, ngel Tello ofrece una mirada
del proceso argentino de reforma de la defensa. Para el autor, la influencia
de los militares en la historia de su pas es clave para entender la
intensidad de las reformas ocurridas, marcadas por la violencia de las
dictaduras y la derrota militar de las Malvinas. Tello resalta en el proceso
argentino la promulgacin de una ley de defensa y de otras normas que
funcionaron como verdaderos instrumentos de polticas de Estado. Por
otro lado, destaca que, en este proceso, la actitud de los mandos medios
tendi a la reintegracin de los militares a la vida cvica y social, en
forma ms bien opuesta a la actuacin antidemocrtica de aos
anteriores.

11

I NTRODUCCIN

En el texto referido al Brasil, Jorge Zaverucha plantea desde una mirada


crtica la relacin estrecha entre contexto poltico y reforma de la
defensa. Para el autor, el caso concreto de la creacin de un Ministerio
de Defensa en su pas no corresponde a la intencin de democratizar el
tema, sino ms bien de responder a intereses contingentes de plazo
inmediato. Zaverucha caracteriza al Ministerio de la Defensa brasileo
como frgil, y relaciona esta caracterstica con la inconsistencia poltica
de su formacin, pues en ningn momento parece haberse tratado de
un mecanismo de ejercicio de control poltico de la fuerza armada.
Desde una cobertura geogrfica ms amplia, Dirk Kruijt, autor del cuarto
trabajo, comenta las transformaciones acontecidas en la regin
latinoamericana en torno a la doctrina militar y la manera en que nuestros
pases definen y enfrentan los problemas de seguridad. El autor ubica
estas reflexiones en un contexto de precariedad democrtica en el que
surgen nuevas amenazas para la seguridad de los Estados, teniendo en
cuenta, adems, las demandas sobre poltica de defensa y reforma militar
que plantea un proceso de transicin democrtica.
La tercera parte del libro incluye la discusin promovida en cuatro
talleres temticos llevados a cabo los das 17 y 18 de octubre del 2005,
en los cuales un conjunto de especialistas analiz la poltica de defensa
desde una perspectiva de participacin conjunta de civiles y militares.
En esas mesas de trabajo, se revisaron los casos de diversos pases
latinoamericanos. Adems, se sometieron al debate tanto el diseo
institucional de la reforma de la defensa en el Per como un conjunto de
temas sensibles para la relacin entre civiles y militares y, por lo
mismo, elementos centrales de la discusin referida a la democratizacin
de la defensa en el Per. Empieza con la revisin del marco institucional
diseado durante el ambiguo proceso de reforma militar reciente, para
despus concentrarse en el anlisis de tres temas sumamente sensibles
para las relaciones cvico-militares y, por ende, para la poltica de defensa:
el diseo presupuestal, la educacin militar y la justicia militar.
La presencia en cada taller de expositores internacionales que
participan en esta publicacin junto a comentaristas nacionales
permiti contrastar nuestros procesos con los ya ocurridos en otras
sociedades. Participaron junto con los invitados extranjeros el Dr.
Eduardo Toche, investigador del Centro de Estudios para el Desarrollo

12

INTRODUCCIN

DESCO; el Dr. Gustavo Guerra-Garca, ex viceministro de Transportes y


Comunicaciones y especialista en gestin pblica; el general del Ejrcito
en situacin de retiro Csar Huertas; y el especialista en Derecho Penal
y profesor de la Pontificia Universidad Catlica del Per Dr. Ivn Meini.
Iniciando la tercera parte del libro, Ana Mara Tamayo revisa las
principales normas que se legislaron en materia de defensa entre los
aos 2001 y 2005. Estas leyes, junto con otras normas, habran servido
para perfilar un diseo institucional particular para la poltica de defensa.
Sin embargo, desde la lectura de Tamayo, este nuevo marco institucional
no ha significado un avance sustantivo en la superacin del modelo
tradicional de relacin entre fuerzas armadas, Estado y sociedad. El
balance que la autora presenta del diseo institucional de la defensa
permite observar que las normas, las estructuras y los mecanismos
definidos no son enfticamente consistentes con un modelo de control
democrtico de la fuerza armada ni con un esfuerzo por ubicar a la defensa
en los niveles de gestin pblica moderna y eficiente.
Jos Robles Montoya abre la caja de Pandora del presupuesto pblico
de la defensa para proponer un anlisis del proceso de diseo
presupuestal. El autor desmenuza la informacin pblica oficial con la
que se cuenta, mostrando quin gasta, para qu se gasta, en qu se
gasta y cmo se financia. Sobre esa base, el autor sugiere un modelo de
planeamiento presupuestal que promueva una gestin eficiente de la
poltica pblica de defensa.
En el penltimo documento de este volumen, Jos Miguel Florez analiza
la educacin militar. Desde una perspectiva que insiste en la observacin
de las relaciones entre fuerza armada, Estado y sociedad en democracia,
el autor critica los procesos de formacin castrense y plantea que, en la
organizacin militar, las referencias institucionales nacen y giran en
torno a s mismas, y que la educacin militar es el proceso a travs del
cual se reproduce dicha autorreferencia.
Finalmente, Rossy Salazar Villalobos analiza la justicia militar, desde la
dcada de 1980 hasta la actualidad, intentando evidenciar cmo los
poderes Legislativo y Ejecutivo continan tolerando la autonoma de la
justicia militar, al no adecuar sta a los parmetros sealados en las
sentencias del Tribunal Constitucional sobre la materia. Al mismo tiempo,

13

I NTRODUCCIN

ilustra la actuacin de la Defensora del Pueblo, y recientemente del


Ministerio Pblico, as como de algunas organizaciones de la sociedad
civil, para impulsar la redefinicin de un modelo de justicia militar, capaz
de garantizar a los justiciables un debido proceso.
Como lo seala su ttulo de Operaciones conjuntas: civiles y militares
en la poltica de defensa, este Libro constituye un intento por ofrecer
una mirada a lo que, a lo largo de esta introduccin, hemos denominado
democratizacin de la defensa. El nfasis final al respecto busca,
simplemente, recalcar que este esfuerzo es una tarea en la que todos
los involucrados Estado, fuerza armada y sociedad civil estn
comprometidos, desde mbitos especficos pero con objetivos comunes.

14

INTRODUCCIN

PRIMERA SECCIN

15

JOS HUERTA TORRES

16

AVANCES EN LAS RELACIONES ENTRE CIVILES Y MILITARES EN EL PER

AVANCES EN LAS RELACIONES ENTRE CIVILES Y


MILITARES EN EL PER

General de divisin (r) Jos Huerta Torres*

* Conferencia pronunciada el 18 de octubre del 2005 en el evento internacional


Operaciones conjuntas: civiles y militares en la poltica de defensa organizado por
el Instituto de Defensa Legal.

17

JOS HUERTA TORRES

18

AVANCES EN LAS RELACIONES ENTRE CIVILES Y MILITARES EN EL PER

Con gran complacencia, concurro a este importante evento en


representacin del seor general de divisin Marciano Rengifo Ruiz,
ministro de Defensa, atendiendo a la gentil invitacin cursada por el
Instituto de Defensa Legal a fin de desarrollar el tema Operaciones
conjuntas: civiles y militares en la poltica de defensa.
Para abordar adecuadamente esta materia y tratar de explorar el
desenvolvimiento de las relaciones entre civiles y militares, o mejor
dicho entre la sociedad y sus Fuerzas Armadas en el pasado reciente, he
credo conveniente tomar como referencia el Informe Final de la Comisin
para la Reestructuracin Integral de las Fuerzas Armadas, aprobado
por resolucin suprema 038 DE/SG del 8 de marzo del 2002, y por otro
lado, algunos aspectos contemplados en el Acuerdo Nacional firmado el
mismo ao.
Con relacin al referido informe, es pertinente recordar que en su
contenido se establece que la reestructuracin de las Fuerzas Armadas
se inserta en el proceso de modernizacin del Estado peruano y a la vez
debe considerarse como un elemento esencial del proceso de
consolidacin de la democracia en nuestro pas. Considera, as mismo,
que dicho proceso de reestructuracin debe ser acompaado por el
perfeccionamiento de las instituciones democrticas, la reforma del
Poder Judicial, el fortalecimiento de los partidos polticos y la
modernizacin de la gestin pblica, entre otras medidas.
Se establece tambin que las relaciones civiles-militares deben ser las
normales en una democracia moderna, considerando que, en democracia,
las Fuerzas Armadas no intervienen ni condicionan la toma de decisiones
polticas, y en cambio ejecutan la poltica de seguridad y defensa decidida
por el gobierno libremente elegido, mbito en el cual el control de las

19

JOS HUERTA TORRES

Fuerzas Armadas es una atribucin del gobierno. Dicho control implica,


como es obvio, su subordinacin al poder constitucional y la
normalizacin de las relaciones entre civiles y militares en un contexto
democrtico, as como el establecimiento de un horizonte axiolgico
que aproxime e integre, mutuamente, los valores propios de las Fuerzas
Armadas y los de la sociedad civil.
El citado documento sustenta, adems, que el modelo de relaciones
democrticas que existir en el Per entre la sociedad civil y sus Fuerzas
Armadas debe ser objeto de consenso entre las fuerzas polticas.
En lo que respecta al Acuerdo Nacional, debemos rescatar de su
contenido los aspectos referidos a la seguridad y defensa nacional. En
dicho acuerdo, en el cual participaron representantes de las principales
organizaciones de la sociedad civil y del Estado, se trat de interpretar
los intereses y aspiraciones de la nacin y se disearon 31 polticas de
Estado. La novena se refiere exclusivamente a la seguridad nacional y
en ella el Estado se compromete a fomentar la participacin activa de la
sociedad en el logro de los objetivos de la poltica de seguridad y defensa
nacional, a garantizar la plena operatividad de las Fuerzas Armadas
orientadas a la disuasin, defensa y prevencin de conflictos, y a impulsar
la enseanza de los conceptos de seguridad y defensa en todos los
niveles del sistema educativo del pas, entre otros aspectos.
Es al amparo de este marco normativo tomado como referencia, dado
que tiene estrecha relacin con el tema asignado, que pasar luego a
explorar cules han sido los logros alcanzados en el sector Defensa, que
tienen connotacin con las relaciones entre la sociedad y sus Fuerzas
Armadas, no sin antes hacer un breve recuerdo de algunos conceptos
doctrinarios sobre la seguridad y defensa nacional.
Segn nuestro Libro blanco, la seguridad es la situacin en la cual el
Estado tiene garantizada su independencia, soberana e integridad, y la
poblacin los derechos fundamentales establecidos en la Constitucin.
Esta situacin contribuye a la consolidacin de la paz, el desarrollo
integral y la justicia social, basada en los valores democrticos y en el
respeto a los derechos humanos; es decir, es una condicin que permite
el desarrollo y la prosperidad de los pueblos, libres de presiones y
amenazas que puedan impedir el logro de sus intereses y objetivos. En

20

AVANCES EN LAS RELACIONES ENTRE CIVILES Y MILITARES EN EL PER

tanto, la defensa nacional es el conjunto de medidas, previsiones y


acciones que el Estado genera, adopta y ejecuta en forma integral y
permanente. Se desarrolla en los mbitos externo e interno, e implica,
adems, que toda persona natural o jurdica est obligada a participar
en la defensa nacional.
Por otro lado, pero en el mismo orden de ideas, podemos afirmar que
las polticas de Estado, como cursos de accin indispensables en la
consecucin de las aspiraciones nacionales, son expresiones
fundamentales en el concepto moderno de gobernabilidad. La
formulacin de estas polticas supone en su implementacin perodos
que sobrepasan la temporalidad de los gobiernos de turno, desde su
concepcin, su aplicacin y primeros resultados, dentro de lo que se
conoce como continuidad del Estado. En tal sentido, la formulacin
de la poltica de defensa necesita un consenso que canalice la voluntad
nacional, fruto de un estudio pormenorizado, rico en informacin
proveniente de las fuerzas polticas, sociales, acadmicas y econmicas
del pas, y de sus ms diversas potencialidades.
La poltica de defensa debe tambin ser multidimensional, basada en
todos aquellos compromisos que implican los esfuerzos de una defensa
realista y progresista, en un mundo global donde los cambios
tecnolgicos se suceden rpidamente, pero orientada a la determinacin
de una poltica sectorial que garantice la viabilidad funcional del Estado
para ejercer su soberana.
Claro est que lo funcional implicar tener visin sistmica, pues la
poltica de defensa contiene aspectos que desbordan los lmites de lo
estrictamente castrense, tales como los recursos disponibles, las
relaciones internacionales, los acuerdos globales, los intereses
trasnacionales, el desarrollo socioeconmico, la tecnologa y la justicia
social, entre otros.
Una de las polticas fundamentales dentro de la poltica general de
defensa nacional es la poltica militar, que tambin deber ser
comprendida y entendida.
En tal sentido, la seguridad nacional establece una estrategia nacional
de seguridad, la que a su vez define la defensa nacional, y sta la poltica

21

JOS HUERTA TORRES

militar. Se debe entender que la poltica militar es aquella que determina


la dimensin, estructura organizacional y doctrina de las Fuerzas
Armadas de la nacin, y que contiene todo aquello que guarde relacin
con el rgimen de funcionamiento, tamao, tcticas-tcnicasprocedimientos, naturaleza, composicin, potencialidades y capacidades
profesionales de los institutos armados y de sus integrantes. La poltica
militar deber contener tambin las lneas maestras y referenciales de
las llamadas relaciones civiles-militares y, por lo tanto, las reglas
funcionales de su interrelacin con los dems organismos del Estado.
En este marco conceptual, brevemente expuesto, es que nuestro sector
viene desarrollando una serie de acciones y estrategias para, en el marco
de la reestructuracin de las Fuerzas Armadas y actuando en un
ambiente de plena transparencia democrtica, insertarnos en el proceso
de modernizacin del Estado.
El camino que venimos recorriendo no es fcil. Las comprensibles
prioridades econmicas del gobierno hacia otros sectores atentan contra
nuestros deseos de encontrar un ritmo apropiado en la marcha de los
procesos de reformas del sector, en los cuales nos encontramos
empeados con firmeza y dedicacin.
Una de las primeras acciones en este proceso de reforma fue poner de
manifiesto el sincero compromiso con la apertura y el cambio, y, por
supuesto, transparentar nuestro trabajo, en especial ante los rganos
de control del Estado. Hoy en da tenemos una Oficina de Control Interno,
dependiente de la Contralora General de la Repblica, en los principales
rganos del sector; tenemos registrada la informacin presupuestal y
contable del sector en la Cuenta General de la Repblica; nos hemos
integrado al Sistema de Administracin Financiera del Sector Pblico;
cumplimos las normas del Consejo Superior de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado (CONSUCODE ); y facilitamos el acceso a la
informacin, en cumplimiento de la Ley de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica.
Creo, sin temor a equivocarme, que desde los inicios del siglo pasado
no se haba producido este fenmeno de tanta apertura y transparencia.
Por supuesto que an quedan muchas cosas por hacer. La brecha
existente entre ciudadanos sin uniforme y con l ha sido tan grande que

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AVANCES EN LAS RELACIONES ENTRE CIVILES Y MILITARES EN EL PER

nos est costando a todos un gran esfuerzo acercarnos y tender ms


puentes de comunicacin. Es necesario fomentar y auspiciar ms goras
para debatir los asuntos militares, mejorando la profundidad y calidad
cientfica e investigativa respecto a los temas castrenses sin distraernos
con las coyunturas mediticas, interesadas slo en el titular del
escndalo.
Para ello, falta que nuestro sistema educativo nacional se interese an
ms en constituirse en la sede de esas discusiones, particularmente las
universidades, para, a travs de ellas, conducir cursos de pre y posgrado,
con entrega de los respectivos ttulos acadmicos que estimulen el
estudio de los temas de seguridad y defensa nacional.
Hoy en el Per contamos con unas Fuerzas Armadas profundamente
comprometidas con los valores democrticos, ms ahora, que a partir
del 2006 participarn, a travs del voto, en la eleccin de sus
representantes y gobernantes.
Los antiguos y recurrentes temores sobre una amenaza directa o velada
de los militares respecto a interrumpir o interferir en los procesos
democrticos han sido superados. La subordinacin de las Fuerzas
Armadas a la autoridad poltica legtimamente elegida es todo un hecho,
y esperamos que se vaya consolidando an ms con el transcurso de los
aos.
Pero para conseguir una sincera y duradera relacin o dilogo civil-militar,
debemos seguir construyendo una serie de mecanismos de interrelacin,
desde la elaboracin de una poltica militar consensuada con el ms
amplio espectro posible de actores, hasta la formacin de verdaderos
cuadros de profesionales expertos en temas militares que no
necesariamente hayan vestido uniforme en alguna etapa de sus
actividades personales o privadas. Mientras no lleguemos a un verdadero
equilibrio de personalidades de diferentes profesiones u oficios, pero
cultivadas en el conocimiento de la carrera militar, persistirn los
desencuentros y malentendidos. Lograr que ms civiles se interesen y
entiendan al militar es el desafo para el mundo acadmico y profesional.
Por nuestra parte, a pesar de las limitaciones de orden econmico,
podemos apreciar cmo se ha incrementado la cantidad de militares en
actividad que asisten a diferentes universidades e institutos superiores,

23

JOS HUERTA TORRES

buscando su superacin personal pero sobre todo aprendiendo a


relacionarse con sus compatriotas sin uniforme y tratando de desterrar
el antiguo dilogo civil-militar que, lamentablemente, an sigue presente
en algunos mbitos acadmicos y profesionales de la vida nacional. Este
antiguo dilogo desgraciadamente no construye nada, abre heridas,
resiente la confianza y no produce ciencia certera sobre lo que conviene
a nuestro pas.
Respecto a la educacin militar, que es diferente de la instruccin y el
entrenamiento militar pues estos ltimos generalmente se refieren a
la destreza fsica y la rapidez mental, que demandan procesos repetitivos
para alcanzar las pericias necesarias, podemos decir que desde que
se puso en ejecucin el proceso de reestructuracin de las Fuerzas
Armadas, se iniciaron procesos de reformas en las estructuras
curriculares y en los procesos de enseanza y aprendizaje.
El nmero de horas lectivas dedicadas a cursos de carcter reflexivo y
de pensamiento crtico se ha incrementado. Los cadetes de las escuelas
de formacin de oficiales y los alumnos de las escuelas tcnicas son
educados en profesiones cientficas, tecnolgicas y humansticas, en
clases impartidas por las propias universidades e institutos superiores,
y son evaluados por sus respectivas plantas acadmicas. Esto ha sido
posible gracias a la buena voluntad de la Asamblea Nacional de Rectores
y de las universidades e institutos superiores. Asimismo, se contina
con la educacin sobre temas relacionados con los derechos humanos y
el Derecho Internacional Humanitario. Hemos creado en el Comando
Conjunto de las Fuerzas Armadas una escuela especialmente dedicada a
capacitar a profesores y alumnos, con y sin uniforme, en estos temas.
Finalmente, sobre la educacin para los uniformados debo aadir que
hay una inmensa cantidad de cursos de corte humanstico, sociolgicos
y filosficos, en las escuelas de formacin, de especializacin y de
perfeccionamiento. Esto nos permite afirmar que los hombres y las
mujeres de uniforme son conscientes de su rol personal en las pocas
actuales, regidas por las reglas de la vida en democracia.
Para la OEA, la vigencia del sistema democrtico se basa en la fortaleza
de sus instituciones y en el desarrollo sostenido de la cultura poltica.
En ese sentido, enfatiza la necesidad de promover las prcticas y

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AVANCES EN LAS RELACIONES ENTRE CIVILES Y MILITARES EN EL PER

principios democrticos de los jvenes del hemisferio. En este contexto,


el Ministerio de Defensa, en estrecha coordinacin con el Departamento
de Asuntos Democrticos y Polticos de la Secretara General de la OEA,
ha programado desarrollar, entre el 14 y el 18 de noviembre prximo,
el Primer Curso sobre Valores y Prcticas Democrticas Orientado a
Jvenes Lderes Militares y Civiles, en el cual participarn 35 oficiales y
15 profesionales universitarios, y que se conducir en convenio con
una prestigiosa universidad de nuestra capital.
ste ser el primer curso de esta naturaleza, patrocinado por la OEA,
que se impartir en nuestro continente, y constituye una muestra ms
del inters del sector en fomentar una cultura poltica que propenda al
estrechamiento de las relaciones entre civiles y militares.
Pero si bien en la educacin, la instruccin y el entrenamiento venimos
mejorando y modernizndonos, no nos hemos quedado atrs con
respecto a la llamada mentalidad militar. Y es que estos conceptos
estn interrelacionados.
Las percepciones de que la disciplina militar influye en las conductas
autoritarias, no incentiva la meritocracia y no contribuye a fomentar la
cultura democrtica, estn cambiando. La disciplina aplicada en las
Fuerzas Armadas no es tan diferente del orden y el respeto a la autoridad
que se exige en cualquier organizacin pblica o privada, pero en
operaciones y en maniobras s se vuelve ms estricta en el medio castrense,
por la propia naturaleza de los resultados o de sus consecuencias.
Por supuesto que las visiones liberales que propugnan el mximo
individualismo no conciben este tipo de disciplina, menos an entienden
los espritus de cuerpo, tan necesarios para mantener la moral y
solidaridad en el combate. Esto tambin lleva, a veces, a malintencionadas
interpretaciones, pues el llamado espritu de cuerpo castrense
tampoco es tan diferente del que practican otros gremios o profesiones.
Quien comete una falta o delito en las Fuerzas Armadas, no es protegido
por el cuerpo. Es ms, se aplican cdigos de tica y de honor a los
infractores, y se procede de acuerdo con la ley cuando corresponde.
Sobre el particular, es motivo de satisfaccin anunciar que el Ministerio
de Defensa ha formulado un Cdigo de tica de las Fuerzas Armadas del

25

JOS HUERTA TORRES

Per, que est en proceso de aprobacin por parte del seor ministro
de Defensa y constituye un documento que compromete el
comportamiento tico y moral de todos sus integrantes, el que enfatiza
los valores de respeto a los principios constitucionales y democrticos,
a los derechos humanos y a la prctica de la honestidad y del honor
militar.
Referente a la educacin conjunta entre civiles y militares, el Centro de
Altos Estudios Nacionales (CAEN) es la institucin acadmica de ms
alto nivel del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, encargada de la
capacitacin e investigacin multidisciplinaria que vincula los campos
del desarrollo, la seguridad y la defensa. A lo largo de 55 aos de
existencia, en l se han graduado 5.936 participantes, entre civiles y
militares.
En la actualidad, a pesar de que se encuentra en proceso de
reestructuracin, viene conduciendo siete cursos de capacitacin no
slo orientados a la seguridad y la defensa como el tradicional curso
de Desarrollo y Defensa Nacional, sino que adems conduce cursos
de Gestin y Administracin Publica, el Curso Bsico de Defensa Nacional
para Gobiernos Locales, el curso de Altos Estudios en Poltica y
Estrategia, entre otros.
En el presente ao se graduarn 397 participantes, de los cuales 224
son civiles y 173 son militares. Esto, sin duda alguna, es una clara
muestra de la apertura y el inters manifiesto de nuestro sector en
difundir la doctrina de seguridad y defensa entre los profesionales civiles
del pas.
Otro ejemplo de este esfuerzo son los diplomados en Seguridad y Defensa
Nacional que el Ministerio de Defensa viene conduciendo en convenio
con algunas universidades nacionales y particulares del pas. Estos
diplomados se realizan en las aulas universitarias, con presupuestos
compartidos y sin costo alguno para los participantes, y estn orientados
a proporcionar conocimiento especializado en temas de seguridad y
defensa nacional a docentes universitarios, profesionales civiles,
diplomticos y militares. Su finalidad es formar cuadros de profesionales
e impulsar y fomentar una cultura nacional sobre el tema.

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AVANCES EN LAS RELACIONES ENTRE CIVILES Y MILITARES EN EL PER

Para dar una idea del xito que venimos obteniendo en este campo,
sealaremos que entre los aos 2004 y 2005 tendremos 701
graduados, de los cuales 508 pertenecen a la sociedad civil y 193 a la
Fuerzas Armadas. Adems, se han conducido seminarios en las ciudades
de Lima, Arequipa, Cajamarca y Tarapoto, donde han asistido 1.887
participantes.
Otro aspecto que concita el inters nacional es la definicin de qu tipo
de Fuerzas Armadas requiere el pas, qu roles o misiones deberan
asignrseles, qu dimensiones deberan tener y cunto de su presupuesto
debera invertir anualmente el pas en su equipamiento, instruccin y
entrenamiento.
Las respuestas a estas interrogantes tal vez deberan ser parte
importante del prximo debate electoral. El Libro blanco de la defensa
nacional del Per puede constituirse en un buen referente para la agenda
y el respectivo debate, pues en l estn plasmadas, en nueve captulos,
las principales propuestas consensuadas relacionadas con la seguridad
y la defensa nacional. La emisin del Libro blanco represent un gran
esfuerzo. Es un instrumento generador de las medidas de confianza
mutua y se constituye en el primero que se pone a la luz pblica en el
Per; por lo tanto, es perfectible y estamos abiertos a recibir sugerencias
y aportes para mejorar su contenido.
La reciente eleccin del Per como miembro no permanente del Consejo
de Seguridad de las Naciones Unidas, a partir del 1 de enero del 2006,
comprometer al sector Defensa an ms, pues como es conocido
venimos participando, desde 1958, en diferentes tipos de operaciones
de paz dispuestas por la ONU. Actualmente, el Per mantiene efectivos
militares en ocho operaciones de paz, sea como observadores militares,
integrando fuerzas de tarea multinacional y/o aportando unidades
constituidas, como en Hait, donde desde mayo del 2004 permanecen
205 efectivos militares, interactuando con la sociedad civil de ese pas.
Ya para finalizar mis palabras, quisiera traer nuevamente a vuestra
memoria el primer documento que mencion al inicio de mi exposicin.
En el prrafo 3 de las conclusiones establecidas por la Comisin de
Reestructuracin de las Fuerzas Armadas se recomienda una serie de
acciones que le corresponde realizar al Ministerio de Defensa.

27

JOS HUERTA TORRES

Sobre el particular, pido que en algn momento las revisen, y cuando lo


hagan, comparen esas acciones con los logros alcanzados expuestos
esta noche. Al hacerlo, estoy seguro de que compartirn conmigo el
sentimiento grato de que venimos avanzando por el camino correcto,
tanto en el proceso de reformas del sector como en la evolucin positiva
de las relaciones entre civiles y militares en el Per.
Antes de concluir, permtanme sealar que la adecuada formulacin de
una autntica poltica de defensa nacional y su correspondiente poltica
militar estar condicionada a la capacidad de los lderes de turno para
hacer que stas sean compartidas por las generaciones venideras.
Esto implicar un constante y permanente debate en toda la sociedad,
buscando visiones de futuro compartidas, compromisos firmes para el
mediano y largo plazo, transparencia en el manejo de los asuntos de
seguridad y defensa, as como en el reconocimiento de que una nacin
funda su grandeza en su historia, en sus costumbres, en la lucha de su
pueblo por alcanzar sus aspiraciones comunes, y en la fe y confianza
que ese pueblo deposita en sus Fuerzas Armadas, pues ellas se deben a
su patria, provienen del pueblo, lo defienden y protegen en momentos
de crisis, pero sobre todo siempre estarn dispuestas a sacrificarse por
el Per, que es el pas que todos amamos porque es nuestro, y cuyo
desarrollo y progreso con una plena sensacin de seguridad todos
queremos.

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AVANCES EN LAS RELACIONES ENTRE CIVILES Y MILITARES EN EL PER

SEGUNDA SECCIN

29

LA TRANSICIN HACIA LA DEMOCRACIA


EN LA ARGENTINA.
REFORMA DE LAS FUERZAS ARMADAS

ngel Tello

NGEL TELLO

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LA TRANSICIN HACIA LA DEMOCRACIA EN LA ARGENTINA

1. Antecedentes generales
Durante todo el proceso de independencia de la Argentina con respecto
a Espaa, el Ejrcito, y luego la Marina, ocuparon un lugar central y
destacado. Digamos al pasar que uno de los primeros decretos de la
junta de gobierno de 1810 fue el que ordenaba la creacin de una fuerza
armada; de ah que el emblema del Ejrcito refiera: Nacido con la Patria
misma en 1810. Ms tarde, durante las guerras de la independencia
en las que tuvo un protagonismo fundamental el general San Martn, el
Ejrcito se consolida como actor central en la escena nacional, para
desaparecer luego a causa de las guerras civiles entre las provincias y
Buenos Aires, que conmovieron al pas durante ms de treinta aos.
Este proceso se cierra con la etapa que se ha dado en llamar
organizacin nacional, en la que se sanciona la Constitucin de 1853,
que constituy un autntico tratado de paz entre federales y unitarios,
y ech las bases de la actual Repblica Argentina. Hacia fines del siglo
XIX, nuestro pas se encontraba en una etapa de crecimiento econmico
sostenido y las Fuerzas Armadas de entonces (Ejrcito y Marina),
trabajaban para ordenar sus filas y dotarse de los recursos necesarios
para cumplir con la misin que ordenaba la autoridad poltica. Es durante
estas dcadas finales del siglo XIX que ven la luz los institutos de
formacin militar: el Colegio Militar de la Nacin para los cuadros del
Ejrcito y la Escuela Naval Militar para los oficiales de la Marina.
Entrado ya el siglo XX, es promulgada la Ley del Servicio Militar
Obligatorio, a iniciativa del entonces ministro de Guerra, general Pablo
Riccheri, segn la cual todos los ciudadanos con veinte aos cumplidos
deberan prestar servicio como conscriptos: dos aos en la Armada y
un ao en el Ejrcito. Los propsitos de esta norma eran igualar a todos

33

NGEL TELLO

los ciudadanos al exigirles que brinden un perodo de su vida al Estado,


y la argentinizacin si as se puede denominar de los inmigrantes
y sus hijos, que en esa poca arribaban masivamente a nuestra tierra
buscando mejores horizontes que Europa no les ofreca. En aquellos
aos en que debutaba el siglo, la incorporacin a las filas militares
contaba con un interesante grado de aceptacin en la sociedad, puesto
que en muchos casos se educaba a ciudadanos analfabetos que no haban
tenido oportunidad de concurrir a la escuela, como tambin se
proporcionaba una atencin sanitaria adecuada.
De esta apretada sntesis podemos concluir parcialmente que las Fuerzas
Armadas, y en particular el Ejrcito, fueron conformndose en un factor
de poder en nuestro pas, ya sea a travs de la formacin de una parte
importante de la ciudadana, como tambin mediante un despliegue
territorial que abarcaba la totalidad del territorio otorgndoles una
presencia importante en todos los rincones de la nacin.
Hasta 1930, la Argentina conoci un perodo de estabilidad institucional
sin precedentes en su corta historia, que solamente fue perturbado por
disputas polticas relacionadas con el sufragio universal y la participacin
ciudadana en los asuntos pblicos que no viene al caso detallar aqu. A
muchos analistas de aquellos aos, esta estabilidad y los ndices de
crecimiento econmico y social que llevaron a la Argentina a los primeros
niveles del mundo les permitieron pensar que en estas tierras se
encontraba una parte importante del destino de la humanidad.
En 1930 se produce el primer golpe de Estado en nuestro pas, lo que
determina la intervencin de las Fuerzas Armadas en la vida institucional
a travs de la interrupcin de los procesos democrticos.
Desde este ao fatdico hasta 1976, los militares se arrogaron el derecho
de intervenir cada vez que estimaron que los dirigentes polticos eran
incapaces de resolver los problemas nacionales. Los aos 1943, 1955,
1962, 1966 y 1976 son hitos de la historia argentina signados por la
intervencin de los militares en la vida cvica, quienes se adueaban del
poder y manejaban a su antojo los asuntos pblicos.
En este punto es imprescindible observar que en todas las asonadas
militares participaron miembros de la sociedad civil ligados, en la

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LA TRANSICIN HACIA LA DEMOCRACIA EN LA ARGENTINA

mayora de los casos, a intereses oligrquicos o del privilegio que, ante


la dificultad de acceder al poder a travs del sufragio, optaron por esta
va como una manera de imponer sus intereses corporativos. Bien lo
seala el Dr. Ral Alfonsn cuando dice:
Los golpes de Estado han sido siempre cvico-militares. La
responsabilidad indudablemente militar de su aspecto operativo
no debe hacernos olvidar la pesada responsabilidad civil de su
programacin y alimentacin ideolgica.
El golpe ha reflejado siempre una prdida del sentido jurdico de
la sociedad y no slo una prdida del sentido jurdico de los
militares.
Sera absurdo, en consecuencia, esperar que la superacin del
golpismo provenga de una autocrtica militar o de una accin de
la civilidad sobre los militares.
La superacin del golpismo slo puede provenir de una reflexin
global de la sociedad argentina sobre s misma. ste es el nico
criterio realista e histricamente objetivo que puede servirnos de
punto de partida para el esfuerzo por reconstruir reflexivamente
la unidad de la Nacin.
Muy claro y oportuno el anlisis del entonces presidente de la nacin.
Se trataba de cerrar un ciclo de golpes de Estado y gobiernos
constitucionales, dando a las Fuerzas Armadas el rol que la Constitucin
y las leyes les asignan en la defensa nacional.

2. El 24 de marzo de 1976. Antecedentes


La referencia histrica se torna necesaria pues resulta imposible
comprender lo ocurrido a partir de 1976 y las dificultades derivadas en la
reforma de las Fuerzas Armadas sin este, aunque sucinto, relato de lo
acaecido con anterioridad.
El 28 de junio de 1966 se produjo un golpe de Estado encabezado por
el general Juan Carlos Ongana, cuyo objetivo declarado era cambiar de
raz la poltica argentina y la forma de actuar de los partidos polticos

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NGEL TELLO

tradicionales ante lo que, se estimaba, era el rotundo fracaso de stos.


Este golpe derroc al gobierno radical del Dr. Arturo Illia, quien poda
mostrar una gestin exitosa, ya que la economa haba crecido en un
promedio de 8% durante el perodo 1963-1966, la educacin pblica
alcanzaba elevados niveles de excelencia, las libertades democrticas se
fortalecan plenamente y se iniciaba el proceso de reinsercin plena del
Partido Justicialista en la vida poltica nacional, luego de varios aos de
proscripcin parcial o total. Quiz algo que no agrad a los jefes militares
de entonces fue que el gobierno radical se opuso al envo de tropas
argentinas que acompaaran a los efectivos norteamericanos en la invasin
de Repblica Dominicana en 1965, que se anularan los contratos con las
grandes empresas petroleras y que, a travs de la ley de medicamentos,
se afectaran los intereses monoplicos de los grandes laboratorios
internacionales.
El general Ongana pretenda entronizarse en el poder cerrando todas
las vlvulas de accin poltica y expresin democrtica en la Argentina.
Esta dictadura comienza a trastabillar con los sucesos insurreccionales
ocurridos en Crdoba el 29 de mayo de 1969, protagonizados por
trabajadores, estudiantes y miembros de los partidos polticos
proscritos. En un contexto mundial de fuerte tensin bipolar hay que
recordar que en 1968 se produce la guerra de Vietnam, el mayo francs,
la invasin sovitica a Checoslovaquia y la Revolucin Cultural China,
entre otros acontecimientos, era inevitable que en nuestro pas
emergieran polticos que hacan del empleo de las armas su mtodo de
accin exclusivo, ya sea en reas urbanas o rurales. As aparecen en
escena el Ejrcito Revolucionario del Pueblo (ERP), de filiacin
izquierdista, y los Montoneros, de filiacin peronista, quienes, en 1969,
secuestran y asesinan al general (r) Pedro Eugenio Aramburu. Todo ello,
vale la pena insistir sobre el punto, en un contexto de avasallamiento de
las libertades y derechos polticos de la sociedad argentina.
La dictadura de Ongana, por otro lado, institucionaliza la doctrina de
la seguridad nacional a travs del Decreto Ley 16970. Esta doctrina
parta del anuncio del fin de las fronteras territoriales y el reconocimiento
de las fronteras interiores, ideolgicas, segn el cual el enemigo no era
ya un posible agresor externo sino el adversario poltico interno, aquel
que pensaba diferente. La frontera, entonces, pasaba de lo externo hacia
lo interno. Este decreto sera derogado recin en 1988, con la Ley de
Defensa Nacional a la que nos referiremos ms adelante.

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LA TRANSICIN HACIA LA DEMOCRACIA EN LA ARGENTINA

Desde esta poca, las Fuerzas Armadas asumiran cada vez ms el rol de
fuerza interna de seguridad, porque esta construccin vena coronada
con la afirmacin de que estbamos en plena tercera guerra mundial
contra el comunismo. Esta frmula se haba apaado en la Escuela de
las Amricas, de Estados Unidos, en la cual se formaba gran parte de
los oficiales de las Fuerzas Armadas argentinas y americanas, y a la cual
haba asistido, tambin, el general Ongana. Si bien durante todo ese
perodo se mantuvieron las hiptesis de conflicto tradicionales con Chile
y Brasil, lo real es que esta doctrina cambi en los hechos la misin
principal de nuestros uniformados, como quedara demostrado en 1982
en la guerra del Atlntico Sur.
Como consecuencia de una importante serie de protestas populares
contra la dictadura, el gobierno de facto se vio obligado a convocar a
elecciones, que fueron ganadas por el Partido Justicialista, con lo cual
el presidente Hctor Cmpora asume el poder el 11 de marzo de 1973.
As comienza en la Argentina una experiencia que estara signada por
divisiones internas profundas y contradictorias en el seno del gobierno
y del partido gobernante: sectores progresistas vinculados a la
organizacin Montoneros y a la Juventud Peronista disputaran
violentamente espacios de poder con la ultraderechista Alianza
Anticomunista Argentina (Triple A). Durante este perodo, tanto las
acciones de los grupos guerrilleros de signo diverso como las represalias
de los paramilitares de extrema derecha parecan retroalimentarse unas
a otras, como si ambos se necesitaran para justificar su modus operandi.
El 20 de junio de 1973, fecha en la que el general Pern retorna a la
Argentina desde su exilio madrileo, tras 18 aos de exclusin poltica,
durante el desarrollo del acto multitudinario de bienvenida se desat
una violentsima confrontacin armada entre grupos antagnicos del
partido gobernante, con un saldo aproximado de 200 muertos segn
las crnicas de la poca. Este gravsimo hecho jams fue investigado
para deslindar responsabilidades y hacer que todo el peso de la ley cayera
sobre los culpables de tamaa desgracia. De esta manera se iniciara
una verdadera orga de violencia poltica en nuestro pas, cuyo leitmotiv,
en todo los casos, era el fin justifica los medios, y que estuvo marcada
por asesinatos, secuestros, toma de unidades militares, etctera. En
esos aos, el ERP comenzaba a instalar un foco guerrillero en la provincia
de Tucumn (noroeste de Argentina). La violencia de este perodo dej
un saldo final de alrededor de 2.500 vctimas fatales entre militantes

37

NGEL TELLO

de izquierda, dirigentes sindicales y empresariales, legisladores, jueces,


intelectuales, miembros de las Fuerzas Armadas, etctera.
Llegamos as al 24 de marzo de 1976, en el que se produce el golpe de
Estado que encabez el general Videla y que instaur la dictadura ms
sangrienta de la que tengan memoria los argentinos. Esta asonada militar
cont en su inicio con cierto apoyo en los sectores medios de la sociedad
civil, porque muchos creyeron que las Fuerzas Armadas terminaran
con el perodo de enfrentamientos internos que fue detallado
anteriormente. Con el tiempo quedara claro, sin embargo, que la
dictadura militar sera muchsimo peor, pues actuaba fuera de la ley e
instaur el terrorismo de Estado como forma de gobierno.
Es ampliamente conocido lo que ocurri durante esta etapa en materia
de violaciones a los derechos humanos, por lo que no nos vamos a
detener en este aspecto. Lo que interesa subrayar para este trabajo es
que las Fuerzas Armadas asumieron de manera abierta el rol de fuerzas
de seguridad internas, encargndose de la conduccin y ejecucin de la
represin contra los opositores polticos y militantes populares. El
esquema operativo de las Fuerzas Armadas basado en el argumento
de que deban actuar contra un enemigo interno que no presentaba un
frente de batalla clsico o definido viol abiertamente las leyes y
cdigos, aun los castrenses, adems de afectar seriamente a la propia
disciplina interna, pues los militares trabajaban en grupos aislados entre
s y conectados nicamente con los mandos superiores. Esto, como
veremos ms adelante, contribuira a quebrar la disciplina y a que, en
algunos casos, oficiales subalternos se encontraran frente a decisiones
sobre la vida, la muerte o los bienes de otros ciudadanos.
Por otro lado, la dictadura instal un proyecto econmico basado
esencialmente en la paridad de la moneda nacional con el dlar
estadounidense, ampliamente sostenido por respetables instituciones
internacionales de crdito. As se inicia en nuestro pas un proceso de
vaciamiento de la industria y de empobrecimiento creciente de amplias
franjas de la poblacin. Digamos al pasar que resulta curioso comprobar
cmo, en medio de un esquema bipolar cada vez ms rgido, la dictadura
argentina, abanderada de la lucha anticomunista, venda importantes
cantidades de cereales a la URSS cuando sta sufra un boicot
internacional a causa de la invasin a Afganistn en diciembre de 1988.

38

LA TRANSICIN HACIA LA DEMOCRACIA EN LA ARGENTINA

Como contraprestacin, los representantes soviticos se opondran


sistemticamente a cada denuncia que se formulara a nivel mundial por
las violaciones de los derechos humanos en la Argentina.
Hacia 1982, la situacin se haca insostenible y saltaban a la vista los
resultados de un proyecto econmico neoliberal y represivo. El 30 de
marzo de ese ao tuvo lugar en la ciudad de Buenos Aires una gran
movilizacin de protesta convocada por la Confederacin General del
Trabajo, que termin con una fuerte represin. El 2 de abril, tres das
ms tarde, el entonces presidente de facto Leopoldo Galtieri anunciaba
a los argentinos y al mundo que efectivos militares haban desembarcado
y ocupado las islas Malvinas, retomando de esta forma una antigua
reivindicacin como es el ejercicio de la soberana plena sobre las islas
del Atlntico Sur ocupadas ilegalmente por Gran Bretaa desde 1833.
Esta accin gener rpidamente la adhesin de la sociedad argentina, si
bien se trataba, como ms tarde quedara demostrado, de un acto
destinado al consumo poltico interno ante la debilidad creciente del
rgimen frente a la opinin pblica interna e internacional.
Nos encontramos, de esta manera, frente a un episodio mal planificado
y con una conduccin poltica equivocada, que terminara con la rendicin
argentina el 14 de junio de 1982 y con un saldo de muertos y heridos
importante, tanto en el bando argentino como en el britnico.
Recordando a Clausewitz cuando escriba que la poltica debe comandar
a la estrategia y a la tctica, podemos afirmar, sin temor a equivocarnos,
que lo que fall aqu fue la poltica, pensada en trminos de rdito interno
y no considerando la importancia del enemigo que se iba a enfrentar ni
el apoyo que a ste le brind Estados Unidos. La guerra de Malvinas
constituy una nueva frustracin para los argentinos. El fracaso gener
un sentimiento de rechazo hacia las Fuerzas Armadas por parte de la
sociedad civil, por haber demostrado stas su incapacidad para llevar
adelante una guerra de las caractersticas sealadas. Tambin profundiz
an ms la fractura interna entre los mandos militares y la oficialidad
intermedia, que sinti que se haban producido graves errores de
conduccin y que, en el teatro de operaciones, se la haba librado a su
suerte. Todo ello ms all de los actos de valor y arrojo en el combate
que demostraron ampliamente muchos soldados argentinos, y que
contaron y cuentan con el reconocimiento de toda la sociedad.

39

NGEL TELLO

La derrota militar caus el fin irremediable de la dictadura y aceler el


llamado a elecciones, que se realizaron el 30 de octubre de 1983 y en
las que gan la Unin Cvica Radical y el candidato Ral Alfonsn.
Un error grave durante la guerra de Malvinas consisti en trasladar a
este conflicto la compartimentacin del poder que las Fuerzas Armadas
haban empleado para el ejercicio del gobierno de facto: 33% para el
Ejrcito, 33% para la Marina y 33% para la Fuerza Area, lo que
determinara ms tarde una fuerte voluntad poltica para fortalecer la
accin conjunta, tal como est establecido en la Ley de Defensa Nacional.
Autoridades militares reconocieron que en el escenario de Malvinas
hubo tres guerras, una por cada fuerza armada. Otro aspecto que se
debe considerar es que, desde haca dcadas, los militares argentinos
se formaban principalmente para el ejercicio del poder interno y para
conflictos con todo lo que asomara como oposicin. Este tipo de
formacin inhibi a los militares sobre todo en el nivel de los mandos
superiores para encarar el planeamiento y la conduccin de una guerra
convencional con un adversario de talla como Gran Bretaa. Dicho de
otra manera, la doctrina de la seguridad nacional no serva para el
Atlntico Sur.

3. La democracia
Esta ajustada resea histrica es necesaria pues resulta difcil
comprender los problemas que se presentaron durante el perodo de
transicin sin establecer previamente un encuadre adecuado que nos
site realmente en el asunto que debemos tratar.
Las referencias al Dr. Ral Alfonsn se imponen, pues es a l a quien le
cay todo el peso de conducir una travesa en aguas turbulentas,
enfrentando y esclareciendo un pasado ominoso. Por ello resulta
interesante observar lo que escribi el ex presidente en otras partes de
su libro:
La instalacin en 1976 de la dictadura militar ms atroz que sufri
el pas no dej margen para resistencias legtimas, pero tambin
es cierto que goz de un consentimiento tcito de una parte
importante de la sociedad argentina y el silencio cmplice o el
acompaamiento de algunos medios de comunicacin, en un

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LA TRANSICIN HACIA LA DEMOCRACIA EN LA ARGENTINA

exceso de autocensura, o directamente de complacencia. A pesar


de dominar todo el aparato estatal, la dictadura militar se abstuvo
de procesar y condenar a nadie, salvo alguna excepcin marginal,
mientras que mediante acciones directas, sin juicio ni ley, hizo
desaparecer a miles de personas, asesin, tortur, encarcel y
expuls del pas a otros miles.
Ni siquiera actu dentro de los extensos y difusos mrgenes que
le otorgaba la legalidad autoritaria diseada por ellos y para
ellos; todo se hizo al margen de la ley y, por supuesto, al margen
de toda consideracin tica y jurdica.
La derrota militar en la Guerra del Atlntico Sur en junio de 1982
provoc el colapso de la dictadura militar, y la misma sociedad
que haba sufrido o, en muchos casos, tolerado, por
desconocimiento, por conviccin o por temor la violacin
sistemtica de los derechos humanos y la falta de libertades
pblicas se levant para romper con el pasado autoritario.
Lo que mi gobierno hizo a partir de 1983 fue marchar de inmediato
en la direccin del esclarecimiento y el castigo de las violaciones
a los derechos humanos, el establecimiento de la igualdad ante la
ley, la reinsercin de las Fuerzas Armadas en el estado de Derecho
y la formulacin de una poltica que marcara una clara lnea divisoria
respecto del pasado.
Con estas premisas se inici el proceso de recuperacin de la democracia
en la Argentina, uno de cuyos objetivos era la reinsercin de las Fuerzas
Armadas en el Estado de Derecho. Se busc terminar de una vez y para
siempre con la fatdica ronda de golpes de Estado y gobiernos
constitucionales, y romper con la forma de actuar corporativa que, desde
1930, haba predominado entre los militares, a quienes se les orden,
desde el poder legtimamente constituido, una misin trascendente en
la defensa nacional. Nada de eso se poda realizar si no se echaba luz
sobre el pasado reciente, porque se trataba de una demanda de la sociedad
por la cual haba votado la mayora de los argentinos.
Con relacin al esclarecimiento de lo ocurrido en el pasado respecto a
las violaciones de los derechos humanos, el Dr. Alfonsn seala:

41

NGEL TELLO

En el tratamiento de esta delicada cuestin existan tres diferentes


alternativas y debamos elegir una de ellas:
El olvido, fuera mediante una ley de amnista o a travs de la
inaccin; vale decir, dejar pasar el tiempo hasta que el tema se
agotara en s mismo. Sabamos que esta forma de tratar el
problema era la que se haba seguido casi siempre en la mayora
de los pases del mundo salvo, en parte, al final de la Segunda
Guerra Mundial, y que no deba ser una opcin vlida para
nosotros.
El procesamiento de absolutamente todos los que pudieran
resultar imputados. No exista ni existe ninguna nacin, en ninguna
parte del planeta, donde se haya aplicado. Al considerar esta opcin
tambin tuvimos en cuenta, ms all de las razones polticas, las
de tipo jurdico y fctico.
La condena de los principales actores, por su responsabilidad de
mando, para quebrar para siempre la norma no escrita, pero hasta
ese momento vigente en nuestro pas, de que el crimen de Estado
quedara impune o fuera amnistiado.
Durante la campaa electoral de 1983 expuse clara y enfticamente
que este ltimo era el camino que habamos elegido. bamos a
actuar aplicando el esquema de los tres niveles de responsabilidad
para encarar el procesamiento de quienes estuvieran bajo
acusacin de haber violado los derechos humanos durante la
dictadura: los que haban dado las rdenes, los que las haban
cumplido en un clima de horror y coercin, los que se haban
excedido en el cumplimiento. Afirm explcitamente que si
resultaba elegido para gobernar el pas iba a aplicar la justicia con
ese criterio.
En primera instancia, de acuerdo con la normativa vigente, se le dio
intervencin al Consejo Supremo de las Fuerzas Armadas, para que ste,
actuando rpidamente, determinara quines eran los responsables de
lo ocurrido. De esta manera, el tribunal militar intervena en primera
instancia, pero su decisin deba ser apelada obligatoriamente ante la
Cmara Federal, la que tambin poda intervenir en caso de denegacin

42

LA TRANSICIN HACIA LA DEMOCRACIA EN LA ARGENTINA

o de retardo de la justicia. Esto ltimo fue lo que ocurri. Con la reforma


del Cdigo de Justicia Militar, por primera vez en la historia
encomendamos el juzgamiento de los mximos responsables de los
ilcitos a las Cmaras Federales, anulando la tradicin corporativa de
que los militares deban ser juzgados por sus propios camaradas.
Simultneamente, era creada por decreto, en diciembre de 1983, la
Comisin Nacional sobre la Desaparicin de Personas (CONADEP), integrada
por ilustres personalidades del quehacer intelectual y cientfico,
legisladores, periodistas, etctera, cuyo objetivo era recibir denuncias
de personas afectadas por las violaciones de los derechos humanos desde
el 24 de marzo de 1976 y trasladar stas a la justicia. La CONADEP finaliz
sus trabajos en septiembre de 1984 y, con los testimonios recogidos,
edit el libro Nunca ms. En su informe se contabilizaron 8.960 casos
de desaparicin de personas y se identificaron 380 centros clandestinos
de detencin.
En 1989, al final de la presidencia del Dr. Alfonsn, haba 7 altos jefes
militares condenados a prisin algunos de ellos, a prisin perpetua,
27 procesados, 3 condenados por su actitud en la guerra de Malvinas,
y 92 procesos y 342 sanciones disciplinarias como resultado de los
tres levantamientos militares, encabezados dos de ellos por el teniente
coronel Aldo Rico y el tercero por el coronel Seineldn, a los que haremos
referencia ms adelante.
Tambin durante los primeros meses de 1987, la Cmara Federal de
San Martn (localidad vecina a Buenos Aires) condenaba a Mario
Firmenich, jefe de Montoneros que haba sido extraditado de Brasil, a
30 aos de prisin. As mismo, fue trado a la Argentina Jos Lpez
Rega para responder por los crmenes de la Triple A.
A travs de estos mecanismos, se juzgaba y condenaba a los principales
responsables de la violencia en la Argentina, ubicando en el lugar que
les corresponde a aquellos que se haban servido del aparato estatal
para llevar adelante sus acciones como parte de una verdadera poltica
de terrorismo de Estado. Paralelamente, la totalidad de la sociedad
argentina tom conocimiento de lo ocurrido en lo que se ha dado en
llamar los aos de plomo. Como muchos responsables del gobierno
nacional e importantes funcionarios se encargaron de repetir en aquellos

43

NGEL TELLO

tiempos, no se estaba juzgando a las Fuerzas Armadas en tanto


instituciones permanentes de la nacin, sino que se enjuiciaba a aquellos
que haban hecho uso de su rango para violar las leyes y los derechos
ms elementales de la persona humana.
Como ya ha sido sealado, el gobierno democrtico soport tres
rebeliones militares y un intento de copamiento de un cuartel por parte
de elementos de la ultraizquierda, este ltimo en enero de 1989. Las
rebeliones militares fueron protagonizadas por miembros del Ejrcito
que no se sentan representados por los mandos, y que proclamaron al
mismo tiempo sus intenciones de no atacar el orden institucional de la
Repblica. Estos levantamientos que tuvieron lugar en la Semana
Santa de 1987, y en enero y diciembre de 1988 exhibieron tambin
las fracturas internas existentes en el seno del Ejrcito entre aquellos
oficiales y suboficiales que haban combatido en Malvinas y aquellos otros
que no lo haban hecho. La Armada y la Fuerza Area se mantuvieron
prescindentes durante estos episodios, habiendo manifestado la segunda
su firme apoyo a las autoridades constitucionales. Una de las
reivindicaciones de los alzados en armas era la conclusin de los juicios
por violaciones de los derechos humanos. En casi todos los casos, se
trataba de jvenes oficiales que, en la dcada de 1970, haban cumplido
rdenes, y en este trmite se sentan abandonados por sus superiores.
La Ley de Obediencia Debida, que marcaba los tres niveles de
responsabilidad ya citados, se promulg despus de esta primera
rebelin, si bien haba sido enviada el Congreso unos meses antes. El
entonces presidente de la nacin afirma con razn que los tres niveles
de responsabilidad haban sido expuestos ante la opinin pblica durante
la campaa electoral de 1983; quiz el error consisti en no haber
enviado este proyecto de ley durante los primeros tramos del gobierno,
es decir, cuando se anunciaba el enjuiciamiento a las juntas militares y
la CONADEP iniciaba sus trabajos. Para algunos, aun hoy, la Ley de Obediencia
Debida fue el producto de la extorsin militar despus de los sucesos
de Semana Santa.
Estos levantamientos fueron resueltos sin derramamiento de sangre, si
bien hay algo que es necesario destacar: en otra parte de este trabajo,
dijimos que los golpes de Estado en nuestro pas haban contado siempre
con el apoyo o la indiferencia de sectores de la sociedad. Pues bien,
durante los das de Semana Santa de 1987, millones de argentinos

44

LA TRANSICIN HACIA LA DEMOCRACIA EN LA ARGENTINA

ocuparon las calles y las plazas de la Repblica, a lo largo y a lo ancho de


toda la geografa nacional, para expresar su repudio hacia esta actitud
demencial de un grupo de militares. Esta actitud de la sociedad argentina
constituy un hecho mayor de gran importancia para poder encarar
luego exitosamente cualquier proceso de reforma militar. El ltimo
levantamiento tuvo lugar durante la presidencia del Dr. Carlos Menem y
fue protagonizado por el coronel Seineldn. En este caso, los insurrectos
fueron reprimidos por tropas leales al gobierno y con este episodio
concluy la experiencia traumtica de las rebeliones militares.
Interesa aqu citar lo que el Dr. Alfonsn plantea luego de 1987:
Hasta ese momento, las Fuerzas Armadas podan considerarse
un bloque monoltico y sin fisuras, en donde todos los militares
cerraban filas en defensa de lo que hicieron, de la ideologa que
los llev a hacerlo y del proyecto poltico que emanaba de esa
ideologa. Despus del libro Nunca Ms y del juicio a las Juntas,
hechos en donde se revel la magnitud de lo ocurrido, se produjo
un cambio sustancial en sus filas. Las nuevas camadas comenzaron
a tomar conciencia de lo sucedido y a romper con la antigua
tradicin autoritaria que supeditaba la democracia a sus intereses
corporativos. La tutora que las Fuerzas Armadas se autoasignaron
durante ms de 50 aos sobre los destinos del pas, con el respaldo
y la instigacin de grupos de poder de la dirigencia civil, empezaba
a ser una cuestin que perteneca al pasado, y bajo el pleno respeto
al orden constitucional se extinguan las brasas del viejo conflicto
entre militares y civiles.
Como resulta del anlisis hasta aqu efectuado, incorporar a las Fuerzas
Armadas al sistema democrtico no fue tarea sencilla sino ms bien por
momentos desagradable. La derrota sufrida en la guerra de Malvinas
facilit las cosas desde el instante mismo en que los militares perdieron
la cuota de prestigio que haban conservado ante la sociedad. Este
conflicto, adems y como ya fue sealado, signific una fractura interna
importante en el propio seno de las instituciones castrenses.
En aquellos aos difciles, resultaba imprescindible recomponer la
cadena de mandos y la estructura piramidal, sobre todo en el Ejrcito
que, de las tres fuerzas, era la que ms haba sufrido las consecuencias

45

NGEL TELLO

del fracaso en el Atlntico Sur y tambin la ms desgastada por el manejo


del poder.
Por ello, uno de los objetivos centrales del gobierno fue producir una
ley que tipificara y encuadrara la defensa nacional, asignando a las
Fuerzas Armadas misiones y roles definidos.

4. La Ley de Defensa
A raz de los episodios acaecidos en la Semana Santa de 1987, que ya
han sido tratados en este trabajo, el Poder Ejecutivo decidi convocar a
lo que se denomin la Mesa del Consenso, espacio que cubra todas las
reas gubernamentales y al cual fueron invitadas todas las fuerzas
polticas con representacin parlamentaria.
Esta iniciativa trataba de lograr acuerdos bsicos de gobernabilidad
luego de que una rebelin militar pusiera en vilo a la sociedad. Se trataba
de encontrar frmulas polticas para solucionar los graves problemas
por los que el pas atravesaba, en un marco de unin nacional que
disuadiera, de ah en adelante, a cualquier trasnochado que pensara
alzarse en armas contra la sociedad.
De esta manera, y durante varias y extensas jornadas, se reunieron las
mesas respectivas de Economa, Relaciones Exteriores, Educacin, Salud
Pblica y Defensa, entre otras. El resultado final fue la redaccin de
documentos generales de acuerdos bsicos en los que se manifestaba
una vocacin comn para defender la democracia, hecho altamente
auspicioso si tenemos en cuenta los desencuentros permanentes que
marcaron la historia argentina. En la mesa que trat los temas referidos
a la defensa nacional se acordaron las bases de un proyecto de ley al
que, ms tarde, se le dio tratamiento legislativo tomando como base un
proyecto redactado por el entonces 1984 ministro de Defensa.
El propsito de esta ley aparece explicitado en el artculo 1., cuando
dice: La presente ley establece las bases polticas, orgnicas y
funcionales fundamentales para la preparacin, ejecucin y control de
la defensa nacional.

46

LA TRANSICIN HACIA LA DEMOCRACIA EN LA ARGENTINA

El artculo 2. define el concepto de defensa: La defensa nacional es la


integracin y accin desarrollada de todas las fuerzas de la nacin para
la solucin de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas
Armadas, en forma disuasiva o efectiva para enfrentar agresiones de
origen externo. Tiene por finalidad garantizar de modo permanente la
soberana e independencia de la Nacin Argentina, su integridad
territorial y su capacidad de autodeterminacin y proteger la vida y la
libertad de sus habitantes.
El artculo 3. seala: La defensa nacional se concreta en un conjunto
de planes y acciones tendientes a prevenir o superar los conflictos que
esas agresiones generen, tanto en tiempo de paz como de guerra,
conducir todos los aspectos de la vida de la nacin durante el hecho
blico, as como consolidar la paz, concluida la contienda.
Finalmente, el artculo 4. declara: Para dilucidar las cuestiones atinentes
a la defensa nacional, se deber tener permanentemente en cuenta la
diferencia fundamental que separa a la defensa nacional de la seguridad
interior. La seguridad interior ser regida por una ley especial.
Se trataba, entonces, como surge claramente de la lectura de la ley y del
repaso del diario de sesiones del Congreso Nacional, de impedir cualquier
nueva intervencin de las Fuerzas Armadas en los conflictos internos
de nuestro pas. sta fue la preocupacin central de los legisladores,
que esta ley, la ms importante del sistema, transcribe con meridiana
claridad sin dejar lugar a dobles interpretaciones.
El debate parlamentario fue realmente interesante, ms all de su
trascendencia, porque en ste se reflej una idea predominante, como
fue la de erradicar de una vez y para siempre la doctrina de la seguridad
nacional, ya mencionada, que tanto dao les hizo a nuestro pas y a las
propias Fuerzas Armadas, y que tuvo como caballito de batalla la
inversin de los roles y las misiones de los militares.
Para la elaboracin de este instrumento, se tom como base la legislacin
francesa en la materia y la distincin esencial entre defensa y seguridad
interior. Debemos sealar que esta ley fue promulgada en 1988, antes
de la cada del muro de Berln y la ulterior desaparicin de la Unin

47

NGEL TELLO

Sovitica, as como tambin en un escenario global y regional bastante


distinto del actual.
La cuestin ms importante de esta norma jurdica ha sido expresar la
voluntad de toda la sociedad argentina respecto a la necesaria
subordinacin del instrumento militar al orden constitucional y a la
autoridad legtima surgida del sufragio universal.
Otros aspectos de esta ley estn vinculados a la creacin de un Sistema
de Defensa Nacional, a travs del Consejo de Defensa Nacional (CODENA)
encabezado por el propio presidente de la nacin, comandante en jefe
de las Fuerzas Armadas, segn reza en la Constitucin; al fortalecimiento
del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas, teniendo en cuenta
la experiencia negativa del conflicto del Atlntico Sur ya citado; y a la
prohibicin de que los militares realicen inteligencia interna, tal como
el artculo 15. establece: Las cuestiones relativas a la poltica interna
del pas no podrn constituir en ningn caso hiptesis de trabajo de
organismos de inteligencia militares. El ttulo IV de esta ley establece
la organizacin de las Fuerzas Armadas y en otros artculos delimita las
competencias de las fuerzas de seguridad (Gendarmera Nacional y
Prefectura Naval), entre otros aspectos que no viene al caso referir aqu.
Resumiendo, el objetivo central de esta norma fue la subordinacin de
los militares al poder poltico, tal como ya ha sido mencionado, y que se
ha cumplido con xito hasta el da de hoy. Para ello fueron necesarias
tres condiciones, entre otras: una sociedad que estaba de acuerdo y
dispuesta a avanzar en esta direccin; un poder poltico con la voluntad
y la decisin de hacerlo; y unas Fuerzas Armadas que, luego de la triste
experiencia del proceso de reorganizacin nacional y la derrota en el
Atlntico Sur, no contaban con la capacidad de manifestar oposicin
ms all de algn comentario aislado.
Tambin es importante reconocer que esta ley, as como otras que
siguieron, relativas a la defensa nacional, fueron consideradas y lo
son actualmente como verdaderos instrumentos de polticas de
Estado, es decir, como normas que estn ms all del partido poltico
que se halle circunstancialmente ocupando el poder.
Otro aspecto que se debe tener en cuenta es que resultaba evidente que
los cuadros medios militares deseaban reintegrarse a la vida cvica y

48

LA TRANSICIN HACIA LA DEMOCRACIA EN LA ARGENTINA

social de nuestro pas, dado el rechazo de una sociedad que los denostaba
debido a su actuacin antidemocrtica durante el pasado reciente.
Otra cuestin importante que se debe considerar es el recorte en el
presupuesto que sufrieron las Fuerzas Armadas desde 1983: pasaron
del 6% del PBI durante la segunda mitad de la dcada de 1970 al 2%
hacia fines de 1989. Esto se debi en parte a las necesidades acuciantes
de la sociedad argentina en materia de salud pblica, empleo, vivienda y
educacin, y a que el presupuesto de defensa se encontraba sobredimensionado cuando asumi sus funciones el gobierno constitucional. Pero
tambin se explica porque el escenario regional comenzaba a cambiar y ya
no se justificaba un gasto en defensa como el que estaba planteado
hasta entonces.
En este ltimo tema, es importante destacar la firma del Tratado de Paz
y Amistad con Chile en 1984, que cerraba un conflicto centenario con el
pas hermano a raz de una disputa de soberana por islas situadas al
sur del Canal de Beagle y que haba llevado a ambas naciones al borde de
la guerra en 1978. Tambin se iniciaron acciones tendentes a desactivar
la desconfianza entre la Argentina y el Brasil que exista desde los albores
de la independencia, a travs de un acercamiento entre los presidentes
de ambos pases y la firma de un conjunto de tratados y convenios.
Estas acertadas medidas dieron origen a un proceso interesantsimo de
integracin regional que luego concluira en el establecimiento del actual
Mercado Comn del Sur (MERCOSUR); de esta manera, en la prctica se
fueron desarmando las hiptesis de conflicto en la regin que durante
dcadas haban incidido fuertemente en el planeamiento militar.
Otro instrumento jurdico importante ya mencionado y que tiene que
ver, aunque secundariamente, con la defensa nacional es la Ley 24059
de Seguridad Interior.
Esta ley fue sancionada en 1991 y recoge en alguna medida la
preocupacin legislativa a posteriori de las rebeliones militares de los
aos previos en lo que a la intervencin de elementos de las Fuerzas
Armadas en la seguridad interna del pas se refiere.

49

LA FRAGILIDAD DEL MINISTERIO DE DEFENSA


BRASILEO

Jorge Zaverucha

JORGE ZAVERUCHA

52

LA FRAGILIDAD DEL MINISTERIO DE DEFENSA BRASILEO

El pesimista afirma que ya llegamos al fondo del pozo.


El optimista afirma que an hay para caer ms.
Woody Allen

La falacia de autonoma es la creencia en la posibilidad de analizar el


Ministerio de Defensa brasileo separado del contexto poltico que lo cre.
Es imposible esperar que tal ministerio acte de acuerdo con los principios
democrticos si el sistema poltico no trabaja por la efectiva eliminacin
del legado autoritario heredado del rgimen militar.1 El modo como el
Ministerio de Defensa funciona en Brasil, ya que est influenciado por este
legado, constituye uno de los indicadores de la fragilidad de nuestra
democracia.
La creacin del Ministerio de Defensa per se no es suficiente para
garantizar que las Fuerzas Armadas estn sometidas al control civil.2 Las
Fuerzas Armadas continuarn actuando en forma autnoma y pasarn,
con frecuencia, por encima de la autoridad del ministro de Defensa,
araando la autoridad del presidente de la Repblica en una clara
insubordinacin a la cadena del comando poltico y militar, pues,
finalmente, el presidente de la Repblica es el comandante en jefe de las
Fuerzas Armadas. Es esto, justamente, lo que veremos a continuacin.

1. La creacin del Ministerio de Defensa 3


La creacin de un Ministerio de Defensa (MD) fue una promesa de la
campaa de Fernando Henrique Cardoso. Desde luego, encarg al
1
Legados autoritarios son todas aquellas reglas, procedimientos, normas, patrones,
prcticas, disposiciones, relaciones y memorias, originadas en experiencias autoritarias
bien definidas en el pasado, que como resultado de configuraciones histricas
especficas y/o conflictos polticos, sobreviven a transiciones democrticas e intervienen
en la calidad y prctica de democracias postautoritarias (Hite y Cesarini 2004: 4).
2
Para una visin distinta, vase De Carvalho (1999): La creacin del Ministerio de
Defensa tal vez va a ser el punto final de encuadre de las Fuerzas Armadas en la vida
democrtica.
3
En 1967, el general presidente Castelo Branco promulg el Decreto Ley 200, cuyo

53

JORGE ZAVERUCHA

ministro-jefe del Estado Mayor de las Fuerzas Armadas (EMFA), general


Benedito Onofre, esta misin. Esta eleccin fue crucial pues indicaba
que la concepcin del MD tendra un sesgo militar, aun cuando fuese
creado como instancia del poder civil. Ms all de eso, el hecho de que
el EMFA fuese un rgano burocrtico y con poderes inferiores a los de
los ministerios de la Marina, el Ejrcito y la Aeronutica sealaba los
futuros lmites del nuevo ministerio.
El proyecto avanz poco durante los primeros cuatro aos de mandato
de Cardoso, al punto de que el presidente cambi las reglas del tiempo
de permanencia en el comando del EMFA para permitir que el general
Leonel continuase al frente de ste. Hasta entonces, solamente el oficialgeneral activo poda ocupar tal cargo. Acercndose al retiro, Cardoso
garantiz la permanencia del general Leonel al frente del EMFA para
que l terminase el esbozo del nuevo MD. Hecho esto, como premio, el
general Leonel gan el puesto de observador militar brasileo en las
Naciones Unidas en Nueva York, con un salario mensual en torno a los
15 mil dlares americanos.4
La tarea del general Leonel fue suavizada debido a una circunstancia
externa. Bast que Estados Unidos anunciara que la Argentina sera su
socio militar extra en la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte
(OTAN). Inmediatamente, el 17 de agosto de 1997, el presidente Carlos
Menem declar que el puesto de los pases latinoamericanos en el
Consejo de Seguridad de la ONU deba ser rotativo y no fijo para el
Brasil, como deseaba la diplomacia verde-amarilla. El MD se convirti,
as, en tema de los medios de comunicacin.
La ocasin escogida por Cardoso fue la reunin del Grupo de Ro en
Asuncin. El 24 de agosto de 1997, el presidente brasileo anunci la
creacin del MD. Fue una clara maniobra poltica para favorecer la

texto prevea estudios con vistas a la creacin del Ministerio de las Fuerzas Armadas.
La idea fue torpedeada por la rivalidad entre las tres fuerzas, y termin fondeada.
4
Existe un puesto similar de observador militar en Ginebra. Estos cargos fueron
creados por el presidente Jos Sarney para agradar a los militares que cooperaron
con su subida al poder. Aunque Cardoso patrocin una reforma administrativa del
Estado, tales cargos se mantuvieron. Lula, hasta el momento, sigue la misma figura
de Sarney, Collor, Itamar y Cardoso.

54

LA FRAGILIDAD DEL MINISTERIO DE DEFENSA BRASILEO

candidatura del Brasil a un asiento en el Consejo de Seguridad de la


ONU, ya que sera difcil explicar al mundo cmo un pas con un cargo en
este consejo aspira a decidir sobre cuestiones de seguridad internacional
teniendo a cuatro ministros militares respondiendo por los asuntos de
defensa. Por la gnesis de su creacin, se perciba que el MD no fue
organizado primordialmente para ayudar a someter a los militares al
control civil democrtico sino sobre todo para fines instrumentales.
Los hechos posteriores confirmaran la sospecha.
La intencin de agradar a los militares y garantizar un cargo en el Consejo
de Seguridad de la ONU qued manifiesta en el Proyecto de Enmienda
Constitucional (PEC). El relator del PEC, el diputado Benito Gama, de la
alianza gobiernista,5 afirm que el nuevo ministro de Defensa Civil sera
una especie de reina de Inglaterra, o sea, reina, mas no gobierna
(Zaverucha 2000). En otras palabras, el ministro de Defensa sera pieza
decorativa, pues el poder, de facto, continuara en manos de los militares
(Lacerda y Carvalho 1998). Cabran al ministro de Defensa limitadas
atribuciones, como la de centralizar el presupuesto de las Fuerzas
Armadas, comprar armas y redactar la poltica de defensa del Brasil.
La fragilidad institucional del nuevo ministro de Defensa es evidente.
En el modelo norteamericano, la posicin institucional del ministro de
Defensa es fortalecida. Este modelo luego sera descartado por los
militares con el argumento de que se trata de realidades distintas. El
hecho es que el MD de Brasil no posee un general fuerte del Estado
Mayor que comande la Marina, el Ejrcito y la Aeronutica. El ministro
de Defensa, recuerda Lopes (2000),
se comunica directamente con los comandantes de cada fuerza.
Al General de Estado-Mayor, denominado en Brasil de Estado
Mayor de Defensa, le cabe la funcin de asesora de matriz especfica
militar. Tambin es preciso resaltar: a pesar de esa lnea directa
con los comandantes militares [el ministro de Defensa] no ordena
operaciones. En el modelo americano, el Secretario de Defensa
controla personalmente los llamados Comandos de rea,
En la poca, Gama perteneca al Partido del Frente Liberal (PFL) del estado de
Bahia. Posteriormente, se traslad al Partido del Movimiento Democrtico Brasileo
(PMDB).

55

JORGE ZAVERUCHA

completamente operacionales. Cada fuerza tiene un subsecretario


bsicamente para tratar de asuntos administrativos.
Otra prueba de la fragilidad institucional del ministro de Defensa es que
los comandantes militares del Ejrcito, la Marina y la Aeronutica dejaron
de ser polticamente ministros de Estado, pero mantuvieran el estatus
jurdico de ministro. O sea, cabe al Supremo Tribunal Federal procesar y
juzgar las infracciones penales comunes y los crmenes de
responsabilidad tanto de los ministros de Estado como de los
comandantes militares.
Los comandantes militares son, tambin, miembros natos del Consejo
de Defensa Nacional y de la Cmara de Relaciones Exteriores y Defensa
Nacional del Consejo de Gobierno. De esta manera, el ministro de Defensa
es el nico ministro de Estado con capacidad de reclutar a sus
subordinados para las reuniones del referido consejo de la mencionada
cmara. Tales comandantes tambin poseen la prerrogativa de,
juntamente con el ministro de Defensa, indicarle al presidente de la
Repblica los nombres para la promocin de oficiales-generales. La lista,
por tanto, ser hecha por tres militares y un civil. Esto queda slo en el
registro, pues en la prctica poco importa. Desde 1985, los presidentes
de la Repblica acatan ntegramente los nombres propuestos por la
cpula militar para las promociones.
Cardoso quiso proponer al diplomtico Ronaldo Sardenberg para que
fuera el nuevo ministro de Defensa. Frente a la histrica rivalidad entre
Itamaraty y las Fuerzas Armadas, el presidente cedi a las presiones
castrenses y fue en busca de otra alternativa. La eleccin no pudo ser
peor. Nombr al ex lder de gobierno del Senado, senador lcio lvares,
que acababa de ser derrotado en las elecciones en su estado, Esprito
Santo; una persona sin ningn tipo de experiencia profesional en esa
rea.6 En la interpretacin de los militares, Cardoso us el cargo para
emplear a un poltico derrotado y dar un premio consuelo a su ex lder,
en vez de fortalecer el nuevo ministerio.
Ms all de eso, lvares asumi una posicin de ministro extraordinario
de Defensa. Seis meses despus, el 10 de junio de 1999, fue nombrado
6

lvares tuvo que salir de su partido poltico, el PFL, para asumir el ministerio.

56

LA FRAGILIDAD DEL MINISTERIO DE DEFENSA BRASILEO

ministro de Estado de Defensa. En ese momento, el Estado Mayor de


las Fuerzas Armadas fue disuelto y los ministerios de Marina, Ejrcito y
Aeronutica transformados en comandos. Por tanto, el ministro naci
antes que el ministerio.7 En un intervalo de aproximadamente seis meses,
en esta rea el Brasil convivi con cinco ministerios: de Defensa, Marina,
Ejrcito, Aeronutica y EMFA. En tanto esta situacin perdur, lvares
se encontraba en la incmoda situacin de que, al firmar documentos
oficiales, tena que pedir la rbrica de sus subordinados, los comandantes
militares. 8 lvares era un hombre ubicado en la hora y el lugar
equivocados.
lvares procur conquistar la simpata de los militares. Lleg al punto
de interceder polticamente en el senado para que la designacin del
general Jos Luis Lopes da Silva al cargo de ministro del Superior
Tribunal Militar (STM) fuese aprobada. Y es que el mencionado general
comand las tropas que invadieron la Compaa Siderrgica Nacional,
en 1988, en la que resultaron muertos tres huelguistas. lvares aleg a
los senadores que una derrota en el nombramiento de Lopes dejara al
Ejrcito en una situacin delicada (Lima 1999). Quien deba ser
demandado, se convirti en juez.
En la ceremonia de nombramiento del nuevo ministro, ya se poda
presentir lo que sucedera en el futuro. Nos vamos ahora, que la fiesta
es del senador [lvares], dijo Walter Brauer, comandante de
Aeronutica, cuando las autoridades hacan fila para los cumplidos.
Ningn comandante de las tres fuerzas felicit al nuevo ministro de
Defensa.9 Uno de ellos, el almirante Mauro Pereira, no asisti, alegando
problemas personales (Franca 2000).

2. La salida de lvares
La crisis que se delineaba tom fuerza con la decisin de lvares de dar
a su asesora y amiga, Solange Antunes Resende, el poder de comandar
7
lvares despachaba desde una salita del cuarto sector del predio del EMFA y despus
fue transferido a otra sala pequea. Slo ocup el gabinete de ministro-jefe de Estado
Mayor de las Fuerzas Armadas cuando el Diario Oficial public su nombramiento
como ministro efectivo de Defensa.
8
Holofotes, Veja, 28 de abril de 1999.
9
lcio lvarez x Fuerzas Armadas, Folha de Sao Paulo, 18 de diciembre de 1999.

57

JORGE ZAVERUCHA

reuniones con generales almirantes y brigadistas. La irritacin de los


cuatro estrellas aument cuando la revista Isto cont que ella y su
hermano Dorio Antunes, socio de lvares supuestamente
defendieron, desde un estudio de abogados, a clientes envueltos con el
narcotrfico (Meireles 1999).
A continuacin fue hecha otra denuncia en este mismo sentido. La
Comisin Parlamentaria de Investigacin del Narcotrfico (CPI) decidi
quebrar los secretos bancario, fiscal y telefnico de Resende y su
hermano. ste fue motivo para la indisciplina militar. El brigadista Brauer
declar que no dara consejos porque nunca haba pasado por tal
situacin y record que la vida pblica tiene que ser bastante elevada,
transparente, que no deje dudas (Martins 1999). O sea, en opinin del
brigadista, lvares y Resende deban dejar sus cargos. Claro acto de
indisciplina militar.
Cardoso decidi intervenir. Hizo que el brigadista Brauer dimitiera y
pidi el cargo a Resende. lvares, por su parte, logr sobrevivir. La
dimisin de Brauer aument la insatisfaccin de la Aeronutica, al punto
de que Cardoso escogi como nuevo sustituto al brigadista Carlos de
Almeida Baptista, quien actuaba como juez en el Superior Tribunal
Militar. Esto quiere decir que el presidente no encontr un oficial de
confianza ente los que estaban en plena actividad.
Durante la ceremonia de nombramiento de Baptista, el clima fue tenso.
Brauer fue muy aplaudido despus de finalizar su discurso de despedida,
lleno de crticas al gobierno.10 En una manifestacin de homenaje, el
comando de Aeronutica ejecut un desfile de tropas y maniobras areas
en las cuales participaron el Sucatao11 cercado por cuatro aviones F10
Una de ellas fue contra el uso poco considerado de aviones de la FAB para fines
particulares por parte de algunos ministros de Estado, quienes utilizaban estas
naves para conocer la paradisaca isla de Fernando de Noroa, en el estado de
Pernambuco. Brauer revel a la prensa, a inicios de 1999, la lista con los nombres
de los ministros que haban hecho sto, lo cual dej a los gobernantes irritados
contra l.
11
El nombre del avin presidencial (Boeing 707) bastante antiguo y que Cardoso
juzgaba inseguro. Brauer no concordaba con esta opinin, al alegar que ste era un
avin antiguo en edad, mas no en la cantidad de horas voladas. El vuelo de Sucatao
fue la forma que utiliz el Comando de Aeronutica para mostrar que las quejas de
Cardoso eran exageradas.

58

LA FRAGILIDAD DEL MINISTERIO DE DEFENSA BRASILEO

5 que simulaban reabastecimiento, cuatro Mirages, ocho Am-x, un


Boeing 737, un Learjet, y dos HS (Azeredo 1999). El alineamiento de
aeronaves simulaba la falta de un compaero de vuelo, en referencia a la
ausencia del brigadista Brauer (Leali 1999).
Paralelamente, el Comando de Aeronutica emiti una nota de apoyo a
Brauer, que cont con la firma de ocho tenientes-brigadistas. La nota,
entre otras palabras, deca que Brauer deja el Comando de Aeronutica
gozando del ms elevado respeto, admiracin y confianza junto a sus
pares del Alto Comando [y que] el Alto Comando de Aeronutica reafirma
que los valores morales y ticos que siempre orientaron nuestra institucin
sern preservados a cualquier costo, sobre la base de jerarqua y
disciplina.12
En seguida, el Club de Aeronutica organiz un almuerzo de desagravio
a Brauer. En la ocasin, con la presencia mayoritaria de oficiales de
reserva, las crticas contra el presidente de la Repblica subieron de
intensidad. En pases con una slida cultura cvica, los militares, una
vez fuera de sus filas, se comportan como civiles, en especial en la vida
poltica del pas. En el Brasil, sin embargo, el militar en retiro es visto
como portavoz del estamento militar, y lo que el portavoz hace es hablar.
El presidente del club, el brigadista Ercio Braga, en un tono sedicioso
afirm que no se puede hablar de legalidad de un gobierno que, por su
accin, se torna ilegtimo, dado que el compromiso del militar es con
una nacin, no con un gobierno (Moreira Alves 1999, cursivas mas).
El brigadista Ivan Frota, por su lado, propuso la destitucin de Cardoso.
El diputado federal y capitn del Ejrcito Jair Bolsonaro dijo que el Brasil
debera seguir el modelo de Hugo Chvez, o sea, el de un militar en la
presidencia.13 Con relacin a Cardoso, Bolsonaro tuvo la osada de decir:
l, para m, debera ser fusilado.14
Segn un ex ministro de Defensa, la Aeronutica haba sondeado al Ejrcito y a la
Marina en el sentido de promover un golpe de Estado. La propuesta no cont con el
apoyo de las dos otras fuerzas.
13
Militares dan una seal amarilla al gobierno de Fernando Henrique, Tribuna da
Imprensa, 29 de diciembre de 1999.
14
Discursos piden destitucin y la vuelta al poder. O estado de Sao Paulo, 29 de
diciembre de 1999.
12

59

JORGE ZAVERUCHA

La ira de la Aeronutica para con su persona se deba, segn lvares, a


otras razones. l haba descubierto que la Aeronutica requiri 27 mil
pasajes a las compaas areas para un trabajo de fiscalizacin de la
aviacin civil. Consider esto una exageracin. Fuera de eso, lvares
trabajaba por la creacin de una agencia nacional de aviacin civil que
quitara poder a la Aeronutica. Muchos brigadistas adinerados que
aplaudieron el discurso de Brauer en el Club de Aeronutica ocupan
cargos en el Infraero, en DAC o en otras compaas areas. Sern
entonces perjudicados por los cambios que estoy haciendo, finaliz
lvares.15 El hecho es que hasta el final del gobierno de Cardoso, el
Departamento de Aviacin Civil (DAC) mantuvo el control de la
Aeronutica, y la Agencia Nacional de Aviacin Civil no se cre.
Receloso de que la rebelda de los militares de reserva contaminase a
los activos, lvares procur rpidamente hacer un arreglo para la
Aeronutica. Consigui que el ministro interino de Hacienda, Amaury
Bier, liberara recursos restantes retenidos del Ministerio de Defensa.
La suma de 51 millones de reales fue destinada a costear el Sistema
Integrado de Vigilancia de la Amazona (SIVAM).16
La autoridad de lvares sera otra vez tiznada el ltimo da del ao.
Durante la celebracin realizada en el Fuerte de Copacabana con la
presencia del presidente de la Repblica, ocurri un desagradable
incidente. Poco antes del inicio de la quema de fuegos artificiales en la
playa de Copacabana, el viento y las fuertes lluvias daaron la estructura
del galpn donde se iba a realizar la fiesta organizada para Cardoso. Los
fotgrafos Fernando Bizerra y Sheyla Chaves, que estaban acreditados,
registraron lo ocurrido. Irritados, los soldados del Ejrcito agredieron
a los profesionales.
El incidente ocurri un viernes y recin el lunes por la tarde se public
una nota oficial del Ejrcito, corroborada por el MD, en la que se anunciaba
la apertura de una investigacin policial militar. Y esto ocurri debido a
la intervencin personal de Cardoso, pues la intencin original del
Ejrcito era abrir apenas una pequea investigacin. En vez de que
Entrevista concedida a la revista poca, 16 de enero del 2000.
Planalto adopta estrategia de silencio y prefiere ignorar el acto. O Estado de Sao
Paulo, 29 de diciembre de 1999.
15
16

60

LA FRAGILIDAD DEL MINISTERIO DE DEFENSA BRASILEO

lvares saliera en defensa del presidente, ocurri lo contrario. La


impresin que qued fue que lvares se sinti intimidado de tomar una
decisin enrgica que desagradase a los militares. Esto sin hablar de su
ausencia en la celebracin, pese a haber firmado la invitacin oficial
para la fiesta.
lvares sali del episodio ms dbil de lo que haba entrado (Kramer
2000). La situacin era delicada, pues segn el propio lvares, el
Ministerio de Defensa es el garante de la democracia en el Brasil.17
lvares caera algunos das despus.

3. Un nuevo ministro
A la cada de lvares, el nuevo ministro nombrado fue Geraldo Quintao,
quien hasta entonces era un abogado general de la Unin. Una de sus
funciones era la de proteger el patrimonio del Estado. En tanto, pesaba
sobre l una investigacin sobre vuelos particulares financiados por el
propio Estado al cual deba proteger. La Aeronutica revel que entre
enero de 1995 y diciembre de 1998, Quintao al parecer utiliz aviones
de la Fuerza Area Brasilea (FAB) para viajar los fines de semana a Sao
Paulo, donde viva su esposa. Se registraron 32 viajes financiados con
los impuestos de los contribuyentes (Leali 2000).
La investigacin fue abierta por el procurador de la Repblica, Guilherme
Schelb, el 11 de mayo de 1999, e inclua, junto a Quintao, a otros
ministros de Estado. Al tornarse pblica la investigacin, Quintao,
irritado, acus al Ministerio Pblico de exhibicionismo.18 Segn l, tena
derecho a utilizar este transporte areo para movilizarse a su
residencia.19 Tambin aleg que viajaba en aviones de la FAB desde 1993,
cuando serva al gobierno de Itamar Franco, y que el Ministerio Pblico
nunca lo haba reprendido. Schelb, por su lado, rebati las crticas de
Quintao con un argumento sociolgico: Es un rastro de nuestro pasado
colonial el tener carroza para cargar a alguien especial.20 Los viajes no
fueron considerados ilegales.
Entrevista concedida a poca, 16 de julio del 2000.
Quintao: el Ministerio Pblico es exhibicionista. O Globo, 21 de enero del 2000.
19
Entrevista al autor. Santiago de Chile, 29 de octubre del 2003.
20
Promotor rebate crtica de Quintao sobre viajes. O Estado de Sao Paulo, 23 de
enero del 2000.
17
18

61

JORGE ZAVERUCHA

Quintao asumi luego el cargo anunciando acciones que agradaran a los


militares: estudios para realizar aumentos de sueldo, incremento de
recursos para la modernizacin de las Fuerzas Armadas y defensa de un
sistema de pensiones diferenciado del civil (Azeredo 2000).
Los recursos prometidos no fueron entregados y esto gener
insatisfaccin en las fuerzas castrenses respecto al presidente de la
Repblica, y por ende, al ministro de Defensa. En octubre del 2000,
Cardoso destituy al comandante del Ejrcito, general Gleuber Vieira,
por haber hecho declaraciones criticando la falta de recursos. El
presidente enfrent, entonces, la ms seria crisis militar de su gestin.
Inmediatamente su decisin lleg a los cuarteles, 155 generales de todo
el pas se reunieron en Brasilia, sin la presencia del ministro de Defensa,
Geraldo Quintao, en un acto de desagravio.21 Cardoso entendi el
mensaje y pidi al general Alberto Cardoso, jefe del Gabinete de Seguridad
Institucional, que anunciara que el general Gleuber no sera destituido.
A cambio, los militares no haran ninguna manifestacin pblica. Ellos,
a su vez, exigieron la publicacin de una medida provisoria que conceda
un reajuste. Nunca fueron atendidos.
As mismo, los militares enviaron un nuevo recado a Cardoso. Durante
el almuerzo del 12 de diciembre del 2000, los militares no aplaudieron
al presidente al trmino del discurso en el que anunciaba el aumento
salarial. Por el contrario, el discurso del anfitrin, general Gleuber Vieira,
fue aplaudido con entusiasmo durante casi un minuto (Franca y Nahass,
2000). El ministro de Defensa tambin experiment otra muestra de
insatisfaccin de sus tericamente subordinados. Los asesores de
Quintao solicitaron al Ejrcito una sala para atender las entrevistas con
la prensa y tres fotocopiadoras para reproducir y distribuir las nuevas
tablas de aumento. El Club del Ejrcito posea varios auditorios y
escritorios, pero la sala solicitada no fue cedida con el argumento de
que no haba espacio disponible. Lo mismo sucedi con las
fotocopiadoras, con la excusa de que tenan desperfectos. El resultado:
Quintao, improvisando en un tabladillo en medio del saln de baile, tuvo
que atender a los reporteros de pie (Franca y Nahass 2000).
Quintao neg tanto el deseo de Cardoso de dimitir al general Gleuber como la
mencionada reaccin del generalato. Entrevista al autor. Santiago de Chile, 29 de
octubre del 2003.

