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22 e Rapport du Gouvernement au Parlement sur le contrle a posteriori exerc par le reprsentant de lEtat sur les actes des collectivits territoriales 2010-2011-2012

www.collectivites-locales.gouv.fr

Rapport
du Gouvernement au Parlement
sur le contrle a posteriori
exerc par le reprsentant de lEtat
sur les actes
des collectivits territoriales

22me rapport

Annes 2010 2011 2012

Direction gnrale des collectivits locales

Sommaire
CHAPITRE I - LE CONTRLE DE LGALIT ............................................................................ 7
1. CADRE JURIDIQUE ET CONTEXTE RCENT DU CONTROLE DE LGALIT .................................... 7
1.1 Le champ du contrle de lgalit ....................................................................................................... 7
1.2 Les caractristiques juridiques du contrle de lgalit ................................................................... 8
1.3 La modernisation du contrle de lgalit .......................................................................................... 9

2. UNE ORGANISATION DU CONTRLE DE LGALIT MODERNISE MAIS QUI NCESSITE DTRE


CONSOLIDE .......................................................................................................................... 13
2.1 La centralisation du contrle en prfecture .................................................................................... 13
2.2 Les services en charge du contrle ................................................................................................. 14
2.3 Une coopration dune tendue variable avec les autres services dconcentrs ................... 17
2.4 Un recours apprci au ple interrgional dappui au contrle de lgalit ................................ 18
2.5 La progression de la tltransmission : lapplication ACTES ...................................................... 20

3. UN CONTROLE PLUS CIBL ET PLUS PDAGOGIQUE.............................................................. 23


3.1 Une priode triennale marque par une concentration des efforts de contrle sur les actes
prioritaires .................................................................................................................................................. 23
3.2 La mise en uvre des trois strates de contrle : une politique adapte avec quelques points
de vigilance ................................................................................................................................................ 27
3.3 Une dmarche prcontentieuse voluant vers le conseil............................................................. 29
3.4 Le maintien du recours contentieux malgr des dfrs peu nombreux au regard du nombre
dactes contrls ....................................................................................................................................... 34

4. UNE MISSION DE CONSEIL CROISSANTE DONT LES LIMITES RESTENT A DFINIR .................... 38
4.1 Des demandes basiques aux prestations juridiques pointues .................................................... 38
4.2 Une activit qui se prte difficilement lvaluation quantitative ................................................ 41
4.3 Le rle des sous-prfectures en matire de conseil ..................................................................... 42

CHAPITRE II - LE CONTRLE BUDGTAIRE ........................................................................ 44


1. LE CONTROLE BUDGTAIRE EST UN CONTRLE SPCIFIQUE DE LA LGALIT DES ACTES
BUDGTAIRES LOCAUX ........................................................................................................... 44
1.1. Un contrle spcifique dont lobjet est, dans quatre cas limitativement prvus par la loi, la
rformation des actes budgtaires irrguliers ...................................................................................... 44
1.2 Les cas douverture du contrle budgtaire ................................................................................... 44

2. LANALYSE QUANTITATIVE DES EXERCICES BUDGTAIRES 2010, 2011, 2012 ......................... 45


2.1 La fiabilit des modes de comptabilisation sest accrue............................................................... 45
2.2 Le nombre des actes budgtaires transmis au reprsentant de lEtat diminue mais demeure
important .................................................................................................................................................... 45
2.3 Le respect des dlais lgaux pour ladoption des actes budgtaires locaux sest amlior ... 45
2.4 Le nombre des budgets vots en dsquilibre tend diminuer et le nombre des saisines de
la CRC pour ce motif demeure faible. .................................................................................................... 49
2.5 Le nombre de comptes administratifs prsentant un dficit rel progresse entre 2009 et 2011
puis diminue nettement en 2012 ............................................................................................................ 52
2.6 Le contrle de linscription et du mandatement des dpenses obligatoires ............................. 53
2.7 Laction des services prfectoraux permet de rgulariser la majorit des actes budgtaires
locaux non-conformes sans intervention du juge ................................................................................. 57

3. LA MISSION DE CONTRLE BUDGTAIRE SEXERCE DANS UN CADRE CONTRAINT ................. 58


3.1. Les dlais fixs par la loi pour lexercice du contrle budgtaire sont particulirement
contraints .................................................................................................................................................... 58
3.2. La complexit du droit applicable en matire de contrle budgtaire peut susciter des
difficults dinterprtation ......................................................................................................................... 59
3.3. La matrise par les collectivits locales de leur cadre budgtaire et comptable demeure
insuffisante ................................................................................................................................................. 61

4. LES ACTIONS MENES POUR AMLIORER LEXERCICE DU CONTRLE BUDGTAIRE ............... 63


4.1. Loptimisation et la modernisation de la mission de contrle budgtaire ................................. 63
4.2. Lappui apport aux services prfectoraux pour lexercice du contrle budgtaire ................ 66
3

INTRODUCTION
Conformment aux dispositions des articles L. 2131-7, L. 3132-2 et L. 4142-2 du
code gnral des collectivits territoriales (CGCT), le Gouvernement soumet tous les trois
ans au Parlement un rapport sur le contrle a posteriori exerc lgard des actes des
collectivits territoriales par les reprsentants de lEtat dans les dpartements et les rgions.
La Constitution, en son article 72, leur confie en effet la charge des intrts nationaux, du
contrle administratif et du respect des lois dans les collectivits territoriales.
Ce vingt-deuxime rapport qui porte sur les annes 2010, 2011 et 2012 concerne
dune part, le contrle de lgalit, dautre part, le contrle budgtaire. Il dresse un bilan
statistique et souligne les faits et les volutions les plus notables sur la priode de rfrence,
qui apparat comme lune des plus marquantes depuis la mise en place dun contrle a
posteriori en 1982.
Ainsi, pour le contrle budgtaire comme pour le contrle de lgalit, cette priode at-elle t marque par :
la centralisation du contrle en prfecture pour amliorer son efficacit et la
redfinition du rle des sous-prfectures, accompagnes dune rduction des
effectifs de 36% pour le contrle de lgalit et de 40% pour le contrle budgtaire
entre 2008 et 2012 ;
le dveloppement du rle en amont des prfectures par des actions dinformation, de
prvention et de conseil auprs des collectivits territoriales permettant une
scurisation et une rgularisation des actes et des documents budgtaires et
contribuant limiter la ncessit de saisir le juge (administratif ou financier) ;
la complexit croissante des rglementations qui ncessite un degr dexpertise de
plus en plus soutenu de la part des agents et qui explique le recours croissant des
prfectures lexpertise juridique du ple interrgional dappui au contrle de lgalit
(PIACL) et des services centraux de la Direction gnrale des collectivits locales ;
les progrs en matire de dmatrialisation par la tltransmission des actes par
lintermdiaire des applications ACTES et ACTES budgtaire ;
la poursuite des collaborations avec les autres services dconcentrs de lEtat, en
particulier avec les directions dpartementales des finances publiques et les
directions dpartementales des territoires [et de la mer], dans un contexte de mise en
uvre de diffrentes rformes (fiscalit directe locale, fiscalit de lurbanisme,
dveloppement de lintercommunalit).
Le contrle de lgalit a connu une volution sensible avec la mise en place dune
politique fortement dirige sur des actes dfinis comme prioritaires, c'est--dire ceux
prsentant des enjeux juridiques, conomiques, financiers ou environnementaux, avec,
ventuellement, des risques de mise en cause judiciaire des lus. Cette politique sest
matrialise par plusieurs circulaires dans des matires particulirement sensibles :
lurbanisme, qui a fait lobjet dune circulaire en septembre 2009, la commande publique en
septembre 2010 et la fonction publique territoriale en mars 2012. En outre, une circulaire
gnraliste a prcis, en janvier 2012, les modalits dlaboration des stratgies
dpartementales de contrle. Laccent mis sur les actes les plus porteurs denjeux a eu pour
corollaire de pratiquer, lgard des actes nentrant pas dans la qualification prioritaire ,
au plan national ou local, un contrle fond sur une mthodologie laisse lapprciation de
chaque prfecture.
Cet effort de priorisation a galement t conduit dans le domaine du contrle
budgtaire et va tre poursuivi. Des orientations nationales ont t dfinies en retenant
notamment comme priorits : le suivi de lencours de la dette des collectivits territoriales,
les emprunts structurs, les engagements souscrits auprs dorganismes satellites, les actes
lis la rforme de la fiscalit professionnelle. Paralllement la stratgie en matire de
contrle de lgalit, les prfectures ont labor une stratgie en matire de contrle
5

budgtaire. Celle-ci sappuie dailleurs sur le rseau dalerte des finances locales, dispositif
rcemment rnov, qui joue un rle cl dans la prvention et la surveillance de la situation
budgtaire et de la sant financire des collectivits et tablissements publics locaux.
Lensemble des actions dj menes (centralisation, priorisation, dmatrialisation) et
celles renforcer ou poursuivre pour moderniser le contrle de lgalit et le contrle
budgtaire (notamment les actions dinformation et de formation) sont dautant plus
ncessaires que la mise en cause du reprsentant de lEtat pour carence dans lexercice de
sa mission de contrle nest plus exceptionnelle. Une vigilance particulire incombe aux
services prfectoraux non seulement pour garantir la crdibilit et lefficacit des contrles,
mais galement pour accompagner et scuriser les projets et les actions des collectivits
territoriales.

CHAPITRE I - LE CONTRLE DE LGALIT


1. CADRE JURIDIQUE ET CONTEXTE RCENT DU CONTROLE DE LGALIT
La mission du prfet en matire de contrle de lgalit des actes des collectivits territoriales
et de leurs tablissements publics est fixe par larticle 72 (dernier alina) de la Constitution1.
A la suite des lois de dcentralisation de 1982, la tutelle a t remplace par un contrle a
posteriori.
Une dmarche de modernisation du contrle de lgalit, la fois dans son organisation et
dans son contenu, a t engage depuis 2006, faisant voluer les contours de cette mission.
Un corpus de circulaires, tabli entre 2006 et 2012, a ainsi renouvel le cadre de cette
mission constitutionnelle dont la priode 2010 2012, couverte par le prsent rapport,
permet de dresser un premier bilan.

1.1 Le champ du contrle de lgalit


Le contrle de lgalit sexerce sur une liste dactes dfinie par la loi et manant de multiples
personnes morales essentiellement publiques et ventuellement prives.

Un ventail large dacteurs locaux

Sont concerns par le contrle de lgalit du reprsentant de lEtat : les collectivits


territoriales, leurs groupements (tablissements publics de coopration intercommunale,
syndicats mixtes), les tablissements publics locaux qui leur sont rattachs (par exemple :
rgies, centres communaux ou intercommunaux daction sociale, services dpartementaux
dincendie et de secours, offices publics de lhabitat), les tablissements publics locaux
denseignement, les tablissements publics sociaux et mdico-sociaux et des structures plus
spcifiques comme les centres de gestion de la fonction publique territoriale ou les
tablissements publics de coopration culturelle.
Les collectivits territoriales comprennent celles rgies par larticle 72 de la Constitution
(communes, dpartements, rgions, collectivits statut particulier), par larticle 73
(dpartements et rgions doutre-mer : Guadeloupe, Guyane, Martinique, Runion, Mayotte),
par larticle 74 (collectivits doutre-mer : Polynsie franaise, Saint-Barthlemy, SaintMartin, Saint-Pierre-et-Miquelon). Sy ajoute une collectivit publique sui generis, la
Nouvelle-Caldonie.

Les actes soumis lobligation de transmission au reprsentant de lEtat

Seule une partie des actes produits par les collectivits et les tablissements publics
susmentionns est soumise lobligation de transmission au reprsentant de lEtat. La liste
de ces actes est principalement dfinie dans le code gnral des collectivits territoriales
(articles L.2131-2, L.3131-2, L.4141-2 et L.5211-3), mais galement dans dautres codes
(code de laction sociale et des familles, code de lducation) ou textes (loi n84-53 du 26
janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives la fonction publique territoriale).
Toutefois, en vertu dun pouvoir dvocation, le prfet peut demander communication dactes
autres que ceux soumis lobligation de transmission (articles L.2131-3, L.3131-4, L.4141-4
du CGCT) des fins de contrle voire de dfr devant le tribunal administratif.
1

Article 72, alina 6 : Dans les collectivits territoriales de la Rpublique, le reprsentant de l'Etat, reprsentant de chacun
des membres du Gouvernement, a la charge des intrts nationaux, du contrle administratif et du respect des lois.

A contrario, deux catgories dactes sont exclues du contrle de lgalit : les actes de droit
priv - les collectivits ou les tablissements publics pouvant parfois agir comme des
particuliers - et les actes pris par les autorits locales lorsquelles agissent au nom de lEtat
(fonctions dtat civil, de police judiciaire).
1.2 Les caractristiques juridiques du contrle de lgalit
Le contrle de lgalit est une comptence exclusive du prfet, sauf exception2. Un ministre
ne peut se substituer lui pour accomplir cette mission constitutionnelle. Cependant, le
prfet peut dlguer sa signature:
- pour les dfrs : au sous-prfet, son dlgu dans larrondissement ou lchelle
du dpartement, au secrtaire gnral de la prfecture ;
- pour les recours gracieux : au sous-prfet, au secrtaire gnral de la prfecture, aux
chefs des services dconcentrs des administrations civiles de lEtat, des agents
en fonction au sein de la prfecture3 .
Les pouvoirs attribus au prfet par les textes lgislatifs et rglementaires et la jurisprudence
ont fix le cadre juridique du contrle de lgalit. Ses caractristiques fondamentales sont
les suivantes :
- le contrle sexerce a posteriori ;
- le contrle porte uniquement sur les aspects de lgalit externe et interne4 des actes
et non sur lopportunit des dcisions des collectivits ou des tablissements ;
- le contrle ne peut aboutir directement lannulation des actes ; seul le juge
administratif est comptent pour en dcider.
Laction du prfet sorganise en deux temps et est soumise des dlais lis aux procdures
contentieuses administratives :

Une phase prcontentieuse

Si lexamen sur le fond et la forme conduit relever des irrgularits, le prfet peut adresser
la collectivit, ou ltablissement public, un recours gracieux dans un dlai de 2 mois
compter de la rception de lacte, en prcisant la ou les illgalit(s) dont lacte est entach et
en demandant sa modification ou son retrait.
Si la collectivit ne rserve pas une rponse favorable au recours gracieux (refus ou rejet
implicite), le prfet dispose dun pouvoir dapprciation5 quant aux suites lui donner. Il peut
ainsi choisir de dfrer, ou non, lacte au tribunal administratif. Peuvent alors entrer en
considration le degr de gravit de lillgalit commise, lintrt gnral ou le cot dune
ventuelle annulation (enjeux financiers).

Une phase contentieuse

Laction contentieuse peut concerner non seulement les actes soumis lobligation de
transmission, mais galement tout acte non transmissible dont le prfet peut demander
communication.

2
Cette mission est dvolue au directeur gnral de lagence rgionale de sant pour les actes des tablissements publics de
sant et pour certains actes des tablissements publics sociaux et mdico-sociaux soumis son autorisation, lautorit
acadmique pour les actes ayant trait laction ducatrice des tablissements publics locaux denseignement.
3
Dcret n 2004-374 du 29 avril 2004 modifi relatif aux pouvoirs des prfets, lorganisation et laction des services de lEtat
dans les rgions et dpartements, articles 39 et 43.
4
Lgalit externe : contrle de la comptence de lauteur de lacte et des rgles de forme. Lgalit interne : contrle du respect
de la hirarchie des normes, des motifs et du but de lacte.
5
CE, 25 janvier 1991, n80969 (Brasseur) ; CE, 28 fvrier 1997, n167483 (commune du Port).

Deux procdures complmentaires peuvent tre utilises par le prfet :


- le dfr, son initiative ou la demande dune personne lse, qui vise demander
lannulation de lacte. Dans lattente de linstruction, lacte continue tre excutoire
et produire des effets juridiques.
- ce dfr peut tre, le cas chant, accompagn dune demande de suspension.
Cette demande, si elle est accorde par le juge, neutralise lexcution de lacte en
attendant le rglement du litige sur le fond. Plusieurs types de demandes de
suspension existent et obissent des rgles particulires (notamment, suspension
automatique en matire de marchs, de dlgations de service public et durbanisme,
suspension en matire de libert publique, suspension en matire de dfense
nationale).
Le prfet a la possibilit de se dsister6, notamment si lacte en cause a, en cours
dinstruction, t modifi ou retir par la collectivit ou ltablissement.
1.3 La modernisation du contrle de lgalit
Les circulaires du 17 janvier 2006 relative la modernisation du contrle de lgalit, du 23
juillet 2009 relative la rorganisation du contrle de lgalit et du 25 janvier 2012 relative
la dfinition nationale des actes prioritaires ont arrt les principes qui animent aujourdhui
lexercice du contrle de lgalit : la dfinition dune stratgie dpartementale axe sur la
notion dactes prioritaires et la centralisation du contrle en prfecture. Celles-ci se sont
accompagnes dvolutions lgislatives (la rduction du nombre dactes transmissibles) et
techniques (le dveloppement de lapplication ACTES) visant complter la dmarche de
modernisation.
La modernisation du contrle de lgalit comporte quatre volets :
- la rduction du nombre dactes soumis lobligation de transmission au reprsentant
de lEtat ;
- la dfinition de priorits de contrle ;
- la centralisation du contrle de lgalit en prfecture ;
- la dmatrialisation de la transmission des actes.

