REVISTA DE DIREITO PBLICO E REGULAO

2.3. Funo poltico-legislativa

Relativamente funo legislativa, reitera-se a observao feita nos dois pontos anteriores: fica para o pedido indemnizatrio o que no puder ser reconstitudo atravs da
sentena que reconstruir a situao jurdica despojada de base, por a norma ser inconstitucional. A reconstruo, que caber ao tribunal a quo aps confirmao do juzo de
inconstitucionalidade pelo Tribunal Constitucional, poder passar quer pela repristinao de direito anterior, quer pela elaborao de uma norma ad hoc, dentro do esprito
do sistema (nos quadros do artigo 10 do CC). O que restar de prejuzo aps tal reconstituio dever ser deduzido em aco autnoma que, por maioria de razo, ter que
ser utilizada nas situaes em que se pretende obter ressarcimento na sequncia de
uma declarao de inconstitucionalidade com fora obrigatria geral (com efeitos ex
tunc).
Permitir-nos-amos somente acrescentar a necessidade de articular o artigo 3 do RRCEE
com o requisito do dano anormal (artigo 15/1 do RRCEE) que reduz sensivelmente o

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universo aplicativo do RRCEE , mas sobretudo com a hiptese de fixao equitativa do

montante indemnizatrio em quadros de proliferao de cidados anormalmente lesados. Perante um nmero considervel de lesados, o n 6 do artigo 15 do RRCEE admite,
sob invocao de um interesse pblico de excepcional relevo, atribuir indemnizaes
que no satisfaam integralmente o interesse ressarcitrio dos autores. O princpio da
reconstituio in natura pode ser posto em causa, bem como a garantia de reconstituio da situao actual hipottica (naquilo que exceder a primeira).
A aplicao do artigo 15/6 do RRCEE levanta problemas processuais delicados, a cuja
anlise a primeira autora j se dedicou em estudo anterior, para o qual se remete34.
3. Culpa do lesado
O artigo 4 do RRCEE35 consagra a figura da culpa do lesado, sediada em termos gerais
no artigo 570 do CC. O conceito aproxima-se do princpio tu quoque, que concretiza
uma situao de abuso de direito: proibido forjar um facto ilcito e pretender invoclo, em seu favor, contra outrem. Nesta verso, passiva, o lesado no pode pretender
neutralizar o facto de o seu comportamento ter contribudo para a produo ou agravao do dano.

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35

Carla AMADO GOMES, As novas responsabilidades, cit., pp. 135-139.

Sobre o artigo 4 do RRCEE, Carlos FERNANDES CADILHA, Regime da responsabilidade, cit., pp. 86 e
segs.

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A letra do artigo indicia a considerao de uma vertente puramente processual da figura, ao exemplificar uma hiptese de verificao da culpa do lesado com o facto de o
autor "no ter utilizado a via processual adequada eliminao do acto jurdico lesivo".
Julgamos que esta referncia no preclude, de todo, a vertente material da noo, nem
esgota os casos de lapso processual. Isto porque, de uma banda, o juiz da aco de responsabilidade ter que aferir, em primeira linha, se o comportamento substantivo do
lesado contribuiu para a ocorrncia do facto lesivo ou se agravou o seu potencial lesivo
por exemplo, se induziu a Administrao em erro na prtica de um acto e agora pede
indemnizao por danos causados pela revogao deste; se erigiu construo numa
arriba e sofreu uma derrocada e agora pretende ser indemnizado por alegada falta de
fiscalizao36...
De outra banda e em segunda linha, s uma vez estabelecida a imputao do facto
(tambm) entidade administrativa/jurisdicional se poder passar fase seguinte, isto
, avaliao da conduta estritamente processual do autor, a qual tambm poder consubstanciar um elemento de reduo ou mesmo iseno da responsabilidade. Recuperese a hiptese anterior, da construo na arriba e imagine-se que um outro particular,
vizinho e identicamente ciente do risco e da situao de clandestinidade, deixou que a
derrocada total acontecesse e lhe provocasse danos colaterais para propor a aco, em
vez de lanar mo de uma providncia cautelar de intimao da Administrao a agir.
Naturalmente que a verificao destas duas fases depender em muito da configurao
de cada situao concreta o que queremos sublinhar a tendncia de ultrapassar uma
imagem algo redutora veiculada pelo artigo 4 do RRCEE.

3.1. Funo administrativa

A letra do artigo 4 tem um antecedente de m memria: o artigo 7 do DL 48051.