21

62

LA FRAGILIDAD DEL MINISTERIO DE DEFENSA BRASILEO

El ministro Quintao entendi el mensaje, y se mostr tan preocupado


en agradar a los militares que fue capaz de olvidar, momentneamente,
su formacin jurdica. En marzo del 2001, en una visita al estado
amaznico de Roraima, Quintao, entusiasmado frente a una platea de
militares, pronunci un discurso del mismo tono que los de los aos
1970: se manifest en contra de la demarcacin continua de tierras
indgenas. Aprovech para hablar mal del ex presidente Fernando Collor,
responsable de la demarcacin del rea Ianomani. Segn Quintao, una
demarcacin continua donde no puede ser continua y hecha por
incompetencia o por necesidad de un presidente de la Repblica de
aparecer bien fuera, porque estaba cayendo dentro del pas, sirvi como
un psimo ejemplo (Rodrguez 2001). Fue aplaudido al estimular la
violacin del artculo constitucional. Finalmente, Collor slo haba
cumplido con lo estipulado por la Constitucin Federal de 1988, le
gustase o no al ministro Quintao.
La cuestin presupuestaria volvera a incomodar a Quintao. Por la crisis
econmica, y en nombre de la gobernabilidad, el gobierno federal bloque
recursos destinados al Ejrcito. Esto determin, entre otras medidas,
que fuese aplazada la incorporacin de nuevos reclutas, que se liberara
tempranamente a los ya incorporados, que se suspendiera la ayuda para
movilidad y preescolar a los militares, etctera.22
En una nota oficial en la que se criticaba al gobierno y la rebelda del
ministro Quintao, se deca, entre otras cosas, que la alta administracin
del Ejrcito evalu que tal cuadro alcanz el lmite de las medidas
paliativas, sin dejar otra alternativa que la adopcin de soluciones
drsticas que comprometan la disponibilidad futura y la operatividad
de la Fuerza Terrestre.23
Aun as, Quintao supo ser generoso con el presidente de la Repblica.
Cardoso cre, en julio del 2002, la condecoracin de Gran Maestro de
la Orden del Mrito de Defensa. Dos meses despus, Quintao decidi
conceder a Cardoso la condecoracin que l mismo haba creado. Lo
honrara, segn Quintao, debido a los servicios relevantes prestados a
El Ejrcito corta la carne. Jornal do Brasil, 12 de julio del 2002.
El ntegro de la nota puede ser leda en la edicin de Jornal do Brasil del 12 de
julio del 2002.

22
23

63

JORGE ZAVERUCHA

las Fuerzas Armadas (Krieger 2002). El presidente retribuy el


homenaje con una simple declaracin sobre la democracia brasilea, el
MD y las Fuerzas Armadas: Quiero agradecer el espritu de comprensin,
de colaboracin del Ministerio de Defensa y de las varias fuerzas
singulares, que nunca faltaron al pas, al gobierno, ni a m personalmente.
Si hay un cuerpo del Estado brasileo que dentro de las reglas de
democracia haya funcionado de una manera absolutamente impecable,
es el Ministerio de Defensa (Jungbult 2002).
Impecable debe de ser sinnimo de sin importancia. En mayo del 2000,
la justicia argentina envi un pedido de informacin, a travs del
Supremo Tribunal Federal, sobre la existencia de la Operacin Cndor
en el Brasil.24 Quintao recibi la solicitud y afirm que el gobierno abrira
los archivos de los rganos de inteligencia militar para responder al
pedido de la justicia argentina.25 Con todo y esto, los archivos continan
cerrados hasta hoy.
En otra ocasin, en octubre del 2001, Quintao no fue invitado a
participar en la decisin que llev al Brasil a invocar el Tratado
Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR) (Cruvinel 2001). La
invocacin al TIAR fue una iniciativa del entonces ministro de Relaciones
Exteriores, Celso Lafer, que buscaba aplicar en el plano regional la
movilizacin internacional de apoyo a Estados Unidos luego del ataque
del 11 de septiembre del 2001. Quintao tampoco opin sobre la apertura
de la oficina del Servicio Secreto de Estados Unidos en Sao Paulo
(Cruvinel 2001). O sea, el propio gobierno contribua a debilitar al
ministro Quintao.
As mismo, Quintao adopt un perfil bajo. De trato afable, este ministro,
adems de no reclamar, acept que ms de la mitad de los puestos del
MD fuesen designados por los militares y que el organigrama oficial de
su cargo apareciese al lado, en vez de encima, de los lugares ocupados
Operacin de colaboracin entre los gobiernos militares que se estableci durante
las dcadas de 1970 y 1980 para combatir a los opositores polticos. Nuevas
informaciones sobre esta operacin fueron descubiertas en archivos depositados en
el Paraguay.
25
Archivos del rgimen militar sern abiertos, O Estado de Sao Paulo, 18 de mayo
del 2000.
24

64

LA FRAGILIDAD DEL MINISTERIO DE DEFENSA BRASILEO

por los comandantes militares.26 Quintao cumpli feliz el papel que le


fue confiado por Cardoso: ser discreto para no crear conflictos con los
militares. Cuando dej el cargo, estaba en ptimas relaciones con ellos.

4. Un diplomtico como ministro de Defensa


El presidente Lula, al contrario de Cardoso, consigui nombrar a un
diplomtico, Jos Viegas, para conducir el MD. Lo hizo pagando un
precio elevado. Pasando por alto la jerarqua concepto tan elevado en
el mbito castrense, Lula consult a los tres comandantes militares
del gobierno de Cardoso si aceptaban el nombre de Viegas. Con la seal
positiva de los comandantes, Lula confirm el nombre del nuevo ministro.
De este modo, Viegas comenz a caer antes incluso de asumir, al
convertirse en un rehn de las Fuerzas Armadas. Tendra que contentarse
con ser, como sus antecesores, una reina de Inglaterra, o sea, un
despachador de los intereses militares. Algo improbable, dada la rivalidad
corporativa entre Itamaraty y las Fuerzas Armadas.
Viegas no entendi o no tom en serio las reglas del juego. Adopt
medidas que desagradaron particularmente al comandante del Ejrcito,
Francisco Roberto de Albuquerque. El ministro critic la falta de empeo
del Ejrcito al contrario de la Marina y Aeronutica en la bsqueda
de los cuerpos de los desaparecidos en la guerrilla de Araguaia y llev
adelante un proyecto de reingeniera administrativa, que inclua una
reestructuracin curricular y de comando de la Escuela Superior de
Guerra (ESG).27 Se comport como miembro del gobierno ante los
cuarteles al aceptar la decisin del rea econmica de no dar un aumento
Ms all de esto, en las instalaciones de los ministerios en Brasilia aparecen, en
los predios, los siguientes ttulos: Ministerio de Defensa-Ejrcito Brasileo, Marina
Brasilea y Aeronutica Brasilea, en vez de Comando del Ejrcito, Comando de
Marina y Comando de Aeronutica.
27
Este hecho irrit al general Oswaldo Muiz Oliva, padre del senador Aloizio
Mercadante, y al ex ministro Leonidas Pires Goncalves, quien fue, junto con Sarney,
artfice de la aceptacin del nombre de Lula ante la armada. Ellos consideraban que
la ESG deba ser dirigida por un general de cuatro estrellas, en vez de uno de tres
estrellas, como es en la actualidad. Por su lado, Viegas trabajaba con la posibilidad
de un poder limitado. El Ejrcito interfiri en la promocin del general de brigada
Jos Luiz Halley, encargado por el ministro de Defensa de llevar adelante el proyecto
de modernizacin de la ESG, quien fue enviado a la reserva.
26

65

JORGE ZAVERUCHA

salarial a los militares, y solicit a los comandantes que no hiciesen


declaraciones pblicas a favor de tal aumento; ms bien exigi que el
Ejrcito se adecuase a los trminos del Estatuto de Desarme patrocinado
por el gobierno.
El desgaste por la falta de relaciones administrativas entre Viegas y los
militares degener en una abierta indisciplina. Aun cuando exista una
Asesora Parlamentaria del MD,28 el general Albuquerque nombr a un
general para sustituir a un coronel en la Asesora Parlamentaria del
Ejrcito, en claro desvo de las funciones del primero. Adems de mostrar
su desacuerdo en renunciar a tal asesora, el comandante del Ejrcito
asisti a actos solemnes vestido con un traje militar inadecuado para la
ocasin, en abierta provocacin (Kramer 2004), y no envi una lista
con los nombres de los generales que deban ser escogidos por el ministro
para ir a Hait. Por el contrario, Albuquerque nombr autnomamente
tanto al general que comandara las Fuerzas de Paz de la ONU como al
que liderara a los militares brasileos en esta fuerza.
Actos de indisciplina de este calibre pasaron sin ser reprendidos, en
clara demostracin de la debilidad de Viegas. Obviamente, haba an
ms por venir. El punto ms lgido fue la publicacin, por parte del
Correio Braziliense, de supuestas fotografas del periodista Vladimir
Herzog siendo sometido a torturas antes de ser asesinado en una prisin
militar.29 Herzog fue asesinado en 1975 en un sistema de prisiones
establecido contra los integrantes del Partido Comunista Brasileo (PCB).
La versin oficial de suicidio no fue aceptada por el presidente Ernesto
Geisel, quien mand dimitir al comandante del II Ejrcito, general Ednardo
DAvilla Mello.
En vez de tratar la publicacin de las fotografas como un simple hecho
histrico, inesperadamente el Ejrcito emiti una nota que fue

Adems de la Asesora Parlamentaria del Ejrcito (cuatro miembros) en el Congreso


Nacional, funciona la Asesora de Marina (tres miembros) y la de Aeronutica (tres
miembros). As mismo, el Ejrcito posee asesoras parlamentarias en diez estados
de la federacin: Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paran, Sao Paulo, Rio de Janeiro,
Amazonas, Mato Grosso do Sul, Bahia, Cear y Pernambuco. Cf. El Legislativo est
acompaado. Dirio de Pernambuco, 17 de noviembre del 2002.
29
Posteriormente qued comprobado que las fotos no eran de Herzog.
28

66

LA FRAGILIDAD DEL MINISTERIO DE DEFENSA BRASILEO

considerada ofensiva por el presidente Lula. En esta comunicacin se


deca que el Ejrcito no haba cambiado sus convicciones sobre lo
acontecido durante aquel perodo y que considera accin pequea revivir
revanchismos o estimular discusiones estriles sobre coyunturas
pasadas, que a nada conducen.30
El Ejrcito, ms all de hablar en nombre de las Fuerzas Armadas sin el
consentimiento de la Marina ni de la Aeronutica, desautoriz al MD.
En tanto, Viegas afirmara que los documentos de la guerrilla de Araguaia
haban sido incinerados. La declaracin sostena que haban sido
destruidos no slo estos documentos sino tambin los registros
operacionales y de actividad de inteligencia de la poca [del rgimen
militar].
Viegas exigi por escrito que el general Albuquerque revisara la nota,
por considerarla inadmisible. Luego, el ministro rechaz, por segunda
vez, los trminos de la nueva nota, que cambiaba el tono, mas no la
sustancia, de la anterior. Informado por fax sobre la existencia de las
dos notas, el presidente Lula, que se encontraba fuera de Brasilia,
precis hacer, l mismo, una correccin de ltima hora del texto, para
tornarlo un poco menos duro (Freitas 2004). Qued acordado entre
los tres Lula, Viegas y Albuquerque que la nueva versin sera
entregada primero al ministro de Defensa.
El coronel Oliva, en nombre del general Albuquerque, ignor a Viegas y
entreg personalmente la nueva nota al presidente Lula. El presidente,
entonces, le record que Viegas deba ver antes la nueva versin, y slo
as el coronel Oliva fue a encontrarse con el ministro.
En vez de destituir al general Albuquerque por indisciplina, Lula lo trat
con suavidad, justificando el incidente como fruto de la inhabilidad poltica
de Viegas. Lula se mostr receloso de ejercer plenamente su condicin
de comandante en jefe de las Fuerzas Armadas, conforme estipula el
artculo 142 de la Constitucin Federal, y no destituy al comandante
del Ejrcito. Por miedo de ejercer su autoridad, debilit su propio poder
(Correa 2004).
30

Lectura ntegra de la nota en O Globo, 19 de octubre del 2004.

67

JORGE ZAVERUCHA

Aun cuando lamentase la muerte de Herzog, la sustancia de la primera


nota no fue alterada: los archivos continuaran cerrados a los civiles. El
general Albuquerque intent justificar las palabras de la primera nota,
publicada por el Centro de Comunicacin Social del Ejrcito, como fruto
de la ausencia de una discusin interna ms profunda sobre el tema.
Hasta el momento se espera una nueva nota que recoja el resultado de
esa discusin interna ms profunda.
Viegas public la nota ms dura que haya sido escrita por un ministro
de Estado, desde 1985, con relacin a los militares. Segn el ex ministro,
[] la nota escrita en nombre del Ejrcito Brasileo que, usando
un lenguaje totalmente inadecuado, buscaba justificar lamentables
episodios del pasado y daba la impresin de que el ejrcito, o
mejor dicho, los que redactaron la nota y autorizaron su
publicacin, viven an en un clima de aos setenta, que todos
buscamos superar. Es increble que la nota original se refiriera,
en pleno siglo XXI, al movimiento subversivo y al Movimiento
Comunista Internacional. Es inaceptable que la nota use
incorrectamente el nombre del Ministerio de Defensa en una
intencin de negar o justificar muertes como la de Vladimir
Herzog. Es tambin inaceptable, a mi parecer, que se presente al
Ejrcito como una institucin que no precise de efectuar cambios
de posicin y de convicciones en relacin a lo que aconteci en
aquel perodo histrico.
Lula nombr al vicepresidente de la Repblica, Jos de Alencar, como
ministro de Defensa. Tendra dificultades en sustituirlo, pues l era el
eventual comandante en jefe de las Fuerzas Armadas en la ausencia del
presidente de la Repblica. Se esperaba que Alencar cumpliera con los
trminos del pacto de transicin: los militares aceptan la democracia
electoral a cambio del mantenimiento de enclaves autoritarios dentro
del aparato del Estado. Uno de esos dominios reservados es la posesin
de la llave de los archivos de la represin militar.
Merece acotarse la reaccin de algunos parlamentarios del Partido de
los Trabajadores. El lder de gobierno de la Cmara, profesor Luizinho,
dice que la actitud de Lula muestra el aprecio del presidente por las

68

LA FRAGILIDAD DEL MINISTERIO DE DEFENSA BRASILEO

Fuerzas Armadas.31 En la misma lnea, el lder de gobierno del Senado,


Aloizio Mercadante, afirm que el presidente dio una demostracin
del prestigio de las Fuerzas Armadas.32 Mercadante, juntamente con
su padre, el general de reserva Oswaldo Muiz Oliva, y su hermano, el
coronel Oswaldo Muiz Oliva, secretario ejecutivo del Ncleo de Asuntos
Estratgicos de la Secretaria de Comunicacin del Gobierno Federal,
ayudaron a mantener polticamente intacto al general Albuquerque
(Menezes 2004).
El coronel Oliva, que integraba el gabinete del Comando del Ejrcito,
haba sido designado jefe adjunto del Ejrcito en la embajada de Brasil
en Estados Unidos, adems de ocupar simultneamente el cargo de jefe
de la Comisin del Ejrcito Brasileo en Washington (CEBW), cuando el
ministro de la Secretara de Comunicacin, Luiz Gushiken, requiri su
presencia, en septiembre del 2004, en el Ncleo de Asuntos Estratgicos
de la Presidencia de la Repblica.33 Era una forma de asegurar que el
coronel Oliva dialogue, en nombre del comandante en jefe de las Fuerzas
Armadas, el presidente Lula, con el general Albuquerque, que casi ni se
relacionaba con el ministro Viegas. Fue una va ms personal, por encima
de la actitud institucional.
Tal cual una reina de Inglaterra, Alencar, al asumir el cargo, mostr su
sometimiento a la voluntad de los militares al declarar: Mi visin es de
aqu para el frente. No tengo nada con el pasado (De Carvalho y Dam
2004). En seguida, anunci que se mantendra al indisciplinado general
Albuquerque al frente del comando del Ejrcito, ante el silencio absoluto
del Congreso Nacional. Hechos como ste confirmaban que el militarismo
es un fenmeno amplio, regularizado y socialmente aceptado en Brasil.
Se prefiere la estabilidad poltica a la profundizacin de la democracia
brasilea.

El presidente hace el nombramiento de vice que Fernando Henrique Cardoso


plane. Valor Econmico, 5, 6 y 7 de noviembre del 2004.
32
Ibdem.
33
Cf. <http://www.exercito.gov.br/05Notici/Informex/2004/infor045.htm>.
31

69

JORGE ZAVERUCHA

5. El Ministerio de Defensa y las comisiones militares


Las Fuerzas Armadas mantienen en el exterior a 248 personas34 con la
finalidad exclusiva de comprar armamento, equipamiento y hasta
municiones para los militares. Esta tropa le cuesta al gobierno 16
millones de reales por ao (Patury 1999). Este nmero es cinco veces
mayor que el de la fuerza de paz en Timor del Este (integrada por 50
militares).
En 1999, la Marina inaugur una nueva sede en Washington D. C., ms
precisamente en el Mac Arthur Boulevard, uno de los lugares ms caros
de la capital norteamericana. El predio cost 2 millones de dlares, y se
invirtieron 800 mil dlares ms en las reformas (Pinto 2002). La
mudanza fue hecha para justificar otra distorsin: la presencia de 11
militares y 29 civiles en la Comisin Naval en la ciudad. En Londres, la
Marina mantiene a 11 militares y a 34 civiles.35 Las cuentas destinadas
a este personal se llenaron con dinero del contribuyente brasileo, que
en el 2001 ascendieron a 7,2 millones de dlares (Pinto 2002). En esta
Comisin Naval, la mucama de limpieza fue promovida a telefonista y
recibe un salario de 5.500 dlares mensuales, que es mayor que el salario
del presidente de la Repblica (Patury 1999).
Hay an una tercera distorsin: la salarial. En el 2002, el salario de un
general de brigada brasileo en Estados Unidos llegaba a los 14 mil
dlares mensuales (34 mil reales), mientras que en Brasil, este mismo
general percibira 6 mil reales (Pinto 2002). Este dato contribuye a
explicar por qu el costo de manutencin de los militares en el exterior
es tan alto. Para dar una idea de la disparidad, sealemos que un recluta
percibe un sueldo de 153 reales mensuales (Marques 2002) y muchos
de ellos fueron dispensados en el 2002 por falta de presupuesto (boli
2002). Desde 1972 existe una ley que reglamenta la remuneracin de
funcionarios pblicos civiles y militares en el exterior, con el objetivo
de protegerlos de las fluctuaciones cambiarias. La proteccin se
transform en premio econmico para algunos.

Funcionarios civiles, militares y extranjeros.


El Ejrcito mantiene a 11 militares y a 16 civiles en Washington. La Aeronutica
acoge a 7 militares y a 45 civiles.
34
35

70

LA FRAGILIDAD DEL MINISTERIO DE DEFENSA BRASILEO

No es una exclusividad del Brasil la existencia de comisiones militares.


stas tienen como funcin primordial la compra de armamento y
municiones. Lo que llama la atencin es que Brasil y Argentina posean
una instalacin para cada una de las tres fuerzas en Washington (Pinto
2002). Si las tres fuerzas son como hermanas y deben actuar juntas en
caso de guerra, que les impide trabajar en un mismo local? Por qu
mantienen la misma estructura anterior a la creacin del MD brasileo?
El entonces diputado Agnelo Queiroz (Partido Comunista de BrasilDistrito Federal), al comentar sobre los gastos militares en el exterior,
sobre todo los de las comisiones, afirm: Lo que se cuestiona no es la
legalidad sino la moralidad de los gastos. El entonces presidente de la
Comisin de Relaciones Exteriores de la Cmara, diputado Hlio Costa
(Partido del Movimiento Democrtico Brasileo-Minas Gerais) fue
incisivo: Estamos frente a un claro privilegio, que no es compatible
con la poltica de austeridad a la que el gobierno se pliega (Pinto 2002).
Sus crticas no encontraron eco ni en el gobierno federal ni en el Congreso
Nacional. No poda ser de otra forma, ya que la reforma administrativa
del Estado de Bresser Pereira haba dejado intocable al Estado militar,
ignorando la carga de las comisiones castrenses en el presupuesto de la
Unin.
Al ao siguiente, Queiroz decidi solicitar al Tribunal de Cuentas de la
Unin una auditora respecto a las comisiones de compras del Ejrcito
(26 personas), la Marina (56) y la Aeronutica (75) en Londres y
Washington, que conformaban un total de 157 personas. En la embajada
brasilea en la capital norteamericana, la ms importante representacin
diplomtica del pas en el exterior, trabajan 49 personas (Freitas 2003).
El contingente militar que envi Brasil a Timor del Este, alegando
dificultades financieras, fue de apenas 50 soldados.
Convendra recordar que en el exterior todava sirven dos observadores
militares en la ONU, uno en Nueva York y el otro en Ginebra. Cada uno
percibe un salario mensual de 15 mil dlares. Sin olvidar a los dos
militares que sirven en la representacin del Brasil en la Junta
Interamericana de Defensa (RBJID) en Washington D. C.36 Esta situacin
La RBJID es una organizacin militar directamente subordinada al Ministerio de
Defensa. Coordina la participacin brasilea en el Consejo de Delegados de la Junta

36

71

JORGE ZAVERUCHA

se ha mantenido inalterada durante las gestiones de los tres ministros


de Defensa. No hay indicios de que el nuevo ministro, Jos Alencar, opte
por realizar alguna modificacin.

6. Conclusin: carruaje de vidrio 37


Cuando salud a nuestro ministro de Defensa, Geraldo Quintao, al entrar
este en su puesto, dije, y cito de nuevo: jams conceb la creacin del
Ministerio de Defensa para reafirmar el comando civil sobre las Fuerzas
Armadas, porque eso no era necesario, puesto que a travs del Presidente
de la Repblica, eso ya se da. La verdad es que la cuestin del Ministerio
de Defensa era, como todava es, operacional y estratgica, afirm el
presidente Fernando Henrique Cardoso.38
Con una visin tan equivocada como sta la de que existe un comando
civil efectivamente establecido sobre las Fuerzas Armadas, no
sorprende constatar que los comandantes jefes del Ejrcito, la Marina y
la Aeronutica mantengan el poder de facto y, por consiguiente, el
ministro de Defensa se torne mucho ms en un despachador institucional
de las Fuerzas Armadas ante el presidente de la Repblica que en un
representante del gobierno ante los cuarteles. La salida del ministro
Viegas dejara esto en claro.
Desde el punto de vista operacional, la creacin del MD no mostr
grandes cambios. Las tres fuerzas se relacionan con el Ministerio de
Defensa de modo similar al que se relacionaban con el extinto EMFA.
Quintao hasta consigui realizar, por primera vez, una operacin militar
conjunta en la Amazona,39 mas no logr integrar militarmente a las

Interamericana de Defensa, en su Estado Mayor y en su Colegio Interamericano de


Defensa (CID). Vase <http://www.rbjid.com>.
37
Para una visin ms optimista sobre la influencia del MD en la naturaleza de las
relaciones cvico-militares, vase Castro (2000).
38
Presidente Fernando Henrique Cardoso en su discurso en la ceremonia de
presentacin de los oficiales generales recin promovidos, Palacio de Planalto, Brasilia,
D. F., 13 de abril del 2000.
39
La Operacin Tapuru fue realizada entre el 20 y el 25 de mayo del 2002, y moviliz
a 4 mil hombres.

72

LA FRAGILIDAD DEL MINISTERIO DE DEFENSA BRASILEO

tres fuerzas singulares y procur atender corporativamente las demandas


por recursos de cada una de ellas. ste es un reflejo de la falta de una
clara poltica militar de defensa por parte del gobierno, as como de su
incapacidad de mantenerse fiel a sus decisiones. Es decir, cada fuerza
singular desarrolla sus actividades desvinculada de las dems. No se
percibe un proyecto integrado que enlace la capacidad blica deseada y
posible con los recursos presupuestarios pertinentes.
El hecho es que el Ejrcito contina organizado como si fuera a participar
en una guerra convencional cuya posibilidad es remota. Esto puede ser
constatado a travs del Plan FT-90, publicado en 1990 y que debe ser
implementado hasta el 2015. La Marina, a su vez, pona como sede en
el estado de Rio de Janeiro el Primer Comando Naval, y otros cuatro
comandos Fusileros, Divisin Anfibia, Tropa de Refuerzo y Jefe de
Escuadra, fuera de otros 30 comandos y direcciones (Villa 2004) . El
mayor cuartel militar de Amrica del Sur es el de la Villa Militar, en Rio
de Janeiro que carece de espacio para realizar maniobras blicas de
porte, aun cuando la principal amenaza a nuestra soberana est en la
regin amaznica.
An nos falta un Libro blanco de defensa, es decir un texto en el que se
seale cul es la poltica de defensa del pas, cules son los medios para
implementarla, cules son las misiones encomendadas a las Fuerzas
Armadas, as como qu grado de fuerza poseen stas y qu grado de
fuerza esperan alcanzar en el futuro para poder cumplir con las misiones
encomendadas.
Estrategia, doctrina, organizacin, entrenamiento y armamento precisan
modernizacin (Day 2002). Las Fuerzas Armadas estn saturadas y
excesivamente burocratizadas, con generales que desempean funciones
administrativas y parlamentarias que podran ser hechas por coroneles.
Brasil tiene un nmero de generales en relacin con sus tropas mayor
que el de los ejrcitos de Estados Unidos, Inglaterra e Israel, que estn
en guerra. Brasil tiene un general para 1.258 comandados, mientras
que en Estados Unidos la relacin es de un general para 1.430 comandados,
en Inglaterra para 1.700 y en Israel para 9.047.40 El ministro Viegas
40
El Ejrcito brasileo tiene ms generales que los Estados Unidos. Jornal do
Commercio, 5 de septiembre del 2004.

73

JORGE ZAVERUCHA

intent realizar una reforma administrativa, mas encontr resistencia y


termin saliendo.
En forma similar a lo que sucede con los generales, el Ejrcito posee un
reducido nivel de aprestamiento para atender emergencias simples en
conflictos de baja intensidad. Como recuerda Lopes (2000), Para qu
200 mil hombres en el Ejrcito, si no disponemos ni del 5% de ese
efectivo para una emergencia? O si no tenemos transporte para
movilizar un mnimo de 3 mil militares de un punto a otro del pas?
Tenemos aviones de ataque modernos, mas sin radares ni piezas de
repuesto. Tenemos submarinos, mas casi no tenemos torpedos.
Por ejemplo, las pistas militares del pas an siguen el concepto de la
Segunda Guerra Mundial, pues apuntan hacia el Atlntico, en tanto que
la mayor amenaza a la integridad del territorio viene de la regin andina.
La nica tropa de lite del Ejrcito que est preparada para entrar en
accin rpidamente es la Brigada de Paracaidistas, cuya sede est en
Rio de Janeiro, a miles de kilmetros de la frontera donde acta la
guerrilla colombiana. En caso de que se produjera una invasin sorpresa
de esa guerrilla, movilizar a la brigada resultara sumamente complicado
y tardo, pues no existen pistas para aviones en las zonas prximas a la
frontera.41 Esto adems de la falta de movilidad estratgica, esto es, de
la insuficiente cantidad de helicpteros y aviones para transferir tropas
y equipamientos, lo que determina que sea comn que se contraten
aviones comerciales para realizar ejercicios en la Amazona.
Del mismo modo, es inaceptable la compra de un portaaviones para
defender la costa atlntica, en tanto que el efectivo de marina fluvial, en
la vastedad de la Amazona, es de apenas 8 navos fluviales y 16 lanchas
rpidas.42 Recordemos que una de las misiones de la marina fluvial
consiste en garantizar el mejor apoyo logstico a los pelotones
fronterizos del Ejrcito.

41
La regin fronteriza de la Amazona, compartida con otros siete pases
latinoamericanos, equivale aproximadamente a 70% de los casi 16 mil kilmetros de
frontera y es la ms descubierta en trminos de seguridad.
42
Refuerzos para la Amazona, O Estado de Sao Paulo, 28 de julio del 2003.

74

LA FRAGILIDAD DEL MINISTERIO DE DEFENSA BRASILEO

El MD, siguiendo el juego de los militares, se contenta con aceptar que


el Congreso ejerza apenas un control contable, o sea, que tenga datos
sobre la mera asignacin o no de crditos, sin preocuparse de que stos
estn o no destinados a estrategias especficamente definidas. Sin una
direccin clara, el recorte o aumento del presupuesto pasa a ser una
rutina administrativa, dejando de tener un significado poltico.
La falta de orientacin poltica contribuye a empeorar la capacidad del
Congreso para influir significativamente en los asuntos de defensa
nacional. El Ejecutivo tambin tom medidas que debilitaron al MD.
Por ejemplo, Cardoso retir a Quintao el control del Sistema de
Proteccin de la Amazona (SIPAM) y el proyecto Calha Norte, en la regin
amaznica, y los entreg al ministro jefe de la Casa Civil (Boechat 2002).
Lula, por su parte, pregunt a los comandantes militares si ellos
aceptaban la designacin de Viegas, en una clara violacin de la jerarqua.
Fuera de esto, permiti sucesivas indisciplinas del comandante del
Ejrcito hacia el ministro de Defensa. Desde el primer momento, el
comandante no se mostr dispuesto a acatar las rdenes de Viegas que
le desagradasen.
Sin olvidar que el 27 de diciembre del 2002, cuatro das antes de dejar
la presidencia, Cardoso promulg el decreto 4.553, que entrara en
vigencia 45 das despus de su publicacin. Por tanto, fue durante el
gobierno de Luiz Incio Lula da Silva que este decreto alter el decreto
2.134, del 24 de enero de 1997, con relacin a la competencia de las
autoridades en la clasificacin de los documentos ultrasecretos. Hasta
entonces, el prrafo nico del artculo 16 del decreto 2.134 estipulaba
que la clasificacin de tales documentos era hecha por los jefes de los
poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial federales. A partir del decreto
4.533, la competencia pasaba a ser del presidente de la Repblica, del
vicepresidente y de los ministros de Estado, cuya decisin deba ser
aceptada por los comandantes de la Marina, del Ejrcito y de Aeronutica.
Ahora, tales comandantes seran jerrquicamente inferiores al ministro
de Defensa.
El decreto 4.553 es inconstitucional porque determina plazos de sigilo
superiores a los de la ley 8.159 de 1991: hasta por 60 aos. Desde el
inicio del gobierno de Lula, el Consejo de Archivos (CONARQ ) vena

75

JORGE ZAVERUCHA

procurando alterar este decreto, pero sin xito. El ministro Viegas


discuti con el comandante del Ejrcito, entre otros motivos, para exigir
ms esfuerzo en la bsqueda de los desaparecidos en el Araguaia, lo cual
aceler su salida del ministerio. Con esta crisis, la inconstitucionalidad
del decreto sali a los medios de comunicacin. Ante la repercusin
negativa, Cardoso se justific: dijo que, en la prisa de los ltimos das
de su presidencia, firm el decreto, que le fue presentado por la asesora
del general Alberto Cardoso, sin medir las consecuencias de ste.43 Pero
incluso luego de eso, no se impugn la revocatoria del decreto.
Mientras tanto, el gobierno de Lula resolvi actuar. Promulg el decreto
5.301, el 10 de diciembre del 2004, restaurando los plazos determinados
para la ley de los archivos, y garantiz el acceso al pblico de los
documentos secretos a partir de la fecha de vencimiento de los plazos.
Este decreto tambin cre la Comisin de Investigacin y Anlisis de
Informaciones Secretas, compuesta por los ministros de la Casa Civil,
de Justicia, de Defensa y de Relaciones Exteriores. Ms all de esto, el
jefe del Gabinete de Seguridad, el abogado general de la Unin y el
secretario especial de Derechos Humanos de la Presidencia de la
Repblica abrieron en el decreto, en forma soterrada, una brecha para
que los documentos pudiesen quedar eternamente secretos. Los papeles
cayeron en un limbo jurdico del que slo saldrn si esta comisin y
no la sociedad as lo desea.
El MD, con sus atribuciones limitadas, refleja el desequilibrio en las
relaciones cvico-militares en el Brasil. La sociedad civil brasilea puede
decir que, tal como en las sociedades democrticas maduras, se cre el
MD, y que los militares aceptaron tal situacin por albergar un lugar
para el Brasil dentro del Consejo de Seguridad de la ONU, suponiendo
que as aumentara la importancia del pas y de sus Fuerzas Armadas
en el escenario internacional. Fuera de esto, el arreglo institucional que
result en la creacin del MD convierte a su titular ms en un vocero de
los militares ante la Presidencia de la Repblica que en uno del gobierno
hacia los militares. Sin olvidar que los comandantes de las tres fuerzas
garantizaron el estatus jurdico del ministro de Estado, pero con la
presencia de stas en las reuniones del Consejo de Defensa Nacional.
FHC dio un plazo de 50 aos para papeles ultrasecretos. O Estado de Sao Paulo,
12 de noviembre del 2004.
43

76

LA FRAGILIDAD DEL MINISTERIO DE DEFENSA BRASILEO

A pesar de todo lo sealado, el ministro Quintao cree que el control


civil sobre los militares fue establecido. En el discurso pronunciado el
28 de octubre del 2002, en la VI Conferencia Anual sobre Investigacin
y Educacin en Estudios de Defensa y Seguridad, en Santiago de Chile,
Quintao seal que a partir de 1988, el Brasil pas a vivir en un rgimen
de derecho democrtico [con] la consecuente abolicin de los conceptos
de seguridad nacional.44 El propio ministro Viegas, en su carta de
dimisin, se encargara de desmentir a Quintao. En la misma dinmica,
enfatiz la existencia de sectores de la cpula militar adeptos a los
conceptos propios de la doctrina de seguridad nacional.
Conviene recordar que la Ley de Seguridad Nacional, promulgada en
1983 y que es el brazo jurdico de la doctrina de seguridad nacional,
contina en vigencia. Se trata de la ley de proteccin poltica del Estado,
o mejor dicho, de un Estado autoritario (Zaverucha 2004). Cardoso
lleg a crear una comisin para sustituir esta ley, pero desisti. Ms
tarde, en alguno de los foros del Congreso Nacional, las enmiendas de
los parlamentarios del Partido de los Trabajadores (PT) y del Partido
Popular Socialista (PPS) propusieron el fin de esta ley.45 Ni el PT ni el
PPS ni el ministro de Defensa iniciaron un debate sobre su revocatoria.
La salida de Viegas, del modo en que se produjo, la ascensin de Alencar
y el silencio de la lite poltica civil durante el episodio son indicadores
de que la fragilidad del MD se mantendr, a no ser que las circunstancias
cambien drsticamente, haciendo que los actores polticos reevalen
sus posiciones.

Vase el discurso completo en <http://www3.ndu.edu/chds/redes2003/academicpapers.htam>.


45
Dos en el senado, por Jos Eduardo Dutra y Roberto Freire, y una en la cmara,
por Jos Genono.
44

77

JORGE ZAVERUCHA

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LA FRAGILIDAD DEL MINISTERIO DE DEFENSA BRASILEO

DEL MILITARISMO DE LA SEGURIDAD NACIONAL A


UNA NUEVA AGENDA NACIONAL DE SEGURIDAD

Dirk Kruijt

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DIRK KRUIJT

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DEL MILITARISMO DE LA SEGURIDAD NACIONAL A UNA NUEVA AGENDA NACIONAL DE SEGURIDAD

1 . Los rezagos del militarismo poltico y de la lucha


contrainsurgente
Resulta singular que durante todo el siglo XX, las fuerzas armadas de
Amrica Latina casi nunca hayan llegado a encontrarse con fuerzas
externas en guerras regulares. Casi sin excepcin, los enfrentamientos
militares en el continente fueron conflictos limitados, choques
fronterizos o campaas insignificantes. Las batallas de los militares en
Amrica Latina se han desarrollado casi exclusivamente en guerras
internas o en conflictos irregulares contra adversarios subversivos
o terroristas: agrupaciones guerrilleras o campesinos insurgentes.
La importancia real de las fuerzas armadas en Amrica Latina era su peso
poltico. Como fuerza estabilizadora, como rbitro desinteresado,
como institucin protectora de la Constitucin, como vigilante del
desarrollo nacional, etctera, los estamentos militares intervenan en
asuntos polticos con inmunidad e impunidad.1 De tal modo, fueron
diseadores y ejecutores de proyectos militares o de revoluciones
desde arriba dentro de sus respectivos pases. Los generales fueron
polticos en uniforme. Amrica Latina ha sido, desde la dcada de 1960
hasta mediados de la de 1980, el continente de los polticos militares.
En el contexto de la Guerra Fra, durante las dcadas de 1960 y 1970,
surgieron regmenes militares en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, El
Salvador, Honduras, Guatemala, Paraguay, Per y Uruguay. Es claro que
dentro de estos regmenes haba gran variedad de actuacin y de apoyo
popular. Pueden tomarse como dos extremos el rgimen militar de la

ste no es solamente un rasgo genrico de las fuerzas armadas de Amrica


Latina. Para un overview reciente de nivel mundial, vase Koonings y Kruijt (2002)
y Kruijt y Koonings (2002).

83

DIRK KRUIJT

guerra sucia en Argentina, cuyos esfuerzos de modernizacin fracasaron


rotundamente, y el gobierno revolucionario de las fuerzas armadas
del Per, una revolucin hecha desde arriba, con tinte autoritario pero
que, durante los aos de Velasco, cont con el apoyo de las masas.2
En toda Amrica Latina, las dcadas de 1980 y 1990 fueron el perodo
de la reintroduccin de la democracia. Sin embargo, hasta en la ltima
dcada del siglo XX, los sentimientos militares de descontento sobre la
actuacin de los gobiernos civiles, el funcionamiento del parlamento y
de otras instituciones de la democracia, dieron pase a cuartelazos o
intentos de golpe en Argentina y Venezuela. En Brasil y Chile, los militares
manifestaron pblicamente su desacuerdo sobre asuntos claves de
reformas constitucionales, la poltica laboral o los derechos humanos.
Las fuerzas armadas del Per apoyaron el autogolpe del presidente
Fujimori en 1992 y parte de la institucin armada de Guatemala estaba
comprometida en un esfuerzo semejante del presidente Serrano en 1993.
En otros pases tambin se vio a anteriores dictadores o lderes
realizando intentos de golpe investidos con la banda presidencial: Banzer
fue elegido presidente en Bolivia, Chvez conquist la presidencia de
Venezuela mediante elecciones y Ros Montt fue elegido presidente del
Congreso guatemalteco en el 2000, habiendo siendo copresidente de
facto durante los cuatro aos consecutivos del gobierno de Portillo.3
En otros casos Argentina, Brasil, Chile, Guatemala, e incluso el
pequeo Surinam, esta transicin fue acompaada por un largo
perodo de presencia de los militares entre bastidores. Esta presencia
velada se manifest en enlaces personales e institucionales entre el
2
Otras excepciones fueron los regmenes poltico-militares de ideologa socialista en
Cuba y en Nicaragua, herederos de revoluciones populares hechas sobre la base de
campaas de guerrilla que, a lo largo de sus aos de gobierno, manifestaron la
creciente tendencia a excluir el voto de partidos polticos y de actores sociales que
operaban fuera del mbito del partido nico en el poder.
3
Hasta el clsico pronunciamiento militar reapareci. El entonces coronel Lino Oviedo
asista a la derrota de la dictadura de Stoessner en Paraguay. Promovido a general y
posteriormente a ministro de Defensa, se desempeaba como vocero de las ambiciones
militares en la poltica nacional hasta que se lo acus de estar relacionado con la
muerte del vicepresidente del pas, en marzo de 1999. El jefe del estado mayor en
Ecuador, el general Mendoza, manifest pblicamente su preocupacin por la actuacin
del presidente Mahuad en noviembre de 1999. En enero del 2000 se realiz un
pronunciamiento del comando conjunto ecuatoriano.

84

DEL MILITARISMO DE LA SEGURIDAD NACIONAL A UNA NUEVA AGENDA NACIONAL DE SEGURIDAD

gabinete, el sector pblico, las instituciones armadas y los servicios de


inteligencia y seguridad (Dew 1994, Loveman 1999, Silva 2001). Hay
que tomar en cuenta, sin embargo, que la transicin hacia la democracia
en Amrica Latina no ha sido el producto de una trayectoria uniforme.
La mayora de las transiciones necesitaba un perodo relativamente largo,
de 10 hasta 15 aos, con avances y retrocesos, actores que aceleraban
y otros que obstaculizaban los procesos. Pero como bien concluye Rojas
(2001, 2003), la seguridad hemisfrica e interna es ahora una competencia
de los gobiernos civiles y democrticamente elegidos.
Hasta los aos noventa del siglo pasado, quienes analizaban la violencia
en Amrica Latina no tenan dificultades para interpretar el papel de los
actores principales. Bsicamente, la violencia y el terror giraban alrededor
de conflictos polticos internos. Durante las dcadas de 1960 a 1990,
eran principalmente los gobiernos militares los que combatan al enemigo
del Estado: al comunismo, a la guerrilla y a sus organizaciones
clandestinas, todos ellos opositores al rgimen. Lo que estos gobiernos
tenan en comn era, por lo general, la ideologa de la seguridad nacional.
Las guerras internas y las luchas contra el terrorismo interno en
Amrica Latina coincidieron mayoritariamente con los gobiernos cvicomilitares de seguridad nacional, entonces de mano dura. El instrumento
de control por excelencia de esos gobiernos fue el conjunto de servicios
paralelos: la inteligencia militar, los cuerpos de seguridad del Estado,
los cuerpos policiales y las agrupaciones paramilitares. Como columna
vertebral de la lucha contrainsurgente y contraterrorista, el sistema de
inteligencia y de seguridad se expandi de tal modo que sus nexos
oficiales y extraoficiales eran difcilmente distinguibles. La inteligencia
militar y la civil, casi siempre unificadas bajo las rdenes del Ministerio
de la Defensa, fueron dirigidas contra los enemigos internos dentro
del territorio nacional. La inteligencia civil, la inteligencia forense y la
inteligencia de seguridad eran sinnimos de la inteligencia militar.
Tambin en los gabinetes cvico-militares de aquella poca predominaba
la inteligencia castrense, generalmente el cerebro de la dictadura militar
(Kruijt 2001). Generalmente, se haba tejido una estructura burocrtica
de subordinacin del sector pblico a los mandos militares.
En algunos pases, centros militares de altos estudios como la Escola
de Guerra de Brasil, el Centro de Altos Estudios Militares del Per y el
Centro de Estabilidad Nacional de Guatemala funcionaban como academias

85

DIRK KRUIJT

de entrenamiento para los estamentos superiores castrenses, policacos y


ministeriales. Generaciones enteras de burcratas civiles fueron adiestradas
en estos centros cvico-militares. Al otro lado, la administracin pblica y
la gerencia de complicados programas de desarrollo regional o sectorial
comenzaban a formar parte de la carrera de los oficiales de las fuerzas
armadas. Proyectos nacionales de desarrollo eran proyectos nacionales de
seguridad. En casi todos los pases, con excepcin de Chile, las fuerzas
policacas eran supervisadas por oficiales del ejrcito. El predominio militar
sobre las fuerzas policiales se expresa por nombramientos de (ex) militares
como jefes de los cuerpos nacionales de polica, o de (ex) generales como
ministros de Gobierno o del Interior. La polica dependa normalmente del
anlisis de inteligencia militar y no tena capacidad investigadora en asuntos
criminales o forenses. El crimen organizado era relativamente controlado.
Al margen operaban bandas de la narcoeconoma. Sin embargo, la violencia
de tal economa clandestina se poda detener con relativo xito. El anlisis
de la violencia, en otras palabras, poda limitarse al estudio de dos actores:
las fuerzas militares y paramilitares y los (supuestos) enemigos del Estado
(Bodemer et al. 2001: 189-253).

2. La situacin cvico-militar por pas o subregin


En Argentina, las Fuerzas Armadas dejaron el gobierno desprestigiadas
despus de la derrota en la guerra de las Malvinas, que signific al mismo
tiempo el fracaso del gobierno militar (McSherry 1997). El nuevo
gobierno civil orden que los miembros integrantes de las juntas
militares anteriores asumieran su responsabilidad ante la justicia civil.
Los militares fueron condenados y encarcelados por perodos de corta
duracin. En segunda instancia, los jefes militares con mayor visibilidad
poltica durante los aos de la dictadura recibieron arrestos
domiciliarios. En la Argentina, alrededor del ao 2000, se reorganiz el
sistema de inteligencia militar y el de la polica (San 2002, 2003);
este ltimo fue reequipado con inteligencia forense e informtica sobre
asuntos como la narcoeconoma, la criminalidad, el lavado de dinero y
el terrorismo. La presencia poltica de las instituciones armadas
argentinas se ha reducido visiblemente. A raz de la evidente crisis
econmica, a finales del 2001 hubo fuertes enfrentamientos por parte
de la poblacin. Sin embargo, sta se enfrent solamente con las fuerzas
policiales y no hubo ninguna intervencin militar.

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DEL MILITARISMO DE LA SEGURIDAD NACIONAL A UNA NUEVA AGENDA NACIONAL DE SEGURIDAD

En el caso del Brasil, se produjo una transicin lenta pero estable que
empez en 1985 con la presidencia de Sarney y que lleg a su fin en
1998, cuando el presidente Cardoso reorganiz el Ministerio de la
Defensa, nombr a un ministro civil y restableci el sistema nacional de
inteligencia. Como lo demuestra Hunter (1997), los diferentes gobiernos
civiles ejecutaron significativos recortes en los presupuestos militares
incluso antes de unificar la cartera de dicho ministerio y de disolver el
sistema de los ministros da casa, que privilegiaba considerablemente la
presencia poltica de ministros castrenses. El sistema brasileo de
inteligencia, una familia extensa y prestigiosa de redes interconectadas
en los aos de la dictadura (Fico 2001: 71-148), sigui funcionando
hasta comienzos de la dcada de 1990. En 1992, no obstante, el Servio
Nacional de Informaes (SNI) fue seriamente reducido y parcialmente
desmantelado (Atunes 2002: 112). En diciembre de 1999 se cre un
nuevo sistema de inteligencia, la Agencia Brasileira de Inteligencia
(ABIN).4
En la mayora de los pases del Caribe, la seguridad es asunto de
gobernantes y legisladores civiles (Bobea 2002). En Centroamrica,
escenario de varias guerras civiles, la paz coincidi con el retiro poltico
de las fuerzas armadas (Rojas, Arvalo de Len y Sojo 1998, Arnson
1999). Tanto en Nicaragua como en El Salvador y Guatemala, los
movimientos guerrilleros se transformaron en partidos polticos que
operaban dentro de la ley y solicitaban el voto del electorado.
El caso de Colombia, sin embargo, es en varios sentidos una excepcin.
Colombia presenta el panorama de una lucha armada en la que tres
actores las fuerzas armadas, la guerrilla dividida en dos frentes y un
conjunto nacional de bandas paramilitares forman parte de un sistema
de violencia crnica interrumpida por momentos de empate en la mesa
de negociaciones. Esta guerra interna crnica se desarrolla en el
contexto de un gobierno nacional civil y democrticamente elegido, de
cuya legitimidad no hay duda. La violencia en el pas parece ser
interminable. A nivel regional y local, deben distinguirse la fragmentacin
y la proliferacin casi inimaginable de actores armados cuyos frentes de
lucha se modifican peridicamente (PNUD 2003). Colombia es un pas
Vase Zaverucha (2005) para el anlisis crtico del sistema de seguridad y de
inteligencia brasileo durante los aos posteriores.

87

DIRK KRUIJT

con importantes enclaves polticos, donde el gobierno est en manos


de los paramilitares o de la guerrilla. Las consecuencias de la convulsin
conflictiva de carcter aparentemente perpetuo parecen ser la prdida
casi aceptada del monopolio sobre el uso legtimo de la fuerza por parte
de las autoridades democrticas, acompaada por una serie que
tambin parece interminable de negociaciones de paz que, hasta hace
muy poco tiempo, invariablemente parecan condenadas al fracaso (Leal
Buitrago 2004). Durante la dcada de 1990, ciudades como Medelln
tenan dentro de su territorio a centenares de grupos armados que
ofrecan proteccin o extorsionaban a los habitantes de cuadras o
sectores dentro de las comunas populares (Ceballos Melguizo 2001).
En el caso de Chile, la transicin del rgimen militar hasta un gobierno
civil e independiente tom casi 15 aos despus del cambio oficial de
gobierno. Como lo describen Agero y Stark (1998), el montaje de la
reinstitucionalidad civil en un pas en el que los estamentos militares y
el anterior dictador se haban asegurado el poder a travs del control
desde los enlaces institucionales entre el sector pblico y la
comandancia general hasta nombramientos de por vida en el Senado y
garantas de amnista se converta en el trabajo de una generacin
entera de polticos y cuadros civiles.5 La transicin completa ha requerido
mucha sutileza y diplomacia de parte de los gobiernos civiles y sus
asesores. Por cierto, el desprestigio internacional de la figura de Pinochet
despus de su arresto en Londres contribuy tambin al cambio de
actitud de una nueva generacin de oficiales superiores militares tanto
frente a su ex comandante en jefe como frente a las autoridades civiles
de los gobiernos democrticos.
En el caso de Mxico, por otro lado, el sistema poltico autoritario del
partido unitario que haba dominado el entorno pblico desde la dcada
de 1920 hasta mediados de los aos 1990 el Partido Revolucionario
Institucional (PRI) se transform en un sistema mucho ms abierto,
que, por una parte, procur mantener a las instituciones armadas fuera
del contexto poltico y, por otra, integrar a todo el sector de seguridad
el servicio de inteligencia, la polica, la aduana, inteligencia fiscal,
etctera como ya haba sido hecho en Estados Unidos y Canad
5
Vase Agero (1998), Fuentes (2000) y sobre todo el estudio monumental de
Huneeus (2002).

88

DEL MILITARISMO DE LA SEGURIDAD NACIONAL A UNA NUEVA AGENDA NACIONAL DE SEGURIDAD

(Bentez Manat 2002 y 2003). A partir de 1994, cuando se cre el


North American Free Trade Agreement (NAFTA) entre Canad, Estados
Unidos y Mxico, mejoraron lentamente los procedimientos, el
entrenamiento y la poltica de la inteligencia nacional en cuanto a la
lucha contra el narcotrfico, el lavado de dinero, la criminalidad y el
terrorismo. La guerrilla que opera en el estado de Chiapas, el Ejrcito
Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN), lanz una operacin armada
en 1994, pero desde entonces ha asumido un perfil bajo como actor
armado, mientras que, por otra parte, se desempe con gran habilidad
como ente negociador en el dilogo con el gobierno nacional. El EZLN
no representa una amenaza directa para la seguridad nacional mexicana.
En otros casos (Per, Venezuela), durante la dcada de 1990 se formaron
gobiernos civiles en los que el Poder Ejecutivo se eligi simultneamente
que el Legislativo. Pero durante los primeros aos de gobierno, se
reenfatiz de nuevo el papel de las instituciones armadas como brazo
prolongado del Ejecutivo, mientras que de manera ms notoria en el
Per se expanda excesivamente la posibilidad de actuacin de los
servicios de inteligencia y de seguridad del Estado. En el caso peruano,
no es arbitrario denominar el rgimen del triunvirato de Fujimori
(presidente), Montesinos (jefe de inteligencia) y Hermoza (jefe de las
fuerzas armadas) como una dictadura civil (Kruijt y Tello 2002). La
cada del rgimen de Fujimori fue acompaada y, al final, inducida por
varios movimientos. El organizador de las marchas de protesta, Toledo,
fue elegido presidente, para luego tener que enfrentarse con una serie
de movimientos de protesta semejantes, organizados en frentes
regionales durante los aos 2002 y 2003.
La resistencia de parte de las fuerzas armadas est por el momento
fuera de discusin: en el 2002, unos 50 generales y almirantes fueron
encarcelados acusados de corrupcin y dieron testimonios contra sus
colegas. Cambi la suerte del Sistema Nacional de Inteligencia (SIN)
que, durante el rgimen de Montesinos, consista en dos organizaciones
paralelas una para recolectar inteligencia y otra para intimidar a los
adversarios polticos, chantajear a supuestos rivales y actuar como
escuadrn de la muerte6. Al comienzo de su gobierno, el presidente
Toledo nombr a varias personas de su confianza en los cargos de
6

Entrevista del autor con el almirante en retiro Alfonso Panizo, realizada en Lima el

89

DIRK KRUIJT

ministro del Interior, viceministro de la Polica, ministro de Defensa y


jefe del Sistema de Inteligencia. Todos ellos llegaron de las filas de ONG
de investigacin o de vigilancia de los derechos humanos (Costa y
Basombro 2003; Basombro, Costa, Huerta y Villarn 2004 y
Basombro, Boluarte et al. 2004). En el 2004, el presidente anunci el
desmantelamiento del SIN.
En Venezuela tambin se evidenci el fracaso de la intervencin militar
para relevar al presidente Chvez, ante los movimientos populares que
lo llevaron de regreso a palacio y le han permitido sobrevivir a cuatro
huelgas nacionales y un golpe de Estado.
Por lo menos parece que, por el momento, los estamentos militares han
dejado de pensar en su papel tradicional como rbitros e interventores
de la poltica nacional. En situaciones en las que antes tal vez hubieran
pensado en ejercer presin poltica o dar un golpe de Estado, nos
sorprenden con su perfil bajo y su neutralidad frente a los acontecimientos
polticos internos. Es interesante darse cuenta de que, durante los ltimos
10 aos, todos los cambios de gobierno generados por mtodos no
electorales no se han realizado por un golpe o un pronunciamiento militar
sino por movimientos de la democracia de la calle renuncias
presidenciales ante movimientos populares espontneos, movimientos
de protesta en los barrios, marchas pacficas y huelgas de brazos cados
que luego se han transformado en movimientos polticos, frentes
regionales de protesta y organizaciones populares ad hoc.
Los cambios presidenciales en Ecuador, por ejemplo, fueron
determinados de esta manera, aunque con el apoyo explcito de las fuerzas
armadas, que se unieron al movimiento popular. Algunos aos ms tarde,
en mayo del 2005, un presidente ecuatoriano tuvo que renunciar de
nuevo despus de las protestas populares. La cada del rgimen de
Fujimori en el Per fue acompaada y, al final, inducida por varios
movimientos civiles de protesta. En medio de grandes disturbios que
14 de agosto del 2002. El segundo da de su presidencia, en 1990, Fujimori invit
a Panizo a retirarse. A solicitud del gobierno de transicin, el almirante Panizo se
hizo cargo del SIN el da despus de que el ex secretario de las Naciones Unidas
Prez de Cullar fuera nombrado primer ministro, en el 2001. Vase tambin Uceda
(2004).

90

DEL MILITARISMO DE LA SEGURIDAD NACIONAL A UNA NUEVA AGENDA NACIONAL DE SEGURIDAD

obligaron a huir al presidente De la Rua, durante dos perturbadas


semanas cinco presidentes tomaron el poder y salieron, proceso que
desemboc en la presidencia de Duhalde para complementar el mandato
ejecutivo vacante (Camou 2002: 26-27).
En el ao 2004, el presidente haitiano Aristide desapareci o fue
desaparecido en un avin que lo llevaba rumbo al exilio africano. En el
2005, el presidente ecuatoriano Gutirrez se refugi en el Brasil tras
las convulsiones de las masas populares. En octubre del 2003, los
cocaleros bolivianos lideraron el movimiento nacional de protesta contra
el presidente Snchez de Lozada, situacin que fue solucionada cuando
el vicepresidente Meza asumi el poder, pero en el 2005 tambin l
tuvo que renunciar en medio de disturbios prolongados dominados por
la democracia de la calle.

3. Democracia con lneas de falla


Los regmenes militares dictatoriales no fueron los nicos que
contribuyeron a la formacin de sociedades mutiladas por la angustia y
el horror. Durante las ltimas cuatro dcadas, el continente se vio
afectado por un ciclo generalizado de violencia desarrollada por
diferentes actores armados: desde las fuerzas armadas hasta la
guerrilla, desde los paramilitares hasta las mafias del narcotrfico, desde
los comits de autodefensa hasta los criminales comunes. Sin embargo,
de todos esos actores, fueron generalmente las fuerzas armadas las que
desempearon el papel preponderante en la constitucin de sociedades
de miedo, donde reinaba el terror en vez de la justicia, la tortura en vez
del convencimiento y el fusil en vez de la pluma.
La democracia re-establecida en Amrica Latina ha tenido que hacer
madurar, en la mayora de los pases, el tema de la seguridad nacional y
de las instituciones involucradas en su gestin. En toda Amrica Latina, no
obstante, hay dos lneas de falla que pueden causar el desmoronamiento
del proceso de consolidacin de la democracia. En primer lugar, est
presente el fenmeno de la exclusin crnica de vastos segmentos de la
poblacin. En segundo lugar, se manifiestan nuevas formas de violencia,
esta vez no inmediatamente asociadas a la existencia de regmenes
dictatoriales o el funcionamiento de Estados de terror, sino a la presencia
y la actuacin de nuevos actores armados.

91

DIRK KRUIJT

Hay una conexin entre la exclusin social y la ocurrencia de la violencia.


Al parecer, ambas se nutren mutuamente en territorios urbanos cuando
las autoridades del orden y de la ley se retiran o slo estn presentes en
forma represiva: entrando con unidades especializadas en la lucha urbana,
por lo general incorporadas dentro de las filas de las fuerzas policacas.
Es interesante notar que las fuerzas armadas en general son renuentes
a asociarse en la lucha contra estos nuevos actores violentos y privados.
En toda Amrica del Sur han dejado estas tareas represivas en manos
de la polica. Solamente en tres pases centroamericanos El Salvador,
Honduras y Guatemala las fuerzas armadas actan junto con la polica,
y eso tras explcita solicitud del gabinete y el parlamento.
Consideraremos la primera lnea de falla. La democracia, para quienes
es un bien? En Amrica Latina, la democracia regres junto con la crisis
econmica. Como consecuencia, durante las mismas dcadas de 1980 y
1990 se generaliz la pobreza masiva, la informalizacin de la economa
y de la sociedad, y la exclusin social de considerables contingentes de
la poblacin. Los nuevos pobres, procedentes de la clase media baja y
de la clase obrera, han sido las principales vctimas de la crisis y de las
polticas de ajuste. La pobreza, que durante la primera parte del siglo
XX fue sobre todo una caracterstica del mbito rural, en la segunda
mitad de ese siglo comenz a manifestarse con amargura en las ciudades,
sobre todo en las grandes metrpolis de los pases latinoamericanos
(Kruijt, Sojo y Grynspan 2002). La exclusin masiva y probablemente
transgeneracional en el ambiente urbano empez a ser sinnimo de
conflictos sociales, disturbios del orden social y radicalizacin poltica.
Relacionada con la cultura de pobreza y la orientacin poltica de los
excluidos, existe una profunda desconfianza expresada en la variedad
de publicaciones del Latinobarmetro frente a las instituciones
formales de la democracia tales como el parlamento, los partidos
polticos, el sistema legal y las cortes, hasta los sindicatos laborales.
En otras palabras, una de las principales consecuencias sociales y
polticas de la exclusin social es la erosin de la legitimidad del orden
civil, poltico y pblico. La enorme exclusin urbana ha tenido tambin
otra consecuencia: la formacin de guetos de los privilegiados (Caldeira
2000), en los que estos sectores buscan refugiarse de sus miedos frente
a la sociedad de afuera y donde las barreras protegen un estado hostil
hacia buena parte de su poblacin, manifestado en mltiples formas de

92

DEL MILITARISMO DE LA SEGURIDAD NACIONAL A UNA NUEVA AGENDA NACIONAL DE SEGURIDAD

discriminacin (ODonnell 2003: 14-15). El reciente informe del PNUD


(2004) sobre el estado de la democracia en Amrica Latina que hace
uso de una enorme encuesta aplicada por el mismo Latinobarmetro
nos informa que, a la fecha, la mayora de la poblacin latinoamericana
preferira un gobierno de tinte autoritario previsto que llegara a
encontrar una solucin para la pobreza masiva.
El segundo asunto problemtico est relacionado con la incapacidad de
los gobiernos democrticos de ejercer el monopolio del uso legitimo de
la violencia. Esto es consecuencia, en parte, del legado del Estado
autoritario y represivo de los regmenes dictatoriales, y en parte de la
permanente proliferacin de la violencia armada ejercida por una variedad
de actores no estatales. La caracterstica de esta proliferacin es
exactamente la ruptura del monopolio de la violencia legtimamente
ejercida y la aparicin de nuevos actores armados, como agrupamientos
provenientes de las fuerzas de seguridad y las bandas juveniles, las maras,
barras bravas o pandillas. Bajo este denominador se agrupan diferentes
formas de violencia y conflicto como, por ejemplo, la violencia criminal
de la calle, los motines y disturbios, la limpieza social y los
ajusticiamientos, la arbitrariedad de la polica, las actividades
paramilitares, las actividades guerrilleras de la poca de la Posguerra
Fra, etctera.
Algunos de estos actores poseen un carcter semiinstitucionalizado,
como es el caso de los actores armados en Colombia. Otros mantienen
en la violencia cotidiana un estilo de vida asociado al uso de armas,
como si fuese parte de una rutina laboral cotidiana. En otras
publicaciones hemos tipificado esta estructura como vacos de
gobierno (Kruijt y Koonings 1999: 12) o, en una forma ms tajante,
estados en camino de ser fallidos (Koonings y Kruijt 2004). Podemos
mencionar varias formas: las favelas, villas, barriadas o comunas de
miseria donde la autoridad local de facto es el traficante o drug lord,
quien ordena los ajusticiamientos pero funciona tambin como proveedor
financiero de las ONG en su territorio. No se trata de pequeas bolsas
olvidadas dentro de las aglomeraciones urbanas, sino de territorios de
considerable proporcin, tal vez de 25% del contorno urbano de
metrpolis como Rio de Janeiro, So Paulo, Buenos Aires y Ciudad de
Mxico.

93

DIRK KRUIJT

El negocio de drogas es, a la fecha, una economa de gran escala con


importantes consecuencias econmicas, sociales y polticas (Vellinga
2004). Con mucha razn, Zaluar (2000) tipific la relacin entre las
bandas juveniles y el comercio de drogas en las favelas de Rio de Janeiro
como una integracin perversa. Moser y McIlwaine (2004: 175)
introdujeron el trmino capital social perverso, sealando la influencia
primordial de actores armados privados en los barrios populares de
Colombia. Moser y Rodgers (2005) rubrican varios ejemplos en los
pases andinos y centroamericanos donde el peso de diferentes actores
armados privados est sustituyendo a la importancia de las fuerzas
legtimas del orden. En Centroamrica tambin proliferaron diferentes
categoras de actores armados no estatales. En una publicacin que
revisa los resultados de los primeros cinco aos despus de los Acuerdos
de Paz (Sieder et al. 2002), los autores mencionan la influencia creciente
de las fuerzas ocultas en Guatemala.
A esta nueva violencia hay que aadir el surgimiento de un nuevo tipo
de organizacin criminal que se hizo visible a partir del ao 2000: las
bandas especializadas en robos y secuestros, equipadas con armas ms
sofisticadas que las de la polica, y carteles de droga formados por ex
oficiales de la institucin armada en asociacin con la ex inteligencia
militar.7
En el mbito urbano, nuevos tipos de violencia como las maras (pandillas
juveniles) se manifestaron a partir de los aos de la paz (Savenije y
Andrade-Eekhoff 2003, Savenije, 2004). Actualmente, los gobiernos
de El Salvador, Honduras, Guatemala y en menor grado tambin de
Nicaragua, consideran la existencia y la expansin de las maras como
un problema serio de seguridad nacional. En Honduras, las autoridades
nacionales promulgaron una legislacin especial antimarera que facilita
la formacin de comandos especiales de fuerzas policacas y militares
(Operacin Libertad, 2003). En El Salvador un plan semejante se bautiz
Plan Mano Dura (2003). En Guatemala se est introduciendo una
legislacin parecida.
Entrevistas con Gustavo Porras, ex secretario poltico del presidente Arz de
Guatemala, realizada en Ciudad de Guatemala el 12 de abril del 2005, y con Edmundo
Urrutia, ex secretario de anlisis estratgico, realizada en Ciudad de Guatemala el 8
de abril del mismo ao.
7

94

DEL MILITARISMO DE LA SEGURIDAD NACIONAL A UNA NUEVA AGENDA NACIONAL DE SEGURIDAD

4. El papel de la polica
La exclusin social y los fenmenos asociados como la pobreza, la
discriminacin y la informalidad conforman un contexto frtil para
que puedan brotar los grmenes de la violencia y el terror en los
segmentos pobres, marginados, separados de las metrpolis y las
conglomeraciones urbanas grandes (Briceo-Len 2002, Davis 2004).
Cuando, como en el caso de Amrica Latina, la exclusin social se
profundiza o se consolida en ciudades divididas de manera espacial,
social y cultural, cuando la ausencia de los actores legtimos de la ley
y del orden se manifiesta en forma crnica, se abre el camino para los
actores armados privados e informales que ocuparn el lugar de la polica
y la justicia, transformando los barrios pobres y marginados en
contornos de desintegracin dominados por los criminales y el terror
(Koonings y Kruijt 2006). Hay una tendencia a la consolidacin de este
fenmeno tomando en cuenta que la juventud de estos barrios, favelas,
barriadas o comunas de miseria est acostumbrndose desde su niez
a la normalidad de la violencia, siendo catequizada por la violencia
domestica habitual (Moser y McIlwaine 2006), por la violencia
omnipresente en la calle (Rotker et al. 2002) y por la actuacin represiva
incesante de la polica que, cuando est presente, lo est con pistola o
ametralladora en la mano. Polticas pblicas que pretenden combatir la
exclusin social y pacificar la relacin cvico-policial, entonces,
aparentan ser, si no una solucin, por lo menos un freno para este
proceso de deterioro. Combatir la exclusin social, fortalecer el tejido
social local, establecer un buen balance entre las tareas represivas y
preventivas de la polica nacional y local, fortalecer los gobiernos
municipales y locales y, sobre todo, ganar y mantener la confianza de las
organizaciones populares locales parecen ser los ingredientes del cctel
de buen gobierno en asuntos de seguridad cvica. Uno de los ejes
centrales es la confianza mutua entre las fuerzas del orden y la poblacin
local, y la participacin voluntaria en comits de seguridad local.
En los grandes pases del Cono Sur hubo experiencias de esa colaboracin
en las relaciones cvico-policiales, pero con resultados ambivalentes.
En Chile se inici un proceso de reforma policial de larga duracin que
result en un aumento de confianza del pblico en general (Pereira y
Ungar 2004). En Argentina se inici una reforma de la polica para

95

DIRK KRUIJT

detener la desconfianza del pblico en las fuerzas del orden debido a la


corrupcin, el alto grado de militarizacin y la actuacin sobre todo
represiva de las instituciones policacas (San 2002, Smulovitz 2003b).
Se haban formado, a finales de la dcada de 1990, foros de seguridad
entre representantes de la polica y representantes populares. Pero las
reformas se detenan en el momento decisivo y las protestas populares
desembocaron en el movimiento social de los piqueteros, que organizaron
marcha de protesta tras marcha de protesta. Experimentos de polica
comunitaria y de seguridad ciudadana autogestionados en la dcada de
1990 resultaron en buenas intenciones o relaciones de desencuentro en
Argentina y Brasil (Smulovitz 2003a, Pereira y Ungar 2004).
En Centroamrica hay dos pases en los que existe una base de confianza
ms slida entre la poblacin y la polica: Costa Rica, pas que desde
1948 no tiene ejrcito pero cuya poblacin apoya a las instituciones de
la ley y del orden pblico (Chinchilla 2003), y Nicaragua, que desde los
aos sandinistas tiene una organizacin policial apoltica que ha generado
confianza y que no padece de una reputacin fuertemente represiva. La
reforma realizada en la Polica Nacional Civil posblica en Guatemala
gener en un inicio altas expectativas, pero la ineptitud profesional y la
gradual corrupcin de los aos posteriores acabaron rpidamente con
la confianza generada (Glebbeek 2003).
Tal vez el nico pas latinoamericano, junto con Costa Rica, en el que los
barrios populares no se transformaron en enclaves de violencia y
marginalizacin es el Per. Lima Metropolitana goza de una cierta
tranquilidad, a pesar de su inmensa informalidad econmica y de la
transformacin de la ciudad capital en cuatro zonas (conos), tres de
ellas enormes aglomeraciones de barriadas y ex barriadas (Degregori y
Kruijt 2006). Probablemente, Lima es una de las capitales ms
informalizadas y ms empobrecidas de Amrica Latina. En forma
paradjica, el mismo proceso de informalizacin, el desborde popular
en palabras de Matos Mar (1984, 2004), quien document el proceso
tempranamente, produjo un efecto doble: por un lado, la decadencia
de las organizaciones de la formalidad (asociaciones empresariales,
colegios de profesionales, centrales y federaciones sindicales), y por
otro lado, el surgimiento de por lo menos tres tipos de asociaciones de
la informalidad: comits de vecinos en las barriadas y los distritos
populares a partir de la dcada de 1970, comits de microempresarios

96

DEL MILITARISMO DE LA SEGURIDAD NACIONAL A UNA NUEVA AGENDA NACIONAL DE SEGURIDAD

y autoempleados a partir de la de 1980, y comits de seguridad vecinal


a partir de la de 1990. El desborde popular cre, as, un tejido social
relativamente precario porque las organizaciones populares no son
estables ni operan en gran escala pero siempre de nivel local y casi
siempre con abundante participacin social. A los gobiernos nacionales
les convena, siempre por diferentes razones, apoyar a estas
organizaciones populares, y los gobiernos municipales de Lima y de sus
distritos contribuyeron a la relativa integracin de los tres conos
populares con la construccin de carreteras, caminos e infraestructura,
as como con programas especiales. Con el transcurso de los aos, dentro
de las filas de la poblacin de estos tres conos se desarroll, sobre la
base de la informalidad, una clase media que financi sus viviendas y, en
sus barrios, financi parques industriales, centros comerciales y hasta
locales para discotecas.
Todo eso contribuy en forma considerable a suavizar la exclusin y
favorecer una integracin relativamente gradual. Ante la inseguridad y
la violencia generadas por Sendero Luminoso, que entre 1988 y 1992
trat de establecerse en las ex barriadas, atacando a las organizaciones
locales y ajusticiando a sus lderes, la poblacin se autoorganiz en
comits locales de vigilancia y de seguridad que contaban con la
colaboracin de las comisaras locales. La polica metropolitana proviene
en gran parte de los tres conos y por tradicin tiene una fachada popular:
generalmente, los policas siguen trabajando en su barrio y son
respetados. En todos los barrios hay comisaras o comisaras mviles
(buses transformados en oficinas para atender al pblico). El modo de
actuar no es represivo; por el contrario: se trata explcitamente de buscar
la simpata del pblico con programas especiales (Ypez 2004). Hay
una tradicin de serenazgos, polica auxiliar compuesta por vecinos que
son entrenados por la polica local. No existen bandas criminales ni
comercio de droga en gran escala; no hay barriadas dominadas por
traficantes ni maras que amenacen la seguridad barrial, y casi no existen
sicarios. En cada barrio limeo hay comits de vigilancia o de seguridad
de vecinos que vigilan su cuadra de viviendas e informan sobre robos,
acciones de bandas juveniles y pequeos actos criminales. La buena
relacin cvico-policial y la reduccin de la exclusin social brutal
mantienen una relativa seguridad local.

97

DIRK KRUIJT

5 . Agenda de seguridad y capacitacin permanente: el


caso de tres pases en la posguerra civil
Los tres pases latinoamericanos que durante la dcada de 1990
comenzaron a recuperarse de las heridas sociales de una guerra civil
El Salvador, Guatemala y el Per enfrentaron tambin un cambio en
la agenda de seguridad. En los tres pases, pero en condiciones diferentes,
el fin de las guerras civiles coincidi con el fin de la presencia poltica
marcada de las fuerzas armadas.
En los tres pases se encarg a diferentes instituciones que redactaran
informes de la verdad: en El Salvador a la ONU, como consecuencia de
una paz negociada auspiciada por un representante del secretario general
de esta organizacin en 1992;8 en Guatemala, tanto al arzobispado como
a la ONU despus de la paz, en 1996;9 en el Per, a una comisin de 12
miembros peruanos, despus de la instalacin del gobierno de transicin
de Paniagua-Prez de Cuellar en el 2000.10
En los dos pases centroamericanos, los acuerdos de paz implicaron
una reestructuracin del sector de seguridad. En el caso de El Salvador,
la transformacin de las instituciones de seguridad las fuerzas
armadas y la polica, junto con reformas del sistema electoral y
jurdico, constituyeron el corazn de los acuerdos firmados. En
Guatemala, la reorganizacin de la institucin armada, la disolucin de
los diferentes cuerpos policacos y la creacin de una nueva polica
nacional civil conformaron una parte importante de los acuerdos, a la
par con los acuerdos sobre los derechos indgenas y la transformacin
del sistema socioeconmico. Las reformas socioeconmicas no fueron
realizadas y el acuerdo sobre los derechos indgenas fue implementado
a medias, pero la transformacin del sector de seguridad s se concret.

Vase Comisin de la Verdad (1993).


Tanto el arzobispo de Ciudad de Guatemala como un representante de la ONU
fueron coordinadores en la mesa de negociacin. El arzobispo era formalmente
conciliador, el representante tena la funcin de mediador. El informe del arzobispado
(Guatemala nunca ms, 1998) fue publicado antes que el informe de la ONU (Comisin
para el esclarecimiento histrico, 1999; la versin abreviada sali en el 2004).
10
Vase Comisin de la Verdad y Reconciliacin (2003). Una sntesis fue publicada
en el 2004. Vase tambin el excelente Informe de la CVR (IDL 2003).
8
9

98

DEL MILITARISMO DE LA SEGURIDAD NACIONAL A UNA NUEVA AGENDA NACIONAL DE SEGURIDAD

En el Per tambin se implementaron reformas en el sector de seguridad


una reforma de la polica y una limpieza de los estamentos militares,
mientras que no se sabe cundo se llevarn a la prctica las dems
recomendaciones de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin.
Es claro que la reestructuracin del sector de seguridad implicar la
formulacin de una nueva tesis de seguridad, una redistribucin de trabajo
entre las instituciones integrantes del sector, y un cambio en el
entrenamiento y, ms en general, en la educacin de las fuerzas del orden.
La formacin de la nueva tesis de seguridad y, como consecuencia, la
redistribucin de trabajo ser generalmente acompaada por la
asignacin del mantenimiento del orden pblico e interno a la polica, y
por la confianza en que las fuerzas armadas se hagan cargo de la tarea
de garantizar la seguridad externa. Se separar, probablemente, la
inteligencia nacional de la inteligencia criminal y forense, por un lado, y
la inteligencia militar por otro lado.
Es en la capacitacin de los oficiales y suboficiales de las fuerzas del
orden donde se sita la base para el espritu de cuerpo y la lealtad
democrtica de las nuevas generaciones de oficiales militares y policiales,
en un proceso que, necesariamente, toma muchos aos de educacin
permanente en ambas instituciones. Igual atencin requiere la capacitacin
de civiles polticos, parlamentarios, acadmicos, periodistas en
asuntos de seguridad y de seguimiento de la calidad profesional y de
internalizacin de los valores democrticos dentro de los estamentos
superiores y medios de las fuerzas del orden. En este sentido,
organizaciones como las fuerzas armadas, la polica y la inteligencia
son como reactores nucleares, vitales como combustible para la
seguridad, pero que siempre deben funcionar con la debida vigilancia y
el mantenimiento adecuado para prevenir cualquier explosin no prevista
de consecuencias funestas. La educacin y la capacitacin permanente
del oficial y del suboficial, tanto en el sentido profesional como en el de
la impregnacin con los valores ticos, democrticos y de honor, es la
nica garanta contra las distorsiones polticas que, cclicamente, se
han manifestado en las fuerzas del orden durante los muchos siglos de
su existencia.

99

DIRK KRUIJT

En El Salvador y Guatemala, casi todo el siglo XX ha sido la poca de la


hegemona militar en materia de administracin o de arbitraje poltico.11
Desde los aos veinte hasta mediados de los aos ochenta del siglo
pasado existi una serie de partidos oficialistas consecutivos,
controlados por los estamentos militares, cuyo candidato siempre gan
la presidencia mediante elecciones, fraude o imposicin. Para mantener
viva en el recuerdo a la democracia, organizaron paralelamente elecciones
para diputados y alcaldes con participacin de otros partidos, de los
cuales la Democracia Cristiana (DC) era considerada como
criptocomunista.
Desde el Ministerio de Defensa de El Salvador se controlaba, entonces,
el orden poltico, al partido oficialista, a la institucin armada, a la
inteligencia nacional, a los dos cuerpos de polica militarizados y a las
asociaciones de paramilitares.12 El partido sucesor del partido oficial
era la Alianza Republicana Nacionalista (ARENA), fundada por el ex mayor
DAubuisson. En 1985 se separaron oficialmente los escuadrones y el
partido. Cuando la guerra civil lleg a un empate militar y se acudi
en 1990, despus de la ocupacin de San Salvador por fuerzas
especiales de la guerrilla a negociaciones mediadas por el propio
secretario general de la ONU, Javier Prez de Cuellar, y el subsecretario,
lvaro de Soto, se decidi, entre los acuerdos de paz, la desmovilizacin
de los cinco ejrcitos guerrilleros aglutinados en el frente Farabundo
Mart para la Liberacin Nacional (FMLN), la limpieza general de la

Vanse los tomos IV, V y VI de la Historia general de Centroamrica, bajo la


responsabilidad respectiva de Acua Ortega (1993), Prez Brignoli (1993) y TorresRivas (1993).
12
Durante los ltimos meses de 1979 y los primeros de 1980, la Juventud Militar,
despus de un golpe, compuso dos juntas cvico-militares reformistas. En esa
coyuntura, el entonces ministro de gobierno Zamora y el posterior presidente Duarte
presentaron un informe, en nombre del gabinete, demostrando que el viceministro
de Defensa diriga los escuadrones de la muerte. Algunos de los presentes en esa
reunin fueron posteriormente asesinados y la mayora se march al exilio o pas a
las filas de la guerrilla. Cuando, unos meses despus, se asesin tambin al arzobispo
Romero y se comenz a exterminar sistemticamente a los cuadros medios de la DC,
estall la guerra civil (entrevistas con Rubn Zamora, realizada en San Salvador el 26
de julio del 2005, y con Samuel Samayoa, tambin en San Salvador, el 23 de agosto
de ese ao).
11

100

DEL MILITARISMO DE LA SEGURIDAD NACIONAL A UNA NUEVA AGENDA NACIONAL DE SEGURIDAD

institucin armada,13 la disolucin de los cuerpos de la polica y la


reorganizacin del sistema de inteligencia nacional. La institucin
armada fue reorganizada14 y se cambi tambin, sistemticamente, el
aparato de capacitacin y educacin militar,15 desde la escuela militar
hasta el nuevo centro de altos estudios estratgicos, al que fueron
invitados los mejores docentes acadmicos. Parte de la tarea bsica de
la institucin consiste en participar en misiones de paz en el exterior y
asistir a la poblacin civil en casos de emergencia o desastre. Los ltimos
diez aos, la institucin armada se ha mantenido lejos de la poltica
partidaria y est gozando de cierto prestigio profesional.16
La institucin armada de Guatemala, igual que su contraparte
salvadorea, ha controlado la escena poltica nacional durante gran parte
del siglo XX. Con la interrupcin de los diez aos de la primavera
democrtica, entre 1944 y 1954, una larga serie de juntas, jefes
militares de facto, presidentes militares elegidos o llegados al poder en
forma fraudulenta17 control, hasta 1985, la presidencia del pas. Los
gobernadores (nombrados por el presidente) y los alcaldes dirigan la
economa nacional en armona con el Comit Coordinador de
Se relev a 104 oficiales, empezando por el ministro de Defensa. En cierto momento,
la discusin se materializ entre dos alternativas: la disolucin de la institucin
armada descrita como suicido institucional o la limpieza de los estamentos
(entrevista con el general Mauricio Vargas, ex jefe del estado mayor y ex delegado
presidencial [1989-1993] para la implementacin de los acuerdos de paz en San
Salvador, realizada el 19 de agosto del 2005).
14
Y muy probablemente con bastante rencor de parte de algunos, dice el general
Mauricio Vargas, ex jefe del estado mayor y ex delegado presidencial para la
implementacin de los acuerdos de paz en San Salvador, en entrevista realizada el 19
de agosto del 2005.
15
Con asistencia tcnica de la Espaa posfranquista.
16
Entrevista con el general Humberto Corado, ex ministro de Defensa (1992-1995),
realizada en San Salvador el 15 de agosto del 2005.
17
Entre 1954 y 1985, por lo general con la excepcin del gobierno civil de Mndez
Montenegro (1966-1970), quien firm un pacto con los coroneles delegando todos
los poderes para construir un orden poltico del cuartel que oficializ toda la
infraestructura contrainsurgente de los aos posteriores el presidente (militar)
de turno era sucedido por su ex ministro de Defensa. En palabras del general Ricardo
Peralta Mndez, ex candidato presidencial de la DC guatemalteca que perdi las
elecciones por fraude (entrevistado en Ciudad de Guatemala el 13 de julio de 1994):
Lleg hasta el extremo de que todos los partidos polticos buscaban desesperadamente
un general que pudiera ser candidato presidencial. Luego, cuando los altos mandos
13

101

DIRK KRUIJT

Asociaciones Agrcolas, Comerciales, Industriales y Financieras (CACIF),


asociacin nica de los empresarios y terratenientes, y combatan a la
guerrilla, que desde los aos 1960 estaba dirigida por algunos jvenes
militares, lderes estudiantiles y sindicalistas, y que en la dcada de
1970 se transform en un movimiento nutrido por el campesinado
indgena.
Cuando a mediados de la dcada de 1980 los estamentos militares
decidieron transferir el poder a un gobierno civil, la guerrilla se
encontraba definitivamente a la defensiva. Pero la institucin armada,
tras aos de feroz y sangrienta actuacin contrainsurgente, no logr
vencerla por completo en el terreno militar. Desde finales de los aos
1980 se mantuvo un complicado proceso de negociaciones de paz.18
Los jefes militares y la comandancia de la guerrilla negociaron en secreto,
y en Cuba, en mayo de 1996, llegaron a un acuerdo auspiciado por los
hermanos Fidel y Ral Castro.19
Unos meses despus, la paz se consolid formalmente. El Centro de
Estudios Estrategicos Nacionales (Centro ESTNA), creado en 1993 para
la capacitacin de cuadros militares y civiles, fue cerrado despus de
la paz. Entre 1996 y 1997, segn las pautas previstas en los acuerdos
de paz, la institucin armada se redujo tanto en trminos de personal
como de presupuesto, y a la vez se abri la posibilidad de que los mandos
medios de la oficialidad siguieran cursos de licenciatura o de maestra
en universidades estatales o privadas, hecho que en el pasado se
consideraba inadecuado y hasta poco oportuno.20 Durante esos dos
aos, tambin se bloquearon todas las posibilidades de financiamiento
de la paramilitarizacin de ciertos estamentos militares, y se lleg al
del ejrcito nombraban al sucesor militar del antiguo presidente militar, se iba
conformando un turbio proceso de fraude electoral. Despus de todo, el dao directo
se limitaba a los miembros del cuerpo de oficiales: un militar ganaba las elecciones
presidenciales y era sustituido por otro militar con mejores credenciales para las
fuerzas armadas.
18
Se lleg incluso a negociaciones paralelas, discretamente realizadas entre los militares
y los jefes guerrilleros, que culminaron con el acuerdo de La Habana en 1996 (Kruijt
y Van Meurs 2000, Rosada-Granados 1998, Balconi y Kruijt 2004).
19
Para ms detalles, vase Balconi y Kruijt (2004).
20
Entrevista con el general Julio Balconi, ex ministro de defensa (1996-1997),
realizada en Ciudad de Guatemala el 11 de abril del 2005.

102

DEL MILITARISMO DE LA SEGURIDAD NACIONAL A UNA NUEVA AGENDA NACIONAL DE SEGURIDAD

relevo forzado de algunos comandantes principales.21 Sin embargo, en


1997 se paraliz el proceso de limpieza y transformacin institucional
de la institucin armada, en parte por empeo del presidente Arz (quien
nombr como ministros a militares amigos) y, durante el gobierno compartido
de Portillo y Ros Montt (2000-2004), en parte por el nombramiento
consecutivo de ministros y comandantes sorprendentemente ineptos o
corruptos.
El caso tal vez ms inslito fue el nombramiento del general Enrique
Ros Soza, hijo del general Efran Ros Montt, como jefe de finanzas del
ejrcito. Luego, el general Enrique Ros fue designado para ocupar el
cargo de jefe del estado mayor.22 Recin a partir de la toma de poder del
actual presidente Berger se nombr a un general con prestigio
institucional como ministro de Defensa.23 Se intent transformar el
sistema de inteligencia nacional hasta se nombr a un ministro civil
como secretario de anlisis estratgico, pero como la inteligencia
militar es la nica rama con capacidad tcnica para dirigir investigaciones
contra adversarios, hasta la fecha la inteligencia nacional, la policial y
la forense dependen mayoritariamente de las capacidades castrenses.
Durante los aos de Portillo y Ros Montt, con participacin de la
sociedad civil, el Ministerio de Defensa y altos oficiales y ex oficiales, se
discuti la nueva tesis de seguridad; este esfuerzo no tuvo xito pues
uno de los nuevos ministros de Defensa prohibi la publicacin del
informe final, ya aprobado por el gabinete.24 Recin a partir del gobierno
de Berger se reinstal una nueva comisin, compuesta por los miembros
ms destacados de la mesa anterior, que se encarg de formular las
tesis nacionales de seguridad. Como en el caso salvadoreo, la institucin
Entrevista con Gustavo Porras, ex secretario del presidente y posteriormente
secretario de paz en el gobierno de Arz (1996-2000), realizada en Ciudad de
Guatemala el 12 de abril del 2005.
22
La indignacin dentro del ejrcito fue tanta que el general Enrique Ros se vio
obligado a renunciar antes de que terminara el gobierno. Se han formulado acusaciones
pblicas de corrupcin contra todos los anteriores ministros de Defensa del gobierno
de Portillo (entrevista con el general Julio Balconi, realizada en Ciudad de Guatemala
el 11 de abril del 2005).
23
A pesar de una anticipada reforma constitucional despus de los acuerdos de paz,
nunca se logr modificar el artculo que establece que el ministro de Defensa debe
ser un general en servicio activo.
24
Para la historia de este experimento, vase Arvalo y Fluri (2006).
21

103

DIRK KRUIJT

armada prefiere no interferir en asuntos de seguridad interna y ms


bien busca su papel en la nueva tesis de seguridad que una comisin,
nombrada por el presidente Berger, est formulando.25
En el Per, la situacin institucional y la capacitacin militar en general
quedaron en una situacin de mayor ambigedad. Las fuerzas armadas
quedaron desprestigiadas despus de la dcada de Fujimori. La facilidad
con la que Fujimori y Montesinos26 cooptaron a varias decenas de lderes
militares que durante aos haban sido asistentes en la gestin poltica
del presidente y su asesor de seguridad e inteligencia, la comprobada
corrupcin de buena parte de los estamentos castrenses hecho que
daba vergenza pblica durante los procesos y los testimonios de
tantos generales y almirantes, llevaron a una humillacin institucional
incontestable y sin precedentes. El liderazgo militar tena que bajar la
cabeza y se call. Cuando la Comisin de la Verdad y Reconciliacin
public su Informe final en el 2003 y el fiscal general de la nacin abri
procesos contra quienes haban participado en organizaciones
clandestinas o semilegales asociadas a las tres ramas militares y
compuestas por miembros de las fuerzas armadas, ex comandantes
generales y ex oficiales que haban gozado de gran prestigio institucional
publicaron, tres veces durante el 2005, una carta pblica con protestas
defendiendo el honor de las fuerzas armadas, en la que se subrayaba el
sacrificio que el cuerpo de oficiales haba realizado por la patria y la
democracia.27 Los ex comisionados recibieron amenazas.