La rduction du nombre dactes soumis lobligation de transmission au


reprsentant de lEtat

La liste des actes transmissibles a t rduite, plusieurs reprises, permettant ainsi un


recentrage du contrle sur les actes les plus significatifs. La loi n 2004-809 du 13 aot 2004
relative aux liberts et responsabilits locales (article 140) a soustrait lobligation de
transmission les dcisions relatives la circulation et au stationnement prises par le maire
ou le prsident du conseil gnral, les dcisions individuelles davancement dchelon et de
sanctions soumises lavis du conseil de discipline et les certificats de conformit en matire
durbanisme, tandis que la loi n2007-1787 du 20 dcembre 2007 relative la simplification
du droit (article 13) a retir de la liste les dcisions du maire relatives l'exploitation, par les
associations, de dbits de boissons pour la dure des manifestations publiques qu'elles
organisent.
Nanmoins, la priode de rfrence du rapport a essentiellement t impacte par
lordonnance n2009-1401 du 17 novembre 2009 portant simplification de l'exercice du
contrle de lgalit. Celle-ci a supprim, au 1er janvier 2010, lobligation de transmission pour
les dlibrations du conseil municipal et du conseil gnral relatives aux tarifs des droits de
voirie et de stationnement, au classement, au dclassement, l'tablissement des plans
6

CE, 16 juin 1989, n103661 (commune de Belcodne).

d'alignement et de nivellement, l'ouverture, au redressement et l'largissement des voies


communales et dpartementales. En matire de fonction publique territoriale, cet allgement
a concern les dlibrations relatives aux taux de promotion pour l'avancement de grade des
fonctionnaires, l'affiliation ou la dsaffiliation aux centres de gestion ainsi que les
conventions portant sur les missions supplmentaires caractre facultatif confies aux
centres de gestion et les dcisions individuelles relatives l'avancement de grade, la mise
la retraite d'office, la rvocation des fonctionnaires.
En dpit de la rduction importante de la liste des actes transmissibles ces dernires
annes, quelques ajustements pourraient encore tre oprs, notamment vis--vis dactes
pour lesquels lintrt gnral nest pas en jeu et vis--vis dactes pour lesquels les tiers
concerns seraient les mieux mme dvaluer lopportunit dun recours pour dfendre
leurs droits (par exemple : reprise de concessions funraires abandonnes, remplacement
temporaire de fonctionnaires en congs maladie).
Par ailleurs, les rductions successives du primtre nempchent pas la persistance de la
transmission dactes chappant cette obligation, par scurit ou par facilit de la part des
collectivits territoriales, avec pour consquence, un surcot administratif li au tri pesant
fortement sur les prfectures.

La dfinition de priorits de contrle

Plusieurs circulaires sont venues prciser dans les domaines de lurbanisme (circulaire du 1er
septembre 2009), de la commande publique (circulaire du 10 septembre 2010) puis de la
fonction publique territoriale (circulaire du 2 mars 2012) les actes sur lesquels doit porter le
contrle de lgalit de faon non exclusive mais prioritaire.
Conformment la circulaire du 25 janvier 2012 relative la dfinition nationale des actes
prioritaires, trois strates de contrle sont dsormais identifiables :
- les priorits nationales : trois domaines ont t cibls (la commande publique,
lurbanisme, la fonction publique territoriale) pour lesquels chaque circulaire
thmatique a dfini plus prcisment les actes enjeux et les points les plus
importants vrifier ;
- les priorits locales : elles sont bases sur les caractristiques du dpartement
(gographiques, socio-conomiques) qui orientent les contrles, particulirement
en matire durbanisme et de commande publique, et sur les risques particuliers
attachs certaines collectivits compte-tenu de leur taille, de leur situation
financire, des irrgularits antrieures quelles ont pu commettre, des relations au
sein des assembles dlibrantes ;
- les actes non prioritaires : il sagit dactes soumis lobligation de transmission sans
entrer dans le champ des priorits prcdentes. Aucun acte ne devant par principe
tre exclu, il appartient au prfet de dterminer, avec lensemble des services de
lEtat, les modalits du contrle de ces actes (chantillon prlev au hasard, ratio
dactes par collectivit ou par domaine, sur signalement uniquement).
Ainsi, en tenant compte des orientations fixes par les circulaires successives, le prfet est
charg darrter chaque anne une stratgie de contrle en adquation avec les moyens
dont il dispose, aprs les concertations ncessaires avec les sous-prfets et, le cas chant,
avec les chefs de services dconcentrs.
La mise en place dune politique cible a conduit une homognisation du contrle sur le
territoire national.

10

Lvolution du rle de ladministration centrale

La Direction gnrale des collectivits locales (DGCL) a dfini, la suite dchanges avec
les prfectures, une politique axe sur la notion dactes prioritaires. Au-del de son rle
habituel dlaboration et dexplication des normes applicables aux collectivits territoriales,
elle a entrepris de dvelopper le pilotage de lactivit lie au contrle de lgalit et
lanimation dun rseau pour mieux appuyer les prfectures.
A cet gard, un suivi de la mise en uvre des directives nationales stratgiques est effectu
par ses services, par lintermdiaire de documents de synthse demands annuellement aux
prfectures sur les stratgies de contrle dpartementales (stratgie en matire de
commande publique en 2011, stratgie globale sur les trois strates de contrle depuis 2012).
Les remontes statistiques, via les indicateurs INDIGO, font galement lobjet dun examen
particulier, notamment sagissant du taux de contrle des actes prioritaires, afin de veiller
latteinte des objectifs fixs dans le cadre du programme annuel de performance concernant
ladministration territoriale de lEtat.
Depuis 2010, lorganisation dune journe dinformation annuelle Paris, runissant les
directeurs des relations avec les collectivits locales et les chefs de bureau du contrle de
lgalit, participe lanimation du rseau, en permettant de communiquer sur les directives
stratgiques, dchanger sur les thmes dactualit du contrle de lgalit et de faire
intervenir des partenaires ministriels extrieurs (ministre de lconomie et des finances,
ministre de lcologie, du dveloppement durable et de lnergie).

La centralisation du contrle de lgalit en prfecture

En cohrence avec la directive nationale dorientation des prfectures 2010-2015, la


circulaire du 23 juillet 2009 a redessin le rle respectif des prfectures et des sousprfectures :
- les sous-prfectures conservent un rle de rception et de slection des actes de leur
arrondissement, dans le cadre des priorits arrtes au niveau dpartemental, avant
transmission la prfecture, ainsi quune fonction de conseil auprs des lus locaux,
en tant quchelon de proximit.
- les prfectures sont charges du contrle des actes pour lensemble du
dpartement et de lappui juridique auprs des sous-prfectures ; les sous-prfets
restent signataires des lettres dobservations prpares par la prfecture sagissant
des actes de leur arrondissement.
La centralisation de lexercice du contrle de lgalit en prfecture a vis la ralisation de
gains defficience, la constitution de services suffisamment toffs pour assurer la
continuit des oprations de contrle et au renforcement des capacits dexpertise des
services en charge du contrle, sachant quune structure unique le ple interrgional
dappui au contrle de lgalit (PIACL) assure galement un deuxime niveau dexpertise
juridique, venant en appui des prfectures.
Les prfectures et les sous-prfectures ont donc vcu une priode de rorganisation
importante entre 2009 et 2012 impliquant le dveloppement du fonctionnement en rseau
entre elles, le renouvellement des quipes, lvolution des procdures et des mthodes de
travail.
La mise en place de cette nouvelle organisation dans la majorit des dpartements conduit
toutefois sinterroger dsormais sur les possibilits dapprofondissement de la
centralisation du contrle de lgalit, envisageables au niveau de la rception et du tri des
actes.
11

La dmatrialisation de la transmission des actes

La dmatrialisation mise en uvre depuis 2002, par lintermdiaire de lapplication ACTES


(Aide au Contrle de lgaliT dmatErialiS), constitue un facteur de modernisation de la
relation avec les collectivits locales. Loutil technique ne permet pas seulement de fluidifier
les circuits de transmission et de rception des actes. Il induit galement des changements
de mthode de travail dans les services en charge du contrle.
Mme si lenvoi par voie papier, par courrier ou par portage, reste majoritaire lheure
actuelle, la progression de la tltransmission est constante et atteint aujourdhui un niveau
significatif. Des amliorations techniques de lapplication sont en prparation et seront de
nature inciter les acteurs locaux se raccorder.

Dans un contexte de complexit normative et de contraintes budgtaires qui ont pes


sur le niveau deffectif consacr lexercice de cette mission, pendant la priode triennale,
lobjectif de la modernisation du contrle de lgalit reste triple :
-

assurer une application homogne du droit sur le territoire national,


concentrer le contrle sur des actes enjeux,
amliorer la scurit juridique des actes notamment par le conseil aux collectivits
territoriales.

12

2. UNE ORGANISATION DU CONTRLE DE LGALIT MODERNISE MAIS QUI


NCESSITE DTRE CONSOLIDE
Le prsent rapport portant sur les annes 2010, 2011 et 2012 permet de dresser un premier
bilan de la mise en uvre de la circulaire du 23 juillet 2009 relative la rorganisation du
contrle de lgalit.
2.1 La centralisation du contrle en prfecture

Une centralisation largement effective

La concentration en prfecture des moyens ncessaires au contrle de lgalit a conduit


une nouvelle rpartition des rles entre prfectures et sous-prfectures :
- les sous-prfectures, destinataires des actes des collectivits territoriales de
larrondissement, slectionnent les actes prioritaires et les transmettent au service de la
prfecture plac sous lautorit fonctionnelle du sous-prfet pour le contrle ; elles
conservent une fonction de conseil auprs des collectivits de larrondissement ;
- les prfectures contrlent les actes prioritaires de lensemble des arrondissements et
soumettent, le cas chant, les recours gracieux la signature du sous-prfet ; elles
reoivent et assurent en outre le tri et le contrle des actes de larrondissement chef-lieu.
La centralisation du contrle a t mise en place par les prfectures progressivement de
2009 2012. Son degr daboutissement nest toutefois pas identique dans tous les
dpartements dans la mesure o le contrle des actes na pas t ncessairement centralis
dans lensemble des domaines. Dans ce dernier cas, des sous-prfectures ont pu conserver
une fonction de contrle partielle, parfois significative.
Ainsi, trois grands types dorganisation sont identifiables :
1. Une centralisation complte (76 dpartements)
Le contrle des actes (priorits nationales, priorits locales, actes non prioritaires) est
entirement effectu en prfecture dans la majorit des dpartements (67) ou presque
entirement (5). Dans ce dernier cas, une sous-prfecture a pu conserver une fonction de
contrle dans un domaine circonscrit li une situation locale spcifique (par exemple :
biens de section ou socits dconomie mixte grant des stations de ski).
Alternativement, dans 4 autres dpartements, la centralisation est intervenue avec une
spcialisation entre prfecture et sous-prfecture. Ainsi, le contrle est dpartementalis
mais une sous-prfecture a pris en charge une catgorie dactes prioritaires, en raison dune
meilleure matrise de la matire ou de la volont de maintenir un effectif dans un
arrondissement.
2. Une centralisation partielle (17 dpartements)
Mme si la centralisation du contrle en prfecture a t mise en uvre, tous les actes
prioritaires ny sont pas contrls (14 dpartements). Les arrondissements continuent
dexercer un contrle dans un ou plusieurs domaines importants. Gnralement, ils
conservent le contrle des actes dans des matires comme lintercommunalit ou le
fonctionnement des assembles locales en se fondant sur une plus grande proximit.
Outre le maintien dune fonction de contrle dans un ou plusieurs domaines dans les
arrondissements, la centralisation du contrle a donn lieu une spcialisation entre
prfecture et sous-prfectures dans 3 dpartements, motive principalement par la volont
de maintenir une expertise sur place et les effectifs correspondants.
13

3. Une centralisation inacheve (10 dpartements)


La prfecture centralise le contrle dans un seul domaine prioritaire, les arrondissements
conservent le contrle des autres actes. La justification rside principalement dans des
particularits gographiques qui ne permettent pas un acheminement des actes dans un
dlai suffisamment court ou dans une mise en uvre plus progressive de la centralisation.
Bien que la centralisation nait t conduite ni au mme rythme, ni selon un schma uniforme
sur lensemble du territoire national, une majorit des dpartements a respect les lignes
directrices de la circulaire du 23 juillet 2009. Les effets positifs de la centralisation pour les
prfectures layant mise en uvre ds 2009-2010 sont rels. Elle a permis de substituer au
contrle de masse sur des actes dimportance ingale un contrle cibl sur les actes
enjeux, de renforcer la capacit dexpertise dans des domaines complexes et dharmoniser
le contrle au niveau dpartemental.
2.2 Les services en charge du contrle

Une rduction des effectifs consquente

Dans le cadre de la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP), la centralisation du


contrle en prfecture avait pour corollaire de ne conserver en sous-prfecture que leffectif
ncessaire la rception et au tri des actes. Lobjectif de rduction demplois en prfectures
et en sous-prfectures tait de 450 ETPT au titre de la modernisation du contrle dont 150
au titre du volet centralisation .
Sur la priode 2008-2012, les effectifs ddis au contrle de lgalit ont diminu de 36,5%,
du mme ordre que ceux du contrle budgtaire (-40,4%), alors que les effectifs dans les
domaines de lintercommunalit et des dotations aux collectivits ont augment de 7,8% et
de 10,9% au sein de la mission des relations avec les collectivits locales.
ETPT annualiss
Contrle de lgalit
Contrle budgtaire
Intercommunalit
Dotations aux collectivits
Total : Relations avec les collectivits locales

2008
1 350
490
230
430
2 500

2009
1 173
418
235
428
2 254

2010
1 019
343
235
477
2 074

2011
927
312
237
466
1 942

2012
857
292
248
477
1 873

2009
ND
ND
1 173

2010
750
269
1 019

2011
723
203
927

2012
683
174
857

Sources : pour 2009 2012 : ANAPREF, pour 2008 : estimation

ETPT annualiss
Prfectures + DDI
Sous-prfectures
Total : Contrle de lgalit

2008
ND
ND
1 350

Sources : pour 2009 2012 : ANAPREF, pour 2008 : estimation

7
Pour 2008, seul le total relations avec les collectivits locales est disponible. La recomposition entre les sous-fonctions
nest pas disponible. Elle a t reconstitue en postulant que leffectif consacr lintercommunalit et aux dotations na pas
chang entre 2008 et 2009 et que la part respective du contrle de lgalit et du contrle budgtaire est reste constante.

14

Le renforcement de la qualification des agents par une meilleure satisfaction des


besoins de formation

La concentration des moyens en prfecture visait renforcer la capacit dexpertise des


quipes et harmoniser les pratiques de contrle lchelle dpartementale voire
interdpartementale dans des domaines prioritaires o la rglementation est multiple et
complexe (urbanisme, commande publique).
Laffectation dagents de catgorie A et B est vivement souhaite par les prfectures comptetenu de la technicit des matires. Elles soulignent par ailleurs limplication et les capacits
dagents de catgorie C qui pourraient tre mieux reconnues au titre de la promotion interne.
Elles insistent galement sur la ncessit de renforcer la formation continue et de rpondre
de manire plus adapte aux besoins toutes catgories confondues.
Llvation de la qualification passe donc avant tout par la satisfaction des besoins en
formation. Le recensement des formations suivies et demandes fait apparatre une disparit
dans le nombre de jours de formation recenss par les prfectures (de quelques jours plus
dune centaine sur trois ans), un effort notable dans loffre propose dans le domaine de la
commande publique sur la priode 2010-2012, une situation ingale dans laccs des
formations en matire durbanisme et une forte demande sur les thmatiques de
lintercommunalit et de la fonction publique territoriale.
Ainsi, la moyenne de jours de formation par agent et par an est proche de 3 jours. Ce chiffre
nest toutefois pas pondr par la rpartition du contrle entre un ou plusieurs bureaux, par
la dure de chaque formation selon la complexit du sujet (principes de base,
approfondissement, thmatique pointue) ou par la proximit des lieux de formation.
Sur la priode de rfrence, des stages de base relatifs aux marchs publics (en particulier
en procdure adapte), aux dlgations de service public (DSP) et aux avenants ont t
suivis dans prs de la moiti des prfectures. La demande se porte dsormais sur des
contrats plus complexes (partenariat public priv, bail emphytotique administratif), des
marchs ou des aspects prcis (matrise duvre et douvrage, procdures spcifiques des
marchs, clauses financires des DSP).
Dans un tiers des prfectures, les agents ont particip des formations en matire
durbanisme, en majorit sur le droit et le contentieux de lurbanisme (lois Grenelle) et sur
llaboration des plans locaux durbanisme. Les liens plus troits avec certaines DDT[M]
permettent aux agents de participer des runions dinformation (club ADS 8) ou des
stages plus techniques. Nanmoins, cette facilit nest pas uniformment accessible tous
les agents de prfecture. De ce fait, le manque doffre de formations en urbanisme au niveau
central et rgional se ressent de faon plus ou moins intense selon les dpartements. Les
besoins sont essentiellement axs sur les procdures des documents durbanisme (PLU et
SCOT) et les oprations damnagement (ZAC), ainsi que sur la connaissance des dernires
volutions juridiques (rforme sur les lotissements).
La fonction publique territoriale reste, au plan national, le domaine prioritaire dans lequel les
formations suivies ont t les moins nombreuses. Une douzaine de prfectures en a
recens. La demande porte presquexclusivement sur les nouvelles dispositions issues de la
loi n 2012-347 du 12 mars 2012 relative l'accs l'emploi titulaire et l'amlioration des
conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, la lutte contre les
discriminations et portant diverses dispositions relatives la fonction publique et, dans une
moindre mesure, sur les rgimes indemnitaires.