Caso anedtico de aplicao da figura foi o decidido pelo Acrdo do STA, I, de 9 de Abril de 1991 (in
Apndice ao DR de 15 de Setembro de 1995, pp. 1857 e segs veja-se o voto de vencido a pp. 1863), no
qual o Tribunal considerou haver culpa do lesado e iseno total de responsabilidade da Administrao
numa situao de reboque de uma viatura que se encontrava ilegalmente estacionada que lhe danificou o
pra-choques

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"O dever de indemnizar, por parte do Estado e demais pessoas colectivas

pblicas, dos titulares dos seus rgos e dos seus agentes, no depende do
exerccio pelos lesados do seu direito de recorrer dos actos causadores do

Doutrina

Rezava esta disposio:

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dano; mas o direito destes reparao s subsistir na medida em que tal

dano se no possa imputar falta de interposio de recurso ou a negligente conduta processual da sua parte no recurso interposto".
Atente-se em que o anterior dispositivo no se limitava a apontar para a reduo do
quantitativo indemnizatrio em razo de negligncia processual; antes tolhia por completo o direito indemnizao em caso de supervenincia de conduta processual deficiente ou extempornea. Esta norma era gravemente atentatria do direito tutela
jurisdicional efectiva, porque penalizava excessivamente o autor. Actualmente, o artigo
38 do CPTA vem esclarecer a possibilidade de obter indemnizao em face da caducidade do direito de aco impugnatria da validade do acto/norma, pelo que a sombra
desta norma foi totalmente expurgada.
O artigo 4 do RRCEE, na sua vertente tipicamente processual, prende-se sobretudo com
a possibilidade hoje muitssimo ampla de lanar mo de providncias cautelares no
contencioso administrativo (jurisdio competente em sede de efectivao da responsabilidade civil das entidades pblicas). O autor poder ser penalizado pela no tentativa de travar a actuao lesiva ou de promover a paralisao, ainda que provisria, dos

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efeitos desta mas no pela no obteno de ganho de causa nessa sede. Por exemplo,
tratando-se da ordem de demolio de um imvel, ser aconselhvel requerer de imediato a suspenso dos efeitos do acto, sob pena de a aco de impugnao se transformar (eventualmente logo pela via do artigo 45 do CPTA) em aco de efectivao da
responsabilidade
Nessa vertente processual que o preceito claramente inculca, a nosso ver, a tarefa mais
importante que caber ao juiz administrativo, a propsito da regra do artigo 38/1 e da
sua articulao com a do artigo 4 do RRCEE, ser a de determinar que margem de
autonomia admissvel, do ponto de vista da posio do destinatrio do acto lesivo, no
que toca conformao da sua posio processual; ou seja, que margem haver para
que a utilizao de meios no impugnatrios como reaco a actos ilegais seja ainda
considerada como meio processual adequado para os efeitos do artigo 4 RRCEE.
Por outras palavras, a questo que aos tribunais administrativos poder ser colocada a
de saber se, em casos onde a eliminao do acto lesivo fosse uma possibilidade, mas
onde o autor escolheu no a utilizar - quer por antever que aps a deciso da aco
(qualquer que ela seja) j no ser possvel a reconstituio natural 37, quer por simples
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Carlos FERNANDES CADILHA, Regime da responsabilidade civil, cit., nota 2 ao artigo 4, d exemplos
de casos em que isto poder acontecer: actos denegatrios de licenas precrias ou de curta durao,
actos de concesso de servios pblicos temporalmente limitados.

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escolha, tendo em conta os seus interesses -, poder posteriormente vir a invocar a

invalidade do acto apenas em sede de aco administrativa comum, sem ser por isso
considerada a existncia de culpa do lesado.
FERNANDES CADILHA d um exemplo que nos parece ilustrar bem os casos mais problemticos, que so os da escolha entre meios processuais impugnatrios e no impugnatrios: o caso do acto de demisso ilegal, no impugnado pelo funcionrio demitido,
que depois apresenta pedido de indemnizao pelos danos causados pelo acto ilegal38.
verdade que, neste caso, o destinatrio do acto poderia t-lo impugnado e eliminado da
ordem jurdica, o que permitiria a reconstituio da situao jurdica violada, implicando, em princpio, reconstituio natural atravs da reintegrao e pagamento de todas
as quantias no recebidas durante o perodo de demisso ilegal. Contudo, dificilmente
poder negar-se ao lesado uma possibilidade alternativa: no pretendendo a reintegrao, peticionar exclusivamente a atribuio de uma indemnizao pecuniria pelos
danos causados por demisso ilegal, sem ser por isso prejudicado ao nvel do quantum
indemnizatrio devido, nos termos do artigo 4 do RRCEE 39.
A norma do artigo 4 do RRCEE de saudar, lamentando-se apenas, no que funo
administrativa mais directamente concerne, a terminologia algo arcaica do preceito. Na
realidade, surgindo aps a reforma da legislao processual administrativa, o artigo 4
ainda circunscreve (mesmo que exemplificativamente) "a via processual adequada"
"eliminao do acto lesivo"40, em vez de ter adoptado uma frmula mais abrangente
como, por exemplo, a cessao de efeitos da conduta lesiva (que cobriria, quer actuaes materiais e jurdicas, quer aces e omisses).