Sin embargo, es tal vez significativo que los tres jefes de estado mayor de El
Salvador, Honduras y Guatemala estn tratando de adquirir una misin compartida
con las fuerzas policiales en el combate contra la droga y la criminalidad de las
bandas juveniles, las maras. En el diario Siglo Veintiuno (Guatemala), el 16 de abril
del 2005 poda leerse: Tras reunirse tres das con el jefe del Comando Sur de
Estados Unidos, John Craddock, militares de alto rango de los pases centroamericanos
solicitaron como urgente necesidad la creacin de una fuerza especial, castrense y
conjunta, dedicada a combatir el trfico de drogas y de personas, as como el trasiego
de armas y el accionar de los pandilleros jvenes. Jorje Flores Arana, jefe del Estado
Mayor de la Defensa Nacional [...] dice [...] que se acord pedir a Craddock que su
gobierno facilite el equipo operativo y tcnico necesario, as como el entrenamiento
de quienes podran integrarlo.
26
La promocin de Montesinos lleg a tener 21 generales, 16 de ellos generales de
divisin (Rospigliosi 2001).
27
Vase Florez (2005b: 7-12).
25

104

DEL MILITARISMO DE LA SEGURIDAD NACIONAL A UNA NUEVA AGENDA NACIONAL DE SEGURIDAD

En los aos anteriores, se haba anunciado y lanzado una reforma militar


que qued a medias. Los diferentes cambios de ministro y de los
viceministros de Defensa tampoco haban fortalecido el proceso de
reforma, reestructuracin y fortalecimiento de las instituciones militares.
La situacin militar qued, mientras tanto, inconclusa. Hay una legislacin
vigente pero sin reglamentacin adicional que permite a las fuerzas
armadas interferir en la seguridad interna del pas. Hay un sistema de
presupuesto en el que rige, por lo menos en parte, una cultura de silencio.
En el parlamento tampoco existe voluntad ni capacidad instalada para
ejercer un control del presupuesto en materia de seguridad y defensa.
Dentro de las fuerzas armadas no se ha realizado una limpieza personal
en materia de violaciones de derechos humanos, a la par con la purificacin
de mandos claves en materia de corrupcin. S se avanz en el aspecto de
educacin. El Ministerio de Defensa estableci convenios con algunas
universidades nacionales de renombre para ofrecer maestras a los
oficiales, con el fin de ayudar a cerrar la brecha entre la sociedad civil y la
sociedad militar (Hurtado 2005: 69-86), pero al mismo tiempo mantiene
cerrada la educacin militar propiamente dicha, en la que se transmiten
los valores y las actitudes de las futuras generaciones de oficiales (Florez
2005a). La direccionalidad del sistema de inteligencia militar y su relacin
con el sistema de inteligencia nacional no parecen estar bien definidas.
Al final de esta contribucin, hay que formular una interrogante que
queda. En general, resulta que en los tres pases aqu referidos hay poca
capacidad instalada, tanto en el ambiente acadmico como en los centros
de estudios militares (y menos en los homlogos policiales), para realizar
un anlisis crtico de las lecciones aprendidas del pasado y de las
proyecciones al futuro. Cmo transformar las recomendaciones de las
comisiones de la verdad en polticas pblicas? Qu riesgos tradicionales
y nuevos amenazan la seguridad nacional? Cmo es la relacin entre el
manejo de la seguridad externa vis--vis al manejo de la seguridad
interna? Cmo se mantiene un equilibrio (institucional, de unidades
especiales, de presupuesto, de capacitacin) entre las fuerzas armadas
y las fuerzas policiales? Qu predicciones pueden hacerse sobre las
consecuencias, a mediano y largo plazo, de las brechas sociales y tnicas
en los diferentes pases? Y, sobre todo: cmo asegurar que las relaciones
cvico-militares y cvico-policiales se den en armona con la consolidacin
democrtica, garantizando a la vez la competencia y eficacia de las
fuerzas del orden que hay que procurar?

105

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SECCIN

BALANCE DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA


DEFENSA PARA UNA CONDUCCIN DEMOCRTICA DE
LA FUERZA ARMADA: 2001-2005

Ana Mara Tamayo

ANA MARA TAMAYO

120

BALANCE DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA

1 . Diseo institucional de la defensa nacional en el perodo


2001-2005
En el marco de la finalizacin del rgimen del presidente Alejandro Toledo
y a escasos meses de producirse un cambio de gobierno en julio del
2006, este texto tiene por objeto desarrollar un balance del diseo
institucional de la defensa nacional entre julio del 2001 y julio del 2005.
El documento trata de indagar si dicho diseo institucional responde o
no a un proyecto poltico democrtico que busque replantear el modelo
de relacin tradicional entre la autoridad poltica y los altos mandos
militares. Como en la mayora de los pases de la subregin, en el Per el
modelo de relaciones entre el poder poltico y la fuerza armada se ha
caracterizado por mantener mecanismos de conduccin de carcter
subjetivo, que han contribuido a generar significativos mbitos de
autonoma institucional en los institutos armados. Ello guarda relacin
claramente con el papel de los ejrcitos en los procesos histricos en la
subregin. En la organizacin administrativa del Estado moderno, la
subordinacin a la autoridad poltica dispone la existencia del principio
de jerarqua como principio de la organizacin administrativa estatal,
en la cual el superior es un civil y no un miembro de la organizacin
militar.
En un modelo de conduccin moderno de la fuerza armada, la autoridad
poltica define, dirige y supervisa la gestin de la poltica de defensa,
acerca de la cual rinde cuentas a la ciudadana. Las experiencias de
reforma del sector Defensa en Espaa y la Argentina durante la dcada
de 1980 mostraron que el objetivo poltico de conduccin de la fuerza
armada se puede instrumentalizar a partir de un diseo institucional
ordenado y polticamente guiado para afirmar la supremaca efectiva de

121

ANA MARA TAMAYO

la autoridad poltica sobre los mandos militares. En dicho diseo


institucional, el primer escaln que se debe construir se logra con la
configuracin del Ministerio de Defensa como centro efectivo de control
de la corporacin militar; ello requiere dotarlo del personal adecuado
para esta tarea de control civil y de los recursos presupuestarios
correspondientes.
En este marco, el texto pretende arrojar algunas luces sobre el diseo
institucional que se ha venido forjando a partir de la normatividad legal
formulada entre julio del 2001 y julio del 2005, con la perspectiva de
retomar una agenda de rediseo institucional orientada a redefinir las
relaciones entre el poder poltico y la fuerza armada en nuestro pas.
1 . 1 El diseo institucional como herramienta de construccin
en democracia
El diseo institucional, como herramienta de construccin democrtica,
sirve para modificar o corregir un modelo, a travs del cambio de
significado u operatividad de las instituciones que lo integran, de
conformidad con un principio, y que puede resultar en la eventual creacin
de un nuevo modelo.
En la literatura sobre diseo institucional se encuentran tres tipos
primordiales de diseo. El diseo constructivo, que pretende crear una
nueva realidad o modo de interaccin entre gobernantes y gobernados;
el diseo justificatorio, que se caracteriza por legitimar una realidad
cambiante; y el diseo correctivo, que propone adecuar una o varias
instituciones con el objeto de corregir aspectos disfuncionales o
inoperantes, o bien adecuarlas a los criterios conductores del modelo
vigente o dominante.1
El proceso de diseo institucional se inicia con la identificacin de las
normas disfuncionales, o de aquellas que requieren ser modificadas para
alcanzar un objetivo dado. Esto implica que los objetivos de la reforma

Huerta Ochoa, Carla. Constitucin y diseo institucional. Biblioteca Jurdica Virtual,


Revista Jurdica, Boletn Mexicano de Derecho Comparado. Instituto de Investigaciones
Jurdicas de la UNAM, Mxico.

122

BALANCE DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA

institucional en este caso, la reforma del sector Defensa deben estar


claramente determinados de manera previa.
En la estructura constitucional actual, el modelo de diseo institucional
de la defensa nacional establece cmo operan y se interpretan las
instituciones, ya que determina cmo se interrelacionan stas para
producir un significado o efecto especfico.
El diseo institucional es la herramienta que se utiliza posteriormente
para modificar el modelo o corregir su funcionamiento; sirve para
interpretarlo o redefinirlo mediante la determinacin de los significados
de las instituciones jurdicas. En este documento, utilizamos la nocin
de un diseo institucional constructivo para forjar un nuevo modelo de
conduccin y direccin de la fuerza armada por el poder poltico.

2. Anlisis del diseo institucional 2001-2005


El anlisis que se presenta tiene como punto de partida la seleccin de
seis dispositivos legales aprobados por el Congreso y promulgados por
el Ejecutivo en el perodo comprendido entre julio del 2001 y julio del
2005. Para la seleccin de los dispositivos legales en cuestin se
revisaron todas las leyes sobre defensa nacional aprobadas en este
perodo, y se escogieron stas atendiendo a dos consideraciones:
a)

Aquellas cuyo contenido comprende aspectos matrices en el diseo


institucional de un modelo de supremaca de la autoridad poltica
sobre la fuerza armada.

b)

Aquellas cuyo contenido debilita con claridad la posibilidad de


forjar un modelo con las anteriores caractersticas.

Los dispositivos legales analizados son los siguientes: Ley del Ministerio
de Defensa, ley 27860; Ley de Movilizacin Nacional, ley 28101; Ley
que modifica la ley 25410, ley 28222; Ley de Situacin Militar de los
Oficiales de las Fuerzas Armadas, ley 28359; Ley del Fondo para las
Fuerzas Armadas y la Polica Nacional, ley 28455; y Ley del Sistema de
Seguridad y Defensa Nacional, ley 28478.

123

ANA MARA TAMAYO

Las variables utilizadas para el anlisis de las normas seleccionadas


fueron las siguientes: secuencia cronolgica y temtica de los
dispositivos legales; nmero de propuestas de ley presentadas por los
diversos actores polticos; nivel conceptual del debate generado para la
aprobacin de cada norma en el Congreso; anlisis del dispositivo legal
sobre la base de su orientacin favorable o desfavorable a un modelo
que asiente la supremaca civil sobre la fuerza armada; y el grado de
aplicacin efectiva del instrumento legal aprobado.
2.1 Ley del Ministerio de Defensa, ley 27860
La primera norma sustantiva sobre defensa nacional que se aprob en
el gobierno de Alejandro Toledo es la Ley del Ministerio de Defensa, ley
27860, a partir del proyecto de ley 2855/2001-CR, que el Poder
Ejecutivo present al Congreso el 14 de mayo del 2002. La ley 27860
fue promulgada el 11 de noviembre del 2002 y publicada el 12 de
noviembre, y derog el decreto legislativo 434, Ley Orgnica del
Ministerio de Defensa, del 27 de septiembre de 1987.
Esta norma es fundamental pues plantea la naturaleza, competencias,
funciones y estructura del Ministerio de Defensa como rgano
especializado del Estado responsable de la poltica de defensa nacional.
Anlisis del debate
El 10 de octubre del 2002, Gilberto Daz Peralta, en su calidad de
presidente de la Comisin de Defensa, sustent el texto del dictamen
del proyecto de ley del Ejecutivo 2855/2001-CR, que se convertira sin
mayor oposicin en la ley 27860. En dicha ocasin, Daz Peralta enfatiz
que el proyecto contaba con un dictamen de la Comisin de Defensa
favorable por unanimidad.
El proyecto de ley 2855 responde al estudio realizado con motivo de la
reestructuracin integral de las Fuerzas Armadas, el cual propone la
Ley del Ministerio de Defensa como marco conceptual para la redefinicin
del rol de las Fuerzas Armadas.
El estudio aludido en la sustentacin de Daz Peralta era el Informe final
de la Comisin para la Reestructuracin Integral de las Fuerzas Armadas,

124

BALANCE DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA

un informe encargado por el Poder Ejecutivo a una comisin integrada


por ministros del rgimen, militares en situacin de retiro y profesionales
vinculados a la materia.2
En relacin con la competencia y estructura del nuevo Ministerio de
Defensa, Daz Peralta seal:
Que el ministerio de defensa se configuraba como el rgano
especializado del Poder Ejecutivo encargado de formular, ejecutar
y supervisar la poltica de defensa nacional en el campo militar;
as como disear, planificar y coordinar la poltica de defensa
nacional en los campos no militares.
[...] Se ha considerado, dentro de la alta direccin, al ministro,
dos viceministros y la secretara general. Los rganos de lnea o
de ejecucin son la razn de ser de la entidad. Son los responsables
de la ejecucin y gestin de la poltica de defensa nacional, por lo
que deben estar dentro de ellos el Comando Conjunto de las
Fuerzas Armadas y la Direccin de Poltica y Estrategia. El primero
es el encargado del campo militar y la segunda, del no militar.
El nico congresista que formul observaciones sustantivas al dictamen
sustentado por Daz Peralta fue Javier Diez Canseco, representante de
la agrupacin poltica Unin Parlamentaria Descentralista (UPD). Tal
como consta del acta de la sesin respectiva, Diez Canseco sostuvo que
en toda la administracin pblica, el nico ministro que no formula la
poltica de su sector es el de Defensa por estar supeditado a la aprobacin
del Consejo de Defensa Nacional.
Frente a esta observacin, el congresista Luis Iberico, miembro de la
Comisin de Defensa, arguy que la supeditacin del ministro de Defensa

En dicho estudio, que tuvo como fuente de inspiracin la experiencia de transicin


militar en Espaa de la dcada de 1980, se enfatiz que el acto inicial determinante
para plantear el proceso de reestructuracin de las Fuerzas Armadas debe ser la
creacin de un nuevo Ministerio de Defensa.[...] El Ministerio de Defensa debe
cumplir con dos roles fundamentales: constituir un instrumento de control democrtico
de las Fuerzas Armadas y, a la vez, garantizar su apropiado funcionamiento como
fuerza militar.
2

125

ANA MARA TAMAYO

al Consejo de Defensa Nacional encontraba su explicacin en el modelo


del sistema de defensa nacional vigente en la Constitucin de 1993.
Diez Canseco insisti en su posicin argumentando que exista un
problema de diseo constitucional que era necesario abordar con
detenimiento.
Constitucionalmente, el ministro de defensa dirige su sector y es
el responsable de l. Sin embargo, el Ministerio de Defensa no lo
dirige el Ministro, porque ste somete la poltica del sector a la
aprobacin del Consejo de Defensa Nacional, que es el que
determinar lo que el Ministro tiene que hacer. Entonces, sera el
nico al que se le amputa la responsabilidad de dirigir su sector y
de ser responsable poltico del mismo. No es cierto que este
artculo simplemente incorpora al Ministro al Consejo, pues ya
est ah. Lo que se hace en el artculo 7, inciso a), es que el
Ministro formule la poltica de defensa nacional y la someta a
aprobacin del Consejo. Entonces, l no dirige el sector. Estoy
planteando que eso debe ser modificado. El Ministro tiene que
ser el responsable del sector y tiene que dirigirlo. Aunque someta
la poltica a discusin, l es el responsable, l dirige. No dirige el
Consejo, porque si no el responsable poltico sera el Presidente
de la Repblica y, por lo tanto, sera inimputable polticamente.
Entonces, ac hay un problema constitucional de fondo, que no
es cualquier problema y que no puede ser resuelto con la facilidad
con la que se est pretendiendo.3 Personalmente as me parece.
El resto de las intervenciones de los congresistas en el debate revela
muy poca comprensin sobre lo que estaba en juego entonces como un
intento por sentar las bases de un nuevo modelo de relacin entre el
poder poltico y los altos mandos militares.4
Anlisis de la ley
El objetivo poltico de configurar un Ministerio de Defensa como centro
neurlgico de direccin y control sobre la fuerza armada, que aparece
en el informe de alto nivel del Ejecutivo antes mencionado, fue
3
4

De aqu en adelante, todos los resaltados de las citas son nuestros.


Acta del debate del pleno de fecha 17 de octubre del 2002.

126

BALANCE DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA

mediatizado en el texto de la ley 27860. Esto se expresa claramente al


contrastar el texto del proyecto de ley 2855/2001-CR y el texto de la
ley 27860 con relacin a varios puntos, entre ellos al mbito de actuacin
del Ministerio de Defensa. En el proyecto del Ejecutivo, elaborado
durante la gestin del ministro Aurelio Loret de Mola, se acot el mbito
de actuacin del Ministerio de Defensa al campo militar de la defensa
nacional; en cambio, en la ley 27860 se ampla y difumina la competencia
del Ministerio de Defensa a los campos militares como a los no militares
de la defensa, reafirmando el modelo institucional tradicional.5
Asimismo, a partir de la revisin de las atribuciones del ministro de
Defensa contempladas en el artculo 7 de la ley 27860, se puede afirmar
que para el Congreso peruano no qued claro el objetivo poltico de
afirmar la lnea de mando del ministro del sector sobre la fuerza armada,
pues se hace depender la aprobacin de la poltica de defensa formulada
por el ministro al Consejo de Defensa Nacional.6
Sin embargo, esta nueva ley signific un avance en el diseo institucional
sobre el sector Defensa respecto a la legislacin anterior con relacin a
la estructura y atribuciones de los rganos del ministerio.7 Pero este
diseo fue incompleto porque no lleg a quebrar el eje del modelo clsico,
Proyecto de ley N 2855-2001-CR artculo 3: mbito
El Ministerio de Defensa es el rgano especializado del Estado encargado de disear,
coordinar, planificar dirigir y ejecutar las labores y actividades de la Defensa Nacional
en el campo militar a travs de los organismos pertinentes, a efectos de garantizar
la adecuada aplicacin de la poltica de defensa del estado.
Ley 27860, artculo 3.- Finalidad del Ministerio de Defensa.
El Ministerio es el rgano especializado del Poder Ejecutivo encargado de formular,
ejecutar y supervisar la poltica de Defensa Nacional en el campo militar, as como de
disear, planificar y coordinar la poltica de Defensa Nacional en los campos no
militares. Asimismo, est encargado de formular y difundir la doctrina de Seguridad
y Defensa Nacional y asesorar, planificar y coordinar las acciones que en esta materia
realicen los rganos que integran el Consejo de Defensa Nacional.
6
Ley 27860, Artculo 7.- Atribuciones del Ministro de Defensa
Son atribuciones y responsabilidades del Ministro de Defensa:
a) Formular la Poltica de Defensa Nacional y someterla a la aprobacin del Consejo
de Defensa Nacional aplicndola en lo que corresponde al Ministerio de Defensa, en
el cual dirige y supervisa su ejecucin. Coordina con los dems Ministerios encargados
de ejecutarla; [].
7
Se trata del decreto legislativo 434, Ley Orgnica del Ministerio de Defensa, aprobado
en el ao 1987, durante el gobierno aprista.
5

127

ANA MARA TAMAYO

en el cual el ministro tiene que someter a aprobacin la poltica de


defensa, anteriormente al Consejo de Defensa Nacional y a la fecha al
Consejo de Seguridad y Defensa Nacional. Se trata del nico ministro de
la administracin pblica que, en los hechos, no tiene capacidad decisoria
sobre la poltica sectorial respectiva. Ello se explica en parte por los
lmites estructurales del diseo del sistema de defensa nacional recogido
en el artculo 163 de la Constitucin Poltica de 1993.
Tanto en el modelo institucional espaol como en el argentino, el ministro
del sector tiene capacidad decisoria sobre la poltica del sector; en
nuestro caso, se ha optado por continuar limitando la capacidad decisoria
del ministro del ramo.8
2.2 Ley de Movilizacin Nacional, ley 28101
La Ley de Movilizacin Nacional es la segunda ley aprobada por el
Congreso en materia de defensa nacional. Esta norma derog el decreto
legislativo 733, Ley de Movilizacin Nacional, uno de los que formaron
parte del paquete legislativo que se dict en noviembre de 1991, durante
el gobierno de Alberto Fujimori, al amparo de la delegacin de facultades.
Se presentaron dos proyectos de ley sobre la materia. El primero, el
proyecto nmero 00059/2001 de las congresistas de Nueva Mayora
Martha Chvez Cosso, Mara del Carmen Lozada Rendn y Luz Salgado,
con fecha de presentacin 27 de julio del 2001. El segundo proyecto de

La Ley de Defensa Nacional de Argentina, ley 23.554, del 13 de abril de 1988,


estipula con absoluta claridad, en sus artculos 11 y 23, la ubicacin del ministro de
Defensa en la direccin de la poltica sectorial respectiva:
Artculo 11.- Sin perjuicio de las competencias que le son asignadas en la ley de
Ministerios, el Ministro de Defensa ejercer la direccin, ordenamiento y coordinacin
de las actividades propias de la defensa nacional que no se reserve o realice
directamente el Presidente de la Nacin o que no son atribuidas en la presente ley a
otro funcionario, rgano u organismo.
Artculo 23.- Los jefes de Estados Mayores Generales de las Fuerzas Armadas
dependern del ministro de Defensa, por delegacin del comandante en jefe de las
Fuerzas Armadas, y mantendrn relacin funcional con el Estado Mayor Conjunto, a
los fines de la accin militar conjunta. Los jefes de Estados Mayores Generales de las
Fuerzas Armadas, sern designados por el Seor Presidente de la Nacin entre los
Generales, almirantes y brigadieres del cuerpo comando en actividad.

128

BALANCE DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA

ley, nmero 02728, fue presentado por el congresista Marciano Rengifo


el 30 de abril del 2002, cuando se desempeaba como primer
vicepresidente del Congreso de la Repblica. La Ley de Movilizacin
Nacional, ley 28101, fue promulgada el 12 de noviembre del 2003 y
publicada en el Diario Oficial El Peruano el 13 de noviembre del 2003.
Debate en el pleno
Segn consta en acta de sesin del pleno, de fecha 16 octubre del 2003,
el proyecto de ley cont con un dictamen por unanimidad de la Comisin
de Defensa Nacional, Orden Interno e Inteligencia.
El congresista Luis Iberico Nez, presidente de la comisin informante,
al sustentar el dictamen recalc que la propuesta tena por objeto
precisar los derechos y deberes del Estado y de las personas naturales
y jurdicas frente a situaciones de emergencia que atenten contra la
seguridad nacional y requieran de su participacin y utilizacin de
recursos, bienes y servicios disponibles.
A su vez, el congresista Marciano Rengifo Ruiz, autor de uno de los
proyectos de ley, fundament la necesidad de aprobar esta norma para
paliar la reduccin de personal militar que vena advirtindose en el
ejrcito: La propuesta es necesaria, toda vez que el Estado cuenta con
menor personal militar como consecuencia de la Ley del servicio militar
voluntario. 9
Con relacin al proceso de planeamiento de la movilizacin contenido
en el artculo 9, el congresista Carlos Ferrero Costa, miembro del partido
de gobierno, formul observaciones respecto de la utilizacin de la frase
estado de normalidad constitucional en dicho artculo.
El planeamiento de la movilizacin se realiza en estado de
normalidad constitucional. Es un proceso permanente e integral
que forma parte del planeamiento estratgico de la Defensa
Nacional, mediante el cual se conciben y deciden las acciones que
deben llevar a cabo los integrantes del Sistema de Defensa

Esta ley, 27178, data de 1999.

129

ANA MARA TAMAYO

Nacional, a fin de optimizar la utilizacin del poder nacional y prever


el desarrollo del potencial nacional.
Asimismo, Ferrero Costa observ la necesidad de precisar que las
situaciones de emergencia a las que se alude en el proyecto consisten
bsicamente en conflictos armados. De igual manera, inst a que se
puntualizara que la requisicin y el mantenimiento de los niveles de
produccin del sector empresarial slo se efectuaran una vez declarada
la movilizacin. Ninguna de estas observaciones fue incorporada al texto
legal que se aprob por 67 votos a favor y 18 abstenciones.
Anlisis de la ley
El concepto de movilizacin nacional contenido en la ley 28101 se nutre
fundamentalmente de una concepcin ofensiva y no defensiva del Estado.
Basta examinar el contenido del artculo 3 de la ley en cuestin para
sostener esta observacin.10
Basado en el modelo de seguridad nacional, el concepto de movilizacin
nacional alude al concepto de la gran estrategia, por medio de la cual se
deben calcular y desarrollar los recursos econmicos y humanos con el
fin de sostener la capacidad de guerrear, tal como lo define un estratega
tradicional como Liddell Hart.11
En este marco, el proceso de planeamiento de la movilizacin nacional
se asigna al Ministerio de Defensa. Para ello se ha continuado con el
modelo organizativo contenido en la anterior ley sobre movilizacin, en
la cual se establece una relacin de dependencia entre las oficinas de
defensa nacional de todos los sectores, gobiernos regionales y locales,
y la Direccin General de Poltica y Estrategia del Ministerio de Defensa.
Ello no constituira de por s un inconveniente si no se siguieran
10
Artculo 3.- Movilizacin
La movilizacin es un proceso permanente e integral planeado y dirigido por el
gobierno, consiste en adecuar el poder y potencial nacional a los requerimientos de
la Defensa Nacional, a fin de disponer y asignar oportunamente los recursos necesarios
para afrontar situaciones de emergencia ocasionadas por conflictos o desastres que
atenten contra la seguridad, cuando stos superen las previsiones de personal,
bienes y servicios as como las posibilidades econmicas y financieras.
11
Hart, Liddell. Strategy. New Cork, 1974, p. 322.

130

BALANCE DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA

definiendo las acciones de la seguridad de los campos no militares como


anexos de estrategias militares. En este sentido, el artculo 16 de la ley
estipula un abanico muy amplio de tareas del Ministerio de Defensa con
relacin a la movilizacin nacional.12 Cuenta el Ministerio de Defensa,
a travs de su oficina de movilizacin adscrita a la Direccin General de
Poltica y Estrategia, con los recursos humanos y financieros para llevar
a cabo esta gigantesca tarea? Resulta poco probable que as sea.
Por otro lado, queda claro que una de las motivaciones polticas
subyacentes de la Ley de Movilizacin Nacional fue la necesidad de
organizar el poder de defensa nacional frente a la escasez de reclutas en
el ejrcito. Se constata, as, el peso de la propuesta del congresista de
Per Posible Marciano Rengifo, general de divisin en situacin de retiro,
quien luego se convertira en ministro de Defensa del rgimen.
Reglamentacin de la Ley de Movilizacin Nacional
Luego de dos aos y cuatro meses de publicada la ley 28101, el 2 de
marzo del 2006 se public, mediante decreto supremo 005-2006-DE/
SG, el reglamento respectivo. Este reglamento precisa las normas,
responsabilidades y procedimientos generales para la aplicacin y
cumplimiento de la ley 28101, Ley de Movilizacin Nacional. Llama la
atencin la demora en la reglamentacin de este dispositivo legal, lo
cual al parecer habla de la poca importancia atribuida a la materia.
Artculo 16 Ley de Movilizacin Nacional. Artculo 16.- Ministerio de Defensa
El Ministerio de Defensa como rgano especializado del Poder Ejecutivo encargado
de formular, ejecutar y supervisar la poltica de Defensa Nacional en el campo militar,
as como de disear, planificar y coordinar la poltica de Defensa Nacional en los
campos no militares, es responsable de:
a. Preparar y difundir la Directiva Nacional de Movilizacin;
b. Consolidar los planes de movilizacin de los Ministerios, Organismos
Pblicos, Gobiernos Regionales y Locales;
c. Prestar asesoramiento tcnico-normativo a las Oficinas de Defensa Nacional,
en aspectos de movilizacin;
d. Formular y proponer al Consejo de Defensa Nacional la doctrina de
movilizacin para su aprobacin y difusin;
e. Elaboracin y actualizacin de la base de datos de los recursos a movilizar;
f. Del proceso de movilizacin propiamente dicho y de la desmovilizacin para
casos de emergencia originados por conflictos, a travs del Comando Conjunto de las
Fuerzas Armadas.

12

131

ANA MARA TAMAYO

2.3 Ley que modifica la Ley 25410, ley 28222


La tercera norma examinada es la ley 28222, que modifica la ley 25410
de 1992. Esta norma se aprob en el Congreso el 14 de abril del 2004,
se promulg el 17 de mayo del 2004 y se public en el Diario Oficial El
Peruano el 18 de mayo del mismo ao. Se trata de la primera ley aprobada
por el gobierno de transicin en materia de seguridad interna, con el
objeto de ampliar el plazo de intervencin de las fuerzas armadas en las
zonas no declaradas en estado de emergencia.
Esta ley cont con varios proyectos de ley como antecedentes. El primero
fue el proyecto de ley 01022 presentado por el congresista Rengifo
Ruiz con fecha 19 de octubre del 2001; el segundo, el proyecto de ley
03271 presentado por Javier Diez Canseco el 26 de junio del 2002; y el
tercero, el proyecto del Poder Ejecutivo nmero 2562, presentado el
16 de abril del 2002.
El proyecto del congresista Rengifo Ruiz sealaba la necesidad de
ampliar el plazo de ocho das fijado por la ley 25410 para la intervencin
militar, pues resultaba insuficiente teniendo en cuenta que las acciones
contrasubversivas realizadas por las fuerzas armadas estn dirigidas a
restablecer el orden interno alterado. Frente a ello, el proyecto del
congresista Diez Canseco recalc la funcin restrictiva de las fuerzas
armadas contemplada en el artculo 165 de la Constitucin y la misin
de carcter excepcional en materia de seguridad interior, conforme al
artculo 137 de sta. Diez Canseco arguy que la fuerza armada no poda
ser utilizada cada vez que se produjeran actos delictivos, por ms graves
que stos fueren, pues si no terminara reemplazando a la polica. Por
su lado, la propuesta del Ejecutivo destac la necesidad de involucrar a
la fuerza armada en la lucha contra la subversin, frente a la incapacidad
operativa de la polica.
Debate en el Congreso
La revisin del acta de debate del proyecto sustentado por el presidente
de la Comisin de Defensa de aquel entonces, el congresista Luis Iberico,
el 14 de abril del 2004, muestra las discrepancias y observaciones que
gener. En esta oportunidad, Iberico afirm que el proyecto buscaba
ampliar de 8 a 30 das calendario el plazo de intervencin de la fuerza

132

BALANCE DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA

armada en las zonas no declaradas en estado de emergencia, a travs de


una solicitud que cualquier autoridad poltica o policial realizase cuando
se produjeran actos de terrorismo. Asimismo, precis que [...] la
intervencin se realizara de acuerdo con las directivas que emitiera el
Ministerio de Defensa, conforme a los planes debidamente aprobados
por el Consejo de Defensa Nacional.
Por otro lado, tras sealar que el Ministerio de Defensa haba opinado
favorablemente, indic que la intervencin militar prevista no implicaba
la suspensin de garantas constitucionales a diferencia de los estados
de emergencia o de sitio, e indic que se estableca que las fuerzas
armadas deben brindar informacin sobre lo acontecido cuando as lo
requiera la autoridad competente.
El congresista Natale Amprimo, presidente de la Comisin de Constitucin
y Reglamento, intervino tambin para sealar que el dictamen en cuestin
provena de una legislatura anterior.
El congresista Luis Guerrero Figueroa, miembro de la Comisin de
Defensa, recomend que para solicitar directamente la intervencin de
las fuerzas armadas se respetara la lnea de mando establecida por la
Constitucin poltica, con la finalidad de no crear contradicciones en la
delegacin de autoridad.
El congresista Diez Canseco sostuvo que la propuesta debatida contena
muchas contradicciones, entre ellas la de plantear que, en determinadas
ocasiones, las fuerzas armadas actuaran subordinadas al mando de la
Polica Nacional y en otras no; en tal sentido, recalc que la actuacin
de las fuerzas armadas debera darse en el marco de un estado de
emergencia. Diez Canseco intent, de esta manera, delimitar los roles y
las funciones constitucionales de las fuerzas armadas respecto de la Polica
Nacional, pero ningn otro congresista secund su planteamiento.
Por el contrario, los congresistas Rafael Rey Rey, Gerardo Saavedra
Mesones y ntero Flores Araoz respaldaron la iniciativa oficialista en
debate, al considerar que sta proporcionara una alternativa para
fortalecer la seguridad en las zonas en que la actuacin del terrorismo
pudiese rebasar la capacidad de la Polica Nacional. Flores Araoz
argument que era necesario que se aumentase el plazo de intervencin

133

ANA MARA TAMAYO

de las fuerzas armadas sin declaratoria de estado de emergencia, en


razn de que, en reiteradas ocasiones, se solicitaban ampliaciones del
plazo despus de los ocho das. A pesar de todas las opiniones en contra,
Diez Canseco reiter sus observaciones a la propuesta.
Rengifo Ruiz, autor del proyecto 1022, destac que durante la
intervencin de las fuerzas armadas hasta por un plazo de 30 das
calendario no se restringira ni se suspendera el ejercicio de los derechos
constitucionales. Asimismo, recalc que la iniciativa pretenda reforzar
la lucha contra la subversin y exhort al pleno a votar favorablemente.
Nuevamente, se aprecia la influencia de la opinin del congresista Rengifo
Ruiz en el debate. A ello se aun la circunstancia de que l se
desempeaba, en aquel entonces, como primer vicepresidente del
Congreso, en la presidencia del congresista Henry Pease.
En la parte final del debate, el congresista Iberico Nez manifest que
se agregara expresamente un artculo en virtud del cual el Poder
Ejecutivo, mediante decreto supremo refrendado por el Ministerio de
Defensa y el Ministerio del Interior, reglamentara la ley en debate en un
plazo mximo de 30 das.
Finalmente, el proyecto fue aprobado, con las modificaciones ledas,
por 70 votos a favor, uno en contra y 4 abstenciones.
Anlisis de la ley
En el contexto de los sucesivos conflictos sociales suscitados en el pas
durante el primer semestre del 2004, el 18 de mayo el Congreso aprob
la ley 28222, que ampla la participacin de la fuerza armada en
escenarios de orden interno de 8 a 30 das. En nuestra opinin, la ley
28222 abre la posibilidad de contar con un estado de emergencia
disimulado, en la medida en que se podra ordenar la participacin de
las fuerzas armadas en operaciones de control interno sin que el
Ejecutivo hubiese decretado el estado de emergencia correspondiente,
y por ende sin asumir el costo poltico que implica declarar ste.
Cabe recordar al respecto las iniciativas elaboradas desde el Ministerio
del Interior durante la gestin del ministro Gino Costa Santolalla
previendo los escenarios de actuacin de la fuerza armada debido a la

134

BALANCE DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA

falta de capacidad operativa de la Polica Nacional. Desde entonces se


advirti la necesidad de contar con un marco legal claro sobre la
participacin de la fuerza armada para tareas de auxilio de la Polica
Nacional cuando sta se viese rebasada en sus funciones de control
interno, siempre en un marco constitucional.
Como ste no es el caso, consideramos necesario contar con una ley de
desarrollo constitucional que permita establecer parmetros de
actuacin de las fuerzas armadas si es que el presidente, en uso de sus
facultades constitucionales, decidiera entregarles el control del orden
interno en parte o en la totalidad del territorio nacional.
Segn la Constitucin vigente, la Polica Nacional es la que asume el
control ordinario del orden interno, y por ello, ante la invocacin de
esta figura de excepcin, las fuerzas armadas tendran que subordinarse
a las decisiones de la polica o de lo contrario se tratara de un estado
de emergencia encubierto.
En situaciones normales, la institucin encargada del mantenimiento
del orden interno es la Polica Nacional. Las fuerzas armadas cumplen el
rol de garantizar la independencia, la soberana y la integridad territorial
de la Repblica, y solamente intervienen en el control del orden interno
cuando hay un rgimen de excepcin y as lo decide el presidente de la
Repblica.
En la norma aprobada no queda claro que, al invocarse esta ley, la polica
pedira apoyo a las fuerzas armadas, pero sera sta la polica la
que conducira el orden interno. Slo en estos trminos esta ley sera
constitucional, porque si se interpreta que la polica solicita ayuda y se
retira del lugar, y quien dirige el control del orden interno es la fuerza
armada, ello sera inconstitucional. Esta norma, en nuestra opinin, se
debe entender como una situacin de mucha excepcin, y ser aplicada
slo cuando realmente se haya sobrepasado la capacidad operativa de
la Polica Nacional. Lo que debe quedar claro es que no se puede pretender
aplicar esta norma para evitar un estado de emergencia. Si el poder
poltico decide que la fuerza armada asuma el control del orden interno,
debe decretar el estado de emergencia correspondiente.

135

ANA MARA TAMAYO

Reglamentacin de la ley 28222


Luego de un ao y cinco meses de publicada la ley 28222, el 28 de
octubre del 2005, se public el reglamento correspondiente.13 Como es
claro apreciar, el plazo mximo de 30 das, que la propia ley 28222
estipul para emitir la reglamentacin respectiva, fue groseramente
rebasado en este caso.
En su artculo primero, el reglamento seala las disposiciones a las que
debe sujetarse la intervencin de las fuerzas armadas en zonas no
declaradas en estado de emergencia. En el artculo segundo se establecen
tres supuestos que justifican la intervencin militar, siempre y cuando
se sobrepase la capacidad operativa de la Polica Nacional. Los dos
primeros supuestos son presentados en forma clara; se trata, en el primer
escenario, de actos de terrorismo, tipificados conforme a las leyes de
la materia, y en el segundo, de actos de violencia consistentes en
atentados, ataques armados a entidades pblicas o privadas o servicios
pblicos en los que se utilicen armamentos de guerra o artefactos
explosivos. La formulacin del tercer supuesto es imprecisa y vaga: se
alude al descubrimiento de elementos suficientes de peligro real o
inminente de la perpetracin de los actos previstos en los dos primeros
supuestos. La indefinicin de los elementos que configuraran el tercer
supuesto abre espacio para una intervencin creciente del instrumento
militar, cuando ms bien dicha intervencin debe interpretarse en forma
restrictiva.
Con relacin a las caractersticas de la intervencin del aparato militar,
se seala que una vez autorizada la intervencin, el ministro de Defensa
aprueba y emite la directiva especfica, formulada por el jefe del comando
conjunto para cada operacin. Se precisa que dicha directiva deber
basarse en las reglas de enfrentamiento detalladas en el anexo 1 del
reglamento (artculo sexto). Al respecto, hay que sealar que el anexo
antes mencionado no fue publicado en el Diario Oficial El Peruano,
situacin que debe ser subsanada.

Decreto supremo 024-2005-DE/SG.- Aprueban reglamento de la ley 28222, ley


que modifica la ley 25410, sobre intervencin de las fuerzas armadas en zonas no
declaradas en estado de emergencia.

13

136

BALANCE DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA

El ltimo punto que llama nuestra atencin es el contenido de la


disposicin final, que seala:
Todas las actuaciones que lleven a cabo los miembros de las
Fuerzas Armadas como resultado de una operacin dentro de los
alcances de este Reglamento, sern consideradas como acto de
servicio. Las acciones tipificadas en el Cdigo de Justicia Militar
que cometan en el ejercicio de sus funciones los miembros de las
Fuerzas Armadas, son de competencia del Fuero Privativo Militar,
salvo aquellos delitos comunes, que son de competencia del Fuero
Comn, conforme a lo establecido en el Decreto Supremo N 0092002-DE/SG de fecha 12 de julio de 2004.
2 . 4 Ley de Situacin Militar de Oficiales de las Fuerzas
Armadas, ley 28359
La ley 28359, Ley de Situacin Militar de Oficiales de las Fuerzas
Armadas, que regula el estatuto de los oficiales de las fuerzas armadas,
fue aprobada en primera instancia por el Congreso el 17 de junio del
2004, pero como fuera observada por el Ejecutivo el 11 julio del 2004,
fue puesta de nuevo en debate y, finalmente, se aprob el 7 de octubre
del 2004. Se promulg con fecha 12 de octubre del 2004 y al da
siguiente se public. El reglamento respectivo fue publicado en el Diario
Oficial El Peruano el 17 de febrero del 2005, slo cuatro meses despus
de publicada la ley.14
El proyecto de ley del Poder Ejecutivo nmero 08754, elaborado durante
la gestin ministerial de Loret de Mola y que fue presentado el 28 de
octubre del 2003 al Congreso fue el texto central que sirvi de matriz
para el debate y aprobacin de la norma analizada. A diferencia de los
proyectos de ley presentados por las diversas bancadas del Congreso,
que slo modificaban aspectos puntuales del decreto legislativo 752, Ley
de Situacin Militar de los Oficiales del Ejrcito, Marina y Fuerza Area,
publicada el 11 de diciembre de 1991, este proyecto de ley contiene una
propuesta integral sobre la materia en cuestin.15
El reglamento de la Ley de Situacin Militar de los Oficiales de las Fuerzas Armadas
se public como decreto supremo 007-2005-DE/SG en el Diario Oficial El Peruano con
fecha 17 de febrero del 2005.
15
El proyecto 174-2001, del congresista ntero Flores Araoz, de Unidad Nacional,
14

137

ANA MARA TAMAYO

La exposicin de motivos del proyecto 08754 es muy clara en sus


objetivos.
El proyecto de nueva Ley de Situacin Militar est destinado a
reformular la errada concepcin en la materia, y restablecer el
enfoque sustantivo del Decreto Ley N 20765, evidenciados estos
en el reformulado conjunto de obligaciones y derechos
consignados en su articulado. De esta manera el proyecto busca
corregir la distorsin contenida en el Decreto Legislativo N 752
que regula la situacin militar acorde con la estrategia del Estado
para combatir la subversin terrorista y el trfico ilcito de drogas.
La formulacin del Proyecto de Nueva Ley de Situacin Militar se
sustenta en la lgica del nuevo marco legal del Ministerio de
Defensa, el mismo que tiene en la Ley N 27860 una nueva
concepcin en la finalidad, misin y funciones del citado Ministerio
[]
En lo que respecta a las dos nuevas causales sobre cese en los
cargos de comando referidos en prrafos precedentes. Sobre el
particular debe recordarse que la Ley del Ministerio de Defensa,
Ley N 27860, establece un plazo perentorio de dos aos en el
ejercicio del cargo, sea de Jefe del Comando Conjunto o
Comandante General. El Proyecto de LSM, en el tratamiento de la
presente causal se orienta en dicha direccin, toda vez que reitera
que el cese en los referidos cargos trae consigo el pase a la situacin
de retiro. La citada previsin aspira a garantizar el fluido discurrir
en el ejercicio del comando y direccin de las FF AA, al promover
el recambio en el mando castrense. La citada disposicin no tiene
carcter gravoso alguno para el oficial comprendido en dicho

eliminaba la permanencia indefinida en las comandancias generales; el proyecto 12088/


2004-CR presentado por un conjunto de congresistas encabezados por Marciano
Rengifo, de Per Posible, estableca la autorizacin a los institutos armados a pasar
a la situacin de retiro, por la causal de renovacin, al personal de oficiales generales,
almirantes y oficiales superiores comprendidos en la causal de lmite de edad en el
grado; mientras que el proyecto 05514, presentado por el congresista Luis Gonzlez
Posada, del APRA, regulaba el artculo 58 del decreto legislativo 752 relativo a los
pases a situacin de retiro por causal de renovacin.

138

BALANCE DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA

supuesto, por cuanto quedan reconocidos, tras el cese, el nmero


mximo de aos que se puede servir como oficial, es decir 35
aos. Con carcter de excepcionalidad, la ley del Ministerio de
Defensa, prev en su artculo 23 la eventual prrroga en el ejercicio
del cargo de Jefe del Comando Conjunto, por un ao adicional, en
atencin a disposicin expresa del Jefe Supremo de las Fuerzas
Armadas, siempre que se encuentre en situacin de actividad.16
Debate en el Congreso
El 17 de junio del 2004, el congresista Luis Iberico, presidente de la
comisin informante, sustent ante el pleno del Congreso el dictamen
del proyecto orientado a establecer el marco legal de derechos y
obligaciones de los oficiales de las fuerzas armadas, as como a disponer
los criterios rectores de la situacin militar, clasificacin, categora,
grado y empleo, con observancia de la Constitucin y de las leyes.
Sin embargo, llama la atencin que el congresista Iberico destacara la
propuesta para que los oficiales designados como jefe de comando
conjunto y comandantes generales pudiesen ejercer dichas funciones
por un perodo de dos aos, prorrogable por un tercer ao por disposicin
expresa del presidente de la Repblica.
Estamos estableciendo en esta propuesta legislativa que los
oficiales generales y/o almirantes que sean nombrados como jefe
de comando conjunto y comandante general de las instituciones

Ley del Ministerio de Defensa, Artculo 23.- Jefe del Comando Conjunto de las
Fuerzas Armadas.
El Jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas est encargado de ejecutar al
ms alto nivel el planeamiento, coordinacin, preparacin y conduccin de las
operaciones militares para el cumplimiento de la Poltica de Defensa Nacional y misiones
asignadas de acuerdo a Ley. El cargo de Jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas
Armadas es ejercido, a dedicacin exclusiva, por un Oficial General o Almirante
designado por el Presidente de la Repblica entre los tres ms antiguos de las
Fuerzas Armadas en situacin de actividad, otorgndosele mientras desempea el
cargo la denominacin distintiva de General de Ejrcito, Almirante o General del Aire,
ostentando los distintivos correspondientes. Ejerce la funcin por un perodo no
mayor de dos aos, pudiendo en caso excepcional ser prorrogado por el Presidente
de la Repblica por un ao ms, siempre que se encuentre en situacin de actividad.

16

139

ANA MARA TAMAYO

armadas, en este caso, pueden ejercer la funcin por un perodo


de dos aos prorrogable por un ao ms, por disposicin expresa
del Presidente de la Repblica. En este caso y solamente en este,
estamos estableciendo que en caso que estos oficiales cumplan
35 aos de servicios como oficiales, excepcionalmente se puede
prolongar su permanencia en situacin de actividad. Esto es
porque si no lo establecemos as en el futuro, en numerosas
oportunidades, vamos a tener jefes del comando conjunto o
comandantes generales que solamente van a durar un ao. Y esto,
administrativa y gerencialmente es inconveniente, porque todos
sabemos que una vez que se asume el cargo, uno demora entre
dos y tres meses para hacer la planificacin correspondiente y
meses despus ya est, prcticamente, de salida. Por eso se
establece una duracin de dos aos y hasta tres aos, si as lo
decide el presidente de la Repblica, en su calidad de jefe supremo
de las Fuerzas Armadas, y solamente en estos casos, pueden tener
ms de 35 aos en el cargo (tomado del diario de debates de la
pgina web).
Los congresistas Rafael Aita Campodnico, de Unidad Nacional, y Luis
Guerrero Figueroa discreparon con esta posicin, remarcando que el
artculo 46 del proyecto de ley estipulaba como causal de pase al retiro
el cumplimiento de 35 aos de servicios reales y efectivos, y que por
ello no caba establecer excepciones a este principio bsico, con el fin
de evitar situaciones como las que se presentaron en la dcada de 1990.
El congresista Guerrero enfatiz que la propuesta del artculo 10
contravena lo establecido en los artculos 23, 25, 26 y 27 de la ley
27860, Ley del Ministerio de Defensa, y su reglamentacin.
La rplica del congresista Iberico no demor. Seal que la propuesta
implicaba que, como principio, un comandante general poda ejercer su
cargo por un perodo de dos aos y el presidente podra prorrogarlo
por un ao ms. En su opinin, ello se sustentaba en que el presidente
es el jefe supremo de las fuerzas armadas, y si a su criterio un
comandante general est haciendo una buena gestin, puede quedarse
un ao ms.
Y, en estos casos, queda establecido lo de los treinta y cinco aos.
En este caso se puede pasar la barrera de los treinta y cinco, pero

140

BALANCE DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA

vamos a recoger la propuesta del colega Lucho Guerrero y vamos


a eliminar la prrroga de un ao ms. Quedamos, entonces, en
que los jefes del Comando Conjunto y Comandantes Generales de
las instituciones armadas pueden ejercer funcin por un perodo
de dos aos, nada ms.
El congresista Rengifo se mostr de acuerdo con la sustentacin de
Iberico, siempre y cuando el oficial se encontrara dentro de sus 35 aos
de servicio:
En principio, se establece que debera ser dos aos, pero
prorrogable un ao ms por disposicin del jefe supremo de la
Fuerza Armada. En mi concepto, es que eso sea exclusivamente,
siempre y cuando est dentro de sus treinta y cinco aos de
servicio y no despus de los treinta y cinco aos de servicio,
para no caer en lo mismo de la ley actual en que se ha tenido
oficiales que, aparentemente, estaban en el retiro y seguan
ejerciendo su comando. Yo quisiera que se insista en esa
redaccin inicial, en que sea por dos aos renovable a un tercer
ao, pero siempre y cuando est dentro de los treinta y cinco
aos de servicios y no fuera de eso. Igualmente, se pide, seor
Presidente, que se elimine la segunda disposicin transitoria y
final por cuanto las causales de pase a la situacin militar de
retiro del oficial se encuentran previstas en el artculo 44 del
presente proyecto y si se considera que la misma permita realizar
la reestructuracin integral de las instituciones armadas de
acuerdo a sus necesidades en concordancia con los planes
estratgicos institucionales.
El congresista aprista Luis Gonzlez Posada mostr su concordancia
con la iniciativa argumentada por Iberico:
Solamente quiero insistir que es absolutamente indispensable los
tres aos dar esa discrecionalidad al Presidente de la Repblica,
porque eso es lo que da estabilidad al sistema, estabilidad a las
comandancias generales que han vivido precariedades por estar
un ao o un ao y medio en el cargo de comandante general. De
tal manera que ese fue el espritu que se recogi en el dictamen en
la Comisin de Defensa, con las consultas correspondientes.

141

ANA MARA TAMAYO

Consultado el pleno, el proyecto fue aprobado con las modificaciones


sealadas por el congresista Iberico Nez, por 79 votos a favor, uno
en contra y 3 abstenciones.
Observaciones del Ejecutivo
Mediante oficio 088-2004-PR, de fecha 11 de julio del 2004, el
presidente del Consejo de Ministros, Carlos Ferrero Costa, remiti
observaciones a la autgrafa de la Ley de Situacin Militar.
Concretamente, se observ el artculo 10, pues posibilitaba que el
comandante general de una de las instituciones armadas pudiese
quedarse en el puesto ms all de cumplidos los 35 aos de servicio. A
nuestro entender, el Ejecutivo quiso, de esta manera, rescatar el
principio de que todo oficial, cualquiera sea el cargo o puesto que ocupe
al cumplir los 35 aos de servicio, debe pasar indefectiblemente a la
situacin de retiro.17 Coincidimos con esta observacin, pues si se
trataba de sentar las bases legales para reconstruir una lnea de carrera
en las fuerzas armadas, resultaba clave contar con normas claras.

17
Segn el oficio 088-2004 remitido a la presidencia del Congreso de la Repblica
y recibido por sta el 12 de julio del 2004, se observ el artculo 10 de la autgrafa
aprobada. No es conveniente que un oficial permanezca en actividad ms all de los
35 aos de servicio afectando la moral y el espritu institucional del personal militar,
tal como ocurri en pocas recientes, ya que una disposicin de esa naturaleza
afectara las lgicas expectativas de proyeccin profesional de los integrantes de las
siguientes promociones, todo lo cual lesionara las perspectivas de desarrollo
profesional y consolidacin institucional que la reforma de las instituciones militares
llevada a cabo por el gobierno tiene como objetivo principal. En conclusin, resulta
necesario para la consolidacin de la institucionalidad en las Fuerzas Armadas as
como una garanta del respeto al profesionalismo de sus integrantes, que todo oficial
cualquiera sea el cargo o puesto que ocupa al cumplir los 35 aos de servicios debe
pasar indefectiblemente a la situacin de retiro.
Artculo 10, texto observado: Del Jefe del Comando Conjunto de las FF AA y del
Comandante General de la respectiva Institucin Armada []
Los Oficiales Generales y/o Almirantes que sean nombrados como Jefe del Comando
Conjunto y Comandantes Generales de las Instituciones Armadas, pueden ejercer la
funcin por un perodo de dos (2) aos. En caso de cumplir los treinta y cinco (35)
aos de servicios como Oficial durante el ejercicio del cargo, por excepcin se puede
prolongar su permanencia en situacin de actividad hasta cumplir el plazo previsto
en el prrafo precedente.

142

BALANCE DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA

Reglamentacin de la ley
Resulta interesante examinar que inmediatamente despus de publicada
la ley, se cre una comisin encargada de elaborar su reglamento.18 Esta
comisin fue presidida por el viceministro de Asuntos Logsticos y de
Personal del Ministerio de Defensa, e integrada por el director de Personal
del Ministerio de Defensa como vicepresidente, as como por oficiales
de alta graduacin de las tres armas. Tan slo dos meses y medio despus
se public el reglamento respectivo.19 Lo que se aprecia ntidamente es
que cuando el tema legislado es promovido con inters por el Ejecutivo,
ste se dedica sin dilacin a desarrollar el reglamento respectivo. No es
el caso de la ley 28222, como ya se examin anteriormente. En el
presente caso, por tratarse de una ley que establece los derechos y las
obligaciones del personal militar, se aprecia un inters y una voluntad
poltica por la pronta reglamentacin de la norma.
Para concluir esta revisin, cabe sealar que, a la fecha, esta ley cuenta
con una modificacin legislativa a travs de la ley 28428 y en la Comisin
de Defensa existe para su aprobacin otra propuesta de modificacin
legislativa.
2 . 5 Ley de Creacin del Fondo para las Fuerzas Armadas y
Policiales, ley 28455
El rgano impulsor de la ley fue el propio Poder Ejecutivo, a travs del proyecto
de ley 11409/2004-PE del 10 de septiembre del 2004, denominado
Ley de Creacin del Fondo de Defensa Nacional y Seguridad Ciudadana. El
Congreso aprob dicho proyecto el 15 de diciembre del 2004, publicndose
en el diario oficial el 31 de diciembre del mismo ao.
Cabe sealar que esta ley cont con numerosas propuestas legislativas
provenientes de casi todos los grupos polticos, entre ellos el APRA, el
Frente Independiente Moralizador, Per Posible y Per Ahora.

Resolucin ministerial 1142-2004 DE/SG, de fecha 2 de noviembre del 2004.


Decreto supremo 007-2005-DE/SG, Reglamento de la Ley de Situacin Militar de
los Oficiales de las Fuerzas Armadas, publicado el 17 febrero del 2005.

18
19

143

ANA MARA TAMAYO

El reglamento de esta ley se public mediante decreto supremo 0112005-DE, el 2 de mayo del 2005. Posteriormente, por decreto supremo
017-2005 DE/SG, publicado el 12 de julio del 2005, se modific el
primero.
Debate en el Congreso
Segn el acta de sesin del pleno del 15 de diciembre del 2004, el
congresista Iberico Nez, presidente de la Comisin de Defensa
Nacional, Orden Interno e Inteligencia, Desarrollo Alternativo y Lucha
contra las Drogas, sustent la ponencia, enfatizando que la creacin del
mencionado fondo contribuira a que las fuerzas armadas y la Polica
Nacional cumplan adecuadamente las funciones que les asigna la
Constitucin poltica, contribuyendo a la seguridad externa e interna
del pas.
Los congresistas Ivn Caldern Castillo y Manuel Olaechea Garca,
presidentes de las comisiones de Presupuesto y Cuenta General de la
Repblica y de Economa e Inteligencia Financiera, respectivamente,
consideraron en primera instancia que los aspectos presupuestales de
la financiacin del fondo deban ser materia de revisin. Sin embargo,
del anlisis del debate en cuestin fluye que el tema eje de discrepancia
fue la frmula de distribucin del fondo.
El congresista Iberico Nez, presidente de la comisin informante,
present el texto definitivo y solicit consultar por separado el artculo
3, para decidir entre la propuesta original del Poder Ejecutivo, que
destinaba 18% del fondo a la Polica Nacional, y el planteamiento del
congresista Gonzlez Posada Eyzaguirre y otros, que propona establecer
25% para cada uno de los institutos castrenses y la Polica Nacional.
Consta en el acta analizada que el congresista Olaechea Garca,
presidente de la Comisin de Economa e Inteligencia Financiera, sostuvo
que su comisin haba dictaminado la materia, a efecto de que, en vez
de generar un fondo, se autorice al Poder Ejecutivo la creacin de la
partida presupuestal correspondiente en materia de defensa; asimismo,
mostr su acuerdo con la distribucin equitativa de los recursos en
cuatro partes por igual.

144

BALANCE DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA

Esta situacin se zanj con la intervencin del presidente de debate,


quien puntualiz que el proyecto en discusin fue dispensado del trmite
de dictamen de la Comisin de Economa e Inteligencia Financiera y que
lo que se encontraba en discusin era la frmula presentada por el
congresista Iberico Nez.
El proyecto fue aprobado, con excepcin del artculo 3, por 86 votos a
favor, ninguno en contra y 10 abstenciones. Posteriormente, se someti
a votacin el artculo 3. Setenta y seis congresistas se pronunciaron por
la distribucin del fondo en partes iguales para cada uno de los institutos
armados y la Polica Nacional, y 13 congresistas se pronunciaron por
destinar 18% del fondo a la Polica Nacional. Slo se registraron seis
abstenciones.
Anlisis de la ley
Se trata de una materia que no estuvo en la agenda del Ejecutivo ni del
Congreso al inicio de la transicin, cuando ms bien se haca hincapi
en la necesidad de optimizar la administracin de los recursos asignados
a defensa, pero nunca crear fondos extrapresupuestales.
Llama la atencin la velocidad con la que esta ley se gest. Su aprobacin
slo tom tres meses y una semana. Cabe recordar que el proyecto fue
presentado por el Poder Ejecutivo el 9 de septiembre del 2004, y el 15
de diciembre del mismo ao, ltimo da de la primera legislatura del
perodo 2004-2005, se aprob.
Si bien es cierto que la expectativa de contar con un fondo propio para
la fuerza armada tiene antecedentes legales en el decreto legislativo
554, por el cual se cre un Fondo de la Defensa Nacional para el
mantenimiento de la capacidad operativa de la fuerza armada en 1989,
la envergadura de los recursos asignados por esta ley no tiene referente
en nuestra legislacin nacional.
Anlisis de la ley y el reglamento
La modificacin del reglamento de la ley 28455 segn decreto supremo
017-2005-DE/SG, publicada el 12 de julio del 2005, da pistas para
inferir el apresuramiento con el que se aprobaron la ley y el reglamento

145

ANA MARA TAMAYO

respectivo, con relacin al diseo de la entidad encargada de la


administracin del fondo, es decir el Comit de Administracin, que
tiene la responsabilidad poltica y legal respecto de los recursos
asignados. Materias relativas a la composicin, funciones, facultades y
rganos de apoyo de dicho comit han sido modificadas por la ley 28455.
2.6 Ley del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, ley 28478
La Ley del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, ley 28478, fue
aprobada por la comisin permanente del Congreso el 15 de julio del
2004, observada por el Ejecutivo el 12 de agosto, promulgada el 23 de
marzo del 2005 y publicada el 27 de marzo de ese ao.
Entre los proyectos de ley presentados se encuentran tres textos: el
proyecto 06559, del congresista Gilberto Daz Peralta, de Per Posible,
con fecha 23 de abril del 2003, denominado Ley del Sistema de Defensa
Nacional; el proyecto 10225, de la congresista Celina Palomino,
presentado el 30 de abril del 2004, denominado Ley de Principios del
Sistema de Seguridad Nacional; y en tercer lugar, el proyecto 09723,
de la congresista Emma Vargas de Benavides, de Unidad Nacional,
presentado el 16 de febrero del 2004, denominado Ley del Sistema de
Defensa Nacional.
Debate en la Comisin Permanente
Con fecha 15 de julio del 2004, en sesin de Comisin Permanente, el
presidente de dicha comisin someti a debate el texto sustitutorio de
los proyectos de ley 6559-2002-CR, 9723 y 10225-2003-CR,
contenidos en el dictamen en mayora de la Comisin de Defensa Nacional,
Orden Interno, Inteligencia, Desarrollo Alternativo y Lucha contra las
Drogas, que propona la Ley del Sistema de Seguridad y Defensa
Nacional.
El congresista Iberico, presidente de la comisin informante, indic que
la iniciativa supona reformular el decreto legislativo 743, con el
propsito de subrayar la seguridad como un concepto superior, respecto
del cual la defensa constituye un medio. En tal contexto, expuso en
torno de los componentes del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional,
en particular respecto del Consejo de Seguridad Nacional que

146

BALANCE DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA

reemplazara al Consejo de Defensa Nacional, al cual se incorpora el


ministro de Justicia.
El congresista Rengifo Ruiz destac los beneficios de la iniciativa, puso
de relieve su naturaleza fundamental en el tema de la legislacin adicional
sobre seguridad y defensa nacional, y abog por su aprobacin. Ningn
otro congresista emiti comentario u observacin alguna adicional.
Consultada la Comisin Permanente, el proyecto fue aprobado por
unanimidad.
Observaciones del Ejecutivo
El Poder Ejecutivo observ esta ley en varios puntos. La observacin
ms importante se origin a raz del artculo 11 del proyecto, que
regulaba el proceso de toma de decisiones en el Consejo de Seguridad y
Defensa Nacional.20 El Parlamento se allan en algunos puntos, insisti
en otros, y finalmente la ley se promulg en marzo del 2005, variando
el texto de la propuesta contenida en el artculo 11 para introducir el
derecho de veto del presidente de la Repblica, tal como se aprecia en la
siguiente frmula:
Artculo 11.- Acuerdos. Los acuerdos del Consejo se adoptan por
la mitad ms uno del nmero legal de miembros del Consejo. El
Presidente de la Repblica tiene voto dirimente y ejerce la facultad
de veto.
Anlisis de la ley
La nueva ley del sistema de seguridad y defensa nacional sigue
anclada en el paradigma de seguridad nacional, que mediatiza las
responsabilidades presidenciales y diluye la capacidad de decisin y
gestin del ministro de Defensa. Lejos de promover una poltica de
seguridad democrtica, reafirma el modelo clsico de los sistemas de
seguridad y defensa nacional, que viene siendo dejado de lado en los
Artculo 11. Los acuerdos se adoptan con el voto a favor de la mitad ms uno del
nmero legal de sus miembros, dentro de los cuales necesariamente debe estar el
voto aprobatorio del Presidente de la Repblica, sin cuyo voto no se podr adoptar
ninguna decisin.

20

147

ANA MARA TAMAYO

Estados pues stos adoptan diseos institucionales que priorizan las


titularidades unipersonales y por lo tanto permiten la atribucin de
responsabilidades polticas y legales por decisiones en materia de
seguridad y defensa.21
En nuestra opinin, esta ley concibe un modelo que mediatiza la eficacia
de la accin poltica en el rea de seguridad y defensa, que requiere
mantener en plenitud los roles ministeriales de los sectores pertinentes.
Evidencia de lo anterior es el contenido del artculo 3 de la nueva ley,
que define al sistema de seguridad y defensa nacional como: Conjunto
interrelacionado de elementos del Estado cuyas funciones estn
orientadas a garantizar la seguridad nacional mediante la concepcin,
planeamiento, direccin, preparacin, ejecucin y supervisin de la
defensa nacional.
Se insiste en la nocin de sistema, que como bien seala Ciro Alegra
Varona, es una definicin sociolgica y por lo tanto no denota una agencia
poltica. Esto impide responsabilizar al sistema por sus decisiones
polticas, ms an estando ste presidido por el presidente de la
Repblica, quien constitucionalmente no responde por sus actos.
Si alguna recomendacin ha quedado del exitoso proceso de transicin
militar en Espaa, es que en materia de defensa nacional no caben
rganos colectivos de decisin. Las titularidades deben ser unipersonales;
por ello, los rganos colectivos tienen que disearse como rganos
asesores.22
21
Expertos constitucionales en la materia como Alfredo Prado sostienen que la
coyuntura poltica no daba para modificaciones de envergadura en el modelo de
organizacin de la seguridad y la defensa nacional.
22
Si tomamos como materia de referencia la Ley Orgnica 1/84 del 5 de enero de
1984, de Espaa, se advierte cmo, en aquel entonces, se registraron importantes
cambios en la concepcin de la defensa, y en consecuencia en las responsabilidades
y competencias de los rganos superiores de direccin. En dicha norma se atribuy
el poder de decisin a rganos unipersonales, potenciando las figuras del presidente
del Gobierno y del ministro de Defensa. De esta manera, se logr la transformacin
de rganos colegiados como la Junta de Defensa Nacional o la Junta de Jefes de
Estado Mayor que anteriormente haba tenido grandes facultades decisorias a
entes con calidad de asesora. La lnea de mando quedaba delimitada claramente

148

BALANCE DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA

En conclusin, la nueva ley del sistema de seguridad y defensa nacional


bsicamente contina anclada en la concepcin clsica del sistema de
defensa nacional contenido en las constituciones de 1979 y 1993. Por
su concepcin integral, debilita las posibilidades de fortalecimiento de
un nuevo modelo de conduccin de la defensa que tenga como eje central
de decisin al Ministerio de Defensa, pues fundamentalmente subsiste
la idea de un sistema de seguridad y defensa nacional en el cual se
instituyen rganos colectivos de decisin.
Un tema adicional es que esta nueva Ley de Seguridad y Defensa no
deroga el decreto legislativo 743, Ley del Sistema de Defensa Nacional.
En efecto, en su cuarta disposicin final, denominada Norma Derogatoria
y Modificacin del Nombre del Decreto Legislativo 743, se estipula la
derogacin de todos los artculos del decreto legislativo 743, salvo sus
artculos 25 al 27 y 29 al 45, relativos a la jefatura del comando conjunto.

3. Apreciaciones finales
El diseo institucional de la defensa nacional elaborado entre el 2001 y
el 2005, lejos de corresponder a un proceso ordenado y polticamente
guiado para construir un nuevo modelo de relacin entre el poder poltico
y los altos mandos militares, que aprovechara el escenario que abri la
transicin democrtica, mantiene salvo algunos avances la
estructuracin normativa clsica sobre la defensa.
Los actores polticos responsables de este diseo institucional continan
atrapados conceptualmente en el modelo constitucional de la defensa
plasmado en la Constitucin de 1993, que se alimenta de la Constitucin
de 1979. Sin embargo cabe reconocer atisbos de un nuevo modelo, que
tendra que reforzarse, tal como es la Ley del Ministerio de Defensa, ley
27860, con el fin de reimpulsar una agenda de reforma del sector. Al
respecto, cabra tomar en cuenta los procesos de reforma institucional
que se estn verificando en la subregin.

pasando por el ministro y el presidente del gobierno, y se creaba la figura del jefe de
Estado Mayor de la Defensa (JEMAD), a semejanza de la existente en otros pases,
como principal colaborador del ministro, de quien depende orgnica y funcionalmente
en el planeamiento y ejecucin de los aspectos operativos de la poltica militar.

149

ANA MARA TAMAYO

El anlisis integral de seis leyes sobre el sector Defensa, aprobadas


entre el 2001 y el 2005, indica que el poder poltico opt salvo en la
primera etapa por mantener un modelo tradicional de relaciones con
la fuerza armada.
A la fecha, contamos con una Ley del Ministerio de Defensa, ley 27860,
en virtud de la cual, si bien se incorpora acertadamente como rganos
de ejecucin a los institutos armados y como rganos de lnea al
Comando Conjunto y la Direccin General de Poltica y Estrategia
anteriormente denominada Secretara de Defensa, el ministro del
ramo no tiene facultades decisorias sobre la poltica respectiva de defensa
(artculo 7 de la ley 27860). La Ley de Movilizacin Nacional, ley 28101,
plantea un modelo tradicional de la defensa sobre la afirmacin de un
sistema organizativo paquidrmico, cuando lo que debera haberse
diseado es una estructura de movilizacin y desmovilizacin de un
carcter ms agil. La norma que modifica la ley 25410, ley 28222, ampla
el plazo de intervencin de la fuerza armada en zonas no declaradas en
estado de emergencia, hasta en treinta das calendario contados a partir
de la autorizacin de la intervencin, y con ello se abren espacios para
difuminar los roles de la polica y la fuerza armada, lo que a su vez debilita
la posibilidad de control civil sobre las fuerzas de seguridad. La Ley de
Situacin Militar de los Oficiales de las Fuerzas Armadas, ley 28359, ha
eliminado acertadamente la posibilidad de permanencia de los
comandantes generales en sus cargos ms all de los 35 aos de servicio
efectivo, lo cual constituye un signo positivo. La Ley del Fondo para las
Fuerzas Armadas y la Polica Nacional configura la principal concesin
de la clase poltica a la corporacin militar; esta norma cont con un
amplio consenso en el Congreso y en los partidos polticos. Finalmente,
la Ley del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional retroalimenta un
modelo anacrnico para abordar las amenazas a la seguridad y defensa
en un Estado de Derecho democrtico, que entiende la seguridad como
un deber del Estado pero al mismo tiempo como un derecho de los
ciudadanos. Esta norma perpeta el sentido comn de la pertinencia de
un sistema como modelo capaz de responder a los retos y dilemas de
seguridad y defensa de los tiempos modernos, modelo que ha mostrado
inoperatividad desde que fuera plasmado en la Constitucin poltica de
1979.

150

BALANCE DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA

Las normas examinadas afirman un modelo de relacin entre el poder


poltico y la fuerza armada que diluye las responsabilidades polticas y
legales en la toma de decisiones y supervisin de stas en materia de
seguridad y defensa. Ejemplo de ello es el recorte de atribuciones del
ministro de Defensa, quien es el nico ministro de la administracin
pblica que no tiene facultades decisorias sobre las polticas de su sector,
teniendo que someterlas a aprobacin de entes corporativos antes el
Consejo de Defensa Nacional, hoy el Consejo de Seguridad Nacional.
Ello se advierte en la Ley del Ministerio de Defensa, ley 27860.
La concesin de un fondo extrapresupuestal para la fuerza armada y la
Polica Nacional constituye una nueva prerrogativa para la corporacin
militar, cuando ms bien de lo que se trata es de proporcionar a travs
del presupuesto nacional los recursos necesarios para las funciones de
defensa nacional y seguridad.
Finalmente, persiste una falta de transparencia en la definicin de los
parmetros de actuacin de la fuerza armada en escenarios de orden
interno. Tal es el caso de la ley 28222, cuyo reglamento regula la
intervencin de la fuerza armada en zonas no declaradas en estado de
emergencia, en funcin de reglas de enfrentamiento que no han sido
publicadas hasta la fecha. Ello genera legtimas dudas respecto a la
orientacin democrtica de estos parmetros.

151

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

ASIGNACIN DE RECURSOS PARA LA DEFENSA


NACIONAL: EL CASO DEL PRESUPUESTO 2003-2005

Jos Robles Montoya

153

JOS ROBLES MONTOYA

154

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

INTRODUCCIN

Desde finales del siglo XX, los pases latinoamericanos estn transitando
desde regmenes totalitarios hacia sistemas polticos abiertos y
democrticos. En estos tiempos, la democracia, entendida como modelo
de vida de las naciones, es percibida como condicin sine qua non para
el desarrollo, sustentado en la representatividad ciudadana, la fortaleza
de las instituciones y la adecuada transparencia de las acciones
gubernamentales entendidas como polticas pblicas, as como en
la rendicin de cuentas de los gobiernos elegidos por los propios pueblos.
Esta nueva concepcin democrtica determina que las instituciones
gubernamentales y entre ellas las fuerzas de seguridad cambien
sus estructuras, sus organizaciones, sus procesos, y en especial su
mentalidad, con el fin de adaptarse a su nuevo rol en el marco de
gobiernos plenamente democrticos.
Asimismo, esta nueva visin democrtica replantea los conceptos de
seguridad y por ende los de defensa. De una nocin ligada exclusivamente
a la integridad territorial de la nacin integridad garantizada por las
fuerzas armadas, se evoluciona a un concepto de hecho mucho ms
complejo, que incluye amenazas de naturaleza muy distinta del ataque
militar externo contra el propio territorio. Hoy se incluyen en el concepto
de seguridad amenazas o riesgos relacionados con el medio ambiente,
la delincuencia internacional, el narcotrfico, el terrorismo y hasta la
presin migratoria, que deben ser afrontados no slo por la fuerza
armada sino por el ntegro del Estado. Y es en este escenario moderno
de seguridad integral que los aspectos de la defensa nacional dejan de
ser el todo y pasan a ser una parte integrante de la seguridad de un
pas. Este replanteamiento de conceptos lleva necesariamente a cambios
en las instituciones que garantizan la seguridad y la defensa de un pas,
cambios que deben distinguir dos aspectos claves: la determinacin de
las capacidades de direccin y el papel que la sociedad civil demanda de
su fuerza armada en un contexto democrtico.

155

JOS ROBLES MONTOYA

Sin embargo, en nuestros pases, la transicin democrtica resulta ser


an un proceso lento y spero, debido a algunas resistencias al interior
de los institutos armados que, buscando mantener privilegios
corporativos, obstaculizan avances y tratan de permanecer en el statu
quo vigente; pero tambin debido al desconocimiento, y en muchos
casos al desinters, de la ciudadana y de la clase poltica en los temas
de defensa.
Debemos entender que la defensa nacional no es slo un tema de inters
para los ciudadanos con uniforme, sino que nos involucra a todos. La
democracia debe colocar en su agenda los asuntos relativos a la defensa
nacional y ello implica contar con todos los actores y todas las ideas
posibles, con el fin de entronizar en el colectivo de nuestro pas la idea
de que la poltica de defensa, en tanto poltica de Estado, debe dejar de
ser un coto cerrado militar para pasar a tener una conduccin poltica
civil y una fuerza armada subordinada conscientemente al poder civil
legtimamente elegido por la ciudadana.
Ahora bien, esta poltica de defensa, como toda poltica pblica, requiere
para su ejecucin recursos adecuados, pero sobre todo eficientemente
asignados. Esta asignacin debe responder, entonces, a un proceso
coordinado, complejo e integral, y no slo debe entenderse como los
datos cuantificados que se presentan anualmente al Congreso para su
aprobacin.
En este sentido, el presente trabajo busca mostrar aspectos relevantes
en el estudio de estos procesos. El texto se compone de dos partes
centrales: en primer lugar, se establece un marco general en el que se
coloca la asignacin de recursos para la defensa dentro de un proceso
por etapas que interactan entre s y que concluye con la elaboracin
de un presupuesto que representa la expresin numrica de la asignacin
de los recursos para el sector. Para ser eficiente, esta asignacin requiere
dos aspectos centrales: una adecuada transparencia en el uso de los
recursos y un sistema de control que garantice la eficiencia en el
cumplimiento de lo planificado.
En segundo lugar, se presenta un anlisis objetivo del presupuesto de
defensa del Per, perodo 2003-2005, buscando responder las
siguientes preguntas: quin gasta?, para qu se gasta?, en qu se

156

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

gasta? y cmo se financia? Estas preguntas nos permiten dilucidar


cun eficientes son la distribucin y el gasto de los recursos asignados
al sector Defensa y, sobre todo, cun explcita en nmeros es la verdadera
estructura de la fuerza que permita cumplir con creces la poltica de
defensa establecida para satisfacer las necesidades del pas en este
terreno. Asimismo, en este anlisis se menciona a los organismos
responsables del control de los recursos asignados al sector con la
finalidad de garantizar la eficiencia del proceso. Este control est basado
en la transparencia de la informacin y en la voluntad de rendir cuentas
por parte de los funcionarios encargados de la direccin de la defensa
del pas. A la sociedad civil le corresponde un papel importante, sobre
todo en momentos de transicin democrtica, proceso que nos debe
llevar de una sociedad posconflicto como la nuestra en la actualidad a
una democracia consolidada. Por ltimo, se muestra como un estudio
de caso el fondo para el sector Defensa, a travs de un anlisis de los
principales aspectos que lo conforman.

157

JOS ROBLES MONTOYA

PRIMERA PARTE: LA ASIGNACIN DE RECURSOS PARA LA


DEFENSA: PROCESO DINMICO E INTERACTIVO
1. Marco general
1.1 La asignacin de recursos para la defensa
1.1.1 La asignacin de recursos como proceso
La era de la informacin, entendida como el mayor sistema de
descubrimientos y logros de tecnologa aplicada (Raza 2005), est
produciendo, a nivel mundial, cambios profundos en las organizaciones
y en sus procedimientos, con la finalidad de lograr una gestin eficiente
con los recursos disponibles. En ese sentido, la transformacin o reforma
del sector Defensa 1 se convierte en una exigencia dentro de una
administracin pblica eficiente y eficaz basada en una [] estructura
institucional que funcione correctamente as como en funcionarios
pblicos capacitados, dedicados y altamente motivados (Consejo
Econmico y Social de las Naciones Unidas 2002). En esa
transformacin, el proceso de asignacin de recursos para la defensa,
as como el conjunto de aspectos involucrados en ste, constituyen una
cuestin central en el mbito de la defensa. Implica, en primer lugar, la
existencia de un sistema de decisin complejo, en funcin de que la
poltica de seguridad y por ende la poltica de defensa, parte integrante
de sta requiere la integracin y coordinacin de diferentes aspectos
de la poltica general del Estado. Por otro lado, exige, contar con un
sistema de controles estables, de carcter permanente, que sean capaces
de asegurar la legalidad, la correccin y la eficiencia del proceso.
Ambos aspectos, decisiones adecuadas y control permanente en la
asignacin de los recursos, constituyen expresin de la institucionalidad
de la defensa de un pas. Entendiendo la defensa como un instrumento

Hay que entender que en el actual contexto globalizado, la reforma del sector
Seguridad (SSR por sus siglas en ingls), y dentro de sta la reforma del sector
Defensa como parte de la seguridad, deja de ser un fin en s misma y se convierte en
una accin necesaria para el desarrollo e institucionalidad de un pas.
1

158

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

del Estado, entre muchos otros, y al Estado como un instrumento para


alcanzar la prosperidad y el bienestar de los ciudadanos (Diamint 2002:
27), precisamos que la poltica de defensa se debe pensar, disear y
trabajar como una poltica integrada al resto de las polticas de la
administracin pblica; es decir, como una poltica pblica ms, tan
igual a la de salud, educacin u otras de la administracin del Estado,
en las cuales las decisiones y la conduccin sean de responsabilidad del
poder civil y a la fuerza armada le corresponda el papel de asesor tcnico
profesional en materia de la defensa nacional.2
A decir de Gustavo Surez Pertierra, la poltica de defensa, entendida
como poltica pblica sectorial, ser consecuencia fundamental de la
institucionalidad de la defensa (Surez 2003: 13). Lamentablemente,
en el Per, as como en otros pases latinoamericanos, las cosas no han
sido as. Como bien menciona Rut Diamint (2002: 38),
las polticas de Defensa, en los procesos de democratizacin, no
han sido el resultado de decisiones racionales de los lderes
polticos, sino el saldo de juegos de poder en los que el costo no
estaba puesto en esta especfica poltica pblica, sino en las
capacidades de las autoridades civiles para lidiar con la fuerza
armada.
En nuestro pas, la defensa y los temas relacionados con sta siempre
constituyeron un coto cerrado de los militares, nunca fueron vistos
como un bien comn y, por ende, no reciben el tratamiento de poltica
La Fuerza Armada no slo est subordinada al poder civil, sino que deben ser
mandadas por ste con eficiencia, coherencia, firmeza, comprensin y afecto. La poltica
institucional de la Fuerza Armada la tiene que establecer el poder civil; de lo contrario
se coloca el carruaje delante del caballo. Lo primordial es que la dirigencia poltica
tenga en claro, y sepa qu hacer con la Fuerza Armada [] Es importante que se
materialice claramente la supremaca del poder civil sobre el poder militar, mediante
la fijacin de misiones y objetivos claros. Esto debe ser responsabilidad de los poderes
Ejecutivo y Legislativo. En una Democracia moderna y efectiva, los militares debemos
elaborar los distintos cursos de accin para superar una crisis o amenaza, pero es el
poder poltico quien los determina y luego evaluando el asesoramiento militar
decide cul es el curso de accin o la opcin ms atinada. Teniente general (r)
Martn Balza, ex jefe de Estado Mayor del Ejrcito Argentino. En Marcelo Sain, Las
relaciones civiles militares en la Argentina democrtica (1983-2002), citado en Olmeda
y otros (2005).

159

JOS ROBLES MONTOYA

pblica, creando as una suerte de poder paralelo al poder civil


legtimamente elegido. Recin a partir de este gobierno se han empezado
a establecer las bases, incipientes an y con muchas resistencias
castrenses, de una poltica del sector Defensa ms abierta y transparente
para la ciudadana.
Pero qu implica que la poltica de defensa sea una poltica pblica
sectorial? Significa que la poltica de defensa debe contar, para su
desarrollo, con instrumentos de administracin y gestin semejantes a
los que utiliza la administracin pblica en general.
Es decir, debe realizar procesos y programas conforme lo estipula el
marco legal establecido para la administracin pblica; su organizacin
y funciones deben responder a los lineamientos establecidos para los
otros organismos pblicos y, lo ms importante, los procesos deben
tener el mismo tratamiento de transparencia y control requeridos para
todas las instituciones pblicas regidas por el mismo ordenamiento
legal. En otras palabras, lo que se busca es homologar la gestin del
sector Defensa con todo el aparato pblico. Aspectos como fueros
especiales o fondos especficos son inadmisibles en una poltica pblica
homologada; se perciben, ms bien, como prerrogativas sectoriales o
nudos de poder.
Sin embargo, en la prctica, la poltica de defensa presenta, en todos
los pases, algunas peculiaridades respecto a otras polticas pblicas,
que debemos tener en cuenta al momento de desarrollar el proceso de
asignacin de los recursos para la defensa. En el Per podemos indicar
que, entre estas particularidades, no se cuenta con una organizacin
central fuerte institucionalmente hablando lase Ministerio de
Defensa que haga frente a los institutos armados, instituciones slidas
y fuertemente cohesionadas, y que se convierta en el rector de la defensa
nacional.
Por otro lado, las dificultades econmicas y presupuestarias determinan
que la asignacin de recursos para defensa se convierta en un costo de
oportunidad frente a otros sectores como Salud y Educacin, en funcin
de que el bien pblico defensa no es tangible, como s lo son los
hospitales o las escuelas a lo largo del pas. Estas dificultades
econmicas producen una tendencia a la bsqueda de fuentes de

160

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

financiamiento externas al presupuesto general de la Repblica, como


es el caso de fondos especiales que gravan recursos naturales del pas y
restan eficiencia al proceso de asignacin de recursos en dos aspectos
claves de ste: transparencia y control.
En ese sentido, la asignacin de recursos para la defensa, como tal,
debe ser un proceso analtico y nunca un proceso pasional o coyuntural,
cuyas finalidades son la determinacin y satisfaccin de las verdaderas
necesidades de defensa del pas y, por lo tanto, debe ser consensuado
por la clase poltica y la sociedad en su conjunto. La esencia de este
proceso radica, entonces, en la adaptabilidad de los recursos con que
se cuenta a las expectativas de futuro, con la dosis de riesgo que ello
significa (Raza 2005).
ESQUEMA 1
PROCESO DE ASIGNACIN DE RECURSOS
Riesgos-amenazas
!
!

Poltica de defensa
!

Estructura de fuerza

Valorizacin de la fuerza
(presupuesto

El desarrollo de este proceso, transparente de principio a fin dentro de


las posibilidades, se debe producir a travs del cumplimiento de las
siguientes etapas: determinacin de las amenazas, establecimiento de
la poltica de defensa, estructuracin de la fuerza y valorizacin de sta.

161

JOS ROBLES MONTOYA

Estas etapas deben retroalimentarse entre s en forma dinmica,3 con


la finalidad de tener un proceso eficiente y eficaz en trminos de
satisfaccin de necesidades de la defensa, entendiendo esta asignacin
dentro de una correlacin entre los equilibrios macroeconmicos y la
inversin en defensa.
1.2 Determinacin de las amenazas
La determinacin de las amenazas constituye el primer paso del proceso
de asignacin de recursos para la defensa y se convierte en un elemento
clave para definir y comprender los conceptos y alcances de la poltica
de defensa de un pas. Esta claridad sobre cules son las amenazas que
afectan los intereses vitales de un pas surge de la evaluacin de los
riesgos para el desarrollo de un Estado en un momento dado.4
Entendemos por intereses vitales aquellos que el Per debe identificar
como de carcter permanente en el tiempo y que se encuentran
enmarcados explcitamente en la Constitucin nacional. Si son
vulnerados, ponen en riesgo la existencia del Estado y de la nacin.5
La determinacin de las amenazas es de suma importancia, puesto que
se aplica en la elaboracin de escenarios futuros e hiptesis de conflicto.
Se debe determinar la gravedad de la amenaza, los mbitos que puede
afectar, los actores que participan o pueden participar, as como el grado
de volatilidad de la amenaza. Esta evaluacin y la posterior elaboracin
de resultados se realizan en el ms alto nivel de gobierno y las respuestas
que generen determinarn la poltica que se debe seguir, en la cual la
asignacin de recursos cobra particular importancia.
La asignacin dinmica de los recursos es incluso ms importante al explicitar todo
lo posible los costos y consecuencias de las decisiones de defensa, insistiendo en el uso
de las mejores prcticas para validar sistemticamente los requisitos de capacidad
garantizando que las deficiencias descubiertas sean corregidas haciendo las
modificaciones apropiadas y requiriendo un fundamento para los gastos de defensa
que est totalmente integrado y equilibrado con los programas de defensa (Raza
2005: 15).
4
Entendiendo al riesgo como la capacidad de hacer dao; ste se convertira en
amenaza cuando a la capacidad se ana la intencin de hacer dao.
5
Entre ellos tenemos el pleno ejercicio de la soberana nacional, la integridad territorial,
la capacidad del Estado para el sostenimiento permanente del tipo de gobierno
establecido en la Constitucin, la defensa de la persona humana y el respeto de su
dignidad.
3

162

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

Metodolgicamente, se acostumbra clasificar las amenazas en


tradicionales y nuevas. Las amenazas tradicionales o ms bien la
percepcin tradicional de las amenazas a un pas nacen de la diferencia
de capacidades para el desarrollo que tienen las naciones entre s; se
basan en la disponibilidad de recursos de cada una y afectan su normal
desenvolvimiento.6
En la actualidad, principalmente con el final de la Guerra Fra, han surgido
nuevas percepciones de amenazas, llamadas nuevas amenazas, que afectan
todo, desde el Estado como organizacin hasta al ciudadano a pie (Garca
Covarrubias 2005a), y que se producen en escenarios de paz tradicional.7
Aqu podemos involucrar aspectos como los conflictos tnicos, sociales
y ambientales, la debilidad de los Estados, entre otros. Ello ha generado
la aparicin de conceptos como la seguridad econmica, la seguridad
ambiental, etctera, que exigen al gobierno (re)evaluar la utilizacin de
sus distintos medios de respuesta, 8 siendo lo ptimo desarrollar
capacidades especficas para resolver los distintos tipos de amenazas y
no circunscribir la respuesta a todo tipo de problema o amenaza al uso
militar de la defensa o al mbito de la defensa.
En ese sentido, la Organizacin de Naciones Unidas (ONU), en su informe
de diciembre del 2004 elaborado por el Grupo de Alto Nivel sobre las
Amenazas, el Desafo y el Cambio, denominado Un mundo ms seguro,
la responsabilidad que compartimos, defini como amenazas a nuestro
desarrollo como pas a
Cualquier suceso o proceso que cause muertes en gran escala o
una reduccin masiva en las oportunidades de vida y que socave
el papel del Estado como unidad bsica del sistema internacional.
Si se parte de esa definicin, hay seis grupos de amenazas que
deben preocupar al mundo hoy y en los decenios por venir:
Las diferencias en la disponibilidad de recursos vitales para el desarrollo de los
pases tales como el agua, el gas y otros determinan que la posibilidad de que
surjan conflictos armados entre vecinos siempre est latente.
7
Al respecto, Garca Covarrubias (2005: 3) indica que existen tres escenarios: la paz
relativa, la crisis y la guerra o conflicto, con el uso militar de los medios de defensa.
8
Entindase Relaciones Exteriores, sector Salud, sector Educacin, Polica Nacional y
todo elemento o sector que el Estado pudiese utilizar para responder ante la amenaza
que se presente.
6

163

JOS ROBLES MONTOYA

Los conflictos entre Estados.


Los conflictos internos, como la guerra civil, el genocidio y
otras atrocidades en gran escala.
El terrorismo.
Las amenazas econmicas y sociales, como la pobreza, las
enfermedades infecciosas y la degradacin ambiental.
Las armas nucleares, radiolgicas, qumicas y biolgicas.
La delincuencia organizada transnacional (ONU 2004: 27).
En esa lnea, el recientemente publicado Libro blanco de la defensa
nacional del Per subdivide las amenazas a nuestro pas en amenazas
externas y amenazas internas (Ministerio de Defensa 2005: 71). Entre
las primeras considera las agresiones externas que deriven de la
intromisin de doctrinas ajenas al derecho internacional y de los
conflictos generados por la escasez de recursos vitales para el desarrollo
de nuestro pas. Asimismo, identifica como amenazas al terrorismo, al
narcotrfico y a la delincuencia internacional.9 En cuanto a las amenazas
internas, el Libro blanco seala a los grupos subversivos, terroristas y
radicales que promuevan y practiquen la violencia; a la delincuencia
comn organizada; al trfico ilcito de drogas; a la corrupcin y a la
depredacin ambiental. Como vemos, son amenazas a nuestra seguridad
concordantes con las establecidas por la ONU y cuya respuesta escapa
al mbito de la defensa para convertirse en una respuesta integral del
Estado. Como bien lo indica el mismo Libro blanco, [] la seguridad
actual tiene que ser concebida ms all del marco de la defensa en strictu
sensu e integrar en ella lo social, lo econmico, lo poltico, lo medioambiental y lo delictivo [] (Ministerio de Defensa 2005: 19).
Sin embargo, es conveniente indicar que se desconoce si las amenazas
establecidas en el Libro blanco han sido resultado de un anlisis y debate
entre la clase poltica y dirigencial del pas o si, por el contrario, son
resultado de un copy paste de una oficina sectorial. Asimismo, llama la
atencin que en ese mismo captulo no se haya consignado en detalle
aquellos aspectos que el Estado peruano considera como intereses
vitales, puesto que stos son el punto de partida para especificar las
amenazas a nuestro desarrollo como nacin.
9

Debiera entenderse como crimen organizado.