Club ADS : runions relatives lapplication du droit des sols

15

Lattente est galement importante dans le champ de lintercommunalit avec des besoins
exprims sur les mutualisations et transferts de comptences, les relations financires entre
EPCI et communes et les dernires volutions lgislatives.
En dehors des secteurs prcdemment voqus, la mise en place de formations sur les
socits dconomie mixte, les socits publiques locales et les interventions conomiques
revient de faon rcurrente.
Une douzaine de prfectures signalent des demandes en droit et contentieux administratif.
En effet, en dehors du contrle de lgalit, les bureaux peuvent galement intervenir dans
des recours contre des arrts du prfet, notamment en matire dintercommunalit.
Par ailleurs, un besoin est plus occasionnellement exprim, au moment de la prise de poste,
en termes de mthodologie du contrle des actes. Sur ce plan, les mthodes de contrle se
sont rationalises puisque les agents en charge du contrle utilisent des fiches ou des grilles
de contrle type, dans un ou plusieurs domaines, dans 74 prfectures (59 % pour le contrle
des marchs ou des dlgations de service public, 24 % pour les actes durbanisme, 13,5%
pour les actes de fonction publique territoriale et moins de 5% dans dautres domaines). Soit
ces grilles ont t labores en interne et enrichies au fil de lexprience des agents, soit
elles proviennent des annexes des circulaires ministrielles thmatiques ou des modles
conus par le PIACL, en particulier pour la commande publique. Ce type doutils participe
lharmonisation du contrle en garantissant que les mmes points sont contrls pour
chaque acte identique.

Lvolution contraste des postes entre prfectures et sous-prfectures

La majeure partie des prfectures estime que les postes de chargs de contrle de lgalit
sont attractifs et valorisants dans un parcours professionnel, en raison des capacits
danalyse et de rdaction et des comptences juridiques que les agents y dveloppent. A
quelques exceptions prs, elles connaissent peu ou pas de difficults pourvoir les postes
vacants et la rotation nest pas extrmement importante. Au vu de la complexit des
rglementations mobiliser pour le contrle, une anciennet suprieure dans ce type de
postes est dailleurs juge prfrable pour permettre une monte en puissance du contrle et
pour rentabiliser les actions de formation.
Par ailleurs, la professionnalisation du contrle suppose une spcialisation. Gnralement, le
ou les bureaux en charge du contrle sont organiss en sections thmatiques. La
polyvalence, c'est--dire le contrle dactes de diffrents domaines par un mme agent, est
donc rare. Dans cette configuration, lorganisation retenue affecte les agents sur le contrle
des actes lchelle dun arrondissement et non pas par thmatique.
La centralisation du contrle en prfecture na pas conduit un transfert en nombre des
personnels des sous-prfectures vers les prfectures. Le renouvellement des quipes qui
sen est suivi a donc pu obrer les rsultats (taux de contrle des actes, taux de recours
gracieux) dans certains dpartements, la formation des arrivants ncessitant plusieurs mois.
Le constat est plus paradoxal sagissant des postes, essentiellement de catgorie C,
maintenus en sous-prfectures pour la rception, le tri et larchivage des actes lorsque la
centralisation est effective. Dun ct, ces tches sont perues comme rptitives et peu
intressantes, de lautre, la slection des actes prioritaires constitue une opration
essentielle dans le processus. En effet, la slection requiert un niveau de connaissances
suffisant dans des domaines varis pour identifier correctement les actes prioritaires et ne
pas transmettre en prfecture trop dactes non prioritaires ou nentrant pas dans le cadre du
contrle alatoire. En cas de difficults constates, les prfectures ont labor des tableaux
ou des fiches pour faciliter lappropriation de la stratgie et la reconnaissance des actes
16

prioritaires et, au besoin, des runions sur place ont eu lieu. Peu de prfectures font tat de
difficults persistantes concernant les oprations de tri effectues en sous-prfectures.
Nanmoins, les agents des sous-prfectures consacrent rarement la totalit de leur temps
de travail cette mission. Ils neffectuent plus de contrle de fond. Il en rsulte souvent une
perte de comptences qui limite aux sollicitations les plus simples leur participation la
fonction conseil aux collectivits locales qui, de fait, est de plus en plus assure par les
prfectures.
2.3 Une coopration dune tendue variable avec les autres services dconcentrs
Certaines prfectures associent ou consultent les autres services dconcentrs pour la
dfinition de la stratgie de contrle dpartementale. En revanche, elles sappuient des
degrs divers sur ces derniers pour les aider dans le contrle ou pour reprer en amont les
situations risques ou enjeux.

La dlgation du contrle dans le domaine de lurbanisme

Lurbanisme est le domaine dans lequel la collaboration avec dautres services dconcentrs
de lEtat est la plus dveloppe. Outre la mise disposition deffectifs au sein du service de
la prfecture en charge du contrle, le choix de dlguer directement le contrle de tout ou
partie des actes la direction dpartementale des territoires [et de la mer], lune des units
territoriales de la direction rgionale et interdpartementale de lquipement et de
lamnagement dIle-de-France ou la direction de lenvironnement, de lamnagement et du
logement (collectivits doutre-mer) a t entrin dans 39 dpartements :
- 20 prfectures ont transfr la totalit du contrle ;
- 17 prfectures ont dlgu uniquement le contrle des documents de
planification ;
- 2 prfectures ont dlgu le contrle des seules autorisations individuelles.
Dans un souci de rationalisation des circuits et de scurit juridique, la possibilit de recevoir
les actes directement en service dconcentr lorsque le contrle est dlgu par le prfet
mriterait dtre expertise. Actuellement, seuls le prfet et son dlgu dans
larrondissement sont reconnus comme autorits habilites recevoir les actes9, ou par
drogation lgislative, dans le cadre dune dlgation, lautorit acadmique pour certains
actes des tablissements publics locaux denseignement.
Les runions entre la prfecture et la DDT[M] sont organises selon une frquence plus
soutenue quavec les autres services dconcentrs. La DDT[M] tant le service instructeur
des demandes individuelles lorsque les communes ne sont pas autonomes, loctroi ou le
refus de permis ne suivant pas son avis font lobjet de signalements. Lenjeu est de garantir
une cohrence dans les positions de lEtat entre linstruction et le contrle. Son appui
technique est galement sollicit par les prfectures dans les dossiers deau et
dassainissement.
Certaines prfectures font nanmoins part de leurs craintes concernant les effectifs de ces
services dconcentrs affects cette mission. Or, les collectivits territoriales sont
amenes se doter de plus en plus de plans locaux durbanisme, de schmas de cohrence
territoriale et de plans de prvention des risques ainsi qu les faire voluer.

CE, 6 juillet 2007, n298744, Saint-Paul-Trois-Chteaux

17

Paralllement, la perspective dun moindre recours aux services des DDT[M] en tant que
service instructeur des ADS, position qui facilite le signalement de situations auprs de la
prfecture, est galement perue comme appelant un renforcement du contrle de lgalit.

Les autres domaines et formes de coopration

Aprs lurbanisme, les domaines dans lesquels les changes interviennent le plus
frquemment entre services concernent
lintercommunalit (aspects financiers et
comptables), la fiscalit locale et la commande publique. A ce titre, viennent en premire
ligne les directions dpartementales ou rgionales des finances publiques (DDFIP ou
DRFIP), puis les directions dpartementales de la protection des populations (DDPP) ou de
la cohsion sociale et de la protection des populations (DDCSPP) et les directions rgionales
des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi
(DIRECCTE).
En revanche, le degr de formalisation est trs variable : changes par mel sur des dossiers,
runions ponctuelles ou priodicit fixe, groupes de travail mis en place. Des conventions
ont t signes dans 8 dpartements pour encadrer le fonctionnement et les changes
dinformations (urbanisme, commande publique, contrle financier et budgtaire). La
constitution de ples interministriels de comptences, sous la forme de structures
oprationnelles, est reste marginale (8 dpartements et 1 collectivit doutre-mer). Ces
ples concernent exclusivement lurbanisme ou la commande publique et, par consquent,
peuvent comprendre des reprsentants des DDT[M], des DDPP ou DDCSPP, des DDFIP ou
des DIRECCTE.
Les mutualisations entre services dpartementaux par la constitution de ples interservices
ou lintgration dagents spcialiss, ainsi que le prconisait la circulaire du 23 juillet 2009,
nont pas t opres de faon large et se sont concentres sur lurbanisme. Des relations
plus souples et informelles ont t privilgies dont lintensit varie en fonction de lactualit
et des enjeux des dossiers (par exemple, renforcement des changes ou groupe de travail
temporaire au moment de la mise en place du schma dpartemental de coopration
intercommunale).
Ce constat nest pas sans lien avec la situation des autres services galement impacts par
une rduction de leurs effectifs et la fixation dobjectifs propres. Ces facteurs ne permettent
pas toujours denvisager une mise en commun des capacits respectives pour amliorer
lefficacit du contrle. Ainsi, les prfectures signalent-elles une moindre prsence de
reprsentants du service en charge de la concurrence dans les commissions dappel
doffres10 qui se rvlait utile en termes de signalements. Un renforcement de la coordination
interministrielle serait hautement souhaitable en matire de commande publique la fois
pour cibler les marchs enjeux, mais galement pour dtecter et lutter plus efficacement
contre les pratiques anticoncurrentielles.
2.4 Un recours apprci au ple interrgional dappui au contrle de lgalit
Cr titre exprimental en 2002 au bnfice de cinq rgions et rattach la DGCL, le ple
interrgional dappui au contrle de lgalit (PIACL) a vu son champ daction tendu
lensemble des dpartements mtropolitains, hors Ile-de-France, en 2007, puis ceux de
loutre-mer en 2009. Son ressort stend dsormais 93 dpartements.
10
Article 23-II du code des marchs publics : Lorsqu'ils y sont invits par le prsident de la commission d'appel d'offres, le
comptable public et un reprsentant du service en charge de la concurrence peuvent participer, avec voix consultative, aux
runions de la commission d'appel d'offres. Leurs observations sont consignes au procs-verbal.

18

Le PIACL remplit une triple mission :


- titre principal, lassistance juridique qui englobe le conseil dans les domaines de
lintercommunalit, la commande publique, lurbanisme et la domanialit, la fonction
publique territoriale, les institutions locales, les pouvoirs de police des autorits
locales, les interventions conomiques et les services publics locaux, ainsi que, le
cas chant, laccompagnement dans le contrle et la phase contentieuse ;
- linformation par l'intermdiaire notamment de son site intranet accessible toutes les
prfectures ainsi que des grilles de contrle ou encore par la diffusion de veilles
juridiques en matire de commande publique, de fonction publique territoriale et
prochainement d'urbanisme et domanialit ;
- la formation, notamment par des actions sollicites par les prfets pour rpondre
des besoins prcis.
Nombre de saisines et
rponses par nature de
demande
Conseil
Contrle
Contentieux
TOTAL

2010

2011

1088
307
36
1431

1042
317
42
1401

2012
1219
279
26
1524

Le recours au PIACL seffectue principalement en cas de difficults juridiques qui peuvent


sexprimer par la complexit dun dossier ou le caractre indit dune problmatique, par des
incertitudes sur linterprtation de textes ou de la jurisprudence, par la contestation par une
collectivit de lanalyse juridique mene par une prfecture ou, dans une moindre mesure,
pour conforter une expertise juridique avant une ventuelle poursuite prcontentieuse ou
contentieuse. Par ses rponses accessibles pour lensemble des prfectures, le PIACL
contribue lharmonisation de linterprtation des textes guidant le contrle.
Les saisines des prfectures portent majoritairement sur lintercommunalit, la commande
publique et la fonction publique territoriale. Le domaine de lurbanisme apparat un peu plus
en retrait, ce qui sexplique par le rle daccompagnement et de conseil jou par les DDT[M]
auprs des collectivits et dappui et dexpertise auprs des prfectures.

Nombre de saisines et
rponses par thmatique
Commande publique
Urbanisme et intervention
foncire
Fonction publique territoriale
(agents publics)
Intercommunalit
Institutions locales
Interventions conomiques
Domanialit et biens
Services publics locaux
Police
Action sociale
Budgets, finances, gestion
Autres
TOTAL

2010

2011

2012

248

228

221

75

143

141

240

231

246

320
186
65
68
72
35
35
41
27
1431

249
195
59
71
47
41
34
68
35
1401

382
198
72
52
62
39
36
40
35
1524

Les prfectures font unanimement part de leur satisfaction de disposer dun service comme
le PIACL dont le contenu et le dlai des rponses sont largement apprcis. Le dlai de
19

traitement moyen des saisines correspondait 11,4 jours en 2010, 11,1 jours en 2011 et
11,9 jours en 2012. La consultation de la base des rponses permet galement dobtenir,
sans besoin de saisine, des prcisions sur des problmatiques similaires dun dpartement
lautre.
Les services parisiens de la DGCL sont eux-mmes saisis des dossiers les plus sensibles
par les prfectures, le nombre de demandes ayant galement tendance crotre.
2.5 La progression de la tltransmission : lapplication ACTES
Lapplication ACTES (Aide au Contrle de lgaliT dmatErialiS), dveloppe au ministre
de lintrieur par une matrise douvrage DGCL et une matrise duvre DSIC a pour objet de
permettre aux collectivits territoriales, leurs tablissements publics locaux et leurs
groupements, dont les tablissements publics de coopration intercommunale ou
interdpartementale, de tltransmettre aux services prfectoraux les actes soumis au
contrle de lgalit et au contrle budgtaire. Lapplication est galement conue pour grer
le prolongement de cet change en offrant au prfet la possibilit de rpondre aux metteurs
initiaux par lenvoi de courriers (notamment de demandes dinformations complmentaires,
de lettre dobservations valant recours gracieux et davis dintention de dfrer) et pour
tltransmettre les dfrs prfectoraux aux juridictions administratives.
Depuis son entre en production, en 2004, lapplication ACTES permet de tltransmettre
tous les actes soumis au contrle de lgalit, les actes rglementaires, les actes individuels,
les actes contractuels, les dlibrations parmi lesquelles les actes budgtaires (dlibrations
arrtant le budget primitif, les dcisions modificatives, les comptes administratifs et les
budgets supplmentaires). Depuis le dbut de lanne 2012, lapplication peut aussi contrler
automatiquement les documents budgtaires au format XML joints aux dlibrations grce
limplmentation dun module appel ACTES budgtaires .
Lenvoi automatique de laccus de rception qui contribue rendre lacte excutoire - sous
rserve des formalits de publication et de notification constitue lintrt essentiel prsent
par lapplication pour les collectivits qui en sont les usagers, lesquelles le reoivent
quasiment en temps rel. Par ailleurs, lapplication sinterface trs facilement avec tous les
outils bureautiques ou de bases de donnes utiliss dans les collectivits.
Les textes lgislatifs et rglementaires autorisant la transmission par la voie lectronique ont
t codifis au sein du CGCT par modification des articles relatifs au rgime juridique des
actes pris par les autorits communales, dpartementales, rgionales, par leurs
tablissements publics locaux et par les EPCI. Ces articles sappliquent aux collectivits de
mtropole et aux DOM11. Larchitecture juridique a t complte par larrt du 26 octobre
2005 modifi portant approbation dun cahier des charges des dispositifs de tltransmission
des actes soumis au contrle de lgalit et fixant une procdure dhomologation de ces
dispositifs : les collectivits doivent passer par un service, le plus souvent externalis chez
des entreprises prives ou, plus rarement, chez des personnes publiques, appeles tiers
de tltransmission . Le tiers de tltransmission est une sorte de postier lectronique
charg dacheminer lacte vers le serveur du ministre. Il est responsable de lauthentification
des metteurs et de lintgrit du flux de donnes.
Le dispositif de tltransmission peut cependant tre internalis dans le cas rare o la
collectivit fait homologuer son propre dispositif ; certains dpartements ont fait ce choix et le
mettent la disposition des communes, de leurs tablissements publics et des EPCI
dsireux de tltransmettre la prfecture de leur ressort territorial commun.
11
Outre larticle L2131-1du CGCT, le texte fondamental est le dcret n 2005-324 du 7 avril 2005 relatif la transmission par
voie lectronique des actes des collectivits territoriales soumis au contrle de lgalit codifi aux articles R. 2131-1 R. 21314. Des textes spcifiques encadrent la tltransmission des actes des collectivits doutre-mer.