3.2. Funo jurisdicional

No mbito da funo jurisdicional, a culpa do lesado interfere sobretudo no plano da

Carlos FERNANDES CADILHA, Regime da responsabilidade civil, cit., nota 2 ao artigo 4.

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Assim, Carlos FERNANDES CADILHA, Regime da responsabilidade civil, cit., nota 2 ao artigo 4.

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Recorde-se que, nos termos do artigo 58/4 do CPTA, o prazo de impugnao dos actos administrativos
anulveis estabelecido no n 2/b) do mesmo preceito, no peremptrio, dada a possibilidade de, invocando ter sido induzido em erro, ter laborado em erro desculpvel ou ter sido confrontado com um justo
impedimento, o interessado poder propor a aco de anulao at ao prazo-limite de um ano, contado
nos termos do artigo 59/1, 2 e 3 do CPTA.

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lesado possa influenciar decisivamente a actividade in judicando salvo, porventura,

quando falsifica dados e documentos carreados para o processo, levando a uma errnea
avaliao por parte do julgador.

Doutrina

actividade administrativa dos tribunais, dificilmente se vislumbrando situaes em que o

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O princpio de colaborao, com sede no artigo 519/1 CPC, investe as partes no dever
de cooperao com o tribunal com vista descoberta da verdade. A violao deste
dever importa em atrasos na administrao da justia, pois o tribunal ter que se valer
dos seus poderes inquisitrios para apurar factos e prova relevante o que tem custos
temporais na tramitao do processo. Por isso o Tribunal Europeu dos Direitos dos
Homem elege como um dos critrios de apuramento e gradao da responsabilidade
dos Estados nos processos em que so acusados de violao do direito tutela efectiva
na vertente de administrao de justia em prazo razovel (artigo 6 da Conveno Europeia dos Direitos do Homem, desde 1997 expressamente incorporado no artigo 20/4
da CRP) o comportamento das partes, nomeadamente daquela que reclama a indemnizao41.
3.3. Funo poltico-legislativa
No que tange funo poltico-legislativa, em razo da sua unidireccionalidade, no se
vislumbra espao til para a figura da culpa do lesado na efectivao da responsabilidade por facto da mesma.

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4. Prescrio do direito indemnizao

O artigo 5 do RRCEE42 dispe sobre a prescrio do direito indemnizao por factos
de qualquer uma das funes inscritas no diploma. F-lo de forma remissiva, para o artigo 498 do CC, bem assim como para os artigos 318 a 322 (no que toca suspenso
da prescrio) e 323 a 327 (no que importa interrupo da prescrio), todos do CC.
O artigo 498/1 do CC fixa em 3 anos o prazo-regra de prescrio do direito a reclamar
indemnizao por danos (bem como o direito de regresso entre responsveis), contados
desde a data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe assiste, sendo certo
que nunca depois de decorridos mais de 20 anos sobre o facto lesivo (cfr. o artigo 309
do CC). Caso o facto ilcito tambm constitua crime sujeito a prazo prescricional mais
longo, este prevalece sobre o prazo civil (artigo 498/3 do CC)43.

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Cfr. Ireneu CABRAL BARRETO, A Conveno Europeia dos Direitos do Homem, Anotada, 2 ed., Coimbra, 1999, p. 148.
42

Sobre o artigo 5 do RRCEE, Carlos FERNANDES CADILHA, Regime da responsabilidade, cit., pp. 93 e
segs.
43

Cfr. o artigo 118/1 do Cdigo Penal, que consagra prazos prescricionais do procedimento criminal que
oscilam entre 15 a 2 anos, consoante a moldura penal do ilcito.