164

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

1.3 Establecimiento de la poltica de defensa


Entendiendo que el gobierno requiere organizar y dirigir adecuadamente
todas sus actividades con la finalidad de propiciar el bienestar general
de la sociedad, se establece un conjunto de pautas de accin y estrategias
definidas que llamaremos polticas pblicas, cuyo carcter integral las
convierte necesariamente en polticas consensuadas, cuyo objetivo es
lograr el bien comn de la poblacin. Una poltica pblica representa un
conjunto de principios y normas para la toma de decisiones, as como
para que se realice una adecuada asignacin de los recursos que permita
cumplir con los objetivos planteados (Rosada Granados 2002: 12).
En ese sentido, establecidas adecuadamente las amenazas a nuestros
intereses vitales como pas, debemos estructurar y desarrollar, en primer
lugar, la poltica de seguridad del Estado, poltica que debe precisar la
respuesta estatal, en forma coordinada e integral, frente a cada tipo de
amenaza a la seguridad. Posteriormente,10 y como parte integrante de
esta poltica, se establece la poltica de defensa, teniendo como premisa
el carcter de poltica pblica y nunca el de coto cerrado de determinado
sector del Estado.
As, entonces, la poltica pblica de defensa se convierte en el marco
general de actuacin en el que el gobierno establece y fija los criterios
con los que se desarrollarn las actividades de la defensa (Robles 2003:
129), que respondern con eficiencia ante las amenazas a la defensa
nacional. Este marco de actuacin debe tener como parmetros el ser
econmico que mantenga el equilibrio macroeconmico del Estado,
eficiente que permita un correcto uso de los recursos asignados,
eficaz que cumpla los objetivos planteados y que produzca
satisfaccin poltica, es decir, que tenga aceptacin y goce del consenso
general. En un sistema democrtico, las autoridades civiles en especial
el jefe de Estado y el ministro de Defensa11 deben ser las responsables
finales de la conduccin de la fuerza armada.
Aqu debemos entender que la defensa nacional forma parte de la seguridad tan
igual como el orden interno, la seguridad econmica, la seguridad en la salud o en el
trabajo. La defensa nacional es, pues, parte de un todo que es la seguridad integral
de la nacin.
11
Sera conveniente, para tal efecto, una reforma constitucional que fortalezca esta
premisa.
10

165

JOS ROBLES MONTOYA

Estas autoridades deben ser capaces de definir una poltica de defensa


acorde con la capacidad econmica del pas y de concebirla en funcin
no slo de las necesidades de la nacin, sino tambin de las numerosas
variables que inciden sobre la seguridad externa del pas. A fin de cuentas,
la fuerza armada es slo una parte de la seguridad externa de un pas,
que es el resultado de su capacidad diplomtica el primer instrumento
de uso en un conflicto externo, del dinamismo y desarrollo de su
economa, de la legalidad y legitimidad de su gobierno y, finalmente, del
poder de su fuerza armada.
La carencia de una poltica de defensa y el no tener en claro los niveles
y responsabilidades de los diversos organismos encargados de la
seguridad y la defensa nos llevan, indefectiblemente, a que la asignacin
de recursos para el sector tenga poca eficiencia, al no poder establecerse
si esta asignacin responde o no a los objetivos de defensa planteados.
Asimismo, no podramos planificar adecuadamente el proceso de
adquisiciones o de inversiones en investigacin y desarrollo, tan
necesarias en el sector Defensa.
En ese sentido, la poltica de defensa debe contener, en primer lugar, el
objetivo poltico que se busca; posteriormente, la definicin de los niveles
de cada componente del sector y de las tareas que cada uno debiera
realizar para la consecucin del(los) objetivo(s) planteado(s); y por
ltimo, establecer las capacidades necesarias, del sector y de sus
componentes, para realizar las tareas asignadas. En otras palabras,
toda decisin poltica que se tome en el campo de la defensa repercute
necesariamente en la organizacin y la estructura de la fuerza armada,
aspectos que se toman en cuenta en el diseo de la fuerza. Esto es,
nuevas misiones requieren un nuevo diseo de fuerzas militares. Si se
agregan misiones o tareas a la fuerza armada habr que pensar en
generarle las capacidades necesarias (Garca Covarrubias 2005b: 7).
El proceso de asignacin de recursos para la generacin de estas
capacidades que enfrenten con xito los nuevos roles y misiones
derivados de nuestra percepcin de amenazas se sustenta en tres
conceptos:

166

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

CUADRO 1
RESPONSABILIDADES EN SEGURIDAD Y DEFENSA
Nivel

Organismo
responsable

Estado
nacin

Estado

Seguridad

Defensa

Militar
operacional
tctico

Roles y
misiones

Documentos
normativos

Capacidades
requeridas

Bien comn

Constitucin
Poltica

Poder
nacional

Seguridad
integral

Poltica de
seguridad
nacional

Poder
nacional

Ministerio
de Defensa

Defensa
externa

Poltica de
defensa
nacional

Estratgicas

Comando
Conjunto

Militares

Estrategia
militar

Militares
(poder militar)

(Ejrcito,
Marina, Fuerza
Area)

(Operacional
tctica)

(Conceptos,
operaciones,
doctrina,
tctica)

Componentes
(tcticas)

- CSN
- Consejo de
Ministros

Fuente: Planificacin y administracin de recursos para la defensa, CHDS,


Elaboracin propia.

Adaptacin de la fuerza; es decir, amoldar la organizacin, los


equipos, los materiales y los procesos que ya existen a la situacin
actual para cumplir con la misin asignada.
Modernizacin de la fuerza; esto es, tratar de optimizar las
capacidades existentes para responder ms eficientemente en el
cumplimiento de la misin asignada.
Transformacin de la fuerza, que representa desarrollar nuevas
capacidades para afrontar con xito las nuevas misiones
asignadas.12

Al respecto, Jaime Garca (2005b: 8) indica: Nuestro debate en Amrica Latina


ser definir si se requiere modernizar o transformar o si finalmente por falta de
recursos o por necesidad del pas, no quedar ms remedio que adaptar.
12

167

JOS ROBLES MONTOYA

El establecimiento de una poltica de defensa coherente por parte del


nivel poltico de la direccin nacional permitir definir qu tipo o
alternativa de fuerza se requiere para cumplir los objetivos diseados.13
Es lo que Salvador Raza (2005: 3) denomina proyecto de fuerza, y
que servir de gua y faro para el posterior diseo de la fuerza.
Respecto al Estado peruano, podemos indicar que el Libro blanco
(Ministerio de Defensa 2005: 69) esboza algunos principios de
actuacin que sugieren una poltica de seguridad. As tenemos:

Accin diplomtica activa de carcter preventivo y de permanente


coordinacin con el Consejo de Seguridad Nacional.
Aplicacin de los mecanismos de seguridad cooperativa en caso
de problemas a la seguridad convencional en la regin.
Accin combinada para afrontar riesgos y amenazas que comprometan
al Per.
Bsqueda de participacin de la sociedad en su conjunto,
transparentando la informacin y haciendo entender que la
seguridad y la defensa son bienes pblicos.
Por ltimo, la estrategia de seguridad del Per es defensiva y
disuasiva; la utilizacin de la fuerza armada es el ltimo recurso
que utilizar el Estado para su defensa.

Sin embargo, lo que no se conoce es la poltica de defensa aprobada en


el entonces Consejo de Defensa Nacional al inicio de la gestin del
ministro Chiabra (2004) y que se encuentra clasificada como secreta,
aspecto por dems inconveniente, ms an si existe el Libro blanco en
el que se debiera establecer la poltica de defensa del pas.
Lo que consigna el Libro blanco sobre poltica y objetivos de la defensa
muestra confusin conceptual entre los aspectos referidos a la
Una ancdota referida en el curso Planificacin y Administracin de Recursos para
la Defensa, desarrollado por el Centro de Estudios Hemisfricos para la Defensa en
Washington D. C. en abril del 2005, indica que cuando el presidente George Bush,
padre, requiriera al general Collin Powell, en ese entonces jefe de la Junta de Jefes
de Estado Mayor de Estados Unidos, para que actuase durante la primera guerra
del Golfo, l le contest: Presidente, lo nico que le pido es que me seale claramente
cul es el objetivo poltico que desea conseguir, a fin de que podamos estudiar la
mejor forma de lograrlo; mientras eso no sea as, no puedo darle ninguna respuesta.
13

168

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

seguridad, que deben ser tratados por el Estado en forma integral, y


aquellos que deben ser tratados especialmente por la defensa. As,
tenemos que de los cinco objetivos de defensa planteados en el Libro
blanco, slo el primero Mantenimiento de la independencia,
soberana, integridad y defensa de los intereses nacionales compete
a la respuesta del sector Defensa; el resto de los objetivos planteados
responde a mbitos de competencia distintos del mbito de la defensa
(Ministerio de Defensa 2005: 74), por lo que debieran conceptualizarse
como objetivos de seguridad.
1.4 Estructura de la fuerza
La definicin de la poltica de defensa con los objetivos, tareas y
capacidades necesarias nos lleva al siguiente paso, que consiste en
establecer la estructura de la fuerza necesaria para cumplir con la
poltica de defensa establecida. En otras palabras, consiste en disear
la fuerza requerida para responder a las necesidades de defensa
planteadas. Es la etapa de trabajo tcnico profesional de quienes se
dedican a la actividad militar de la defensa: la fuerza armada.
Este diseo es consecuencia de la planificacin estratgica de la fuerza
sustentada y orientada por las definiciones polticas ya establecidas
con anterioridad. Existe, por tanto, una estrecha relacin entre las
definiciones polticas y el diseo o estructura de la fuerza. En una
democracia institucionalizada, la poltica de defensa gua, orienta y da
luz a la planificacin de la fuerza. Cuando estas definiciones polticas no
existen o son sumamente difusas, la planificacin comienza a imponer
sus lmites sobre las alternativas de decisin poltica. En otras palabras,
en una democracia dbil y nada institucionalizada, los polticos no
pueden hacer ms de lo que la fuerza armada dice que se debe hacer en
defensa, es decir, dejan a los militares la decisin final en materia de
defensa. A decir de Salvador Raza (2005: 3), en este caso la cola
sacudira al perro.
La estructura o diseo de la fuerza permitir determinar sus dimensiones
cuantitativas y cualitativas. Cuantitativamente, la estructura establecer
la organizacin y la distribucin territorial de los medios militares
asociados al concepto de su empleo especfico en respuesta a una misin
otorgada. En cuanto a la organizacin, el diseo de la fuerza responder

169

JOS ROBLES MONTOYA

la interrogante sobre qu concepto de empleo14 y mediante qu factores


de regulacin15 se utilizar la estructura16 diseada o prevista en la
planificacin de la fuerza, teniendo en cuenta si vamos a adaptarla,
modernizarla o transformarla.
Por otro lado, la distribucin territorial estar en funcin de dos
criterios: la amplitud de control es decir, establecer si requiero un
control estrecho o amplio de mi organizacin y el criterio de
distribucin de mi fuerza, ya sea territorial o funcional. Este anlisis y
planificacin de la dimensin cuantitativa de la fuerza es de vital
importancia para una correcta asignacin de recursos para la defensa.
En el esquema 2 se establecen los factores que se deben tener en cuenta
para el diseo de la organizacin, los tipos, y el anlisis de las ventajas
y desventajas de cada uno de ellos.
Por otro lado, la dimensin cualitativa de la estructura de la fuerza es,
en la actualidad, el valor agregado que tiene la fuerza para responder a
las amenazas y para cumplir con los objetivos de defensa planteados.
Esta dimensin se sustenta en dos criterios: la actuacin conjunta de
la fuerza y el denominado C4ISR,17 que proporcionarn a la fuerza un
sistema de comando y control adaptable con apoyo de adecuados
sistemas de informacin. Este concepto incluye interoperatividad y
capacidades de actuacin conjuntas para garantizar que los jefes militares
compartan el conocimiento adecuado (coherente con los requisitos de
las tareas asignadas), completo (tarea pertinente) y preciso (sin errores)
que ellos requerirn (Raza 2005: 3).

Consiste en establecer los objetivos, los elementos condicionantes y las tareas


especficas del empleo de la fuerza.
15
Tales como alistamiento (movilizacin), doctrina empleada, entre otros.
16
Entendida como la suma de medios militares humanos, equipo y materiales,
procedimientos de empleo y estructuras operacionales, tanto de combate como de apoyo.
17
Comando, control (C2), comunicaciones y computacin (C2), inteligencia (I), vigilancia
(S) y reconocimiento (R). Tomado del curso Planificacin y Administracin de Recursos
de Defensa. Center for Hemispheric Defense Studies (CHDS). Universidad de la
Defensa, Washington D. C., abril del 2005.
14

170

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

ESQUEMA 2
DISEO DE LA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL
Factores

Amplitud
de
control

Distribucin
de la
fuerza

Tipos

Ventajas

Desventajas

Estrecho

Supervisin y
control estricto

Varios niveles
de gerencia
y altos costos

Superior forzado a
delegar y establecer
polticas claras

Superior con excesiva


carga de trabajo,
posterga decisiones

Presencia en
todo lugar

Requiere ms personal
personal, aumenta
costos logsticos

Focaliza
esfuerzos,
economa de escala

Se requieren
procesos muy
precisos

Ancho

Territorial

Funcional

Respecto a la interoperatividad de la fuerza, debemos precisar, en primer


lugar, que los conceptos que se manejan en la actualidad establecen que
la interoperatividad se sustenta en la compatibilidad que debe existir
entre los sistemas de cada componente militar,18 de tal manera que se
responda como una sola organizacin.19
El Libro blanco de la defensa de Chile del 2002 indica: La Interoperatividad debe
ser entendida como la habilidad de sistemas, unidades o fuerzas, para entregar o
recibir servicios de otros sistemas, unidades o fuerzas, y usar estos servicios
compartidos en forma eficiente, la interoperatividad puede ser considerada hoy como
un requisito bsico para la ejecucin de operaciones militares conjuntas o de fuerzas
combinadas integrantes de una coalicin internacional. Asimismo, el Libro blanco
australiano indica: La interoperatividad es un elemento esencial del desarrollo de
las capacidades militares, enfatizando la necesidad de la flexibilidad de la fuerza y de
su capacidad de integracin.
19
Razn por la cual se emplea en el presente texto el concepto de fuerza armada y no
el de fuerzas armadas para referirnos al sector castrense. Este simple cambio
semntico trae consigo el concepto de una sola organizacin militar formada por tres
componentes: Ejrcito del Per, Marina de Guerra del Per y Fuerza Area del Per.
18

171

JOS ROBLES MONTOYA

El modelo de interoperatividad organizacional permite, en funcin a cuatro


atributos previamente establecidos alistamiento, entendimiento, estilo
de mando y ethos,20 establecer los niveles de interoperatividad de una
fuerza, a saber: nivel 0 (nivel fuerzas independientes), nivel 1 (nivel
cooperativo), nivel 2 (nivel colaborativo), nivel 3 (nivel combinado) y
nivel 4 (nivel unificado).21 Hay que entender que transitar por estos
niveles y alcanzar el nivel mximo interoperativo implica, necesariamente,
romper con barreras culturales, modificar valores y cambiar doctrinas
en los institutos armados, a fin de obtener procedimientos comunes y
estndares de actuacin normalizados, entendibles y ejecutables por
los sistemas de los institutos armados.
En sntesis, la finalidad de estructurar la fuerza radica en adecuar,
optimizar o desarrollar las capacidades militares22 para cumplir con los
objetivos de la defensa planteados. La estructura de la fuerza debe
asegurar, entonces, una capacidad militar efectiva, eficiente,
econmicamente viable y que satisfaga las necesidades de defensa
planteadas. En ese sentido, los cambios globales existentes, la nueva
tecnologa y, sobre todo, las restricciones presupuestarias, indican que
debemos pensar en forma diferente con nuevos marcos de referencia
enfocados en la realidad actual y futura, para as tener un uso ms racional
de los escasos recursos que se destinan a defensa.
1.5 Valorizacin econmica de la estructura de la fuerza
La ltima etapa de la asignacin de recursos para la defensa consiste en
valorizar lo que se necesita usar de la estructura de fuerzas, estableciendo
el presupuesto de defensa que debe estar incluido en el presupuesto
Alistamiento responde a doctrina y entrenamiento para el trabajo conjunto;
entendimiento, a la forma de comunicarse y compartir informacin; estilo de mando,
a delegar y/o compartir funciones y atribuciones; y ethos, a cultura y valores
compartidos.
21
Mayores detalles en Soto, Julio. La interoperatividad, un desafo para las fuerzas
armadas y un modelo para enfrentarla. Temas de estudio 2004. <www.anepe.cl>.
22
Se entiende por capacidad militar la aptitud, potencial o actual, de emplear medios
militares para cumplir ciertas tareas especficas dadas ciertas condiciones
predeterminadas. Exposicin de Deare Craig en el marco de Defense Planning
Resource Management Course, en marzo del 2003.
20

172

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

CUADRO 2
MODELO DE INTEROPERATIVIDAD ORGANIZACIONAL
Nivel

Caractersticas

Calificacin

Incompatibilidad de los
0. Independiente Alistamiento: nulo o no existe
Entendimiento: comunicaciones a componentes militares
voz, radio o telfono
Estilo de mando: sin interaccin
Ethos: propsito compartido muy
limitado
1. Cooperativo

Alistamiento: orientaciones generales Coordinacin entre los


Entendimiento: comunicaciones componentes militares
electrnicas e informacin general
compartida
Estilo de mando: conductos regulares
separados
Ethos: propsito compartido

2. Colaborativo

Alistamiento: doctrina general comn Colaboracin entre los


Entendimiento: telecomunicaciones e componentes militares
informacin especfica compartida
Estilo de mando: conductos regulares separados en una cadena nica
Ethos: propsito y valores
compartidos

3. Combinado

4. Unificado

Trabajo conjunto entre los


Alistamiento: doctrina detallada
componentes militares
comn. Experiencia comn
Entendimiento: sistemas de comunicaciones e informaciones compartidos
Estilo de mando: un solo conducto
regular
Ethos: compartido. Influenciado por
organizacin base o lder
Compatibilidad total entre
Alistamiento: completo
Entendimiento: sistemas compartidos los componentes militares
completamente
Estilo de mando: homogneo
Ethos: uniforme en valores, objetivos y propsitos

Fuente: Michelle, Bachellet. La interoperatividad de la fuerza armada: un desafo para sus funciones en
el ambiente internacional del nuevo milenio. Conferencia en Exponaval, Valparaso, diciembre del 2002.
Elaboracin propia.

173

JOS ROBLES MONTOYA

general de la Repblica. Este presupuesto condiciona los pasos anteriores,


ms an si existe escasez presupuestaria, puesto que el pas podra no
estar en condiciones de proveer todos los recursos solicitados por el
sector Defensa. En este proceso interactivo y retroalimentable entre s,
el presupuesto de defensa se convierte en la capacidad de compra de
recursos que tiene el pas para enfrentar las amenazas establecidas.
Podemos analizar el gasto en defensa23 a travs de dos indicadores:
como el esfuerzo nacional, cuando se visualiza el presupuesto como un
porcentaje del producto bruto interno24 que indica qu proporcin del
total de bienes y servicios producidos por el pas se destina a la defensa;
y como el esfuerzo gubernamental, cuando se visualiza como un
porcentaje de los gastos del gobierno central que indica el esfuerzo del
gobierno y la voluntad poltica para asignar recursos al sector.
Un aspecto clave en la valorizacin de la estructura de fuerza es la estrecha
relacin que debe existir entre el equilibrio macroeconmico del pas y la
asignacin de recursos para defensa. Excesos y carencias generan
resultados negativos. El exceso de gasto retrasa el desarrollo; un nivel
reducido, puede generar inseguridad. Se debe buscar un balance, lo que
lleva a entender que cada pas debe generar su propio equilibrio en el
largo plazo. Asimismo, los recursos de por s escasos destinados al
sector deben ser usados con el mximo de eficiencia posible.
Finalmente, cabe preguntarse quin es quin en el proceso de asignacin
de recursos para la defensa. El cuadro 3 muestra a los principales actores
ejecutivos del proceso, con las acciones que se deben realizar durante
las etapas de diagnstico, planificacin y ejecucin propiamente dicha.
Lo importante es entender que el gobierno es el que toma las decisiones
(nivel poltico), el sector Defensa el que operativiza estas decisiones (nivel
estratgico) y la fuerza armada la que las ejecuta (nivel operacional).

Entendiendo como gasto en defensa todo lo que se destina al sector, lo conveniente


es que todo el gasto tenga su expresin en el presupuesto pblico de ste. Surgen
inconvenientes en cuanto a transparencia y control cuando existen recursos cuya
fuente de financiamiento no es el presupuesto pblico, como el Fondo de Defensa
creado el 31 de diciembre del 2004.
24
Aqu se representa el costo de oportunidad del sector frente a otros sectores como
Educacin o Salud.
23

174

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

CUADRO 3
ACCIONES Y ACTORES EN SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL
Gobierno

Ministerio de
Defensa

Fuerza
armada

Diagnstico
(reflexin)

Establecer las
demandas de
seguridad y definir
los objetivos de la
defensa

Evaluacin
estratgica e
identificacin de las
tareas y acciones de
defensa

Planificacin
(previsin)

Priorizar las
funciones y tareas

Proponer la
Proponer planes de
estructura de fuerza, accin sectorial
conceptos de empleo

Ejecucin

Evaluacin
operacional y
tcnica. Tareas y
acciones
institucionales

Establecer directivas Proponer la poltica


presupuestales y de de defensa
gestin
Establecer los
indicadores de
desempeo y los
criterios de
evaluacin

Proponer doctrinas

Coordinar e integrar
la planificacin
sectorial con
disponibilidad de
recursos

Organizar, equipar,
entrenar,
modernizar y
mantener las
fuerzas de acuerdo
con los objetivos
fijados en la poltica
de defensa

Definir la poltica y
el presupuesto de
defensa
Control y
supervisin

Nivel poltico

Ejecutar la poltica
de defensa
Encargarse de la
programacin y
presupuestacin
Establecer la
coordinacin, el
control y la
evaluacin de la
preparacin y
empleo de la fuerza
armada
Nivel estratgico

Determinar
demandas
operacionales y
estructurales para
la defensa

Nivel operacional

Fuente: Raza (2005).


Elaboracin propia.

175

JOS ROBLES MONTOYA

2 . Transparencia y control en los presupuestos de


defensa
2.1 Caractersticas de la defensa desde la ptica econmica
En nuestro pas y en Latinoamrica en general, los conceptos de
seguridad y defensa nacional se han estudiado y expuesto
tradicionalmente en trminos sociolgicos y polticos.25 Sin embargo,
estudiar estos conceptos desde un punto de vista econmico permitira
tomar decisiones eficientes relativas al uso de los activos de la seguridad
y la defensa nacional para mejorar la seguridad y el bienestar de la
sociedad. La aplicacin de los conceptos econmicos y sobre todo
los de gestin pblica puede ayudar a los responsables de la
formulacin de polticas a combinar y asignar eficientemente los recursos
disponibles, en un contexto de definiciones polticas claramente
establecidas en funcin del cumplimiento de los objetivos y metas
previstos.
El primer aspecto en el estudio econmico de la defensa es la
caracterizacin de sta como un bien econmico, intangible y pblico.
Se dice bien econmico porque usa recursos humanos, materiales,
financieros del pas que pueden ser utilizados por otros sectores,
producindose un costo de oportunidad. Es intangible porque sus efectos
no se manifiestan de manera palpable, sino que es algo que se percibe y
que debe estar presente permanentemente. Pero lo ms importante es
considerarla como bien pblico: Se define a un bien o servicio pblico
como aquel que se encuentra a disposicin de la sociedad y cuyo uso no
es exclusivo, son de propiedad del estado y por lo tanto administrados
por ste.26

25
Son pocos los trabajos que enfocan la defensa desde un punto de vista econmico.
Destaca la labor de la Red de Seguridad y Defensa en Latinoamrica (RESDAL) y de
SER2000 como organizaciones, y de autores como Gustavo Sibilla, Tomas Scheetz,
Miguel ngel Sagone, Francisco Rojas Aravena, entre otros. En el Per han trabajado
el tema Eduardo Morn, Julio Velarde, Marco Plaza y, ltimamente, Fernando Palomino
Milla. Como organizacin, el IDL realiza el seguimiento de la defensa aplicando estos
conceptos desde el 2003.
26
Marco Plaza Vidaurre, Anlisis econmico orientado a la defensa nacional. Citado
en Palomino (2004: 95).

176

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

Como todo bien pblico, la defensa presenta dos caractersticas claves:


la no exclusin del servicio y la no rivalidad de los beneficios. Es decir,
todos somos beneficiarios del servicio y, en condiciones democrticas
normales, el Estado es el nico proveedor de ste.27 Al sentirnos todos
beneficiarios, podramos demandar solamente ms caminos, escuelas u
hospitales, bienes ms tangibles que la defensa nacional. En ese sentido,
el gobierno, responsable de la formulacin de la poltica de defensa,
tiene el enorme desafo de brindar al pblico la informacin pertinente
sobre los beneficios de poseer una defensa nacional eficiente, creando
en la ciudadana el reconocimiento de la importancia de invertir recursos
pblicos tambin en defensa. As, una mayor transparencia en la toma
de decisiones puede contribuir a una ciudadana mejor informada
(Franko 2000: 4).
Para contar con una defensa nacional eficiente, debemos asignar
adecuadamente los recursos existentes para tal efecto. Es necesario,
entonces, conocer la magnitud de la defensa que necesitamos, es decir,
establecer la cantidad de defensa que, como beneficiarios, demandamos,
y lo que el Estado est en condiciones de ofertar;28 en otras palabras,
establecer el gasto en defensa que podemos sostener.
El gasto en defensa y su proceso de asignacin est influenciado por
factores exgenos como amenazas externas y el desarrollo
tecnolgico y factores endgenos como las amenazas internas no
exentos de presiones polticas, sociales y/o econmicas que a veces
distorsionan el comportamiento de las autoridades y las alejan de la
correcta valoracin social que la poblacin le otorga a la defensa.
Asimismo, el encuadramiento de la defensa en el sector pblico, como
una poltica ms, implica que la determinacin del gasto adecuado sea
el resultado de un proceso econmico, pero sobre todo poltico; es decir,
es el mercado poltico el que regula el gasto en defensa, convirtiendo
las preferencias de cada uno en voluntades polticas en el nivel estatal.
Para ello, el Estado, como administrador de la violencia, utiliza a la fuerza armada
y/o a la polica nacional para producir el bien o servicio. Quedan fuera de estas
condiciones normales los grupos paramilitares o los ejrcitos privados.
28
Para ampliar estos aspectos, en especial los factores que sustentan la demanda y
la oferta de la defensa, vase Hartley y Sandler (1990), Introduction.
27

177

JOS ROBLES MONTOYA

Este mercado estar formado, segn Ignacio Cosid (1999: 57-58),


por cuatro actores fundamentales: los electores, consumidores ltimos
del bien defensa y por lo tanto destinatarios de los beneficios; el gobierno,
que actuar como el comprador-proveedor de la defensa para la sociedad;
el Ministerio de Defensa, productor monoplico de la defensa; y
finalmente, los grupos de inters que buscan presionar en funcin de
sus propsitos particulares.29
Por otro lado, la defensa como actividad econmica es una actividad
productiva permanente, ya sea en tiempos de paz o de guerra. En tiempos
de paz, produce disuasin; es decir, la defensa nacional emplea y combina
los recursos econmicos productivos puestos a su disposicin mediante
la asignacin de recursos, con la finalidad de lograr el objetivo prctico
de la defensa nacional: disuadir a nuestros potenciales enemigos. En
tiempos de guerra, la defensa nacional combina adecuadamente los
recursos disponibles para que, debidamente gestionados, puedan
destruir a los enemigos con el menor costo posible; es decir, produce
eficiencia en el empleo. En otras palabras, la defensa es una actividad
econmico productiva que, combinando adecuadamente sus recursos
disponibles, debe lograr sus objetivos planteados: en la paz, la disuasin;
y en la guerra, la mxima eficiencia en la destruccin del enemigo.
Ahora bien, la actividad productiva de la defensa presenta serios
problemas para generar feed backs 30 que regulen y optimicen la
produccin de defensa, y puedan detectar y corregir errores existentes.
Podemos concluir, entonces, que la defensa, en tanto actividad
econmica, es de difcil gestin productiva, lo que hace necesario
optimizar permanentemente su direccin buscando los caminos ms
eficientes y eficaces posibles.

29
Como vemos, es la incorporacin del inters propio al proceso poltico de definiciones
de polticas pblicas, ms conocida como la teora del public choice.
30
Efectivamente, toda actividad productiva puede ir recibiendo indicadores que
permitan establecer correctivos en funcin de la generacin del bien establecido. La
defensa como actividad productiva no puede generar estos inputs, puesto que la
nica forma de realizarlos sera va la utilizacin de sus elementos componentes; es
decir, la utilizacin en una guerra o conflicto permitir establecer la eficiencia del
gasto en defensa y la productividad de la actividad defensa.

178

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

2.2 Transparencia en los gastos de defensa


En la actualidad, por la globalizacin y el cada vez mayor inters y
participacin de la sociedad civil en las decisiones polticas relacionadas
con el desarrollo, la transparencia de los gastos en defensa de cada pas
cobra mayor importancia externa e internamente para el proceso
de asignacin de recursos a este rubro.
Externamente, la transparencia en los gastos de defensa es importante
pues representa una de las principales medidas de confianza mutua con
los pases vecinos. Aqu la clave es dilucidar qu entendemos por gasto
de defensa y qu aspectos son considerados por cada pas para
determinar su gasto en defensa. As, tenemos que el captulo sobre gastos
militares World Military Expenditures escrito por Michael
Brzoska en K. Hartley y T. Sandler (1990) compara los formatos
contables de la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN), el
Fondo Monetario Internacional (FMI) y la ONU, estableciendo diferencias
en pensiones, subsidios, programas de adquisiciones y otros. Al respecto,
Patrice Franko (2000: 12), profesora de Economa y Estudios
Internacionales del Colby Collage, Waterville, Maine indica:
Al analizar los datos especficos de cada pas, la inflacin plantea
desafos especiales, ya que los factores que causan deflacin para
la produccin militar son difciles de calcular. Para ajustar los
precios en el tiempo, el factor de deflacin habitual de precios al
consumidor que refleja la canasta de productos comestibles
obviamente no funciona bien con tanques y cohetes!
Y Tomas Scheetz (2003: 3) precisa que la definicin del gasto militar
depende de la pregunta que se hace respecto a ello y que difiere en cada
pas. El gasto militar incluye los gastos directos para el gobierno nacional
derivados de la previsin por parte de la fuerza armada del servicio de la
defensa externa.
Asimismo, las definiciones conceptuales sobre gasto de defensa que tienen
algunos organismos internacionales que estudian este tema son distintas.
As, tenemos que la OTAN define los gastos de defensa de manera general,
como los gastos hechos por los gobiernos nacionales especficamente

179

JOS ROBLES MONTOYA

para enfrentar las necesidades de la fuerza armada.31 La Comisin


Econmica para Amrica Latina (CEPAL ), a raz de un proyecto de
homogeneizar los gastos de defensa entre la Argentina y Chile, defini
al gasto en defensa como el gasto en que incurre un pas para materializar
el objetivo de salvaguardar la soberana (Scheetz 2003). Por ltimo, el
Stockholm Internacional Peace Research Institute (SIPRI), con sede en
Estocolmo, indica que el gasto en defensa incluye todos aquellos gastos
de inversin actual que se dan en la fuerza armada, los ministerios de
Defensa y las agencias gubernamentales que realizan proyectos de
defensa. Deben incluir gastos de personal, operaciones y mantenimiento,
investigacin y desarrollo.32 Particularmente, esta definicin es la ms
integral e inclusiva, pues permite tener una visin holstica de todo lo
gastado por el sector Defensa.
Internamente, la transparencia de los gastos en defensa representa la
posibilidad de fiscalizacin y control, temas claves para una mayor
eficiencia en el desarrollo de una poltica pblica. Aqu la transparencia
no debe ser vista como un paso previo al control sino, por principio,
como un deber de todo funcionario pblico. Latinoamrica y el Per en
particular no escapan a esa realidad; todo lo relacionado con la defensa
ha estado cubierto por el manto del secreto, en especial los temas de
gastos y cuentas militares, que siempre han sido caracterizados como
una caja negra. Se estn haciendo esfuerzos unos ms que otros
para revertir esa situacin; sin embargo, an se encuentran serios
obstculos que buscan mantener vigente la denominada cultura del
secreto. Al respecto, Carlos Wellington33 indica que
la escasa transparencia del sector defensa nacional puede ser el
resultado: del intento de negar o retrasar reformas en la estructura
del sector; de la falta de adhesin de los planes de defensa a los
planes nacionales; del deseo de proteger intereses corporativos;
del deseo de proteger intereses particulares; de la incapacidad
tcnica y de la cultura del secreto.

31
32
33

Vase <www.nato.int>.
Vase <www.resdal.org/main-nica2.html>, citado por Robles (2003: 132).
Citado en Donadio y otros (2004: 33).

180

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

2.3 Necesidad de control civil en el sector


Como mencionamos anteriormente, Latinoamrica est en un proceso
de transicin democrtica en el que se depuran y se busca mejorar
permanentemente las relaciones entre el Estado y la sociedad; la fuerza
armada, sin lugar a dudas, debe integrarse al cambio. Sin embargo, este
aspecto no ha funcionado del todo bien.
Por un lado, los conceptos y las normas democrticas no han actuado
como un imn automtico que produzca cambios en las organizaciones
militares; y por otro lado, las expectativas de los militares de que la
modernizacin del Estado los involucre, centradas en una mayor
profesionalizacin basada en equipamientos de primera lnea, no han
sido colmadas.
En ese sentido, las expresiones de subordinacin militar se pueden ver
ms como un acomodamiento, puesto que estas expresiones no siempre
reflejan el pensamiento de la corporacin frente al gobierno ni su apego
a las normas e instituciones del Estado (Diamint 2002: 120). Es vital
el papel de la sociedad para coadyuvar al proceso democrtico y a los
cambios que nuestras democracias necesitan. La sociedad en su conjunto
es corresponsable de la marcha democrtica de su nacin. Como bien
menciona Alexis de Tocqueville, [] en una nacin donde debe reinar
la igualdad de condiciones sociales, cada ciudadano solo posee una
pequea parte del poder poltico.34
Por otro lado, la globalizacin, el avance exponencial de la tecnologa
en especial de las tecnologas de la informacin y el consiguiente
desarrollo de las sociedades han trado como consecuencia para
Latinoamrica35 la apertura de conocimientos en sectores caracterizados
por considerarse cotos cerrados. As, en la actualidad los conocimientos
Alexis Tocqueville, La democracia en Amrica, citado por Diamint (2002: 179).
En pases desarrollados, el control sobre las actividades del gobierno es condicin
sine qua non para la existencia de la democracia. Como ejemplo, los conceptos vertidos
por James Madison el 8 de febrero de 1787: Pudiera ser un reflejo de la naturaleza
humana que ciertos mecanismos sean necesarios para controlar los abusos del gobierno.
Pero no es el gobierno en s mismo nada ms que el mejor reflejo de la naturaleza
humana? Si los hombres fuesen ngeles, el gobierno no se sera necesario. Si los
ngeles gobernasen a los hombres, no habra necesidad de controles ni internos ni

34
35

181

JOS ROBLES MONTOYA

sobre la defensa no son ms exclusividad de los militares, sino que deben


formar parte, en tanto poltica pblica, de la vida de todo ciudadano.
En ese sentido, la participacin de la ciudadana, entendida como sociedad
civil,36 es vital en la consecucin de los objetivos planteados en la poltica
de defensa, ms an en pocas de transicin democrtica, en las que se
ejerce una efectiva fiscalizacin y seguimiento de las polticas de defensa
nacional. Esta participacin se expresa a travs de la denominada auditora
social, que viene a ser la elaboracin, monitoreo, seguimiento,
verificacin y evaluacin cuantitativa y cualitativa que la sociedad civil
realiza a la gestin del estado y entidades no estatales.37 El principio de
esta auditoria social es que el poder ciudadano debe verse reflejado en
una adecuada administracin de los recursos asignados por parte de los
funcionarios del sector, quienes deben crear, como bien menciona Sergio
Berensztein, mecanismos institucionales especficamente diseados para
transparentar las decisiones y polticas del Estado.38
A decir de Bertha Garca, se busca hacer ms eficiente el ejercicio del
poder de los ciudadanos, proporcionndoles a ellos la capacidad de
convertir los espacios ocultos y obscuros en espacios difanos basados
en conocimientos y comunicacin.39 Debemos entender, entonces, que
esta participacin de la sociedad civil en la fiscalizacin auditoria
social proporcionar la legitimidad social que requiere la poltica

externos. Cuando se estructura un gobierno que debe ser administrado por los
hombres y para los hombres, la mayor dificultad reside en esto: uno debe, primero,
permitir al gobierno controlar al gobernado; y en segundo lugar, obligar al gobierno
a controlarse a s mismo. Citado en el Curso de Planificacin y Administracin de
Recursos en Defensa. CHDS, Washington, abril del 2005.
36
En la contraposicin sociedad civil-estado se entiende por sociedad civil la esfera
de las relaciones entre individuos, entre grupos y entre clases sociales que se
desarrollan fuera de las relaciones de poder que caracterizan a las instituciones
estatales (Bobbio 1988: 193).
37
Mesa Intersectorial de Dilogo de Desarrollo Econmico y Social de la OEA. Gua de
auditoria social OEA 2004. Tomado de Instituto de Enseanza para el Desarrollo
Sostenible (2004).
38
Sergio Berensztein, La economa poltica del presupuesto en la Argentina de los
90. Citado por Patillo (2001).
39
Bertha Garca. La sociedad civil en el control de las polticas: los presupuestos de
defensa. Citado por Robles (2003: 136).

182

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

pblica de defensa para su aceptacin. Si la ciudadana entiende lo que


su gobierno est realizando en materia de programas y poltica de
defensa, mayor ser la aceptacin del proceso en general. La participacin
de la ciudadana en su conjunto a travs de organizaciones dedicadas
a ello en el diseo y la elaboracin de las polticas pblicas legitima la
actuacin del Estado, institucionaliza la actuacin del gobierno en el
sector y da sustento a la democracia como forma de vida societal. En
sntesis, la participacin de la sociedad civil ser el vehculo que
permitir la satisfaccin social respecto a la poltica de defensa y se
ver expresada en tres niveles (Robles 2003: 138):

En la definicin de las polticas, mediante la participacin en el


debate acadmico y proporcionando aportes y alternativas a los
documentos oficiales.
En la discusin sobre las polticas pblicas, a travs de los aportes
realizados y el monitoreo sobre su implementacin.
En la ejecucin de las polticas pblicas, a travs del monitoreo y
la fiscalizacin de lo ejecutado.

183

JOS ROBLES MONTOYA

SEGUNDA PARTE:
PRESUPUESTO Y MECANISMOS DE CONTROL
3. El presupuesto de defensa
La valorizacin de la estructura de la fuerza, ltimo paso del proceso de
asignacin de recursos para la defensa, es lo que conocemos con el
nombre de presupuesto de defensa.
En esta parte del texto partimos por analizar las principales
caractersticas del presupuesto pblico peruano y las etapas del ciclo
presupuestario, para llegar al anlisis del presupuesto de la defensa
nacional.
3.1 El presupuesto pblico
El presupuesto pblico constituye la expresin numrica de la intencin
del gobierno en cuanto a su poltica de ingresos y gastos, y representa un
indicador clave de institucionalidad democrtica. En ese sentido, el
presupuesto pblico y la posterior ejecucin presupuestal expresan la
materializacin del poder de los diversos actores en la arena poltica (Petrei
1997). Constituye, as, el instrumento ms importante mediante el cual
los gobiernos toman sus decisiones y representa para la sociedad civil la
herramienta ms grande que posee para asegurar que la gente sea parte
de ese proceso.40 Y representa, adems, el mecanismo de control poltico
ms eficaz que tiene el Parlamento sobre las actividades del Ejecutivo.
Tcnicamente, el presupuesto es el instrumento de programacin
econmica y social que muestra los objetivos que el gobierno pretende
alcanzar. 41 Para el Per, el presupuesto pblico es la expresin
cuantificada, conjunta y sistemtica de los gastos a atender durante el

40
Jim Shultz, Centro para la Democracia (Bolivia), en la tercera conferencia del
Internacional Budget Project (2001). Citado por Shapiro (2002).
41
Tomado del informe CAD, septiembre 2003, sobre evolucin del gasto pblico
2000-2004. Vase <www.ciudadanosaldia.org>.

184

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

ao fiscal, por cada una de las entidades que forman parte del sector
pblico y refleja los ingresos que financian dichos gastos.42
El presupuesto tiene, a decir de Laura Malajovich, investigadora del
Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el
Crecimiento (CIPPEC), de Buenos Aires, tres objetivos bsicos: asignar
bienes pblicos a los ciudadanos entre los cuales se encuentran la
salud, la educacin, la seguridad y la defensa, redistribuir los ingresos
con el fin de paliar las inequidades sociales existentes, y proveer un
marco de crecimiento y estabilidad a travs de facilitar una evolucin
de variables como crecimiento, empleo e inflacin (Donadio y otros
2004: 56).
En el Per, el presupuesto pblico toma como referencia el marco
macroeconmico multianual formulado por el Ministerio de Economa
y Finanzas, que incluye, entre otros aspectos, los lineamientos de poltica
econmica, los objetivos de la poltica fiscal y las proyecciones
macroeconmicas para los siguientes aos. Asimismo, para la asignacin
de recursos se toma en cuenta el plan estratgico multianual, en el que
se establecen las prioridades del Estado para el gasto pblico.43
El presupuesto pblico peruano se encuentra regido por la ley 28411,
Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, que establece los
principios, as como los procesos y procedimientos que lo regulan.44
Asimismo, seala que la Direccin Nacional de Presupuesto Publico
(DNPP) es la ms alta autoridad tcnica normativa en materia
presupuestal.
Respecto al proceso o ciclo presupuestario, el sistema nacional de
presupuesto peruano considera cinco fases: programacin, formulacin,
aprobacin, ejecucin y evaluacin del presupuesto.

Ley 28411, Ley del Sistema Nacional de Presupuesto, artculo 8.


Para el perodo 2002-2006 estas prioridades son generacin de empleo, lucha
contra la pobreza, descentralizacin y modernizacin del Estado.
44
En concordancia con el artculo 1 de la ley 28112, Ley Marco de la Administracin
Financiera del Sector Pblico, y los artculos 77 y 78 de la Constitucin Poltica del
Per.
42

43

185

JOS ROBLES MONTOYA

a. Programacin presupuestaria
La etapa de programacin presupuestaria establece y desarrolla los
objetivos y la asignacin de los recursos disponibles. Se toman, pues,
las decisiones ms importantes, puesto que se determinan las prioridades
gubernamentales. Sin embargo, a pesar de su importancia, es la etapa
ms cerrada de todo el proceso; es, por lo tanto, la etapa en la que ms
difcilmente puede incidir la sociedad civil.
Los principales actores que participan en esta etapa son la DNPP y cada
una de las entidades gubernamentales, tambin llamadas pliegos
presupuestales. Dentro de estos pliegos, participan el titular de la
entidad (responsable del pliego), el jefe de la oficina de presupuesto del
pliego, las unidades ejecutoras del pliego y las reas tcnicas del pliego.
Al inicio de esta etapa, la DNPP enva a las entidades o pliegos
presupuestales una propuesta de estructura funcional programtica que
sirve de marco general de programacin para los pliegos. stos debern
establecer y priorizar sus objetivos institucionales, as como proponer
las metas presupuestales que pretenden alcanzar. Todo esto como parte
del denominado plan operativo anual de cada entidad, que guarda
coherencia con el plan estratgico institucional, enmarcado, a su vez,
en el plan estratgico multianual 2002-2006.
Durante la fase de programacin, el titular de la entidad es responsable
de establecer los objetivos institucionales y proponer las metas
presupuestarias, y a su vez aprueba la asignacin presupuestaria para
cada unidad ejecutora. Esta asignacin la realiza el jefe de la oficina de
presupuesto, luego de conocer los requerimientos de cada unidad
ejecutora.
Si analizamos la programacin presupuestaria en Latinoamrica,
podemos observar muchas semejanzas. As, tenemos que, en la Argentina,
cada ministro recibe orientaciones generales sobre las prioridades
de gasto, que establecen los techos presupuestarios dentro de los cuales
los ministerios acomodan sus necesidades. Un aspecto importante y
diferente de nuestra programacin es la posibilidad que tienen los
ministerios de presentar presupuestos preliminares que permitan
establecer opciones y que ayuden en la elaboracin del presupuesto

186

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

final.45 No obstante, se debe tener en cuenta que esto no es obligatorio.


Se trata de un mecanismo que el rgano rector del sistema la Secretara
de Hacienda recomienda a los distintos ministerios para facilitar una
mejor adaptacin a los techos que, eventualmente, se impongan.
Existen tres tipos de presupuestos preliminares de mxima,
intermedia y mnima, segn sean sus recursos, que deben asegurar el
financiamiento de los objetivos operativos mximos, intermedios y
mnimos. Su gran ventaja es que permiten jerarquizar y priorizar
objetivos, y de ese modo, cuando los techos presupuestarios que se
comunican no alcanzan para financiar todo lo previsto, se pueden
desechar los menos prioritarios sin necesidad de hacer cortes
horizontales a todos los programas.
b. Formulacin
La etapa de formulacin es aquella en la que se determina la estructura
funcional-programtica del pliego, que debe reflejar los objetivos
institucionales y la metas presupuestarias priorizadas aprobadas por el
titular del pliego.
En esta fase, el titular del pliego aprueba la estructura funcional
programtica de ste, as como el proyecto de presupuesto institucional
de la entidad.
Por ltimo, la DNPP consolida los presupuestos de cada pliego en el
anteproyecto de la Ley Anual de Presupuesto Pblico, que es sometido
al Consejo de Ministros para su aprobacin y su remisin al Congreso
de la Repblica a ms tardar el 30 de agosto de cada ao.
Para el efecto, es necesario indicar que, en la prctica, el Consejo de
Ministros no se pone de acuerdo en el debate del presupuesto, en tanto
y en cuanto esas reuniones sirven para solicitar lo que cada ministro
considera su dficit presupuestario. Por eso, 95% de lo planificado por
la DNPP va al Congreso como proyecto de presupuesto, ms an si en el

Esta tcnica se introdujo a partir del presupuesto de 1994. Vase Petrei (1997:
243).

45

187

JOS ROBLES MONTOYA

Per no existe un contrapln,46 un contrapresupuesto que permita


comparar o esbozar alternativas al presupuesto planteado por la DNPP.
En ese sentido, un director de presupuesto pblico tiene una influencia
totalmente excesiva en relacin a la forma como se designa el gasto en
el Per.47
c. Aprobacin
Durante la etapa de aprobacin, el Poder Legislativo es el actor principal.
La labor primordial y hasta hace muy poco exclusiva recae en la
Comisin de Presupuesto del Congreso. El proceso se inicia con la
recepcin del proyecto de Ley de Presupuesto, as como del proyecto
de Ley de Equilibrio Financiero, y culmina con el envo de la autgrafa
de la ley a ms tardar el 30 de noviembre.
En teora, sta es la etapa ms visible, puesto que se debate al interior
del Congreso lo propuesto por el Legislativo. Sin embargo, el resultado
de ese debate se ve enormemente mediatizado, al no poder establecer,
en la prctica, mayores modificaciones. Esta etapa presenta tres
problemas cruciales: el tiempo que se tiene para la discusin, la cantidad
de personal especialista y la fuente de las informaciones recibidas.
Respecto al tiempo de discusin, podemos referir que desde el 30 de
agosto al 15 de noviembre, fecha de inicio del debate del presupuesto
en el pleno del Congreso, la Comisin de Presupuesto debe analizar la
consistencia de los supuestos econmicos planteados en el presupuesto,
analizar los pliegos de los diversos sectores recibiendo, para ello, a
los titulares de cada pliego, consolidar lo analizado y presentar el
proyecto de ley al pleno para su debate y aprobacin.
Para el ao 2005, se cont con 53 das hbiles, lapso que no permite
realizar un anlisis exhaustivo sobre la pertinencia o no de las cifras
consignadas. Como dice Pedro Francke (2002: 20), resulta imposible
que una Comisin pueda evaluar en dos meses (en la prctica son menos)

46
Participacin de Gustavo Guerra Garca en el taller sobre Asignacin de Recursos
para la Defensa realizado en el IDL el 17 de octubre del 2005.
47
dem.

188

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

de manera integral lo que le tom al aparato pblico programar y formular


en cuatro meses.
Se suma a esto la exigua cantidad de asesores especialistas en la materia,
lo cual hace ms complicado el anlisis del proyecto enviado por el
Ejecutivo, sumado a la inexistencia de una sistematizacin de ejercicios
precedentes y a que la informacin recibida, que proviene en su totalidad
del propio Ejecutivo, no siempre es recibida en los formatos ms
amigables y uniformes, lo cual complica ms todava la evaluacin
correspondiente.
Esta etapa incluye la publicacin de la ley y la aprobacin de los
presupuestos institucionales de apertura correspondientes a los pliegos
del gobierno nacional que se deben dar antes del 31 de diciembre de
cada ao.
La posibilidad de debatir, la mayor facilidad para acceder a los miembros
del Parlamento que analizan el presupuesto y la alternativa de ejercer
presin en los medios de comunicacin hacen que esta etapa sea la que
presenta mayores posibilidades de incidencia por parte de la sociedad
civil.
Un aspecto que el Congreso podra reformar es el carcter anual del
presupuesto. Como bien menciona Gustavo Guerra Garca, una reforma
importante podra ser el tratar de tener un presupuesto multianual, de
forma tal que el presupuesto del segundo ao slo cambie si hay cambios
de polticas, lo que forzara, adems, a que las polticas sectoriales se
expliciten. 48
d. Ejecucin presupuestal
La etapa de ejecucin presupuestal es aquella en la que se concreta el
flujo de ingresos y gastos de los distintos pliegos presupuestales. Este
flujo est regulado por la Ley General del Sistema de Presupuesto, as
como por las directivas y disposiciones que emita la DNPP al inicio de
cada ejercicio presupuestario. Esta etapa comprende la programacin
mensual de ingresos y gastos en funcin de lo establecido en el
48

dem.

189

JOS ROBLES MONTOYA

CUADRO 4
FACULTADES EN DIVERSOS PASES SOBRE RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO EN LA APROBACINMODIFICACIN DEL PRESUPUESTO

Pas

Formulacin y aprobacin

Facultades para realizar cambios

Estados
Unidos

El Ejecutivo propone el presupuesto. Se requiere la aprobacin del


El Legislativo sugiere y enmien- Congreso para transferir partidas.
da, dentro de los lmites generales establecidos por ley.

Canad

El Ejecutivo propone el presupuesto. Se aprueban cambios sin sujecin a


El Legislativo puede modificarlo. las normas preestablecidas.

Reino
Unido

El Ejecutivo propone el presupuesto segn un procedimiento


establecido por el Parlamento.
El Legislativo no puede aumentar impuestos ni gastos.

Espaa

Los cambios principales en las


partidas son autorizados por el
Congreso. Los cambios en las
subpartidas son autorizados por el
Ejecutivo (tesorera).

El Ejecutivo propone el presupuesto. La transferencia de partidas dentro


El Legislativo puede enmendarlo de una misma funcin es autorizada
por el Ejecutivo. Para transferir
o rechazarlo.
partidas entre funciones, se requiere
la aprobacin del Legislativo.

Argentina El Ejecutivo enva el presupuesto


para su aprobacin. De no ser
aprobado, rige el presupuesto del
ao anterior con modificaciones
del propio Ejecutivo.

El Congreso se reserva la decisin


sobre los montos totales y los
montos de endeudamiento.
Tambin respecto al destino de las
finalidades.

Brasil

El Ejecutivo enva el plan


plurianual, las directrices presupuestarias y el proyecto de presupuesto. Ambas cmaras discuten
y aprueban.

Las enmiendas son revisadas por una


comisin mixta de senadores y
diputados. El pleno las aprueba si son
compatibles con el plan plurianual y
las directrices presupuestarias.

Chile

El presidente tiene iniciativa exclusiva. El proyecto de presupuesto


es presentado al Congreso por el
presidente tres meses antes de su
ejecucin. Si no se aprueba, rige el
proyecto presentado por el presidente.

Si no se indica el financiamiento, el
Congreso no puede aprobar nuevos
gastos; si lo hiciera o si el financiamiento
fuera insuficiente, el presidente deber
reducir proporcionalmente todos los
gastos. El Ejecutivo tiene amplia libertad
para cambiar el destino entre
instituciones.

Fuente: Petrei (1997).


Elaboracin propia.

190

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

presupuesto institucional de apertura; la asignacin trimestral de gastos


para que el sector efecte sus programaciones trimestrales de gasto; la
elaboracin y aprobacin de los calendarios de compromisos de pago
establecidos en funcin de las prioridades del sector; y el establecimiento
de modificaciones presupuestales al presupuesto institucional de
apertura.
La incidencia de la sociedad civil en esta etapa est en funcin directa al
grado de transparencia respecto al acceso a la informacin
gubernamental y a la accountability49 de los funcionarios pblicos. Esta
etapa cuenta con la fiscalizacin permanente de la Contralora General
de la Repblica, que vela por la correcta gestin y utilizacin de los
recursos y bienes del Estado, y del Consejo Superior de Adquisiciones y
Contrataciones del Estado, cuando de adquisiciones estatales se trate.
e. Evaluacin
Durante la etapa de evaluacin se realiza la medicin de los resultados
obtenidos a travs de un conjunto de procedimientos, lo cual permite
determinar los avances fsicos y financieros obtenidos hasta esa fecha
con relacin al presupuesto aprobado. En esta etapa se determinan los
resultados de la gestin presupuestaria de cada pliego, mediante el
anlisis y la medicin de la ejecucin presupuestaria de ingresos, gastos
y metas, as como de las variaciones observadas a lo aprobado en el
presupuesto (Francke y otros 2002: 27).
f. Control presupuestario
Un aspecto central y de suma importancia es el relativo al control
presupuestario, entendido como el conjunto de mecanismos y voluntades
que velan por lograr una adecuada correspondencia entre la programacin
y la ejecucin, con la finalidad de lograr el cumplimiento de los objetivos
previstos al momento de la elaboracin del presupuesto pblico. En
este proceso intervienen los poderes Ejecutivo y Legislativo, y la sociedad
civil debe tomar un papel ms activo al respecto.

Entendida como el ejercicio de la responsabilidad de rendicin de cuentas por las


acciones ejecutadas.

49

191

JOS ROBLES MONTOYA

El Poder Ejecutivo ejerce el control presupuestario a travs de la DNPP.


Este control consiste en la fiscalizacin de la ejecucin de los ingresos
y gastos de los pliegos respecto al presupuesto aprobado y a sus
posteriores modificaciones. Este seguimiento se realiza en las oficinas
presupuestarias de cada sector, las que, a su vez, verifican el nivel de
cumplimiento de las metas presupuestarias estipuladas. Por otro lado,
el control de la legalidad y de la gestin es ejercido por la Contralora
General de la Repblica y por los rganos internos de cada sector creados
para tal efecto. Estas entidades realizan lo que se denomina el control
gubernamental, que consiste en evaluar la gestin, la captacin y el uso
de los recursos pblicos. Lo fundamental es establecer que las entidades
de control tengan una funcin ms preventiva y menos policaca, es
decir, deben advertir antes de que se cometa el error y no buscar luego
a los responsables (Francke y otros 2002: 28).
El Poder Legislativo, a su vez, ejerce el control a travs de las acciones
de fiscalizacin ejecutadas por el Congreso. Por lo tanto, no slo tiene
como funcin aprobar el presupuesto pblico como manda la
Constitucin, sino tambin fiscalizar la ejecucin de las polticas y
programas del Ejecutivo, cautelando el correcto uso de los recursos
asignados a cada sector.
Por ltimo, es necesario resaltar el papel cada vez ms activo y relevante
de la sociedad civil en la fiscalizacin de los recursos asignados en el
presupuesto pblico a travs de un trabajo de anlisis, monitoreo e
incidencia en la asignacin y la ejecucin de los recursos pblicos. Esta
mayor presencia es el resultado de que los ciudadanos, como votantes,
tenemos la responsabilidad de asegurar que las necesidades de la
sociedad se reflejen en las acciones polticas o, en caso contrario, exigir
las medidas correctivas apropiadas (Donadio y otros 2004: 57).
3.2

El presupuesto de defensa

El presupuesto de defensa es la expresin cuantificada de la asignacin


de los recursos para el sector Defensa, y como tal, es parte proporcional
del presupuesto pblico general.
El presupuesto del sector Defensa tiene, frente al resto de sectores,
ciertas especificidades signadas por variables polticas como la

192

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

CUADRO 5
EXPERIENCIA COMPARADA EN CONTROL PRESUPUESTAL
Control interno

Pas

Control externo

Estados
Unidos

Las agencias federales son A cargo de la Oficina General de


responsables. Cada una tiene un Auditora, que depende del
inspector nombrado por el presidente Congreso.
y aprobado por el Congreso.

Canad

Efectuado por el contralor A cargo de la Oficina Nacional de


general, dependiente del Consejo Auditora, rgano independiente
que informa al Congreso.
del Tesoro.

Reino
Unido

Los titulares de pliegos son


responsables ante el Parlamento.
La Oficina de Control Interno
colabora con los ministerios. Los
titulares de cuenta son
nombrados por los propios
ministerios, con el visto bueno de
Economa y Finanzas.

La Oficina Nacional de Auditora


tiene la responsabilidad mxima
en el control externo. La Comisin
de Auditora controla el servicio
de salud y los gobiernos locales.

Espaa

Los ministerios son los


responsables. La organizacin,
dependiente de Hacienda, gua la
labor de los auditores destacados
en todos los ministerios.

El Tribunal de Cuentas informa al


Congreso. El control est
orientado a velar por la legalidad
y regularidad.

Argentina

Los ministerios son los Tiene rango constitucional y est


responsables. Las evaluaciones de a cargo de la Auditora General de
estos controles estn a cargo de la Nacin.
la Sindicatura General de la Nacin.
A cargo del Tribunal de Cuentas.
Goza de independencia, pero
ejerce el control delegado del
Congreso.

Brasil

Cada poder debe tener sus


propios sistemas de control,
integrados entre s. La Secretara
de Control Interno coordina y
supervisa.

Chile

Cada ministerio es responsable a A cargo de la Contralora General.


travs de un auditor ministerial. El contralor goza de inamovilidad
hasta los 75 aos.
Prima la legalidad.

Fuente: Petrei (1997).


Elaboracin propia.

193

JOS ROBLES MONTOYA

historia y la coyuntura poltica, as como variables tcnicas propias


del sector, que llevan una gran dosis de secretismo, lo que dificulta la
adecuada fiscalizacin por parte no slo de las entidades creadas para
tal fin sino de la sociedad civil. Esta razn y el poco inters de la clase
poltica y de la ciudadana por controlar la eficiencia en la asignacin de
recursos y en la ejecucin de stos en el sector Defensa han determinado
que, histricamente, el presupuesto de defensa sea un tema tab para
el anlisis y la evaluacin correspondiente por parte de las autoridades
encargadas de esta tarea, en especial las comisiones especializadas del
Congreso.
Una de las particularidades tcnicas est dada por la definicin de lo
que se denomina, por un lado, el sector Defensa, y por otro, la funcin
seguridad y defensa (funcin 07).50 La conformacin del sector Defensa
est dada por la conjuncin de cuatro pliegos presupuestales, a saber:
Ministerio de Defensa (pliego 026), Servicio Nacional de Meteorologa
e Hidrologa, SENAMHI (pliego 331), Instituto Geogrfico Nacional (pliego
332) y Consejo Supremo de Justicia Militar (pliego 333). Existen,
adems, otros organismos pblicos Ministerio del Interior, Instituto
Nacional de Defensa Civil, entre otros que colaboran con la seguridad
y la defensa nacional a travs de sus respectivas actividades. He aqu
que surge la denominada funcin defensa y seguridad nacional.51 Una
separacin de sta en dos funciones independientes permitir tener un
mayor control en el gasto especfico en que incurra el sector Defensa,
transparentando la asignacin y la distribucin de los recursos
destinados al sector. Indudablemente que esta separacin de funciones
en la estructura programtica tendra que venir precedida por la
separacin constitucional de las tareas de defensa y seguridad u orden
interno.
Otro aspecto que se debe tener en cuenta para la comprensin del
presupuesto total52 de defensa es la composicin del gasto en el sector
Defensa. ste se puede dividir en gastos de operacin o funcionamiento
Esta funcin comprende los programas de Defensa Terrestre, Defensa Martima,
Defensa Area, Servicios de Inteligencia, Orden Interno, Defensa Contra Siniestros y
Defensa Conjunta.
51
Para mayores detalles, revisar Morn (2003).
52
Entendido como la suma del presupuesto pblico y el ingreso extrapresupuesto.
50

194

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

y gastos de adquisicin de armamentos. En el primero estn todos los


gastos fijos y variables que permiten la operacin cotidiana y el
funcionamiento del sector Defensa, y que provienen de los recursos que
el gobierno le asigna ao a ao a este sector. Es lo que se puede
denominar el gasto de cuartel (Hernndez 2003). En el segundo
tenemos las compras de material blico realizadas por el sector, con
recursos provenientes de fuera del presupuesto pblico anual, llmense
endeudamiento pblico, fondos de privatizacin o fondos especficos
para defensa. Como vemos, ambos componentes se deben tener en cuenta
para el anlisis del verdadero gasto efectuado por el sector Defensa.
Asimismo, las fuentes de financiamiento son un aspecto muy relacionado
con el tipo de gasto que se debe realizar. El presupuesto de defensa
tiene como fuente de financiamiento los denominados recursos
ordinarios (RO) y los recursos directamente recaudados (RDR), sin
olvidar que a partir del 1 de enero del 2005 tambin tiene una fuente de
financiamiento extrapresupuestal, el denominado Fondo de Defensa
Nacional.53
En cuanto al proceso presupuestario en el sector Defensa en el Per,
podemos afirmar que se adecua al proceso presupuestario general
anteriormente descrito. Respecto al sistema presupuestario utilizado,
se debe mencionar que es un sistema que est en proceso de
implementacin, cuya finalidad es integrar el sistema presupuestario
del sector con un mismo concepto y una misma metodologa de
actuacin. Aunque no se tienen datos sobre el grado de avance en la
implementacin de este nuevo sistema de gestin presupuestal, ste
buscara estandarizar el proceso de planeamiento, programacin y
presupuesto para una mejor toma de decisiones respecto a la
administracin de los presupuestos en trminos de transparencia
presupuestal, eficacia y eficiencia (Palomino 2004: 72).
Este nuevo concepto de gestin del presupuesto ha sido denominado
sistema integrado de administracin financiera de la fuerza armada
(S IPAFA ), y privilegia el planeamiento administrativo, es decir, la

La ley 28455, que crea este fondo, se denomina Fondo para las Fuerzas Armadas
y Polica Nacional.

53

195

JOS ROBLES MONTOYA

conjuncin necesaria entre el planeamiento y la ejecucin de los rganos


administrativos. Este sistema establece la correlacin entre los objetivos
y las metas institucionales con los presupuestos asignados, y permite
medir los avances fsicos y econmicos de cada meta presupuestal, es
decir, el avance de la gestin por componentes institucionales. En ese
sentido, el SIPAFA consolida cinco procesos, a saber:54
a. Plan de largo plazo (LP)
El plan de largo plazo constituye el conjunto de propsitos generales
de cada institucin y las normas que detallan la ejecucin de stos. Los
propsitos son desagregados de los objetivos institucionales y deben
planificarse en funcin de los recursos disponibles en el tiempo. Este
LP tiene carcter institucional, puesto que involucra la participacin de
toda la institucin; es procesal, ya que cumple varias etapas; y sobre
todo, busca ser realista, en tanto y en cuanto propone propsitos
posibles de ser alcanzados durante el perodo de planeamiento. Su
elaboracin y actualizacin es responsabilidad de los estados mayores
generales de cada instituto.
b. Apreciacin a mediano plazo (AMP)
Teniendo establecidos los propsitos y objetivos de largo plazo, la AMP
permite determinar cules de stos podrn ser cubiertos en un plazo
menor de tiempo. Estos objetivos de mediano plazo son producto del
anlisis de la situacin actual y del establecimiento de tendencias en el
mediano plazo, que permitirn visualizar las necesidades y las posibilidades
de satisfacerlas adecuadamente. La AMP debe ser actualizada anualmente
por el estado mayor general de cada instituto armado.
c. Plan quinquenal de objetivos
Tomando como base la AMP, los estados mayores generales establecen
los objetivos a mediano plazo y las metas correspondientes anualizadas,
con el fin de satisfacer los requerimientos de las instituciones en el
mediano plazo. Estos objetivos quinquenales son ms detallados que
los de LP y se expresan en trminos cuantitativos para establecer logros
54

Para mayores detalles sobre el SIPAFA, vase ver Palomino (2004: 74 y ss.).

196

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

parciales y permitir una adecuada evaluacin. El plan quinquenal es


actualizado anualmente, luego de la aprobacin de la AMP por parte del
estado mayor de cada instituto armado.
d. Programa director
Este documento desagrega las metas anualizadas del plan quinquenal
en submetas, las relaciona con la disponibilidad de recursos y les otorga
un tiempo de ejecucin. Este documento, de periodicidad anual, ser
elaborado y/o actualizado por las dependencias institucionales
responsables de la ejecucin de los sistemas de planificacin estratgica
administrativa de cada instituto.
e. Plan anual de metas
Es el instrumento de ejecucin anual dentro del proceso de planeamiento
que permite cumplir con los objetivos quinquenales previstos. Prioriza las
metas que se deben cumplir por ao, compatibilizndolas con los recursos
asignados por el Estado en los presupuestos iniciales de apertura.
En conclusin, el SIPAFA es una herramienta de gestin en el nivel de
planificacin, programacin y presupuestacin que complementa mucho
ms la visin del Sistema Integrado de Administracin Financiera y
Econmica (S IAF ), que es un instrumento de presupuestacin y
contabilidad.
La responsabilidad del ministerio, a travs del Viceministerio de Asuntos
Econmicos y de la Direccin de Economa, consistir en coordinar la
correcta aplicacin del sistema en su conjunto dentro de las unidades
ejecutoras del pliego, en especial los institutos armados, que son los
directos responsables de la ejecucin presupuestal y contable.
3.3 Anlisis del presupuesto de defensa
Analizar el presupuesto de defensa es estudiarlo en funcin de la
clasificacin del presupuesto nacional, que en los pases de Latinoamrica
es muy similar.55
55

Para mayores detalles, revisar Donadio y otros (2004: 118 y ss.).

197

JOS ROBLES MONTOYA

CUADRO 6
CLASIFICACIN PRESUPUESTARIA
Clasificacin

Preguntas base

Administrativa

Quin gasta?

Objeto/grupo/tipo
de gastos

En qu se gasta?

Funcional

Para qu se gasta?

Financiamiento

Cmo se financia?

Componentes
Dependencias de la
administracin pblica
Gasto corriente
Gasto de capital
Programas
Actividades
Proyectos
Recursos ordinarios
Recursos directamente
recaudados

Fuente: Donadio y otros 2004.


Elaboracin propia.

Esta clasificacin presupuestaria tiene como objeto permitir una lectura


ms clara sobre el uso de los recursos, su destino, sus objetivos y los
responsables de su ejecucin. Para el presente texto, en el que hacemos
un anlisis del presupuesto de defensa del Per 2003-2005, se han
tomado cifras oficiales de los presupuestos anuales del Estado
presentadas por el SIAF en el portal de transparencia econmica del
Ministerio de Economa y Finanzas. Estas cifras permitirn realizar un
anlisis cuantitativo del presupuesto del sector Defensa y responden a
las preguntas formuladas en el cuadro 6. Se ha trabajado sobre los
presupuestos iniciales de apertura tanto de recursos ordinarios como
de recursos directamente recaudados, puesto que stos representan
la voluntad poltica del gobierno en cuanto a la asignacin de los recursos
para el siguiente ao fiscal.
3.3.1 Quin gasta?
Esta pregunta responde a la clasificacin administrativa del presupuesto
pblico. Establece a qu entidades pblicas, denominadas pliegos

198

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

presupuestales, se les distribuye proporcionalmente el total del gasto


pblico establecido para un ao fiscal. Esta asignacin nos permitir
observar prioridades en la asignacin de recursos del Estado, prioridades
que deben guardar coherencia con lo establecido en las planificaciones
multianuales denominadas marco macroeconmico multianual.
Analizando el cuadro 7 vemos que el presupuesto 2005 para el sector
Defensa aument en ms de 400 millones de nuevos soles en
comparacin con el 2004, y es la programacin de mayor presupuesto
sectorial despus de Economa y Finanzas (pliego 9), ya que incluso
supera el presupuesto de Educacin (pliego 10) en casi 5 millones de
nuevos soles. Es decir, que para el 2005 el sector Defensa tuvo prioridad
en la asignacin de los recursos establecidos en la Ley de Presupuesto
Pblico. Este aspecto fue corregido en parte con la ley 28562, que
autoriz un crdito suplementario en el que para el sector Educacin se
establecan 72 millones de nuevos soles y para el sector Defensa 13,5
millones de nuevos soles.56
La ley 28652, Ley del Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal
2006, establece que el sector Defensa tendr, sumados sus cuatro
pliegos presupuestales, 3.652 millones de nuevos soles, casi 68 millones
de nuevos soles ms que el ao 2005. Este monto representa,
aproximadamente, 7,1% del total del presupuesto general de la
Repblica, que asciende a 50.862 millones de nuevos soles.

56

La ley 28562 fue promulgada el 28 de junio del 2005.

199

JOS ROBLES MONTOYA

CUADRO 7
ASIGNACIN DEL PRESUPUESTO POR PLIEGOS 2003-2005
EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Pliego

Sector

13
35
28
21
19
26
20
9
10
16
99
7
31
6
22
39
32

Agricultura
Comercio Exterior y Turismo
Congreso de la Repblica
Consejo de la Magistratura
Contralora General
Defensa
Defensora del Pueblo
Economa y Finanzas
Educacin
Energa y Minas
Gobiernos regionales
Interior
Jurado Nacional de Elecciones
Justicia
Ministerio Pblico
Mujer y Desarrollo Social
Oficina Nacional de Procesos
Electorales (ONPE)
Poder Judicial
Presidencia del Consejo de
Ministros
Produccin
Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil (RENIEC)
Relaciones Exteriores
Salud
Trabajo y Promocin del
Empleo
Transportes y Comunicaciones
Tribunal Constitucional
Vivienda

4
1
38
33
8
11
12
36
24
37

Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.

200

2003

2004

2005

760,72
85,48
351,50
8,71
110,86
3.066,37
20,00
13.585,03
3.848,95
325,13
0,00
2.855,93
19,26
228,79
264,24
1.084,43

507,22
156,31
325,13
10,07
139,03
3.177,87
26,32
15.044,94
3.506,84
236,10
7.064,12
2.954,27
19,16
216,40
273,35
400,67

530,46
155,27
294,63
9,83
151,70
3.584,78
21,12
16.970,58
3.579,53
256,85
7.889,36
3.199,56
19,09
228,03
280,99
1.025,28

14,48
563,96

17,45
561,31

18,29
642,07

12.478,46
109,12

416,42
120,21

443,02
111,35

78,11
367,69
2.170,87

64,95
346,73
2.041,37

72,64
388,53
2.398,48

216,36
1.249,80
10,82
640,82

204,32
1.141,70
11,60
456,83

228,74
1.154,68
13,36
503,71

44.516,19

39.440,72

44.170,04

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

CUADRO 8
PRESUPUESTO DE DEFENSA 2006
EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Pliego

Monto 2006

Ministerio de Defensa
Servicio Nacional de Meteorologa e
Hidrologa (SENAMHI)
Instituto Geogrfico Nacional
Consejo Supremo de Justicia Militar

3.622,9
22,1
3,1
4,6

Fuente: Cifras obtenidas de <www.mef.gob.pe>.


Elaboracin: propia.

En cuanto al anlisis especfico del presupuesto destinado al sector


Defensa, debemos mencionar que existiran cuatro quines
responsables del gasto, entre los cuales el Ministerio de Defensa tiene
la mayor importancia con un 99,16% del total del presupuesto del sector,
tal como se muestra en los cuadros 9 y 10.
CUADRO 9
PLIEGOS PRESUPUESTALES DEL SECTOR DEFENSA 2003-2005
EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Pliegos

2003

026: Ministerio de Defensa


3.035,51
21,92
331: SENAMHI
332: Instituto Geogrfico Nacional
3,55
333: Consejo Supremo de Justicia Militar
5,39

3.066,38

2004

2005

3.147,06
21,86
3,46
5,47

3.554,50
21,83
3,36
5,09

3.177,86

3.584,78

Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.

201

JOS ROBLES MONTOYA

CUADRO 10
PLIEGOS PRESUPUESTALES DEL SECTOR DEFENSA 2005
Pliegos

% del total

026: Ministerio de Defensa


331: SENAMHI
332: Instituto Geogrfico Nacional
333: Consejo Supremo de Justicia Militar

99,16
0,61
0,09
0,14
100,00

Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.

Por otro lado, lo que se consigna en los cuadros 9 y 10 como presupuesto


destinado al Ministerio de Defensa (pliego 26) no significa que el
ministerio como tal sea el que gasta, sino incluye el gasto del comando
conjunto y de los institutos armados, que presupuestalmente reciben
la denominacin de unidades ejecutoras. El cuadro 11 muestra una
mayor desagregacin sobre los responsables del gasto del sector.
CUADRO 11
PRESUPUESTO POR UNIDAD EJECUTORA DEL PLIEGO 26: DEFENSA
EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Unidades ejecutoras
Ministerio de Defensa-Oficina General de
Administracin (OGA)
Comando conjunto
Ejrcito Peruano
Marina de Guerra del Per
Fuerza Area del Per
Comisin Nacional de Investigacin y
Desarrollo Aeroespacial (CONIDA)
Escuela Nacional de Marina Mercante
Oficina Previsional de la Fuerza Armada

Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.

202

2003

2004

2005

25,15
6,12
964,02
768,17
698,78

27,15
6,13
845,11
756,69
613,13

26,01
6,73
1.034,13
854,31
668,39

2,92
5,86
564,48

2,06
6,09
890,69

3,03
6,44
955,44

3.035,51

3.147,06

3.554,50

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

Analizando el cuadro 11 podemos indicar que el presupuesto de los


institutos armados representa aproximadamente 71% del total del pliego
presupuestal, siendo el Ejrcito Peruano (unidad ejecutora 003) al que
se le destina mayor presupuesto. Es importante resaltar el incremento
permanente del presupuesto asignado a la Oficina Previsional (unidad
ejecutora 009), que representa aproximadamente 27% del presupuesto
del pliego durante el 2005. Asimismo, llama la atencin que la nica
unidad ejecutora que disminuye su presupuesto con relacin al ejercicio
fiscal anterior sea el Ministerio de Defensa-OGA, lo que contradice el
espritu de una reforma del sector Defensa, en la que se debiera fortalecer
el papel del ministerio como ente rector del sector, aspecto que debera
verse expresado en una mayor asignacin.
A su vez, cada unidad ejecutora distribuye el presupuesto recibido dentro
de su organizacin; sin embargo, este desagregado institucional no est
consignado en el portal de transparencia del Estado peruano. La
clasificacin institucional o administrativa del Ministerio de Defensa
ser ms transparente, cuanto ms se corresponda con el organigrama
del Ministerio de Defensa y de la FF. AA. (Donadio y otros 2004: 77).
As, tenemos que no se conocen las asignaciones a las regiones militares,
las zonas navales ni las alas areas, aspecto que, adems de ser poco
transparente, dificulta el establecimiento de estndares e indicadores
de eficiencia en el manejo de los recursos asignados a cada comando u
organizacin dependiente de cada instituto armado. Finalmente, los
otros pliegos presupuestales componentes del sector Defensa tienen
slo una unidad ejecutora por pliego, por lo que no se consigna su
anlisis.
3.3.2 Para qu se gasta?
Esta pregunta responde al criterio de clasificacin funcional del presupuesto
pblico, es decir, permite desagregar el presupuesto en funciones de acuerdo
con las actividades funcionales que la fuerza armada realiza.
El clasificador funcional programtico para el ao fiscal 200557 indica e
identifica las funciones primordiales del Estado, en diferente nivel de
57
Anexo 3 de la resolucin directoral 010-2005/EF/76.01 del 11 de febrero del
2005.

203

JOS ROBLES MONTOYA

agregacin, en las que el gobierno aplica los recursos pblicos para


lograr los objetivos nacionales; esta clasificacin se divide en funciones,
programas, subprogramas, actividades-proyectos, componentes y
metas. Para el presente anlisis, trabajaremos en el nivel funcin y
programa en el pliego 026, y en las tres principales unidades ejecutoras
del pliego, que corresponden a cada instituto armado.
Entendemos por funcin el nivel mximo de agregacin de las acciones
del Gobierno para el cumplimiento de los deberes primordiales del
Estado.58 Para tal efecto, el clasificador funcional programtico ha
establecido 17 funciones en el nivel gobierno, correspondindole al
Ministerio de Defensa (pliego 026) las que se consignan en el cuadro 12.
CUADRO 12
FUNCIONES DEL PLIEGO 026
EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Funciones

05:
07:
09:
14:

Asistencia y previsin social


Defensa y seguridad nacional
Educacin y cultura
Salud y saneamiento

2003

2004

2005

564,48
2.396,09
39,36
35,57

561,92
2.510,18
39,38
35,57

955,44
2.523,47
43,52
32,06

3.035,51

3.147,06

3.554,50

Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.

Asimismo, entendemos por programa el desagregado de la Funcin que


refleja acciones interdependientes con la finalidad de alcanzar objetivos y
metas finales.59 Como vemos, son cuatro los deberes primordiales o
funciones establecidas para el Ministerio de Defensa que sern analizadas
a continuacin junto con los programas que las integran.60

Vase <www.transparencia-economica.mef.gob.pe/glosario/siaf-sp.asp>.
Anexo 3 de la resolucin directoral 010-2005/EF/76.01 del 11 de febrero del 2005.
60
Para mayores detalles, vase el anexo 3 de la resolucin directoral 010-2005/EF/
76.01 del 11 de febrero del 2005.
58
59

204

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

a. Funcin 05: Asistencia y previsin social


Esta funcin comprende todos los programas, subprogramas y
actividades cuyos objetivos buscan el desarrollo social del personal del
sector Defensa, y comprenden su asistencia y jubilacin. Si analizamos
el cuadro 13 en trminos absolutos, podemos indicar que en el 2005 se
ha producido un incremento en lo asignado para esta funcin de
alrededor de 400 millones de nuevos soles; es decir que con relacin a
la funcin en s misma, el aumento ha sido de casi 70%. Respecto al
ejercicio presupuestal, tenemos que del ao 2004, que representa un
18% del presupuesto, pasamos al 2005 con un peso relativo
correspondiente al 27%, lo que indica un incremento de 9% en
comparacin con el presupuesto anterior.
Para la funcin 05: Asistencia y previsin social, el clasificador desagrega
la funcin en el programa 015, Previsin, que enmarca el conjunto de
acciones destinadas a garantizar el amparo y la asistencia a los
asegurados y beneficiarios del sistema previsional militar.
CUADRO 13
FUNCIN 05: ASISTENCIA Y PREVISIN SOCIAL
EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Programas
015 Previsin
Subprogramas
0052 Previsin social al cesante
y jubilado

2003

2004

2005

564,48

561,92

955,44

564,48

561,92

955,44

Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.

Respecto al sistema previsional militar,61 debemos indicar que se ha


convertido en un tema muy lgido al interior del sector Defensa. Este
sistema se sustenta en la Caja de Pensiones Militar Policial (CPMP),
organismo estructurado y constituido con leyes emitidas hace 30 aos
y que no han sido modificadas a la par que las modificaciones del sistema
61

Este tema ha sido muy bien tratado por Palomino (2004: 195 y ss.).

205

JOS ROBLES MONTOYA

previsional pblico del Estado peruano. Asimismo, desde su creacin,


la CPMP ha afrontado una serie de problemas que determinan que el
mecanismo de financiamiento para las pensiones no pueda ser cubierto
con eficiencia. Aspectos como leyes antiguas no acordes con sistemas
modernos de previsin social, asignacin de beneficios sin criterios
tcnicos en relacin con los aportes efectuados, mal uso de los recursos
de la CPMP por diversas administraciones y deudas contradas por el
propio Estado determinan que el sistema de pensiones de la CPMP sea
insostenible en el tiempo.
Esta dramtica situacin exige adoptar, en el ms breve plazo, acciones
para revertirla con la finalidad de proteger a los miembros en situacin
de actividad, en su calidad de aportantes y futuros pensionistas, a fin de
asegurar que perciban sus pensiones y otros beneficios de acuerdo con
la ley (Palomino 2004: 212).
b. Funcin 07: Defensa y seguridad nacional
Comprende todo lo relacionado con la direccin, coordinacin y
conduccin de las acciones tendentes a garantizar la independencia, la
soberana y la integridad territorial, as como el mantenimiento y el
restablecimiento del orden pblico y la preservacin el orden interno,
incluyendo acciones de prevencin y atencin a la poblacin en caso de
desastres naturales.
Del anlisis del cuadro 12 podemos indicar que esta funcin mantiene
la prioridad en la asignacin del gasto del pliego, representando
aproximadamente 71% del total del presupuesto asignado al Ministerio
de Defensa.
Asimismo, los institutos armados asignan la mayora de su presupuesto
al cumplimiento de la funcin 07. As, tenemos que el Ejrcito destina
aproximadamente 96% de su presupuesto durante los tres ltimos aos;
la Marina de Guerra y la Fuerza Area, a su vez, destinan 99% y 97% de
su presupuesto, respectivamente.

206

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

CUADRO 14
FUNCIN DEFENSA Y SEGURIDAD POR UNIDAD EJECUTORA
EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Funcin defensa y
seguridad nacional
Ejrcito del Per
Marina de Guerra del Per
Fuerza Area del Per

2003

2004

2005

942,53
742,68
677,72

814,67
739,53
591,96

994,87
847,34
648,61

Fuente: www.ofi.mef.gob.pe/transparencia.
Elaboracin propia

En cuanto a los programas establecidos para la funcin 07, Defensa y


seguridad nacional, el clasificador la desagrega para el 2005 en los
programas de Administracin (programa 003), Ciencia y tecnologa
(programa 007), Orden externo (programa 066) y Orden interno
(programa 022).
CUADRO 15
PROGRAMAS DE LA FUNCIN 07: DEFENSA Y SEGURIDAD NACIONAL
EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Programas
003:
007:
022:
066:

Administracin
Ciencia y tecnologa
Orden interno
Orden externo

Total funcin

2003

2004

2005

1.988,02
5,86
31,05
371,16

2.072,11
5,86
31,05
401,16

1.054,38
2,09
43,15
1.423,84

2.396,10

2.510,18

2.523,47

Fuente: www.ofi.mef.gob.pe/transparencia.
Elaboracin propia

Del anlisis del cuadro 15 podemos concluir que a pesar de que el


presupuesto establecido para la funcin slo ha aumentado en menos
de 1% (aproximadamente 13 millones de nuevos soles), la distribucin
interna en los presupuestos de los programas ha variado en 100%.
As, tenemos que del programa Administracin se han reducido

207

JOS ROBLES MONTOYA

aproximadamente mil millones de nuevos soles que han sido reasignados


al programa Orden externo, programa que debe ser el motor de la funcin
y, por ende, del pliego presupuestal.
Analizando cada programa, diremos que segn el clasificador funcional,
el programa Administracin comprende todas las acciones destinadas a
realizar la gestin de los recursos humanos, materiales y financieros.
Para el 2005, su presupuesto se vio reducido considerablemente en
comparacin con el 2004: de representar 83% del presupuesto de la
funcin 007 en el 2004, pasa a ser aproximadamente 42% del presupuesto
funcional del 2005. Este programa contiene los subprogramas de
Administracin general (apoyo a la gestin administrativa) y de Control
interno (control gubernamental y de legalidad de las acciones).
CUADRO 16
PROGRAMA ADMINISTRACIN
EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Programas
003 : Administracin
Subprogramas
0006: Administracin general
0014: Control interno

2005
1.054,38

1.053,20
1,18

Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.

En cuanto al programa de Ciencia y tecnologa, diremos que contiene


todas las acciones que promueven y desarrollan los aspectos cientficos
y tecnolgicos dentro del sector Defensa. Este presupuesto es bastante
exiguo, pues no representa ni 0,1% del presupuesto funcional. Llaman
la atencin los escasos recursos asignados a este programa, puesto
que la investigacin y el desarrollo son fundamentales en fuerzas armadas
modernas, que no cuentan con muchos recursos para el equipamiento
militar.

208

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

Este programa se subdivide en los subprogramas de investigacin bsica


(trabajo terico de adquisicin de nuevos conocimientos), de investigacin
aplicada (aplicacin de dichos conocimientos a una finalidad especfica) y
de desarrollo experimental (desarrollo y produccin de nuevos equipos
y/o mejoramiento tcnico de los existentes).
Hay que destacar que a pesar del exiguo presupuesto destinado a este
programa existen avances cualitativos importantes como los mostrados
en el proyecto Direccin de Educacin y Doctrina del Ejrcito (DIEDE),
que busca disminuir la brecha tecnolgica que existe entre nuestros
vehculos de combate en comparacin con los de la regin, utilizando
para ello tecnologa nacional.62
CUADRO 17
PROGRAMA CIENCIA Y TECNOLOGA
EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Programa
007: Ciencia y tecnologa
Subprogramas
0024: Investigacin bsica
0025: Investigacin aplicada
0026: Desarrollo experimental

2005
2,09

0,14
1,47
0,48

Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.

El programa Orden interno comprende todas las acciones destinadas a


preservar el orden y la tranquilidad pblica dentro del Estado. Para el
presente ao, el presupuesto asignado al programa ha aumentado
aproximadamente en 39%, lo que indica la mayor importancia de las
acciones de orden interno para el sector Defensa, en especial los aspectos
destinados a la defensa area. Este programa establece los subprogramas
de Administracin general, Control de la contaminacin, Defensa area
y Defensa martima.
62

Vase <www.ejercito.mil.pe>.

209

JOS ROBLES MONTOYA

CUADRO 18
PROGRAMA ORDEN INTERNO
EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Programa

2005

022: Orden interno

43,15

Subprogramas

0006: Administracin general


0130: Control de la contaminacin
0189: Defensa area
0188: Defensa martima

3,23
0,88
36,60
2,44

Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.

El programa de Orden externo, principal programa de la funcin Defensa


y Seguridad Nacional, comprende
el conjunto de acciones para el planeamiento, asesoramiento y
coordinacin de las operaciones de la Defensa Nacional en el mas
alto nivel, con la finalidad de garantizar la independencia, soberana
e integridad territorial del pas, as como en otras acciones que
sern encomendadas por el supremo gobierno.63
Para el 2005, el programa aument en casi 100% en comparacin con
el ao 2004, pasando a representar aproximadamente 56% del total
del presupuesto de la funcin. Este programa contiene los subprogramas
de Administracin general, Defensa area, Defensa conjunta, Defensa
Martima y Defensa terrestre.

63
Vase el anexo 3 de la resolucin directoral 010-2005-EF-76.01 del 11 de febrero
del 2005.

210

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

CUADRO 19
PROGRAMA ORDEN EXTERNO
EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Programa

2005

066: Orden externo

1.423,84

Subprogramas
0006:
0187:
0188:
0189:
0190:

Administracin general
Defensa terrestre
Defensa martima
Defensa area
Defensa conjunta

842,73
258,83
160,57
159,87
1,84

Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.

c. Funcin 09: Educacin y cultura


Esta funcin comprende todas las acciones y servicios destinados a
asegurar la formacin intelectual, moral, cvica y profesional de los
elementos militares para su participacin eficaz en el desarrollo del pas.
Asimismo, comprende todas las acciones destinadas a preservar y
difundir la cultura de defensa.
CUADRO 20
FUNCIN EDUCACIN Y CULTURA
EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Funcin educacin
y cultura

2003

2004

2005

Ejrcito del Per


Marina de Guerra del Per
Fuerza Area del Per

8,41
14,87
9,40

17,41
6,37
9,40

20,10
5,84
8,02

Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.