20

A lheure actuelle, les collectivits ont une totale libert dadhsion et de raccordement
lapplication ACTES12.
Le rsultat obtenu en 2012 pour lindicateur portant sur le nombre dactes tltransmis
(27,9 %) est suprieur lobjectif fix et actualis (24 %) pour 2012 et atteint dj quasiment
l'objectif fix pour l'anne 2013 (28 %).
Paralllement, le nombre dactes tltransmis continue sa progression, passant de 815 393
en 2010 1 161 543 en 2011 (+ 42,5 %) pour atteindre 1 447 592 en 2012 (+ 24,6 % entre
2011 et 2012), alors mme que le nombre dactes transmis en prfectures et en sousprfectures au titre du contrle de lgalit que ce soit sous format papier ou sous format
lectronique est rest stable sur cette priode.
La progression, plus rapide que prvue, du nombre d'actes tltransmis est en lien troit
avec l'augmentation importante, sur la mme priode, du nombre de collectivits raccordes
qui slevait en 2012 32,4% (contre 21 % en 2011) dune cible value 56 000
collectivits. Le nombre de collectivits utilisant lapplication ACTES fin 2012 stablit
16 829. Pour mmoire, il s'levait 10 580 en 2010 et 12 100 en 2011. Il a donc connu une
variation de + 39 % entre 2011 et 2012.
Lapplication ACTES soriente vers une extension du primtre national par le souhait des
collectivits doutre-mer (COM) et de la Nouvelle-Caldonie de sy raccorder. Les derniers
textes rglementaires permettant la tltransmission sont en cours dadoption. Le dispositif
lgislatif et rglementaire devrait tre achev pour chacune de ces COM courant 2013.
A cette extension territoriale sajoute laugmentation du primtre institutionnel en dehors du
cur de cible initialement assign lapplication ACTES. En effet, dautres structures
souhaitent se raccorder ACTES parmi lesquelles :
- le ministre de lEducation nationale dans le cadre du contrle spcifique effectu
par le prfet sur les EPLE.
- les chambres rgionales des comptes qui souhaiteraient avoir accs directement
la base de donnes ACTES dans le cadre de leurs contrles.
- les juridictions administratives, prolongement normal vers laval du contrle de
lgalit, prvu ds la conception du programme ACTES.
Dautres services administratifs, dpourvus de toute fonction de contrle de quelque nature
quil soit sur les actes des collectivits territoriales, souhaiteraient galement communiquer
avec elles grce lapplication ACTES, la faisant ainsi voluer vers une application sur
tagre , c'est--dire en en faisant un outil qui se prte de multiples usages informatiques,
y compris des usages loigns de son objet mtier initial.
Pour autant, laugmentation du nombre des metteurs est trs dpendante des capacits
dinfrastructure technique ; laugmentation naturelle de la volumtrie sur lapplication,
mme en restant dans le primtre actuel (mme type dactes et mme type dmetteurs,
hors demandes de raccordement des EPLE et des COM), est trs forte. Des metteurs
choisissent de transmettre aux services du prfet des actes et documents rputs non
soumis lobligation de transmission, ce qui accrot la difficult de faire des prvisions
stables car il est malais de modliser lvolution de ce type de transmission.
Lobjectif assign la future version V2 de lapplication ACTES dont lentre en production
tale sur plus de quatre annes aura pour effet dautomatiser une partie des contrles
diligents sur certains actes dits prioritaires tels que les actes durbanisme ou de
commande publique (autorisations doccupation du sol, marchs publics), damliorer les
12

Selon les termes des articles L. 2131-1 et R. 2131-1 du CGCT relatifs aux communes, repris par des dispositions similaires
pour les dpartements rgions et EPCI (ainsi que leurs tablissements publics locaux et les EPCI).

21

fonctionnalits recherche et statistiques / reporting , et de refondre globalement


lergonomie gnrale de lapplication en liaison avec les autres applications du ministre de
lintrieur.
A plus long terme, il est une autre perspective dvolution, encore plus fondamentale pour le
devenir de lapplication ACTES. On peut en effet envisager que, sous leffet de lvolution de
la demande sociale dans le domaine de la transparence de laction institutionnelle, loutil de
tltransmission se transforme en outil de stockage rationnel des dcisions des collectivits
(celles auxquelles le public a, en tout tat de cause, un droit daccs). La base de donnes
de ACTES deviendrait alors un outil dopen data, particulirement adapt toutes les
demandes dextraction et de compilation.
Ainsi, lapplication ACTES constitue un axe majeur de la modernisation de laction publique.

22

3. UN CONTROLE PLUS CIBL ET PLUS PDAGOGIQUE


Le contrle de lgalit connat, dans sa pratique, une double volution de fond : dune part,
un ciblage du contrle sur les actes comportant les plus forts enjeux et dautre part, le
dveloppement dune dimension prventive et pdagogique qui rejoint lactivit de conseil et
limite la ncessit de recourir la phase contentieuse.

3.1 Une priode triennale marque par une concentration des efforts de contrle sur
les actes prioritaires

La transmission dactes non soumis lobligation de transmission : une habitude


difficile rsorber

Les prfectures continuent tre destinataires dactes non soumis lobligation de


transmission au reprsentant de lEtat. Les collectivits territoriales les envoient, la plupart
du temps, par habitude, par mconnaissance de la liste des actes soumis obligation de
transmission, ou dans un souci de scurit juridique.
Outre la diffusion rgulire de circulaires rappelant la liste des actes transmissibles aux lus
locaux et des contacts tlphoniques auprs des collectivits particulirement concernes,
plus dun quart des prfectures (29) a organis un retour systmatique ou frquent de ce
type dactes (renvoi sans cachet de la prfecture, mention du caractre non transmissible sur
lacte, bordereau ou papillon avec la rfrence la dernire circulaire sur le sujet).
Bien quaucun recensement statistique prcis ne puisse tre effectu, une estimation conduit
tablir la proportion dactes non transmissibles rceptionns de lordre de 5%, mme si elle
peut aller jusqu 35% dans quelques dpartements. Cette transmission concerne
essentiellement des actes de la fonction publique territoriale et de police, secteurs o se sont
ports les principaux efforts de rduction du nombre dactes soumis lobligation de
transmission au cours des dernires annes.
Mme si la tendance gnrale correspond plutt une baisse de ce type denvois, la
persistance de ce comportement consomme un temps prcieux en traitement administratif
pour les services de prfecture.

Le volume des actes reus : une stabilit globale et un resserrement pour les actes
prioritaires
1. Les actes reus

Dans un contexte o le nombre dactes pris par les collectivits territoriales a augment du
fait de la multiplication de leurs activits et de leurs comptences, le nombre dactes reus
en prfectures et sous-prfectures est rest relativement stable entre 2010 et 2012, oscillant
entre 5,2 et 5,3 millions.
Dans une perspective plus historique, ce chiffre confirme la baisse progressive, mais
rgulire, du volume dactes reus par les prfectures depuis le pic atteint en 2004 avec 8,3
millions dactes. Il est actuellement comparable celui enregistr au dbut des annes 1990
(5,1 millions en 1991, 5,3 en 1992, prs de 5,2 en 1993).

23

ACTES
REUS
Commande
publique

Nombre
2010

Evolution
2010/2011

Nombre
2011

Evolution
2011/2012

Nombre
2012

628 319

2,3%

642 599

0,3%

644 830

2,6%

1 246 006

7,8%

1 343 456

-4,6%

1 281 061

1 011 165

-2,8%

982 474

-3,1%

178 876

-15,4%

151 335

Autres

2 143 786

3,1%

TOTAL

5 208 152

2,4%

Urbanisme
Fonction
publique
territoriale
Actes de
police

Evolution Part
2010/2012 2010

Part
2011

Part
2012

12%

12%

12%

2,8%

24%

25%

25%

951 834

-5,9%

19%

18%

18%

-4,3%

144 785

-19,1%

3%

3%

3%

2 210 869

-1,4%

2 179 655

1,7%

41%

41%

42%

5 330 733

-2,4%

5 202 165

-0,1%

100% 100% 100%

Source : INDIGO

Au sein des grandes catgories dactes, les variations les plus significatives sont
enregistres dans les domaines de la fonction publique territoriale et des actes de police. Le
nombre dactes reus diminue respectivement de prs de 6% et de 19%. Cette volution est
cohrente puisque les modifications lgislatives intervenues pour rduire le nombre dactes
soumis lobligation de transmission, en particulier lordonnance n2009-1401 du 17
novembre 2009 portant simplification de l'exercice du contrle de lgalit, ont affect
principalement ces domaines. Dans les secteurs de la commande publique et de
lurbanisme, la progression reste mesure en tant infrieure 3%.
Au-del de la moyenne nationale, lchelle des dpartements, les prfectures nont pas
relev de variations statistiques majeures. Elles ont toutefois pu identifier certains facteurs
expliquant des baisses ou des hausses intermdiaires sur les trois exercices.
Ainsi, dans les domaines de la commande publique et de lurbanisme, limpact de la crise
conomique a ralenti les investissements ainsi que les projets de construction des
collectivits comme des particuliers, ce qui sest ressenti surtout entre 2011 et 2012 en
termes de nombre de marchs et de permis de construire reus. A linverse, en rponse la
crise, le remboursement avec un an davance par le fonds de compensation sur la taxe
valeur ajoute (FCTVA) a favoris le maintien doprations dinvestissement par les
collectivits et laugmentation des interventions conomiques de leur part (garanties
demprunts, aides directes aux entreprises, achats de btiments pour la location des
entreprises) a gnr plus dactes.

24

Le relvement du seuil de transmission des marchs, de 193 000 H.T. 200 000 H.T au
1er janvier 2012, na eu que peu deffets sur le volume dactes de la commande publique.
En matire durbanisme, la volont des collectivits territoriales dacclrer certaines
procdures avant des chances lies la loi n 2010-788 du 12 juillet 2010 portant
engagement national pour l'environnement (Grenelle 2) a contribu alimenter le nombre
dactes relatifs aux documents durbanisme (PLU, SCOT). La mise en place de la taxe
damnagement, rsultant de la loi n 2010-1658 du 29 dcembre 2010 de finances
rectificative pour 2010, a galement t source dactes supplmentaires sur lanne 2012.
Dans le domaine de la fonction publique territoriale, la tendance gnrale de baisse, due la
rduction du primtre des actes transmissibles, na pas t remise en cause malgr la mise
en uvre, dans son volet CDIsation , de la loi n 2012-347 du 12 mars 2012 relative
l'accs l'emploi titulaire et l'amlioration des conditions d'emploi des agents contractuels
dans la fonction publique, la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions
relatives la fonction publique.
La mise en place des schmas dpartementaux de coopration intercommunale a gnr
des consultations nombreuses des assembles dlibrantes et de multiples modifications
institutionnelles (primtre, statut, comptences) des EPCI. La croissance du nombre
dactes reus en matire dintercommunalit nest pas rellement perceptible car cette
catgorie est comprise au sein des autres actes .
Parmi les facteurs organisationnels, la rorganisation des services, avec la centralisation du
contrle en prfecture, a conduit une priode dajustement dans les modes de
comptabilisation des actes (rectification des doublons entre prfecture et sous-prfectures et
de la rpartition dans les catgories dactes).
2. Les actes prioritaires reus
ACTES
Nombre Evolution Nombre Evolution Nombre Evolution Part Part Part
PRIORITAIRES
2010 2010/2011 2011 2011/2012 2012 2010/2012 2010 2011 2012
REUS
Commande
250 981
-6,1%
235 761
-4,0%
226 293
-9,8%
23% 22% 23%
publique
Urbanisme

265 515

-4,3%

254 137

-13,8%

218 995

-17,5%

24% 23%

22%

Fonction
publique
territoriale

170 484

-15,2%

144 626

-10,0%

130 168

-23,6%

16% 13%

13%

Actes de police

40 731

-29,5%

28 722

-17,6%

23 670

-41,9%

4%

3%

2%

Autres

367 715

14,8%

422 085

-8,4%

386 725

5,2%

34% 39%

39%

Source : INDIGO

Le nombre dactes prioritaires reus a connu une contraction, en passant de prs d1,1
million en 2010 et 2011 985 851 actes en 2012. En dehors des facteurs conjoncturels
prcdemment voqus qui ont pes globalement sur le nombre dactes reus dans chaque
domaine, cette rduction est mettre sur le compte dun meilleur ciblage des stratgies de
contrle annuelles arrtes par les prfets.
En termes de poids moyen, lurbanisme, avec prs dun quart des actes reus (24,6%), reste
en tte. La fonction publique territoriale reprsente le deuxime secteur pourvoyeur dactes
prioritaires (18,7%), avant la commande publique (12,2%). La comparaison de leur part
respective dans le total des actes reus et le total des actes reus prioritaires montre que la
25

classification prioritaire profite la commande publique en raison des enjeux financiers et


concurrentiels quelle comporte. Celle-ci devient aussi importante que lurbanisme dans le
champ prioritaire avec 22,5%. Les autres secteurs sont quasiment quivalents dans les deux
ensembles avec, toutefois, un lger retrait de la part de la fonction publique territoriale dans
le total des actes prioritaires reus.
Reprsentation moyenne des catgories d'actes parmi les
prioritaires reus entre 2010 et 2012

Reprsentation moyenne des catgories d'actes


dans la totalit reue entre 2010 et 2012

Commande
publique
22,5%

Commande
publique 12,2%
Autres
37,2%

Autres actes
41,5%
Urbanisme
24,6%

Urbanisme
23,3%

Actes de police
2,9%

Actes de police
3%

Fonction publique
territoriale
14,1%

Fonction
publique
territoriale 18,7%

Le volume dactes contrls : une baisse globale et une stabilisation dans le


champ prioritaire

Le contrle des actes peut sapprcier partir des deux ensembles constitus par les actes
reus et les actes prioritaires.
Donnes nationales
Evolution
2010
2011
2012
2010/2011 2011/2012 2010/2012
Actes reus
5 208 152
5 330 733
5 202 165
2,4%
-2,4%
-0,1%
Actes contrls
1 734 558 33,3% 1 317 321 24,7% 1 177 874 22,6%
-24,1%
-10,6%
-32,1%
Actes prioritaires reus
1 095 426
1 085 331
985 851
-0,9%
-9,2%
-10,0%
Actes prioritaires contrls 995 739 90,9% 995 793 91,8% 902 143 91,5%
0,0%
-9,4%
-9,4%
Source : INDIGO
ACTES CONTROLES

Le taux global de contrle des actes a diminu en passant de 33,3% en 2010, 24,7% en
2011 et 22,6% en 2012. Cette baisse est principalement la consquence de la politique de
plus en plus cible sur les actes prioritaires qui a t mene au cours de la priode. Une
circulaire en a prcis les contours en urbanisme en septembre 2009, dans la commande
publique en septembre 2010 et dans la fonction publique territoriale en mars 2012. Les actes
prioritaires reprsentent de faon constante 1/5me des actes reus sur les trois annes de
rfrence (21% en 2010, 20,4% en 2011, 19% en 2012). Si le nombre dactes prioritaires
contrls baisse de 9,4%, cette diminution est proche de celle du nombre dactes prioritaires
reus (-10%). Le contrle prioritaire na donc pas recul dans son intensit.
Le dtail par domaine montre, dailleurs, que leffort de contrle est plus soutenu dans la
commande publique et en urbanisme puisque le contrle diminue dans une proportion plus
faible que le volume reu. En revanche, dans la fonction publique territoriale, la baisse du
nombre dactes contrls est plus accentue que celle du nombre dactes reus, ce qui
marque un certain recul. Le constat est identique pour les actes de police. Nanmoins, il ne
26

sagit pas dans ce cas dune des priorits nationales. Seule la catgorie des autres actes
augmente de 5% dans les deux composantes, ce qui semble imputable aux actes lis
lintercommunalit et, dans une moindre mesure, au fonctionnement des assembles
dlibrantes.
Donnes nationales
2010
2011
Reus
Contrls
Reus
Contrls
Commande publique
250 981 227 441 235 761 214 957
Urbanisme
265 515 236 162 254 137 231 972
Fonction publique territoriale 170 484 154 588 144 626 134 346
Actes de police
40 731
37 677
28 722
27 432
Autres actes
367 715 339 871 422 085 387 086
TOTAL
1 095 426 995 739 1 085 331 995 793
Source : INDIGO
ACTES PRIORITAIRES

2012
Reus Contrls
226 293 213 058
218 995 199 193
130 168 112 055
23 670
20 728
386 725 357 109
985 851 902 143

Evolution
2010-2012
Reus Contrls
-9,8%
-6,3%
-17,5% -15,7%
-23,6% -27,5%
-41,9% -45,0%
5,2%
5,1%
-10,0%
-9,4%

Par ailleurs, les actes prioritaires prsentent souvent un caractre complexe (documents
durbanisme, zones damnagement concert, dlgations de service public, partenariats
public-priv) par le croisement dinformations et de rglementations quils supposent. Sils
ne comptent en eux-mmes que pour un acte, ils requirent dy consacrer un temps de
contrle suprieur (en heures voire en jours) celui des autres actes. La priode de
rfrence est, de plus, marque par le renouvellement partiel des quipes en charge du
contrle en prfecture, ainsi que par la mise en uvre du schma dpartemental de
coopration intercommunal occupant une partie des effectifs. Cest pourquoi le taux de
contrle des actes prioritaires, indicateur de performance figurant dans le programme
administration territoriale de lEtat , na pas autant progress quattendu en restant situ
entre 91% et 92% sur les trois exercices.