211

JOS ROBLES MONTOYA

En el cuadro 20 podemos distinguir que el presupuesto destinado a


esta funcin se ha reducido en 9% aproximadamente para la Marina de
Guerra, y en 15% aproximadamente para la Fuerza Area.
Para la funcin 09, Educacin y cultura, el clasificador funcional indica
que Defensa comprende los programas de administracin, capacitacin
y perfeccionamiento y educacin superior.
CUADRO 21
FUNCIN 09: EDUCACIN Y CULTURA
EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Programas

2003

2004

2005

003: Administracin
029: Educacin superior
030: Capacitacin y perfeccionamiento

1,07
4,79
33,49

1,08
4,79
33,49

5,08
4,10
34,33

Total funcin

39,35

39,36

43,51

Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.

El programa Administracin comprende las acciones que permiten


gerenciar adecuadamente los recursos destinados a la funcin Educacin
y cultura; contiene, a su vez, el subprograma Administracin general.
En cuanto al programa Capacitacin y perfeccionamiento, abarca todas
las acciones destinadas a brindar capacitacin y perfeccionamiento por
parte de los institutos armados. Comprende el subprograma
Capacitacin, entrenamiento y perfeccionamiento de los recursos
humanos, que busca la eficiencia en el rendimiento profesional de los
integrantes de cada instituto militar. Por ltimo, el programa Educacin
superior busca la formacin de alto nivel de los elemento militares.
d. Funcin 14: Salud y saneamiento
Esta funcin comprende todas las acciones destinadas a mantener y
desarrollar la salud de los militares, permitiendo as elevar su nivel de vida.

212

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

CUADRO 22
FUNCIN SALUD Y SANEAMIENTO
EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Funcin Salud y
saneamiento

2003

2004

2005

Ejrcito del Per


Marina de Guerra del Per
Fuerza Area del Per

13,07
10,6
11,65

13,02
10,78
11,76

19,16
91,13
11,76

Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.

Del cuadro 22 se deduce que el Ejrcito Peruano increment el


presupuesto destinado a esta funcin aproximadamente en 47% con
relacin al presupuesto 2004, la Fuerza Area lo mantuvo igual y la
Marina de Guerra disminuy dicho presupuesto en 90%. Hay que
resaltar que lo establecido en el presupuesto de la Marina de Guerra
para esta funcin, durante el 2005, es aproximadamente el monto
ejecutado acumulado durante el ejercicio 2004. Por qu tanta diferencia
en la asignacin presupuestal de cada instituto?
Para la funcin 14, Salud y saneamiento, el clasificador indica que el
sector Defensa comprende el programa de Salud individual, que enmarca
todas las acciones destinadas a la rehabilitacin y recuperacin de la
salud de los miembros militares y sus familiares. Se subdivide en el
subprograma de Atencin mdica bsica, que establece las atenciones
finales e intermedias ejecutadas por los hospitales y centros de salud
del sector Defensa.

213

JOS ROBLES MONTOYA

CUADRO 23
PROGRAMA SALUD INDIVIDUAL
EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Funcin 14: Salud y saneamiento
Programas
064 Salud individual
Total funcin

2003

2004

2005

35,57
35,57

35,57
35,57

32,06
32,06

Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.

3.3.3 En qu se gasta
Esta pregunta responde al criterio de clasificacin por categora del
gasto y por grupo genrico de gastos.
En cuanto a la categora del gasto, el clasificador de los gastos pblicos
para el ao fiscal 2005 establece tres grandes rubros: gastos corrientes
(cdigo 5), gastos de capital (cdigo 6) y servicio de la deuda (cdigo 7).
En los gastos corrientes se consideran todos aquellos destinados al
gasto social64 del sector y al gasto administrativo, que permitir el
funcionamiento cotidiano del sector.
Esta categora comprende los denominados gastos fijos y gastos variables.
Los gastos fijos son los ineludibles e inerciales del sector (remuneraciones,
salarios, obligaciones sociales, funcionamiento administrativo). Los
gastos variables deben ser los que estn relacionados directamente con
las actividades operativas capacitacin, entrenamiento de las unidades
ejecutoras del Ministerio, es decir los institutos armados. En la prctica,
con este nivel de agregacin no se puede visualizar si lo asignado es para
gastos fijos o para variables. Lo conveniente sera establecer una
estructura programtica que deje ver de manera transparente lo asignado

64
Entendido como las remuneraciones, la previsin social y las obligaciones sociales
con los miembros del sector.

214

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

a cada genrica de gasto, con el fin de evaluar correctamente la eficiencia


en el uso de los recursos pblicos establecidos para el sector.
Los gastos de capital son aquellos destinados al incremento inmediato
o futuro del patrimonio del Estado,65 que permitir la adquisicin o
reposicin de equipos, vehculos y materiales del sector. Por ltimo, el
servicio de la deuda comprende los gastos destinados al cumplimiento
de las obligaciones originadas por la deuda pblica del Estado
correspondiente al sector.
El grupo genrico de gasto es una clasificacin del gasto pblico a un
menor nivel de agregacin.66 Para su aplicacin en el sector Defensa
incluye personal y obligaciones sociales, obligaciones previsionales,
bienes y servicios, otros gastos corrientes, inversiones, otros gastos
de capital, intereses y cargos de la deuda, y por ltimo, la amortizacin
de sta.
La mayora de los grupos genricos de gasto tienen como modalidad de
aplicacin, para el sector Defensa, las aplicaciones directas; es decir,
aquellas que se realizan en forma directa, sin efectuar ninguna
transferencia de fondos. La genrica Personal y Obligaciones Sociales
utiliza tambin la modalidad de transferencia al Comit de Administracin
del Fondo de Asistencia y Estmulo (CAFAE).

Vase el anexo 4, Clasificador de los gastos pblicos para el ao fiscal 2005, de


la resolucin directoral 010-2005/EF/76.01 del 11 de febrero del 2005.
66
dem.
65

215

JOS ROBLES MONTOYA

CUADRO 24
GENRICA DE GASTO 2006: PLIEGO 026 DEL MINISTERIO DE DEFENSA
EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Cat.

Genrica de gasto

Monto asignado

5
5
5
5
6
6
7
7

1. Personal y obligaciones sociales


2. Obligaciones previsionales
3. Bienes y servicios
4. Otros gastos corrientes
5. Inversiones
7. Otros gastos de capital
8. Intereses y cargos de la deuda
9. Amortizacin de la deuda
Total

1.311,6
609,1
1.017,2
608,2
25,1
42,5
1,4
7,7
3.622,9

Fuente: <www.mef.gob.pe>.
Elaboracin propia.

CUADRO 25
GENRICAS DE GASTO 2003-2005: PLIEGO 026 DEL MINISTERIO DE DEFENSA
EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Categora
5

5
5
5
6
6
7
7

Genrica de gasto

2003

1, Personal y obligaciones
sociales
1.209,36
2. Obligaciones previsionales
564,24
3. Bienes y servicios
843,96
4. Otros gastos corrientes
363,33
5. Inversiones
15,65
7. Otros gastos de capital
33,70
8. Intereses y cargos de la deuda
2,52
9. Amortizacin de la deuda
2,72
3.035,49

2004
1.190,44
561,68
946,15
394,16
15,66
33,70
2,52
2,72
3.147,93

2005
1.271,16
609,59
1.060,41
554,26
10,67
38,69
1,30
8,40
3.554,48

Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.

Del cuadro 25 podemos deducir que todas las genricas de gasto


sufrieron un incremento en el presupuesto 2005 respecto al ao anterior,
a excepcin de la genrica Inversiones y la correspondiente a intereses

216

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

y cargos de la deuda, siendo las genricas de Otros gastos y la de


Amortizacin de la deuda las que ms crecieron respecto al ao anterior
aproximadamente en 40% y 300%, respectivamente.
En lo que respecta al presupuesto del 2005, observamos que el gasto
en personal personal, obligaciones sociales y obligaciones
previsionales represent aproximadamente 53% del presupuesto
asignado, mientras que el gasto administrativo bienes y servicios
aproximadamente 30% de lo presupuestado, lo que representa un gasto
no operativo superior a 83%, ndice bastante elevado si tomamos en
cuenta los niveles de otros pases.67 Por otro lado, los gastos operativos
de la fuerza es decir, los destinados al entrenamiento y la capacitacin
de los efectivos militares no pueden ser visibilizados directamente
en funcin de que estn considerados gastos variables, y como ya dijimos,
la actual estructura programtica no deja visualizarlos rpidamente.
Estos gastos pueden ingresar en lo considerado como otros gastos
corrientes, lo que nos lleva a inferir que los gastos operativos de la
fuerza saldran de esta genrica de gasto. Descontando las planillas de
asignacin de combustible al grado,68 estaran bordeando 160 millones
de nuevos soles en el 2005 para los tres institutos armados en su
conjunto; es decir, 53 millones de nuevos soles anuales para cada uno.
A continuacin, analizaremos cada genrica de gasto por separado.
a. Personal y obligaciones sociales
Esta genrica de gasto, perteneciente a la categora de gastos corrientes,
comprende en forma general todos aquellos gastos destinados al pago
del personal activo con vnculo laboral, as como otros beneficios por el
ejercicio efectivo del cargo que incluyen las obligaciones del empleador.
En el caso especfico de Defensa, comprende el pago de remuneraciones
al personal militar en activo, as como al personal civil que labora en el
sector. Todo esto regulado por el decreto supremo 213-90-EF (Palomino
Chile 52%, Ecuador 55% y Estados Unidos 58%. Datos tomados de Sipri Yearbook
2003, citado por Palomino (2004: 142).
68
En el 2003 la planilla de combustibles represent 380 millones de nuevos soles.
Hay que tener en cuenta que esta planilla se incrementa anualmente en funcin de
los nuevos ascensos a los grados superiores. Para mayores detalles, vase Palomino
(2004:141).
67

217

JOS ROBLES MONTOYA

2004: 110), mediante el cual se aprobaron las escalas remunerativas


de militares y policas. Como vemos, se trata de una legislacin obsoleta
que se sustenta en factores como una moneda nacional en desuso (el
inti) y en indicadores ya vencidos, como el ingreso mnimo legal
(Palomino 2004: 111).
CUADRO 26
GENRICA DE GASTO PERSONAL Y OBLIGACIONES SOCIALES POR UNIDADES EJECUTORAS
EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Unidades ejecutoras
001 Ministerio de Defensa-OGA
002 Comando Conjunto
003 Ejrcito Peruano
004 Marina de Guerra del Per
005 Fuerza Area del Per
006 CONIDA
008 ENAMM
Total de la genrica de gasto
Total del Ministerio de Defensa

2004
4,72
0,90
473,82
398,88
274,89
1,95
2,57
1.157,74
3.147,06

2005
4,92
0,75
527,30
438,12
295,74
1,70
2,60
1.271,16
3.554,49

Variacin
0,20
-0,15
53,48
39,24
20,85
-0,25
0,03
113,42
407,43

Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.

Del anlisis del cuadro 25 podemos deducir que la genrica de gasto Personal
y obligaciones sociales representa aproximadamente 36% del presupuesto
del pliego ministerial. Asimismo, en el cuadro 26 podemos observar que
existe un incremento en las unidades ejecutoras correspondiente a los
institutos armados con relacin a lo presupuestado el 2004, a excepcin
de las unidades ejecutoras de CONIDA y ENAMM. Este aumento del presupuesto
de la genrica de gasto se debe al incremento de las remuneraciones
otorgadas a quienes realizan el servicio militar voluntario.69
Esta genrica tiene como una de sus modalidades de aplicacin la
denominada aplicacin directa y entre los principales elementos de gasto

69
Durante el 2004, el ministro de Defensa Roberto Chiabra logr que se aumentara
lo percibido en ms de 100%, pasando de 48 a 109 soles.

218

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

estn las retribuciones y complementos para el personal militar,70 que


suman aproximadamente 740 millones de nuevos soles (58% del
presupuesto de la genrica de gasto); las obligaciones del empleador
con un gasto de 164,5 millones de nuevos soles (13% de la genrica);
las retribuciones y complementos por la Ley de Bases de la Carrera
Administrativa, con un gasto previsto aproximado de 122 millones de
nuevos soles (9,6%); y los gastos variables ocasionales, que junto con
la escolaridad, los aguinaldos y las gratificaciones suman un aproximado
de 110 millones de nuevos soles (9%).
La otra modalidad de aplicacin de esta genrica de gasto se da a travs
de las transferencias al CAFAE, por un monto aproximado de 10,7 millones
de nuevos soles, teniendo como nico elemento de gasto las
subvenciones sociales por el total de la modalidad aplicada.
b. Obligaciones previsionales
La genrica de gasto correspondiente a las obligaciones previsionales,
que pertenece a los gastos corrientes, comprende todos los gastos
destinados al pago de pensiones en el sistema de montepo (Palomino
2004: 110) para el personal del sector Defensa en situacin de retiro.
Estos gastos tienen como marco legal de regulacin el decreto ley 19846,
promulgado el 26 de diciembre de 1972, en el que se unifican los regmenes
de pensiones del personal policial y militar. Como vemos, al igual que el
sistema remunerativo, este marco legal se torna a todas luces obsoleto.
Esta genrica de gasto tiene como nica unidad ejecutora la unidad 009
Oficina Previsional de la Fuerza Armada (OPREFA),71 la que en el presente
ao ha recibido 609,5 millones de nuevos soles (17% del total del
presupuesto del pliego 026 del Ministerio de Defensa), aproximadamente
50 millones de nuevos soles ms que en el 2004. Esta unidad ejecutora
slo regula las pensiones por montepo y no considera las pensiones

Estos gastos comprenden gastos afectos y no afectos a cargas sociales, como


remuneraciones bsicas, reunificadas, transitorias, bonificaciones personales, familiar,
especial por desempeo, refrigerio y movilidad, entre otros. Se sustentan en el
decreto supremo 135-94-EF.
71
Vase <http://www.mindef.gob.pe/oprefa-web/oprefa/index.html>.
70

219

JOS ROBLES MONTOYA

pagadas por la Caja de Pensiones Militar Policial. Lo ideal es que todo lo


correspondiente a obligaciones previsionales sea administrado por la
OPREFA como unidad ejecutora.
La modalidad de gasto de esta genrica es la aplicacin directa y los
principales elementos de gasto son las pensiones, con 544 millones de
nuevos soles que representan aproximadamente 90% del presupuesto
de la genrica y las obligaciones del empleador con un gasto
presupuestado de 14 millones.
c. Bienes y servicios
Esta genrica de gasto, tambin dentro de los gastos corrientes,
comprende aquellos gastos destinados fundamentalmente a
alimentacin, pagos de servicios pblicos y a los gastos que permitan
el da a da administrativo de las unidades ejecutoras del Ministerio de
Defensa. No se incorporan dentro de este quehacer cotidiano los gastos
de carcter operativo de los institutos armados, es decir, el
entrenamiento y la capacitacin.
CUADRO 27
BIENES Y SERVICIOS POR UNIDADES EJECUTORAS
EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Unidades ejecutoras
001 Ministerio de Defensa-OGA
002 Comando Conjunto
003 Ejrcito Peruano
004 Marina de Guerra del Per
005 Fuerza Area del Per
006 CONIDA
008 ENAMM

2004

2005

Variacin

17,56
4,97
286,000
310,07
292,98
0,11
3,31

17,15
5,81
378,14
343,12
310,02
1,17
3,74

-0,39
0,84
92,14
33,05
17,03
1,05
0,43

915,00

1.059,15

144,15

3.147,06

3.554,49

407,43

Total de la genrica de gasto


Total del Ministerio de
Defensa

Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.

220

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

Los gastos por bienes y servicios representan aproximadamente 30%


del total del pliego, habindose incrementado en 144 millones de nuevos
soles (15,7%) en comparacin con el presupuesto pblico programado
para el 2004. Todas las unidades ejecutoras han incrementado su
presupuesto en esta genrica a excepcin de la OGA del Ministerio de
Defensa, que ha disminuido, lo que reafirma la poca disposicin por
fortalecer el ministerio como ente rector del sector Defensa.
Esta genrica tiene como modalidad de gasto la aplicacin directa, y
como principales elementos de gasto la partida de combustibles y
lubricantes para funcionamiento de las instituciones armadas con 233,6
millones de nuevos soles (22% del presupuesto de la genrica); la partida
de bienes de consumo, con 214,8 millones de nuevos soles (20% de la
genrica); alimentos de personas, con 164,3 millones de nuevos soles
(15,5% del prepuesto de la genrica); y otros servicios de terceros con
150,6 millones de nuevos soles (14%).
d. Otros gastos corrientes
Esta genrica de gastos, comprendida tambin en la categora de gastos
corrientes, abarca todos aquellos gastos otorgados por ley como
subvenciones y beneficios, tales como las asignaciones de combustibles
al grado, entre otros gastos. Est regulada por el decreto supremo 0372001-EF del 9 de marzo del 2001. Estas asignaciones son, en la
prctica, remuneraciones encubiertas (Palomino 2004: 110) que
incrementan los niveles de ingreso del personal militar. En aras de la
transparencia y de la eficiencia en la distribucin del gasto, estas
asignaciones debieran considerarse como conceptos remunerativos e
incluirse en las planillas correspondientes.

221

JOS ROBLES MONTOYA

CUADRO 28
OTROS GASTOS CORRIENTES POR UNIDADES EJECUTORAS
EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Unidades ejecutoras

2004

2005

Variacin

001 Ministerio de Defensa- OGA


002 Comando Conjunto
003 Ejrcito Peruano
004 Marina de Guerra del Per
005 Fuerza Area del Per
006 CONIDA
008 ENAMM
009 OPREFA

2,44
0,88
62,73
35,22
28,39
0,00
0,11
265,17

1,84
0,00
106,94
58,68
41,30
0,08
0,00
345,41

-0,60
-0,88
44,21
23,46
12,91
0,08
-0,11
80,24

Total de la genrica de gasto

394,16

554,26

160,10

3.147,06

3.554,49

407,43

Total del Ministerio de Defensa


Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.

En el 2005, esta genrica de gasto representa 15,5% del presupuesto


del Ministerio de Defensa (pliego 026), habindose incrementado en
160 millones de nuevos soles (40,6%) con relacin al 2004. Llama la
atencin lo presupuestado en la unidad ejecutora (UE) Comando
conjunto: el 2004 se presupuestan 88.800 nuevos soles; sin embargo,
para el 2005 no se presupuesta monto alguno.
Los principales elementos del gasto de esta genrica se refieren a la partida
Otros beneficios, con un monto de 354,4 millones de nuevos soles, la
asignacin por combustible con 108,5 millones de nuevos soles y la
asignacin por racin orgnica nica con 79,5 millones de nuevos soles.
e. Inversiones
Este grupo genrico de gastos, perteneciente a la categora de gastos
de capital, comprende todos los gastos destinados a proyectos que
abarcan el estudio y la ejecucin de obras que permitan una mejora en
las instalaciones o en los equipamientos militares, con el fin de mejorar
las condiciones del funcionamiento cotidiano de la fuerza. Incluye la

222

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

contratacin de servicios, as como la adquisicin de bienes para la


realizacin de stos.
Este grupo de gasto unos 10,6 millones de nuevos soles representa
slo 0,3% del presupuesto 2005 del pliego 026: Ministerio de Defensa,
y est destinado a la UE Ejrcito peruano, que ha planificado la mejora en
infraestructura y servicios de diversas instalaciones militares del pas.
La modalidad de gasto es la de aplicacin directa, siendo los principales
elementos de gasto los materiales de construccin, con 5 millones de
nuevos soles; otros servicios a terceros, con 3,8 millones de nuevos
soles; y los bienes de consumo, con 1,06 millones de nuevos soles.
f. Otros gastos de capital
Este grupo genrico, considerado tambin en la categora de gastos de
capital, incluye los gastos por la adquisicin de inmuebles, bienes de
capital y equipamiento necesarios para el desarrollo de acciones de
carcter permanente y la reposicin de equipos militares.
CUADRO 29
OTROS GASTOS DE CAPITAL POR UNIDAD EJECUTORA
EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Unidades ejecutoras

2004

2005

Va r i a c i n

001 Ministerio de Defensa-OGA


002 Comando Conjunto
003 Ejrcito Peruano
004 Marina de Guerra del Per
005 Fuerza Area del Per
006 CONIDA
008 ENAMM

1,09
0,16
11,83
8,90
11,61
0,00
0,10

1,09
0,16
11,07
14,36
11,62
0,07
0,08

0,00
0,00
-0,76
5,46
0,01
0,07
-0,02

Total de la genrica de gasto

33,70

38,69

4,98

3.147,06

3.554,49

407,43

Total del Ministerio de Defensa


Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.

223

JOS ROBLES MONTOYA

Este grupo de gasto representa 1,1% del presupuesto del pliego 026
durante el 2005, siendo la Marina de Guerra la unidad ejecutora que
presenta la mayor asignacin. Tiene como modalidad de gasto la
aplicacin directa y el principal y nico en el 2005 elemento de
gasto est dado por la partida 51, Equipamientos y bienes duraderos.
g. Intereses y cargos de la deuda y amortizacin de sta
Estos dos ltimos grupos genricos de gasto se encuentran
comprendidos en la categora de Servicio de la deuda. Incluyen todos
los gastos destinados al pago del principal, intereses, comisiones y otros
cargos por operaciones de crdito contratadas.
Estos grupos genricos tienen como nica unidad ejecutora a la Fuerza
Area del Per. Hay que resaltar que el gasto por amortizacin de la
deuda subi aproximadamente en 300%, pasando de 2,7 millones de
nuevos soles en el 2004 a 8,4 millones de nuevos soles en el 2005,
mientras que los intereses de la deuda bajaron aproximadamente a la
mitad, pasando de 2,5 millones de nuevos soles el 2004 a 1,3 millones
de nuevos soles en el 2005.
3.3.4 Cmo se financia
Esta clasificacin responde a la fuente de financiamiento de los recursos
disponibles, es decir, de dnde provienen los recursos asignados.
En el caso del Per, se establece, para el sector Defensa, que el
presupuesto pblico tiene como fuentes de financiamiento los recursos
ordinarios (RO) y los recursos directamente recaudados (RDR). Esta
clasificacin nos permitir evaluar el grado de autonoma financiera de
la fuerza armada frente al Ministerio de Economa y Finanzas. A mayor
RO, existir un mayor lmite para la autodeterminacin de la magnitud y
la composicin del gasto en Defensa.
Los RDR provienen de actividades subsidiarias de la fuerza armada, que
comnmente denominaremos recursos propios y que tienen su sustento
legal en la propia Constitucin poltica.

224

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

Millones de nuevos soles

GRFICO 1
FUENTES DE FINANCIAMIENTO DEL SECTOR DEFENSA
4.000
3.000
RDR

2.000

RO
1.000
0
2003

2004

2005

Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>
Elaboracin propia

a. Recursos ordinarios (RO)


El financiamiento por RO representa aproximadamente 92% del
presupuesto del pliego 26, habindose incrementado en 16,3% respecto
a lo presupuestado en el 2004. Durante los ltimos aos, estos RO han
servido cada ao en mayor medida para cubrir los denominados
gastos fijos, en detrimento de los gastos variables operativos de la
fuerza.72 Del anlisis del cuadro 30 se deduce la tendencia de aumentar
los RO en las principales unidades ejecutoras del pliego, pasando en
trminos porcentuales de un 88,78% del pliego en el 2003 a un 92%
en el 2005.
Durante el 2005, la unidad ejecutora 003, Ejrcito peruano, aument
aproximadamente 26% respecto de los RO presupuestados en el 2004,
suma que se distribuy fundamentalmente entre gastos de personal y
obligaciones sociales (526,3 millones de nuevos soles), bienes y
servicios (332,5 millones de nuevos soles) y en otros gastos corrientes
(106,5 millones de nuevos soles).

Aqu se consignan fundamentalmente planillas, obligaciones sociales y bienes y


servicios (pago de servicios pblicos, entre otros). Vase Palomino (2002: 134).

72

225

JOS ROBLES MONTOYA

CUADRO 30
RECURSOS ORDINARIOS
EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
UE

2003

2004

2005

Ejrcito
Marina
Fuerza Area
OPREFA
Total RO
Porcentaje del pliego

902,95
643,13
547,86
564,48
2.695,02
88,78%

772,61
615,36
492,73
890,68
2.806,57
89,18%

973,06
731,20
575,39
955,44
3.270,12
92,00%

Total del pliego

3.035,51

3.147,06

3.554,49

Total del sector

3.066,37

3.177,86

3.584,78

Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.

Por otro lado, la Marina de Guerra, unidad ejecutora 004, aument los
RO un 18,8% respecto del 2004, siendo los grupos genricos de gasto
correspondiente a personal y obligaciones sociales (428,6 millones de
nuevos soles), bienes y servicios (246,5 millones de nuevos soles) y
otros gastos corrientes (55,1 millones de nuevos soles) los destinatarios
principales de lo presupuestado.
Asimismo, la Fuerza Area, unidad ejecutora 005, increment los RO
en aproximadamente 16,7% respecto al 2004, suma que se distribuye
fundamentalmente en personal y obligaciones sociales, con 288,4
millones de nuevos soles; en bienes y servicios, con 248 millones de
nuevos soles; y en otros gastos corrientes, con 38,3 millones de nuevos
soles.
Por ltimo, la unidad ejecutora 009, Oficina Previsional, increment los
RO en un 7% respecto del 2004 y en un 69% respecto del 2003,
recursos que fueron distribuidos principalmente en obligaciones
previsionales (609,6 millones de nuevos soles) y otros gastos corrientes
(345,4 millones de nuevos soles).

226

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

Millones de nuevos soles

GRFICO 2
RO POR UNIDADES EJECUTORAS DEL MINISTERIO DE DEFENSA

1.2 0 0
1.0 0 0
800
600
400
200
0

2 00 3
2 00 4
2 00 5
E jrc i to

M a rina

F ue rza
Are a

OPREFA

P rinc ipa les unidades ejecutoras


Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>
Elaboracin propia

b. Recursos directamente recaudados (RDR)


Los RDR representan, para el pliego 026, 8,9% del presupuesto del 2005,
inferior en un 16,4% al presupuesto establecido para el 2004.
Los RDR son el resultado de las actividades que los institutos armados
realizan con el fin de complementar parcialmente el financiamiento
necesario para el cumplimiento de los objetivos y las metas previstas.
Estos ingresos provienen de la prestacin de servicios transporte areo,
terrestre y naval; servicios de salud y educacin a terceros, tasas
inscripcin al servicio militar y rentas de la propiedad alquiler y/o
venta de bienes inmuebles.
Del cuadro 31 podemos deducir que existe una tendencia a que los RDR
disminuyan, pasando de representar un 11,22% del pliego en el 2003 a
un 8% del pliego en el 2005. La Marina de Guerra es la unidad ejecutora
con mayores RDR, que representan un 43% del total de los RDR
presupuestados para el 2005.

227

JOS ROBLES MONTOYA

CUADRO 31
RDR POR UNIDAD EJECUTORA
EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
UE
Ejrcito
Marina
Fuerza Area
Total RDR
Porcentaje del pliego
Total del pliego
Total del sector

2003

2004

2005

61.06
125.03
150.91
340.48
11,22%
3.035.51
3.066.37

72.50
141.32
120.39
340.48
10,82%
3.147.06
3.177.86

61.06
123.10
93.00
284.37
8,00%
3.554.49
3.584.78

Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.

Millones de nuevos soles

GRFICO 3
RDR POR PRINCIPALES UNIDADES EJECUTORAS
200
150

2003

100

2004

50

2005

0
Ejrcito

Marina

Fuerza
Area

Unidades ejecutoras
Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>
Elaboracin propia

El Ejrcito destina aproximadamente 75% de su presupuesto en RDR


para bienes y servicios (45,58 millones de nuevos soles), 15% en otros
gastos de capital (9,17 millones de nuevos soles), 8% en inversiones
(4,9 millones de nuevos soles) y 1,5% para personal y obligaciones (0,95
millones de nuevos soles), entre los principales grupos genricos de gasto.
Asimismo, la Marina de Guerra dispone sus RDR en 78% para el pago
de bienes y servicios (96,5 millones de nuevos soles), 11% para otros

228

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

gastos de capital (13,5 millones de nuevos soles), y 7,7 % para personal


y obligaciones sociales (9,5 millones de nuevos soles).
Por ltimo, la Fuerza Area designa 66,6% al pago de bienes y servicios
(62 millones de nuevos soles), 11,7% en otros gastos de capital (10,9
millones de nuevos soles), 9% para amortizacin de la deuda (8,4
millones de nuevos soles) y 7,8% para personal y obligaciones sociales
(7,3 millones de nuevos soles).
c. Crdito suplementario
Se conoce como crdito suplementario aquellos fondos que el Estado
asigna a los diferentes sectores para cubrir las necesidades de operacin
no consideradas en el presupuesto de apertura. Estos fondos se destinan
mediante ley e ingresan presupuestalmente a los gastos de los diferentes
sectores, para su respectiva fiscalizacin.
Mediante la ley 2856273 se aprob el crdito suplementario para el ao
fiscal 2005, que asciende a 1.306,7 millones de nuevos soles, siendo
destinados al sector Defensa 13,7 millones de nuevos soles (1% del crdito
suplementario). Este monto se destin a cubrir obligaciones previsionales
por 12,1 millones de nuevos soles y 1,6 para el apoyo logstico a las
operaciones. Adicionalmente, este crdito suplementario dispuso el
otorgamiento de los 25 millones de dlares americanos asignados por
ley al fondo de las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional. Este monto ha
sido destinado al sector de la Presidencia del Consejo de Ministros.
Mediante la ley 2861574 se aprob un segundo crdito suplementario
para el ao fiscal 2005, que asciende a 10 millones de nuevos soles
destinados a la Marina de Guerra del Per para ser aplicados al
mantenimiento y la recuperacin de la capacidad operativa. Este monto
ha sido consignado a la categora de bienes y servicios.
Por ltimo, en diciembre del 2005 se dieron sucesivas resoluciones
ministeriales en las que se otorgaron crditos suplementarios al sector
Defensa. As tenemos:
73
74

Promulgada el 28 de junio del 2005.


Promulgada el 24 de octubre del 2005.

229

JOS ROBLES MONTOYA

Resolucin ministerial 1069/2005/DE, promulgada el 6 de


diciembre, en la que se autoriza la transferencia de 38,9 millones
de nuevos soles del Ministerio de Economa y Finanzas al Ministerio
de Defensa por incremento de remuneraciones y pago de beneficios.
Esta transferencia tuvo como fuente de financiamiento los recursos
ordinarios, y se consign en la categora de gasto correspondiente
a gastos corrientes y a la genrica de bienes y servicios.
Resolucin ministerial 1070/2005/DE, promulgada el 7 de
diciembre, en la que se autoriza un crdito suplementario por el
orden de 51.236 millones de nuevos soles provenientes de recursos
ordinarios asignados a gastos corrientes, bienes y servicios.
Resolucin ministerial 1321/2005/DE, promulgada el 12 de
diciembre, en la que se transfieren 1,531 millones de nuevos soles
del Instituto de Defensa Civil al Ministerio de Defensa (Ejrcito
Peruano), suma proveniente de donaciones y/o transferencias.
Resolucin ministerial 1340/2005/DE, promulgada el 23 de
diciembre, en la que se otorga un crdito suplementario, amparado
en el decreto de urgencia 035/2005, de 52.995 millones de nuevos
soles por concepto de gastos de combustible y pago de beneficios.
Este crdito proviene de recursos ordinarios y se asign a gastos
corrientes, bienes y servicios.

En resumen, entre crditos suplementarios y transferencias de partidas,


el sector Defensa recibi la suma de 168.362 millones de nuevos soles
adicionales al monto presupuestado a principio del ao 2005 para el
sector.
d. Endeudamiento externo
Aparte del presupuesto pblico, nuestro ordenamiento legal autoriza el
endeudamiento del sector pblico de acuerdo con la norma enviada al
Congreso junto con la ley de presupuesto pblico anual. La ley 28423,
que autoriza el endeudamiento del sector pblico para el 2005, determina
los montos mximos de endeudamiento externo e interno a plazos
mayores de un ao. Para el 2005, el monto establecido para el sector
pblico fue de 2.650 millones de dlares americanos, otorgndose a
Defensa nacional y Orden interno la cantidad de 30 millones de dlares
americanos, aproximadamente 1,13% del total, que es el mismo monto
desde el ao 2003. Este techo presupuestal hace posible, segn dice

230

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

Palomino Milla (2004: 174), consignar asignaciones que permitan la


modernizacin y renovacin del capital blico de las instituciones
armadas.
As tenemos, por ejemplo, que la ley 28405, de fecha 11 de julio del
2003 que modifica la ley de endeudamiento externo del sector pblico
de ese ao, ley 27881, permite el endeudamiento por 30 millones de
dlares americanos a efecto de contar con el marco presupuestal
requerido para la adquisicin de dos fragatas misileras.75 Vemos, pues,
que existen herramientas presupuestales que permiten efectuar las
adquisiciones y renovaciones de material blico sin necesidad de crear
fondos especficos para unidades ejecutoras.76

4.

Mecanismos de control

El cumplimiento de lo planificado en el proceso de asignacin de recursos


requiere que lo que se ha presupuestado se ejecute conforme con lo
estipulado. Es decir, para que exista una relacin directa, coherente y
permanente entre programacin y accin debemos contar con
mecanismos especficos que velen por la eficiencia de dicha relacin.
Estos mecanismos, que entendemos como control, deben ser analizados
desde dos perspectivas complementarias:

Enfatizando el control estatal o pblico, ya sea interno o externo


al sector Defensa. En este punto, Humberto Petrei (1997)
establece que el control pblico se sustenta en tres pilares: la
creacin de mecanismos que impidan el menor desvo posible de
los recursos asignados; la concepcin democrtica de asignar al
Legislativo el papel de control sobre el Ejecutivo; y el contar, por
un lado, con un sistema de informacin que verifique los objetivos
fijados, y por otro, con individuos que prioricen la organizacin y
sus funciones por sobre sus intereses personales.
Enfatizando la supervisin y el control de la sociedad, realizar
una auditoria social en la que se debe remarcar el inters de la

Ministerio de Defensa. Informe sobre el proceso de adquisicin de unidades tipo


fragatas misileras clase Lupo, del 22 de agosto del 2003.
76
La operacin final de adquisicin de las fragatas Lupo se termin realizando con
recursos ordinarios del presupuesto pblico.
75

231

JOS ROBLES MONTOYA

sociedad en los temas de defensa en un contexto de polticas


pblicas.
Esta participacin se debe dar a travs de las organizaciones sociales,
analizando la transparencia de las informaciones, estudiando y evaluando
el proceso de asignacin de recursos y propiciando la creacin de
mecanismos institucionales de transparencia informativa que permitan
establecer indicadores de gestin y de eficiencia en las polticas pblicas
y en la actuacin de los funcionarios responsables de llevarlas a cabo.
4 . 1 Controles institucionales
El control institucional es el control que ejerce cada organizacin dentro
de s misma; es decir, estamos hablando del autocontrol de los institutos
armados.
En el caso de los institutos armados, el control se centra en el principio
de responsabilidad, esto es, en el cumplimiento eficiente de los objetivos
planteados para cada funcionario en su nivel correspondiente.
Especficamente es decir, en materia de presupuesto, en el uso
eficiente de los recursos asignados por el Estado y por su respectiva
institucin. Sin embargo, no se conocen indicadores de evaluacin en
gestin de recursos asignados a los mandos operativos de las unidades
ejecutoras lase institutos armados que permitan saber cun
eficientes han sido los mandos militares en el manejo de los recursos.
La supervisin y el control de gastos en los institutos armados se
asientan en el sistema de economa y presupuesto, que debe velar por la
eficiencia en la gestin de los recursos financieros disponibles.
En cuanto al sistema de economa y presupuesto de cada instituto, es
bueno precisar que el Ejrcito Peruano aprob el funcionamiento del
sistema de gestin presupuestaria, establecindose por un lado que la
Oficina de Presupuesto del Ejrcito realice las funciones de programacin,
formulacin, control y evaluacin de los presupuestos asignados al
instituto; y por otro lado, que la Oficina de Economa del Ejrcito ejecute,
tanto financiera como contablemente, los presupuestos asignados a la
institucin.77
77

Vase <www.ejrcito.mil.pe>.

232

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

En cuanto a la Marina de Guerra, la Direccin de Economa es la


encargada del sistema de gestin presupuestaria de su institucin. Tiene
como funcin gestionar y proveer los recursos econmico-financieros
necesarios para el funcionamiento de los sistemas operativos y
administrativos del instituto, as como normar, contabilizar y controlar
el ptimo empleo de los fondos asignados de la unidad ejecutora Marina
de Guerra.78
4.2

Control del Ejecutivo

El segundo nivel de control, paralelo al institucional y de carcter


permanente, es el que realiza el Ejecutivo en dos modalidades: un control
interno realizado por el sector Defensa a travs del Ministerio de Defensa,
y un control externo llevado a cabo por los organismos gubernamentales
destinados para tal efecto, en nuestro caso, la Direccin Nacional de
Presupuesto Pblico (DNPP), la Contralora general de la Repblica y el
Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE)
En cuanto al control interno de Defensa, debemos enfatizar que el
ministro de Defensa es el principal responsable de la supervisin y el
control de la asignacin y el uso de los recursos destinados al sector.
As, tenemos que la ley 27860 establece especficamente que el ministro
de Defensa tiene la atribucin de formular, dirigir, evaluar y supervisar
el presupuesto de Defensa, asegurando la implementacin de
mecanismos de transparencia y control en el gasto y en las adquisiciones
militares.79 Asimismo, el reglamento de la referida ley otorga al ministro
las atribuciones de Formular, evaluar, dirigir y supervisar el presupuesto
del Ministerio de Defensa, aprobando las acciones presupuestarias del
Sector, as como los informes y documentos de gestin institucional,
en su calidad de titular del pliego presupuestal.80
Estas atribuciones se canalizan a travs del viceministro de Asuntos
Administrativos y Econmicos (VAAE), que es el encargado de orientar,
ejecutar, supervisar y evaluar, por encargo y en coordinacin con el

78
79
80

Vase <www.marina.mil.pe>.
Ley 27860, Ley del Ministerio de Defensa, artculo 7, inciso i.
Decreto supremo 004-DE-SG.

233

JOS ROBLES MONTOYA

Ministro, la aplicacin de la poltica sectorial en materia econmica y


de ejecucin presupuestaria. 81 Adems, el viceministro tiene la
responsabilidad de coordinar y participar en el ciclo presupuestario del
pliego 026 y, en lo que respecta al sector, integrar los presupuestos de
los pliegos componentes de ste82 para su presentacin correspondiente
al Ministerio de Economa y Finanzas. El VAAE est integrado por dos
direcciones: la Direccin de Economa, que se encarga de coordinar las
fases del ciclo presupuestario del pliego Ministerio de Defensa y del
sector, as como de verificar y controlar la aplicacin del SIAF en las UE
del sector, utilizando para su ejecucin a las oficinas de Presupuesto y
Contabilidad; y la Direccin de Administracin, que se encarga de
controlar el buen uso de los recursos econmico-financieros asignados
a las UE del pliego Ministerio de Defensa, contando para tal efecto con
la Oficina de Administracin y con la OPREFA.
En cuanto al control externo al ministerio, tenemos, en primer lugar, al
Ministerio de Economa y Finanzas, a travs de su DNPP, organismo
tcnico encargado de la supervisin y el control del sistema de gestin
presupuestaria, y en ese sentido, el controlador tcnico del presupuesto
del sector Defensa y de los pliegos que lo conforman. Si bien es cierto
que se aprueba un presupuesto y actividades programadas, siempre
existe la incertidumbre de su cumplimiento, puesto que se sustenta en
lo que se recauda y en las modificaciones, adiciones o transferencias
hechas durante el ao, razn por la cual la DNPP fija los denominados
calendarios trimestrales de compromisos de ejecucin.83
Estos cambios en la programacin generan lo que se denomina el
presupuesto institucional de apertura (PIA) y el presupuesto modificado
(PIM). Hay que indicar, como dice Rossana Mostajo, que los criterios
de asignacin y ejecucin no son congruentes con los planes sectoriales,
se asignan por inercia en su mayora de veces, no incentivan el ahorro
sino ms bien el gasto, y en el caso especfico de Defensa, no existen
especialistas en elaboracin de presupuestos. Resumiendo, diramos
que la fortaleza de la DNPP radica en su poder discrecional y centralista
Ley 27860, Ley del Ministerio de Defensa, artculo 8.
Reglamento de la Ley del Ministerio de Defensa, decreto supremo 004-DE-SG,
artculo 25.
83
Para mayores detalles, vase Mostajo (2002).
81

82

234

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

frente al alto grado de atomizacin de los pliegos presupuestarios (146)


y unidades ejecutoras (559), y no en su capacidad tcnica ni en la
utilizacin de criterios sustentados en la planificacin estratgica
(Mostajo 2002: 20).
La Contralora General de la Repblica es el ente rector del sistema
nacional de control, y se dedica fundamentalmente al control de la
legalidad en los actos de la administracin pblica y a la eficiencia en la
gestin de los recursos asignados a cada pliego presupuestal. El Sistema
Nacional de Control84 establece que cada sector de la administracin
pblica tiene, como parte de su estructura funcional, oficinas de control
institucional (OCI) dependientes directamente del contralor general.85
En el caso del sector Defensa, se cuenta con una OCI del sector y con
OCI independientes por cada instituto armado. Cul es la capacidad de
la OCI del sector para realizar acciones coordinadas de control
permanente de los sistemas logsticos o de las direcciones de economa
de cada instituto?
El CONSUCODE, como organismo rector del sistema de contrataciones y
adquisiciones del Estado, es el encargado de supervisar que las
adquisiciones y contrataciones del sector se enmarquen en la Ley de
Contrataciones del Estado y su reglamentacin. Es necesario resaltar el
papel que este organismo ha desempeado a lo largo de estos aos
asesorando a las unidades ejecutoras del sector Defensa para las
adquisiciones y/o contrataciones que hubieran realizado. Producto de estas
asesoras y de constantes reuniones son los manuales de contrataciones
y adquisiciones que los institutos armados, como unidades ejecutoras,
han confeccionado en el marco legal vigente y que respaldan todo proceso
de adquisicin y/o contratacin de la fuerza armada.
4 . 3 Control parlamentario
En el marco de establecer una poltica pblica de Defensa, el Legislativo
ocupa un papel primordial en el desarrollo de sta, puesto que es el
Quien acta regido por la ley 27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control,
y su respectiva reglamentacin.
85
Vase <www.contraloria.gob.pe>.
84

235

JOS ROBLES MONTOYA

responsable de fiscalizar el funcionamiento de las polticas del Ejecutivo.


Son dos los aspectos claves que es necesario fiscalizar: en primer lugar,
la gestin y el desarrollo de la poltica pblica del sector (Comisin de
Defensa), y en segundo lugar y no menos importante, el presupuesto,
entendido como herramienta de control poltico, para garantizar la
eficiencia en el uso de los recursos asignados.86
En forma general, las relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo deben
ampliarse y consolidarse con un criterio de responsabilidad compartida
(Celi 2004), estableciendo niveles de correspondencia en la definicin,
la gestin y el control de los procesos en la defensa. Un aspecto bsico
es la interrelacin en las prioridades de la defensa nacional, en el que
tener una agenda comn priorizada ayudara a la gestin de sta.
En cuanto a la gestin, es fundamental que el Parlamento juegue un rol
importante en las definiciones conceptuales de la seguridad y la defensa
nacional, en la determinacin de las amenazas y/o riesgos a nuestra
seguridad, en el manejo y la solucin de crisis, y en la definicin de las
estructuras y funciones de la defensa nacional, incluida la militar (Celi
2004: 25). Un aspecto crucial en esta nueva relacin LegislativoEjecutivo, en cuanto a seguridad y defensa se refiere, es el ejercicio
irrestricto del control y de la fiscalizacin en materia de defensa. El
Parlamento debe tener acceso a la informacin y debe garantizar que
los datos obtenidos sean de carcter pblico. Los aspectos confidenciales
no pueden ser, pues, considerados herramientas de autogobierno en
defensa.87
Responsabilidad del parlamento o la legislatura implica responsabilidad frente a la
poblacin. Esto obliga a que se d la discusin pblica de los temas de defensa, la
justificacin de los presupuestos militares, la transparencia de las polticas, la investigacin
de errores y faltas. Ejercido activamente, el poder del parlamento sobre los militares
contribuye a la transparencia de los asuntos castrenses, la cual de hecho fortalece la
defensa nacional al reforzar la identificacin de la institucin militar con la gente y la de
esta con los militares Richard Khon, Cmo las democracias controlan a los militares.
Citado en el curso de Planificacin y Administracin de Recursos para la Defensa. Centro
de Estudios Hemisfricos para la Defensa, Washington D. C., abril del 2005.
87
La Ley de Transparencia y acceso a la informacin pblica establece aspectos de
confidencialidad en aquellas informaciones que comprometan a la seguridad nacional.
Esta clasificacin ha sido cuestionada por la propia Defensora del Pueblo aduciendo
una mala utilizacin del concepto de seguridad nacional. La Defensora propone
establecer criterios ms delimitados para la confidencialidad de las informaciones
referentes a seguridad y defensa nacional.
86

236

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

En materia presupuestal, el Parlamento tiene la atribucin constitucional


de debatir y aprobar el presupuesto planteado por el Ejecutivo. Esta
atribucin es siempre fuente de tensiones entre ambos poderes del
Estado, aunque en materia de defensa siempre ha sido considerado un
aspecto tab, por lo que ni en la Comisin de Defensa ni en la de
Presupuesto se analiza adecuadamente la correlacin que debe existir
entre el presupuesto, herramienta de planificacin y ltimo paso del
proceso de asignacin de recursos para la defensa, y los objetivos y
metas establecidos en la poltica de defensa. Es decir, el Parlamento no
slo debera debatir sobre los montos generales del presupuesto
sectorial sino debera analizar y controlar el presupuesto por funciones,
programas, proyectos y actividades. Asimismo, debera tener la facultad
de supervisin y control sobre las adquisiciones militares, extendindose
esta facultad a los ingresos fuera del presupuesto pblico, lase el fondo
especfico del sector.
Cmo materializar el desempeo de estas funciones de fiscalizacin?
El politlogo ecuatoriano Pablo Celi (2004: 28) nos indica que podra
plasmarse en un informe parlamentario sobre seguridad y defensa,
pblico y peridico, orientado a la difusin social y a la transparencia en
el conocimiento de la poltica y el estado de la seguridad y la defensa
nacional, adems de la situacin real del sector.
En concreto, el papel del Parlamento en la seguridad y la defensa nacional,
en aplicacin de sus funciones naturales de legislar y fiscalizar, es el de
preservar y cautelar, desde su esfera, la institucionalidad del sector
entendindola como poltica pblica y una coherente planificacin de
la poltica de recursos humanos, materiales y financieros destinados al
sector Defensa. Como dice la analista de Seguridad Estratgica Regional
2000 Gilda Follietti, Desarrollar estas atribuciones significa, as, el
desafo de poner a la Defensa en su correspondiente lugar dentro de las
decisiones nacionales, dentro de la casa misma de la representacin
nacional (Follietti y Tibiletti 2004: 51).
4.4

Control de la sociedad civil

La construccin de la democracia y la gobernabilidad, entendida como


la funcionalidad del sistema, constituye un proceso interactivo de
mltiples factores como la institucionalidad legislacin y organismos

237

JOS ROBLES MONTOYA

pblicos, la estructura econmica y las organizaciones sociales, que


estn ligados transversalmente por las relaciones de poder y por los
procesos de uso, gestin y manipulacin del poder (Mongardini
1997). Esta construccin de la democracia y de la gobernabilidad tiene
su cimiento en la base social de todo Estado y se expresa a travs del
cumplimiento de los objetivos previstos, definidos y aceptados
socialmente, cumplimiento que se materializa en la ejecucin del buen
gobierno. Segn Sagone (2004: 15), para que exista un buen gobierno
es necesario que las decisiones y las operaciones del gobierno se lleven
a cabo abiertamente y con la participacin activa de quienes sean
influenciados por ellas, o como bien seala el economista y pensador
Amartya Sen, el valor predominante tendr que ser la necesidad de
garantizar que las decisiones acerca del tipo de sociedad que deseen
tener las personas se tomen de manera participativa.88
Durante las ltimas dcadas, los pases desarrollados89 han implementado
importantes reformas administrativas y presupuestarias que les permiten
precisar con mayor detalle los objetivos de sus polticas pblicas,
asignando eficientemente las partidas correspondientes, proporcionando
mayor transparencia y estableciendo un mayor y ms riguroso proceso
de seguimiento, evaluacin y control por parte de los entes pblicos y las
organizaciones sociales. Estos cambios vienen aparejados con la apertura
a la sociedad civil en la formulacin de las polticas pblicas y la ejecucin
de stas.
En ese sentido, el papel de las organizaciones de la sociedad civil radica
en la incidencia a travs de la participacin en las polticas pblicas,
con la finalidad de evaluar el grado de eficiencia con que stas se realizan,
en el entendido de que responden a los fines que la Constitucin manda.
Qu entendemos por incidencia en las polticas pblicas,
especficamente en Defensa? Podemos definir la incidencia en polticas
pblicas como la capacidad de influir sobre las decisiones de alto nivel
gubernamental e institucional en funcin de objetivos e intereses
comunes a toda la sociedad. Al respecto, la Fundacin Sustentabilidad,
Citado en el Informe sobre Desarrollo Humano del 2004 de la Organizacin de
Naciones Unidas.
89
Como ejemplo de los procesos de cambios en la administracin pblica tenemos a
Estados Unidos, Canad, Suecia, Reino Unido e Irlanda del Norte, entre otros.
88

238

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

Educacin, Solidaridad (SES) de Buenos Aires indica que la incidencia


es una poderosa nocin de construccin de ciudadana activa y de
participacin democrtica que, a su vez, involucra los esfuerzos
coordinados de las personas e instituciones para cambiar las polticas
pblicas, prcticas, ideas y valores que perpetan la desigualdad y la
exclusin (Fundacin SES 2004: 9).
Pero lo ms importante, ms all de los conceptos emitidos, es que la
incidencia fortalece la capacidad de los ciudadanos de construir
institucionalidad mediante la influencia en la toma de decisiones final.
Esta incidencia de la sociedad civil se produce en cuatro niveles (Fundacin
SES 2004: 10). El primer nivel es de carcter normativo y busca incidir
en las normas, leyes y reglamentaciones; el segundo busca incidir en los
funcionamientos institucionales; el tercero, en las agendas pblicas y
sociales en este terreno juegan un papel central los medios de
comunicacin; y por ltimo, tenemos la incidencia en las actitudes
individuales de los actores de las polticas pblicas, buscando cambios
en las actitudes y pensamientos, es decir, creando la denominada masa
crtica.
La incidencia tiene como sustento la participacin de los ciudadanos en
general, en el entendido de que la participacin es uno de los mecanismos
de distribucin del poder (Donadio y otros 2004: 87). Esta participacin
se basa en tres conceptos: la informacin, que implica contar en forma
oportuna con los datos precisos en la cantidad y calidad requerida; la
opinin, que implica tomar una posicin sobre el tema analizado; y por
ltimo, la toma de decisiones, como producto final de la participacin y
de la incidencia de la sociedad en las polticas pblicas.
Este proceso de incidencia y participacin de la ciudadana en los
aspectos de la poltica pblica de defensa se inicia en la misma
Constitucin poltica, en la que se deben establecer las definiciones
conceptuales de los roles y las misiones otorgadas a Defensa. Si
analizamos la Constitucin poltica de 1993, observaremos que estas
misiones y roles no se encuentran claramente separadas de las funciones
de la Polica Nacional, partiendo del hecho de que se consideran en un
mismo captulo que muchos de los artculos consignados se refieren
indistintamente a una u otra organizacin. Posteriormente, es
importante la participacin y la incidencia en la determinacin de las

239

JOS ROBLES MONTOYA

amenazas y riesgos a la seguridad de nuestro pas, y a partir de all la


incidencia en todo el proceso de asignacin de recursos para la defensa,
terminando especficamente en el presupuesto de sta.
Debemos dejar en claro que el proceso final del primer Libro blanco de
la defensa nacional del Per,90 como expresin oficial de nuestra poltica
de defensa, cont con escasa participacin y, por ende, con casi nulo
debate pblico sobre su contenido. Quin determin cules son las
amenazas o riesgos para nuestro pas? Fue resultado de un profundo
debate pblico o surgi de las oficinas de la Direccin General de Poltica
y Estrategia (DIGEPE) del Ministerio de Defensa? De qu consenso se
puede hablar respecto a la elaboracin del Libro blanco si miembros del
Congreso, de la misma Comisin de Defensa Nacional, indicaron que la
ltima versin no haba circulado por el Congreso? Finalmente, es
importante la incidencia que se tenga sobre el presupuesto pblico de
la defensa, con la finalidad de asegurar la eficiencia en el uso de los
recursos pblicos asignados al sector.
En esta parte, es importante resaltar algunas acciones de incidencia
sobre las distintas etapas del ciclo presupuestario.91
a. En la formulacin del presupuesto
sta es la etapa menos transparente de todo el ciclo presupuestario92 y
por ende la ms difcil para el trabajo de incidencia. En esta etapa se
debe incidir en el debate del conjunto de prioridades en la distribucin
de los recursos.

La versin impresa fue el resultado de una serie de procesos truncos en los que
quien tomaba la batuta de la formulacin del Libro blanco colocaba sus pautas y su
metodologa. La versin que se elabor con la conduccin del contraalmirante Juan
Freyre Roncagliolo fue el proceso que realiz la mayor cantidad de consultas a la
ciudadana a nivel nacional.
91
Isaac Shapiro, Gua ciudadana para el trabajo presupuestario. Citado por Donadio,
Marcela y otros (2004: 99 y ss.).
92
Por las caractersticas de la actuacin de los componentes del sector, se puede
aceptar la existencia de zonas oscuras para el pblico en general, pero esto no
significa en lo absoluto que no exista el control correspondiente.
90

240

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

Dentro del proceso de asignacin de recursos, en esta etapa debe quedar


muy en claro, en primer lugar, cules son las definiciones polticas de la
defensa nacional, cules son sus objetivos y cul es la estructura de
fuerza que se plantea para responder a las exigencias.
Estas discusiones pueden establecer prioridades alternativas a las
establecidas por el gobierno, que llevaran a la posibilidad de presentar
presupuestos alternativos en funcin de buscar la eficiencia en el uso de los
recursos destinados al sector.93 Estos presupuestos alternativos, sumados
a la posibilidad de establecer presupuestos preliminares, haran ms eficiente
el cumplimiento de los objetivos de la poltica de defensa, objetivos que deben
tener su correlato econmico en el presupuesto del sector.
Un aspecto fundamental es el transparentar la estructura programtica
del sector en funcin de establecer prioridades de gasto. En este aspecto,
es importante sealar la dificultad que la actual estructura programtica
tiene para distinguir las partidas que muestren la capacidad operativa
de la fuerza; as mismo, sera saludable reunir en una sola genrica de
gastos los aspectos previsionales, por un lado, y transparentar las
remuneraciones, por el otro, incluyendo las bonificaciones por
combustibles y otros beneficios otorgados.
b. En la aprobacin del presupuesto
Esta etapa, por ser la que se desarrolla en la esfera parlamentaria, es la
de mayor debate y discusin; por ende, es la que mayores posibilidades
ofrece para el trabajo de incidencia.
Aqu se debe trabajar en dos campos: el proceso parlamentario buscando
que se cumplan las normas y los procedimientos reglamentarios en
cuanto a facultades legislativas y a reuniones y sesiones parlamentarias
y el trabajo temtico del sector Defensa.
En lo que respecta al proceso parlamentario, es necesario realizar el
seguimiento a las sesiones en las que los titulares de los pliegos del
Ejemplos de estos presupuestos alternativos se pueden observar en Canad y en
Italia. Otra posibilidad de incidencia en polticas pblicas se da a travs de los
presupuestos participativos, aunque esta modalidad se aplica ms a los gobiernos
locales, incluso en nuestro pas.
93

241

JOS ROBLES MONTOYA

sector Defensa sustentan los presupuestos presentados y las necesidades


de incremento presupuestal. Asimismo, participar en las sesiones en
las que se debata el presupuesto de Defensa, realizando con el fin de
aportar a la discusin reuniones informativas con los miembros de la
Comisin de Defensa y de Presupuesto del Congreso.
En cuanto al fondo, es necesario participar en los debates, as como
propiciar discusiones acadmicas sobre la asignacin de recursos
establecida en el proyecto de presupuestos presentados. Lo central es
la generacin de conciencia en las comisiones parlamentarias de Defensa
que el anlisis sustantivo y crtico del presupuesto de Defensa constituye
probablemente la mejor y mas efectiva oportunidad de influir sobre la
poltica de defensa (Donadio y otros 2004: 102).
Resulta vital, entonces, el trabajo de lobby con las autoridades legislativas,
a fin de que ellas definan y aprueben el presupuesto sectorial en forma
adecuada y coherente con los objetivos de la poltica de defensa. En pocas
de escasez de recursos para todos los sectores, la eficiencia radica en la
correcta asignacin de los recursos para el cumplimiento de los objetivos
planteados, asignacin que, si bien es cierto es propuesta por el Ejecutivo,
es aprobada en exclusiva por el Parlamento nacional.
c. En la ejecucin del presupuesto
Esta etapa consiste en la aplicacin de las polticas del Ejecutivo
aprobadas por el Legislativo. Esta aplicacin, que est a cargo del
Ejecutivo, tiene que ser monitoreada con el fin de cautelar el
cumplimiento de lo establecido en las polticas planteadas y aprobadas
anteriormente. Este monitoreo se debe centrar en aspectos tales como
el grado de cumplimiento de las metas, los plazos de aplicacin de fondos,
la eficiencia en la ejecucin, entre otros.
En este terreno, se deben realizar peridicamente informes de
seguimiento94 que puedan difundirse en los medios de comunicacin
para generar el conocimiento pblico sobre lo que se viene ejecutando
En el Per, la ONG Ciudadanos al Da (CAD) realiza el seguimiento al presupuesto
general y emite informes peridicos en aspectos tales como la transparencia
presupuestaria, el uso de los recursos, la aplicacin del canon y otros. Sin embargo,
no existen informes de seguimiento sobre aspectos relativos a Defensa.

94

242

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

con los recursos asignados al sector. Asimismo, es conveniente


promover la realizacin de talleres y seminarios en los que se debatan
los aspectos presupuestarios del sector y se propongan
recomendaciones. Estas acciones son particularmente importantes en
una etapa de transicin de lo oscuro a lo transparente en el aspecto de
los recursos.
d. En la fiscalizacin del presupuesto
En esta etapa, la incidencia debe centrarse en las instituciones y en los
organismos dedicados al control interno y externo de las polticas
pblicas. En ese sentido, se deben solicitar los informes de las auditoras
y de las acciones de control, con la finalidad de analizarlas, traducirlas
a un lenguaje comprensible y difundirlas a travs de los medios de
comunicacin para proponer cambios (Donadio y otros 2004: 105).

5.

Estudio de caso: Fondo de Defensa

Los ingresos provenientes del tesoro pblico establecidos por las leyes
de presupuesto pblico (presupuesto institucional de apertura), por
las leyes de endeudamiento externo y por las leyes que autorizan crditos
suplementarios no son, a partir del 2005, los nicos ingresos que la
fuerza armada peruana, como conjunto de unidades ejecutoras del sector
Defensa, posee. Se cuenta, tambin, con un mecanismo de ingreso
extrapresupuestal o rentas permanentes (Palomino 2004: 154)
provenientes en su mayora de la explotacin del gas de Camisea. Es
decir, se tiene un ingreso especfico proveniente de la explotacin de
recursos naturales no renovables del pas.
A continuacin, analizaremos detalladamente los aspectos ms
importantes del Fondo de Defensa
5.1

Antecedentes

El 29 de noviembre de 1989, el gobierno promulg el decreto legislativo


554, que dispona la creacin del Fondo de Defensa Nacional; el sustento
de esta norma era la necesidad de recuperar la capacidad operativa de la
fuerza armada, disminuida rpidamente por el conflicto interno que se viva.

243

JOS ROBLES MONTOYA

Este fondo tena como ingresos el impuesto del 3% a las exportaciones


no tradicionales y un impuesto a los dbitos de cuentas corrientes
bancarias. En la prctica, el fondo tuvo muy poca vigencia, y fue dejado
sin efecto rpidamente por el siguiente rgimen.
Luego del significativo recorte del presupuesto pblico sectorial
realizado por el gobierno de Valentn Paniagua, la fuerza armada empez
a manifestar pblicamente la necesidad de disponer de mayores recursos
para sostener su operatividad.
As, tenemos que Fernando Palomino, oficial de la Marina de Guerra, en su
detallado anlisis sobre la economa de la defensa en el Per, expresa la
necesidad de establecer un fondo o canon para la fuerza armada y sugiere
que las regalas por la explotacin del gas de Camisea y lotes adyacentes
as como las regalas por la exploracin de recursos mineros metlicos y
no metlicos constituyan insumos para la creacin de un nuevo fondo
(Palomino 2004: 153 y ss.). De la misma manera se expres el entonces
ministro de Defensa Roberto Chiabra en la presentacin del libro de
Palomino.95 Coincidentemente, en el mismo mes, el presidente de la
Comisin de Defensa plante la necesidad de contar con un fondo para la
defensa proveniente de recursos del gas de Camisea.
Surgi, entonces, la discusin sobre la pertinencia de dotar a la fuerza
armada de mayores recursos, va ingresos extrapresupuestarios.96
Incluso, en el mismo gobierno surgieron discrepancias que se
conocieron pblicamente97 que mostraban las descoordinaciones
El 20 de mayo del 2004, en el hotel Las Amricas de Lima, se present Economa de
la defensa nacional: una aproximacin al caso peruano, del por entonces director de
Economa del Ministerio de Defensa, capitn de navo AP Fernando Palomino Milla. El
evento cont con la presencia del entonces ministro de Economa, Pedro Pablo Kuczynsky,
quien coment el texto e indic, en ese momento, que la posibilidad de un fondo
especfico para el sector no estaba prevista en funcin de la escasez de recursos.
96
En su momento, el Instituto de Defensa Legal plante la necesidad de evaluar mejor
el presupuesto establecido, mirando hacia adentro y haciendo ms eficiente la
distribucin y el uso de los recursos pblicos. La necesidad de contar con mayores
recursos tena que solventarse mediante una planificacin de gastos establecida dentro
del mismo presupuesto y no por vas extrapresupuestales, que significan privilegios
para un sector especfico de la administracin pblica impensables en la concepcin de
polticas pblicas.
97
Mientras el premier Carlos Ferrero indica que sobre el fondo no hay nada definido
95

244

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

sobre el tema producidas en el gabinete.98 Sin embargo, en slo 42


das, luego del anuncio del ministro de Economa, el presidente de la
Repblica, en conferencia pblica y acompaado por los ministros de
Defensa e Interior, anunci la creacin del Fondo de Defensa con un
monto inicial de 40 millones de dlares americanos.
Finalmente, el 31 de diciembre del 2004 se promulg la ley 28455
creando el fondo especfico para el sector con la denominacin de Fondo
para las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional, con carcter intangible
y permanente.
5.2

Ingresos del fondo

La ley y el reglamento correspondiente establecen que los recursos del


fondo sern independientes de los presupuestos pblicos. Contarn con
los ingresos especificados en el cuadro 32.
CUADRO 32
INGRESOS DEL FONDO
EN NUEVOS SOLES
Fuente

2005

Tesoro pblico
Lote 88 de Camisea
Lote 56 de Camisea
InteresesEn banco
Otros recursos

82,5 millones
20% regalas
0
En banco
Poder Ejecutivo

2006
40%
30%
En
Poder

0
regalas
regalas
banco
Ejecutivo

2
0
40% regalas
30% regalas
Poder Ejecutivo

Fuente: Ley 28455


Elaboracin propia

y que en todo caso este fondo se utilizara en el prximo gobierno, el ministro de


Economa afirma que se otorgar el Fondo para el sector Defensa a pesar de opiniones
contrarias dentro del mismo equipo econmico. Boletn En la Mira, nmero 17,
agosto del 2004, pgina 2.
98
Por un lado, estaban las declaraciones del presidente de la Repblica Ms
obras y no ms armas y del primer ministro Ferrero El fondo no ser este ao
sino en el prximo gobierno, y por el otro los comentarios del ministro de Economa,
quien se haba reunido con altos mandos militares, a pesar de las opiniones contrarias
expresadas pblicamente por miembros del gabinete de asesores de su sector.

245

JOS ROBLES MONTOYA

Como vemos, el tesoro pblico destin por nica vez, como lo estipula
la ley la suma de 82,5 millones de nuevos soles (25 millones de dlares
americanos), que ha sido consignada al pliego 001 Presidencia del
Consejo de Ministros mediante ley 28562 del 28 de junio del 2005,
que autoriza el crdito suplementario en el presupuesto pblico para el
2005. Este monto ha sido asignado a la genrica de gasto Otros gastos
de capital y establecido dentro de la funcin 03, Administracin y
planeamiento.99
El segundo rubro de ingresos del fondo corresponde a las regalas que
el Estado recibe de la explotacin de los lotes 88 y 56 de Camisea. Lo
que llama la atencin es que se dispongan los ingresos en valor porcentual
y no estableciendo un monto fijo. No se conoce el ingreso real del fondo,
y por ende, no se puede establecer tampoco cunto es lo proyectado en
los ingresos por las regalas, menos an cunto ingresa por los intereses
que generen los recursos asignados al fondo. Recordemos que el
reglamento de ste establece la obligatoriedad de abrir una o varias
cuentas bancarias para los recursos asignados, cuenta que generar
intereses respectivos, en tanto los dineros del fondo no gastados durante
un ao fiscal se acumulan para el siguiente ao y no retornan al tesoro
pblico.
Comparativamente, la ley reservada del cobre en Chile100 tiene como
ingresos 10% de la venta al exterior de la produccin de este metal por
la Corporacin Nacional del Cobre (CODELCO), incluidos sus subproductos,
as como 10% del valor de los aportes de cobre al exterior que efecte
dicha corporacin.
5.3

Distribucin y destino de los recursos

Por ley, los recursos asignados al fondo se distribuyen en forma equitativa


(25%) a la fuerza armada y a la Polica Nacional. Se desconocen cules
han sido los criterios tcnicos tomados en cuenta para distribuir
porcentualmente los montos asignados al fondo, Se han aplicado
priorizando las necesidades de la sociedad? En la prctica, esta

99
100

Ley 28562, anexos.


Ley 18445 de 1985, que modifica el decreto ley 1530 dado en 1976.

246

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

distribucin muestra cuatro subfondos en los que cada uno gastar


segn sus necesidades y prioridades, y no en funcin de las prioridades
del sector.
Por otro lado, esta distribucin atenta contra la centralizacin de las
adquisiciones que, en funcin de principios de economa de escala,
permitiran realizar una ejecucin de gasto ms eficiente. Lo adecuado
hubiera sido destinar, siguiendo la misma lgica distributiva, 75% al
sector Defensa y 25% al sector Interior, y que las direcciones
especializadas de ambos sectores Economa, Presupuesto y
Logstica pudiesen asignar los recursos disponibles en funcin de las
prioridades de cada sector, propuestas, en el caso de Defensa, por el
comando conjunto, pero definidas por el ministro respectivo.
En qu se pueden gastar los recursos destinados al fondo? La ley y el
reglamento establecen en forma precisa que los recursos del fondo se
destinarn a la adquisicin de equipamiento militar, a la repotenciacin
y/o renovacin tecnolgica de ste, y a la reparacin y/o mantenimiento
del equipamiento.
Asimismo, el reglamento del fondo precisa los conceptos empleados en
la norma. As, tenemos que por equipamiento militar se entiende el
material de guerra destinado a operaciones militares; por repotenciacin,
las acciones que permitan recuperar o incrementar las capacidades
originales del equipamiento militar; por renovacin tecnolgica, el
reemplazo del equipamiento obsoleto por otro de mejores caractersticas
tecnolgicas; y por reparacin, todas las acciones que permitan restituir
la operatividad de los equipos militares.
Por otra parte, la misma normatividad establece taxativamente el
impedimento de destinar recursos en gastos corrientes o en adquisicin
de bienes y servicios
5.4

Administracin del fondo

La ley y el reglamento establecen que el fondo ser administrado por un


comit de administracin presidido por el primer ministro y compuesto
por los ministros de Defensa, Interior, Relaciones Exteriores y Economa.
Este comit tiene el encargo de administrar los recursos asignados al

247

JOS ROBLES MONTOYA

fondo en funcin de los planes estratgicos del sector, planes que deben
ser aprobados por el Consejo de Seguridad Nacional.
Para el desarrollo de su gestin, este comit contar con la colaboracin
permanente de una secretara tcnica cuya funcin consistir en asesorar
y apoyar al comit en la gestin financiera y en el desarrollo de sus
actividades.101 Entre los integrantes de la secretara tcnica habr un
contador pblico colegiado encargado de gestionar las cuentas bancarias
abiertas para el manejo de los recursos del fondo, y tambin responsable
de los ingresos de las cifras al SIAF.
El nombramiento de un comit del ms alto nivel de decisin poltica es
adecuado en cuanto coloca en el nivel correspondiente la conduccin
del poder civil legtimamente elegido sobre todos los aspectos referidos
a la poltica de defensa del pas. Asimismo, la secretara tcnica permitir
operativizar las acciones del comit de administracin y coadyuvar
con una buena gestin en el uso de los recursos.
A inicios de noviembre del 2005, el presidente del comit de
administracin an no haba nombrado al secretario tcnico ni al
contador pblico colegiado, a pesar de que ya se estaban haciendo gastos
con cargo a recursos del fondo en los aos 2005 y 2006.
Comparativamente, la ley reservada del cobre en Chile establece que los
aportes correspondientes al 10% de la venta de este metal
sean depositados por el Banco Central de Chile en moneda dlar
de los Estados Unidos, en la Tesorera General de la Repblica,
con el objeto que el Consejo Superior de Defensa Nacional decrete
su inversin. La tesorera la ingresar en terceras partes en cuentas
especiales denominadas cuentas de reserva a las fuerzas
armadas, en especial al ejrcito en la cuenta reservada nmero
9151-Ley 13,196" (Araya y Seguel 2001).

Decreto supremo 017-2005-DE/SG del 12 de julio del 2005, que modifica el


reglamento de la ley 28455.
102
Artculo 8 de la ley 28455 y artculo 23 del reglamento del fondo.
103
Resolucin de Contralora 233-2005-CG del 19 de mayo del 2005.
101

248

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

5.5

Procedimiento para la asignacin de los recursos

El reglamento del Fondo de Defensa asigna al comando conjunto, en el


caso de Defensa, el papel de actor principal en el manejo de los recursos
asignados.
Al analizar el artculo 20 del reglamento, encontramos que la toma de
decisiones en cuanto a la administracin y gestin del fondo se sumerge
en una nebulosa al transferir al comando conjunto de la fuerza armada,
un rgano netamente operativo, la responsabilidad de centralizar las
necesidades establecidas en los planes estratgicos de cada instituto,
priorizarlas y presentarlas directamente al Consejo de Seguridad
Nacional para su aprobacin.
Para qu ha sido nombrado, entonces, el comit de administracin del
fondo? Y la alta direccin del ministerio, dnde est?
En su calidad de asesor tcnico profesional, el comando conjunto debera
recomendar al despacho ministerial principal responsable de la poltica
de defensa nacional y de los recursos que se destinen y gestionen para
ello una priorizacin de los requerimientos, y el despacho ministerial
debera ser el que fundamente las necesidades al Consejo de Seguridad
Nacional para su aprobacin; posteriormente, el Comit de
Administracin del fondo debera ser el que administre en funcin de lo
aprobado.
Por su parte, el ministerio deber exigir a los institutos armados la
presentacin no slo de planes estratgicos puesto que stos son de
carcter muy amplio sino de planes de adquisicin basados en los
criterios establecidos para todo proyecto de inversin en la
administracin pblica, ya que como seala permanentemente la alta
direccin del ministerio y los altos mandos militares, los recursos del
Fondo de Defensa son una inversin pblica que, por ende, est sujeta a
las mismas consideraciones y criterios que el resto de proyectos de
inversin pblica.
Asimismo, el Ministerio de Defensa y no el comando conjunto es el
que debiera informar al propio Consejo de Seguridad Nacional y a la
Comisin de Defensa Nacional del Congreso sobre la ejecucin de los

249

JOS ROBLES MONTOYA

recursos del Fondo de Defensa, para que sta pueda realizar su labor
fiscalizadora tanto del uso de los recursos como de la eficiencia en este
uso.
Por ltimo, en las disposiciones transitorias se establece que el
procedimiento consignado en el reglamento no ser de aplicacin para
los ejercicios fiscales 2005 y 2006. Cmo se asignarn los recursos
del fondo recibidos en esos aos? Quin realizar las priorizacin de
las necesidades? Sern los institutos armados los que hagan las
adquisiciones, segn sus necesidades particulares, una vez recibidos
los dineros del fondo?
ESQUEMA 3
ASIGNACIN DE RECURSOS SEGN REGLAMENTO
Planes
estratgicos

Institutos
armados

Asigna
los recursos

Comit de
Administracin

250

Presenta los
requerimientos

El
comando
conjunto

Expone los
planes

prioriza y
consolida
los planes

Apr ueba

Presenta
Requerimientos

Ministerio
de Defensa

Consejo de
Seguridad

Nacional

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

ESQUEMA 4
ASIGNACIN DE RECURSOS PROPUESTO
INSTITUTOS ARMADOS
Institutos
armados

Presentan
planes
estratgicos

Ministerio de
Defensa

Expone los

planes

Prioriza planes
El
comando
conjunto
centraliza
planes

Prepara
requerimientos

Consejo de
Seguridad
Nacional
Aprueba
los
planes

Asigna los
recursos
Presenta los
requerimientos
Comit de
Administracin

5.6

Control de los recursos

A travs de la Comisin de Defensa Nacional, la ley del fondo asigna


responsabilidades de control sobre los recursos de ste tanto a la
Contralora General de la Repblica como al Congreso de la Repblica.
A la Contralora General se le atribuye el control conforme a las normas
pertinentes en concordancia con sus roles de supervisin y vigilancia.102
En ese sentido, la Contralora design a dos veedores, con el fin de
fortalecer la gestin del Comit de Administracin. Estos funcionarios
ejercern el control preventivo respecto a los acuerdos a que llegue el
Comit de Administracin del fondo.103
En cuanto a la Comisin de Defensa Nacional del Congreso, la ley le permite
conocer, bajo clasificacin, toda informacin que solicite al Comit de
Administracin con la finalidad de realizar la labor fiscalizadora.

251

JOS ROBLES MONTOYA

Asimismo, el reglamento del fondo indica que las contrataciones y/o


adquisiciones se deben realizar en el marco legal estrictamente
establecido para toda la administracin pblica y ese aspecto recae en
el mbito de control del CONSUCODE.

Comentarios finales
Como hemos tratado de mostrar a lo largo del presente texto, el estudio
y anlisis del denominado presupuesto de defensa no es un tema aislado
ni mucho menos un conjunto de nmeros elaborados anualmente para
su presentacin al Parlamento buscando su aprobacin como un mero
trmite formal. Es la ltima etapa de un proceso mayor y representa,
sin lugar a dudas, la poltica del sector expresada de manera cuantitativa.
En este presupuesto debemos leer los objetivos y las prioridades del
sector.
A continuacin remarcaremos los aspectos que consideramos de mayor
importancia:
1.

Estudiar los conceptos de la seguridad y defensa desde un punto


de vista econmico ms all de los tradicionales estudios
sociolgicos y polticos permitir tomar decisiones eficientes
relativas al uso de los activos de la seguridad y la defensa. La
aplicacin de los conceptos econmicos, y sobre todo los de
gestin pblica, puede ayudar a los responsables de la formulacin
de las polticas a combinar y asignar eficientemente los recursos
disponibles en un contexto de polticas claramente definidas.

2.

La asignacin de recursos para la defensa es un proceso analtico


que tiene por objeto satisfacer las necesidades de defensa de un
pas. Este proceso se sustenta en cuatro etapas interactivas entre
s, y por ende retroalimentables: establecimiento de amenazas a
la seguridad del pas, formulacin de la poltica de defensa dentro
de una poltica de seguridad del pas, formulacin de la estructura
de la fuerza y valorizacin econmica de sta. La esencia de este
proceso consiste en adaptar los recursos disponibles a las
expectativas de futuro, asumiendo los riesgos existentes.

252

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

3.

La aparicin de nuevas percepciones de amenazas a la seguridad


de un pas ha coadyuvado al surgimiento de nuevos conceptos
relativos a la seguridad integral y que exigen a los gobiernos
reevaluar la utilizacin de sus distintos medios de respuesta. En
este punto, lo importante es desarrollar capacidades especficas
para resolver los distintos tipos de amenazas y no circunscribir
al uso militar de la defensa o al mbito de la defensa la respuesta
a todo tipo de problema o amenaza.

4.

La defensa debe ser considerada como una poltica pblica de


Estado; es decir, para su desarrollo y gestin debe contar con
instrumentos de administracin y gestin semejantes a los que
utiliza la administracin pblica en general.

5.

La poltica de defensa, parte integrante de la poltica de seguridad


de un pas, se convierte en el marco general de actuacin en el
que el gobierno establece los objetivos de la defensa con el fin de
hacer frente a las amenazas que correspondan al sector. La carencia
de una poltica de defensa o la falta de claridad respecto a los
niveles y las responsabilidades de los distintos organismos de
seguridad y defensa conlleva a una precaria e ineficiente asignacin
de recursos para sta. Esta poltica debe contener, en primer lugar,
el objetivo poltico que se busca; luego, la definicin de los niveles
de cada componente del sector y las tareas que se deben realizar
en cada uno de ellos; por ltimo, debe establecer las capacidades
que el sector necesita y los componentes para realizar las tareas
asignadas. Lo importante es entender que el gobierno es el que
toma las decisiones en seguridad y defensa (nivel poltico); el
sector Defensa el que operativiza estas decisiones (nivel
estratgico) y la fuerza armada la que las ejecuta (nivel operativo).

6.

Establecidas las amenazas y formulada la poltica de seguridad y


de defensa que las enfrentar, corresponde a la fuerza adecuar,
optimizar o desarrollar nuevas capacidades que permitan cumplir
con esta poltica. En ese sentido, la estructura de la fuerza debe
asegurar una capacidad militar efectiva, eficiente, econmicamente
viable y que satisfaga las necesidades de defensa de un pas.

253

JOS ROBLES MONTOYA

7.

La valorizacin econmica de la estructura de la fuerza tiene su


expresin en el presupuesto de defensa. En ste se visualiza
cuantitativamente lo que el sector requiere para operar en forma
eficiente. Este presupuesto debe expresar una estrecha relacin
entre el equilibrio macroeconmico del pas y la asignacin de
recursos para la defensa. A mayor crecimiento de nuestra economa,
mayores posibilidades de destinar ms recursos al sector. Excesos
y carencias en la asignacin de los recursos, por desconocer esta
relacin equilibrada, generan situaciones negativas: los excesos
de gasto retrasan el desarrollo, mientras que un nivel reducido
produce inseguridad.

8.

Para que este proceso de asignacin de recursos sea eficiente


requiere desarrollarse en un marco de legalidad y legitimidad
ptimo. La legalidad la otorgan las leyes y disposiciones legales y
administrativas que enmarcan el desarrollo del proceso, mientras
que la legitimidad es brindada por la aceptacin de esta asignacin
por parte de la sociedad. Esta aceptacin se sustenta en la
transparencia de la informacin y en el control que, en primer
lugar, debe tener el Estado sobre el proceso de asignacin de
recursos, y en segundo lugar en el control de la sociedad sobre el
Estado, buscando que ste establezca mecanismos institucionales
especficamente diseados para transparentar sus decisiones y
polticas.

9.

En cuanto al presupuesto pblico del sector Defensa, podemos


indicar que consta de cuatro pliegos presupuestales. El pliego
Ministerio de Defensa es el mayor, con 99,16% del total del
presupuesto del sector. Respecto al ciclo presupuestario, podemos
afirmar que es el mismo del proceso presupuestario general, es
decir, comprende las etapas de programacin, formulacin,
aprobacin, ejecucin y evaluacin.

10.

En cuanto al sistema de presupuestacin, la fuerza armada est


en proceso de implementacin de un sistema integrado,
denominado S IPAFA , que correlaciona los objetivos y metas
institucionales con los presupuestos asignados, permitiendo medir
paulatinamente los avances fsicos y econmicos de cada meta
presupuestal. En ese sentido, el SIPAFA es una herramienta de

254

HACIA UNA GESTIN EFICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DEFENSA

gestin en el nivel de planificacin, programacin y


presupuestacin que complementa la visin del SIAF.
11.

En cuanto a las fuentes de financiamiento del sector Defensa, stas


provienen en 92% de recursos ordinarios destinados en su gran
mayora a cubrir los gastos fijos. Adicionalmente, el sector recibe
ingresos de otras dos fuentes: el endeudamiento externo, que para
Defensa es de 30 millones de dlares americanos, y los crditos
suplementarios que el gobierno destina para cubrir las necesidades
del sector. En el 2005, estos crditos representaron un monto
superior a los 168 millones de nuevos soles.

12.

Finalmente, durante el 2005 el sector Defensa recibi un ingreso


extrapresupuestal consignado en el fondo para las fuerzas armadas
y la Polica Nacional. Este fondo se inici con una partida del tesoro
pblico por el orden de 40 millones de dlares americanos, aunada
a las regalas de la explotacin del lote 88 del gas de Camisea.

13.

Los principales problemas que restringen un eficaz control


parlamentario sobre el presupuesto de defensa son:
a. Ausencia de un adecuado marco constitucional y legal que
faculte a los parlamentarios a fiscalizar las actividades del sector
Defensa.
b. La falta de informacin, aunada al hecho de no poseer la cultura
de rendicin de cuentas de la cual gozan los sistemas
democrticos slidos.
c. Existencia de fuentes de ingresos extrapresupuestarios del
sector cuya fiscalizacin no est debidamente regulada, lo que
trae como consecuencia un ocultamiento de ciertos gastos en
la Defensa.
d. Medios de comunicacin y organizaciones de la sociedad civil
con falta de conocimientos especializados en los temas de
defensa, principalmente en el tema presupuestal.
e. Tiempo exiguo para analizar el presupuesto de defensa por parte
de la comisin del Congreso.
f. Falta de infraestructura, conocimientos especializados y
personal de staff permanente para cumplir con las exigencias
para fiscalizar el sector.

255

JOS ROBLES MONTOYA

A lo largo del presente trabajo se ha mostrado la composicin del


presupuesto del sector Defensa en el Per durante el perodo 20032005, respondiendo las interrogantes de la clasificacin presupuestal.
Del anlisis podemos concluir que es necesario realizar una revisin
programtica de la clasificacin del presupuesto sectorial, con el fin de
hacer transparentes las diferentes partidas establecidas en los institutos.
De esta manera se podrn visualizar adecuadamente los componentes
asignados, y tanto los organismos encargados de la fiscalizacin como
la sociedad civil podrn realizar un mejor seguimiento y control. Esta
revisin del presupuesto, mirando hacia adentro y no slo solicitando
mayores recursos, deber permitir una relacin continua con los
objetivos y las metas establecidos en la poltica de defensa; as ser
efectivo el proceso de asignacin de recursos, lo que a su vez permitir
consolidar la institucionalizacin del sector con normas y procesos
eficientes y transparentes.
Finalmente, la institucionalizacin de la fuerza armada coadyuvar al
progreso de la democracia en el Per. Esta institucionalizacin avanzar
en la medida en que los ciudadanos podamos comprender cabalmente
las necesidades de la defensa, entendiendo que el proceso de asignacin
de recursos debe responder a los objetivos que sta plantea, y analizando
si stos responden o no a las amenazas y riesgos a nuestra seguridad.
Revisar y monitorear este proceso es un derecho pero tambin una
obligacin de la ciudadana en su conjunto.

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261

LA EDUCACIN CIRCULAR.
AUTORREFERENCIA Y AUTORREPRODUCCIN EN EL
EJRCITO

Jos Miguel Florez

JOS MIGUEL FLOREZ

264

LA EDUCACIN CIRCULAR

Bastante jvenes, es cierto, para responder satisfactoriamente


a nuestras necesidades de la guerra, nos trepidamos en
rogar a Vuestra Excelencia se digne aceptar los servicios que espontnea
y decididamente ofrecemos al Supremo gobierno para
conquistar un laurel ms a nuestro Pabelln o para
sucumbir con la gloria con que sucumben los que defienden
la causa del derecho y de la justicia.
Carta de los alumnos del Colegio Militar del Per al presidente
Mariano Ignacio Prado al estallar la Guerra del Pacfico

Introduccin
El epgrafe de este documento presenta, desde nuestra perspectiva, un
ejemplo conmovedor de manifestacin patritica. Pero a la vez podra
sugerirnos que, a finales del siglo XIX, en un Estado todava en
construccin y con un Ejrcito an en grmenes de profesionalizacin,
se trata de una muestra sensible de relacin jerrquica entre el Estado
y el Ejrcito, de subordinacin prctica del poder militar al poder poltico
emanado de la Constitucin.
La emotiva solicitud de los jvenes del Colegio Militar da cuenta de una
espontnea como ellos mismos la llaman decisin de solicitar al
poder supremo constitucional que los deje participar en la Guerra del
Pacfico. Este pedido no corresponde a una matriz de relaciones
institucionales en la que el control civil de la fuerza armada sea premisa,
pero s ilustra, en todo caso, la vocacin que debera mantener la fuerza
armada frente al Estado y la ciudadana: un servicio, valiente, s, pero
slo uno ms del conjunto de servicios a los que est obligado el Estado,
sin que ello signifique soslayar la especificidad de la profesin militar
como burocracia especializada en la aplicacin de la violencia legtima
monopolizada por la institucin estatal, pero s tratando de ubicar dicha
especificidad en una estructura de relaciones institucionales que elimine
las prerrogativas y suprima los resabios de estamentos privilegiados

265

JOS MIGUEL FLOREZ

que, inclusive, los ubican por encima de la sociedad y del propio Estado.
Sera absurdo afirmar que, para 1879, las relaciones entre el Estado y
la fuerza armada eran las adecuadas en un rgimen democrtico, o que
la dinmica interna de las instituciones castrenses de la poca era la de
una organizacin moderna marcada por relaciones horizontales, debate
y el mximo respeto por la dignidad de los miembros. Lo que se presenta
con la referencia a la carta de los alumnos del Colegio Militar es la
posibilidad de observar de qu manera, en ciertas ocasiones, los propios
militares pueden manifestar en positivo la real dimensin de su profesin
y ayudar a establecer relaciones institucionales adecuadas entre Estado,
sociedad y fuerza armada.
En ese sentido, Felipe Agero seala que adems de la fuerza armada,
otras organizaciones poderosas de la sociedad, como la Iglesia y algunas
grandes empresas, funcionan en forma ajena a los principios
democrticos. Seala adems que, para el caso de los ejrcitos, muchos
de esos rasgos organizacionales no democrticos les permiten ser
eficientes en su papel de instrumentos para el empleo de la violencia
(Agero 2005: 17-19).
El mismo Agero seala, sin embargo, que adems de las caractersticas
organizacionales definidas para seguir la orientacin nica emitida
desde el alto mando, lo que diferencia a la fuerza armada de otras
organizaciones no democrticas de la sociedad son sus particulares
valores y mentalidades.
Al respecto, a la disciplina como valor fundamental de la cultura militar,
se le aade la identificacin institucional como elemento determinante
en el conjunto de parmetros establecidos para orientar la accin de
los militares en su mundo. La cultura militar sera un conjunto de valores
intensos tales como la lealtad, la solidaridad, la cooperacin, la
superacin y el honor, ubicados todos alrededor de un eje cruzado por
dos elementos fundamentales: la disciplina sintetizada en la obediencia
y la responsabilidad de la orden impartida y la identificacin plena del
individuo con la institucin castrense, es decir el copamiento de la
individualidad del militar por las normas, imgenes, tradiciones y dems
elementos y rasgos distintivos de la institucin (Florez 2005).

266

LA EDUCACIN CIRCULAR

La idea de entender, por un lado, que no slo la fuerza armada mantiene


dinmicas autoritarias al interior y que, por otro lado, la misma fuerza
armada conserva una especificidad marcada por la identificacin
institucional como valor fundamental de la organizacin, nos permite
sugerir que uno de los problemas de hablar de democracia frente a la
fuerza armada no es tanto referirse a sus mecanismos autoritarios
internos, sino a la relacin que, como institucin, mantiene con el resto
del Estado y la sociedad, pues es esa relacin la que define el carcter
de la institucin, con el cual se identifican absolutamente los militares.
Dicha relacin se enmarca en una dinmica estructural tradicional en la
que la fuerza armada ha conservado mximos mrgenes de autonoma
frente al poder poltico.
En ese sentido, hablar de democracia y de fuerza armada es hablar de la
ubicacin que tiene la institucin militar frente a la sociedad y al Estado.
Obviamente, hay diversas perspectivas para observar esa ubicacin. En
este trabajo presentamos la idea de analizar cmo la misma fuerza
armada manifiesta dicha relacin, a partir del estudio de caso del
Ejrcito.
El objetivo de este trabajo es presentar dos hiptesis relacionadas entre
s. Ninguna de ellas se comprueba aqu, pero se presentan a manera de
provocacin para el debate a partir del anlisis de contenidos, discursos
y smbolos que, para el caso del Ejrcito, nos permite estructurar los
argumentos con los cuales se plantean las hiptesis.
Las ideas de este trabajo se sugieren en el marco de la reflexin que
trata de entender a la educacin militar como variable determinante
para la dinmica de las relaciones entre civiles y militares en una
democracia. Se relaciona directamente con el rol que le compete al poder
poltico de ser el llamado a dirigir la accin pblica del Estado, incluida
la de la fuerza armada, y por lo tanto de ser el que debera definir el tipo
de profesional militar que se requiere y cul debe ser su formacin.
A lo largo de este documento se plantea, en primer lugar, que la militar
es una organizacin que argumenta su sentido y su misin a travs de
su existencia misma. La forma en que la institucin entiende, asume y
reproduce su misin parte por identificar el servicio que brinda como
instancia estatal con su propia existencia: el Ejrcito defiende a la patria,

267

JOS MIGUEL FLOREZ

pero la patria es la esencia misma del ejrcito y el ejrcito es la esencia


de la patria.
La segunda hiptesis que se plantea es que para la dinmica de dicha
autorreferencia institucional es determinante la autonoma que la
organizacin militar posee para la formacin de sus cuadros; es decir,
la independencia de la que el Ejrcito goza para educar a los miembros
de su organizacin.

1. El Ejrcito como organizacin autorreferida


En esta seccin se sugerir la idea de la militar como una organizacin
cuya referencia permanente es el propio grupo organizado. En diversas
formas y desde diversas perspectivas, la argumentacin sobre el sentido
y la existencia que la organizacin da para s misma es circular sobre
s. 1 Se sugiere, desde un enfoque de anlisis organizacional, que
acercarnos a la imagen que los propios militares poseen de su
organizacin resulta relevante, pues permite reflexionar acerca de la
forma en que el Ejrcito elabora el sentido de su misin; es decir, y
usando la jerga comercial, pretendemos acercarnos a la manera en que
el Ejrcito concibe el servicio que brinda, los clientes a los que atiende
y, en ltima instancia, los objetivos de su propia existencia como
organizacin.
Es necesario partir de una diferencia terminolgica sustancial. Cuando
hablamos de misin en este documento, no nos referimos al rol o la
tarea que la organizacin est llamada a cumplir segn el ordenamiento
constitucional y las directrices polticas. Referirnos a ello significara
adentrarnos en el debate primordial que para el diseo de la poltica de
defensa resulta la definicin de papeles y tareas para la fuerza armada,
ms all de la amplsima referencia constitucional que, para el caso
peruano, replica el Libro blanco, que deja abierta una serie de
posibilidades de intervencin militar en aspectos diversos que van desde
la obvia defensa de las fronteras hasta la proteccin de los camlidos
sudamericanos, pasando por la lucha contra el contrabando y la tala
ilegal de bosques (Ministerio de Defensa del Per 2005: 100-101).
1
Para tener referencias acerca de la argumentacin circular de los militares, vase el
artculo de Ivette Castaeda (2005).

268

LA EDUCACIN CIRCULAR

Esta discusin acerca de las funciones de la fuerza armada es de enorme


trascendencia. Pero la definicin de lo que para nuestras polticas
pblicas son defensa y seguridad, los riesgos y las amenazas, as como
los roles y las misiones de las fuerzas de seguridad, constituyen una
tarea que el pensamiento poltico y estratgico debe incluir junto a la
reflexin y las decisiones sobre fortalecimiento institucional, reforma
del Estado, gestin pblica y consolidacin democrtica.
A ello no nos dedicamos en este ensayo, pues si bien se parte de una
matriz comn de principios de adecuacin de las relaciones civiles
militares a una democracia, as como de eficiente y transparente gestin
de la defensa como poltica pblica, se sugiere, en una mirada descriptiva
ms que prescriptiva, una reflexin acerca de cmo la dinmica
institucional en la que se dan las relaciones entre Estado, sociedad y
fuerza armada est atravesada por una cultura, un imaginario y un
conjunto de prcticas y estructuras que perfilan la ubicacin de la
organizacin militar de una manera singularmente autnoma.
Creemos que aqu no se sugiere nada nuevo, pero s se lo hace desde
una perspectiva distinta. En este trabajo pretendemos acercarnos al
Ejrcito desde la forma en que la organizacin militar se entiende a s
misma y no desde las funciones que, formalmente, la Constitucin y la
poltica de defensa establecen para ella. El enfoque que usamos para
ello es el del anlisis organizacional y el eje central en este punto es la
misin que la organizacin militar establece para s misma.
1.1 La misin en el Ejrcito
Para el anlisis organizacional, la misin es entendida como [...] la
imagen actual que enfoca los esfuerzos que realiza el grupo organizado
para conseguir los objetivos que se propone (Bobadilla y Del guila
1997: 26). En ese marco, la misin se puede construir a partir de la
respuesta a preguntas como quines constituyen la organizacin?, qu
hace la organizacin?, por qu lo hace? y para quin trabaja?
Nos interesa que las respuestas a estas preguntas sean las dadas por la
propia organizacin y sus miembros. En ese sentido, la informacin que
tomaremos en cuenta para esta descripcin est compuesta por una
serie de seales y discursos elaborados por la organizacin en diferentes

269

JOS MIGUEL FLOREZ

contextos, pero articulados en un marco que plantea dos ejes que los
ordenan.
Los polos del primer eje son las dinmicas internas y externas de la
organizacin, mientras que los del segundo eje son el pasado y el futuro
de la organizacin. La idea es descubrir las imgenes de misin que,
dentro de estos ejes, la organizacin plantea acerca de s misma, y para
ello presentaremos diferentes referencias de casos en los que la
organizacin habla desde sus smbolos, sus declaraciones y sus
reacciones, y de los cuales podemos interpretar el sentido que se le da
a la misin y, por lo tanto, a la propia existencia organizacional.
Dos casos se plantean al respecto. El primero, el anlisis simblico de
una serie de conos del Ejrcito y su influencia en la generacin de un
tipo de identidad profesional que fusiona Ejrcito con patria. Y el
segundo, el anlisis de los argumentos presentados como reaccin
institucional frente a la judicializacin de casos de violaciones a los
derechos humanos cometidas durante la guerra poltica y que involucran
a miembros del Ejrcito como acusados.
1.1.1 Los smbolos y la identidad: la imagen hacia dentro
Interpretemos lo que dice la organizacin militar respecto a ella cuando
se habla a s misma. Metodolgicamente, aqu optamos por plantear el
anlisis de algunos smbolos que usa la organizacin para representarse
y reafirmarse frente a sus propios miembros.
Partimos de la premisa de que, en la dinmica interna, la organizacin
tiene como objetivo permanente reafirmar la asimilacin absoluta de la
identidad del individuo con la institucin. Para ello, imaginemos el
proceso de generacin de una identidad a partir de dos dimensiones
paralelas pero no necesariamente simtricas. Por un lado, tendramos
una heterogeneizacin, que hace que los miembros de un colectivo se
perciban como diferentes de otro grupo, mientras que un proceso
homogeneizador hace que los miembros del grupo se aglutinen en
torno a rasgos comunes que los hacen percibirse como iguales.
El sentido comn nos dira que, por ejemplo, para la identidad nacional,
en el caso de los civiles comunes y corrientes, la homogeneizacin se

270

LA EDUCACIN CIRCULAR

hace a partir de los rasgos nacionales que una concepcin particular de


la cultura y la historia hace aparentemente comunes a todos los
nacidos en una circunscripcin estatal que coincide con el espacio
nacional territorial compartido por estos iguales. Mientras que la
heterogeneizacin planteara la diferencia de aquellos que no comparten
el hecho de haber nacido en ese territorio, lo cual, adems, los excluye,
en principio, de la posibilidad de compartir los elementos comunes que
la historia y la cultura dan para los pares nacionales.
En primera instancia, esta simplificada versin del proceso de generacin
de una identidad nacional no presentara una especificidad particular con
procesos similares de identificacin profesional, de clase o de cualquier
otra institucin en la que un civil interacte. Uno puede ser peruano
y conservar mrgenes importantes para identificarse como mdico o
hincha. Pero cmo sera este proceso en el caso de los militares?
Lo que pasa es que mientras para un civil es amplia la posibilidad de
generar pertenencias a diversos grupos con identidades institucionales
ms o menos diferenciadas por los espacios de interaccin, para un
militar dicha probabilidad es menor: a la identificacin con el lugar de
nacimiento y la posible simpata por un club de ftbol, las subordina la
identidad institucional castrense, en la cual se podran enmarcar, es
cierto, las intensas referencias a la promocin y el arma, pero que no
trascienden las fronteras de la institucin.
En ese sentido, demos una mirada al proceso de identificacin profesional
militar, para luego plantear algunas ideas respecto a su relacin con la
identidad nacional en el caso de los militares.
En un artculo anterior, se presentaba la posibilidad de analizar la
fortaleza de la identidad militar a partir de las percepciones polticas
(Florez 2004a). Pero estas ideas quedan ms claras cuando se observa
el proceso de resocializacin al que son sometidos los militares mientras
son cadetes de las escuelas de formacin, y son estas ideas, adems, las
que nos traen de vuelta al proceso de identificacin heterogeneizadora
al que hacamos mencin hace un momento.
Lourdes Hurtado llama la atencin acerca de la idea de otredad que es
forjada en los institutos armados. Para ella las distancias y el

271

JOS MIGUEL FLOREZ

sentimiento de otredad que separa a civiles y militares se origina en la


manera como se construye a los sujetos militares (Hurtado 2002:
17). Y respecto a ese proceso bsico de construccin de la personalidad
militar, podemos sealar algunas reflexiones.
La educacin militar bsica se presenta, desde una perspectiva (Florez
2005), no slo como un proceso de formacin profesional sino
esencialmente como un proceso de formacin de un tipo personalidad
particular, funcional y absolutamente identificado con la institucin
militar. En el extremo caso del Ejrcito, tras el aislamiento y la
eliminacin de los referentes culturales ajenos a lo militar, la institucin
copa todos los espacios de la vida del cadete, convirtindose, ya cuando
l es oficial, prcticamente en el nico referente de trabajo, estudio,2
esparcimiento e incluso de pasatiempo tras la jubilacin.
Ya hemos sealado que, como pilares de la cultura militar, al valor de la
disciplina se le suma la identificacin institucional. Sin embargo, damos
cuenta de que estos dos valores se relacionan directamente con la razn
de ser que los militares dan a su carrera:
Ser militar es una carrera, de brindar tu vida por la soberana del
Per, de tu tierra, la tierra es la base para ti. Nosotros cuidamos
la soberana de lo que es de todos.3
Ser militar es un profesional preparado para la guerra, el militar
se preocupa por el desarrollo de todos los peruanos, por el cuidado
de nuestra soberana. Sin un militar yo creo que no hay nacin. La
misin del militar es proteger nuestra soberana, nos preparan
para ello, la preparacin fsica, mental, completa es para la guerra.4
La separacin entre civiles y militares, desde la perspectiva militar,
estara marcada por la misin ltima de los segundos de entregar la
vida por la patria. Ello, en ltima instancia, los hara militares y los
Para acceder a ideas sobre la influencia de los institutos armados en las
especializaciones a los que sus miembros ingresan tras su formacin bsica, se
puede revisar el trabajo de Lourdes Hurtado (2005b).
3
Entrevista a subteniente del Ejrcito en su primer ao de oficial.
4
Ibdem.
2

272

LA EDUCACIN CIRCULAR

diferenciara de quienes no lo son. El proceso de homogeneizacin de la


identificacin profesional estara marcado por esta comunin de valores
patrios.
En ese sentido, revisemos algunos smbolos que hacen surgir la emocin
y apelan al sentimiento de unidad militar, en el caso del Ejrcito. La idea
es indagar en torno a los rituales que generan y reproducen los
sentimientos homogeneizadores que integran al individuo al colectivo.
Las ceremonias son parte de stos, y en ellas los himnos, escudos y
patronos son conos sensibles que intensifican la pertenencia.
Himno del Ejrcito
El Ejrcito unido a la historia
por fecunda y viril tradicin,
se corona con lauros de gloria
al forjar una libre nacin.
I
Evocando un pasado glorioso
del incario su antiguo esplendor,
Ayacucho, Junn, 2 de mayo
libertad conquist con valor.
Zarumilla, La Brea y Arica
gestas son que a la historia leg
Bolognesi oh sublime soldado!
por patrono ejemplar te aclam.
II
Las fronteras altivo defiende
cual guardin del honor nacional
de su pueblo recibe las armas
y es bastin de justicia social.
Soy soldado que en filas milito
y un deber tengo yo que cumplir,
a la patria vivir consagrado
y por ella luchar a morir.
As, el primer punto es observar la identificacin que el Ejrcito establece
con la historia y la permanencia nacional. En su himno, la mencin es

273

JOS MIGUEL FLOREZ

explcita El Ejrcito unido a la historia pero esta referencia, que


en principio podra pensarse republicana, va ms all cuando el mismo
himno evoca un pasado glorioso / del incario su antiguo esplendor. O
cuando, en el caso del escudo del arma de Artillera, la presencia del Sol
aade el smbolo del Per como continuacin del imperio de los Incas.5
La idea de una institucin de larga duracin (Hurtado 2005), cuya
trascendencia slo alcanza la historia y rebasa la coyuntura y el corto
plazo, tiene influencia determinante sobre el tipo de personalidad que
identifica, como veremos en un instante.
ILUSTRACIN 1. ESCUDO DE ARTILLERA

Otro elemento que se debe tomar en cuenta es, como ya mencionramos,


la idea del sacrificio y la entrega por la patria, que seran virtudes
inherentes al estatus militar, pero esta vez reflejadas en los smbolos
propios del Ejrcito. Estos valores, adems, definiran el tipo de relacin
que establece el Ejrcito con su pueblo y, por qu no decirlo, con el
Estado:
Las fronteras altivo defiende
cual guardin del honor nacional
de su pueblo recibe las armas
y es bastin de Justicia Social
Soy Soldado que en filas milito
Y un deber tengo yo que cumplir,
A la Patria vivir consagrado
Y por ella luchar o morir.
5
Vase la pgina referida a la herldica en <www.ejercito.mil.pe>. Consulta hecha
en setiembre del 2005.

274

LA EDUCACIN CIRCULAR

La glorificacin de la entrega por la patria queda an ms explcita


cuando, en el Himno de Artillera, se canta que:
Es muy hermosa y bella la suerte
de morir por la Patria feliz
por la Patria se encuentra la muerte
que an supera tan noble matriz.
Como se observa, y ya se adelantaba cuando revisamos los testimonios
de los subtenientes del Ejrcito, la identificacin hacia adentro est
referida a una serie de valores como la disciplina, el honor, el sacrificio
y la lealtad, que se resumen en la entrega de la vida por la patria. Todos
aquellos y slo aquellos que compartan estos rasgos pueden acceder
a la identidad militar.
En este punto, insistimos, hay algo interesante de sealar respecto a la
relacin entre identidad profesional e identidad nacional. El proceso de
homogeneizacin dentro del Ejrcito se da a partir de la apropiacin de
valores nacionalistas. En el Ejrcito, instancia profesional, se produce un
proceso de identificacin en el que la igualacin institucional incluye la
diferenciacin nacional: son parte de la institucin los que estn
dispuestos a dar la vida por la patria y sacrificarse por el servicio al Per.
Entonces, desde la matriz planteada, en la cual se sealaba la
diferenciacin y la igualacin como parte de un mismo proceso de
identificacin, tenemos que respecto a la identidad nacional el caso del
militar es muy distinto del caso de un no militar. Como simplificramos
anteriormente, si al hablar de identidad nacional para un civil la
igualacin es con sus pares nacionales y la diferenciacin es con los
otros extranjeros, en el caso de los militares la situacin es por lo
menos confusa: la diferenciacin es frente a nacionales no militares y la
igualacin es con pares profesionales que comparten valores patriticos
militares. La diferenciacin profesional se basa en la identificacin
institucional y esa identificacin institucional incluye la igualacin
nacional. El militar reconoce como diferentes a los no militares, y a la
vez reconoce que sus pares militares son los patriticamente peruanos.
En estos procesos habra, entonces, un cruce de planos entre la
identificacin profesional y la identificacin nacional.

275

JOS MIGUEL FLOREZ

La caracterstica que creeramos que est en la base de esta confusin


es el hecho de que la identidad militar no es slo una identidad
profesional sino que se considera que el militar es, ms bien, de una
personalidad particular, definida integralmente por su pertenencia a una
institucin particular: la fuerza armada y su caracterstica de defender
a la patria. Esta trascendencia atribuida a la misin militar la encumbrara
por encima de las dinmicas seculares de otras profesiones, y le otorgara
el sustento para arrogarse el ser tutela y reserva moral de la sociedad.
Esta enredada idea implica, entre otras cosas, que el militar y los no
militares que reconocen las caractersticas del otro militar asumen
el estatus superior de la vocacin militar. En palabras de otro
subteniente:
El Ejrcito es la carrera que ms se asemeja al sacerdocio. Cuando
eres sacerdote entregas tu vida por tus ideales. El militar, en un
momento determinado, va a dar la vida por su institucin. El
militar va a dejar su familia, sus hijos por un pedazo de tierra
(Florez 2005).
La idea de que el militar es como el sacerdote nos demuestra el estatus
que se confiere a la profesin militar. No se trata de un servicio pblico
tangible y concreto de defensa del Estado y de los ciudadanos sino de
un sacrificio trascendente por valores compartidos esencialmente por
militares. La visin de institucin tutelar y de reserva moral de la sociedad
es la conclusin de este imaginario que ha sellado tradicionalmente las
relaciones entre civiles y militares a lo largo de nuestra historia.
1.1.2 La reaccin frente a los procesos por derechos humanos:
la imagen hacia fuera
La coyuntura actual ofrece la posibilidad de revisar la manera en que
una organizacin como el Ejrcito manifiesta la imagen que tiene de s
misma frente a la sociedad. Se trata de un tiempo especial en que la
proporcin ms importante de las relaciones entre el Ejrcito y las
instituciones externas est signada por el proceso de judicializacin de
violaciones a los derechos humanos investigados por la Comisin de la
Verdad y Reconciliacin (CVR) y que tiene a diversos agentes del Estado
como presuntos responsables.

276

LA EDUCACIN CIRCULAR

En ese contexto, el Ejrcito ha elaborado una interpretacin particular


del proceso de investigacin desarrollado por la CVR y el de judicializacin
iniciado por las instancias jurisdiccionales competentes. Adems, desde
esta organizacin y a partir de la interpretacin que se hace de los
procesos por violaciones a los derechos humanos, se est desarrollando
una respuesta concreta de movilizacin institucional que permite
observar la manera en que el Ejrcito se presenta frente a la sociedad y
el Estado.
1.1.2.1 El caso de las cartas abiertas
A lo largo del 2005 se ha producido sistemticamente una serie de
declaraciones pblicas referidas a la interpretacin que, desde el
Ejrcito, se da a la judicializacin de casos de violaciones de derechos
humanos durante la guerra poltica. Muchas de dichas declaraciones
provienen de militares en retiro, algunos de ellos directamente
involucrados en procesos de este tipo. En este anlisis no tomaremos
en cuenta esta clase de declaraciones personales, no por considerar
que tienen poca importancia como reflejo del sentimiento institucional,
sino porque existen documentos que, explcitamente, se arrogan la
facultad de representar el sentir del Ejrcito y que han sido igualmente
pblicos y recurrentes.
Se trata de tres pronunciamientos publicados entre marzo y julio del
2005, en los que ex autoridades militares y actuales directivos de
asociaciones de militares y policas en retiro opinan y llaman la atencin
de la opinin pblica acerca de lo que ellos denominan excesos del
Poder Judicial o maniobras mal intencionadas contra todos los que
ofrendaron su vida por devolverle la seguridad al pas.
La primera de estas cartas es la que se denomin Pronunciamiento de
los ex comandantes generales del Ejrcito, fechada el 14 de marzo del
2005 y publicada en diversos medios de comunicacin.
Esta carta est firmada por 17 generales en retiro que entre la dcada
de 1970 y el reciente 2004 ejercieron la mayor autoridad en el Ejrcito.
Es necesario determinar claramente que no se trata de la particular
opinin de un grupo de oficiales sino de un pronunciamiento que
representa concretamente la voz de la organizacin. As lo sealan ellos

277

JOS MIGUEL FLOREZ

RECUADRO 1
PRONUNCIAMIENTO DE LOS EX COMANDANTES GENERALES DEL EJRCITO

Fuente: El Comercio, 15 de marzo del 2005.

mismos explcitamente, cuando afirman que lo que manifiestan lo hacen


[] conscientes de su deber moral y profesional, conociendo e
interpretando el sentir del personal de oficiales, tropa servicio militar
(el resaltado es nuestro).

278

LA EDUCACIN CIRCULAR

Respecto a los intereses de este ensayo, la carta resulta decidora, pues


presenta de manera contundente la imagen que tiene la organizacin de
s misma y de su misin.
Nos referimos, en primer lugar, al inters del pronunciamiento por
establecer en el escenario social slo a dos actores: los que defendieron
a la patria y los que la atacaron:
Los soldados que tuvimos el privilegio de defender al Per en la
lucha contra el terrorismo, devolviendo la estabilidad democrtica,
conquistando la paz que hoy disfrutamos gracias a la entrega de
valiosas vidas y de quienes quedaron invlidos, estamos
convencidos de que hemos preservado a la Nacin y que hoy por
ello contamos con el respaldo de los peruanos de bien; sin
embargo, oscuros intereses vienen logrando la libertad y apoyo
de los delincuentes terroristas, convirtiendo ahora en agresores
a los agredidos de ayer y en verdugos a quienes abnegadamente
dejando todo concurrimos a luchar por el Per.
Al igual que ayer existen algunas personas y organizaciones que
consciente o inconscientemente colaboran con el accionar
sicosocial de los terroristas o atacan sin fundamento alguno al
Ejrcito, confundiendo a la opinin pblica en el afn mezquino de
obtener prebendas o ganar protagonismos, sin entender que sus
acciones dividen y debilitan a la sociedad peruana, al desarrollar
una nefasta y antipatritica conducta, pretendiendo tener el
patrimonio de la verdad en desmedro de la unidad nacional.
Sin redundar en la mencin al carcter trascendente de la vocacin militar,
esta actitud permite plantear lo que la misma carta presenta, que es la
identificacin absoluta del Ejrcito con la patria, pues ello queda de
manifiesto en la visin maniquea de establecer la permanencia de la
unin entre Ejrcito y pueblo frente a la obsesin antipatritica por
desmoralizar a las fuerzas armadas y dejar as al Estado sin quien lo
defienda. De dicho argumento se puede deducir que en el caso del
Ejrcito, no se trata de una organizacin burocrtica que responde a
objetivos de servicio pblico concretos, sino que est motivada a partir
de objetivos institucionales particulares que van ms all del Estado y
la sociedad, pues estn referidos a la patria y su defensa.

279

JOS MIGUEL FLOREZ

En ese sentido, cabe sealar lo ms relevante en esta manifestacin


pblica. A pesar de la adjetiva mencin a que el Ejrcito est subordinado
a la Constitucin y las normas, la jerarqua formalmente reconocida por
los suscriptores de la carta termina siendo destrozada al advertirse en
el texto que, de proseguir aquellos excesos de jueces y fiscales, la
organizacin se abstendr de cumplir con su papel:
Los excesos de algunos jueces y fiscales que siguen las causas
contra el personal militar denunciado, estn germinando
sentimiento y reacciones que pueden tener consecuencias muy
graves para el desempeo futuro del personal del Ejrcito, pues
estas afectaran directamente la seguridad nacional, pudiendo
generar entre otros los siguientes efectos:
a. Eximirse de tomar decisiones y acciones para combatir
resueltamente a quienes atenten contra la seguridad nacional y el
orden interno, a causa de las represalias legales a las que estn
expuestos los oficiales, tcnicos, sub oficiales y tropa servicio
militar por la falta de respaldo poltico y legal de sus actos en
operaciones de combate y/o restablecimiento del orden pblico.
b. Rebrote de la insana [sic] terrorista.
Como se observa, dicha advertencia se presenta con la seguridad de la
derrota terrorista por un lado y el temor del rebrote subversivo por el
otro. En uno de los lados est el sacrificio de un grupo de hombres que
sirven siempre con lealtad al Per y en el otro el accionar [sic] de
ideologas y entidades que buscan el enfrentamiento del Estado y la
Sociedad contra su Ejrcito.
A los pocos das de publicado este pronunciamiento, un grupo de altos
oficiales en retiro de las tres fuerzas armadas envi a la comunidad una
carta abierta en respuesta a unas desafortunadas declaraciones vertidas
por el entonces presidente del Consejo Nacional de la Magistratura.
A pesar de la pertinencia de la aclaracin frente a las groseras
afirmaciones de dicha autoridad, la carta abierta nos ofrece, igual que el
pronunciamiento anterior, la posibilidad de atisbar algo de la imagen
sobre s mismo que comparte el Ejrcito con los otros institutos.

280

LA EDUCACIN CIRCULAR

RECUADRO 2. CARTA ABIERTA DE LOS OFICIALES EN RETIRO

Fuente: El Comercio, 21 de marzo del 2005

Bsicamente, se trata de reforzar la tesis de que la militar es una vocacin


abnegada y sacrificada, cuyos criterios de valoracin no son
necesariamente la eficacia o la eficiencia sino el Honor y la Dignidad,
hecho que sugiere que el Ejrcito no es un grupo organizado a la manera
moderna de la racionalidad weberiana, sino que conserva los valores y
sentidos de una institucin estamental.

281

JOS MIGUEL FLOREZ

Estos criterios estamentales afirman la esencia de la vocacin militar,


pues cuando aparecen particulares agresiones a la institucin como
organizacin, sta no responde sobre la base de argumentos tangibles
de desempeo profesional sino afirmando que dichos infundios son
manifestaciones ajenas al dolor, privaciones y sacrificios propias de la
vida militar y del combate, alejados de la gratitud para quienes tuvieron
o tienen el valor de exponer su vida en defensa de los sagrados intereses
de la Patria.
De esta ltima frase llama la atencin lo que tal vez sea ms relevante
para el anlisis propuesto, que es el hecho de que se hable de intereses
de la Patria y no de elementos tangibles como la seguridad de los
connacionales. Cules son los intereses de la patria? Puede tener un
colectivo tan etreo como la patria intereses tangibles que defender?
Puede una organizacin moderna, una estructura burocrtica del
Estado, plantearse como objetivos nociones tan poco asibles como la
de patria?
Revisemos un ltimo elemento emprico respecto a este acpite. Se trata
de un nuevo pronunciamiento pblico, esta vez suscrito de manera
conjunta por directivos de asociaciones de militares y policas en
situacin de retiro. El comunicado est fechado en julio del 2005 y
responde explcitamente a las rdenes de detencin y captura dictadas
por el Poder Judicial contra militares implicados presuntamente en graves
casos de violaciones a los derechos humanos.
Lo que presenta este documento nuevamente son los dos argumentos
que ya se adelantaron en las referencias anteriores. En primer lugar,
tenemos la reiterada decisin de disear un escenario bipolar en el que,
por un lado, estn los hombres que por decisin del Gobierno
constitucional enfrentaron a los grupos subversivos a lo largo de 20
aos exponiendo sus vidas para lograr la paz que hoy disfruta la
sociedad, y en el lado opuesto, los que intervienen en eventos cerrados
para disear estrategias contra los hombres de uniforme.
Dicho argumento se cierra con el segundo elemento sobre el que
queremos llamar la atencin en este comunicado, que es la reiterada
advertencia acerca de que una agresin contra el Ejrcito es una amenaza
misma a la patria, atrevindose por ello a

282

LA EDUCACIN CIRCULAR

RECUADRO 3.
PRONUNCIAMIENTO CONJUNTO DE DIRECTIVOS DE ASOCIACIONES MILITARES Y POLICIALES EN RETIRO

Fuente: Expreso, 19 de julio del 2005

283

JOS MIGUEL FLOREZ

Invocar al Poder Judicial que preste particular atencin a estos casos


en los que se juega la libertad y dignidad de honorables servidores
de la patria y se compromete el futuro de la Defensa Nacional;
Como se observa, estas referencias explcitas permiten ir esbozando
una idea de cmo el Ejrcito se ve a s mismo y cmo pretende que se lo
vea desde fuera: una organizacin vinculada esencialmente a la patria a
la cual defiende.
Pero revisemos el caso de la campaa desplegada por la institucin frente
a los procesos seguidos a militares por violaciones a los derechos
humanos a partir de la interpretacin que se hace de stos y de la
autoimagen de la organizacin.
1.1.2.2 La campaa El sol de la solidaridad 6
A partir de la interpretacin que se hace de las denuncias y procesos
judiciales llevados a cabo en torno a los derechos humanos, el Ejrcito
ha desarrollado una estrategia concreta de ayuda institucional a los
acusados de comisin de delitos de lesa humanidad durante la violencia
poltica.
Se trata de la campaa El sol de la solidaridad,7 la cual se presenta en
primera instancia como el apoyo por parte del personal de la gran familia
militar a los defensores de la patria. La campaa es una colecta de un
nuevo sol para gastos administrativos a fin de contribuir con la
financiacin de los procesos jurdicos8 y es organizada por la Oficina
de Informacin del Ejrcito.

6
Vase <http://www.ejercito.mil.pe/solidaridad/afiche.htm>. Consulta hecha en
setiembre del 2005.
7
Vase <http://www.ejercito.mil.pe/solidaridad/solidaridad.htm>. Consulta hecha
en setiembre del 2005.
8
Vase <http://www.ejercito.mil.pe/solidaridad/boletin.htm>. Consulta hecha en
setiembre del 2005.

284

LA EDUCACIN CIRCULAR

ILUSTRACIN 2.
LEMA Y AFICHE DE LA CAMPAA EL SOL DE LA SOLIDARIDAD
El terrorismo y la Subversin no fueron buenos para el pas.
Nuestro Ejrcito cumpli con darnos Paz y Tranquilidad...
Ahora nos toca cumplir con ellos.

RECUADRO 4.
ARTCULO DEL BOLETN INFORMATIVO DEL EJRCITO
BOLETIN INFORMATIVO N 2001/DPROD/OIE
EL EJERCITO UNIDO RESPALDA A SUS INTEGRANTES
Apoyemos a nuestros Defensores de la Patria con El Sol de Solidaridad

La Integracin en las organizaciones ha sido desde siempre el punto de partida para el progreso y por
ende el desarrollo del pas. El Ejrcito consciente de esta realidad ha creado desde el ao pasado un
fondo de solidaridad voluntario para el personal de la Institucin en actividad y retiro que se encuentra
inmerso en investigaciones del Ministerio Pblico y procesos en el Poder Judicial por acciones realizadas
durante la lucha Contra Subversiva entre Mayo del 1985 y Diciembre del 2000.
Haciendo causa comn con los integrantes de nuestro Instituto, el Ejrcito ha visto por conveniente
brindarle tambin asesoramiento legal a travs de la Oficina de Patrocinio Legal, la misma que para su
correcta ejecucin ha necesitado del aporte voluntario de un nuevo sol para gastos administrativos a fin
de contribuir con la financiacin de los procesos jurdicos.
Cabe destacar, que la donacin del nuevo sol es voluntaria y sta ser descontada por planilla
mensualmente como Sol de la Solidaridad. Defendamos con nuestro aporte simblico a quienes
defienden nuestra Patria... Unidos lograremos salir adelante.
Exhortamos a todo el personal de la gran familia militar a apoyar esta campaa de solidaridad con
nuestros compaeros, un Ejrcito comprometido con su gente.. es un Ejrcito con futuro.

Fuente: <http://www.ejercito.mil.pe/solidaridad/boletin.htm>. Consulta hecha en


setiembre del 2005.

285

JOS MIGUEL FLOREZ

El afiche de la campaa afirma que sta no busca impunidad sino justicia


y dignidad. Sin embargo, esta postura termina siendo ambigua frente a
la llana actitud del Comando del Ejrcito de implementar una Oficina
de Patrocinio Legal encargada de dar el asesoramiento necesario a
todo el personal militar en actividad o retiro involucrados en distintos
procesos judiciales.9
El apoyo legal brindado por la institucin, segn el Boletn Informativo
del Ejrcito N. 2005/OIE/CGE, parece estar abierto a cualquiera que lo
solicite, ms all de la manifiesta culpabilidad de algunos oficiales
implicados en masacres. Dicho comunicado da cuenta de un nmero de
618 militares enjuiciados, a 31 de los cuales se les ha facilitado la suma
de 3.300 soles para solventar los gastos ocasionados por las diligencias
judiciales respectivas.
Se seala, adems, que para el 19 de agosto del 2005 ya existan 4.848
adherentes a la campaa El sol de la solidaridad, entre personal militar
y civil, en actividad y en retiro.
RECUADRO 5.
ADHERENTES A LA CAMPAA EL SOL DE LA SOLIDARIDAD
PERSONAL

ACTIVIDAD

RETIRO

TOTAL

Oficiales

161

186

347

Tcnicos

69

81

150

Tropa

121

121

Total

230

388

618

Fuente: <http://www.ejercito.mil.pe/solidaridad/boletin2.htm>. Consulta hecha en


setiembre del 2005.

La reaccin de emprender una campaa articulada desde el mismo


Ejrcito para asistir a los acusados de violaciones a los derechos humanos
es un evento que llama la atencin sobremanera acerca de la actitud

9
Vase <http://www.ejercito.mil.pe/solidaridad/boletin2.htm>. Consulta hecha en
setiembre del 2005.

286

LA EDUCACIN CIRCULAR

poltica de esta institucin frente a un proceso que debera involucrar a


la sociedad en su conjunto, como es el de reflexin, justicia y
reconciliacin tras la guerra que desangr al pas durante ms de 20
aos.
Sin embargo, dicha actitud revela claramente la percepcin que la
institucin tiene acerca de s misma, de su rol en la sociedad, de su
ubicacin frente al Estado y de la identidad de sus miembros. Y a ello
nos referimos a continuacin.
1.2 El Ejrcito autorreferido
Como sealamos al iniciar esta parte, el propsito de esta seccin es
acercarnos a la misin organizacional que el propio Ejrcito establece,
pero lejos del rgido marco de las referencias constitucionales o los
planes estratgicos oficiales, para ms bien explorar la imagen de s
mismo que explicita el Ejrcito a travs de pronunciamientos pblicos.
Hemos presentado un anlisis de la dinmica de la imagen construida
hacia dentro de la institucin y posteriormente hemos analizado la
dinmica hacia fuera como respuesta a una coyuntura especial.
Con la primera referencia se ha esbozado la idea de que, para adentro, la
misin se construye basndose en la diferenciacin del Ejrcito respecto
al resto de la sociedad y del Estado, y en su identificacin con la patria
misma, pues la vocacin castrense sera la nica que puede llegar a
asimilar el amor, la entrega y el servicio por sta.
Mientras, en el anlisis del discurso hacia fuera de la institucin se
observa que, adems de la insistencia en la caracterizacin sacrificada y
trascendente de la opcin castrense, se enfatiza que la identificacin de
la institucin con la Patria es absoluta pues, en primer lugar, una
supuesta agresin al Ejrcito se convierte en una agresin a la seguridad
nacional, y los perpetradores de tamaa perversin son traidores y
antipatriotas aliados de la subversin.
Pero adems, dicha identificacin implica que la posicin que la propia
institucin establece para su relacin con el Estado est por encima del
propio Estado y la sociedad. Ello es claro cuando se advierte que el
cumplimiento de los deberes del Ejrcito como organizacin burocrtica

287

JOS MIGUEL FLOREZ

no depende de la autoridad ni de la jerarqua constitucional, sino de la


particular motivacin que la institucin mantenga para el desempeo
de sus responsabilidades.
La apelacin, en la dinmica interna, a permanentes referencias histricas
que trascienden la Repblica y el Estado moderno, coincide con el sentido
que, en la dinmica externa, se da a la asimilacin del Ejrcito a una
nocin de patria que, igualmente, trasciende las demandas de la sociedad
y cuyos criterios esenciales son valores como el honor, el sacrificio y la
dignidad.
Finalmente, la misin del Ejrcito se define en un mismo plano. La patria
y la institucin son la misma instancia; el Ejrcito est asimilado a la
patria en sus dimensiones ms importantes.
Quines integran la organizacin? Como ya se seal, el proceso de
igualacin y diferenciacin que se da en la dinmica interna establece
que slo son miembros de la organizacin quienes comparten el estatus
de ser los nicos capaces de entregar su vida por la patria: los
integrantes del Ejrcito.
Qu hace la organizacin? Defiende a la patria, pero la patria slo puede
sobrevivir si el Ejrcito sobrevive, y el Ejrcito slo vive para servir a la
patria. En esta lgica, patria y Ejrcito son la misma cosa y la institucin,
al defender a la patria, termina defendindose a s misma, como se vio
claramente en la reaccin frente a los juicios por violaciones a los
derechos humanos: un ataque a la institucin es un ataque a la patria.
Por qu la organizacin hace lo que hace? Porque slo gracias a su
funcionamiento la patria sobrevive, lo que es equivalente a decir que el
Ejrcito hace lo que hace para su propia sobrevivencia.
Para quin trabaja? Para la patria, pero la patria slo puede ser asumida
por la institucin, lo que implica que el Ejrcito, finalmente, trabaje
para s mismo tambin.
Las respuestas que se han presentado intentan perfilar una misin
organizacional del Ejrcito cuya nica referencia es la propia institucin.
As, la organizacin se asimila al ente que pretende servir, generando
una identificacin que hace que la argumentacin para la existencia de

288

LA EDUCACIN CIRCULAR

la organizacin sea circular y tautolgica. Los fines institucionales, los


miembros, las tareas, todo lo que involucra a la organizacin se desprende
de la identificacin con la patria, pero precisamente esta identificacin
hace que las dimensiones organizacionales sean la misma organizacin:
el Ejrcito es la patria en su dimensin ms concreta, y la patria es el
Ejrcito en su nica dimensin sublime.
El que la misin organizacional del Ejrcito sea definida de manera
circular es una forma ms de llamar la atencin sobre la ubicacin
tradicionalmente autnoma e independiente de la fuerza armada frente
a la sociedad y el Estado. Sin embargo, la imagen de la autorreferencia
nos abre el anlisis para plantear una segunda hiptesis respecto al
espacio y la dinmica en la que dicha misin se reproduce, precisamente,
en el interior de la propia organizacin.
Cul sera el problema con esta autorreferencia institucional? Creemos
que la respuesta ms pertinente con este trabajo es que esa dinmica
circular no permite ver los cambios y las necesidades de transformarse
y evolucionar que tiene la organizacin. En particular, existe un espacio
en el cual se limitan las posibles salidas para convertirse ms bien en el
mecanismo de reproduccin de la limitada visin circular y autorreferida.
Ese espacio es la educacin militar, y a esta idea nos referiremos a
continuacin.

2. La educacin militar como espacio de autorreproduccin


Esta segunda parte pretende brindar argumentos que alcancen para
sugerir que la educacin militar, a partir del estudio de caso del sistema
educativo del Ejrcito, es el mecanismo con el cual la organizacin
asegura su reproduccin de manera autnoma, es decir, confirmando y
perpetuado la imagen autorreferida de la institucin.
Para ello, presentaremos la educacin militar en su relacin con el Estado
y con la sociedad, es decir, una revisin del esquema de relaciones
institucionales existente entre el sistema educativo y el Estado, y una
mirada a la educacin militar como mecanismo de relacin entre la fuerza
armada y la sociedad a partir de la forma en que el sistema capta a sus
miembros y los espacios que ste da para que sus cuadros reciban
referencias desde fuera de la organizacin.

289

JOS MIGUEL FLOREZ

2.1 Frente al Estado


La idea en este punto es sugerir que la educacin militar es autnoma
frente al Estado. Para ello nos referimos a su relacin con el sistema
nacional de educacin y con el Ministerio de Defensa, como autoridad
formal nacional mxima en materia de defensa.
2.1.1 El sistema nacional de educacin
La ubicacin autnoma que la educacin militar mantiene frente al sistema
educativo nacional tiene su base en la propia normativa que establece la
configuracin y el funcionamiento de la educacin nacional.
La Ley General de Educacin 28044, promulgada en el 2003, slo
menciona una vez la educacin militar, nicamente para ratificar su
independencia, pues en su undcima disposicin transitoria establece que:
Las Escuelas de Oficiales y Escuelas Superiores de las Fuerzas
Armadas [...] y otras que tienen por ley un rgimen acadmico y
de gobierno especializado, mantienen su autonoma acadmica y
econmica [...]
A esta disposicin, en lo que significa en trminos de autonoma para la
educacin militar, hay que aadir que el Reglamento de la mencionada
ley no hace mencin alguna al tema.
Otra de las normas que definen el funcionamiento del sistema nacional
de educacin es la nmero 23733 de 1983, llamada tambin Ley
Universitaria, en cuyo contenido encontramos, de manera anloga a la
Ley General de Educacin, la insistencia en la independencia acadmica,
poltica y econmica del sistema educativo militar:
Artculo 99: Las Escuelas de Oficiales y Escuelas Superiores de
las Fuerzas Armadas [...] mantienen el rgimen acadmico de
gobierno y economa, establecidos por las leyes que los rigen []
Como se observa, el primero en otorgar diferentes niveles de autonoma
a la educacin militar es el Estado mismo, al no incluirla explcitamente
en el sistema educativo nacional y ms bien establecer que se trata de
una forma particular de formacin profesional.

290

LA EDUCACIN CIRCULAR

Es cierto que esta normatividad no slo excluye del sistema a las escuelas
militares sino tambin a las policiales, diplomticas, artsticas y otras,
pero tambin es cierto que, como insistiremos ms adelante, las escuelas
militares conservan caractersticas muy particulares que hacen que dicha
exclusin del sistema educativo nacional tenga consecuencias en la
dinmica de las relaciones entre civiles y uniformados, adems de las
implicancias respecto a la posicin que la organizacin militar y el
imaginario nacional en general mantienen sobre la ubicacin del Ejrcito
en su relacin con el Estado y la sociedad.
El conferir al sistema educativo militar exclusividad frente al resto del
aparato del Estado, resulta un refuerzo para la imagen tradicional que
se tiene de la fuerza armada. Colaboran con ello argumentos como que
se tratara de una profesin particular dedicada a la defensa de la
patria, lo cual exige que no slo la educacin sino tambin la salud, el
esparcimiento, la justicia y, en general, la vida cotidiana de la
organizacin y sus miembros transcurra en un ambiente distinto del
resto de la sociedad, pues su funcin es tutelarla, lo cual ubica a la
institucin fuera de sta y en una posicin privilegiada frente al resto
del Estado.
sa es la visin tradicional que se refuerza desde el Estado cuando se
acepta que la militar es una educacin autnoma y se abdica, adems,
de la obligacin de establecer los lineamientos de la poltica educativa
militar desde el Estado, con una mirada moderna que potencie las
capacidades tcnicas del profesional militar pero a la vez consolide su
condicin de ciudadano, como reza la misma ley 28044, Ley General de
Educacin, en su artculo noveno, inciso a:
formar personas capaces de lograr su realizacin tica, intelectual,
artstica, cultural, afectiva, fsica, espiritual y religiosa,
promoviendo la formacin y consolidacin de su identidad y
autoestima y su integracin adecuada y crtica a la sociedad para
el ejercicio de su ciudadana en armona con su entorno.
Sealar que los militares deben ser tratados como ciudadanos podra
resultar ingenuo para aquellos que, precisamente, creen que la militar
es una profesin que slo se dedica a usar la violencia y no a
administrarla como ltimo recurso de accin estatal. Los tiempos han

291

JOS MIGUEL FLOREZ

cambiado y la necesidad de contar con fuerzas de seguridad eficaces y


eficientes plantea que los profesionales encargados sean tcnicos
altamente especializados, pero tambin, a la vez, sobre profesionales
con un bagaje humanstico y de experiencia que les permita contar con
el criterio suficiente para evaluar las decisiones que toman respecto a
la funcin que deben cumplir segn los principios democrticos
constitucionales y las directrices polticas pertinentes establecidas por
el poder poltico legtimamente elegido.
Formalmente, en el Per el Ministerio de Defensa (MINDEF) es el ente
encargado de dirigir el sector y a los rganos ejecutores de la defensa,
es decir a los institutos armados. Sin embargo, a pesar de que tras la
reforma iniciada en el 2001 se ha abierto la posibilidad de continuar
desarrollando el principio de autoridad civil sobre la fuerza armada, la
capacidad de dicho ministerio es an dbil, incluso, como sera obvio,
como referente decisor en temas de educacin militar.
2.1.2 La organizacin de la defensa
La ley 27860 del 2002 define la nueva estructura del MINDEF. Como ya
se mencionara, el principio que originalmente estuvo tras esta reforma
fue el de fortalecer la capacidad de control civil de la fuerza armada. Con
esta reforma se pretenda que el ministerio dejara de ser slo una vocera
o una especie de mesa de partes de los institutos armados para pasar a
convertirse en el verdadero pice estratgico de la toma de decisiones
sobre la defensa nacional y la accin de la fuerza armada.
La opcin por establecer un nuevo diseo organizacional del MINDEF se
acercaba a esta intencin de generar capacidades de gestin que
permitieran ubicar al ministerio por encima de la estructura militar como
autoridad real y concreta.
En ese sentido, se crearon dos viceministerios: el de Asuntos
Administrativos y Econmicos, y el de Asuntos Logsticos y de Personal.
Se ubic a la Direccin de Poltica y Estrategia y al Comando Conjunto
de las Fuerzas Armadas como rganos de lnea, dejando a los tres
institutos como rganos de ejecucin.

292

LA EDUCACIN CIRCULAR

RECUADRO 6.
ORGANIGRAMA DEL MINISTERIO DE DEFENSA
INSPECTORA
GENERAL

CONSEJO SUPERIOR
DE DEFENSA
RGANOS
CONSULTIVOS

MINISTRO DE DEFENSA

RGANOS DE CONTROL

COMISIN
CONSULTIVA

AUDITORA
INTERNA
SECRETARA
GENERAL

SECRETARA
DEL EJRCITO

OFICINA
ADMINISTRATIVA Y DE
COORDINACIN

SECRETARA
DE LA MARINA

OFICINA DE
PROTOCOLO Y RPP

SECRETARA
DE LA FUERZA
ARMADA

OFICINA DE ARCHIVO
GENERA

VICEMINISTRO DE ASUNTOS
LOGSTICOS Y DE PERSONAL

VICEMINISTERIO DE ASUNTOS
ADMINISTRATIVOS Y ECONMICOS

DIRECCIN DE
ECONOMA

DIRECCIN DE
ADMINISTRACIN

DIRECCIN DE
LOGSTICA

DIRECCIN DE
PERSONAL

DIRECCIN DE
SISTEMAS
DE INFORMACIN

RGANOS DE ASESORAMIENTO
RGANOS DE APOYO
OFICINA DE RELACIONES
NACIONALES E
INTERNACIONALES

OFICINA DE
COMUNICACIONES Y
PRENSA

COMIT DE ASESORES

OFICINA DE ASESORA
JURDICA

OFICINA DE INTELIGENCIA

PROCURADURA PBLICA

RGANOS DE LNEA
DIRECCIN GENERAL DE
POLTICA Y ESTRATEGIA

COMANDO CONJUNTO DE
LAS FUERZAS SARMADAS
RGANOS DE EJECUCIN
LA MARINA DE GUERRA
DEL PER

EL EJRCITO DEL PER

LA FUERZA AREA
DEL PER

ORGANISMOS PBLICOS
DESCENTRALIZADOS

SAN

EMPRESAS DEL SECTOR

IGN

SENAMHI

SIMA S.A.

INDAEN S.A.

TANS S.A.

Fuente: <http://www.mindef.gob.pe/organigrama/organigrama2.jpg>. Consulta


hecha en setiembre del 2005.

Una mirada al organigrama del ministerio grafica de qu manera la


reforma es an insuficiente. Y es que, con una estructura tan pequea
como la que el MINDEF ubica por fuera de los institutos armados, no se
puede pretender ejercer autoridad efectiva sobre la eficacia funcional de
institutos que tienen gran tamao. Veamos el caso de la educacin.
El Reglamento de la nueva ley del MINDEF seala que en la Direccin de
Personal existe una Oficina de Instruccin y Entrenamiento, cuyas
funciones se determinan en este mismo reglamento:
Artculo 19.- Oficina de Instruccin y Entrenamiento
Es el rgano encargado de normar, supervisar y evaluar el sistema
de Instruccin y entrenamiento en el Sector, as como de contribuir
al desarrollo de la doctrina respectiva. Fomenta y supervisa la

293

JOS MIGUEL FLOREZ

ejecucin de programas y convenios de cooperacin nacional e


internacional sobre la materia.
Sin embargo, en los institutos existe un aparato enorme que disea e
implementa, dentro de cada uno, el sistema educativo respectivo.
RECUADRO 7.
ORGANIGRAMA DE EJRCITO

JEFATURA DEL ESTADO MAYOR


GENERAL DEL EJRCITO
(JEMGE)
OFICINA DE PLANEAMIENTO Y
PRESUPUESTO DEL EJRCITO
(OPPE)

COMANDO ADMINISTRATIVO
DEL CUARTEL GENERAL DEL
EJRCITO (CA CGE)

OFICINA DE ASESORA JURDICA


DEL EJRCITO
(OAJE)

OFICINA GENERADORA DE
RECURSOS DEL EJRCITO
(OGRE)
OFICINA DE INFORMACIN
DEL EJRCITO
(OIE)

DIRECCIN DE PERSONAL DEL


EJRCITO
(DIPERE)

OFICINA DE ECONOMA
DEL EJRCITO
(OEE)

OFICINA DE INVESTIGACIN
Y DESARROLLO DEL EJRCITO
(OIDE)

DIRECCIN DE INTELIGENCIA
DEL EJRCITO
(DINTE)

DIRECCIN DE TELEMTICA
DEL EJRCITO
(DITELE)

DIRECCIN DE EDUCACIN Y
DOCTRINA DEL EJRCITO
(DIEDE)

DIRECCIN DE ASUNTOS
CIVILES DEL EJRCITO
(DIRACE)

DIRECCIN DE LOGSTICA DEL


EJRCITO
(DILOGE)

DIRECCIN DE MOVILIZACIN
DEL EJRCITO
(DIMOVE)

DIRECCIN DE SALUD
DEL EJRCITO
(DISALE)

Fuente: <http://www.ejercito.mil.pe/ejercitoactual.htm>. Consulta hecha en setiembre


del 2005.

En el caso del Ejrcito, la Direccin de Educacin y Doctrina del Ejrcito


es la instancia encargada de la educacin en la institucin. Segn dice
su pgina web:
La Direccin de Educacin y Doctrina del Ejrcito (DIEDE) es una
organizacin del Ejrcito del Per que agrupa escuelas de
formacin, capacitacin y perfeccionamiento; y que ofrece a sus

294

LA EDUCACIN CIRCULAR

Cadetes, Alumnos, Oficiales, Tcnicos y Suboficiales una educacin


de excelencia en cada una de sus especialidades.
Los miembros que integran las escuelas de la DIEDE comparten
conocimientos y las mejores prcticas en el campo de la educacin
de las artes militares con el objetivo de formar fsica y
sicolgicamente a los futuros miembros del Ejrcito.
Hoy en da la razn de los ejrcitos del mundo est ntimamente
ligada a la capacidad profesional de los miembros que lo integran.
Ellos constituyen el eje generador de valores para la institucin.
Por esta razn es importante contar con miembros del Ejrcito
profesionales provistos de una slida formacin que lleven a la
institucin al xito esperado.
La DIEDE tiene la responsabilidad de instruir al hombre de las armas,
formarlo y perfeccionarlo en dos grandes escenarios. En el militar,
en circunstancias en que asistimos a una revolucin en el arte de
la guerra, la toma de decisiones desciende a escalones jerrquicos
menores en tiempo real. El otro escenario es el que contempla al
profesional de las armas en una sociedad que le exije [sic]
transparencia en sus actos y valores que le permitan hacer frente
a la vanidad y al poder.
Actualmente la D IEDE cuenta con 20 escuelas, 01 rgano
desconcentrado y 03 unidades de apoyo a la educacin. Esta
estructura hace que la D IEDE sea una organizacin lder en
educacin militar y adems le permite reforzar su misin de
asesorar al Comandante General del Ejrcito y administrar los
sistemas de Educacin y Doctrina del Ejrcito formando Cadetes,
Alumnos, Oficiales, Tcnicos y Suboficiales en lderes ntegros e
innovadores que estimulen el desarrollo de la institucin y velen
por la defensa de la patria.10

10
Vase <http://www.ejercito.mil.pe/ejercitoactual/organizacion/diede/diede/
diede.htm>. Consulta hecha en setiembre del 2005.

295

JOS MIGUEL FLOREZ

RECUADRO 8.
ORGANIZACIN DE LA DIRECCIN DE EDUCACIN Y DOCTRINA DEL EJRCITO

DIEDE

INSPECTORA

SD PLMTO Y EVAL

SD APOYO
EDU. Y ADMTVO

DIEN
CMDO
ADMTVO
DINFOE
DIEN

DPTO.
PLMTO Y PPTO

DPTO.
DOC E INVES

DPTO.
EDUC

DPTO. INST. Y
ENTO DE FO Y RVA

DI
DIECI
DAC
IAL
PREBOSTE

EE FORMACIN

EE PERFECCIONAMIENTO

EE CALIFICACIN

OO DESCONCENTRADOS

Fuente: <http://www.ejercito.mil.pe/ejercitoactual/organizacion/diede/diede/
organigrama.htm>. Consulta hecha en setiembre del 2005.

Como se observa, el aparato encargado de la educacin en el Ejrcito


tiene una dimensin gigantesca. En ese sentido, ms all de lo exiguo
del presupuesto destinado por el Ejecutivo a la dimensin educativa de
la fuerza armada, podemos afirmar que, en comparacin con las
capacidades del ministerio, la cantidad de recursos que moviliza la DIEDE
para su funcionamiento es abrumadoramente enorme.
Por un lado, tenemos los recursos humanos, desde una perspectiva
cualitativa y cuantitativa. Mientras en la Direccin de Educacin del
Ejrcito es tan alto el nmero de personal requerido y asignado para el
funcionamiento de las instancias de comando, inspectora,
administracin y planeamiento, as como de las escuelas mismas, la
Oficina de Instruccin y Entrenamiento del MINDEF no tiene personal ni
competencias suficientes para desarrollar algn tipo de iniciativa sobre

296

LA EDUCACIN CIRCULAR

las enormes estructuras que, as como en el Ejrcito, se replican en la


Marina y la Fuerza Area.
Un dato que confirma este desbalance de capacidades consiste en que,
de manera completamente alejada del objetivo de desarrollar en el MINDEF
una burocracia civil especializada en la gestin pblica de la defensa, se
designan como encargados de la Oficina de Instruccin y Entrenamiento
de la Direccin de Personal a funcionarios militares con grado de coronel,
mientras que los directores de educacin de los institutos armados
son generales de brigada a punto de ascender a generales de divisin o
sus grados equivalentes.
Conocedores de la rigidez de la jerarqua militar, nos preguntamos cmo
se pueden plantear coordinaciones desde la iniciativa de un coronel
sobre las agendas de generales antiguos que, obviamente, tienen
injerencia sobre los grados inferiores. Es evidente que la alternativa
aqu es nombrar a un civil especializado en la materia para el ejercicio
de la responsabilidad en el ministerio, pero tambin se requiere
desarrollar las capacidades de gestin y de organizacin en las instancias
ministeriales referidas a la coordinacin y direccin del sistema educativo
militar.
Del anlisis del diseo organizacional podemos concluir, al igual que en
el caso del sistema educativo nacional, que en la prctica la educacin
militar no slo conserva autonoma respecto al sistema educativo en
general, sino tambin respecto al aparato encargado formalmente de
dirigir el funcionamiento del sector.
Entonces, ya sea respecto a la generalidad de la educacin nacional o
frente a la especfica estructura institucional del sector, el sistema
educativo del Ejrcito funciona de manera independiente y el espacio
de decisin al respecto queda enmarcado en la injerencia del propio
instituto armado.
2.2 Frente a la sociedad
En este punto, la intencin es sugerir que, frente a la sociedad, la
educacin en el Ejrcito funciona como un mecanismo para asegurar el
aislamiento militar, entendiendo aislamiento como una dimensin ms

297

JOS MIGUEL FLOREZ

de la autonoma castrense y la separacin entre el mundo del Ejrcito y


el resto de la sociedad y el Estado.
Para ello, revisamos brevemente dos elementos. El primero es la forma
en que el Ejrcito capta a los cuadros para la organizacin, y el segundo
es el diseo del sistema educativo del Ejrcito, bsicamente cerrado a
instancias de la propia institucin.
2.2.1 Los ingresantes al Ejrcito
La captacin de los cuadros que reproducen a la organizacin y la
mantienen funcionando es muy particular para el caso de la fuerza
armada. Revisemos el ingreso de los futuros oficiales en el Ejrcito.
Para alcanzar una vacante en la Escuela Militar de Chorrillos (EMCH),
adems de la aprobacin de exmenes acadmicos, psicolgicos, mdicos
y fsicos, se incluye el cumplimiento de algunos requisitos, tales como
ser soltero sin hijos, contar con educacin secundaria completa y ser
menor de 23 aos.
Cabe indicar que en el caso peruano, la amplia mayora de oficiales
proviene de la Escuela de Formacin, por lo cual es mnima la proporcin
de oficiales asimilados que siguen la carrera militar tras haber concluido
una especialidad en alguna universidad.
Esta referencia es importante pues nos ayuda a configurar la idea que
queremos plantear. Y es que la fuerza armada debe de ser la nica
organizacin estatal, junto a la militarizada Polica Nacional, que forma
a sus propios cuadros. Se puede argumentar en sentido contrario que
Cancillera cuenta con la Academia Diplomtica, donde se forma a los
futuros diplomticos de carrera encargados de disear e implementar
la poltica exterior peruana, pero el argumento ms bien ayuda a reforzar
lo que aqu se pretende afirmar, pues a la Academia Diplomtica slo
ingresan jvenes menores de 30 aos que ya tengan una carrera
universitaria concluida.
La fuerza armada forma a sus funcionarios a la ms amplia proporcin
de ellos desde muy jvenes, recin salidos de la escuela secundaria.
Las implicancias sociolgicas de ello son gravitantes, pues, por un lado,

298

LA EDUCACIN CIRCULAR

RECUADRO 9.
CARACTERSTICAS DEL INGRESO AL EJRCITO EN ALGUNOS PASES LATINOAMERICANOS
Ingreso a la carrera de oficial de la fuerza terrestre

Pases
Estado civil

Sexo

Estudios

Edad

Arancel

Argentina

Soltero sin hijos

Ambos sexos

Secundaria completa

Menor
de 25
aos

Derecho de inscripcin.
Cuota anual con
posibilidad de beca

Bolivia

Soltero sin hijos

Ambos sexos

Bachiller en
Humanidades

Menor
de 22
aos

Matrcula inicial US $
400

Brasil

Soltero, viudo o
divorciado sin hijos

Masculino (la
mujer slo en el
rea de salud)

Secundaria completa

Menor
de 24
aos

Tasa de inscripcin

Colombia

Soltero sin hijos

Ambos sexos

Secundaria completa
o en el ltimo ao

Entre
16 y 21
aos

US $ 65 por inscripcin y
US $ 128 por exmenes
mdicos. Matrcula a la
carrera militar de
US $ 2.173.

Chile

Soltero sin hijos y


debe mantenerse en
esa condicin
mientras permanezca
en la Escuela

Ambos sexos

Secundaria completa
o en el ltimo ao

Menor
de 22
aos

US $ 1.568,7 por
concepto de matrcula.
Mensualidad de US $
325,5

Ecuador

Soltero sin hijos

Ambos sexos

Bachiller en Ciencias
y Formacin
Humanstica, y
bachilleres tcnicos

Menor
de 21
aos

US $ 1.000 para ingreso,


US $ 800 como depsito
para uniformes y seguro
mdico, y US $ 100
mensual

El Salvador

Soltero sin hijos

Ambos sexos

Secundaria completa

Entre
17 y 22
aos

Guatemala

Soltero sin hijos

Ambos sexos

Secundaria completa
o cursando el ltimo
ao

Entre
17 y 22
aos

US $ 10,00 de derecho a
exmenes

Honduras

Soltero

Ambos sexos

Secundaria completa

Entre
19 y 24
aos

US $ 28

Mxico

Soltero sin hijos

Masculino (la
mujer puede
realizar la carrera
slo en las reas
sanitarias)

Secundaria completa

Entre
16 y 21
aos

Nicaragua

Soltero sin hijos

Ambos sexos

Secundaria completa

Entre
18 y 20
aos

No

Paraguay

Soltero

Ambos sexos

Bachiller

Menor
de 20
aos

US $ 70 por concepto de
inscripcin

Per

Soltero sin hijos

Ambos sexos

Secundaria completa
o en el ltimo ao

Menor
de 23
aos

Repblica
Dominicana

Soltero sin hijos

Ambos sexos

Bachiller o su
equivalente

Entre
17 y 21
aos

US $ 13,33

Ambos sexos

Bachiller

Menor
de 22
aos

Gratuita

Ambos sexos

Secundaria completa
o cursando el ltimo
ao

Menor
de 21
aos

Uruguay

Venezuela

Soltero sin hijos

Fuente: Atlas comparativo de la seguridad y la defensa en Amrica Latina, <http:www.resdal.org>.


Consulta hecha en setiembre del 2005.

299

JOS MIGUEL FLOREZ

RECUADRO 10.
INGRESO Y EGRESO AL EJRCITO EN ALGUNOS PASES LATINOAMERICANOS
Ingreso a la carrera de oficial de la fuerza terrestre
Pases
Requisitos fsicos

Exmenes de ingreso

Grado de
egreso

Ttulo de egreso

Argentina

1,60 m (M) y 1,55 m (F)

Examen intelectual, examen de


aptitud fsica, examen
psicolgico, examen mdico y
entrevista vocacional

Subteniente

Licenciatura en
Conduccin y
Gestin Operativa

Bolivia

1,65 m

Subteniente

Licenciado en
Ciencia y Arte
Militar Terrestre

Bolivia

1,60 m

Examen intelectual, de aptitud


fsica, psicolgico, mdico y
entrevista vocacional

Tercer
sargento

Chile

1,70 m (M) y 1,60 m (F)

PSU rendida, examen de salud y


fsico, examen de nivelacin de
ingls y entrevista personal

Alfrez

Licenciado en
Ciencias Militares

Colombia

Estado saludable

Examen intelectual, examen de


aptitud fsica, examen
psicolgico, examen mdico,
entrevista vocacional e ICFES:
Dentro de los puestos 1 a 800

Subteniente

Profesional en
Ciencias Militares

Ecuador

1,65 m (M) y 1,60 m (F)

Exmenes acadmicos,
psquicos, mdicos y fsicos.
Entrevista personal,
acompaado de sus padres

Subteniente
de arma o
servicios

Licenciatura en
Ciencias Militares

El Salvador

1,65 m (M) y 1,55 m (F)

Prueba de conocimientos y
aptitudes

Subteniente

Licenciado en
Administracin
Militar

Guatemala

1,65 m (M) y 1,55 m (F)

Exmenes psicolgicos, de
matemtica, cultura general,
ingls e informtica; exmenes
mdicos; exmenes de
capacidad fsica; examen de
natacin (nadar 25 metros en
cualquier estilo)

Subteniente

Licenciado en
Ciencias Militares y
Tecnologa

Honduras

1,65 m (M) y 1,55 m (F)

Examen fsico y psicolgico

Subteniente

Licenciado en
Ciencias Militares

Mxico

1,57 m (M) y 1,52 m (F)

Examen mdico, psicolgico y


cultural, capacidad fsica

Subteniente

Tcnico superior
universitario en
Proteccin Civil

Nicaragua

Estatura mnima 1,60 m y buen


estado fsico

De acuerdo con las normas del


Consejo Nacional de
Universidades (CNU)

Teniente

Licenciado en
Ciencias Militares

Subteniente

Licenciado en
Ciencias Militares

Paraguay
Paraguay

1,65 m (M) y 1,60 m (F)

Examen de aptitud acadmica,


conocimientos, aptitud fsica,
psicolgico, entrevista personal

Subteniente o
alfrez

Bachiller en
Ciencias Militares

Repblica
Dominicana

Tener 5 pies 6 pulgadas y un peso


menor de 120 libras; tener peso y
permetro torcico en proporcin
a la edad y a la estatura;
dentadura en buen estado; vista
20/20; condiciones de salud y
aptitud fsica compatibles con la
carrera militar

Evaluacin mdica exploratoria


externa, prueba fsica, examen
de nivel acadmico y cultura
general y examen psicotcnico

Oficial

Licenciatura en
Ciencias Militares

Uruguay

1,60 m (M) y 1,55 m (F)

Exmenes mdicos,
psicofsicos, odontolgicos,
fsicos y acadmicos

Alfrez

Licenciado en
Ciencias Militares

Fuente: Atlas comparativo de la seguridad y la defensa en Amrica Latina, <http//www.resdal.org>.


Consulta hecha en setiembre del 2005.

300

LA EDUCACIN CIRCULAR

al tratarse de adolescentes cuya identidad est an en precaria


formacin, se asegura que la identificacin de la personalidad individual
con la institucin sea absoluta (Florez 2005); pero adems se asegura
tambin que la reproduccin organizacional sea completamente
autnoma y libre de cualquier interferencia en su dinmica formativa.
La dinmica cerrada de las escuelas de formacin del Ejrcito se enmarca
en un diseo igualmente cerrado del sistema educativo militar y, en ese
sentido, no es casual.
2.2.2 El Sistema Educativo del Ejrcito
Ms all de los objetivos formales del Sistema Educativo del Ejrcito
(SIEDE), nos interesa en este punto destacar la dimensin cerrada de
ste, sobre todo en los perodos iniciales de formacin, siendo cierto
que mientras ms se avanza en la carrera militar, ms se puede acceder
a capacitaciones fuera de la institucin.
El SIEDE establece una lnea permanente de capacitacin a lo largo de la
carrera del oficial. Tras el perodo de formacin en la EMCH, los oficiales
pasan a una etapa de perfeccionamiento que incluye una etapa
intermedia, una avanzada, una fase de integracin y estrategia, y cursos
de especializacin.
Para el cumplimiento de este programa, el SIEDE establece que las Escuelas
de Armas y Servicios desarrollen necesariamente dos tipos de cursos:
el Bsico, dirigido a tenientes en su segundo ao, y el Avanzado, dirigido
a capitanes en su tercer ao. Mientras el curso Bsico tiene una duracin
de ocho semanas, el Avanzado dura ocho meses.
Adicionalmente, el SIEDE incluye los cursos de calificacin, los cuales
pueden ser seguidos por los oficiales desde su tercer ao como
subtenientes hasta el grado de capitn, y pueden ser conducidos tambin
en otras escuelas de la fuerza armada o de ejrcitos de pases amigos.
Comando, Estrategia y Administracin es un curso dictado en la Escuela
de Guerra y est dirigido a oficiales con el grado de mayor. Hasta hace
algunos aos, este curso duraba 24 meses, pero desde el 2001 el perodo
de instruccin dentro de la instancia militar se ha reducido a un ao de

301

JOS MIGUEL FLOREZ

asignaturas hasta el nivel de grandes unidades de batalla, despus de lo


cual los alumnos se gradan como oficiales de comando y Estado Mayor.
Posteriormente, se requiere que, durante el siguiente ao, el oficial
desarrolle una maestra en alguna universidad para complementar su
capacitacin, lo cual es adems requisito para lograr el ascenso a teniente
coronel, el grado inmediato superior (Hurtado 2005).
El Curso de Alto Mando es un programa de un ao de duracin diseado
para oficiales del grado de coronel y en ste participan tambin oficiales
invitados de la Marina y la Fuerza Area. El SIEDE incluye, adems, una
serie de convenios para la capacitacin de los oficiales dentro y fuera de
la institucin; sin embargo, el grueso de la capacitacin an se imparte
dentro de la institucin.
Como se observa, el Sistema Educativo del Ejrcito es un ordenado plan
de capacitacin permanente. Ello es de por s destacable, pero para los
objetivos de este texto la importancia de lo reseado est en que el
sistema se desarrolla mayoritariamente en forma cerrada en las
instancias pertenecientes a la organizacin.
La Escuela de Formacin, las escuelas de armas y servicios, las de
calificacin, la Escuela de Guerra e incluso el Centro de Altos Estudios
Nacionales (CAEN) son organismos circunscritos a la propia organizacin
del Ejrcito, lo cual redunda en que, a pesar de los avances en los
convenios y los requisitos de maestras fuera de la institucin, la
educacin se mantenga en la esfera cerrada de organizacin del Ejrcito.
2.3 La autorreproduccin
Lo que se desprende de lo sugerido es que el Ejrcito como organizacin
se reproduce a partir de la captacin de cuadros a quienes educa y forma
de manera autnoma. Los nuevos miembros llegan a la institucin
extremadamente jvenes y por lo tanto inmaduros, lo cual facilita que
la organizacin los forme en una dinmica que identifica absolutamente
al individuo con la institucin. Pero adems dicha formacin transcurre
dentro de la esfera de la organizacin y casi sin ninguna referencia que
no sea la que decide y brinda el propio Ejrcito.
En ese sentido, la educacin en el Ejrcito es el mecanismo por el cual
la organizacin se reproduce, o mejor dicho se autorreproduce, pues

302

LA EDUCACIN CIRCULAR

este proceso se realiza en la misma dinmica planteada en la primera


parte de este trabajo: la autorreferencia.

3. Conclusiones
Como se anunciaba en la introduccin, a lo largo de este ensayo se han
pretendido esbozar un par de hiptesis.
La primera es la que seala que el Ejrcito es una institucin cuya
referencia permanente es ella misma. Sus objetivos, funciones, smbolos,
miembros, servicios, clientes y dems dimensiones organizacionales
parten y vuelven a la propia institucin.
La segunda hiptesis plantea, a su vez, que la educacin militar es el
mecanismo mediante el cual el Ejrcito se reproduce como organizacin,
pero con la particularidad de que dicha reproduccin es autnoma y a la
vez absoluta, pues sus cuadros son formados ntegramente por la
organizacin mediante un proceso muy intenso que los resocializa
asimilados a la institucin.
Juntas, las dos hiptesis nos permiten sealar una idea final respecto a
la necesidad de entender la importancia de la variable educativa en la
dinmica de las relaciones entre fuerza armada, Estado y sociedad, ms
all del caso especfico del SIEDE.
El asunto es la autonoma militar y la necesidad de fortalecer dos
aspectos para superarla. El primero es la urgencia de fortalecer la
capacidad de los organismos polticos llamados a ser los que dirijan la
defensa como una poltica pblica. Es necesario que se ponga nfasis en
el desarrollo de una instancia poltica que tome, efectivamente, las
riendas de las instituciones estatales, en un marco democrtico que
convierta a la administracin pblica, incluida la fuerza armada, en una
estructura eficiente y eficaz en la atencin de los servicios que la
ciudadana requiere.
La generacin de una administracin de la defensa, que est por encima
de la ejecucin misma de las acciones de defensa por parte de la fuerza
armada, es una tarea ya iniciada pero que debe ser potenciada.

303

JOS MIGUEL FLOREZ

El segundo aspecto es la necesidad de que la educacin militar deje ser


circular sobre las propias organizaciones castrenses. La necesidad de
lograr una fuerza armada moderna requiere que las referencias de
capacitacin dejen de ser las tradicionales menciones al honor, la dignidad
o el respeto a la institucin, para pasar a tener las mximas capacidades
tcnicas. Cada vez son mayores los ejemplos de Estados con ejrcitos
eficaces en los que los oficiales no provienen necesariamente de escuelas
de formacin militar exclusiva. Argumentos como la guerra electrnica
o la transformacin de las amenazas a las que responde ahora la fuerza
armada son elementos que permiten establecer la necesidad de
implementar una enrgica reforma de la educacin militar. Nuestros
institutos armados parecen haberse dado cuenta ya de la necesidad de
establecer mayores contactos entre s, pero sobre todo con organismos
educativos no militares, y ello es saludable y es un argumento ms para
tomar en cuenta frente a esta necesidad de cambios en el sistema
educativo militar.
Resulta necesario terminar estas ideas sealando que una reforma
educativa militar debe redundar no slo en el redimensionamiento de la
fuerza armada como burocracia especializada en un asunto ms del
Estado, y de la defensa como otra poltica pblica igual que las dems,
sino tambin en el acercamiento de las instituciones armadas a la
sociedad, olvidando esa visin tutelar que les permite ubicarse por
encima de la historia y que las incapacita para entender errores y
asumirlos con la misma hidalgua de la que hacen gala cuando cumplen
su misin honradamente.
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Introduccin
Hace ms de 25 aos estall el conflicto armado interno que oblig al
Estado a enfrentar un fenmeno nuevo: el terrorismo. Las fuerzas del
orden, militares y policiales, fueron convocadas para hacer frente a los
grupos terroristas y as lograr la pacificacin del pas.
Los gobiernos que tuvieron que enfrentar este fenmeno renunciaron a
su responsabilidad de dirigir la lucha contrasubversiva y la trasladaron
a la Fuerza Armada, sin ejercer ningn control sobre su labor.
Mediante los poderes Ejecutivo y Legislativo, el Estado otorg mayor
libertad a la actuacin de la Fuerza Armada cuando consolid la justicia
militar como prerrogativa, de tal manera que sta sirviera como
mecanismo de proteccin para los miembros de las fuerzas del orden
que estuvieran involucrados en violaciones de los derechos humanos.
Ejemplo de ello fueron las modificaciones en la legislacin de la justicia
militar para que, en estados de emergencia, los delitos que cometieran
los miembros de la Fuerza Armada o de la Polica Nacional pasaran a la
competencia del fuero castrense.
Por otro lado, en la poca de mayor corrupcin en el pas, la justicia
militar no slo era una prerrogativa y un mecanismo de impunidad a
favor de las fuerzas del orden, sino que se transform en un instrumento
de persecucin contra aquellos militares o policas que estaban en
desacuerdo con la actuacin del rgimen. Adems, se ampliaron sus
competencias para que pudiera juzgar a civiles por el delito de traicin
a la patria, lesionando la Constitucin de 1993 y los convenios
internacionales.

313

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

En el ao 2000, ya en democracia, se intenta reducir la autonoma de la


justicia militar y para ello se derogan las leyes antiterroristas. Pero a
pesar de que en esta etapa ya existan informes que recomendaban la
integracin del fuero militar al Poder Judicial, y ms an, haba sentencias
de inconstitucionalidad emitidas por el Tribunal Constitucional en contra
de la Ley de Comandos Polticos Militares, la Ley Orgnica y el Cdigo
de Justicia Militar, stas todava no se implementan.
El presente texto intenta advertir que la justicia militar es un ncleo
duro dentro de las tradicionales relaciones entre Estado, Fuerza Armada
y sociedad. Y que, si se presenta la oportunidad para ello, el proceso de
adecuacin de la justicia militar a estndares democrticos puede
truncarse.
Este ensayo se divide en tres partes. En la primera se ofrece un anlisis
de la justicia militar durante las dcadas de 1980 y 1990, buscando
poner en evidencia de qu manera los poderes del Estado contribuyeron
a fortalecer la autonoma de esta justicia transformndola en un
mecanismo de impunidad para los miembros de las fuerzas del orden
involucrados en casos de violacin de los derechos humanos.
La segunda parte se divide en dos secciones. La primera aborda las
actuaciones de los poderes del Estado, los organismos constitucionales
autnomos y la sociedad civil frente a la reforma de la justicia militar,
antes de las sentencias del Tribunal Constitucional. La segunda seccin,
en cambio, se centra en el anlisis de las actuaciones de los poderes del
Estado, los organismos constitucionales autnomos y la sociedad civil
frente a lo establecido por el Tribunal Constitucional, el cual seala que
la justicia militar debe redefinirse de acuerdo con las garantas
constitucionales de la funcin jurisdiccional y el debido proceso
establecidas en la Constitucin Poltica de 1993.
Por ltimo, la tercera parte del documento presenta el anlisis del
decreto legislativo 961, Cdigo de Justicia Militar Policial, y de la ley
28665, Ley de Organizacin, Funciones y Competencias de la
Jurisdiccin Especializada en Materia Penal Militar Policial, con la
finalidad de determinar si el fuero castrense mantiene o ampla su
organizacin, funciones y competencias a otras instituciones de la
administracin de justicia, y las implicancias polticas de ello.

314

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

1.

Justicia militar: mantenimiento de la organizacin,


funciones y competencias en las dcadas de 1980 y
1990

P LANO NACIONAL
1.1 Perodo 1980-1985
Das antes de la entrada en vigencia de la Carta de 1979,1 Francisco
Morales Bermdez promulga la nueva Ley Orgnica de Justicia Militar2
y el nuevo Cdigo de Justicia Militar,3 con lo que aparta a los civiles de
la discusin y elaboracin de la legislacin militar, considerando esta
materia como exclusivamente de inters militar.
La justificacin del sector castrense para promulgar ambas normas das
antes de dejar el poder fue la necesidad de adecuar la legislacin de la
justicia militar a la Carta de 1979, la cual, en su artculo 282, establece
que los miembros de la Fuerza Armada y la Polica Nacional, en el caso
de la comisin de delitos de funcin, se encuentran sometidos a la justicia
militar y al Cdigo de Justicia Militar, cuyas disposiciones no pueden
aplicarse a los civiles, salvo en el supuesto de traicin a la patria en el
caso de guerra exterior y por delitos contra el servicio militar. Sin
embargo, se reprodujo bsicamente el esquema de la justicia militar
anterior, el cual contiene un sistema de penas contradictorio y
anacrnico, dependencia al Poder Ejecutivo, etctera.
1.1.1 Actuacin del Poder Ejecutivo
Accin Popular asume el gobierno el 28 de julio de 1980; al mismo
tiempo, tiene que enfrentar la subversin iniciada por Sendero Luminoso.
Durante esta etapa, el gobierno de Fernando Belaunde Terry afronta,
tambin, el debilitamiento de los partidos que conforman el sistema de
representacin poltica, la ausencia de un replanteamiento de las
relaciones entre el poder civil constitucional y la Fuerza Armada segn

1
2
3

Constitucin Poltica de 1979. Entr en vigencia el 28 de julio de 1980.


Decreto ley 23201, Ley Orgnica de Justicia Militar, del 19 de julio de 1980.
Decreto ley 23214, Cdigo de Justicia Militar, del 24 de julio de 1980.

315

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

los estndares democrticos, y el clima de protesta social (Comisin de


la Verdad y Reconciliacin 2004: 209).
Por mucho tiempo, el gobierno de turno asume que Sendero Luminoso
es un caso de insurgencia similar al de las guerrillas de 1965. Por esta
razn, al comienzo se pone nfasis en el trabajo policial, pero en 1982,
al incrementarse las actividades terroristas de Sendero Luminoso, la
posicin del gobierno se decanta progresivamente a favor de la opcin
militar. sta se adopta definitivamente el 29 de diciembre de 1982,
cuando el presidente Belaunde firma el decreto supremo 068-82-IN por
el que declara en estado de emergencia algunas provincias de Ayacucho,4
adems de los departamentos de Huancavelica y Apurmac, y encarga el
control del orden interno a la Fuerza Armada.
El desarrollo de la respuesta militar era inevitable, pero no debi
significar una transferencia de responsabilidades polticas ni la omisin
de los deberes de control sobre el modo de ejercer la represin del
grupo subversivo armado. La omisin que se gener constituy un grave
error, porque desde que se declararon en estado de emergencia los
departamentos mencionados, se constituyeron a la par tribunales
militares para tratar, supuestamente, los casos de presuntos excesos
policiales y militares (Comisin de la Verdad y Reconciliacin 2004:
217), que realmente eran violaciones de los derechos humanos
encubiertas por medio de estos tribunales. Ejemplo de ello son:

Las ejecuciones extrajudiciales de creyentes evanglicos en Callqui


(1984). El 8 de enero de 1985, el presidente del Consejo de Guerra
Permanente de Marina abre proceso penal contra el capitn de
corbeta AP lvaro Artaza Adrinzen y Jess Vilca Huincho por la
comisin del delito de homicidio calificado, a pesar de que el delito
imputado es un delito comn. El 28 de marzo de 1985, el
presidente del Consejo de Guerra plantea una contienda ante el
juez instructor de Huamanga, que es el encargado de la
investigacin penal en el fuero comn, argumentando que se ha
iniciado una investigacin por los mismos hechos en el fuero
militar.
Huanta, La Mar, Cangallo, Vctor Fajardo y Huamanga.

316

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

Las desapariciones y ejecuciones extrajudiciales de los pobladores


de Pucayacu (caso Huanta). El 6 de noviembre de 1984, el Consejo
de Guerra Permanente de la Marina abre instruccin contra el
capitn de corbeta AP lvaro Artaza Adrinzen por el delito de
homicidio calificado en agravio de 50 personas no identificadas
halladas en la fosas de Pucayacu, a pesar de que existe una
investigacin en curso en el fuero civil. El 17 de julio de 1985, el
juez instructor sustituto de Marina en Ayacucho remite su
dictamen al presidente del Consejo de Guerra, recomendando que
el caso sea sobresedo porque la responsabilidad del procesado
no ha sido acreditada. El Consejo Supremo de Justicia Militar
confirma dicho sobreseimiento y el implicado queda impune a pesar
del delito cometido.

1.1.2 Actuacin del Poder Legislativo


La indiferencia ante la actuacin del Consejo Supremo de Justicia Militar
como institucin que utiliza la justicia militar como mecanismo de
impunidad no se redujo al Poder Ejecutivo, sino que se extendi,
tambin, al Poder Legislativo.
La publicacin de la ley 24150 por el Congreso fortalece a la justicia
militar como mecanismo de impunidad porque esta norma, en su
artculo 10, establece que todo acto que cometan los militares en
estados de excepcin puede ser considerado delito de funcin y, por tal
motivo, resuelto en la justicia militar.5 A raz de la citada norma, el
fuero militar tiene como regla afirmar su competencia cada vez que un
miembro de la Fuerza Armada o policial es involucrado en una
investigacin sobre violaciones de derechos humanos.

Artculo 10: Los miembros de las Fuerzas Armadas o Fuerzas Policiales, as como
todos aquellos que estn sujetos al Cdigo de Justicia Militar que se encuentren
prestando servicios en las zonas declaradas en estado de excepcin, quedan sujetos
a la aplicacin del mencionado Cdigo. Las infracciones tipificadas en el Cdigo de
Justicia Militar que cometan en el ejercicio de sus funciones son de competencia del
fuero privativo militar, salvo aquellas que no tengan vinculacin con el servicio.
Publicado el 6 de junio de 1985.
5

317

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

1.1.3 Actuacin del Poder Judicial


La ampliacin de la competencia de la justicia militar tambin le es
indiferente al Poder Judicial. Durante toda la etapa del terrorismo, en la
mayora de los casos la Corte Suprema de Justicia decide, como posicin
institucional, otorgar competencia a la justicia militar frente a delitos
de violaciones de los derechos humanos cometidos por militares o
policas que intervengan en la lucha antisubversiva.
Ejemplo de ello es el caso de las ejecuciones extrajudiciales comprobadas
en las fosas de Pucayacu, Huancavelica. El 22 de agosto de 1984, a raz
de la informacin de un periodista local, se descubrieron cuatro fosas
con 50 cadveres. La Fiscala de la Nacin envi desde Lima a una
comisin encargada de identificar la zona y participar en las diligencias
de levantamiento de cadveres.6 La fiscal de la Nacin encarg a Jos
Luis Meja Chahuara, fiscal provincial penal de Lima, la investigacin
sobre el hallazgo de las fosas de Pucayacu.
Sobre la base de las diligencias actuadas y de los protocolos de necropsia,
se formul denuncia penal contra el capitn de corbeta AP lvaro Artaza
Adrinzen como presunto autor del delito de homicidio calificado. El 6
de noviembre de 1984, el Consejo de Guerra Permanente de Marina
abri instruccin contra el mismo inculpado y por el mismo hecho,
encargando la investigacin al juez instructor sustituto de Marina en
Ayacucho.
El presidente del Consejo de Guerra Permanente de la Marina plantea la
contienda de competencia, solicitando que el caso sea visto por el fuero
militar y no por el fuero comn. El 10 de abril de 1985, la Segunda Sala
Penal de la Corte Suprema dirime la contienda de competencia a favor
del fuero militar y ordena que se remita todo lo actuado a dicho consejo,
con lo que se archiva el caso en la justicia ordinaria.
Comisin de la Verdad y Reconciliacin 2003 (tomo VII: 96): Comisin integrada
por el doctor Jos Luis Meja Chahuara, fiscal provincial adjunto ad hoc, el doctor
Rolando Quesada Chunga, juez instructor suplente de Huanta, el seor Fernando
Olivera Vega, secretario general de la Fiscala de la Nacin, as como el director y la
subdirectora de la Morgue Central de Lima, doctor Roberto Feliziani Valdez y la doctora
Gladys Quiroz de Meza.

318

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

Obviamente, esta renuncia es gravsima, ya que la Corte Suprema


determina que los delitos contra la vida, el cuerpo y la salud que se
cometan en estado de emergencia son delitos de funcin slo porque
son ejecutados por militares y en ocasin del servicio, lo que transgrede
la Constitucin de 1979. Ms an si el Consejo Supremo de Justicia
Militar confirma el sobreseimiento del juez instructor sustituto de
Marina en Ayacucho de la causa seguida contra el procesado por no
haber quedado acreditada su responsabilidad.
1.1.4 Balance del perodo
Durante este perodo, frente al nuevo escenario de conflicto armado
interno que Sendero Luminoso inicia, los poderes del Estado en
especial el Ejecutivo y el Legislativo, adems de mantener a la justicia
militar como prerrogativa de la Fuerza Armada, permiten y contribuyen
a que se convierta en un mecanismo de impunidad. Esto se concreta en
que no desinstalan los tribunales militares que se constituyeron durante
los estados de emergencia al comienzo de la actividad terrorista, y en
que publican la ley 24150, Ley de los Comandos Polticos Militares,
que en su artculo 10 ampla el mbito de competencia de la justicia
militar, impidiendo la fiscalizacin e investigacin de las autoridades
civiles en dichas zonas.
Por su parte, el Poder Judicial tambin colabora en que la justicia militar
se fortalezca como mecanismo de impunidad, al otorgarle competencia
en la mayora de contiendas interpuestas para que el fuero militar
investigue y resuelva los delitos de lesa humanidad en los que estn
involucrados militares y policas.
1.2 Perodo 1985-1990
1.2.1 Actuacin del Poder Ejecutivo
Alan Garca Prez, del APRA, asume la Presidencia de la Repblica el 28
de julio de 1985, en una slida situacin poltica, y conquista las dos
cmaras del Congreso de la Repblica.
Este gobierno tiene que enfrentar la historia de tensas relaciones y
desconfianza entre el APRA y la Fuerza Armada, pero al mismo tiempo

319

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

requiere establecer una relacin fluida con sta, para recuperar la conduccin
poltica de la lucha contrasubversiva. Como no logra hacerlo, la Fuerza
Armada mantiene su autonoma sin supervisin alguna de parte del Estado.
Los sucesos que, desde el Poder Ejecutivo, afianzan la autonoma de la
justicia militar frente a los dems poderes del Estado son los siguientes:

Las ejecuciones extrajudiciales en Accomarca (1985). El 17 de


septiembre de 1985, el presidente del Comando Conjunto de la
Fuerza Armada lee en Palacio de Gobierno un comunicado en el
que seala que la Inspectora de la Segunda Divisin de Infantera
del Ejrcito ha determinado que el subteniente Telmo Hurtado
Hurtado es responsable de la muerte de 40 civiles en el distrito
de Accomarca. Recomienda denunciar a Hurtado ante el Consejo
de Guerra Permanente de la Segunda Zona Judicial del Ejrcito,
por los delitos de abuso de autoridad, falsedad, desobediencia y
negligencia segn el Cdigo de Justicia Militar.

Las ejecuciones extrajudiciales en los penales de El Frontn y


Lurigancho (1986). El 18 de junio de 1986 se produce una
matanza de reclusos en los establecimientos penitenciarios de
Lurigancho, El Frontn y Santa Brbara, en respuesta al motn
organizado por Sendero Luminoso. Al amparo del estado de
emergencia existente, se declara a los penales zona militar
restringida. El 21 de junio de 1986, el gobierno admite la
posibilidad de haber cometido excesos en la toma del penal de
Lurigancho y ordena al fuero militar investigar los hechos. Impide,
de esta forma, que las autoridades civiles pertinentes se hagan
cargo del caso. El fuero militar responsabiliza al coronel GRP
Rolando Cabezas Alarcn y a otros miembros de la Guardia
Republicana, pero l es puesto en libertad por aplicacin de la ley
de amnista. En el caso de El Frontn, el Consejo Supremo de
Justicia Militar sobresee el proceso el 20 de julio de 1989, al no
encontrar responsabilidad en los miembros de la Marina de Guerra.