Objectif
Rsultat
(arrondi
lunit)

2010

2011

2012

95%

96%

96%

91%

92%

92%

3.2 La mise en uvre des trois strates de contrle : une politique adapte avec
quelques points de vigilance

Une identification des actes prioritaires parfois dlicate

Le tri des actes est une tape importante dans le processus de contrle, notamment pour
viter un nouvel examen larrive en prfecture. Or, lidentification des actes prioritaires
soulve plusieurs difficults. Si lanciennet et la qualification des agents en sous-prfecture
entrent en ligne de compte dans le bon droulement de cette opration, les actions
daccompagnement ponctuelles des prfectures (grilles ou fiches permettant de sapproprier
les caractristiques des actes prioritaires, explications tlphoniques voire sur place) ont
permis de lever assez rapidement cette difficult.
Lobstacle principal est intrinsque certains des actes. A titre dexemples, les permis situs
dans les zones agricoles ou naturelles des plans locaux durbanisme (PLU) ne sont pas
dtectables par un simple balayage visuel, de mme que la catgorie dont relve une
autorisation relative un tablissement recevant du public (ERP). Sagissant des marchs et
de leurs avenants, des calculs peuvent simposer pour dterminer sils franchissent le seuil
dfini pour le contrle prioritaire. La transmission chelonne de pices se rapportant un
27

mme acte peut galement entraver la classification. De facto, le tri se transforme alors en
lecture approfondie ; quelques prfectures voquent mme un pr-contrle .
Par ailleurs, le rsum du document dans lapplication ACTES ne suffit souvent pas dfinir
son caractre prioritaire, ncessitant une ouverture acte par acte pour le vrifier.

Une adhsion aux priorits nationales avec des ajustements locaux prvus par les
textes

La politique de priorisation des actes a rencontr une large adhsion des services car elle
met en adquation la ncessit du contrle, garant du respect du droit et de lgalit devant
la rgle de droit, avec les enjeux qui sattachent aux actes et elle rend lactivit en elle-mme
plus intressante pour les agents.
Les stratgies de contrle dpartementales pour lanne 2012 ont dmontr que les priorits
nationales ont t bien intgres. Les prfectures de la strate 4 (dpartements avec une
population suprieure un million dhabitants) ont utilis les drogations permises par la
circulaire du 25 janvier 2012 en ajustant les seuils ou les montants dclenchant le contrle
prioritaire13. Symtriquement, les dpartements avec une faible densit dmographique ont
adapt ces seuils en sens inverse pour ne pas exclure du contrle un nombre trop grand
dactes (abaissement des seuils dmographiques pour les actes de fonction publique
territoriale, du montant des marchs de travaux).
La liste des priorits nationales est considre comme pertinente et correspond aux
proccupations locales. Deux nuances doivent cependant tre apportes.
Dune part, au sein des critres de priorit, le seuil de 5% du montant initial du march pour
dclarer un avenant prioritaire est peru comme trop bas par rapport ltat de la
jurisprudence.
Dautre part, si les circulaires du 25 janvier et du 2 mars 2012 ont remis laccent sur les actes
de la fonction publique territoriale et conduit des dpartements rinvestir ce champ, cette
priorit a soulev quelques rserves. Ses enjeux restent jugs moindres (actes individuels,
impact budgtaire rel mais plus limit) que ceux attachs aux actes durbanisme (enjeux
vitaux, environnementaux, infrastructurels) ou de la commande publique (enjeux financiers,
socio-conomiques). Comparativement, lintercommunalit, dans ses aspects institutionnels
et de fonctionnement, apparat plus prioritaire que la fonction publique territoriale sur la
priode triennale. Ceci se reflte dailleurs dans le fait que plus de 80% des prfectures lont
inscrite en tant que priorit locale, renouant avec la circulaire du 17 janvier 2006 relative la
modernisation du contrle de lgalit o elle apparaissait comme priorit nationale aux cts
de la commande publique et de lurbanisme-environnement. Cette situation est pour autant
surtout lie limpact de la loi du 16 dcembre 2010 de rforme des collectivits territoriales
et la mise en uvre du SDCI dans les dpartements.
En matire de priorits locales, la latitude laisse aux prfectures ne semble pas autant
utilise quelle pourrait ltre pour ajuster le primtre des actes prioritaires la ralit locale
et aux moyens disposition. En effet, leur nombre est souvent important et elles ne sont
sans doute pas dfinies de faon assez restrictive ou prcise dans des domaines comme les
affaires gnrales et les actes de police. Sur lanne 2012, les priorits locales retenues ont
correspondu aux actes lis lintercommunalit (statuts, comptences) et la vie

13
Concernant la commande publique, 200 000 H.T. pour les marchs de fournitures, de service, de matrise duvre, 1 million
deuros pour les marchs de travaux, suprieur 5% du montant initial du march transmissible pour les avenants. Concernant
la fonction publique territoriale, population des communes et des EPCI suprieure 10 000 habitants pour les actes de
recrutement sur les emplois fonctionnels et les dlibrations relatives au rgime indemnitaire.

28

dmocratique locale (prs de 83% des prfectures), aux actes de police (59%), aux
interventions conomiques (48%), la domanialit et aux biens de section (33%).
Outre la marge de manuvre existante sur les priorits locales, le contrle diffrenci est
galement pratiqu pour permettre datteindre les objectifs fixs dans les domaines
prioritaires en distinguant un niveau allg de contrle (vrification des mentions formelles,
de la comptence de lauteur, de lexistence de motivations, compltude des dossiers) et un
niveau approfondi (en plus des points du contrle allg, vrification dtaille des points de
fond).

Un contrle des actes non prioritaires dune intensit variable

Pour des raisons constitutionnelles et dengagement de la responsabilit de lEtat, le principe


selon lequel aucun acte ne doit tre exclu du contrle de lgalit a t raffirm dans la
circulaire du 25 janvier 2012 prcite. Il est la raison dtre de la troisime strate de contrle :
la dfinition dune mthode pour contrler les actes ne relevant ni des priorits nationales, ni
des priorits locales.
Au titre de lindicateur part des actes prioritaires dans le total des actes contrls ,
lobjectif est de se situer dactes prioritaires pour dactes non prioritaires examins,
avec une marge de plus ou moins 5%. La part des actes prioritaires dans le total contrl a
bondi de 18 points entre 2010 (57,4%) et 2011 (75,6%). Elle est reste au mme niveau en
2012 (76,6%) quen 2011. Ce saut correspond la monte en puissance du contrle cibl,
traduisant lapplication des premires circulaires. Cette part permet galement de vrifier la
ralit du contrle non prioritaire.
Si globalement lobjectif est atteint, des disparits existent dans la mise en uvre du
contrle des actes non prioritaires au niveau des dpartements. En effet, une dizaine de
prfectures indiquent ne pas leffectuer faute deffectif et de temps suffisants. La plupart le
subordonne au temps disponible ventuellement restant lissue du contrle prioritaire. Une
minorit a arrt une mthodologie prcise pour ce troisime tage de la stratgie (nombre
prdfini dactes prlevs par mois ou par semaine, par domaine et/ou par collectivit,
roulement alphabtique par collectivit, chantillon slectionn par la sous-prfecture).
Le contrle non prioritaire repose le plus souvent sur des signalements par les sous-prfets
ou par des tiers en raison dune actualit sur un dossier ou dun litige plutt que sur un
contrle alatoire ou sur un chantillonnage.
3.3 Une dmarche prcontentieuse voluant vers le conseil

Recours gracieux et lettres pdagogiques : entre alternative et complmentarit

La phase prcontentieuse du contrle de lgalit intervient lorsqu lissue du contrle des


actes, des irrgularits de forme comme de fond ont t dceles. En fonction de leur
nombre ou de leur degr de gravit, il appartient au reprsentant de lEtat de dcider de
lenvoi dune lettre dobservations lexcutif local visant demander soit la modification soit
le retrait de lacte en cause. La lettre dobservations quivaut alors un recours gracieux
ayant un effet juridique en termes de dlais dans loptique dune ventuelle procdure
contentieuse.
Sur la priode triennale, le nombre total de recours gracieux est pass denviron 40 000
prs de 30 000, soit une baisse de 25%. Ce chiffre sinscrit dans une volution dflationniste
perceptible depuis le tournant des annes 2000 (niveau de lordre de 170 000 lettres
dobservations). A lexception de la commande publique, secteur o ils sont les plus
nombreux (10 000), tous les domaines enregistrent une diminution significative des recours
gracieux sur la priode 2010-2012.
29

RECOURS GRACIEUX
Commande publique
Urbanisme
Fonction publique territoriale
Actes de police
Autres
TOTAL
Source : INDIGO

Donnes nationales
2010
2011
2012
10 393
10 638
10 041
9 375
7 512
6 503
6 690
4 501
4 250
1 202
680
680
12 833
8 895
8 033
40 493
32 226
29 507

Evolution
2010/2011 2011/2012 2010/2012
2,4%
-5,6%
-3,4%
-19,9%
-13,4%
-30,6%
-32,7%
-5,6%
-36,5%
-43,4%
0%
-43,4%
-30,7%
-9,7%
-37,4%
-20,4%
-8,4%
-27,1%

Ce constat nest pas surprenant dans la mesure o, paralllement, la pratique des lettres
dobservations ne valant pas recours gracieux se dveloppe. Ces lettres, dont la terminologie
peut varier (lettres dites pdagogiques ou pour lavenir), visent appeler lattention des
autorits locales sur des irrgularits de moindre importance, sur des faiblesses ou risques
juridiques contenus dans leurs actes en leur demandant den tenir compte pour les prochains
actes similaires. Elles peuvent toutefois amener les collectivits locales modifier ou
reprendre les actes viss sans attendre. Elles se distinguent des recours gracieux par
labsence de consquence juridique sur le plan contentieux.
Dans 36% des prfectures, les lettres dobservation ne valant pas recours gracieux sont
majoritairement utilises (de lordre de 60 80% de lensemble des lettres). Si ce type de
lettres est privilgi lorsque la nature de lirrgularit nest pas substantielle ou que la
complexit de la rglementation appelle une dmarche dexplication plus que de sanction, il
concerne galement davantage la commande publique. En effet, les observations sur les
marchs interviennent frquemment alors quils sont en cours dexcution. Lanalyse
cots-avantages amne alors rechercher une rponse proportionne aux risques
encourus par les collectivits territoriales, notamment sur le plan financier.
Dans 25% des prfectures, les recours gracieux demeurent la modalit dominante. Ils sont
favoriss parce quils sont jugs plus efficaces et dbouchant sur des rsultats tangibles et
quils prservent une issue contentieuse. Ils sexercent plus particulirement dans les
dossiers durbanisme et dans les cas datteinte aux principes fondamentaux de la commande
publique (libert d'accs, galit de traitement des candidats, transparence des procdures).
En dehors de ces prfectures qui semblent avoir effectu un choix marqu, la prdominance
de la lettre pdagogique ou du recours gracieux peut varier dun exercice lautre, en

30

fonction des dossiers et des circonstances. Nanmoins, des critres de mise en uvre de la
premire ou du second se dgagent assez naturellement :
- la lettre pdagogique porte sur des actes, prioritaires ou non, avec des irrgularits
mineures ou des actes mettant en uvre des rglementations nouvelles ncessitant un
accompagnement ;
- le recours gracieux porte davantage sur des actes prioritaires comportant des
irrgularits substantielles et, dans une moindre part, sur des actes de collectivits
commettant des illgalits rptes.
La politique cible de contrle a, dans une certaine mesure, eu un impact sur la politique
des lettres dobservations valant ou non recours gracieux. Nanmoins, celle-ci nest pas
formalise comme peut ltre dsormais la stratgie de contrle.

Des observations rcurrentes sur les mmes thmatiques

38% des prfectures adressent des circulaires annuelles aux excutifs locaux synthtisant
les principales observations de lanne coule et les recommandations pour lexercice en
cours, soit dans le cadre de la dmarche Qualipref (15 prfectures) en pleine expansion
actuellement, soit par initiative personnelle (24).
Si quelques observations sont lies aux caractristiques propres certains dpartements
(lapplication de la loi littoral , les biens de section, les subventions des associations et
clubs sportifs), la plupart de celles effectues sont communes lensemble du territoire et se
rapportent aux mmes thmes et points de droit (cf : tableau annex). Les points saillants par
domaine sont les suivants :
- commande publique : le manquement aux rgles de publicit, le manque de clart des
critres et de lanalyse des offres, le recours une procdure non adapte, les avenants
abusifs ;
- urbanisme : le non respect du zonage et de ses implications sur la dlivrance des permis,
lincompltude des dossiers ;
- fonction publique territoriale : le recours non justifi au recrutement contractuel, le
manquement aux rgles de publicit des vacances de poste ;
- intercommunalit : lexercice et les limites de comptences entre les communes et les
EPCI ;
- vie dmocratique locale : la gestion des dlgations et les rgles de base de runion des
assembles ;
- domanialit : labsence ou la non prise en compte de lavis de France Domaine.
Le taux de retrait des actes aprs intervention de la prfecture fournit une indication partielle
de lefficacit des lettres dobservations dans la mesure o les lettres pdagogiques sont
prises en compte sans toujours savoir si les collectivits ont suivi ou non les observations
pour lacte immdiat ou ultrieur. A linverse, lissue est connue dans un dlai maximal de
deux mois pour le recours gracieux (suite favorable, refus, rejet implicite). Il est donc
probable que cet indicateur minore le niveau de retrait et de modification des actes
effectivement obtenu, les prfectures estimant que les lettres pdagogiques produisent
galement des retombes positives mme si elles nont pas deffet contraignant. En
loccurrence, le taux de retrait des actes est rest stable 54% sur la priode (54,5% en
2010 et 2011, 53,7% en 2012).
Les communes de petite et moyenne taille paraissent plus ractives et attentives aux lettres
dobservations, soucieuses dviter toute inscurit juridique. Les collectivits de plus grande
taille, disposant de plus grandes ressources juridiques, contestent plus frquemment le
bien-fond de certaines remarques et voient dans les lettres dobservations un frein leur
action.

31

Thmatiques

Observations principales et rcurrentes

Commande publique
- manquement aux rgles de publicit (dlais, support)
- non-conformit entre lavis publi et le rglement de consultation
- mauvaise dfinition de lobjet et des besoins du march
- commission dappel doffres : problme dans llection, la composition,
les rgles de fonctionnement
- critres et analyse des offres : dfinition imprcise, recours au critre
unique du prix, nouveaux critres ou modification en cours de
procdure, erreur de notation, non respect au moment du choix,
difficults dapprciation de la valeur technique des offres des
entreprises
- mconnaissance des procdures : recours la ngociation non
prvue initialement, non respect de lallotissement, recours non motiv
Marchs publics
au march global, confusion entre classement sans suite et march
infructueux, non respect du dlai standstill, recours abusif la
procdure de conception-ralisation, aux mesures drogatoires
(march ngoci ou de rgularisation), possibilit de rsiliation, non
respect de la procdure contradictoire en cas d'offre anormalement
basse
- absence de mise en concurrence: reconduction tacite des contrats
- dfaut d'information des candidats vincs
- autorit signataire de lacte dengagement : incomptence
- pices manquantes (attestations fiscales et sociales)
- notification au titulaire du march avant sa transmission au contrle de
lgalit (absence de caractre excutoire)
- manquement aux rgles de publicit (dlais, support)
- mauvaise dfinition de lobjet et des besoins du march
- commission DSP : problme dans la composition, les rgles de
Dlgations de
fonctionnement
service public
- mconnaissance des procdures : choix entre procdure normale ou
simplifie, utilisation abusive la procdure simplifie
- dure : fixation, renouvellement indu pour le sortant, prolongation
obtenue sans raison valable
- montants qui bouleversent lconomie du march, >15% du montant
initial
- multiplication d'avenants non justifis due une mauvaise dfinition
Avenants
initiale des besoins
- recours non appropri l'avenant pour contourner dautres possibilits
(march complmentaire)
- changement d'objet avec le march initial
Urbanisme
- procdure d'laboration ou de rvision des documents vicie
- incohrence entre documents, entre rglement crit et plans
- documents incomplets : absence de plans de servitude, d'tude
d'impact et d'valuation environnementale, des avis requis
- non respect des dispositions des plans de risques, du zonage agricole
Documents de
et naturel, des coefficients d'occupation du sol ou d'espaces verts, de la
planification
densit de lurbanisation
- interprtation errone de notions : adaptations mineures,
reconstruction l'identique
- non respect ou absence des conclusions ou avis (architecte des
btiments de France, commission scurit et accessibilit, commissaire
enquteur)
- construction dans la bande des 100 m du rivage
Lois littoral et
- extension d'urbanisation non en continuit avec les agglomrations et
montagne
villages existants
- mauvaise prise en compte du risque de submersion marine
32

Proportion
des
prfectures

77%

18%

45%

47%

13%

- motivation insuffisante des permis notamment pour les constructions


hors parties urbanises, les projets en zone agricole
- dlivrance illgale de permis en zone agricole, en zone de risques,
permis tacites irrguliers
- non transmission de permis de construire
- dossier incomplet: absence de lautorisation ICPE, des consultations
requises (avis architecte)
Permis
- autorit de dlivrance incomptente : problme de dlgation de
signature, actes dlivrs au nom de l'Etat alors qu'ils auraient d l'tre
au nom de la commune:
- changement de destination des btiments
- non respect des rgles de hauteur, dimplantation, de distances et de
limites sparatives, daspects extrieurs
- mauvaise application de la rglementation des lotissements
- mise en uvre trop tendue
Droit de
- absence ou insuffisance de motivation
premption
- problme de comptences (conseil municipal ou maire)
urbain
- dossiers incomplets : information des propritaires, avis services
fiscaux, dclaration d'intention d'aliner
Fonction publique territoriale
- vacance de postes: absence ou dlai insuffisant de publicit
- cration, transformation ou suppression d'emplois sans avis du comit
technique
- avancements: non respect des quotas au titre de la promotion interne
Titulaires
(grade administrateur notamment)
- nomination dadministrateur territorial avant publication de liste
d'aptitude au journal officiel
- mconnaissance des procdures de rintgration, de dtachement de
fonctionnaires sur des emplois contractuels, procdure
- manquement aux rgles de publicit : absence ou dlai insuffisant des
avis de vacance
- non respect des conditions de recours des contractuels, surtout en
catgorie A alors que le cadre d'emploi existe (emplois de chargs de
Contractuels
mission)
- absence de recherche de titulaires pour occuper le poste, absence de
justification sur lcartement de candidatures de fonctionnaires
- non respect des critres de transformation de CDD en CDI
- recours abusif au renouvellement de CDD
- niveau initial ou augmentation de la rmunration dagents
contractuels disproportionns compte-tenu des diplmes, de
Rmunration
lexprience ou des responsabilits du poste
Rgime
- institution de primes sans base lgale, cumul de primes illgal
indemnitaire
- octroi illgal davantages en nature
- manque de prcision des dlibrations fixant le rgime indemnitaire
Rtroactivit
- problme touchant tous les actes de la catgorie
des actes
Intercommunalit
- non respect des principes de spcialit et exclusivit
Comptences
- imprcision des statuts : conflit de comptences
- incomptence de l'auteur de l'acte
- vices de procdure en matire de cration, fusion, adhsion, retrait
ou dissolution
Procdures
- mise en uvre de mutualisation de services, de transferts de moyens
- problme dans llection et la dsignation des dlgus
communautaires
Relations
- fonds de concours : versement en dehors des possibilits prvues par
financires
la loi
Vie dmocratique locale
- dlgations imprcises ou identiques pour plusieurs adjoints
Dlgations de
- dcisions prises par l'organe dlibrant malgr dlgation l'excutif
signature ou de
- dlgation des agents n'ayant pas la comptence
fonction
- problme de retrait de dlgation et des consquences en tirer
33

44%

7%

21%

63%

36%

21%

30%

10%

10%

31%

Statut et
indemnits de
llu

Fonctionnement
des organes
dlibrants

- indemnits : non respect du plafonnement, absence de base lgale


- prise en charge indue de frais
- mandats spciaux attribus rtroactivement
- manquement aux rgles de convocation, quorum, vote, dsignation
secrtaire de sance
- non respect du droit d'expression et d'information des lus et groupes
(bulletins, panneaux)
- problme de composition des commissions communales, des CCAS
- impact des dmissions dadjoints ou de conseillers
- participation d'un conseiller intress une dlibration
- publicit et mise disposition des comptes-rendus de sance, des
dlibrations

13%

23%

Actes de police
- motivation insuffisante
- absence de limitation dans le temps et lespace

19%

Domanialit
- absence de lavis France Domaine ou non respect de lvaluation
effectue
- non respect des dispositions de dsaffection et de dclassement de
biens
- fixation du prix contestable : vente l'euro symbolique, biens du
domaine priv
- contrats de location: problme de bnficiaires, de montant de loyer,
de dure et deffet rtroactif
- mauvaise matrise des procdures : chemins ruraux, biens sans
matre ou abandonns
Interventions conomiques
- non respect des montants autoriss, des plafonds ou taux pour loctroi
daides
- recours abusif au crdit-bail
- mauvaise prise en compte des textes communautaires
- octroi de subventions suprieures 23 000 sans convention
- cration et objet social non conformes des socits publiques locales
- rabais trop important consenti pour la cession de btiments industriels
Fiscalit
- non-respect des dlais de vote pour linstitution de taxes
- exonrations illgales et non respect des plafonds ou des barmes
- non respect de dispositions relatives la taxe damnagement, la
taxe de publicit extrieure, la suppression TP/CFE
Source : enqute DGCL 2013 auprs des prfectures

27%

13%

16%

3.4 Le maintien du recours contentieux malgr des dfrs peu nombreux au regard
du nombre dactes contrls

Une tendance la hausse sur la priode triennale

Sur le plan national, compte-tenu du volume dactes contrls (entre 1,1 et 1,7 million sur la
priode triennale) et de recours gracieux (entre 30 000 et 40 000), le nombre de dfrs et
de demandes de suspension dposs, de lordre de quelques centaines chacun, apparat
rduit. Ces chiffres se situent dans une tendance de fond la baisse depuis le milieu des
annes 1990 (pic 2 403 dfrs en 1994), avec des variations ponctuelles de 100 300
dune anne sur lautre depuis cette date.

34

Cette volution sexplique, dans une certaine mesure, par la prise en compte en amont des
consquences de lannulation dun acte pour les collectivits (pnalisation financire lourde,
perte de financements pour des projets, redmarrage de procdures longues avant une
chance imprative, emplois en jeu), mais galement par la volont de plus en plus de
scuriser les actes en amont de la part des collectivits comme des services de lEtat
(laboration des documents durbanisme, conseil demand avant le lancement de
procdures en matire de marchs et de dlgations de service public).
Donnes nationales
2010
2011
2012
Dfrs dposs
721
709
804
Demandes de suspension dposes
282
298
369
Dsistements ou non lieux statuer
107
140
157
Source : enqute DGCL 2013 auprs des prfectures
ACTIVIT CONTENTIEUSE

Evolution
2010-2011 2011-2012
-1,7%
13,4%
5,7%
23,8%
31%
12,1%

2010-2012
11,5%
30,9%
46,7%

Pour autant, sur la priode de rfrence, le nombre de dfrs et de demandes de


suspension dposs a progress respectivement de 11,5% et de prs de 31%, ce qui
indique que laction contentieuse na pas t dlaisse par les services prfectoraux.

35

Lissue des dfrs est largement favorable au reprsentant de lEtat. En effet, si lon
rapporte le nombre de dfrs gagns sur lanne au nombre de jugements rendus (gagns
et perdus) sur le mme exercice, le taux de russite est de 80% en 2010, de 86% en 2011 et
de 88% en 2012. Cette proportion importante montre que le recours au dfr est enclench
si les moyens juridiques sont solides et que les chances de russite sont leves.
En outre, les dsistements interviennent gnralement la suite du retrait de lacte en cours
dinstruction, ce qui prouve alors le succs du dfr mme sil ne sest pas conclu par
un jugement favorable.
En matire de production de dfrs, une caractristique gographique apparat notable.
Dans la majorit des dpartements, leur nombre est de quelques units. Nanmoins, des
dpartements du sud de la France affichent jusqu plusieurs dizaines de dfrs par an. Ce
diffrentiel est essentiellement imputable aux dfrs dposs en matire durbanisme dus
la pression foncire et lattractivit du rivage mditerranen. Il se vrifie galement mais de
faon plus limite pour le littoral atlantique (Vende, Charente-Maritime), dans la rgion
francilienne (Essonne) et proximit dune grande agglomration (Nord, Rhne).
Le dfr provoqu , c'est--dire la demande dun tiers (article L.2131-8 CGCT),
concerne plutt les domaines de lurbanisme (permis refuss, voisins hostiles un projet) et
de la commande publique (candidats vincs), mais il demeure trs peu mis en uvre. Soit
lanalyse de la demande conclut quil ny a pas matire poursuivre ou que les arguments
juridiques ont peu de chance de prosprer, soit les enjeux du dossier ne sont pas
suffisamment importants pour y consacrer des moyens sachant que le tiers nest par ailleurs
aucunement priv de son droit effectuer lui-mme un recours contentieux.
Sagissant des demandes de suspension, des prfectures soulignent une quasi-impossibilit
pratique dutiliser la suspension automatique lencontre des marchs et des dlgations de
service public ainsi quen urbanisme (alina 4 de larticle L.2131-6 CGCT). En effet, la
computation des dlais de tri en sous-prfecture, denvoi la prfecture puis de contrle de
lacte, ventuellement avec une phase dchanges avec la collectivit concerne, dpasse
les 10 jours, dlai respecter pour obtenir la suspension automatique compter de la
rception de lacte. Cette procdure juridique devient, dans les faits, souvent inoprante en
raison des dlais de traitement administratif.
Quelques prfectures mentionnent un travail du service du contrle de lgalit en commun
avec le ple juridique interministriel, lorsquil existe, sur les requtes et les mmoires
lorsquun acte est dfr au tribunal administratif. Ce mode de fonctionnement ne semble
toutefois pas gnralis, la frquence des relations de travail entre ces services tant
dpendante de la frquence des dfrs dposs. Toutefois, lactivit contentieuse des
services en charge du contrle de lgalit ne se limite pas aux dfrs. Ils sont amens
dfendre des arrts du prfet attaqus (intercommunalit, utilit publique).

Lvolution rcente du cadre du dfr prfectoral lencontre des contrats de la


commande publique

En termes de jurisprudence, il faut retenir une volution dans le contentieux relatif aux
contrats de la commande publique. En effet, des arrts du Conseil dEtat (CE, 23 dcembre
2011, n 348647 et 348648) ont inscrit des dfrs exercs contre des marchs publics dans
le cadre du plein contentieux et non plus de lexcs de pouvoir. Ainsi, lissue nest plus
obligatoirement lannulation du contrat. Le juge peut moduler les effets de sa dcision. En
fonction de la gravit de lillgalit commise, il peut soit prononcer la rsiliation du contrat ou
modifier certaines de ses clauses, soit dcider de la poursuite de son excution, assortie
dventuelles mesures de rgularisation par la collectivit contractante, soit, aprs avoir
vrifi que lannulation du contrat ne porte pas une atteinte excessive lintrt gnral ou
36

aux droits des cocontractants, annuler, totalement ou partiellement, le contrat, avec, le cas
chant, un effet diffr.
Dans ce nouveau contexte, sest pose la question de la nature des conclusions du prfet
lencontre des contrats dfrs. Considrant que, dans le cadre de lexercice du contrle de
lgalit, il nappartient pas au prfet de simmiscer dans les relations contractuelles des
parties, ni de limiter loffice du juge, mais de veiller au respect des principes fondamentaux
de la commande publique, la recommandation est de continuer demander lannulation des
contrats de la commande publique litigieux. Cette orientation sera confirmer ou rviser
la lumire de lexprience.

Une mise en cause de la responsabilit de lEtat encadre

Le reprsentant de lEtat dispose dun pouvoir dapprciation en matire de contrle de


lgalit. Dfrer un acte devant le tribunal administratif en cas dillgalit est une facult et
non une obligation. Ce caractre facultatif du dfr nempche pas lengagement de la
responsabilit de lEtat. Celle-ci a dailleurs t mise en cause plusieurs reprises14 et a fait
lobjet de lattention des corps de contrle loccasion dvnements particuliers (tempte
Xynthia en 2010).
La jurisprudence a permis de dfinir les critres tablissant une faute lourde de lEtat dans
lexercice du contrle de lgalit :
o le caractre aisment dcelable de lillgalit commise au moment du contrle ;
o labstention prolonge et rpte de dfrer.
Jusqu prsent, il ny a pas eu dvolution de jurisprudence durcissant ou assouplissant ces
critres. Ils doivent tre rappels et pris en compte au moment des choix arrts dans la
stratgie de contrle et, le cas chant, au moment des signalements effectus par des tiers,
pour viter toute carence dans lexercice du contrle de lgalit.

14

CE, n202058, 21 juin 2000 (commune de Roquebrune-Cap-Martin) ; CE, n205959, 6 octobre 2000 (commune de SaintFlorent) ; CE, n328972, 30 mars 2011(SIVOM Cinarca Liamone) et CE, n356699, 17 juillet 2013 (SIVOM Cinarca Liamone)

37

4. UNE MISSION DE CONSEIL CROISSANTE DONT LES LIMITES RESTENT A DFINIR


Rappele dans la directive nationale dorientation des prfectures 2010-2015, une fonction
de conseil doit tre assure par le prfet et les sous-prfets des diffrents arrondissements,
compte-tenu de leur connaissance des problmatiques des territoires et des lus locaux.
Les fonctions de contrle et de conseil sont totalement indissociables. Les lus
reconnaissent gnralement au conseil apport par les prfectures des avantages en termes
de proximit, de ractivit, de comprhension des enjeux et dobjectivit. Pour autant, les
prfectures ne dtiennent, videmment, aucune sorte de monopole dans ce domaine. La
lgitimit de leur intervention tient essentiellement larticulation du conseil avec le contrle.
Les qualifications techniques requises sont les mmes. Cest pourquoi lide dune
dissociation des missions de conseil et de contrle a t carte.
Le constat unanime de la croissance des sollicitations en matire de conseil amne
sinterroger sur la rpartition du temps consacr aux deux activits et lordre des priorits
suivre par les prfectures en prise directe avec les demandes des autorits locales.
4.1 Des demandes basiques aux prestations juridiques pointues

Lhomognit des thmes et de la nature des sollicitations des collectivits


territoriales

Les prfectures sont susceptibles dtre sollicites sur des sujets trs varis. Il existe
cependant des thmes principaux qui se recoupent pour partie avec ceux faisant lobjet
dobservations rcurrentes.
Parmi les priorits nationales, la commande publique et la fonction publique territoriale sont
celles qui entranent le plus de demandes. Dans le premier domaine, les demandes vont du
seuil de transmission, des pices constitutives des marchs ou des rgles de publicit
jusqu la mise en uvre ou au choix des procdures (surtout les procdures adaptes), aux
conditions de recours lavenant, aux prolongations ou rsiliations de marchs et de
dlgations de service public, aux obligations dinformation vis--vis des candidats vincs,
aux consquences en cas de redressement ou de liquidation judiciaire dentreprises titulaires
de marchs, ou encore aux marchs infructueux.
Dans le deuxime domaine, les interrogations des collectivits sont tournes vers les
possibilits de recrutement de contractuels, la transformation de CDD en CDI, lexplicitation
des dispositions de la loi du 12 mars 2012 relative l'accs l'emploi titulaire et
l'amlioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, la
lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives la fonction
publique, les rgimes indemnitaires et les conditions de cration demplois fonctionnels.
Lurbanisme suscite, quant lui, moins de questions auprs des services prfectoraux du fait
de limplication des DDT[M]. Toutefois, lorsque cest le cas, elles se concentrent sur les
procdures dlaboration ou de rvision des documents durbanisme, sur les procdures
denqute publique et la mise en uvre du droit de premption.
La recrudescence des questions lies la mise en uvre de la loi du 16 dcembre 2010 de
rforme des collectivits territoriales et du schma dpartemental de coopration
intercommunale est trs souvent mise en avant. Les principales sollicitations portent sur les
modifications statutaires et leur rdaction, la dtention exacte des comptences entre
communes et EPCI, les incidences financires des changements de structure et la
composition des conseils communautaires.