A partir de entonces, el gobierno asume una postura ambigua sobre la


intervencin de la justicia militar en casos de violacin de derechos
humanos en los que estn involucrados miembros de la Fuerza Armada
y la Polica Nacional.

320

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

1.2.2 Actuacin del Poder Legislativo


Por su lado, el Congreso de la Repblica tambin asume una postura
ambigua sobre la intervencin de la justicia militar en casos de violacin
de derechos humanos, ya que en ciertas oportunidades considera que
los delitos de violacin de derechos humanos son comunes, mientras
que en otras legitima que el fuero militar los investigue como delitos de
funcin. Ejemplo de ello son:

Las ejecuciones extrajudiciales en Accomarca (1985). El 12 de


octubre de 1985, el Parlamento emite un informe en mayora en
el que destaca las siguientes conclusiones: [] El caso
Accomarca-Lloqllapampa es un delito comn y no castrense. []
Los hechos all no son militares sino comunes (Comisin de la
Verdad y Reconciliacin 2003: tomo VII, 152). El 12 de diciembre
de 1985, el Senado llega a la conclusin que los delitos son
comunes y no castrenses.

Las ejecuciones extrajudiciales en Pomatambo y Parcco Alto


(1986). El 26 de noviembre de 1986, el Senado acuerda realizar
una investigacin del caso. El dictamen en mayora reconoce la
muerte de Claudio Bellido Huaytalla, as como la orden de
eliminar a los siete detenidos en Pomatambo e incinerar sus
restos. Sin embargo, se alega que las autoridades del fuero militar
tienen conocimiento de los mismos hechos y sobre los mismos
inculpados, ya que estn siendo procesados.

Las ejecuciones extrajudiciales en los penales de El Frontn y


Lurigancho (1986). El Parlamento investiga el caso de la matanza
en los penales de Lima y Callao por medio de una comisin
presidida por el senador Rolando Ames, de Izquierda Unida.7 sta

Comisin de la Verdad y Reconciliacin (2004: 232): Las fuerzas del orden


encargadas del debelamiento realizaron ejecuciones extrajudiciales en Lurigancho,
mientras que en El Frontn, la Marina vol el Pabelln Azul a sabiendas de que en
su interior se encontraban an internos con vida. El informe sealaba, tambin,
intentos de encubrir los acontecimientos por parte de los ministros pertinentes y del
propio Presidente Alan Garca, por eso propona que el Congreso realice antejuicios
constitucionales a los implicados antes que concluyera su mandato. Aunque dicho
informe fue suscrito por la minora de la comisin, pues los miembros del APRA no lo

321

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

determina que en el debelamiento del motn se produjeron


ejecuciones extrajudiciales y que el gobierno de turno intenta
encubrir tales acontecimientos. Pero a pesar de ello, los
responsables de dichos crmenes no son sancionados, ya que la
justicia militar los absuelve, dos aos despus, de los cargos
imputados.
1.2.3 Actuacin del Poder Judicial
En el caso de las ejecuciones extrajudiciales de Callqui, a pesar de que la
matanza se produce en 1984, durante el gobierno de Belaunde Terry, la
contienda de competencia que el fuero militar interpone a raz de la
investigacin del fuero ordinario se dirime el 26 de septiembre de 1985,
a inicios del gobierno de Alan Garca. La Primera Sala Penal de la Corte
Suprema de Justicia resuelve a favor de la justicia militar, mediante
resolucin breve y sin expresin de motivos. El 25 de noviembre de
1985, el juez militar a cargo de la investigacin emite un informe en el
que absuelve de toda responsabilidad a los implicados, afirmando que
actuaron en legtima defensa.
Sobre el caso Accomarca, el fuero militar interpone contienda de
competencia porque el Poder Judicial inicia las investigaciones debidas.
El 11 de marzo de 1986, la Primera Sala Penal de la Corte Suprema de la
Repblica decide que el fuero militar tiene competencia para conocer el
caso, para lo cual seala que siendo los inculpados miembros del Ejrcito
y habiendo sucedido los hechos en una localidad comprendida en zona de
emergencia, es pertinente aplicar lo dispuesto en el artculo 10 de la ley
24150. El 15 de octubre de 1987, la Sala de Guerra de la Segunda Zona
Judicial del Ejrcito sentencia a la pena de seis aos a Telmo Hurtado por
el delito de abuso de autoridad, pero lo absuelve de los delitos ms graves.
El Consejo Supremo de Justicia Militar confirma la sentencia. Pero aos
despus, Telmo Hurtado se acoge a las leyes de amnista.
Respecto a las ejecuciones extrajudiciales de Pomatambo y Parcco Alto
(1986), el titular del juzgado de instruccin de Cangallo, conjuntamente
con el comandante EP Ricardo Sonoro Navarro, mdicos militares y
avalaron, s obtuvo amplia difusin nacional y respaldo de la oposicin en el
Legislativo.

322

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

familiares de las vctimas, se apersona a Mungaspunco y encuentra restos


mutilados, descuartizados y quemados. Al finalizar la diligencia, el
magistrado levanta el acta correspondiente y entrega copias de sta al
fiscal provincial de Cangallo, al fiscal de la Nacin y al presidente del Consejo
Supremo de Justicia Militar, al haber involucrados militares. La justicia
militar inmediatamente abre proceso contra los implicados militares por
la comisin de los delitos de homicidio calificado, abuso de autoridad y
falsedad, asumiendo competencia sobre hechos que no son de funcin.
En el caso de San Pedro de Lurigancho y San Juan Bautista de la isla El
Frontn, no existe intervencin alguna por parte del Ministerio Pblico
y el Poder Judicial, a pesar de que durante la debelacin del motn se
produjeron ejecuciones extrajudiciales. En cambio, el fuero militar inicia
la investigacin respectiva y concluye que no existe responsabilidad
alguna en quienes participaron en estos hechos.
En el caso Cayara (1988), de igual forma que en el caso anterior, el
fuero militar abre proceso por la muerte de 20 comuneros. Al final de la
investigacin concluye que no existe responsabilidad de los implicados
en los delitos denunciados. El Consejo Supremo de Justicia Militar, el
31 de enero de 1990, ratifica esta resolucin.
1.2.4 Balance del perodo
En resumen, durante el perodo 1985-1990, el Poder Ejecutivo
contribuye a afianzar la autonoma de la justicia militar, primero con el
informe sobre el caso Accomarca, en el que se halla responsabilidad en
los implicados pero la investigacin se deriva a la justicia militar;
segundo, en el caso del motn de los penales de Lurigancho y El Frontn,
cuando declara que stos son zona militar restringida y slo permite
que investigue el fuero militar.
En cambio, durante este perodo, el Poder Legislativo en varias
oportunidades puso en claro que las investigaciones sobre violacin de
derechos humanos se tienen que realizar en el fuero ordinario, como
sealan los informes sobre los casos de Accomarca y los penales de
Lurigancho y El Frontn.8
8

En los casos de Pomatambo y Parcco Alto, el Poder Legislativo no sigue la misma

323

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

Sin embargo, el Ministerio Pblico, y en especial el Poder Judicial,


renuncian a su potestad de investigar y de llegar a la verdad de los
hechos, ya que en la mayora de contiendas de competencia, la Corte
Suprema de Justicia del Poder Judicial resuelve a favor de la justicia
militar, como en los casos de Callqui y Accomarca. En otros casos
como los de los penales de Lurigancho y El Frontn, al igual que en el
caso Cayara, el Ministerio Pblico y el Poder Judicial, a pesar de tener
conocimiento de las ejecuciones extrajudiciales, no investigan ni abren
proceso contra los implicados, sino que simplemente abdican. Por ello,
el fuero militar asume competencia y absuelve por medio de las
sentencias a los militares y policas comprometidos en delitos de
violacin de los derechos humanos.
1.3 Perodo 1990-2000
1.3.1 Actuacin del Poder Ejecutivo
El ingeniero Alberto Fujimori Fujimori gobierna el Per entre los aos
1990 y 2000. A pesar de haber sido elegido en comicios libres, se
convierte en gobernante de facto el 5 de abril de 1992, cuando, apoyado
por la Fuerza Armada, da un golpe de Estado contra el Poder Legislativo
y el Poder Judicial.
Durante este rgimen, las organizaciones subversivas sufren una derrota
estratgica con la captura de sus ms altos jefes y la destruccin de sus
organismos de direccin, por lo cual el gobierno adquiere popularidad a
pesar del golpe de Estado.
En este perodo, la justicia militar incrementa su mbito de competencia
hacia los civiles y a delitos comunes como el pandillaje y el robo agravado,
lo que genera una gran cantidad de encarcelamientos de supuestos
terroristas a lo largo de todo el gobierno de Fujimori.
El 21 de diciembre de 1990, con la publicacin del decreto supremo
171-90-PCM, el gobierno establece que todos los militares y policas
lnea que en los anteriores, ya que sobre estas ejecuciones extrajudiciales llega a la
conclusin de que existe responsabilidad, pero seala que en el fuero militar se est
investigando a los mismos implicados y por los mismos delitos.

324

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

de las zonas de emergencia estn en actividad las 24 horas del da y,


como corolario, sometidos al Cdigo de Justicia Militar por los delitos
que cometan en el ejercicio de sus funciones (Comisin de la Verdad y
Reconciliacin 2003: tomo XI, 502).
Por la norma citada en el prrafo anterior, el Poder Ejecutivo, como en
los gobiernos anteriores, reafirma la autonoma de la justicia militar.
Ejemplo de ello se evidencia en los siguientes casos:

Las ejecuciones extrajudiciales en Santa Brbara (1991). El


Comando Conjunto de la Fuerza Armada anuncia pblicamente que
se investiga el caso y que, de encontrar responsabilidad penal
entre los militares involucrados, sern procesados en el fuero
militar.

En el caso La Cantuta (1992), en el que se ejecuta


extrajudicialmente a estudiantes y profesores de dicha institucin,
el presidente del Comando Conjunto de la Fuerza Armada, general
EP (r) Nicols de Bari Hermoza Ros, no se presenta a la comisin
de investigacin que se instala en el Congreso de la Repblica,
aduciendo razones de salud. Sin embargo, manda un oficio al
Consejo Supremo de Justicia Militar para que abra instruccin
contra los presuntos responsables (Comisin de la Verdad y
Reconciliacin 2003: tomo VII, 627 y ss.). Por ello, la justicia
militar asume competencia a pesar de ser delitos comunes y no
de funcin.

1.3.2 Actuacin del Poder Legislativo


El Congreso de la Repblica, en el gobierno de turno, ampla el mbito
de competencia de la justicia militar al publicar la legislacin
antiterrorista,9 la cual tiene como fin juzgar a civiles en el fuero militar.
Por ello, el decreto ley 25708 establece los procedimientos para juzgar
los delitos de traicin a la patria por medio de la aplicacin del proceso
sumario establecido en el Cdigo de Justicia Militar.

9
Legislacin antiterrorista: decretos ley 25475, 25499 (que modificaba el decreto
legislativo 748), 25564, 25659, 25708 y 25880.

325

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

Otro hecho que fortalece la autonoma de la justicia militar frente a la


justicia ordinaria se produce cuando el Parlamento aprueba la creacin
de una comisin investigadora para el caso de las ejecuciones
extrajudiciales de la Universidad La Cantuta (1992). El congresista
Henry Pease Garca revela la existencia de un destacamento paramilitar
responsable del crimen. Esta versin es respaldada por el general EP
Rodolfo Robles Espinoza, a quien luego se le abre proceso en la justicia
militar por supuestos delitos militares.
El 24 de mayo de 1993, los congresistas de Cambio 90 impiden que
miembros del destacamento Colina sean interrogados en la comisin
investigadora, al aprobar una mocin que prohbe su comparecencia.
El 24 de junio del mismo ao, la comisin investigadora del Parlamento
aprueba dos informes finales. Uno de ellos, el de mayora, concluye que
hay participacin y responsabilidad de los inculpados, y por ello
recomienda que se investigue en el fuero civil. El informe en minora, por
su parte, niega las evidencias y apoya la investigacin que se realiza en
los tribunales militares. El Pleno del Congreso aprueba el informe en
minora y deriva el caso al fuero militar. Adems, el 7 de febrero de 1994,
el Congreso aprueba la ley 26291, Ley Cantuta, que establece que la Sala
Penal de la Corte Suprema del Poder Judicial necesita el voto de tres
vocales ante una contienda de competencia, por lo que el caso se deriva a
la jurisdiccin militar.
Sobre el caso de las ejecuciones extrajudiciales en Barrios Altos (1991),
el Congreso Constituyente Democrtico aprueba la ley 26479, Ley de
Amnista, ley amplia y general que beneficia a los militares y policas
implicados en violaciones de los derechos humanos. Asimismo, evita
escenarios de contienda con el Poder Judicial porque su artculo 6 prohbe
investigar casos en los que estn comprometidos miembros de las fuerzas
del orden y manda la suspensin y archivo de cualquier investigacin en
curso. De este modo, el personal militar procesado por el caso Barrios
Altos se beneficia con esta norma. A pesar de ello, la jueza que se encarga
del proceso sobre Barrios Altos ejerce el control difuso y contina con la
investigacin. Esto genera una reaccin inmediata de los congresistas de
Fujimori, que se plasma en la ley 26492, publicada el 2 de junio de 1995.
Esta norma interpreta el artculo 1 de la Ley de Amnista en el sentido de
que es de obligatoria aplicacin por el Poder Judicial y que no es revisable
en sede judicial.

326

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

En cambio, sobre la desaparicin de los candidatos a la alcalda en


Huancapi (1991), en la que estn involucrados miembros de las fuerzas
del orden, el Parlamento concluye que ellos son responsables y
recomienda que el informe elaborado se remita al presidente de la Corte
Suprema de Justicia para el juzgamiento respectivo. Esto evidencia que
slo en este caso tienen en claro que la desaparicin forzada es un delito
comn y no de funcin, por lo que recomiendan que se investigue en el
fuero ordinario.
1.3.3 Actuacin del Poder Judicial
Respecto a las ejecuciones extrajudiciales en Santa Brbara (1991), el
20 de febrero de 1992 el Sexto Juzgado Militar Permanente de la Segunda
Zona Judicial del Ejrcito en Ayacucho interpone contienda de
competencia que se somete a conocimiento de la Sala Penal de la Corte
Suprema de Justicia. A pesar de que esta sala falla a favor del fuero
comn, el fuero militar no suspende el proceso, sino que ms bien el
Consejo de Guerra sentencia absolviendo al inculpado del delito de
homicidio calificado, desobediencia, negligencia y exacciones, y
condenndolo slo como autor del delito de abuso de autoridad. El
Consejo Supremo de Justicia Militar confirma la sentencia el 10 de
febrero de 1993.
Con fecha 25 de abril de 1994, el juez penal provisional de Huancavelica
eleva a la Sala Penal su informe, en el que acredita la responsabilidad de
los delitos imputados, pero no se pronuncia respecto de la
responsabilidad de Javier Bendez en los delitos de exaccin y otros,
por haberse juzgado en el tribunal militar.
El 19 de agosto de 1994, la Sala Penal de Huancavelica declara haber
mrito para pasar a juicio oral contra los militares por el delito de
genocidio y otros, pero en virtud de las leyes de amnista archiva
definitivamente la instruccin sobre los delitos que han sido resueltos
en el fuero militar. Slo prosigue la investigacin respecto del delito
contra la administracin de justicia en agravio del Estado.
Sobre las ejecuciones extrajudiciales de la Universidad La Cantuta
(1992), la justicia militar interpone contienda de competencia por
oposicin a la investigacin que realiza la justicia ordinaria, teniendo

327

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

que ser resuelta por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia. El 4


de febrero de 1994 se produce discordia porque tres de los magistrados
votan a favor del fuero militar y dos a favor del fuero civil.
Ante la posibilidad de que la Corte Suprema defina la competencia de la
investigacin a favor del fuero civil, el 7 de febrero de 1994 el Congreso
aprueba la ley 26291, Ley Cantuta, que seala que slo se necesita el
voto de tres vocales, por lo que no es necesario llamar a un sexto
magistrado para definir la competencia. En consecuencia, el caso se
deriva a la justicia militar.
El Consejo Supremo de Justicia Militar sentencia al grupo paramilitar
diferencindolo de los integrantes del Ejrcito, pero absuelve por los
mismos hechos al presidente del Comando Conjunto, general EP (r)
Nicols de Bari Hermoza Ros y al general EP (r) Luis Prez Documet,
as como al asesor de inteligencia Vladimiro Montesinos Torres. El 16
de junio de 1995, en virtud de las leyes de amnista, los integrantes del
grupo paramilitar sentenciados son amnistiados y excarcelados a pesar
de haber violado los derechos humanos.
El caso del asesinato de Indalecio Pomatanta (1995) tiene dos
momentos cruciales. El primero en el gobierno de Fujimori, cuando el
fuero civil renuncia a su potestad de investigar; y el segundo en el
rgimen de Alejandro Toledo, cuando la propia justicia ordinaria reafirma
su competencia, lo cual se explica en la segunda parte del trabajo.
El primer momento comienza en abril de 1995, cuando la Fiscala
denuncia a los miembros de la Marina de Guerra por el delito de homicidio
en agravio de Indalecio Pomatanta. A la par, el Segundo Juzgado de
Instruccin Permanente de la Marina de Guerra abre instruccin contra
el teniente Jorge Rabanal por el delito de negligencia. El Consejo de
Guerra Permanente de la Marina, el 13 de septiembre de 1995, resuelve
aplicar el beneficio de amnista al inculpado, y dispone que se archive el
proceso. Las autoridades de la Marina de Guerra solicitan y obtienen el
archivo provisional de la investigacin en el fuero comn, sosteniendo
que en el fuero militar se ha archivado la causa.

328

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

1.3.4 Actuacin de la Defensora del Pueblo


La Defensora del Pueblo, desde el inicio de sus funciones, advierte que
la justicia militar adolece de problemas de compatibilidad con la
Constitucin de 1993 y con la Convencin Americana de Derechos
Humanos. A travs de la resolucin defensorial 004-97/DP, del 23 de
enero de 1997, se dispone la elaboracin de un informe especial al
respecto. Por ello, el 31 de enero de 1997 se instala la comisin especial
a cargo de la Adjunta en Asuntos Constitucionales de la Defensora del
Pueblo.
La citada comisin publica, en marzo de 1998, el informe defensorial
nmero 6, denominado Lineamientos para la reforma de la Justicia
Militar en el Per. En este documento se destaca la naturaleza
preconstitucional de la legislacin de la justicia militar. La Defensora
plantea la delimitacin entre asuntos estrictamente castrenses y
aquellos que tienen naturaleza administrativa o disciplinaria, y rechaza
el criterio del fuero personal como definitorio del delito de funcin.
1.3.5 Balance del perodo
En resumen, durante el perodo 1990 al 2000, el Poder Ejecutivo se
encarga de reafirmar la autonoma del fuero militar frente a los poderes
del Estado, primero, con la publicacin del decreto supremo 171-90PCM, que ampla el mbito competencial de la justicia militar en estados
de emergencia; y segundo, con su actuacin frente a los casos de
ejecuciones extrajudiciales en Santa Brbara y la Universidad La Cantuta,
en los que determina que se abra investigacin en el fuero militar.
En esta etapa, el Poder Legislativo es un aliado fundamental de la justicia
militar porque contribuye a la ampliacin de su competencia, primero
con la aprobacin de las leyes antiterroristas que permiten que los
juzgados militares procesen a civiles; y segundo, al aprobar las leyes
que contribuyen directamente a la impunidad de miembros de la fuerza
del orden involucrados en delitos de lesa humanidad, como la ley 26291
para el caso Cantuta y las leyes 26479 y 26492, leyes de amnista para
el caso Barrios Altos.

329

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

El Poder Judicial, siguiendo la misma lnea del Poder Legislativo, legitima


la autonoma y la ampliacin de competencias del fuero militar. Por ello,
en el caso Santa Brbara, a pesar de que la resolucin de la contienda de
competencia es a favor del fuero civil, los jueces no abren proceso
respecto de los implicados ya sentenciados en la justicia militar, cuando
los delitos de lesa humanidad son comunes.
En el caso Cantuta, frente a la intervencin directa del Poder Legislativo
al promulgar la ley 26291, el Poder Judicial renuncia a su potestad de
juzgar y lo deriva inmediatamente a la justicia militar, donde, en el primer
momento, sentencian al grupo paramilitar involucrado pero no a los
autores intelectuales; y en el segundo momento, a raz de las leyes de
amnista, liberan a los sentenciados, con lo que prevalece la impunidad
frente a las violaciones de los derechos humanos.
En el caso Indalecio Pomatanta, los implicados se benefician de las leyes
de amnista y el proceso es archivado, pero lo ms escandaloso es que
la Marina de Guerra obtiene el archivamiento provisional en el fuero
comn sosteniendo que la justicia militar ya haba archivado la causa,
cuando dicho fuero es incompetente para resolver casos sobre violacin
de derechos humanos.
La nica institucin estatal que tiene en claro que la reforma de la justicia
militar es de suma importancia para la construccin de la democracia
es la Defensora del Pueblo, ya que desde sus inicios crea una comisin
especial que se encarga de investigar el tema.
PLANO INTERNACIONAL
En lo que respecta al plano internacional, durante el perodo 1980 al
2000 la Comisin y la Corte Interamericana de Derechos Humanos se
pronuncian respecto de la naturaleza de la justicia militar, estableciendo
criterios que son de relevancia para el presente ensayo:

La competencia de la justicia militar se circunscribe al delito de


funcin

La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su desarrollo


jurisprudencial, establece que la justicia militar tiene un alcance

330

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

restrictivo y excepcional, que se restringe estrictamente al delito de


funcin. Se trata de delitos cometidos por miembros de las fuerzas del
orden en ejercicio de sus funciones y que vulneran bienes jurdicos
militares.
La Corte establece, a consecuencia de lo anterior, que
[] la jurisdiccin penal militar tiene un alcance restrictivo y
excepcional y est encaminada a la proteccin de intereses jurdicos
especiales, vinculados con las funciones que la ley asigna a las
fuerzas militares [] slo debe juzgar a militares por la comisin
de delitos o faltas que por su propia naturaleza atenten contra
bienes jurdicos propios del orden militar.10
Adems, precisa que: [] la jurisdiccin militar [] reserva su
aplicacin a los militares que han incurrido en delito o falta dentro del
ejercicio de sus funciones y bajo ciertas circunstancias.11
La Comisin Interamericana de Derechos Humanos se pronuncia en el
mismo sentido, sealando que [] los tribunales militares se limitan
a juzgar actos realizados por militares en servicio activo y cometidos
en funciones, y asuntos que afecten a la disciplina militar [].12
La Corte determina, en el caso Durand y Ugarte, que los delitos comunes
estn excluidos de la competencia de los tribunales militares, sealando que
[] los militares [] hacen un uso desproporcionado de la fuerza
[]. Por lo tanto, los actos que llevan a este desenlace no pueden
ser considerados delitos militares, sino delitos comunes, por lo
que la investigacin y sancin de los mismos deben recaer en la

Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Durand y Ugarte. Sentencia del


16 de agosto del 2000, prrafo 117.
11
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Castillo Petruzzi y otros. Sentencia
del 30 de mayo de 1999, prrafo 128.
12
Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Segundo informe sobre la situacin
de los derechos humanos en el Per. Captulo II: Administracin de justicia y Estado
de Derecho. La jurisdiccin militar: ampliacin. OEA/Ser.L/V/II.106. Documento 59
revisado el 2 de junio del 2000, prrafo 199. Vase <http://www.cidh.org>.
10

331

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

justicia ordinaria, independientemente de que los supuestos


autores sean militares o no.13

Los tribunales militares no brindan las garantas de independencia


e imparcialidad

Tanto la Corte como la Comisin Interamericana de Derechos Humanos


determinan que la imparcialidad e independencia de los tribunales
militares se ven afectadas cuando miembros de las fuerzas del orden se
involucran en violaciones de derechos humanos, a raz de tres
caractersticas de la justicia militar:
-

La subordinacin jerrquica: Los magistrados militares, al ser


miembros de la Fuerza Armada en servicio activo, carecen de
imparcialidad e independencia por estar subordinados a su superior
jerrquico, por lo que cabe la posibilidad de que por medio de una
orden, se les solicite la absolucin de un miembro de la institucin
castrense que est implicado en actos de violacin de derechos
humanos.14

La Comisin Interamericana de Derechos Humanos seala que


El juez militar carece de independencia porque est subordinado
a sus superiores, de quienes recibe rdenes de acuerdo a la
correspondiente jerarqua militar. No puede negarse a ejecutar
una orden del superior, [] su dependencia est determinada por
la naturaleza misma de las organizaciones militares.
Consecuentemente, la justicia llega a ser una derivacin de las
polticas inspiradas y dirigidas por el comando militar. Cualquier
juez que tratare de contradecir o alterar esas polticas sera
considerado como un obstruccionista, perdera forzosamente su
cargo, y perjudicara as su carrera militar.15
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Durand y Ugarte. Sentencia del
16 de agosto del 2000, prrafo 118.
14
Ibdem, prrafos 125-126.
15
Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre la situacin de los
derechos humanos en Uruguay. Captulo VI, Derecho a la justicia y proceso regular.
OEA/Ser.L/V/II.43. Doc. 19. Corr. 1, 31 de enero de 1978, prrafo 29. Vase <http://
www.cidh.org>.
13

332

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

Carencia de inamovilidad y formacin jurdica adecuada. La garanta


de inamovilidad y la adecuada preparacin profesional de los
magistrados son requisitos que aseguran su independencia. En el
caso de la justicia militar, la Comisin Interamericana de Derechos
Humanos seala que
[] se trata de un oficial militar en servicio activo, subordinado
jerrquicamente a sus autoridades y carente, por tanto, de la
independencia funcional imprescindible, []. En su calidad de
oficial en servicio activo carece tambin de inamovilidad y,
adicionalmente y por razones de su profesin, este oficial no posee
la formacin jurdica que es exigible a un juez.16

La Corte, por su parte, seala en el Caso Durand y Ugarte que


[] los militares que integran dichos tribunales son, a su vez,
miembros de las fuerzas armadas en servicio activo, requisito para
formar parte de los tribunales militares. Por tanto, estn
incapacitados para rendir un dictamen independiente e imparcial.17
-

Afinidad con los procesados. La Comisin Interamericana de


Derechos Humanos establece que [] en los procesos del sistema
de la justicia militar, los integrantes del Ejrcito juzgan las
acciones de sus colegas, lo que dificulta la imparcialidad. Los
integrantes del Ejrcito con frecuencia se sienten obligados a
proteger a sus colegas, que combaten juntos en un contexto difcil
y peligroso [].18

Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre la situacin de


derechos humanos en Chile. Captulo VIII: Derechos a la justicia y el proceso regular.
El derecho al debido proceso y la jurisdiccin militar en Chile. a) Aspectos generales.
OEA/Ser.L/V/II.77, rev. 1. Doc. 18, 8 de mayo de 1990, prrafo 140. Vase <http://
www.cidh.org>.
17
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Durand y Ugarte. Sentencia del
16 de agosto del 2000, prrafo 126.
18
Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Tercer informe sobre la situacin
de los derechos humanos en Colombia. Captulo V: Administracin de justicia y
Estado de Derecho. OEA/Ser.L/V/II.102. Doc. 9, rev. 1, 26 de febrero de 1999,
prrafo 26. Vase <http://www.cidh.org>.
16

333

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Castillo


Petruzzi y otros, seala que: [] las propias fuerzas armadas
inmersas en el combate contra los grupos insurgentes, se encargan
del juzgamiento de las personas vinculadas a dichos grupos. Este
extremo mina considerablemente la imparcialidad que debe tener
el juzgado.19
Respecto a la justicia militar peruana, tanto la Corte como la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos manifiestan que el fuero militar
no cumple con los requisitos de independencia e imparcialidad. La
Comisin Interamericana seala que
[] segn se establece en el artculo 10 de la Declaracin Universal
y en el artculo 8, prrafo 1, de la Convencin Americana, el Fuero
Privativo Militar no es un tribunal competente, independiente e
imparcial, puesto que forma parte, de acuerdo con la Ley Orgnica
de Justicia Militar peruana [Decreto Ley N. 23201], del
Ministerio de Defensa, es decir se trata de un fuero especial
subordinado a un rgano del Poder Ejecutivo [].20
La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Castillo
Petruzzi, afirma que
[] de conformidad con la Ley Orgnica de la Justicia Militar, el
nombramiento de los miembros del Consejo Supremo de Justicia
Militar, mximo rgano dentro de la justicia castrense, se realiza
por el Ministro del sector pertinente. Los miembros del Consejo
Supremo Militar son quienes, a su vez, determinan los futuros,
incentivos profesionales y asignacin de funciones de sus
inferiores. Esta constatacin pone en duda la independencia de
los jueces militares.21

Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Castillo Petruzzi y otros. Sentencia


del 30 de mayo de 1999, prrafo 130.
20
Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Informe anual de la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos de 1994. Informe n. 27/94. Caso 11.084,
Jaime Salinas Sed. Per. 30 de noviembre de 1994. Vase <http://www.cidh.org>.
21
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Castillo Petruzzi y otros. Sentencia
del 30 de mayo de 1999, prrafo 130.
19

334

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

El juzgamiento en la justicia militar de violaciones de derechos


humanos genera situaciones de impunidad

La Corte Interamericana de Derechos Humanos seala en la sentencia


del caso Velsquez Rodrguez que
El Estado est en el deber jurdico de prevenir, razonablemente,
las violaciones de los derechos humanos, de investigar seriamente
con los medios a su alcance las violaciones que se hayan cometido
dentro del mbito de su jurisdiccin a fin de identificar a los
responsables, de imponerles las sanciones pertinentes y de
asegurar a la vctima una adecuada reparacin.22
Es decir, el incumplimiento de esta obligacin se traduce en denegacin
de justicia y en impunidad.
No obstante ello, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos
seala que
[] en los Estados en que se producen violaciones masivas y
sistemticas de derechos humanos, hay una tendencia a que estos
crmenes queden en la impunidad. En algunos casos se trata de
una impunidad de hecho, ya sea porque las autoridades no hacen
esfuerzos significativos para investigar, juzgar y sancionar a los
responsables, o porque rganos del Estado que carecen de la
independencia e imparcialidad necesarias, se encarguen de
determinar las responsabilidades de sus propios integrantes, tal
como ocurre con la justicia militar.23
La justicia militar es uno de los principales factores de impunidad en
nuestros pases. En el segundo informe sobre la situacin de los derechos
humanos en Colombia, la Comisin concluye que: [] Rara vez la
22
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Velsquez Rodrguez. Sentencia
del 29 de julio de 1988, prrafo 174. Vase <http://www.corteidh.or.cr>.
23
Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Tercer informe sobre la situacin
de los derechos humanos en Paraguay. Captulo III, Impunidad. Conclusiones y
recomendaciones. OEA/Ser./L/VII.110. Doc. 52, 9 de marzo del 2001, prrafo 22.
Vase <http://www.cidh.org>.

335

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

justicia penal militar sanciona a miembros de las fuerzas armadas


comprometidas en estas violaciones, y por el contrario, sta impide el
juzgamiento de militares y policas por los jueces ordinarios, incluso en
crmenes de lesa humanidad []. 24 Adems, en sus informes
individuales seala que el juzgamiento de violaciones de derechos
humanos en el fuero militar no es un recurso idneo, ya que no satisface
los requisitos de independencia e imparcialidad25 establecidos en la
Convencin Americana de Derechos Humanos.
Respecto al caso peruano, la Comisin Interamericana de Derechos
Humanos, en su Segundo informe sobre la situacin de los derechos
humanos en el Per, seala que
el problema de la impunidad en la justicia penal militar no se
vincula exclusivamente a la absolucin de los acusados, sino que
la investigacin de casos de violaciones a los derechos humanos
por la justicia militar en s conlleva problemas para el acceso a un
recurso judicial efectivo e imparcial. La investigacin del caso por
parte de la justicia militar precluye la posibilidad de una
investigacin objetiva e independiente ejecutada por autoridades
judiciales no ligadas a la jerarqua de mando de las fuerzas de
seguridad [].26
De este modo, la Comisin concluye que el problema de la impunidad en
el Per se agrava porque la mayora de los casos de violaciones de

Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Segundo informe sobre la situacin


de los derechos humanos en Colombia. Captulo IV: Derecho a la justicia. Principales
problemas que afectan a la administracin de justicia: c) Fuero militar. OEA/Ser.L/V/
II.84. Doc. 39, rev. 14 de octubre de 1993, segundo prrafo. Vase <http://
www.cidh.org>.
25
Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Informe 61/99, caso 11.519,
Colombia, Jos Alexis Fuentes Guerrero y otros, del 13 de abril de 1999, prrafo 47.
Informe 7/00, caso 10.337, Colombia, Amparo Tordecilla Trujillo, del 24 de febrero
del 2000, prrafo 53. Informe 35/00, caso 11.634, Brasil, Jailton Neri de Fonseca,
del 22 de febrero del 2001, prrafo 19. Vase <http://www.cidh.org>.
26
Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Segundo informe sobre la situacin
de los derechos humanos en el Per. Captulo II: Administracin de justicia y Estado
de Derecho. La jurisdiccin militar: impunidad. 2 de junio del 2000, prrafo 210.
Vase <http://www.cidh.org>.
24

336

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

derechos humanos cometidos por militares son procesados en la justicia


militar; adems, el fuero militar ha ampliado su competencia a delitos
comunes, lo cual va contra su naturaleza restrictiva y excepcional.

Incompetencia del fuero militar para juzgar a civiles

La Corte Interamericana de Derechos Humanos establece que


[] la jurisdiccin militar no es la naturalmente aplicable a civiles
que carecen de funciones militares y que por ello no pueden incurrir
en conductas contrarias a deberes funcionales de este carcter.
Cuando la justicia militar asume competencia sobre un asunto
que debe conocer la justicia ordinaria, se ve afectado el derecho al
juez natural y, a fortiori, el debido proceso, el cual, a su vez, se
encuentra ntimamente ligado al propio derecho de acceso a la
justicia [].27
La Comisin seala en su informe anual de 1997 que
los ciudadanos deben ser juzgados por sus jueces naturales,
regidos por el derecho comn y la justicia ordinaria. Por lo tanto,
los civiles no deben ser sometidos a la jurisdiccin de tribunales
especiales. La utilizacin, por ejemplo, de tribunales militares debe
estar limitada al enjuiciamiento de miembros de las Fuerzas en
servicio militar activo, por las faltas o delitos de funcin [].28
En el caso peruano, la Corte Interamericana condena la ampliacin de
competencias de los tribunales militares en los juzgamientos a civiles
por delito de traicin a la patria durante el perodo de violencia poltica.
En el caso Castillo Petruzzi y otros, la Corte seala que
[] el Cdigo de Justicia Militar del Per limita el juzgamiento
militar de civiles por los delitos de traicin a la patria a situaciones
27
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Castillo Petruzzi y otros. Sentencia
del 30 de mayo de 1999, prrafo 128.
28
Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Informe anual de la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos. Captulo VII: Recomendaciones de la CIDH.
OEA/Ser.L/V/II.98. Doc. 6, 17 de febrero de 1998, tercer prrafo. Vase <http://
www.cidh.org>.

337

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

de guerra externa. Esta norma fue modificada en 1992, a travs


de un decreto ley, al extender la posibilidad de juzgamiento de
civiles por tribunales militares, en todo tiempo, en los casos de
traicin a la patria []. El traslado de competencias [] supone
excluir al juez natural para el conocimiento de estas causas [].29
1.5 Resumen y balance de los tres perodos
En resumen, durante toda la etapa 1980-2000, la Comisin y la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, en sus diversos informes y
sentencias, establecen que la justicia militar no es un recurso idneo ni
debe ser considerado un verdadero sistema judicial, al no satisfacer los
requisitos de independencia e imparcialidad exigidos en la Convencin
Americana de Derechos Humanos. Adems, sealan que el fuero militar
no es competente para juzgar delitos sobre violacin de derechos
humanos, ya que su competencia est restringida, estrictamente, al delito
de funcin.
Por los hechos reseados, se concluye que cuando en la dcada de 1980
el Per vuelve a la democracia luego de diversos gobiernos militares
y debe hacer frente al terrorismo, que cobra mayor fuerza, los poderes
del Estado consolidan la justicia militar como prerrogativa de la Fuerza
Armada, mantenindola y fortalecindola durante los dos primeros
perodos, que coinciden con los gobiernos de Belaunde y Garca.
Ejemplo de ello es la renuncia de parte del Poder Ejecutivo y del Poder
Judicial de investigar y sancionar a los miembros de las fuerzas del
orden implicados en violacin de derechos humanos, considerando que
la justicia militar es competente para resolver estos casos.
En cambio, el Poder Legislativo s tiene en claro que las violaciones de
derechos humanos son competencia del fuero ordinario. En el perodo
1990-2000, que coincide con el gobierno de Fujimori, los poderes del
Estado, adems de consolidar a la justicia militar como prerrogativa, la
convierten en mecanismo de impunidad para proteger a los militares o

29
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Castillo Petruzzi y otros. Sentencia
del 30 de mayo de 1999, prrafos 127-128.

338

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

policas implicados en violaciones de derechos humanos, y amplan la


competencia de sta con el fin de que juzgue a civiles por el delito de
traicin a la patria pero en cualquier escenario guerra externa o
conflicto armado interno. Ello se evidencia, en especial, por las leyes
que public el Poder Legislativo en dicho perodo, como las leyes
antiterroristas, que permiten que la justicia militar juzgue a civiles; la
ley 26291, Ley Cantuta, y las leyes 26479 y 26492, Leyes de Amnista.
Estas normas se promulgaron, especialmente, para que las
investigaciones de los casos Cantuta y Barrios Altos sean de competencia
de la justicia militar, con el fin de que, luego, el fuero castrense archive
los casos por absolucin o por amnista. Durante esta etapa prevaleci
la impunidad frente a las violaciones de derechos humanos. Slo la
Defensora del Pueblo, por estar ligada ntimamente a la transicin
democrtica, luch por la reforma de la justicia militar. Adems, en el
plano internacional, tanto la Comisin como la Corte, a travs de sus
informes y sentencias, marcaron el camino para la redefinicin de la
justicia militar acorde al Estado de Derecho democrtico.

2.

Justicia militar: ampliacion o mantenimiento de la


organizacin, funciones y competencias?

PLANO NACIONAL
En la segunda parte del ensayo, el anlisis de los hechos se dividir en
dos secciones. La primera abarca desde que se instala el gobierno de
transicin hasta que el Tribunal Constitucional emite las sentencias por
las que se declaran fundadas en parte las demandas de
inconstitucionalidad interpuestas por la Defensora del Pueblo sobre
diversos artculos de la ley 24150, modificada por el decreto legislativo
749, que legisla el tema de los comandos poltico militares y la Ley
Orgnica y Cdigo de Justicia Militar. Sin duda, esto marca un antes y
un despus en la adecuacin de los tribunales militares a las garantas
del Estado de Derecho.
La segunda seccin, en cambio, abarca las actuaciones de los poderes
del Estado, los organismos constitucionalmente autnomos y la sociedad
civil para adecuar la justicia militar a lo sealado en las sentencias del
Tribunal Constitucional hasta la publicacin de la sentencia emitida por

339

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

el mismo tribunal sobre la ley 28665, Ley de Organizacin, Funciones y


Competencias de la Jurisdiccin Penal Militar, que abre nuevamente la
posibilidad de redefinir la jurisdiccin en materia penal militar policial
segn estndares democrticos.
2 . 1 Perodo
2000-2004
(sentencias
del
Tribunal
Constitucional sobre la ley 24150, Comandos Polticos
Militares, y la Ley Orgnica y Cdigo de Justicia Militar)
La destruccin de la institucionalidad es el efecto ms grave y pernicioso
de la experiencia militar que se produce durante el gobierno de Alberto
Fujimori. Valentn Paniagua, y luego Alejandro Toledo, deben enfrentar
este problema cuando les toca el turno de asumir la presidencia.
A inicios del 2002, el gobierno de Toledo impulsa con fuerza un marco
normativo destinado a modernizar el Estado. Con este fin, promulga la ley
27658, Ley de Modernizacin del Estado, publicada el 30 de enero del
2002; posteriormente, publica la ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso
a la Informacin, con fecha 3 de agosto del 2002, que es modificada por la
ley 27927 del 6 de enero del 2003. Sin embargo, al pasar los meses, los
hechos demuestran que el impulso inicial del Poder Ejecutivo decae.
2.1.1 Actuacin del Poder Ejecutivo
El gobierno de transicin, instalado a finales del ao 2000, se plantea
como tarea, adems de realizar elecciones limpias, llevar adelante un
conjunto de reformas institucionales, entre ellas la de la justicia militar.
El 25 de julio del 2001, el Poder Ejecutivo presenta como iniciativa
legislativa ante el Congreso de la Repblica las propuestas de Ley Orgnica
de Justicia Militar y de Cdigo de Justicia Militar publicadas por el
Ministerio de Defensa,30 pero con algunas modificaciones. Sin embargo,
durante este perodo dichas propuestas no son acogidas por el Parlamento.
Durante el gobierno de Alejandro Toledo, varios hechos marcan el
proceso de redefinicin de la justicia militar. En primer lugar, la
30
Ministerio de Defensa. Propuesta de Ley Orgnica de Justicia Militar y Cdigo de
Justicia Militar. Separata especial. Diario Oficial El Peruano, 1 de julio del 2001.

340

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

publicacin en el Diario Oficial El Peruano del informe de la Comisin


Presidencial para la Reestructuracin Integral de la Fuerza Armada, el
20 de abril del 2002, el cual propone, como parte de las reformas
constitucionales, que la justicia militar debe integrarse al Poder
Judicial, ya que la existencia de un fuero especial para los militares resulta
contraria a los principios democrticos.31
En segundo lugar, la Comisin de la Verdad y Reconciliacin publica su
Informe final en agosto del 2003, que entre sus recomendaciones para
la reforma de la administracin de justicia plantea la incorporacin
constitucional y legal del fuero militar al Poder Judicial. Este informe
seala que: Se debe establecer el control de las decisiones del fuero
militar por la Corte Suprema de Justicia en consideracin de la
determinacin de la unidad del sistema de administracin de justicia.
Agrega, adems, que: Los tribunales militares deben conocer los delitos
de funcin militar y se debe excluir de su competencia el juzgamiento
de civiles, policas [] (Comisin de la Verdad y Reconciliacin 2003,
tomo IX: 136).
El informe final de la Comisin de Reforma Integral de la Administracin
de Justicia (CERIAJUS), en abril del 2004 establece por primera vez una
posicin jurdica doctrinaria democrtica, la cual seala la necesidad de
realizar una reforma de la justicia militar por no estar acorde con la
Constitucin de 1993 y los estndares mnimos de un Estado de
Derecho. Por ello, propone crear juzgados especializados en materia
penal militar al interior del Poder Judicial, para respetar el principio de
unidad jurisdiccional y la garanta del debido proceso establecido en la
Convencin Americana de Derechos Humanos.
El decreto supremo 009-2004, del 14 de julio del 2004, establece que
las acciones que cometan en el ejercicio de sus funciones los miembros
de la Fuerza Armada que intervengan en la aplicacin de la ley 2822232
son de competencia de la justicia militar. Es imprescindible tomar en
cuenta que el actual gobierno necesita que la fuerza del orden intervenga
en la lucha antisubversiva, por lo que promulga el decreto supremo
Ibdem, p. 169.
Norma que permite la intervencin de la fuerza armada sin declaracin de estado
de excepcin para el restablecimiento de la seguridad interna.

31
32

341

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

009-04, para que las investigaciones sobre violaciones de derechos


humanos se realicen por la jurisdiccin penal militar, ms an si el actual
Cdigo de Justicia Militar Policial publicado prev como delitos de
funcin delitos comunes, tal como se explica ms adelante.
2.1.2 Actuacin del Poder Legislativo
A inicios de la transicin democrtica, el Poder Legislativo no acoge
ninguna propuesta de ley de reforma de la justicia militar presentada
por el Poder Ejecutivo.
En abril del 2002, el Poder Legislativo elabora el anteproyecto de Ley
de Reforma de la Constitucin, el cual propone la integracin de la justicia
militar como especialidad del Poder Judicial.
Sin embargo, el 15 de mayo del 2002, a raz del proceso judicial en la
justicia ordinaria por el caso Chavn de Huntar, los parlamentarios
presentan tres proyectos de ley cuya nica finalidad es la de amnistiar a
los militares involucrados: el APRA presenta el proyecto de ley 02865,
Unidad Nacional presenta el proyecto 02861 y varios congresistas de
diversas bancadas presentan el proyecto de ley 02877. En los tres casos,
la finalidad es sustraer del proceso de la justicia ordinaria a la justicia
militar, sealando que las ejecuciones extrajudiciales no son de naturaleza
comn sino de funcin.
El 22 de julio de 2004, el Poder Legislativo aprueba la ley 28297, que
deroga el artculo que establece que el Consejo Supremo de Justicia
Militar es un ente ejecutor del Ministerio de Defensa. Con esta norma
se quita sustento a la fundamentacin de la falta de independencia de la
justicia militar realizada por la Defensora del Pueblo en la accin de
inconstitucionalidad en contra de la Ley Orgnica de Justicia Militar
presentada ante el Tribunal Constitucional, que ms adelante
detallaremos.
La Comisin Permanente del Congreso aprueba esta norma sbitamente,
ya que segn la agenda del ltimo pleno, 33 no estaba prevista la
33
Congreso de la Repblica. <www.congreso.gob.pe>. Agenda de pleno. Sesin del
1 de julio del 2004. Segunda legislatura ordinaria 2003-2004.

342

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

legislacin de este proyecto; su ingreso a la agenda se permite por la


dispensa del trmite que la junta de portavoces le otorga.34
En el diario de debates de la Comisin Permanente se evidencia la falta
de discusin sobre el tema, ya que el congresista Marciano Rengifo Ruiz
(Per Posible) es el nico parlamentario que interviene, sustentando el
proyecto sobre la base de la autonoma que la Constitucin le otorga a
la justicia militar y sosteniendo que, por ende, esta independencia abarca
tambin lo administrativo. En consecuencia, solicita que se excluya al
Consejo Supremo de Justicia Militar como unidad ejecutora y se la
convierta en un pliego presupuestal adscrito al sector Defensa. Se realiza
la votacin y la propuesta se aprueba por 14 votos a favor, ninguno en
contra y ninguna abstencin. Esta norma resta impacto a la accin de
inconstitucionalidad.35
2.1.3 Actuacin del Poder Judicial y el Ministerio Pblico
Por efecto de la sentencia sobre el caso Barrios Altos emitida por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, el Consejo Supremo de
Justicia Militar anula sus propias resoluciones emitidas a raz de las
leyes de amnista, y abre las puertas al Ministerio Pblico y al Poder
Judicial para la revisin de una serie de casos de violaciones de derechos
humanos producidos durante el perodo fujimorista y en los que estn
involucrados miembros de la Fuerza Armada.
El Ministerio Pblico abre investigacin contra algunos miembros de la
Fuerza Armada por la comisin del delito de homicidio en agravio de
miembros del Movimiento Revolucionario Tpac Amaru (MRTA) en el
operativo Chavn de Huntar. El juez penal abre proceso penal contra
los mismos implicados y por los mismos hechos. Paralelamente, el fuero
militar inicia un proceso por los delitos de abuso de autoridad y delitos
de gentes conforme el Cdigo de Justicia Militar contra los comandos
que participaron en dicho operativo. El 16 de agosto del 2002, la Sala
Congreso de la Repblica. <www.congreso.gob.pe>. Agenda de la Comisin
Permanente. Sesiones del 7 y 8 de julio del 2004. Segunda legislatura ordinaria
2003-2004, pp. 4-5.
35
Congreso de la Repblica. <www.congreso.gob.pe>. Diario de debates. Perodo
legislativo 2003-2004. Comisin Permanente, 29. sesin, 8 de julio del 2004.
34

343

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

Suprema del Poder Judicial dirime la contienda de competencia a favor


del fuero militar para que investigue el homicidio calificado y sancione a
los presuntos implicados, a pesar de que el delito denunciado es un
delito comn.
2.1.4 Actuacin de la Defensora del Pueblo
En marzo del 2002, la Defensora del Pueblo publica el informe
defensorial 64, La justicia militar en una etapa de transicin: anlisis
de los proyectos de reforma. Este informe concluye en la necesidad de
realizar modificaciones en el nivel constitucional para reafirmar el
principio de unidad jurisdiccional, que no admite la existencia de
jurisdicciones independientes. As mismo, plantea la exclusin de la
Polica Nacional del juzgamiento de la justicia castrense, cuestiona los
delitos de naturaleza administrativa y propone someter los delitos de
funcin a las mismas reglas de imputacin que rigen en la parte general
del Cdigo Penal. En el aspecto orgnico, reitera la necesidad de
garantizar la independencia de los jueces militares separndolos de los
mandos castrenses y exigiendo su formacin jurdica. Propone la
integracin del orden penal militar en el Poder Judicial.
En abril del 2003, se publica el informe defensorial 66, denominado
Quin juzga qu? Justicia militar vs. justicia ordinaria. Este informe
concluye que: [] slo el criterio material que atiende a la naturaleza
del bien jurdico afectado por la conducta, resulta constitucionalmente
conforme para definir el contenido de un delito de funcin y por ende
atribuir la competencia de su juzgamiento al fuero militar [].36
En el mismo ao, la Defensora del Pueblo, frente a la falta de voluntad
poltica de los poderes del Estado para reformar la justicia militar,
interpone ante el Tribunal Constitucional dos acciones de
inconstitucionalidad. La primera accin es contra diversos artculos de
la ley 24150, modificada por el decreto legislativo 749, que legisla el
tema de los comandos poltico militares. Y la segunda accin es contra
la Ley Orgnica de Justicia Militar y algunos artculos del Cdigo de
Defensora del Pueblo. Inconstitucionalidad de la legislacin penal militar policial
aprobada por la Ley N. 28665 y el Decreto Legislativo N. 961, Informe defensorial
104, p. 8. Vase <http://www.defensoria.gob.pe>.
36

344

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

Justicia Militar, por no respetar las garantas del debido proceso


consagradas en la Constitucin Poltica de 1993.
2.1.5 Actuacin del Tribunal Constitucional
En diversas sentencias, el Tribunal Constitucional establece que la
justicia militar se circunscribe estrictamente al delito de funcin, y que
no cabe la posibilidad de ampliarla a otros delitos. Ejemplos de ello son
la sentencia sobre el expediente 008-2001-HC/TC, del 19 de enero del
2001,37 que establece que el delito de trfico ilcito de drogas no es
delito de funcin sino ms bien un delito comn, y la sentencia sobre el
expediente 010-2002-AI/TC, del 3 de enero del 2003, que establece
que los delitos comunes tienen que ser del mbito de la jurisdiccin
ordinaria por el principio de juez natural.38
El 24 de agosto del 2004, el Tribunal Constitucional declara fundada en
parte la accin de inconstitucionalidad interpuesta por la Defensora
del Pueblo contra diversos artculos de la ley 24150, modificada por el
decreto legislativo 749, la cual seala, en su prrafo 131, que el mbito
de competencia de la justicia militar es especficamente la comisin del
delito de funcin,39 limitando de esta manera la competencia de este
fuero. Adems, esta misma sentencia establece las caractersticas bsicas
del delito de funcin, con el fin de sealar qu conductas se adecuan a
dicho delito y contribuir a delimitar su competencia.40
Con fecha 30 de octubre del 2004, el Tribunal Constitucional tambin
declara fundada en parte la accin de inconstitucionalidad interpuesta
por la Defensora del Pueblo en contra de la Ley Orgnica y el Cdigo de
Justicia Militar. Este hecho significa un gran avance, porque el rgano
supremo de interpretacin y control de la constitucionalidad establece
que la legislacin sobre justicia militar no observa las garantas
Tribunal Constitucional. Sentencia sobre el expediente 008-2001-HC/TC de fecha
19 de enero del 2001. Vase <http://www.tc.gob.pe>.
38
Tribunal Constitucional. Sentencia sobre el expediente 010-2002-AI/TC de fecha 3
de enero del 2003. Vase <http://www.tc.gob.pe>.
39
Tribunal Constitucional. Sentencia sobre el expediente 0017-03-AI/TC de fecha 24
de agosto del 2004, publicada en Normas Legales del Diario Oficial El Peruano, p.
275136.
40
dem, prrafo 132, p. 275137.
37

345

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

constitucionales de la funcin jurisdiccional, por lo que, en la parte final


de la sentencia, exhorta al Poder Legislativo a que, en un plazo no mayor
de 12 meses, dicte la legislacin que corresponda, de acuerdo con lo
expresado en la sentencia de inconstitucionalidad. Las garantas
constitucionales del debido proceso que sealan se fundamentan de la
siguiente forma:

Unidad de la funcin jurisdiccional

El principio de unidad jurisdiccional se encuentra previsto en el inciso


1 del artculo 139 de la Constitucin Poltica de 1993, que a la letra
seala:
[...] No existe ni puede establecerse jurisdiccin alguna
independiente, con excepcin de la militar [...].
El espritu del principio citado establece que a pesar de existir varios
rganos jurisdiccionales entre los que se distribuye la funcin
jurisdiccional (Montero Aroca 1991: 63), todos stos deben estar
dotados de idnticas garantas (independencia, publicidad, motivacin,
etctera) (Diez Picazo 1991: 35).
En el mismo sentido, Doig Daz (2003: 126) seala que la unidad
jurisdiccional se concibe como una necesaria uniformidad de garantas
en todos los rganos judiciales que juzgan y ejecutan lo juzgado, la
jurisdiccin militar no debe constituir una excepcin sino un mbito
ms donde debe aplicarse.

Independencia como nota esencial del principio de unidad


jurisdiccional

El principio de independencia se encuentra previsto en el inciso 2 del


artculo 139 de la Constitucin vigente, que a la letra dice:
Son principios y derechos de la funcin jurisdiccional: [...] 2. La
independencia en el ejercicio de la funcin jurisdiccional [...].
Lo cual concuerda con el inciso 1 del artculo 146 de nuestra carta
fundamental, el cual seala:

346

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

[...] El Estado garantiza a los magistrados judiciales: 1. Su


independencia. Slo estn sometidos a la Constitucin y la ley.
[...].
Dicho principio es un componente esencial del Estado de Derecho. Tal
es as que puede afirmarse que su ausencia impide que la actividad que
realicen los jueces pueda denominarse jurisdiccin (Doig Daz 2003:
145).
En el mismo sentido, Luigi Ferrajoli (2001: 26) seala que:
[En] La sujecin del juez a la Constitucin, y, en consecuencia, en
su papel de garante de los derechos fundamentales
constitucionalmente establecidos, est el principal fundamento
actual de la legitimacin de la jurisdiccin y de la independencia
del poder judicial de los dems poderes, legislativo y ejecutivo,
aunque sean poderes de mayora.
De este modo, queda absolutamente claro que, a la luz de la doctrina, la
Constitucin vigente prohbe que cualquier poder del Estado, funcionario
o autoridad tenga injerencia alguna en el ejercicio de la funcin
jurisdiccional, exigencia que debe ser respetada por todas las leyes que
configuran orgnica y funcionalmente la jurisdiccin.

Exclusividad como nota esencial del principio de unidad


jurisdiccional

El principio de exclusividad se encuentra reconocido en el inciso 1) y el


segundo prrafo del inciso 2) del artculo 139, as como en el primer
prrafo del artculo 146 de la Constitucin.
ste tiene que ser interpretado desde sus dos vertientes, la positiva y
la negativa. La primera supone que el monopolio estatal consistente en
la resolucin jurdica de los conflictos slo puede ser ejercido por jueces
y magistrados en juzgados y tribunales determinados por leyes, y nunca
por rganos del Poder Legislativo o del Poder Ejecutivo. Se vulnera,
pues, la exclusividad si se crean rganos con potestad jurisdiccional
que no estuvieran servidos por jueces o magistrados. En su faceta
negativa, la exclusividad jurisdiccional pone como lmite a la actuacin

347

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

de los rganos jurisdiccionales su propia funcin y la que por ley se les


atribuya a stos. De acuerdo con dicha limitacin, el juez no puede
compartir la funcin jurisdiccional con ninguna otra, pues su ejercicio
es exclusivo (Doig Daz 2003: 128-129).
En el mismo sentido, segn Montero Aroca (1991: 115), desde el punto
de vista positivo, la exclusividad jurisdiccional viene a determinar a qu
rganos del Estado se les atribuye la jurisdiccin: a los juzgados y
tribunales, nicos que quedan investidos de esta potestad. Adems, la
exclusividad puede entenderse tambin negativamente, significando que
la funcin jurisdiccional ha de ser la nica funcin de los juzgados y
tribunales. Se debe tener en cuenta que esta exclusividad negativa hay
que referirla tanto al juez de paz del pueblo ms modesto como al Tribunal
Supremo, pues la funcin de uno y otro es la misma, aunque sea distinta
la competencia, y los principios no admiten excepciones basadas en la
jerarqua.

Inamovilidad como nota esencial del principio de unidad


jurisdiccional

La garanta de inamovilidad se encuentra consagrada en el inciso 2) del


artculo 146 de la Constitucin, el cual establece que: El Estado
garantiza a los magistrados judiciales: [...] 2) La inamovilidad en sus
cargos. No pueden ser trasladados sin su consentimiento.
La citada garanta exige que los magistrados no sean alejados de sus
cargos por haber emitido una sentencia o resolucin que sea incmoda
o que no satisfaga determinados intereses ajenos a la realizacin de la
justicia. Por tal motivo, los jueces slo pueden ser removidos de sus
cargos si su conducta encuadra en las causales establecidas en el
ordenamiento jurdico pertinente.
Yolanda Doig (2003: 186) seala que la inamovilidad es la estabilidad
del juez en el cargo y en la plaza a la que ha sido asignado, entendindose
por ella tanto el juzgado como el tribunal correspondiente. Se pretende
impedir, por medio de esta garanta, que el juez pueda ser trasladado o
cesado de su puesto arbitrariamente, salvo cuando concurren las causas
previstas en el ordenamiento.

348

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

Jurisdiccin predeterminada

El derecho del juez natural o jurisdiccin predeterminada pertenece al


principio de observancia del debido proceso consagrado en el inciso 3
del artculo 139 de la Constitucin, el cual a la letra dice:
Son principios y derechos de la funcin jurisdiccional: [...] La
observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional.
Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdiccin
predeterminada por la ley, ni sometida a procedimientos distintos
de los previamente establecidos, ni juzgada por rganos
jurisdiccionales de excepcin ni por comisiones especiales creadas
al efecto, cualquiera sea su denominacin.
La garanta en examen consiste primordialmente en la predeterminacin
del rgano que haya de enjuiciar cada asunto y, por tanto, en la
determinacin a priori de los distintos rdenes jurisdiccionales entre s
y, dentro de cada uno de ellos, del rgano que ostenta la competencia
territorial, funcional, etctera. La predeterminacin del juez, sin
embargo, no se agota en la competencia como presupuesto procesal,
sino que abarca tambin la composicin del rgano mismo, o sea, el
mecanismo de designacin de su titular o sus titulares. Estos pueden,
por supuesto, variar a lo largo del tiempo e, incluso, dentro de un mismo
proceso, siempre que ello se ajuste a reglas previas, objetivas y precisas
(Diez Picazo 1971: 70-71).

Derecho de defensa

Cabe precisar lo siguiente: el derecho de defensa se compone tanto de


lo que la doctrina denomina derecho material, as como de la defensa
tcnica o letrada. La primera de ellas consiste en la posibilidad de que el
imputado haga valer por s mismo su defensa, negando la imputacin,
guardando silencio o simplemente aceptando la pretensin fiscal (San
Martn Castro 2003: 72). En cambio, la defensa tcnica o letrada
consiste en la necesidad de que el imputado cuente con la asistencia de
un profesional del Derecho en el proceso, a fin de garantizar el principio
de igualdad de armas y la efectiva realizacin del contradictorio, en tanto
el objeto del proceso que se somete a debate importa una serie de

349

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

consideraciones tcnicas y complejas frente a las cuales la defensa


material resulta insuficiente (Cordn Moreno 2002: 152).
Asimismo, es del caso sealar que el derecho de defensa no se agota en
una faceta subjetiva o individual, sino que adems cuenta con una
significacin objetiva o institucional vinculada a la legitimidad o validez
del proceso penal (Carocca Prez 1998: 20-22).
2.1.6 Actuacin de la sociedad civil
Los medios de comunicacin slo abordan el debate de la redefinicin
de la justicia militar cuando es materia de coyuntura, mas no mantienen
una cobertura sostenida, que tenga como objetivo primordial el deber
de informar a la ciudadana sobre los avances o retrocesos de la reforma
que los poderes del Estado deben realizar.
Los partidos polticos, por su lado, muestran desinters en el tema, ya
que a excepcin de algunos congresistas, los partidos como tales no
toman posicin frente a la justicia militar.
Las universidades, por otro lado, deben generar debate entre los
estudiantes sobre la autonoma de la justicia militar, pero hasta ahora
slo algunas de ellas dictan, en pre y posgrado, el curso de Derecho
Penal Privativo.
En cambio, algunas organizaciones no gubernamentales promueven el
debate respecto de la necesidad de redefinir el fuero militar, a raz de las
acciones del Consejo Supremo de Justicia Militar y debido a la falta de
voluntad poltica del Ejecutivo y el Legislativo en abordar la reforma de
prerrogativas de la magnitud de la justicia militar. Estas organizaciones,
en vista del desinters poltico, juegan un papel primordial para impulsar
la reforma de este mbito del Estado.
2.1.7 Balance del perodo
En resumen, en este perodo, el Poder Ejecutivo en un comienzo tiene
claro que la justicia militar debe ser reformada para fortalecer la
democracia. Tal es as que el Poder Ejecutivo elabora varios informes en
esa lnea, como los de la Comisin de Reestructuracin de la Fuerza

350

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

Armada, de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin y de la CERIAJUS;


en este ltimo, las instituciones que integran la administracin de
justicia llegan a un consenso y establecen una posicin jurdica
doctrinaria sobre el tema, que es la de integrar la especialidad penal
militar al Poder Judicial.
Sin embargo, al transcurrir el tiempo, el Ejecutivo pierde visin sobre
el tema. Por ello no realiza las reformas que los informes anteriores
proponen sino, todo lo contrario, promulga y publica el decreto supremo
009-04, en el que comete el mismo error que en anteriores gobiernos
que, en razn de la persona y el lugar, establecen la competencia del
fuero militar, ampliando competencia y no restringindola, convalidando,
de esta forma, la autonoma de la justicia militar.
El Poder Legislativo, por su lado, contina en la misma lnea que los
gobiernos pasados, a pesar de que elabora el anteproyecto de reforma
de la Constitucin en el que propone la incorporacin de los tribunales
militares al Poder Judicial. En general, los proyectos de ley o leyes
elaborados por esta institucin estn encaminados a fortalecer an ms
la autonoma del fuero castrense frente a otros poderes del Estado;
ejemplo de ello es la ley 28297, que le otorga autonoma administrativa
al Consejo Supremo de Justicia Militar cuando antes estaba adscrito al
Ministerio de Defensa.
El Poder Judicial y el Ministerio Pblico mantienen una posicin
ambivalente, ya que comienzan a abrir procesos sobre violacin de los
derechos humanos a los militares que estn involucrados, pero frente a
contiendas de competencia planteadas por el fuero castrense sobre
delitos de lesa humanidad, dirimen a favor de este ltimo, a pesar de
que la Constitucin seala que la justicia militar slo es competente
para los delitos de funcin, no para los delitos comunes.
La Defensora del Pueblo marca la diferencia, ya que desde sus inicios,
por medio de sus informes defensoriales, evidencia que la justicia militar
tiene que ser reformada por no estar acorde con la Constitucin y los
tratados internacionales. La contribucin central de este rgano
autnomo para la redefinicin de la justicia militar reside en las demandas
de inconstitucionalidad que presenta ante el Tribunal Constitucional,
ya que ante la falta de voluntad poltica por parte de los poderes del

351

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

Estado para realizar la reforma del fuero castrense, la Defensora del


Pueblo solicita al ms alto intrprete de la Constitucin que seale el
camino de la redefinicin.
El Tribunal Constitucional, por medio de sus sentencias, marca un antes
y un despus en el camino de la redefinicin de la justicia militar, ya que
determina la necesidad de iniciar la reforma, estableciendo los
parmetros que se deben seguir para que sta se ajuste a los estndares
constitucionales.
Durante esta etapa, la sociedad civil ha estado dividida entre un sector
que no le toma inters a la redefinicin y otro que aboga constantemente
para que, dentro de la reforma del Estado, se realice la reforma del fuero
castrense. Entre los primeros, se encuentran los partidos polticos, las
universidades y, en menor medida, los medios de comunicacin. Entre
los segundos, se encuentran los organismos no gubernamentales, que
contribuyen firmemente en dicha redefinicin a travs de informes,
talleres sobre el tema, etctera.
2 . 2 Perodo
2004-2006
(sentencia
del
Tribunal
Constitucional sobre la ley 28665, Ley de Organizacin,
Funciones y Competencias de la Jurisdiccin Penal Militar
Policial)
A partir de las sentencias del Tribunal Constitucional sobre la justicia
militar, los poderes del Estado, los organismos constitucionales
autnomos y la sociedad civil deben orientar sus actuaciones para llevar
a cabo la redefinicin del fuero militar segn lo establecido por el
Tribunal. Por ello, la siguiente parte del ensayo estudia las actuaciones
de los diversos actores involucrados.
2.2.1 Actuacin del Poder Ejecutivo
El 3 de octubre del 2005, el Poder Ejecutivo, en vista de lo estipulado
por el Tribunal Constitucional, presenta el proyecto de ley 13816/2005PE, que solicita al Congreso la delegacin de facultades para dictar el
nuevo Cdigo Penal Militar Policial. El citado proyecto de ley slo
normaliza la situacin irregular que se suscita por la delegacin de
facultades que el propio Congreso plantea sin haberlo pedido el Ejecutivo;

352

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

prueba de ello es la coincidencia en la exposicin de motivos del proyecto


de ley de Luis Iberico Nez, presidente de la Comisin de Defensa
Nacional, Orden Interno, Inteligencia, Desarrollo Alternativo y Lucha
contra las Drogas, y el proyecto de ley del Ejecutivo.
El 28 de octubre del 2005, se publica en el Diario Oficial El Peruano el
decreto supremo 024-2005-DE/SG, reglamento de la ley 28222, Ley
que Modifica la Ley 25410 Sobre Intervencin de las Fuerzas Armadas
en Zonas no Declaradas en Estado de Emergencia, el cual, en su
disposicin final nica, seala que: Las acciones tipificadas en el Cdigo
de Justicia Militar que cometan en el ejercicio de sus funciones los
miembros de las Fuerzas Armadas, son de competencia del Fuero
Privativo Militar, salvo aquellos delitos comunes que son de competencia
del Fuero Comn []. Esta disposicin final es idntica a la establecida
en el decreto supremo 009-04, y como en el anterior caso lo sealamos,
es sumamente preocupante, ms an si el actual Cdigo de Justicia
Militar define como delitos de funcin delitos comunes, tal como se
sealar ms adelante.
El 11 de enero del 2006 se promulga el Cdigo de Justicia Militar,
cuyos artculos, en su mayora, contradicen lo sealado por el Tribunal
Constitucional y lesionan, adems, varios principios del Derecho Penal
y del Derecho Procesal Penal General, como se explicar en los prrafos
siguientes.
2.2.2 Actuacin del Poder Legislativo
El Congreso de la Repblica, en vez de incentivar un debate alturado
sobre la redefinicin de la justicia militar, que es tan importante para la
construccin de la democracia, promulga varias leyes que hacen
retroceder dicho proceso. stas son:

Ley 28636, ley que delega facultades legislativas al Poder Ejecutivo


para que dicte el nuevo Cdigo de Justicia Militar Policial41

41
Ley 28636. Ley que delega facultades legislativas al Poder Ejecutivo para que
dicte el nuevo Cdigo de Justicia Militar Policial. Publicada en Normas Legales del
Diario Oficial El Peruano, el 6 de diciembre del 2005, pgina 305648.

353

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

Esta norma tiene sus inicios en dos proyectos de ley. El primero es el


11109/2004-CR, del 9 de agosto del 2004, de la cdula parlamentaria
aprista; y el segundo es el 12971/2004-CR, del 12 de mayo del 2005,
del Frente Independiente Moralizador, a travs del congresista Luis
Iberico Nez. Ambos proyectos se concentran, en el ao 2005, en el
dictamen de la Comisin de Defensa Nacional, Orden Interno, Inteligencia,
Desarrollo Alternativo y Lucha contra las Drogas, que preside el mismo
congresista Luis Iberico Nez, quien propone delegar facultades
legislativas al Poder Ejecutivo para que ste elabore el nuevo Cdigo de
Justicia Militar.
En el debate del pleno del Congreso sobre el dictamen sealado en el
prrafo anterior, de fecha 17 de noviembre del 2005, se evidencia la
renuncia de algunos parlamentarios de su potestad de legislar sobre la
materia y la falta de claridad sobre la importancia de la redefinicin. Tal
es as que el congresista Iberico, al sustentar el dictamen, se basa slo
en el vencimiento del plazo para legislar sobre el tema, y seala, adems,
la complejidad y carcter especial de ste. Determina que el cdigo al
final se rie con lo que se apruebe en manera de ley orgnica, pues
deroga todo aquello que est reido con la ley sustancial que va aprobar
el Parlamento.42
El congresista Mauricio Mulder Bedoya (APRA), presidente de la Comisin
de Justicia, por su lado, sustenta el dictamen diciendo: [...] se trata de
un tema en el que los especialistas que estn en el Consejo Supremo de
Justicia Militar, en el Ministerio de Defensa, lo pueden elaborar, para
que despus el Congreso lo evale en funcin de que se trata de un
decreto legislativo.43
El parlamentario Francesca Marabotto (Unidad Nacional, UN), al igual
que los anteriores congresistas, seala que
[...] el Per ha vivido una situacin de subversin y a travs de
ciertas triquiuelas y de cierto tipo de pensamiento queremos
formar otro tipo de Estado donde el soldado deje de ser soldado
Congreso de la Repblica. Diario de debates. Primera legislatura ordinaria del
2005, 18. sesin, 17 de noviembre del 2005, p. 59 y 72 <www.congreso.gob.pe>.
43
Ibdem, p. 62.
42

354

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

para convertirse en un defensor acrrimo de los derechos humanos


de acuerdo al concepto intelectual que tienen algunos que profesan
una ideologa distinta a lo que tenemos nosotros los que
profesamos otro tipo de civilizacin, o los que estamos adheridos
a la libertad, o los que creemos en la democracia como piedra
angular del desarrollo de los estados. [...] por supuesto que
tenemos que tener un Estado disciplinado que se sujete a las
normas constitucionales, lo que no se puede tener es un ejrcito
que est contaminado por la subversin; y por eso hay que
preservarlo, por eso tiene que tener reglamentos estrictos, por
eso tiene que cumplir lo que la jerarqua institucional tiene para
l.44
En este debate tambin se hace presente la otra posicin, que sostiene
que el Congreso tiene el deber de legislar sobre el tema. Por ejemplo, el
congresista Alejos Caldern (Concentracin Parlamentaria) sustenta su
opinin sobre la experiencia del conflicto armado interno, al sealar
que
[...] La experiencia que tenemos en el Per en relacin al Cdigo
de Justicia Militar es nefasta, anacrnica [] Es necesario que
nosotros podamos constituir una comisin que realmente elabore
esta propuesta con especialistas, con tcnicos, y que presenten
un proyecto de ley para que este Congreso, en un debate alturado,
racional, pueda aprobar este Cdigo de Justicia Militar, porque si
no vamos a tener la misma experiencia de aos anteriores. [...]
Entonces, nosotros ahora lo que estamos haciendo es abdicar a
nuestras responsabilidades legislativas concediendo estas
facultades al Poder Ejecutivo y eso no va a garantizar que haya
justicia y respeto de los derechos humanos.45
El congresista Javier Diez Canseco (Unin Parlamentaria Descentralista)
seal que el tema es trascendental, ya que significa una renovacin de
la relacin entre civiles y militares. Dijo que el dictamen no establece
que los tribunales militares formen parte de la estructura de la justicia

44
45

Ibdem, p. 68.
Ibdem, pp. 63-64.

355

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

ordinaria, que estn sometidos a la Corte Suprema, sino que se mantiene


el modelo anterior, incumpliendo las sentencias del Tribunal
Constitucional. En todo el debate, Diez Canseco tiene en claro que la
redefinicin de la justicia militar se debe producir en el marco de la
reforma de la administracin de justicia y no en el marco de la reforma
militar.
Por otro lado, el congresista Natale Amprimo Pl (Alianza Nacional)
seala que
[...] Los derechos humanos son derechos inherentes a la persona
humana y no importa la profesin, el nivel en la condicin de militar
ni el grado para efectos de no respetarlos. En segundo lugar, [...]
el Cdigo de Justicia Militar est hecho para juzgar los delitos de
funcin que cometan los militares. [...] el agraviado son los bienes
de la propia Fuerza Armada.46
La sustentacin de Amprimo adopta el punto de vista jurdico doctrinal
y tiene en claro que la discusin sobre el tema es netamente poltica, ya
que el nivel jurdico ya est resuelto.
El proyecto de ley se aprueba por mayora de votos, a pesar de las
sustentaciones de los anteriores congresistas.
En el actual contexto, la reforma se desarrolla en forma inversa. Primero
se publica, con fecha 7 de enero del 2006, la ley 28665, Ley de
Organizacin, Funciones y Competencias de la Jurisdiccin Penal Militar
Policial. Y el 11 de enero del 2005, se publica el decreto legislativo
961, Cdigo de Justicia Militar Policial. El proceso se produce al revs:
la delimitacin de la competencia se supedita a la organizacin
establecida.

Ley 28665, Ley de Organizacin, Funciones y Competencia de la


Jurisdiccin Especializada en Materia Penal Militar Policial47

Ibdem, pp. 69-70.


Ley 28665. Ley de Organizacin, Funciones y Competencia de la Jurisdiccin
Especializada en Materia Penal Militar Policial. Publicada en Normas Legales del
Diario Oficial El Peruano el 7 de enero del 2006, pgina 309509.
46

47

356

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

Esta norma tiene sus inicios en diversos proyectos de ley,48 los cuales
proponen modificaciones a la ley orgnica de justicia militar, en mayor
o menor medida, pero no plantean una reforma de fondo.
Todos estos proyectos de ley se concentran en el dictamen sobre la
nueva Ley de Organizacin, Funciones y Competencia de la Jurisdiccin
Especializada en Materia Penal Militar Policial, elaborada por la Comisin
de Defensa Nacional, Orden Interno, Inteligencia, Desarrollo Alternativo
y Lucha contra las Drogas que preside el congresista Luis Iberico, pero
no se establece si la propuesta del grupo de trabajo organizado por el
mismo congresista es tomada en cuenta, a pesar de que en la elaboracin
s se integra; prueba de ello es que el dictamen es una copia, casi idntica,
de la propuesta del grupo de trabajo.
El debate sobre esta ley es totalmente inocuo por desconocimiento del
tema o por falta de voluntad poltica para redefinir la justicia militar. El
congresista Luis Iberico seala que en el Per la justicia militar constituye
una institucin prerrepublicana, que en el pasado se utiliz como
mecanismo de impunidad pero que eso ya esta resuelto. Precisa, adems,
que [] tiene que haber una jurisdiccin militar especial porque []
es ejemplificadora, a diferencia de la justicia ordinaria, que es
resocializadora. Aqu se imparte justicia para dar ejemplo y mantener el
orden y la disciplina en los institutos castrenses. Finalmente, recuerda
una vez ms que la vacatio de la sentencia del Tribunal Constitucional
vence el 7 de enero del 2006, y conforme el artculo 204 de la
Constitucin, al da siguiente de publicada la sentencia la norma
inconstitucional queda sin efecto, por lo que, de no aprobar el Congreso
la norma a tiempo, la justicia militar policial colapsara.49
Proyecto de ley 0163/2001-CR, del 29 de julio del 2001, sustentado por el
congresista Henry Pease Garca (PP). Proyecto de ley 1107/2001-CR, del 23 de
octubre del 2001, por el Poder Ejecutivo pero actualizado por el parlamentario Marciano
Rengifo Ruiz (PP). Proyecto de ley 1203/2001-CR, modificaciones del proyecto de ley
anterior, del congresista Daniel Estrada Prez (UPD). Proyecto de ley 4799/2002CR, del 2 de diciembre del 2002, de la congresista Emma Vargas de Benavides
(UN). Proyecto de ley 11035/2004-CR, del 27 de julio del 2004, del congresista
Pedro Morales Mansilla (UPD). Proyecto de ley 13482/2005-CR, de la parlamentaria
Judith de la Mata de Puente (APRA), del 12 de agosto del 2005. Y proyecto de ley
13623/2005-CR, del 6 de septiembre del 2005, de la congresista Rosa Yanarico
Huanca (PP).
49
Congreso de la Repblica. Diario de debates. Primera legislatura ordinaria del
48

357

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

Por su parte, el parlamentario Jorge Chvez Sibina (Per AhoraIndependientes) precisa que: el dictamen en minora, del congresista
Guerrero, al cual se han unido otros distinguidos congresistas, salva
las inconstitucionales y preserva la autonoma de un fuero militar
pequeo que juzgue exclusivamente a militares y policas.50
El presidente de la Comisin de Justicia, Mauricio Mulder (APRA), en
camino contrario a la recomendacin de la CERIAJUS, seala que:
[] someter al fuero militar a los rigores polticos del Consejo
Nacional de la Magistratura implicar resquebrajar absolutamente
la institucionalidad y la disciplina militar y llevarla a terrenos que
son sumamente peligrosos que ya se estn poniendo de manifiesto.
[] El Tribunal Constitucional est permitiendo que sucedan casos
que realmente son peligrosos. [] En los delitos de funcin
introducir los conceptos que tienen que ver con las garantas de
carcter procesal sera evidentemente romper una disciplina y una
estructura que tiene que tener toda institucin armada que se
respete. [] La intervencin del Consejo Nacional de la
Magistratura en lo nico que va a derivar es en afectar la
institucionalidad militar que ya bastante afectada se encuentra.
[] No podemos seguir abriendo puertas en funcin de los
intereses de algunas organizaciones no gubernamentales, que lo
que buscan es ir minando la institucionalidad del pas, como han
ido minando la institucionalidad de la representatividad poltica
de este parlamento, o sea, aqu hay toda una ofensiva ideolgica.51
Sobre la base de la doctrina conservadora de la defensa, el parlamentario
Luis Guerrero Figueroa (Per AhoraIndependiente) sustenta el dictamen
estableciendo que
[] sin justicia militar no va a haber jerarqua ni disciplina, y sin
jerarqua ni disciplina no tenemos un Ejrcito y sin Ejrcito no
tenemos un estado que, efectivamente, pueda preservar el orden

2005, 22. sesin, 14 de diciembre del 2005, pp. 52-53. <www.congreso.gob.pe>.


50
Ibdem, p. 58.
51
Ibdem, pp. 62 a 64.

358

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

pblico, la paz social y pueda justamente proteger los derechos


de todos los ciudadanos.52
La posicin contraria, aunque minoritaria, sustenta en forma tcnica la
redefinicin de la justicia militar delimitndola al delito de funcin y
circunscribindola al interior del Poder Judicial. Un ejemplo de ello es
la intervencin del parlamentario Javier Diez Canseco (Unin
Parlamentaria Descentralista), quien seala que
la propuesta no define a la actual justicia militar como competencia
especializada del Poder Judicial, sino que la mantiene como una
jurisdiccin independiente y, en este sentido, crea tan solo una
Sala Suprema Penal Militar Policial, que de manera forzada se
incrusta en la Corte Suprema.53
El congresista Heriberto Bentez Rivas, por su parte, establece que la
ley cuestionada no respeta lo establecido en las sentencias del Tribunal
Constitucional, y que existen obvias discrepancias como mayora militar
en la sala suprema, en la resolucin de contiendas de competencias por
la citada sala, en la resolucin de las acciones de garanta, etctera.
El parlamentario Amprimo Pl (Alianza Nacional) se opone al presente
proyecto de ley sobre la base de lo establecido por el Tribunal
Constitucional, sealando que:
[] el Tribunal Constitucional establece claramente que no se
puede considerar como una condicin para ser juzgado por la
jurisdiccin militar el hecho de ser polica o militar, el hecho de
que el delito est tipificado en el Cdigo Militar o el hecho de que,
por ejemplo, el delito ha sido con motivo de un acto o con ocasin
o consecuencia de un servicio militar de la gestin militar. []
Los fallos consideran como delito de funcin, a aquellos que afecten
los derechos de las Fuerzas Armadas o Policiales, un abandono de
destino, etc. [] El Cdigo Penal Militar, es un cdigo de pocos

Congreso de la Repblica. Diario de debates. Primera legislatura ordinaria del


2005, 22. sesin, 15 de diciembre del 2005, p. 186. <www.congreso.gob.pe>.
53
Ibdem, p. 57.
52

359

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

delitos, solo aquellos que tienen que ver justamente con la


vulneracin de derechos que afecten.54
Con fecha 15 de diciembre del 2005, en primera vuelta, no se realiza la
aprobacin de la cuestionada norma, porque se necesita un mnimo de
61 votos y slo 56 congresistas estn a favor. Inmediatamente, el
parlamentario Luis Iberico insta a los congresistas a que voten a favor
con el argumento del trmino del plazo para legislar y sealando que el
vaco legal que podra suscitarse resultara peligroso para la seguridad
nacional.
El congresista Carlos Ferrero Costa se manifiesta en contra de votar
bajo presin y propone una salida al problema sealando que existe la
posibilidad de ampliar el plazo. El Congreso no toma en cuenta la
sugerencia y se vuelve a votar. Esta vez la propuesta es aprobada por
62 votos. El trmite siguiente, obligatoriamente, era la segunda votacin
en pleno, tal como lo establece el artculo 73 del Texto nico Ordenado
del Reglamento del Congreso de la Repblica,55 pero nuevamente el
congresista Iberico solicita a la Junta de Portavoces la respectiva
exoneracin, sosteniendo el argumento del riesgo para la seguridad
nacional. Finalmente, a pesar de haber terminado la legislatura ordinaria,
la exoneracin solicitada se autoriza.

Dictamen sobre el decreto legislativo 961-2005 emitido por la


Comisin de Constitucin y Reglamento

El artculo 90 del Reglamento del Congreso seala que una de las


funciones de esta institucin es la de: [] ejercer control sobre los
decretos legislativos que expide el Presidente de la Repblica en uso de
las facultades legislativas a que se refiere el artculo 104 de la
Constitucin Poltica [].
Al publicarse el decreto legislativo 961-05, el Ejecutivo da cuenta al
Congreso para su respectivo estudio, revisin e informe. El decreto se
deriva a la Comisin de Constitucin y Reglamento el 13 de marzo del
Ibdem, p. 196.
Texto nico Ordenado del Reglamento del Congreso de la Repblica, publicado en
el Diario Oficial El Peruano el 30 de mayo de 1998.
54
55

360

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

2006, la cual ha elaborado el respectivo dictamen, en el concluye que:


[] el Decreto Legislativo N 961-2005 cumple los requisitos
establecidos en el artculo 104 y propone su dictamen a favor de la
constitucionalidad del mismo.
El 27 de marzo del 2006, en la sesin 19 de la Comisin de Constitucin
y Reglamento, ntero Flores Araoz, presidente de la citada comisin,
explica que el Instituto de Defensa Legal (IDL) y el Consorcio Justicia
Viva desean exponer sobre el tema, ya que consideran que el informe de
la Comisin que preside Aurelio Pastor colisiona con la Constitucin.
Efectuada la consulta a los miembros de la Comisin para que el IDL y
Justicia Viva expongan sus argumentos, se procede a la votacin, que
aprueba la propuesta por mayora, con voto en contra del congresista
Mulder. En la actualidad, el citado informe se encuentra en trmite.
2.2.3 Actuacin del Poder Judicial
La contienda de competencia del caso Indalecio Pomatanta sienta
precedente para la uniformidad de criterios, y se transforma en una
sentencia de carcter vinculante a raz de que la Sala Penal Permanente
de la Corte Suprema de Justicia resuelve a favor del fuero comn. Esta
resolucin seala que: en un Estado de Derecho Democrtico, la
jurisdiccin penal militar tiene un alcance restrictivo y excepcional y
est encaminada a la proteccin de intereses jurdicos especiales,
vinculados con las funciones que la ley asigna a la Fuerza Armada.56
Adems, establece que un delito sobre violacin de derechos humanos
no es un delito de funcin sino, ms bien, un delito comn que por ende
tiene que ser resuelto en la justicia ordinaria.
El 14 de diciembre del 2004, la Primera Sala Penal Transitoria de la
Corte Suprema de Justicia, por el homicidio simple en agravio de Manuel
Pacotaype Chaupin y otros, caso conocido como Chuschi, dirime la
contienda de competencia a favor del fuero comn, sealando que
[] los inculpados a pesar de ser integrantes del Ejrcito Peruano,
la conducta ilcita que se les imputa no vulnera un bien jurdico
56
Sentencia de contienda de competencia del expediente 18-2004, del 23 de noviembre
del 2004. Considerando cuarto.

361

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

castrense, toda vez que el delito que se les atribuye es contra la


vida, el cuerpo y la salud, homicidio simple, el cual afecta a
ciudadanos civiles y no guardan ninguna relacin con las
instituciones castrenses.57
Al siguiente ao, por el homicidio de Efran Aponte Ortiz, caso conocido
como El Monzn, la Sala Penal Permanente de la Corte Suprema de
Justicia, con fecha 1 de julio del 2005, dirime a favor de la justicia
ordinaria sobre la base de los mismos criterios que la anterior resolucin,
ya que el bien jurdico vulnerado es la vida humana.58
El 11 de febrero del 2006, la Corte Suprema de Justicia de la Repblica,
en un comunicado oficial, seala que la ley 28665, Ley de Organizacin,
Funciones y Competencias de la Jurisdiccin Penal Militar Policial, es
inconstitucional porque perturba el funcionamiento y la organizacin
del Poder Judicial, al desnaturalizar las atribuciones del Consejo Nacional
de la Magistratura. En consecuencia, acuerda no tomar juramento ni
dar posesin del cargo a quienes han sido nombrados segn el
procedimiento y los requisitos previstos en la ley 28665, y decide esperar
hasta que el Tribunal Constitucional resuelva los procesos de
inconstitucionalidad entablados.59
2.2.4 Actuacin del Ministerio Pblico
El Ministerio Pblico, en cumplimiento de lo dispuesto por el Tribunal
Constitucional en la sentencia de aclaracin,60 el 19 de marzo del 2005
publica en el Diario Oficial El Peruano la resolucin de la Fiscala de la
Nacin 634-2005-MP-FN, que dispone que se conforme una comisin
integrada por representantes del Ministerio Pblico y del Consejo

Sentencia de contienda de competencia del expediente 29-04, de fecha 14 de


diciembre del 2004. Considerando segundo.
58
Sentencia de contienda de competencia del expediente 08-2005, de fecha 1 de julio
del 2005. Considerando tercero.
59
Poder Judicial. Corte Suprema de Justicia. Comunicado de fecha 10 de febrero del
2006, publicado en el diario El Comercio el 11 de febrero del 2006, seccin Mundo,
pgina A-23.
60
Tribunal Constitucional. Aclaracin de la sentencia del expediente 0023-2003-AI/
TC, de fecha 7 de enero del 2005, prrafo 7 y resolucin 3.
57

362

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

Supremo de Justicia Militar con el fin de proponer el procedimiento


ms adecuado para la designacin de fiscales ante la jurisdiccin
militar.61 Luego de esta resolucin, no se tiene conocimiento sobre el
trabajo de la citada comisin.
Sin embargo, en ese mismo ao, la Fiscala Suprema opina sobre el
homicidio de Efran Aponte Ortiz, caso conocido como El Monzn, sobre
la base de los mismos criterios de las resoluciones de los casos Indalecio
Pomatanta y Chuschi, determinando que la justicia ordinaria es la
competente para resolver los casos de violacin de los derechos
humanos, ya que el bien jurdico vulnerado es la vida humana, lo cual no
configura un delito de funcin.
Cabe sealar que la fiscal de la Nacin, Adelaida Bolvar, en ejercicio de
sus funciones, interpone una demanda de inconstitucionalidad ante la
publicacin de la ley 28665. As, la Fiscala de la Nacin se convierte en
la primera institucin del Estado que, ante la norma cuestionada, delimita
con su proceder el mbito de competencia de la nueva jurisdiccin penal
militar policial, al no permitir que se ample en la jurisdiccin ordinaria.
Dicha demanda se sustenta en que
una serie de disposiciones de la nueva ley genera que rganos
ajenos al Poder Judicial y al Ministerio Pblico, se incrusten en
sus respectivas organizaciones de manera inorgnica. No se trata
de integracin de una jurisdiccin especializada sino de la creacin
de rganos legales paralelos, dotados de organizacin y
administracin propias, y, por aadidura, con injerencia en asuntos
propios de la jurisdiccin ordinaria. Disposiciones de esta
naturaleza transgreden los principios constitucionales de unidad
y autonoma del Poder judicial y del Ministerio Pblico. De otro
lado, algunas de sus disposiciones son violatorias del derecho a
la igualdad y no discriminacin, tutelado por el artculo 2 inciso 2
Representantes del Consejo Supremo de Justicia Militar: general de brigada
Abraham Talavera Delgado, representante titular, y teniente coronel SJE Luis Ramrez
Arcaya, representante adjunto. Representantes del Ministerio Pblico: Mateo
Castaeda Segovia, fiscal superior de la Fiscala Superior Penal Nacional, representante
titular; y Alonso Pea Cabrera Freyre, asesor en lo penal del Despacho de la Fiscala
de la Nacin, representante adjunto.