38

La priode a t partiellement marque par des lections locales (lections rgionales en


mars 2010, lections cantonales en 2011). Les questions relatives au fonctionnement des
organes dlibrants se maintiennent (convocation, ordre du jour, quorum et vote, absences
et remplacements), ainsi que celles relatives aux consquences des dmissions des adjoints
et conseillers et aux retraits de dlgations de signature et de fonction.
Dans les autres domaines (pouvoirs de police et domanialit essentiellement), la demande
de conseil concerne les procdures de pril et dimmeubles menaant ruine, la lgislation
funraire, en particulier le rgime des concessions, lalination de biens et le dclassement
de voies communales et de chemins ruraux, les biens de section.
Deux niveaux de conseil se dgagent du type de sollicitations enregistres par les
prfectures :
- un conseil pratique par le rappel de rgles de base sur le fonctionnement des
assembles locales, par la mise disposition de modles dactes (arrts
essentiellement, dlibrations plus rarement), par des conseils rdactionnels ;
- un conseil technique et juridique par lexplicitation des normes (intercommunalit),
laccompagnement dans lapplication dune rforme (taxe damnagement) ou dans les
tapes dune procdure (marchs).
Le conseil peut sexercer sur un champ plus large que les aspects du contrle de lgalit
stricto sensu. Il touche tous les aspects de lactivit des collectivits et fait appel galement
des connaissances de droit priv (droit des contrats, droit de la proprit prive, droit du
travail).

Une dichotomie entre les collectivits selon leur taille

Si toutes les collectivits sont amenes solliciter les services prfectoraux, en particulier
lorsquil sagit de trouver des solutions pour rgulariser des actes dj pris et des procdures
dj lances, une ligne de partage stablit nanmoins entre celles-ci en fonction de leur
taille pour le conseil en amont.
Les collectivits de petite taille ne disposent pas ou peu de services juridiques. Leurs
demandes portent dune part, essentiellement, sur des rgles touchant notamment au
fonctionnement du conseil municipal, au statut de llu, dautre part, sur des procdures
moins habituelles pour elles comme la passation de marchs. Elles recherchent donc auprs
des services de lEtat une assistance quotidienne destine scuriser leurs actes. Les
observations qui peuvent leur tre faites reposent dailleurs principalement sur la
mconnaissance des rgles applicables.
Cette dmarche qui tend se renforcer est une rvlation de la difficult pour de
nombreuses collectivits de trs petite taille faire face un environnement juridique de plus
en plus complexe. Elle montre aussi la ncessit de dvelopper fortement lappui
intercommunal. Les EPCI fiscalit propre ont en effet pour vocation la mutualisation de
comptences notamment juridiques, dont de petites communes ne peuvent disposer.
Les collectivits de taille plus importante font appel la prfecture pour des demandes
gnralement plus complexes dans loptique dobtenir la validation de projets sans craindre
le contrle de lgalit ultrieur. La demande peut stendre jusqu lingnierie de projets,
notamment en matire damnagement, de dveloppement conomique ou de gestion de
services publics locaux.
Outre les collectivits territoriales, certaines prfectures constatent galement une volution
de fond : les administrs (communication de documents administratifs, arrts de police), les

39

associations ou les entreprises (candidates des marchs) nhsitent plus sadresser aux
services prfectoraux pour obtenir des conseils dans leurs relations avec les collectivits.

Les formes du conseil

La formalisation des demandes initiales reste limite, lappel tlphonique tant le moyen
privilgi par les collectivits. Ce mode de saisine, particulirement intrusif, ne favorise pas
lefficience des services. Le dveloppement de botes fonctionnelles ddies ne produit pas
encore pleinement ses effets, mme si leur utilisation est encourage par les services
prfectoraux. Lenvoi dun mel un interlocuteur prcis est toutefois requis lorsque la
demande savre complique et ncessite dobtenir des prcisions avant dtre en mesure
de rpondre.
La gradation des formes de conseil mises en uvre rpond aux caractristiques de la
demande (son degr de difficult, lampleur du dossier). Elle peut schmatiquement tre
rsume par le tableau ci-aprs :
Vecteur du conseil

Tlphone

Mel

Courrier

Runion

Circulaire,
guide pratique
Fiches mises en
ligne,
lettre lectronique

Caractristiques de la
demande et de la
rponse
Demande basique,
rponse simple (articles du
CGCT explicites) ou
premier contact sur une
demande complexe
Demande plus ou moins
complexe portant sur un ou
quelques points,
ncessitant une vrification
ou des recherches,
rponse crite scurisante
des deux cts
Multiplicit ou urgence des
questions, dossier
important, ncessit
dexpliquer en dtail et
davoir un change
contradictoire

Nombre de
collectivits
concernes

Une collectivit

Une collectivit

Une collectivit

Problmatique gnrale,
souvent lie une rforme
rcente, un changement
rglementaire

Apprciation en
termes defficacit

Efficacit relative car


demandes rcurrentes

Efficacit relle car


rponse cible et
conservation dans les
dossiers

Une ou quelques
collectivits

Efficacit relle,
dblocage de situations
favoris par le contact
direct

Toutes les collectivits

Efficacit de court
terme, car lecture,
appropriation et
conservation alatoire
sur la dure

Les retombes du conseil en matire de qualit des actes sont difficilement mesurables. La
corrlation avec lvolution du nombre dobservations est plus intuitive que statistiquement
tablie. Cependant, le conseil cibl et crit semble davantage concourir lamlioration
quotidienne de la qualit des actes que les actions dinformation plus large chelle.
Certaines prfectures considrent que les lettres pdagogiques font partie intgrante de
lactivit de conseil. Elles ont effectivement une particularit : conscutives au contrle, elles
relvent de la phase prcontentieuse, non contraignantes, elles indiquent quel devrait tre le
cadre conforme pour les prochains actes ce qui correspond une forme de conseil pour
lavenir. Elles reprsentent concrtement limbrication entre le contrle et le conseil.

40

4.2 Une activit qui se prte difficilement lvaluation quantitative

Une estimation empirique

Aucun instrument de mesure nexistant en termes de rpartition du temps de travail,


lapprciation de limportance du conseil par rapport au contrle repose sur le ressenti et
lexprience des agents. La charge de travail consacre au conseil tait value entre 25%
et 60% du temps dactivit au cours de la priode 2007-2009. La fourchette gnrale stend
de 5-10% 60% sur la priode 2010-2012.
Nanmoins, par domaine, les variations sont sensibles. Lintercommunalit concentre les
pourcentages de temps de conseil les plus levs, allant jusqu 70% ou 80%. La
commande publique et la fonction publique territoriale occupent la deuxime place, avec des
estimations situes entre 10% et 60%. Le fonctionnement des institutions locales, mme sil
gnre de nombreuses questions, mobilise moins de temps pour y rpondre.
Certaines prfectures ont distingu, non par domaine, mais par catgorie statutaire des
agents. En loccurrence, il ressort que lactivit de conseil, du moins dans ses aspects
complexes, est prise en charge principalement par les agents de catgorie A. Elle occupe
alors au minimum la moiti du temps de travail.

Un indicateur qui demeure difficile mettre au point

Compte-tenu de la place prise par lactivit de conseil, la volont manifeste par les
prfectures de la retracer au niveau des indicateurs INDIGO a sembl lgitime. Lindicateur
mis en place relatif limportance du conseil a t modifi chaque anne afin den amliorer
son caractre oprationnel :
- en 2010, il a comptabilis le nombre de runions, de circulaires, de lettres pour
l'avenir, de fiches mises en ligne manant de la prfecture l'attention des
collectivits territoriales et lus (valeur absolue) ;
- en 2011, il a totalis le nombre de courriers lectroniques et postaux reus par la
prfecture (valeur absolue);
- en 2012 : il a rapport le nombre de courriers lectroniques et postaux reus par la
prfecture et de runions avec relev de conclusions au nombre d'actes ayant fait
l'objet d'une intervention (taux).
Les rsultats obtenus se sont rvls peu interprtables et comparables, do les
changements successifs oprs. La principale critique manant des prfectures est
labsence de prise en compte des changes tlphoniques. En effet, le conseil intervient de
faon importante par tlphone et par mel. La mise en place de tableaux Excel, retraant les
demandes et les rponses orales, apporte une relative garantie. Nanmoins, leur
remplissage, exhaustif ou ponctuel, prend un temps prcieux, sadditionnant aux autres
remontes statistiques. Cela tmoigne de la difficult construire un indicateur fiable et
reprsentatif avec une traabilit variable des formes de conseil et trouver un quilibre
entre fiabilit de lindicateur et cot de production des donnes.
Par ailleurs, de mme que les indicateurs de contrle ne refltent pas le degr de complexit
de lexamen dun acte et du temps qui y est consacr, lindicateur de conseil ne prend pas en
compte ceux des demandes de conseil. Par sa nature mme, le conseil est une activit dont
la dimension essentielle est qualitative.
Malgr les difficults aboutir un indicateur satisfaisant, le maintien dun indicateur
quantitatif semble intressant pour mesurer lvolution du conseil par rapport au contrle. Un
tel indicateur na pas vocation retracer lensemble de la charge dactivit des services en
parvenant artificiellement une quotit de temps de travail de 100%. Une rflexion est en
cours pour amliorer sa construction. Il pourrait exclusivement recenser les prestations de
41

conseil qui ncessitent un minimum de temps, toutes les prfectures apportant des conseils
de base ne ncessitant pas de longues recherches ou analyses. Il pourrait galement
sappuyer sur les outils mis en place dans le cadre de dmarches qualit (Qualipref).
Toutefois, le conseil et sa mesure ne doivent pas prendre le pas sur lactivit de contrle,
mission constitutionnellement consacre.

Lorientation vers une dmarche plus qualitative

Le renouvellement des demandes dans tous les domaines tend plutt indiquer que les
collectivits territoriales sont satisfaites de la prestation de conseil des prfectures. Elles
restent des interlocuteurs privilgis mme lorsque leurs analyses sont mises en
concurrence avec celles dautres structures (cabinets davocats, agences techniques
dpartementales, centres de gestion de la fonction publique territoriale). Les retours de la
part des lus, en particulier des communes de petite taille, sont gnralement positifs.
Dans le cadre de la certification Qualipref, les prfectures ayant choisi le module relations
avec les collectivits locales sengagent, notamment, adresser une rponse sous dix
jours aux demandes crites dinformation et de conseil des lus et envoyer aux
responsables locaux une circulaire recensant les principales observations et
recommandations de lanne coule. Des enqutes de satisfaction sont galement
menes.
Bien que toutes les prfectures naient pas souscrit au module relations avec les
collectivits locales , elles sont de plus en plus nombreuses sengager dans la dmarche
ou mettre en uvre lune des composantes (par exemple, lenvoi de circulaires annuelles
sur les observations et recommandations). Il pourrait savrer utile de sappuyer sur le
dispositif Qualipref pour mieux valuer lactivit de conseil.
4.3 Le rle des sous-prfectures en matire de conseil

Lappui des prfectures aux sous-prfets

La rorganisation des services en charge du contrle de lgalit a redfini le rle respectif


des prfectures et des sous-prfectures, en centrant la fonction de ces dernires sur le
conseil auprs des lus locaux. Si la rforme a produit les effets escompts dans son volet
centralisation du contrle , les rsultats sont plus contrasts concernant la mission de
conseil en sous-prfecture.
Dans les dpartements o la centralisation est pleinement ralise ou avance, le transfert
de la mission de contrle a induit progressivement un redploiement dune partie des
effectifs sur dautres activits et une perte de comptences des agents relevant de la mission
relations avec les collectivits locales en sous-prfecture. Le contrle permet en effet
une connaissance des dossiers et des rglementations incontournable pour tre en mesure
de dlivrer du conseil et donc dappuyer efficacement le sous-prfet dans ce rle. Ce dernier
est de plus en plus amen sadresser directement au service chef-lieu du dpartement. La
ralit de lexercice du conseil repose alors sur les prfectures.
Ce constat ne concerne pas, ou moins, les dpartements o des arrondissements ont
conserv une fonction de contrle au titre soit de priorits nationales, soit de priorits
locales. Elles disposent de capacits juridiques encore suffisantes pour assurer un rle de
conseil plus ou moins tendu. Dailleurs, le nombre des saisines des sous-prfectures
auprs du PIACL et qui portent presquexclusivement sur du conseil ne subit pas de variation
significative (242 en 2010, 230 en 2011 et 236 en 2012), ce qui laisse penser quelles restent
confrontes des problmatiques de conseil plus ou moins complexes pour y rpondre
directement.
42

La prsence dautres acteurs du conseil

Le PIACL appuie les services prfectoraux dans lexercice de la mission de conseil.


Dailleurs, les saisines relvent principalement de cette fonction (76% en 2010, 74,4% en
2011 et 80% en 2012) et non du contrle ou du contentieux. Le PIACL, tout comme les
autres services de la DGCL, apporte une expertise fiable face aux services juridiques des
collectivits les plus importantes et aux analyses de prestataires extrieurs. Ses liens avec le
ple national de soutien au rseau des comptables publics (PNSR) comptent en matire de
commande publique consolident le soutien apport aux prfectures et en garantissent la
cohrence avec lappui dispens par le PNSR aux DDFiP en matire de contrle de
rgularit. A cet gard, lextension de la convention de partenariat entre la DGCL et la
DGFiP est engage pour favoriser les changes entre le PIACL et les PNSR comptents en
matire dintercommunalit et de finances locales dune part et de fonction publique dautre
part.
Par ailleurs, des possibilits de partenariats extrieurs en matire de conseil mriteraient
dtre davantage exploites. Une meilleure articulation avec les centres de gestion de la
fonction publique territoriale est rechercher, en particulier pour les actes lis la gestion du
personnel. En effet, si dans certains dpartements, les centres de gestion appuient
pleinement les collectivits, il semble que dautres renvoient davantage les demandes vers
les prfectures. Alors que les sollicitations sont croissantes, un conseil de premier niveau
pourrait tre assur par les centres de gestion visant orienter vers les prfectures les seuls
cas les plus complexes.
Quelques prfectures assistent des journes organises par des associations locales
dlus ou de secrtaires de mairie pendant lesquelles elles peuvent intervenir sur un thme
dactualit et diffuser des informations plus gnrales. Ce type dinterventions permet de
toucher un large spectre de collectivits et semble un bon investissement pour les
prfectures.

La mission de conseil est de plus en plus prsente au sein des services en charge du
contrle de lgalit avec une frontire parfois tnue entre conseil et contrle. Il y a lieu de
sinterroger sur les limites de cette mission et les obligations de rponse qui psent sur les
services prfectoraux vis--vis des collectivits territoriales. Lenjeu pour les prfectures est
de dlimiter de faon raisonnable la dlivrance de cette prestation de service afin de ne
pas laccomplir au dtriment du contrle prioritaire. En effet, aussi paradoxal que cela puisse
paratre, la recrudescence du conseil ne signifie pas automatiquement un moindre besoin de
contrle. La demande de conseil slargit et se complexifie, mettant en lumire des
montages juridiques et financiers qui renouvellent le champ et la porte du contrle.