61

363

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

de la Constitucin vigente, al establecer diferencia de tratamiento


entre los vocales y fiscales supremos de la jurisdiccin
especializada respecto de los vocales y fiscales supremos de la
jurisdiccin ordinaria con detrimento de estos ltimos y sin
motivo razonable que lo justifique.
2.2.5 Actuacin de la Defensora del Pueblo
La Defensora del Pueblo, en septiembre del 2005, publica el informe
defensorial 97, titulado A dos aos de la Comisin de la Verdad y
Reconciliacin, en el cual seala que, primero, los tribunales militares
demoran injustificadamente el envo de los expedientes a las autoridades
judiciales correspondientes. Esto sucede en el caso de El homicidio de
Indalecio Pomatanta, en el que la sentencia de contienda de
competencia se publica el 23 de noviembre del 2004, y en ella se dispone
que la Vocala de Instruccin del Consejo Supremo de Justicia Militar
remita todo lo actuado al Segundo Juzgado Penal de Coronel Portillo,
de la Corte Superior de Justicia de Ucayali. Pasaron ms de tres meses
hasta que esta disposicin se concretara, pues recin el 2 de marzo del
2005 se remiti el expediente, mediante oficio 037-2005-2. Sec-VICSJM de la Vocala de Instruccin del Consejo Supremo de Justicia Militar.
Segundo, seala que la justicia militar insiste en investigar violaciones
a los derechos humanos a pesar de las decisiones vinculantes del Tribunal
Constitucional y de la Corte Suprema del Poder Judicial. Prueba de ello
son los 17 oficios que cursa el contraalmirante C. J. Hernn Ponce Monge,
vocal instructor del Consejo Supremo de Justicia Militar, a la Defensora
del Pueblo,62 en los que le solicita la informacin y/o documentos
referente a exmenes de necropsia, pruebas de ADN u otro de inters de
la causa que pueda haber sido recabada por la Comisin de la Verdad y
Reconciliacin.
Adems de los oficios anteriores, la justicia militar realiza seis nuevos
pedidos respecto de casos investigados por la CVR. El solicitante, en
esta ocasin, es el teniente coronel SJE Juan Manuel Centenaro Reyes,

Defensora del Pueblo. A dos aos de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin.


Informe defensorial 97, Lima, 2005.

62

364

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

fiscal de la Vocala de Instruccin del Consejo Supremo de Justicia Militar.


En los pedidos que formula el citado fiscal, indica que se estn llevando
a cabo sumarias investigaciones por presuntos delitos contra la vida,
el cuerpo y la salud, en los que se encuentran implicados miembros de
la fuerza del orden.
El 12 de abril del 2006, la Defensora del Pueblo aprueba el informe
defensorial 104, titulado Inconstitucionalidad de la legislacin penal
militar policial aprobada por la Ley N. 28665 y el Decreto Legislativo
N. 961. En este informe, la Defensora seala que:

Para la valoracin constitucional de la legislacin penal militar


policial se requiere tener en cuenta las siguientes consideraciones:
a) la justicia militar no constituye un fuero personal o privilegiado,
dado que resulta contrario a los principios de igualdad y de unidad
de la funcin jurisdiccional; b) el derecho penal militar no se rige
por valores y principios distintos de los del derecho penal ordinario,
ya que todas las expresiones del poder punitivo del Estado se
encuentran sometidas al programa penal de la Constitucin; c) el
derecho penal militar tambin se encuentra vinculado por el
principio de exclusiva proteccin de bienes jurdicos o lesividad;
d) el derecho penal militar no es sustantivamente distinto del
derecho penal ordinario, toda vez que ambos utilizan las mismas
reglas generales de imputacin; e) las normas constitucionales
sobre la justicia penal militar policial tienen naturaleza
competencial y de aplicacin personal de la legislacin penal; f) la
justicia militar se encuentra vinculada al principio de unidad
jurisdiccional.

La Constitucin configura a la justicia castrense como una


especialidad estrictamente penal, esto es, como una competencia
jurisdiccional especializada por la materia, es decir, para el
juzgamiento de los delitos de funcin militar. Debe interpretarse
de manera restrictiva; de este modo, el legislador se encuentra
impedido de ampliar el mbito competencial de la justicia
castrense a materias distintas de la estrictamente penal. Por ello,
es inconstitucional la atribucin de competencias para conocer
procesos constitucionales, contiendas de competencia y delitos
comunes por la justicia penal militar policial.

365

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

Es inconstitucional el sistema transitorio de nombramiento de


jueces de la justicia militar policial, porque el artculo 150 de la
Constitucin atribuye a un rgano constitucional autnomo, el
Consejo Nacional de la Magistratura, la funcin constitucional de
seleccin y designacin de jueces y fiscales de manera general, es
decir, sin hacer diferencia alguna en funcin de la especialidad de
ellos, por lo que debe entenderse que comprende a todos los jueces
y fiscales, esto es, de todas las instancias y rganos
jurisdiccionales. Slo existen tres excepciones a esta regla. La
primera de ellas es el caso de los jueces de eleccin popular. A su
vez, de una interpretacin sistemtica de la Constitucin
encontramos las otras dos excepciones. Es el caso de los miembros
de los rganos constitucionales, como el Tribunal Constitucional
y el Jurado Nacional de Elecciones. Sin duda, el caso de la justicia
penal militar policial no califica en ninguno de estos supuestos
excepcionales, por lo que corresponde que sus jueces y fiscales
sean seleccionados y designados por el Consejo Nacional de la
Magistratura.

La Constitucin reconoce tanto la vertiente positiva como negativa


del principio de exclusividad en el ejercicio de la funcin
jurisdiccional. De acuerdo con la primera de ellas, nicamente los
funcionarios y rganos a los que la Constitucin atribuye la funcin
jurisdiccional pueden ejercerla, por lo que ninguna autoridad puede
avocar causas pendientes ante los rganos jurisdiccionales ni
interferir en el ejercicio de sus funciones. Conforme con la segunda
vertiente, el ejercicio de la funcin jurisdiccional es incompatible
con cualquier otra actividad pblica o privada, con la nica
excepcin de la docencia universitaria y fuera del horario de trabajo.
La sentencia del Tribunal Constitucional declar inconstitucionales
todas aquellas disposiciones de la Ley Orgnica derogada que
permitan ejercer funcin jurisdiccional a militares en actividad.
Estableci que resultaba contrario a los principios de exclusividad
e independencia en el ejercicio de la funcin jurisdiccional, as
como el principio de separacin de poderes, ya que funcionarios
pblicos pertenecientes a las instituciones castrenses sometidos
al rgimen de disciplina y subordinacin no podan ejercer dicha
funcin, puesto que incluso en el caso de que pretendiesen actuar
de manera independiente e imparcial, objetivamente la estructura

366

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

institucional lo impeda. Sin embargo, la ley 286665 desconoce


dicho criterio jurisprudencial, ya que nuevamente integra en la
justicia penal militar policial a oficiales castrenses y policiales en
actividad. Por otro lado, desde la exigencias derivadas del principio
de igualdad y el mandato de no discriminacin, resulta
inconstitucional por vulnerar los derechos a la libertad de trabajo
y acceso a la funcin pblica otorgar nicamente a oficiales
castrenses o policiales en actividad la posibilidad de integrar la
justicia penal militar policial.

Es inconstitucional el denominado Ministerio Pblico ante la


administracin de la jurisdiccin especializada en materia penal
militar policial, ya que estas normas crean, al interior del
Ministerio Pblico, un cuerpo de fiscales con un estatuto
significativamente distinto del que tienen los fiscales ordinarios.
Dicho cuerpo de funcionarios se encuentra bajo la direccin del
fiscal supremo penal militar policial y no del o la fiscal de la Nacin,
como ordena la Constitucin. Se trata de oficiales en actividad, es
decir de profesionales militares y policiales que ejercen la funcin
fiscal, sometidos al sistema de grados militar y policial,
dependientes del Poder Ejecutivo, los cuales ejercen una funcin
que la Constitucin reserva a un rgano constitucional autnomo,
precisamente para excluir cualquier intervencin de los poderes
del Estado, especialmente del Poder Ejecutivo.

El delito de funcin se caracteriza por los siguientes elementos:


a) la infraccin de un deber militar o policial; b) el autor, por
ende, slo es un militar o polica en actividad; c) se trata de un
delito especial propio, ya que la calidad de militar o polica
fundamenta la pena; d) el deber infringido proviene del derecho
administrativo castrense o policial; e) con la infraccin del deber
se afectan bienes jurdicos esenciales para la existencia,
organizacin y/o funcionamiento de la Fuerza Armada y Polica
Nacional; f) por lo tanto, los bienes jurdicos deben ser
institucionales, exclusivos, inherentes o propios de la Fuerza
Armada o Polica Nacional, ya que son sujetos pasivos del delito
de funcin. Este concepto del delito de funcin es desconocido
por el decreto legislativo 961, tanto es as que no existe diferencia
entre delitos de funcin militar y delitos de funcin policial, a

367

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

pesar de que los mbitos de deberes extrapenales o


administrativos infringidos son distintos por mandato
constitucional. Tambin se vulnera el concepto constitucional del
delito de funcin cuando el Cdigo de Justicia Penal Militar Policial
tipifica como tales conductas que, en estricto, configuran delitos
comunes. Por otro lado, tipifican los delitos contra el Derecho
Internacional Humanitario. Si bien estas conductas se verifican
en contextos de conflicto armado, en el que se imponen
determinados deberes a los miembros de la Fuerza Armada o a las
partes del conflicto, tambin se trata, en muchos casos, de graves
atentados contra la vida, la integridad, la salud y otros derechos
fundamentales que constituyen bienes jurdicos individuales que
no slo no califican como castrenses o policiales y por ende
institucionales, sino que trascienden dicho mbito. Tambin se
advierte en el Cdigo la tipificacin de conductas cuya gravedad
no alcanza para que se las considere delitos, sino solamente
infracciones disciplinarias.
La Defensora, a travs de su informe, recomienda a la Comisin de
Constitucin y de Justicia revisar las leyes cuestionadas con el propsito
de adecuarlas a las sentencias del Tribunal Constitucional y la Corte
Suprema de Justicia.
2.2.6 Actuacin del Consejo Nacional de la Magistratura
En virtud de lo sealado en la segunda disposicin transitoria de la ley
28665, Ley de Organizacin, Funciones y Competencias de la
Jurisdiccin Penal Militar Policial, el Consejo Supremo de Justicia Militar
y el Consejo Nacional de la Magistratura designan a los siete integrantes
de la junta transitoria que elegirn a los nuevos vocales, fiscales, jueces
y auxiliares de la nueva especialidad penal militar policial.63 La junta fue
conformada por el general Ernesto Benavente Lpez, vicepresidente de
la junta; el contraalmirante Bernardo Velarde Rivero y los generales
Gustavo Benavides Lozada y Rizal Bragagnini Aguirre, y los civiles
Ricardo La Hoz Lora, ex magistrado y presidente de la junta, Francisco
Delgado de la Flor, ingeniero, y Maximiliano Crdenas Daz, mdico.
Junta transitoria nombrar jueces militares, La Repblica, seccin Poltica, 20 de
enero del 2006.

63

368

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

El Consejo Nacional de la Magistratura apoya, al comienzo, la designacin


de los tres magistrados castrenses que integraran durante dos aos la
Sala Suprema Penal Militar Policial, segn declaraciones del presidente
de dicha junta, Ricardo La Hoz Lora.64 Luego, los miembros del propio
Consejo Anbal Torres y Edwin Anaya solicitan al presidente de este
organismo, Daniel Caballero, que convoque a un pleno extraordinario
para debatir si siguen acatando la ley 28665, ante su evidente
inconstitucionalidad.65
El pleno del Consejo Nacional de la Magistratura, con fecha 9 de febrero
del 2006, concluye que la ley 28665 es inconstitucional, por lo que
deja de participar en la Junta Transitoria. El 10 de febrero del 2006, el
Consejo Nacional de la Magistratura emite su comunicado, en el cual
seala que:
[] Del anlisis del texto de la ley, el Pleno del Consejo llega a la
conclusin: [] afecta los principios de unidad y autonoma del
Poder Judicial y del Ministerio Pblico; crea una sala suprema
penal militar policial al igual que la fiscala suprema penal militar
policial ajenos a su autoridad; crea oficinas de control paralelas
[] al Poder Judicial y el Ministerio Pblico; viola el principio de
igualdad y no discriminacin [] estar presididas necesariamente
por uno de los vocales supremos provenientes del cuerpo judicial
militar []; vulnera los principios de independencia e
imparcialidad [] por ser oficiales en actividad; viola las normas
de competencia fijadas por la Constitucin [].
Por estas razones, considera necesario que la Junta Transitoria suspenda
sus actividades, en tanto el Tribunal Constitucional resuelve las acciones
interpuestas o hasta que el Congreso derogue la ley. Este comunicado
se efectiviza mediante dos resoluciones: la primera, la resolucin del
Consejo Nacional de la Magistratura 099-2006-CNM, en la cual aceptan
la renuncia del representante de la institucin, Ricardo La Hoz Lora,
En febrero nombrarn a vocales castrenses, Diario Oficial El Peruano, seccin
Derecho, 24 de enero del 2006. Junta transitoria nombra jueces militares, La
Repblica, seccin Poltica, 21 de enero del 2006.
65
TC admite evaluar la demanda contra la Ley de Justicia Militar, La Repblica, 7
de febrero del 2006.
64

369

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

ante la Junta Transitoria, Calificadora y Designadora, conforme con lo


dispuesto en la ley 28665. La segunda, la resolucin del Consejo Nacional
de la Magistratura 122-2006-CNM, en la cual suspenden la participacin
de representantes de la institucin en dicha junta.66
2.2.7 Actuacin del Tribunal Constitucional
El Tribunal Constitucional declara fundado el expediente 3194-2004HC/TC, en la misma lnea de las sentencias 0017-2003-AI/TC y 00232006-AI/TC, en el cual seala que la competencia de la justicia militar
se circunscribe a los asuntos militares;67 considera, adems, que un
delito es de funcin, y por ende competencia de la justicia militar, cuando
concurren dos elementos: uno personal, referido al tipo de personas
que estn sujetas a su autoridad, y otro objetivo, respecto a los bienes
jurdicos tutelados a travs del tipo penal.68 Por ello, el Tribunal
determina que la sustraccin de galones de petrleo de los tanques de
combustible del BAP Callao no es un delito de funcin; por ende, no
debe ser juzgado en los tribunales militares sino ms bien en los
tribunales ordinarios.
Posteriormente, el Tribunal Constitucional declara fundada en parte la
demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Ministerio Pblico
contra diversos artculos de la ley 28665, Ley de Organizacin, Funciones
y Competencia de la Jurisdiccin Especializada en Materia Penal Militar
Policial.69 Este hecho abre nuevamente la posibilidad de redefinir la
jurisdiccin en materia penal militar policial segn estndares
democrticos, al tener que ajustarse ineludiblemente a los parmetros
que garantizan la tutela jurisdiccional efectiva y el debido proceso
establecidos por el Tribunal Constitucional, los cuales son:

Son inconstitucionales el cuerpo judicial militar policial, la


condicin de militares en actividad para ser magistrados y la Junta
Transitoria, Calificadora y Designadora

Normas Legales del Diario Oficial El Peruano, 10 de marzo del 2006, p. 314356.
Tribunal Constitucional. Sentencia del expediente 3194-2004-HC/TC, del 28 de
diciembre del 2004, fundamento 14.
68
Ibdem, fundamento 15.
69
Tribunal Constitucional. Sentencia del expediente 0004-2006-AI/TC, del 29 de
marzo del 2006.
66

67

370

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

El Tribunal Constitucional reitera que el juez o fiscal militar no puede


ostentar, a la vez, la condicin de oficial en situacin de actividad, pues
ello vulnera frontalmente la independencia e imparcialidad judicial.70
Por tanto, todas las disposiciones vinculadas a la condicin de oficial en
actividad de los jueces o fiscales militares equivalencia en grados,
requisitos previos para ascender, beneficios asistenciales, intervencin
del Poder Ejecutivo, entre otras son declaradas inconstitucionales
por el Tribunal Constitucional.
En cuanto al cuerpo judicial penal militar policial, que est conformado
por oficiales en situacin de actividad, el Tribunal Constitucional
determina que el problema consiste en:
[] a) quines lo conforman, y b) qu rol desempea con relacin
a la independencia e imparcialidad de la funcin jurisdiccional,
bsicamente en lo que se refiere a la inexistencia dentro de este
organismo de valores militares como los de obediencia y
subordinacin entre los jueces, los que, son propios de la
administracin militar, y no de la jurisdiccin militar.71
Lo ms grave es que dicho cuerpo pretende servir como instrumento
para nombrar como jueces a miembros de la Fuerza Armada y/o Polica
Nacional que pertenecen al Poder Ejecutivo, mediante la Junta
Transitoria, Calificadora y Designadora, la cual es un organismo
inconstitucional.
El Tribunal Constitucional seala que el Consejo Nacional de la
Magistratura es el nico rgano constitucional encargado de la
designacin y el nombramiento de jueces y fiscales en todas las
especialidades y niveles, por ende, tambin de jueces y fiscales militares,

Ibdem, prrafo 68: A fin de proteger los principios de independencia e imparcialidad


judicial, el juez militar no puede desempearse, a la vez, como oficial en actividad de
las fuerzas armadas (ya sea oficial de armas u oficial del cuerpo o servicio jurdico),
toda vez que la situacin de actividad implica un nivel de pertenencia orgnica y
funcional al respectivo instituto armado o policial y, en ltima instancia, al Poder
Ejecutivo.
71
Ibdem, prrafo 76.
70

371

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

descartndose la existencia de cualquier mecanismo transitorio que


realice dichos nombramientos.

Los fiscales militares deben someterse exclusivamente a la Ley


Orgnica del Ministerio Pblico. El Ministerio Pblico no tiene
que esperar el desarrollo legislativo

En cuanto al Ministerio Pblico, la sentencia reitera que no hay excepcin


posible en el mbito de la justicia militar, pues la Constitucin no la
contempla y, en ese sentido, toda fiscala por fuera del Ministerio Pblico
vulnera la autonoma de ste, consagrada en el artculo 158 de la Carta
de 1993. En cuanto al fiscal supremo penal militar policial, lo que seala
la sentencia es que debe ser seleccionado y designado por el Consejo
Nacional de la Magistratura, como cualquier otro fiscal supremo, y que,
por ende, debe comportarse y sujetarse a la Ley Orgnica del Ministerio
Pblico, que supone, entre otros aspectos, conduccin por parte del
fiscal de la Nacin y por ninguna otra autoridad.
Finalmente, el Tribunal Constitucional reitera la exhortacin que en su
momento ya hizo al Ministerio Pblico, en el sentido de que no tiene
que esperar el posterior desarrollo legislativo para llevar a cabo lo que
le corresponde en la designacin de los fiscales militares.

La Oficina de Control de la Magistratura (OCMA) militar es


inconstitucional

El Tribunal declara inconstitucional el artculo 5 y la sptima disposicin


complementaria de la ley 28665, que contempla un rgimen disciplinario
especial para los jueces militares. Al respecto, el Tribunal Constitucional
seala que si la ley contempla una Sala Suprema inserta en la Corte
Suprema de la Repblica, esta sala debe someterse al rgimen
disciplinario existente dentro del Poder Judicial.
Sin embargo, llama la atencin que, al haber consagrado que no pueden
coexistir dos estatutos jurdicos ni dos regmenes disciplinarios para
los jueces, en virtud del principio de unidad jurisdiccional, la propia
sentencia admita que para las instancias inferiores de la justicia militar
distintas de la Sala Suprema, sta s puede crear su propio rgimen
disciplinario.72

372

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

Es inconstitucional que la justicia militar dirima las contiendas


de competencia entre la justicia ordinaria y la militar

La sentencia declara inconstitucional el artculo 9, inciso 6, que


establece que la Sala Suprema Militar Policial es competente para dirimir
las contiendas de competencia entre la justicia ordinaria y la justicia
militar, ya que tal asunto constituye competencia material propia de la
jurisdiccin ordinaria y no de la jurisdiccin militar, porque esta ltima
est restringida slo al delito de funcin.73

Es inconstitucional la competencia de la justicia militar para


conocer acciones de garanta

En este caso, el Tribunal Constitucional declara la inconstitucionalidad


del artculo 15, inciso 7, de la ley 28665, que pretende conferir
competencia a la justicia militar para conocer acciones de garanta,
cuando es consenso doctrinal que ello es competencia exclusiva de la
jurisdiccin constitucional y porque la justicia militar slo tiene una
competencia material: el juzgamiento del delito de funcin, de
conformidad con lo dispuesto en el artculo 173 de la Carta de 1993.74

Es inconstitucional todo el rgimen transitorio e inconstitucional


para la designacin de jueces y fiscales militares prevista en las
disposiciones transitorias

La segunda, cuarta y quinta disposiciones transitorias son


inconstitucionales en su totalidad y, por ende, los nombramientos que
realiz la inconstitucional Junta Transitoria, Calificadora y Designadora
quedan sin efecto, tal como adelantaron en su momento los comunicados
pblicos del Consejo Nacional de la Magistratura y la Sala Plena de la
Corte Suprema.
El Tribunal Constitucional considera que este rgimen transitorio viola
las atribuciones constitucionales del Consejo Nacional de la

72
73
74

Ibdem, prrafo 93.


Ibdem, prrafos 45 y 46.
Ibdem, prrafo 60.

373

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

Magistratura, al sealar que: [] el hecho de que esta Junta transitoria


se encuentre conformada por tres representantes del Consejo Nacional
de la Magistratura no la legitima para designar temporalmente a los
jueces y fiscales de la especialidad penal militar [].75
El Tribunal otorga una vacatio sententiae por un lapso de seis meses
contados a partir de la publicacin de la sentencia, de fecha 21 de abril
del 2006, para que el Poder Legislativo, nuevamente, redefina la justicia
militar segn los estndares democrticos.
2.2.8 Actuacin de la sociedad civil
Despus de las sentencias 0017-03-AI/TC y 0023-03-AI/TC emitidas
por el Tribunal Constitucional, los medios de comunicacin abordan el
debate de la redefinicin de la justicia militar en forma sostenida. Tal es
el caso de la cobertura en los diarios locales sobre el tema.76
Por su lado, en el actual contexto de elecciones presidenciales, los
partidos polticos se interesan por el tema en mayor o menor medida,
ya que algunos Unidad Nacional, Unin por el Per, APRA, Per Posible
y Concertacin Descentralista incluyen a la justicia militar en sus
programas de gobierno. Los partidos polticos que no mencionan el
tema son el Frente de Centro, Alianza por el Progreso, Movimiento Nueva
Izquierda y Reconstruccin Democrtica. Pero a pesar de que Unidad
Nacional, Unin por el Per y el APRA incluyen el tema, las propuestas
establecidas en sus planes de gobierno son generales y no especifican
nada sobre el fondo de la redefinicin, que es la integracin de la justicia
militar al Poder Judicial (Florez y otros 2006: 14 y 90).
Las universidades, en su mayora, no generan debate sobre el tema, a
excepcin de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Mayor
de San Marcos, que el 19 de febrero del 2006 publica un
pronunciamiento sobre la ley 28665 en el cual seala que dicha norma
es inconstitucional por vulnerar el principio de unidad y autonoma del
Ibdem, prrafo 166.
Instituto de Defensa Legal. rea de Defensa y Reforma Militar. Base de datos de
noticias. Desde que el Tribunal Constitucional emiti las sentencias de
inconstitucionalidad sobre la legislacin militar, salieron publicadas alrededor de
200 noticias.
75
76

374

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

Poder Judicial y por no respetar los criterios jurisprudenciales


establecidos por el propio Tribunal Constitucional. A travs de este
pronunciamiento, la facultad apoya lo realizado por el Ministerio Pblico,
el Poder Judicial, el Consejo Nacional de la Magistratura y el Colegio de
Abogados de Lima sobre la materia.
El Colegio de Abogados de Lima es la institucin gremial que presenta las
demandas de inconstitucionalidad contra la ley 28665 y el decreto
legislativo 961, contribuyendo con su actuacin a que el mximo ente de
interpretacin constitucional defina, nuevamente, la justicia militar no
slo en su ley orgnica sino tambin en su ley sustancial, lo que abre la
posibilidad de que se redefina de acuerdo con los estndares democrticos.
Las organizaciones no gubernamentales continan promoviendo el
debate respecto de la necesidad de redefinicin de la justicia militar, a
raz de la ley 28665 y el decreto legislativo 961. El fin de estas normas
fue ampliar la jurisdiccin penal militar policial, pero actualmente de
nuevo se encuentra abierta la posibilidad de reformar la justicia militar
segn las sentencias del Tribunal Constitucional.
2.2.9 Balance del perodo
Durante el perodo 2004-2006, el Poder Ejecutivo, a pesar de las
sentencias 0017-03-AI/TC y 0023-03-AI/TC del Tribunal Constitucional,
primero, elabora y promulga normas que transgreden lo sealado por
dichas sentencias; ejemplo de ello es la tipificacin de los delitos de
funcin en el nuevo Cdigo de Justicia Militar Policial, ya que stos, en
su mayora, son delitos comunes, tal como se explica en la tercera parte
del trabajo. Segundo, intenta, ampliar el mbito competencial de la
justicia militar estableciendo el procedimiento para la resolucin de
acciones de garanta, que es competencia de la justicia ordinaria por
ser un proceso constitucional.
Es inslito observar cmo, en plena construccin de la democracia, el
gobierno de turno no realiza acciones para encauzar la redefinicin de
la justicia militar sino todo lo contrario, que contribuya an ms a la
autonoma que ostenta, y que intente ampliar su espacio de poder a
otras instituciones de la administracin de justicia como el Poder
Judicial o el Ministerio Pblico.

375

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

El Poder Legislativo, habiendo sido exhortado por el propio Tribunal


Constitucional para la adecuacin de la justicia militar a lo establecido
en las sentencias de inconstitucionalidad, hace todo lo opuesto. Primero,
por medio de la ley 28636 delega facultades al Ejecutivo para que elabore
el Cdigo de Justicia Militar Policial. Segundo, promulga la ley 28665,
que intenta ampliar la organizacin, el funcionamiento y la competencia
de la nueva jurisdiccin penal militar policial, sealando, por ejemplo,
que tanto la contienda de competencia como las acciones de garanta
se tramitarn en dicho fuero, adems de establecer un Ministerio Pblico
paralelo al ya establecido constitucionalmente. Y tercero, formula un
dictamen sobre el decreto legislativo 961, el cual lesiona, en su mayora,
lo sealado por el Tribunal Constitucional.
Todos estos hechos demuestran de qu manera el Congreso se alinea en
funcin de los intereses del Consejo Supremo de Justicia Militar, ya que
en los debates parlamentarios se evidencia la defensa que realiza la
mayora de los congresistas de la autonoma y la existencia independiente
del fuero militar frente al Poder Judicial, al permitir que ste subsista
con mayor amplitud de funciones y competencias de las que ya contaba,
y no las delimite, tal como establece la Constitucin.
Una de las justificaciones de dicho proceder sera la coyuntura electoral
que se est viviendo en el pas, porque se ha creado una nueva clientela
electoral, que son los miembros de la Fuerza Armada y Polica Nacional.
En cambio, el Poder Judicial, desde las sentencias 0017-03-AI/TC y
0023-03-AI/TC, delimita la competencia de la justicia militar
circunscribindola estrictamente al delito de funcin. Tal como lo seala
en las sentencias de contienda de competencia de Indalecio Pomatanta,
Manuel Pacotaype (caso Chuschi) y Efran Aponte (caso El Monzn), ya
que determina que los delitos contra la vida, el cuerpo y la salud son
delitos comunes y no de funcin, a pesar de que los sujetos activos
puedan ser militares o policas. Adems, la publicacin del comunicado,
el 11 de febrero de 2006, es una clara evidencia de que la postura del
Poder Judicial, a diferencia de las etapas pasadas, es la de asumir todos
los casos de su competencia, es decir, no permitir la intervencin del
fuero militar en casos de violaciones de derechos humanos y de delitos
comunes, delimitando la competencia del delito de funcin a hechos
estrictamente militares.

376

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

Por su parte, el Ministerio Pblico, por primera vez en la historia,


interpone demanda de inconstitucionalidad ante la Ley Orgnica de la
Justicia Militar para frenar la ampliacin de funciones, competencias y
organizacin de la nueva jurisdiccin penal militar policial. La fiscal de
la Nacin, tal como se desprende de su demanda de inconstitucionalidad,
ha actuado al observar que otra institucin, ajena a la suya, ha intentado
asumir sus funciones y, ms an, ha pretendido quitarle funciones
establecidas constitucionalmente. La actuacin de la fiscal constituye
una respuesta a la intromisin de una institucin que no pertenece a la
justicia ordinaria y que ostenta competencia restrictiva, puesto que
delimita su espacio de poder.
La Defensora del Pueblo, a travs de sus informes defensoriales, seala
que la justicia penal militar policial no se adecua a lo establecido en las
sentencias del Tribunal Constitucional; por el contrario, se demuestra
cmo el fuero militar intenta sustraer procesos sobre violacin de los
derechos humanos y cmo ampla su competencia a delitos comunes y
de lesa humanidad, a pesar de que los tribunales militares son
incompetentes para conocer estos temas.
En un principio, al formar parte de la Junta Transitoria, el Consejo
Nacional de la Magistratura estaba legitimando la cuestionada ley
28665, pero luego el pleno de este consejo decidi no seguir hacindolo
y ms bien apoy la actuacin de la fiscal de la Nacin frente a la justicia
militar, contribuyendo a que el fuero castrense no ample sus funciones
y competencias, sino ms bien se restrinja al delito de funcin.
El Tribunal Constitucional, nuevamente, marca un antes y un despus
de la redefinicin de la justicia militar, ya que si anteriormente no qued
en claro lo dispuesto por dicho organismo constitucional, no cabe duda
de que la sentencia 0004-06-AI/TC seala cules son las competencias,
funciones y hasta la organizacin de la jurisdiccin penal militar policial,
la cual no debe intentar ampliarse a la justicia ordinaria, por ser sta la
regla y el fuero militar la excepcin. Esta nueva posibilidad de redefinicin
que el Tribunal ha dispuesto tiene que darse de acuerdo con los
parmetros establecidos en la Constitucin y que su mximo intrprete
ha sealado.

377

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

La sociedad civil, en cambio, se encuentra dividida en dos sectores: el


que desea mantener el statu quo de la justicia militar y el que est
dispuesto a integrarla a la administracin de justicia. El primero, en su
mayora, est compuesto por los partidos polticos, que no quieren
enfrentarse a los militares, mucho menos en una etapa electoral. Las
instituciones que estn en la posicin de integrarla a la administracin
de justicia son algunas universidades, el Colegio de Abogados de Lima y
las organizaciones no gubernamentales que apuestan por una
especialidad penal militar dentro del Poder Judicial.
PLANO INTERNACIONAL
El 2 de febrero del 2006, el Centro por la Justicia y el Derecho
Internacional (CEJIL), la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos
(CNDDHH), el Instituto de Defensa Legal (IDL) y el Consorcio Justicia
Viva informaron a la Comisin Interamericana de Derechos Humanos
sobre lo acontecido en el Per tras la audiencia acerca de la situacin
del sistema de justicia peruano, realizada el 17 de octubre del 2005 en
el marco del 123 perodo de sesiones de la Comisin.
En dicho informe, solicitan a la Comisin que recomiende al Estado
peruano ms especficamente al Congreso de la Repblica la
adecuacin de la legislacin militar al ordenamiento jurdico peruano,
al mandato del Tribunal Constitucional y a los estndares internacionales
de independencia e imparcialidad de la judicatura. Adems, informan
sobre todo lo acontecido en lo que respecta a la justicia militar, como la
promulgacin de la Ley de Organizacin, Funciones y Competencias de
la Jurisdiccin Especializada en Materia Penal Militar Policial por parte
del Poder Legislativo, la demanda de inconstitucionalidad presentada
por la fiscal de la Nacin en contra de la ley promulgada y la promulgacin
del decreto legislativo 961, Cdigo de Justicia Penal Militar Policial,
por el Poder Ejecutivo.

378

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

3.

Anlisis de las legislaciones sobre la jurisdiccin penal


militar policial

3.1 Decreto legislativo 961-Cdigo de Justicia Militar Policial


3.1.1 Parte sustantiva
Este nuevo Cdigo de Justicia Militar Policial, en lo que respecta a la
parte general, es una copia casi idntica del Cdigo Penal vigente. Sobre
la parte especial, el Cdigo Militar Policial establece figuras delictivas
idnticas a los tipos penales comunes ya sealados en el Cdigo Penal
de 1991, como se detalla en el cuadro 1.
CUADRO 1.
COMPARACIN ENTRE EL DECRETO LEGISLATIVO 961 Y EL CDIGO PENAL DE 1991
Cdigo de Justicia Militar
(decreto legislativo 961)

Cdigo Penal de 1991

Captulo I: Traicin a la patria

Ttulo XV: Delitos contra el Estado y la


defensa nacional

Artculo 68: Rebelin de personal


militar policial

Artculo 346: Rebelin

Artculo 70: Sedicin

Artculo 347: Sedicin

Artculo 71: Motn

Artculo 348: Motn

Artculo 72: Negativa del militar o


polica a evitar rebelin, sedicin o
motn

Artculo 352: Omisin de resistencia

Artculo 76: Conspiracin del personal


militar policial

Artculo 349: Conspiracin

Artculo 81: Ultraje a los smbolos


nacionales militares o policiales

Artculo 344: Ultraje a los smbolos y


valores de la patria

379

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

Esta duplicidad de tipos penales lesiona el principio de legalidad penal,


ya que puede subsumir la comisin de un mismo delito en distintos
tipos penales (militar o comn). Por lo tanto, dicha imprecisin en el
deslinde entre ambos tipos penales afecta la situacin jurdica de los
inculpados en diversos aspectos: la sancin aplicable, el tribunal de
conocimiento y el proceso correspondiente. En consecuencia, el actual
Cdigo de Justicia Militar Policial, al ampliar los tipos penales
establecidos, es inconstitucional por no respetar lo sealado en los
puntos 5.5 y 5.6 de la sentencia 0017-03-AI/TC emitida por el Tribunal
Constitucional, el cual delimita y establece las caractersticas del delito
de funcin.
Pero lo ms alarmante es la tipificacin de los delitos contra el Derecho
Internacional Humanitario, porque en su artculo 90 establece los delitos
contra personas protegidas por este derecho y determina la competencia
de la jurisdiccin penal militar policial frente a delitos comunes como el
homicidio, el secuestro, la violacin, la tortura y el reclutamiento forzado
en razn de la persona militar o polica y del mbito conflicto
armado internacional o no internacional. Estos supuestos son
inconstitucionales, tal como lo establece la sentencia 0017-03-AI/TC
del Tribunal Constitucional.
3.1.2 Parte procesal
Como la parte sustantiva se establece en forma errnea, la parte procesal
tiene sus complicaciones. As, en su ttulo IV, el Cdigo de Justicia Militar
Policial seala la figura de la contienda de competencia con la jurisdiccin
comn. Esto es consecuencia del establecimiento de tipos penales
idnticos a los sealados en el Cdigo Penal vigente y porque la Ley
Orgnica de la Jurisdiccin Penal Militar Policial ampla su mbito
competencial cuando seala que la Sala Suprema Militar de la Corte
Suprema de Justicia es competente para resolver las contiendas de
competencia que se susciten entre ambas jurisdicciones.
Este Cdigo Procesal Penal Militar Policial es muy parecido al Cdigo de
Procedimientos Penales vigente, conjuntamente con los artculos en
vigencia del Cdigo Procesal Penal, pero existen figuras procesales
totalmente distintas, como la figura de la accin civil, las notificaciones,
la nulidad y el retiro de la acusacin.

380

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

El artculo 398 del citado cdigo procesal es sumamente preocupante,


ya que seala que la sala podr decidir motivadamente que el juicio oral
se realice forma privada, total o parcialmente, en los siguientes casos:

Cuando se afecte directamente el pudor, la vida privada o la


integridad fsica de alguno de los intervinientes. Este supuesto
es inconstitucional ya que dichos bienes jurdicos son comunes y
no pueden constituir delitos de funcin, sino ms bien delitos
establecidos en el Cdigo Penal vigente, lo que conlleva a abrir
proceso en el fuero comn.

Cuando se tome la referencia a un menor de edad. Esto es ilegal,


porque por ningn motivo un menor de edad puede intervenir en
el proceso militar, ya que slo el sujeto activo es militar o polica
en actividad y, obligatoriamente, mayor de edad. En lo que respecta
al sujeto pasivo, es la institucin de la Fuerza Armada o Polica
Nacional, y no existe posibilidad alguna de que un menor de edad
intervenga.

Cuando se atente contra la seguridad y la defensa nacional. La


nica atingencia al respecto es que es un supuesto muy genrico,
que debe delimitarse con mayor especificidad.

3.1.3 Ejecucin penal


El libro cuarto, al igual que las anteriores partes, es copia semejante
del actual Cdigo de Ejecucin Penal, pero crea figuras nuevas como la
degradacin, la expulsin y la separacin de la Fuerza Armada y la Polica
Nacional.
En este libro, el artculo 481 establece el aislamiento del condenado
cuando se le imponga pena de muerte, lo cual es inconstitucional porque
la Carta Magna de 1993, en su artculo 140, seala que slo debe
aplicarse la pena de muerte por el delito de traicin en caso de guerra,
figura delictiva prevista en el Cdigo Penal vigente, siendo potestad de
la jurisdiccin comn la imposicin de dicha pena. Se encuentra, pues,
prohibida la creacin de una nueva figura delictiva en la que se contemple
la pena de muerte, a raz de que el Estado peruano ha suscrito el Convenio
para la Erradicacin de la Pena de Muerte.

381

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

3 . 2 Ley 28665. Ley de Organizacin, Funciones y


Competencias de la Jurisdiccin Especializada en Materia
Penal Militar Policial
Al analizar la ley 28665, Ley de Organizacin, Funciones y Competencias
de la Jurisdiccin Especializada en Materia Penal Militar Policial, se
observa que presenta discrepancias con lo establecido en las sentencias
del Tribunal Constitucional y la Corte Suprema de Justicia. sta es una
evidencia de cmo el Parlamento intenta ampliar el esquema y el diseo
institucional de la nueva jurisdiccin, tal como se seala a continuacin:
3.2.1 En lo que respecta a la definicin del delito de funcin
La importancia de la definicin del delito de funcin radica en el
establecimiento de los parmetros de lo que puede o no juzgar la nueva
especialidad penal militar policial. Estos parmetros se establecen sobre la
base de lo sealado por el artculo 173 de la Constitucin Poltica de 1993,
el cual establece que el mbito competencial de la jurisdiccin especializada
en materia penal militar policial se circunscribe al delito de funcin.
La sentencia sobre el expediente 017-03-AI/TC emitida por el Tribunal
Constitucional seala que la Constitucin vigente excluye e impide que
dicho mbito de competencia se determine en los siguientes supuestos:

En razn de la persona (ratione personae), es decir, no todo ilcito


en el que el sujeto activo es militar o polica debe o puede ser
juzgado en la jurisdiccin penal militar policial, ya que si el delito
es de naturaleza comn, el juzgamiento le corresponder al Poder
Judicial. Asimismo, tampoco es lcito que se determine tal
competencia a partir del sujeto pasivo que resulta afectado por la
conducta ilcita del sujeto activo es decir, que el agraviado sea
un militar, polica o la propia institucin, ya que al ser el delito
de funcin una infraccin al deber, slo puede ser cometido por
aquellos que ostentan ese deber especial, cuyo origen se encuentra
en el Derecho Administrativo. Por eso slo los militares y policas
pueden cometer esta clase de delitos, y no los civiles.

En razn del lugar (ratione loci), es decir, la determinacin de la


competencia no debe asumir como elemento decisivo el lugar ni

382

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

el momento en el que se haya cometido el delito. Por ende, no


basta que el delito se cometa en acto de servicio o con ocasin de
l, o en lugar militar, sino que es menester que afecte bienes
jurdicos de la Fuerza Armada y de la Polica Nacional tutelados
por el ordenamiento legal y que se relacionan con el cumplimiento
de los fines constitucionales.
Por lo explicado en los prrafos anteriores, es sumamente preocupante
que en la redaccin del artculo 2 de la ley 28665 se establezcan, adems
de la accin u omisin dolosa o culposa, los trminos en acto, ocasin o
como consecuencia del servicio, porque pueden interpretarse como en
razn del lugar, lo cual es inconstitucional segn el punto 5.5 y el prrafo
137 del punto 5.6 de la sentencia 0017-03-AI/TC del Tribunal
Constitucional.
Al interpretar conjuntamente los artculos 3 y 4 de la ley citada, se
establecen supuestos para ampliar la competencia de la jurisdiccin
especializada en materia penal militar policial, los cuales son:
Artculo 3.- Jurisdiccin Especializada en Materia Penal Militar
Policial en tiempo de paz.
En tiempo de paz, la Jurisdiccin Especializada en Materia Penal
Militar Policial es competente para conocer los siguientes delitos:
1. Los tipificados en el Cdigo de Justicia Militar Policial.
Sobre este punto, hay que sealar que el actual Cdigo de Justicia Militar
Policial, publicado el 11 de enero del 2006, contempla como delitos de
funcin delitos de naturaleza comn, inclusive los delitos de lesa
humanidad, tal como lo detallamos anteriormente. Esta duplicidad de
tipos penales lesiona el principio de legalidad penal, ya que puede
subsumir la comisin de un mismo delito en distintos tipos penales
militar o comn.
2. Los cometidos durante y bajo el rgimen de excepcin, siempre
y cuando no se presente conflicto armado; normado por la
Constitucin y leyes vigentes, y, siempre que se trate de delitos
de funcin.

383

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

Este segundo punto, segn lo seala el prrafo 137 de la sentencia


0017-03-AI/TC, es inconstitucional porque no se puede condicionar la
aplicacin del Cdigo de Justicia Militar Policial y habilitar la
competencia de la jurisdiccin militar policial en atencin del lugar en
que se cometa el delito (ratio loci) ni del agente (ratio personae). Es
decir, el establecimiento de competencia slo porque es militar o polica
no es suficientemente determinante para el delito de funcin, as como
tampoco lo es determinar competencia por el lugar de la comisin del
delito, dado que se trata de un factor externo a la conducta, que no
tiene ninguna incidencia en su naturaleza.
3. Los estipulados en los tratados, acuerdos o convenios
internacionales de los que el Per sea parte, en los casos de
presencia permanente o temporal de miembros de las Fuerzas
Armadas o Polica Nacional fuera del territorio nacional; siempre
que se trate de delitos de funcin.
Sobre este caso, se seala que tanto la Constitucin como las leyes
internas del Per se aplican dentro del territorio nacional, tal como lo
establece el artculo 54 de la Constitucin Poltica vigente y el captulo
I del Cdigo Penal vigente. Adems, la competencia no se debe establecer
en razn de la persona, porque este supuesto se est determinando en
funcin del sujeto activo (militar o polica), y eso es inconstitucional
segn lo seala el prrafo 137 de la sentencia 0017-03-AI/TC del Tribunal
Constitucional.
Artculo 4.- Jurisdiccin Especializada en Materia Penal Militar
Policial en tiempo de conflicto armado:
En tiempo de conflicto armado interno o externo y en el mbito
territorial que determine el Poder Ejecutivo, adems de lo
dispuesto en el artculo anterior, la Jurisdiccin Especializada en
Materia Penal Militar Policial es competente para conocer los
siguientes delitos:
1. Los tipificados en el Cdigo de Justicia Militar Policial; incluso
los cometidos por militares y/o policas en el ejercicio de sus
funciones, fuera del territorio nacional.

384

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

La determinacin de competencia en razn de si el sujeto activo es militar


o polica es inconstitucional, tal como lo establece el prrafo 137 de la
sentencia 0017-03-AI/TC del Tribunal Constitucional, ya que este artculo
seala que, por ser militares o policas, los sujetos activos seran
juzgados por la jurisdiccin penal militar policial; este supuesto no se
aplica a los civiles. Adems, el artculo 54 de la Constitucin Poltica es
claro al establecer que la jurisdiccin peruana se ejerce sobre el espacio
areo que cubre el territorio y el mar adyacente hasta el lmite de las
200 millas. As que no puede ampliarse la jurisdiccin fuera del territorio,
ya que se est infringiendo el Derecho Internacional.
2. Aquellos para los que, en forma excepcional, se le atribuya
competencia por ley y/o dems normas legales, aprobadas por el
Congreso de la Repblica o por el Poder Ejecutivo cuando est
facultado para ello, siempre y cuando sean cometidos por militares
y/o policas en el ejercicio de sus funciones.
Este inciso es inconstitucional ya que transgrede el artculo 173 de la
Constitucin, el cual seala que la jurisdiccin penal militar policial se
delimita al delito de funcin, y este supuesto est ampliando competencia
en razn de la persona es decir, si el agente es militar o polica, sin
determinar qu tipo de delito infrinja (comn o de funcin). Adems, la
Constitucin no prev ninguna excepcionalidad frente a la justicia militar.
3. Los cometidos por prisioneros de guerra, en caso de conflicto
armado internacional, de conformidad con lo estipulado en el III
Convenio de Ginebra y las normas del Derecho Internacional
Humanitario que resulten aplicables.
Este inciso est bien estipulado, ya que cumple con lo sealado en el
artculo 82 y siguientes del III Convenio de Ginebra de 1949. Pero lo
preocupante es que el Cdigo de Justicia Militar Policial vigente establece
como delitos de funcin delitos comunes, lo que suscita que el sujeto
activo, aunque fuera un prisionero de guerra y cometiera un delito comn,
obligatoriamente tendra que ser juzgado en la justicia ordinaria y para
nada en la jurisdiccin penal militar policial.

385

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

3.2.2 En lo que respecta a la contienda de competencia


La contienda de competencia se suscita cuando dos o ms rganos de
la jurisdiccin toman conocimiento de un mismo delito (conflicto
positivo) o cuando se rehsan a tomar conocimiento del mismo delito
(conflicto negativo). Tambin se presenta conflicto de competencia
cuando en delitos conexos, diversos jueces inician simultneamente
diversos procesos penales, cuando por el fenmeno de la conexidad,
slo debe existir uno.
La ley 28665 establece en su artculo 6,77 conjuntamente con la
dcima disposicin transitoria las cuestiones de competencia con la
jurisdiccin ordinaria, las cuales sealan que los procesos que se estn
ventilando ante cualquier rgano jurisdiccional sean remitidos a la Sala
Suprema Penal Militar Policial. Esto es inslito, ya que antes de la
publicacin de la ley cuestionada, las contiendas de competencia entre
la justicia ordinaria y la justicia militar venan siendo ventiladas y
resueltas por la Sala Penal de la Corte Suprema, al amparo del artculo
34, inciso 3, de la Ley Orgnica del Poder Judicial: Competencia de las
Salas Penales: [] De las contiendas y transferencias de competencia,
conforme a ley.
Cabe precisar que los nicos delitos que se procesan en los juzgados
ordinarios son los delitos comunes robo, asesinato, lesiones y los
de lesa humanidad desaparicin forzada, tortura, genocidio,
etctera. Sobre ello hay que tener en consideracin que el actual Cdigo
de Justicia Militar Policial tipifica como delitos de funcin tipos penales
comunes, y an peor, tipos penales de lesa humanidad, por lo que puede
sustraerse un proceso judicializable del fuero comn al fuero militar
slo para tener como consecuencia la absolucin de los implicados, como
sucedi en pocas pasadas.

77
Ley 28665. Ley de Organizacin, Funciones y Competencia de la Jurisdiccin
Especializada en Materia Penal Militar Policial. Publicada en Normas Legales del
Diario Oficial El Peruano, el 7 de enero del 2006, pgina 309514: Los rganos de la
Jurisdiccin Especializada en Materia Penal Militar Policial pueden promover y sostener
contiendas de competencia con los rganos de la jurisdiccin ordinaria. El procedimiento
para su tramitacin es normado en el Cdigo de Justicia Militar Policial.

386

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

Es importante tener en cuenta que en los expedientes judiciales sobre


contiendas de competencia puede comprobarse que hasta la actualidad
stas slo se han generado en torno a violaciones de derechos humanos
que la justicia militar considera, en ocasiones, delito de funcin. Por
ende, la tarea central de un tribunal, al dirimir este tipo de contiendas
de competencia, es determinar si el delito imputado es comn o de
funcin, lo que le ha correspondido hacer a la Sala Penal de la Corte
Suprema, pues la jurisdiccin especializada penal militar policial slo
es competente, segn el artculo 173 de la Constitucin Poltica vigente
y el artculo V del ttulo preliminar de la propia ley cuestionada, para
juzgar delitos de funcin, y su competencia se circunscribe slo a este
delito. A ello hay que agregar que esta jurisdiccin militar es excepcional,
tal como lo establece el inciso 1 del artculo 139 de la Carta Magna de
1993, estando prohibido ampliar su competencia ms all de lo
establecido.
3.2.3 En lo que respecta a las acciones de garanta
Las acciones de garanta tienen por finalidad proteger los derechos
constitucionales de los individuos.
El inciso 7 del artculo 15 permite al Consejo Superior Penal Militar
Policial conocer las acciones de garanta, otorgndole competencia para
ello. Esto es inconstitucional, ya que como establecimos anteriormente,
la jurisdiccin penal militar policial tiene competencia exclusiva sobre
los delitos de funcin, tal como lo seala el artculo173, en concordancia
con el inciso 1 del artculo 139 de la Constitucin Poltica vigente.
Adems, tal como lo seala David Lovatn (2006b: 7),
en la actualidad, el Cdigo Procesal Constitucional, Ley 28237,
de fecha 31 de mayo del 2004, regula las acciones de garanta y,
por ende, ninguna otra norma puede conferirle competencia a otro
rgano jurisdiccional distinto al sealado por el referido Cdigo.

387

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

3 . 2 . 4 En lo que respecta a la competencia en atencin al lugar


en que se cometa el delito (competencia por ratione
loci) y en razn de la persona (competencia por ratione
personae)
La competencia ratio loci significa que la competencia se establece por
el lugar donde se cometi el delito, y la competencia ratio personae se
determina por quin es el agresor o la vctima.
La sentencia del expediente 0017-03-AI/TC del Tribunal Constitucional
sobre el concepto ratio personae establece que para determinar si un
delito es de funcin, no slo se debe tener en cuenta si el sujeto activo
o pasivo es militar o polica, sino que hay que evaluar los otros requisitos,
como la naturaleza del bien lesionado militar o comn? y si el
delito se cometi estando en funciones o no. Sobre la ratio loci, tambin
seala que no slo se debe tener en cuenta el escenario donde se cometi
el delito estado de sitio o de emergencia?, sino si ste afect a la
institucin armada como tal.
Por ello, la determinacin de competencia a travs de la ratio loci y
personae en la nueva ley de organizacin, funciones y competencia de la
jurisdiccin especializada en materia penal militar policial es sumamente
preocupante, porque se establecen supuestos en razn de quin comete
el delito en este caso, militar o polica, y tambin se han sealado
supuestos en razn de escenarios como el de conflicto internacional
(estado de sitio) o no internacional (estado de emergencia). Ambos
supuestos son inconstitucionales, tal como lo seala la sentencia 001703-AI/TC del Tribunal Constitucional.
3.2.5 En lo que respecta al principio de unidad jurisdiccional
El principio de unidad jurisdiccional establece que a pesar de que existen
varios rganos jurisdiccionales entre los que se distribuye la funcin
jurisdiccional Tribunal Constitucional, Poder Judicial, Jurado Nacional
de Elecciones, etctera, todos ellos deben respetar las mismas
garantas y principios jurisdiccionales la independencia judicial, la
publicidad, el debido proceso, etctera.

388

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

La organizacin planteada en la ley cuestionada no se adecua al principio


de unidad jurisdiccional porque no ha integrado, en forma real y
definitiva, la competencia especializada en materia penal militar a la
organizacin del Poder Judicial, sino que slo ha creado en el vrtice
una Sala Suprema Penal Militar Policial.
Esta Sala Suprema Penal Militar Policial estar conformada por tres
vocales supremos del cuerpo judicial penal militar policial78 es decir,
altos oficiales militares que, una vez designados, pasan a la situacin
de retiro, adems de dos vocales provenientes de la jurisdiccin
ordinaria. En otras palabras, los oficiales militares son mayora y uno
de ellos, obligatoriamente, ejerce la presidencia de dicha sala, lo cual
lesiona el principio de igualdad ante la ley, ya que los magistrados
ordinarios no son tratados de igual forma ni tienen las mismas
oportunidades al postular al cargo.
De esta manera, el resto de la estructura de la nueva jurisdiccin
especializada en materia penal militar queda prcticamente intacto, tal
como estaba en el modelo inconstitucional anterior; tan slo cambian
algunas denominaciones (Lovatn 2006).
CUADRO 2.
JURISDICCIN PENAL MILITAR POLICIAL
Antes

Ahora

Sala Penal de la Corte Suprema de


Justicia (slo en casacin cuando se
ha impuesto la pena de muerte)

Sala Suprema Penal Militar Policial(en


todo lo establecido en la nueva Ley de
Organizacin, Funciones y Competencias
de la Jurisdiccin Penal Militar Policial)

Consejo Supremo de Justicia Militar

Consejo Superior Penal Militar Policial

Consejos de guerra

Consejos territoriales

Juzgados militares

Juzgados penales militares policiales

Artculo 10 de la ley 28665, Ley de Organizacin, Funciones y Competencia de la


Jurisdiccin Especializada en Materia Penal Militar Policial. Publicada en Normas
Legales del Diario Oficial El Peruano el 7 de enero del 2006, pgina 309514.

78

389

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

3.2.6 Principios de exclusividad e independencia


El principio de independencia significa que ningn poder del Estado,
funcionario, autoridad o cualquier persona puede tener injerencia en el
ejercicio de la funcin jurisdiccional que realizan los magistrados. Por
su parte, el principio de exclusividad establece que los magistrados
tienen el monopolio de resolver los conflictos (sentido positivo), y que
el nico lmite que tienen es su propia funcin y la que la ley les atribuye
(sentido negativo).
La Ley sobre Organizacin, Funciones y Competencias de la Jurisdiccin
Especializada en Materia Penal Militar no respeta los principios de
exclusividad e independencia antes definidos, que se encuentran
consagrados en la Constitucin Poltica. Pese a que los magistrados
que van a conformar este nuevo modelo son abogados lo cual es un
avance, son militares en actividad en casi toda la estructura. La
excepcin es la Sala Suprema Penal Militar, en la que los vocales pasan a
la situacin de retiro en la fecha de su nombramiento.
Estos nuevos magistrados no gozan del principio de exclusividad, el
cual supone que slo los jueces y magistrados del Poder Judicial ejercen
el monopolio estatal en la resolucin jurdica de los conflictos. En este
nuevo modelo, quienes resuelven los conflictos son militares en actividad
que todava dependen del Ministerio de Defensa para el otorgamiento
de sus grados militares; tal es as que la Ley de Situacin Militar y la
Ley de Ascensos de cada instituto, con sus respectivas modificaciones,
sigue rigiendo para ellos.
No gozan tampoco de independencia ni imparcialidad, porque el hecho
de que sigan ostentando grados militares significa que un militar no
puede juzgar a otro que tenga mayor jerarqua, en virtud de los principios
de subordinacin y dependencia que priman en la educacin castrense.
Adems, la propia vivencia castrense que ha experimentado el juez militar
en los inicios de su profesin en la Fuerza Armada puede llegar a suscitar
serias dudas sobre su imparcialidad frente a los procesos que se ventilan
en su juzgado, al haber estado vinculado de alguna forma a la institucin
militar.

390

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

3.2.7 En lo que respecta al Ministerio Pblico


El Ministerio Pblico es importante porque es el titular de la accin
penal; es decir, es la institucin que denuncia de oficio o de parte
los delitos de los que toma conocimiento, iniciando de esta forma toda
la investigacin y proceso penal, defendiendo la legalidad y los intereses
pblicos tutelados por el Derecho.
Por eso, en lo que respecta al Ministerio Pblico, la ley, en su ttulo III,
legisla sobre dicho rgano autnomo estableciendo, en este caso, que
estos nuevos fiscales militares en todos los niveles dependan del
Ministerio Pblico, lo cual puede asumirse como un avance. Pero como
en el caso de los magistrados militares policiales, son militares en
actividad; la nica excepcin es el fiscal supremo, quien pasa a la
situacin de retiro para poder ejercer el cargo. De esta forma, se lesionan
los principios de independencia y exclusividad sealados en la
Constitucin vigente.
La caracterstica de que los nuevos fiscales militares policiales estn en
actividad contraviene lo establecido en la sentencia 0023-03-AI/TC y
su respectiva aclaracin del Tribunal Constitucional, que seala que el
Ministerio Pblico es un rgano autnomo que cuenta con legislacin y
que no admite excepciones.
La aclaracin de la sentencia del Tribunal Constitucional seala que, en
un breve plazo, el Ministerio Pblico tiene que designar a los nuevos
fiscales sin necesidad de crear un cuerpo fiscal penal militar policial
adjunto a su estructura, y menos an que estos nuevos fiscales ostenten
grados militares, cuya obtencin los hace depender del Ministerio de
Defensa.
En los hechos, esta nueva ley logra instaurar un Ministerio Pblico
paralelo, ya que crea un cuerpo fiscal penal militar dentro de un cuerpo
autnomo como el Ministerio Pblico, con sus propias reglas de
nombramientos y con nuevas funciones, como, por ejemplo, velar por el
orden y la disciplina en la Fuerza Armada y la Polica Nacional.

391

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

3.2.8 En lo que respecta a las designaciones y nombramientos


de los magistrados y fiscales militares
La designacin y el nombramiento de los magistrados y fiscales militares
tiene que definirse dentro de los estndares constitucionales, ya que en
la legislacin de justicia militar anterior, estas funciones eran asumidas
por el Poder Ejecutivo, lo cual lesiona el principio de independencia y no
est dentro de los cnones de la Constitucin de 1993, que seala
textualmente que slo el Consejo Nacional de la Magistratura tiene el
deber de realizar dicha funcin.
En consecuencia, hay que sealar que las designaciones y los
nombramientos de los magistrados y fiscales militares constituyen un
avance, al establecerse en ambas situaciones que el rgano constitucional
facultado para realizarlo es el Consejo Nacional de la Magistratura.
Pero la existencia del proyecto de ley 13261/2004-CR, presentado por
el congresista Luis Iberico, que modifica el artculo 155 de la Carta
Magna,79 atenta contra lo establecido en el artculo 150 de sta, el cual
determina que el Consejo Nacional de la Magistratura tiene la facultad
de designar y nombrar a los jueces y fiscales de cualquier especialidad,
sin importar que ellos pertenezcan a la jurisdiccin comn o a la militar.
La nica excepcin son los jueces de paz, que son nombrados por eleccin
popular.
Hay dos medidas adicionales que desdibujan por completo el avance de
la designacin y que vulneran los principios constitucionales. La primera
es que, a excepcin de los vocales y fiscales supremos militares policiales
que, una vez designados, pasan automticamente a la situacin de retiro,
todos los dems jueces y fiscales que nombre el Consejo Nacional de la
Magistratura siguen en situacin de actividad. Para hacer posible ello,
la ley consagra la segunda medida, ya que crea el cuerpo judicial y el
cuerpo fiscal penal militar policial.
Congreso de la Repblica. Proyecto de ley 13261/2004-CR: Propone agregar a dos
representantes jurdicos militares y policiales al Consejo Nacional de la Magistratura,
sobre la base de que los siete integrantes del Consejo estaban elegidos en la lgica
de que slo designaban a jueces y fiscales para el fuero comn, y no a magistrados
ni fiscales con formacin jurdico-militar-policial. Por eso esta nueva conformacin
tendra una base tcnica militar policial.

79

392

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

Sobre la primera medida, es indispensable que el magistrado de la nueva


jurisdiccin penal militar policial que nombre el Consejo Nacional de la
Magistratura sea un civil o un militar en situacin de retiro. No es
admisible, de cara a la sentencia del Tribunal Constitucional, que un
magistrado o fiscal siga siendo un oficial en actividad, por ms de que
forme parte de un cuerpo judicial y fiscal penal militar policial, porque
la independencia judicial es incompatible con la pertenencia a una
estructura jerrquica castrense.
Sobre la segunda medida, es la va que encuentra la ley para sacarle la
vuelta a la exigencia constitucional de que el Consejo Nacional de la
Magistratura nombre a los magistrados y fiscales militares policiales. Por
un lado, es inconstitucional que se cree un cuerpo judicial y fiscal penal
militar policial esto es, una carrera judicial y fiscal militar policial paralela
a la carrera judicial y fiscal, pues todos los jueces y fiscales se rigen por
el mismo estatuto, al punto que el artculo 81 de la ley establece la
correspondencia entre el cargo judicial y el grado militar. Por otro lado, de
esta manera se est obligando al Consejo Nacional de la Magistratura a
nombrar a magistrados militares policiales slo de un universo reducido y
previamente establecido: el cuerpo penal militar policial (Lovatn 2006a),
lo cual lesiona el principio de igualdad y no discriminacin establecido en el
inciso 2 del artculo 2 de la Constitucin Poltica vigente.
3 . 2 . 9 En lo que respecta a la formacin y capacitacin de los
magistrados y fiscales militares
En el magistrado o fiscal debe primar su formacin legal, es decir, el
conocimiento de las normas jurdicas que estn vigentes para la
resolucin de un conflicto. Este conocimiento, segn la Constitucin
de 1993, lo brinda la Academia de la Magistratura, sin que se prevean
excepciones.
Por consiguiente, la formacin y capacitacin de los magistrados y
fiscales militares es de suma importancia, ya que ellos tienen que contar,
obligatoriamente, con tales conocimientos. Pero la ley 28665 seala
que el Centro de Altos Estudios de Justicia Militar ser el nuevo
encargado de la formacin de los magistrados y fiscales penales militares
policiales; para ello, se est cambiando su denominacin a la de Academia
de la Magistratura Penal Militar Policial.

393

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

Esta disposicin transitoria est en desacuerdo con lo establecido en la


Constitucin,80 la cual determina que la Academia de la Magistratura se
encarga de la formacin y capacitacin de los jueces y fiscales en todos
sus niveles, sin importar que pertenezcan a la jurisdiccin ordinaria o
militar, para los efectos de su seleccin. Adems, el mismo artculo seala
que es requisito para el ascenso la aprobacin de los estudios especiales
que requiera dicha academia.
En conclusin, la Constitucin no seala que ninguna otra institucin
realice las funciones de la Academia, por lo que esta instancia no puede
ser reemplazada por el Centro de Altos Estudios.
3 . 2 . 1 0 En lo que respecta a la creacin de la Oficina de Control
de la Jurisdiccin Penal Militar Policial y del Ministerio
Pblico
La Oficina de Control es la que se encarga del control disciplinario de la
actuacin de los jueces y fiscales.
La ley 28665 establece, en su artculo 5, la creacin de la Oficina de
Control de la Magistratura de la Jurisdiccin Especializada en Materia
Penal Militar Policial, la cual tiene la funcin de investigar la conducta
funcional, la idoneidad y el desempeo de los magistrados y auxiliares
jurisdiccionales.81
As, la OCMA especializada en materia penal militar policial aparece como
una institucin paralela a la Oficina de Control de la Magistratura a la
que se alude en el ttulo III de la Ley Orgnica del Poder Judicial. Adems,
este rgano tiene mayora castrense y su presidencia est a cargo de un
oficial en retiro. De esta forma se repite la estructura de la Sala Suprema
Penal Militar Policial, que lesiona el principio de igualdad y no
discriminacin.
En el caso del Ministerio Pblico, la situacin es similar, ya que el artculo
5 de su Ley Orgnica contempla que el control disciplinario es ejercido
por la Fiscala Suprema de Control Interno y por el rgano de gobierno
del Ministerio Pblico, esto es, por la Junta de Fiscales Supremos.
80
81

Constitucin Poltica de 1993, artculo 151.


Concordante con la dcima disposicin complementaria de la ley 28665.

394

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

Por ende, constitucionalmente, no existen otros rganos habilitados


para ejercer el control disciplinario sobre magistrados y fiscales adems
del Consejo Nacional de la Magistratura, la OCMA en la Corte Suprema y
la Junta de Fiscales Supremos en el Ministerio Pblico.

4. Apreciaciones finales
Cuando el Per retoma la democracia en la dcada de 1980, luego de
varios gobiernos militares, tiene que enfrentarse al problema del
terrorismo, un fenmeno nuevo que cobra fuerza en ese perodo. El
desconocimiento sobre este fenmeno es tal que, al principio, se le
encarga a la Polica Nacional que se enfrente a Sendero Luminoso y al
MRTA. Como la Polica Nacional no puede cumplir este encargo, el Poder
Ejecutivo, sin tener en cuenta que la Fuerza Armada estaba entrenada
para una guerra convencional, decide que sta intervenga.
Frente a este fenmeno, los poderes polticos renuncian a su
responsabilidad de dirigir la lucha contrasubversiva, trasladndola a la
Fuerza Armada. Un efecto de ello fue que la justicia militar se consolidara
como prerrogativa de la Fuerza Armada que sirviera como mecanismo
de proteccin en los casos en que los miembros de las fuerzas del orden
estuvieran involucrados en violaciones de los derechos humanos. Esta
postura se corrobora durante el gobierno de Belaunde, cuando se modifica
la legislacin de la justicia militar para que, en estados de emergencia,
los delitos de violacin de derechos humanos que cometieran los
miembros de la Fuerza Armada o Polica Nacional fueran competencia
de la justicia militar; durante el rgimen de Alan Garca, esta posicin
se mantiene y fortalece. En consecuencia, los poderes del Estado no
investigaron ni sancionaron a los militares y policas implicados en
violaciones de los derechos humanos, considerando que la justicia militar
era la competente para la resolucin de estos casos.
La dcada 1990-2000 coincide con el gobierno de Alberto Fujimori, el
cual se inicia como un rgimen democrtico pero se transforma en
dictatorial con un alto ndice de corrupcin. Durante este perodo, a
raz del alto grado de corrupcin existente, la justicia militar da un
giro, porque no slo se mantiene como mecanismo de impunidad para
proteger a los militares y policas implicados en violaciones de derechos
humanos, sino que, adems, se convierte en un mecanismo de persecucin

395

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

de los miembros de las fuerzas del orden que no estaban de acuerdo con
las actuaciones del rgimen. ste fue el caso del general Rodolfo Robles,
quien denunci las ejecuciones extrajudiciales de la universidad La
Cantuta, razn por la cual el fuero castrense le abri proceso por
supuestos delitos militares.
A ello se le suma la ampliacin de competencia de la justicia militar, con
el fin de juzgar a civiles por el delito de traicin a la patria, no slo en
guerra externa sino, tambin, en conflicto armado interno. Estos procesos,
que se realizan sin ninguna garanta constitucional, determinan que
muchos inocentes sean encarcelados. La responsabilidad de este giro no
slo la tuvo el Ejecutivo sino tambin el Poder Legislativo, que public
las leyes antiterroristas que permitieron el juzgamiento de civiles en el
fuero militar. Estas normas la ley 26291, Ley Cantuta, y las leyes 26479
y 26492, Leyes de Amnista fueron promulgadas para que las
investigaciones de los casos La Cantuta y Barrios Altos se realizaran en el
fuero militar y no en el ordinario, con el fin de archivar los expedientes.
La Defensora del Pueblo en el plano nacional y la Comisin y Corte
Interamericana de Derechos Humanos en el internacional a travs
de sus informes y sentencias sealaron que la justicia militar no se
ajustaba a los parmetros establecidos en la Constitucin Poltica de
1993 y en la Convencin Americana de Derechos Humanos, y
recomendaron la reforma de dicha jurisdiccin para que estuviera acorde
con el Estado de Derecho democrtico.
Al igual que otras instituciones, la justicia militar tambin estuvo
involucrada en la gran corrupcin que se produjo durante el gobierno
de Alberto Fujimori, lo cual se demostr especialmente cuando no
encontraba responsabilidad en ningn militar ni polica que estuviera a
favor de la corrupcin ejercida por el rgimen, pero s persegua a los
miembros de las fuerzas del orden que se manifestaran en contra de esa
situacin. De este modo, el fuero castrense se convirti en un
instrumento de la maquinaria poltica del gobierno.
Durante el perodo 2000-2004, la corrupcin desarrollada por el
presidente Alberto Fujimori y Vladimiro Montesinos se redujo
notablemente, en especial dentro de la Fuerza Armada, gracias a la labor
que realiz el presidente Valentn Paniagua.

396

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

En lo que respecta a la justicia militar, los poderes del Estado, a pesar


de los informes de la Comisin de Reestructuracin de la Fuerza Armada,
de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin y de la CERIAJUS, son
ambivalentes cuando no complacientes respecto de la reforma de
la justicia militar. Dichos informes proponen la integracin de la
especialidad penal militar policial al Poder Judicial. Esta recomendacin
forma parte de una concepcin ms ampla sobre el control democrtico
de la Fuerza Armada, en la cual la justicia militar es un medio de control
que el Estado ejerce sobre la conductas delictivas que los militares
pudieran realizar en ejercicio de su funcin.
Durante esta etapa, algunos organismos constitucionales autnomos
se manifestaron preocupados por la redefinicin de la justicia militar.
Muestra de ello es la actuacin de la Defensora del Pueblo, que aborda
el tema desde 1997 a travs de sus informes defensoriales. Pero la
interposicin de las demandas de inconstitucionalidad de la Ley sobre
Comandos Polticos Militares y la Ley Orgnica y el Cdigo de Justicia
Militar constituyen el hito de su respectiva redefinicin.
El Tribunal Constitucional, por otro lado, al declarar fundadas en parte
las demandas de inconstitucionalidad sealadas en el prrafo anterior,
marca el antes y despus de la redefinicin de la justicia militar, ya que
el mximo rgano de interpretacin y control de la constitucionalidad
establece que la legislacin sobre justicia militar no observa las garantas
constitucionales de tutela jurisdiccional y debido proceso segn la
Convencin Americana sobre Derechos Humanos.
Durante el perodo 2004-2006, a pesar de lo sealado por el Tribunal
Constitucional, tanto el Poder Ejecutivo como el Poder Legislativo
intentaron ampliar las competencias de la justicia militar policial e
insertar su organizacin en otras instituciones, mediante la ley 28665
y el decreto legislativo 961. Ejemplo de ello es que establecen la
resolucin de contiendas de competencia en el fuero castrense, crean
oficinas de control paralelas a la Oficina de Control de la Magistratura,
crean fiscalas militares policiales insertas en el Ministerio Pblico pero
con diferentes reglas de funcionamiento y desarrollan una tipificacin
sobre delitos de funcin que en su mayora son delitos comunes.

397

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

En plena transicin a la democracia y frente al proceso de redefinicin


de la justicia militar policial que el Tribunal Constitucional seal, es
inslito que la actuacin de los poderes Ejecutivo y Legislativo
contribuya al fortalecimiento de la autonoma del fuero castrense e
intente ampliar el espacio de poder de la justicia militar al interior de
otras instituciones de la administracin de justicia como el Poder
Judicial o el Ministerio Pblico.
Una de las justificaciones de dicho proceder es la coyuntura electoral que
actualmente vive el pas, en la que, por primera vez, los miembros de la
Fuerza Armada y la Polica Nacional han sufragado, convirtindose en la
nueva clientela para los partidos polticos. Esto ha determinado que en vez
de aprovechar la oportunidad brindada por el Tribunal Constitucional, sta
se desperdicie por falta de voluntad poltica, al evitar enfrentarse a una
verdadera reforma de fondo con el fin de no indisponerse con el sector
castrense.
Sin embargo, el Poder Judicial, algunos organismos constitucionales
autnomos y parte de la sociedad civil han contribuido a encauzar la
redefinicin de la jurisdiccin penal militar policial.
El Poder Judicial encauza la reforma cuando en sus sentencias vinculantes
sobre contiendas de competencia establece que los delitos sobre
violaciones de derechos humanos constituyen delitos comunes al cumplir
con las caractersticas que la sentencia 0017-03-AI/TC seala para
determinar los delitos de funcin.
En cambio, el Ministerio Pblico, frente a la ampliacin de competencia
que establece la ley 28665, interpone la demanda de inconstitucionalidad
para que esta norma se adecue a la Constitucin vigente. Igualmente, el
Colegio de Abogados de Lima interpone demandas de
inconstitucionalidad, la primera sobre la ley 28665, en concordancia con
el Ministerio Pblico, y la segunda contra el decreto legislativo 961,
Cdigo de Justicia Militar, las cuales todava no han sido resueltas por el
Tribunal Constitucional.
Por su parte, la Defensora del Pueblo, el Consejo Nacional de la
Magistratura y algunas universidades apoyaron el proceder del
Ministerio Pblico, la primera a travs de sus informes defensoriales y
los dos ltimos mediante comunicados oficiales.

398

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

Por ltimo, el Tribunal Constitucional nuevamente se ha pronunciado


sobre la misma materia, al emitir la sentencia 0004-2006-AI/TC en la
que, en forma clara y contundente, establece las competencias y funciones
de la jurisdiccin penal militar policial sealando que queda proscrito
cualquier intento de asumir competencias de la jurisdiccin ordinaria,
por ser el fuero militar una jurisdiccin restringida y excepcional.
El Tribunal nos brinda la posibilidad de realizar una redefinicin,
oportunidad que, nuevamente, se encuentra en manos del Congreso de
la Repblica, que cuenta con el plazo de seis meses para adecuar la
justicia militar a las garantas constitucionales de la funcin
jurisdiccional y el debido proceso, de manera que se implemente la
propuesta jurdica democrtica que garantice un proceso justo para los
miembros de las fuerzas del orden que pudieran ser procesados.
Los hechos reseados nos invitan a concluir que, a lo largo de estas
ltimas dcadas, la justicia militar no slo ha sido una prerrogativa de
la Fuerza Armada pues es la nica institucin que tiene un fuero
propio, sino que se trata de un mecanismo de impunidad utilizado
por el Estado y las fuerzas del orden. En pocas pasadas, este mecanismo
les ha servido para sustraer de la jurisdiccin ordinaria procesos en los
que estaban involucrados miembros de la Fuerza Armada que,
supuestamente, eran investigados en el fuero castrense, pero con el fin
de absolverlos.
Estos hechos evidencian que la justicia militar sigue siendo un ncleo
duro dentro de las relaciones entre Estado, Fuerza Armada y sociedad.
Ello determina que, ante una ventana de oportunidad para redefinir la
justicia militar segn estndares democrticos, el proceso de reforma
se trunque por los intereses en juego, provenientes de una relacin
tradicional entre Estado y Fuerza Armada que ubica a los militares como
institucin tutelar y poder fctico con el cual el Ejecutivo debe negociar.
La redefinicin de la justicia militar es una tarea pendiente, as como lo
es la reforma de las tradicionales relaciones entre Estado, Fuerza Armada
y sociedad. En este esfuerzo nos comprometemos.

399

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

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Sentencia del expediente 017-2003-AI/TC de fecha 24 de agosto

402

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Aclaracin de la sentencia del expediente 0023-2003-AI/TC, de
fecha 7 de enero del 2005.

Sentencias y comunicados del Poder Judicial

Corte Suprema de Justicia. Sentencia de contienda de competencia


del expediente 18-2004, de fecha 23 de noviembre del 2004.

Corte Suprema de Justicia. Sentencia de contienda de competencia


del expediente 29-2004, de fecha 14 de diciembre del 2004.

Corte Suprema de Justicia. Sentencia de contienda de competencia


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Corte Suprema de Justicia. Comunicado de fecha 10 de febrero


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la Repblica, <www.congreso.gob.pe>

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2004-CR, 13482/2005-CR, 13623/2005-CR, 13261/2004-CR y
13816/2005-PE.

Agenda de pleno. Sesin del jueves 1 de julio del 2004. Segunda


legislatura ordinaria 2003-2004.

Agenda de la Comisin Permanente. Sesiones del mircoles 7 y


jueves 8 de julio del 2004. Segunda legislatura ordinaria 20032004.

Diario de los debates. Perodo legislativo 2003-2004. Comisin


Permanente, 29. sesin, 8 de julio del 2004.

Diario de los debates. Primera legislatura ordinaria del 2005, 18.


sesin, 17 de noviembre del 2005.

Diario de los debates. Primera legislatura ordinaria del 2005, 22.


sesin, 14 de diciembre del 2005.

Diario de los debates. Primera legislatura ordinaria del 2005, 22.


sesin, 15 de diciembre del 2005.

403

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

Legislacin internacional

Convenio de Ginebra relativo al trato debido a los prisioneros de


guerra (Convenio III), aprobado el 12 de agosto de 1949 por la
Conferencia Diplomtica para Elaborar Convenios Internacionales
Destinados a Proteger a las Vctimas de la Guerra, celebrada en
Ginebra del 12 de abril al 12 de agosto de 1949.
Sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

Sentencia sobre el Caso Barrios Altos, de fecha 14 de marzo del


2001.

Aclaracin e interpretacin de la sentencia sobre el Caso Barrios


Altos, de fecha 3 de septiembre del 2001.

Sentencia sobre el caso Castillo Petruzzi y otros, de fecha 30 de


mayo de 1999.

Sentencia sobre el caso Durand y Ugarte, de fecha 16 de agosto


del 2000.

Sentencia sobre el caso Velsquez Rodrguez, de fecha 29 de julio


de 1988.
Informes de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos

Segundo informe sobre la situacin de los derechos humanos en


el Per, 2 de junio del 2000.

Informe sobre la situacin de los derechos humanos en Uruguay,


31 de enero de 1978.

Informe sobre la situacin de derechos humanos en Chile, 8 de


mayo de 1990.

Tercer informe sobre la situacin de los derechos humanos en


Colombia, 26 de febrero de 1999.

Informe anual de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos


de 1994.

Tercer informe sobre la situacin de los derechos humanos en


Paraguay, 9 de marzo del 2001.

Segundo informe sobre la situacin de los derechos humanos en


Colombia, 14 de octubre de 1993.

Informe 61/99, del 13 de abril de 1999.

Informe 7/00, del 24 de febrero del 2000.

Informe 35/00, del 22 de febrero del 2001.

Informe anual de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos


de 1998.

404

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

APOSTILLA

La reforma militar se debera entender en el marco de una poltica pblica


llamada Defensa. Ella requiere una gestin eficiente que se derive de
lineamientos polticos coherentes entre s y consecuentes con los
principios democrticos que se busca consolidar. Una reforma del Estado
que incluya transformaciones esenciales en sus instituciones necesita
no slo la capacidad tcnica de un equipo consolidado sino tambin el
consenso poltico que otorgue legitimidad y estabilidad a la reforma.
A la luz de los textos de este volumen se puede sugerir que para el caso
de la reforma del sector Defensa, dichas caractersticas no son prioridad.
La poca coherencia de la poltica de reforma se observa en la disonancia
que se aprecia entre una serie de principios supuestos y las situaciones
concretas. La democratizacin de las relaciones civiles militares tropieza
frontalmente con la persistencia de viejas prerrogativas como la justicia
militar, y la concesin de nuevas como el fondo para la fuerza armada y la
polica; el fortalecimiento de la profesionalidad militar encuentra muestras
concretas de contradiccin en los importantes cuestionamientos hechos
a los ltimos procesos de ascensos; la modernizacin del aparato militar
no se puede apreciar cuando slo se argumenta escasez de recursos sin
presentar al escrutinio pblico la prioridad de las necesidades, no
permitindose la optimizacin del uso de los escasos recursos a partir de
la definicin de misiones pertinentes; la democratizacin de la poltica de
defensa no se aprecia si el organigrama del ministerio se encuentra copado
por funcionarios militares en lugar de potenciarse la formacin de una
burocracia especializada en la gestin de la defensa. En general, el principio
de conduccin civil de la fuerza armada y de la poltica de defensa
encuentra lmites importantes cuando no se observa una voluntad en el
poder poltico de ejercer el control democrtico.

405

A POSTILLA

En ese sentido, se debe llamar la atencin sobre el peligro de insistir en


que la reforma militar se est implementando y que a diario se consiguen
resultados concretos de sta; el enorme riesgo que se corre es el de
institucionalizar la idea de que un conjunto de medidas administrativas,
eventualmente exitosas, alcanzan para satisfacer la necesidad de realizar
transformaciones polticas, educativas, legales y culturales que una
profunda reforma militar implicara.
La crisis de corrupcin, la violencia y la miseria nos dieron la posibilidad
de repensarnos como sociedad y plantearon la necesidad de transformar
a fondo nuestra institucionalidad estatal. La reforma militar se inserta
en ese contexto y hoy, a pesar de los retrocesos, la demanda por cambios
sigue en pie. Reflexionar y proponer, debatir y decidir. Sociedad civil y
Estado mantienen hoy el deber de pensar con audacia proyectos que
permitan consolidar la democracia a la vez que efectivizar polticas; la
defensa y la reforma militar son parte de ese deber y para ello queda
mucho trabajo por hacer.

406

NOTA DE LOS AUTORES

NOTA DE LOS AUTORES

JOS HUERTA TORRES


General de divisin del Ejrcito Peruano en situacin de retiro. Con
estudios de Alta Direccin en la Universidad de Piura, as como de
Planificacin y Administracin de Recursos para la Defensa en el Centro
de Estudios Hemisfricos para la Defensa (CHDS) de la National Defense
University, Washington D. C. Ha sido inspector general del Ejrcito, jefe
de Estado Mayor del Ejrcito y presidente de la comisin encargada del
Proyecto Ejrcito. Actualmente se desempea como director general
de Poltica y Estrategia del Ministerio de Defensa.
NGEL PABLO TELLO
Graduado en Relaciones Internacionales en la Universidad de La Sorbona,
Francia. Docente de la Universidad de La Plata y de la maestra de
Relaciones Internacionales de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Ex
viceministro de Defensa del gobierno de Fernando De la Ra.
JORGE ZAVERUCHA
Graduado en Economa por la Universidad Federal de Pernambuco, Brasil.
Ha obtenido una maestra en Ciencia Poltica en la Universidad Hebrea
de Jerusaln (Israel, 1982), un doctorado en Ciencia Poltica en la
Universidad de Chicago (Estados Unidos, 1991) y un posdoctorado en
Ciencia Poltica en la Universidad de Texas-Austin (Estados Unidos,
1995). Su ltimo libro se titula Fuerzas Armadas y Polica: entre el
autoritarismo y la democracia (1999-2002).
DIRK KRUIJT
Socilogo, profesor de la Universidad de Utrecht, de los Pases Bajos.
De amplia trayectoria en el estudio de diversas experiencias regionales,
su rea de inters incluye desde la pobreza y la informalidad hasta la
violencia y los gobiernos militares. Con numerosas publicaciones, ha

407

NOTAADE
POSTILLA
LOS AUTORES

desarrollado diversas investigaciones sobre el Per y en general sobre


Amrica Latina, manteniendo permanentemente una perspectiva
comparada de las temticas que trabaja. Tal es el caso de una de sus
ltimas publicaciones, Los ejrcitos polticos. Las Fuerzas Armadas y
la construccin de la nacin en la era de la democracia, escrita junto
con Kees Koonings y publicada por el Instituto de Estudios Peruanos en
el 2003.
ANA MARA TAMAYO
Abogada, bachiller en Derecho y Ciencias Polticas por la Universidad de
Lima, con diploma en estudios en Antropologa por la Pontificia
Universidad Catlica del Per y con grado de maestra en Derecho por la
Universidad de Wisconsin, Madison, Estados Unidos. Coautora de las
publicaciones Fuerzas Armadas: control civil y relaciones civiles militares
y Bases para un control civil democrtico de la Fuerza Armada en el
Per, editadas por el Instituto de Defensa Legal en el 2002 y 2003,
respectivamente. En la actualidad se desempea como coordinadora
del rea de Defensa y Reforma Militar del Instituto de Defensa Legal.
JOS ROBLES MONTOYA
Oficial del Ejrcito en situacin de retiro, graduado en Argentina.
Bachiller en Ingeniera Civil, con estudios en Derecho y Ciencia Poltica.
Ha cursado estudios de maestra en Administracin de Empresas.
Graduado del Centro de Estudios Hemisfricos para la Defensa (CHDS)
de la National Defense University, Washington D. C. Coautor de
Transparencia y eficiencia en gastos para la defensa, segundo nmero
de la serie Democracia y Fuerza Armada, publicado por el Instituto de
Defensa Legal en el 2003. Actualmente se desempea como investigador
del rea de Defensa y Reforma Militar del Instituto de Defensa Legal.
JOS MIGUEL FLOREZ
Socilogo de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Ha participado
como coautor en diversas publicaciones del rea de Defensa y Reforma
Militar del Instituto de Defensa Legal, de la cual es investigador. Entre
sus publicaciones destacan Educacin militar en democracia.
Aproximaciones al proceso educativo militar, junto con Felipe Agero y
Lourdes Hurtado, y la ms reciente, Orden cerrado. Perspectivas de la
Defensa y la Fuerza Armada desde los partidos polticos, publicada por
el IDL en el 2006.

408

NOTA DE LOS AUTORES

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS


Abogada egresada de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
Diplomada en Direccin Estratgica para la Defensa y Administracin
de Crisis por la Marina de Guerra del Per (2004). Miembro del equipo
de investigacin sobre el estudio del Sistema Penitenciario de Amrica
Latina del Ministerio de Justicia. Investigadora del rea de Defensa y
Reforma Militar del Instituto de Defensa Legal. Entre sus publicaciones
destaca su participacin en el libro Nudos de la defensa. Enredos y
desenredos para una poltica pblica en democracia, editado por el
Instituto de Defensa Legal en el 2005.

409

A POSTILLA

410

NOTA DE LOS AUTORES

Balance del diseo normativo sobre defensa en el caso peruano: 2001-2005. Taller
de discusin con especialistas nacionales e internacionales.

Durante este taller, el diseo normativo peruano se contrast con la experiencia


argentina, presentada por el Dr. ngel Tello (tercero desde la izquierda).

411

A POSTILLA

412

NOTA DE LOS AUTORES

Taller Transparencia y controles en el proceso de asignacin de recursos para la


defensa en el Per: 2003-2005.

En esta reunin se discutieron los mecanismos de asignacin presupuestaria en


defensa para el caso peruano, incluyndose tambin referencias del Brasil prsentadas
por Jorge Zaverucha (cuarto desde la izquierda).

413

A POSTILLA

414

NOTA DE LOS AUTORES

Educacin militar: ejrcito, Estado y sociedad fue un taller en el cual se incluy,


entre los especialistas invitados, a militares en retiro.

Dirk Kruijt (extremo izquierdo) fue invitado de excepcin y aport a la discusin


sobre educacin militar con sus comentarios respecto a experiencias internacionales.

415

A POSTILLA

416

NOTA DE LOS AUTORES

El taller Balance de la redefinicin de la justicia militar: 2004-2005 trat


explcitamente el problema del fuero castrense y su necesaria reforma.

En un intenso debate, juristas, militares en retiro y otros especialistas opinaron


sobre la justicia militar y su proceso de redefinicin.

417

A POSTILLA

418

NOTA DE LOS AUTORES

Conferencia internacional Operaciones conjuntas. Civiles y militares en la poltica de


defensa. Instituto de Defensa Legal, octubre del 2005.

En la conferencia participaron expositores peruanos y extranjeros: de izquierda a


derecha, Dirk Kruijt, David Lovatn, Jos Robles, ngel Tello y el general (r) Jos
Huerta Torres.

419

SE TERMIN DE IMPRIMIR EN LOS TALLERES GRFICOS DE

TAREA ASOCIACIN GRFICA EDUCATIVA


PASAJE MARA AUXILIADORA, 156 - BREA
Correo e.: tareagrafica@terra.com.pe
TELFS. 424-8104 / 332-3229 FAX: 424-1582
JUNIO DEL 2006
LIMA - PER