43

CHAPITRE II - LE CONTRLE BUDGTAIRE


1. LE CONTROLE BUDGTAIRE EST UN CONTRLE SPCIFIQUE DE LA LGALIT
DES ACTES BUDGTAIRES LOCAUX
1.1. Un contrle spcifique dont lobjet est, dans quatre cas limitativement prvus par
la loi, la rformation des actes budgtaires irrguliers
Paralllement au contrle de lgalit, le reprsentant de lEtat dans le dpartement est
galement charg dun contrle a posteriori spcifique qui porte exclusivement sur les actes
budgtaires des collectivits territoriales et de leurs tablissements publics : prvu aux
articles L. 1612-1 L. 1612-20 du code gnral des collectivits territoriales (CGCT), le
contrle budgtaire est exerc avec le concours des chambres rgionales des comptes
(CRC).
Lobjet de ce contrle est dassurer le respect des rgles applicables llaboration,
ladoption et lexcution des budgets locaux (budget primitif, budget supplmentaire, dcision
modificative et compte administratif). Sont concerns : les communes, les dpartements, les
rgions, leurs tablissements publics et les groupements de collectivits territoriales.
Le contrle budgtaire relve de la comptence exclusive du prfet, en application de
larticle 72 de la Constitution et du CGCT. Le prfet est seul habilit, dans les cas prvus par
le CGCT et aprs avis de la CRC, rformer les actes budgtaires dans le cadre du pouvoir
de substitution qui lui permet de rgler doffice et de rendre excutoire le budget dune
collectivit territoriale.
Les associations foncires urbaines et rurales et les autres associations syndicales
autorises (ASA), tablissements publics caractre administratif non rattachs une
collectivit territoriale, ne sont pas assujetties aux procdures du contrle budgtaire de droit
commun puisquelles demeurent sous la tutelle du reprsentant de lEtat dans le
dpartement. Ces tablissements publics sont soumis un contrle spcifique prvu par
lordonnance n 2004-632 du 1er juillet 2004 relative aux associations syndicales de
propritaires et le dcret n 2006-504 du 3 mai 2006 pris pour son application. Le rgime
budgtaire et comptable applicable ces tablissements est inspir des rgles applicables
aux tablissements publics administratifs communaux codifies dans le CGCT.
1.2 Les cas douverture du contrle budgtaire
Les cas douverture du contrle budgtaire sont principalement au nombre de quatre :
- le retard dans ladoption ou transmission du budget primitif (articles L. 1612-2 et L.1612-8
du CGCT) ;
- le dsquilibre du budget (articles L. 1612-4 et L. 1612-5 du CGCT) ;
- le dficit excessif du compte administratif (article L.1612-14 du CGCT) ;
- labsence de crdits suffisants pour les dpenses obligatoires (article L. 1612-15 du
CGCT).
En outre, le prfet doit saisir la CRC en cas de rejet du compte administratif par lassemble
dlibrante (article L. 1612-12 du CGCT) et en cas de retard dans la transmission du compte
administratif (article L. 1612-13 du CGCT).
De plus, le prfet peut, lorsque des crdits suffisants sont inscrits au budget, procder au
mandatement doffice des dpenses obligatoires (articles L. 1612-16 et L. 1612-17 du
CGCT), sans saisine pralable de la CRC.

44

2. LANALYSE QUANTITATIVE DES EXERCICES BUDGTAIRES 2010, 2011, 2012


2.1 La fiabilit des modes de comptabilisation sest accrue
Lanalyse quantitative des exercices budgtaires 2010, 2011 et 2012 a t ralise sur la
base des donnes chiffres standardises utilises par les prfectures pour renseigner les
indicateurs de contrle de gestion (indicateurs INDIGO).
Ces donnes sont rgulirement actualises et permettent ainsi de rendre compte de
lactivit des services prfectoraux en matire de contrle budgtaire.
Jusquen 2007, ces indicateurs taient renseigns annuellement par les prfectures et
transmis pour exploitation au ministre de lintrieur.
Depuis 2007, ces indicateurs ont t substantiellement rforms et font lobjet dun
renseignement trimestriel, afin daccrotre la fiabilit des donnes. Ils ont connu une nouvelle
volution en 2010, afin den amliorer la pertinence.
Enfin, les donnes chiffres utilises pour le prsent rapport, au titre des annes 2010, 2011
et 2012, ne comprennent pas celles relatives aux collectivits doutre-mer rgies par larticle
74 de la Constitution et la Nouvelle-Caldonie.
2.2 Le nombre des actes budgtaires transmis au reprsentant de lEtat diminue mais
demeure important
Le nombre des actes relevant du contrle budgtaire prvu par les articles L.1612-1
L.1612-20 du CGCT transmis au reprsentant de lEtat sest lev 454 226 en 2010, 446
045 en 2011 (soit une diminution de 0,80% par rapport 2011) et 442 701 en 2012 (soit une
diminution de 0,75% par rapport 2012).
2.3 Le respect des dlais lgaux pour ladoption des actes budgtaires locaux sest
amlior
Le calendrier lgal rythme lexercice budgtaire en posant des dates limites pour le vote des
actes budgtaires.
2.3.1 Cette amlioration est trs marque en ce qui concerne ladoption du budget
primitif
Acte dautorisation et de prvision se rapportant aux recettes et aux dpenses annuelles, le
budget primitif dune collectivit territoriale doit tre vot avant une date limite fixe par
larticle L. 1612-2 du CGCT. En la matire, la jurisprudence des CRC a clairement tabli que
ladoption du budget devait sentendre comme ladoption du budget complet, cest--dire non
seulement du budget principal mais galement de lensemble des budgets annexes.
Jusqu lexercice 2012, les collectivits locales taient tenues de voter leur budget avant le
31 mars de lexercice auquel il sapplique. En raison de la rforme de la fiscalit directe
locale, la date limite de vote des budgets locaux a toutefois t reporte trois reprises : elle
a ainsi t fixe au 15 avril pour l'exercice 2010, au 30 avril pour l'exercice 2011 et au 15
avril pour l'exercice 2012.15
15
A compter du 1er janvier 2013, la date limite de vote des budgets et la date limite de vote des taux des impts locaux est fixe
au 15 avril au lieu du 31 mars. Les articles L. 1612-1 et L. 1612-2 du CGCT ont t modifis en ce sens par la loi de finances
rectificative du 29 dcembre 2012.

45

La loi fixe cependant trois exceptions ce principe.


Larticle L. 1612-2 du CGCT prvoit, tout dabord, que lors de lanne de renouvellement des
assembles dlibrantes, la date limite de vote du budget est reporte au 15 avril de
lexercice concern.
Il dispose en outre quen cas dabsence de communication par lEtat lorgane dlibrant,
avant le 15 mars de lexercice, des informations indispensables ltablissement du budget,
le mme organe dlibrant dispose de quinze jours compter de la transmission effective de
ces informations pour arrter le budget.
Enfin, larticle L. 1612-9 du CGCT nonce que, lorsque le budget de lexercice prcdent a
t rgl doffice par le reprsentant de lEtat sur le fondement de larticle L. 1612-5, la date
limite de vote du budget primitif est reporte au 1er juin, voire au 15 juin lanne du
renouvellement des assembles dlibrantes.
Le budget vot devient excutoire ds lors quil a t transmis au prfet. Cette transmission
doit se faire dans les 15 jours suivant son adoption. En cas de non-respect de lobligation de
vote du budget avant le terme lgal, le prfet doit engager la procdure prvue larticle
L. 1612-2 du CGCT et saisir sans dlai la CRC. Il joint cette saisine lensemble des
informations et documents indispensables ltablissement du budget, ainsi que les pices
tablissant que ces informations et documents ont t communiqus la collectivit ou
ltablissement intress. Lensemble des budgets et dcisions budgtaires affrents
lexercice prcdent sont galement joints la saisine (article R.1612-16 du CGCT). La
saisine du prfet doit tre obligatoirement motive, sous peine dirrecevabilit (CRC Ile-deFrance, 5 novembre 1982, Commune de Morsang-sur-Orge).
La chambre formule des propositions pour le rglement du budget dans un dlai dun mois
par un avis public. Le prfet rgle par arrt le budget et le rend excutoire dans un dlai de
20 jours. Sil sest cart des propositions de la CRC, il a lobligation dassortir sa dcision de
motivations explicites (article L.1612-2 du CGCT).
Ds la saisine de la CRC et en application de ce mme article, les pouvoirs budgtaires de
lassemble dlibrante, portant sur toute dlibration budgtaire, sont suspendus jusquau
terme de la procdure, cest--dire jusquau rglement du budget par le reprsentant de
lEtat. Cette suspension porte la fois sur le budget principal et sur les budgets annexes.
Cependant, ce dessaisissement na ni pour objet ni pour effet dinterdire lassemble
dlibrante et son organe excutif de prendre les actes de gestion ncessaires au
fonctionnement de la collectivit (TA Paris, 9 octobre 1985, Bodin et autres).
Le graphique suivant permet dobserver la baisse significative du nombre de budgets non
adopts avant le terme lgal sur une longue priode.

46

Graphique n1 :

Source : DGCL- Indicateurs INDIGO

A partir de 2001, on observe une amlioration sensible du respect des dlais dadoption des
budgets primitifs. Cette tendance se confirme trs nettement compter de lexercice 2010.
En effet, le nombre de budgets non adopts avant le terme lgal est dsormais infrieur
1000 (881 pour 2010, 746 pour 2011 et 576 pour 2012) alors que le nombre total des
budgets primitifs vots slve environ 130 000 par an.
Cette volution tient en partie une meilleure matrise des instructions budgtaires et
comptables par les entits publiques locales. Lharmonisation des rgles applicables aux
diffrentes catgories de collectivits a, en effet, facilit leur appropriation.
Cette amlioration est galement due la publication sur le site internet de la DGCL des
informations relatives aux concours financiers de lEtat ainsi quau report de la date limite de
vote des budgets primitifs pour les exercices 2010, 2011 et 2012.
Dornavant, le retard dans ladoption du budget primitif rsulte principalement de
dysfonctionnements des systmes dinformation ou de tensions politiques survenant au sein
des organes dlibrants.
Malgr cette amlioration, les prfets demeurent particulirement vigilants. En effet, ds lors
que ladoption des budgets locaux intervient plus tardivement, en raison du report de la date
limite de vote, il importe que le terme lgal soit scrupuleusement respect. Cette
proccupation a entran, partir de 2010, une augmentation significative des saisines de
CRC pour retard dans ladoption du budget, ainsi quil ressort du graphique suivant.

47

Graphique n2 :

Source : DGCL- Indicateurs INDIGO

2.3.2 Le terme lgal dadoption du compte administratif est mieux respect


Si le budget possde un caractre prvisionnel, le compte administratif, tabli par lexcutif
de la collectivit, a pour objet de retracer les dpenses et les recettes ralises au cours
dun exercice clos ainsi que les restes raliser. Son adoption tient lieu darrt des
comptes de la collectivit la clture de lexercice. Elle doit intervenir, aprs rception du
compte de gestion16, avant le 30 juin de lanne suivant lexercice budgtaire. Le compte
administratif doit ensuite, conformment larticle L. 1612-13, tre transmis au reprsentant
de lEtat au plus tard quinze jours aprs la date limite fixe pour son adoption.
Larticle L. 1612-12 du CGCT dispose que le compte administratif est rput arrt si une
majorit de voix ne sest pas dgage contre son adoption.
Par drogation, le vote du compte administratif affrent un exercice dont le budget a t
rgl et rendu excutoire par le prfet, dans le cadre de larticle L.1612-5, devra intervenir
avant le vote du budget primitif de lexercice suivant, afin que le dficit ventuellement
apparu en excution soit repris ds ce budget primitif. Le vote de lorgane dlibrant devra
alors intervenir avant le 1er juin (ou le 15 juin pour les annes de renouvellement des
assembles dlibrantes), date fixe pour ladoption du budget primitif suivant. Ce dernier
sera alors transmis la CRC par le reprsentant de lEtat dans le dpartement, en
application de larticle L.1612-9 du CGCT.
Le nombre de comptes administratifs vots au-del du terme lgal diminue sensiblement
depuis 1998. Afin damliorer lenchanement des exercices, les collectivits territoriales sont
de plus en plus enclines adopter plus prcocement leur compte administratif, si possible
avant le vote du budget de lexercice suivant. Il sagit l dune mesure de bonne gestion,
permettant une reprise immdiate des rsultats de lexercice antrieur dans le budget primitif
de lanne. On note nouveau une lgre augmentation en 2008 due au calendrier
lectoral.
16

Le compte de gestion doit tre transmis par le comptable de la collectivit au plus tard le 1er juin de lanne suivant lexercice
clos

48

Compte tenu de cette tendance favorable, les services prfectoraux constatent que les cas
rsiduels de non-adoption du compte administratif avant le terme lgal tiennent, soit des
dysfonctionnements des systmes dinformation, soit des difficults politiques locales, la
non-adoption du compte administratif constituant alors un acte de dfiance vis--vis de
lexcutif.
Graphique n3 :

Source : DGCL- Indicateurs INDIGO

2.4 Le nombre des budgets vots en dsquilibre tend diminuer et le nombre des
saisines de la CRC pour ce motif demeure faible.
2.4.1 La dfinition de lquilibre
Larticle L. 1612-5 du CGCT impose aux collectivits locales de voter leur budget en
quilibre rel. En application de larticle L.1612-4 du CGCT, lquilibre budgtaire est atteint
lorsque les trois conditions suivantes sont runies :
La section dinvestissement et la section de fonctionnement sont respectivement votes
en quilibre,

Les recettes et les dpenses sont values de faon sincre,

Le financement du remboursement du capital des emprunts est couvert par les


ressources propres de la section dinvestissement (prlvement sur la section de
fonctionnement + autres ressources propres). Cette rgle correspond linterdiction pour la
collectivit demprunter pour rembourser des emprunts antrieurs.
En outre, ainsi quil ressort de la jurisprudence, la condition dquilibre rel du budget doit
tre vrifie non seulement pour le budget principal, mais galement pour les budgets
annexes, et sapplique tant au budget primitif qu chacune des tapes budgtaires
suivantes (budget supplmentaire puis dcisions modificatives).

49

Dans deux hypothses, la loi autorise ladoption dun budget en surquilibre :


- pour toutes les collectivits, lorsque la section de fonctionnement comporte ou reprend un
excdent et que la section dinvestissement est en quilibre rel, aprs reprise pour chacune
des sections des rsultats de lexercice prcdent apparaissant au compte administratif
(article L. 1612-6 du CGCT) ;
- pour les seules communes, lorsque la section de fonctionnement comporte ou reprend un
excdent report par dcision du conseil municipal ou que la section dinvestissement
comporte un excdent, notamment aprs inscription des dotations aux amortissements et
aux provisions exiges (article L. 1612-7 du CGCT).
En cas de constatation dun dsquilibre budgtaire, le reprsentant de lEtat doit saisir la
CRC dans un dlai de trente jours suivant la transmission du budget. La CRC, si elle
constate un dsquilibre, propose, dans les trente jours compter de sa saisine, toutes les
mesures ncessaires au retour lquilibre rel. Conformment larticle L. 1612-9 du
CGCT, compter de la saisine de la chambre, les prrogatives de la collectivit en matire
budgtaire sont suspendues jusquau terme de la procdure engage.
Si les modifications apportes par la collectivit sont juges suffisantes par la CRC, le
budget est alors dfinitivement adopt. Au contraire, si les modifications acceptes par la
collectivit demeurent insuffisantes ou si lassemble dlibrante ne sest pas prononce
dans le dlai prescrit de trente jours, le budget est rgl et rendu excutoire par le prfet sur
la base des propositions de la CRC. Si ce dernier dcide de scarter des propositions de la
CRC, il doit expressment motiver sa dcision.
2.4.2 Le nombre dactes budgtaires vots en dsquilibre sinscrit dans une tendance
gnrale la baisse depuis plusieurs exercices
Ladoption dune nouvelle mthode de recensement des donnes fait apparatre, partir de
2004, une augmentation significative du nombre des actes budgtaires vots en
dsquilibre. Cette volution tient essentiellement lamlioration de la mthode de
comptabilisation qui a permis partir de 2004 de disposer de donnes exhaustives et fiables.
Depuis 2007, on constate une diminution progressive du nombre dactes budgtaires vots
en dsquilibre, la baisse tant plus marque en 2009 et saccentuant en 2012.
Cette volution rsulte des actions dalerte, dinformation et de conseil que les services
prfectoraux mnent auprs des collectivits territoriales et tablissements publics locaux.

50

Graphique n4 :

Source : DGCL- Indicateurs INDIGO

De mme, le nombre des saisines de la CRC pour non-respect des rgles dquilibre rel
diminue de faon significative de 2010 2012. Sur une plus longue priode, il apparat quil
fluctue entre 120 et 170 saisines par an.
Pour 2012, le nombre des saisines de la CRC reprsente environ 12 % du nombre des actes
budgtaires vots en dsquilibre. Cela montre que laction des services prfectoraux
permet dobtenir la rgularisation des situations de dsquilibre avant la mise en uvre de la
procdure de rtablissement de lquilibre budgtaire prvue par larticle L. 1612-5 du
CGCT.
Graphique n5 :

Source : DGCL- Indicateurs INDIGO


51

2.5 Le nombre de comptes administratifs prsentant un dficit rel progresse entre


2009 et 2011 puis diminue nettement en 2012
2.5.1 La dfinition du dsquilibre du compte administratif
Le contrle du dficit du compte administratif est rgi par les dispositions de larticle L. 161214 du CGCT. Ainsi, tout dficit du compte administratif gal ou suprieur 10% des recettes
de la section de fonctionnement pour les communes de moins de 20 000 habitants, et 5%
pour les autres collectivits, doit amener le prfet saisir la CRC. Ce dficit doit
correspondre au rsultat densemble de lexercice considr : il rsulte de la somme
algbrique des soldes des sections de fonctionnement et dinvestissement du compte
administratif principal et des comptes administratifs annexes. Les rsultats prendre en
considration comprennent galement les restes raliser (en recettes et en dpenses) des
deux sections.
En cas de dficit excessif, la CRC, saisie par le prfet, propose les mesures ncessaires au
rtablissement de lquilibre qui peuvent intervenir soit dans le cadre du budget
supplmentaire, soit plus vraisemblablement dans le cadre du budget primitif de lexercice
suivant. Le budget primitif de lexercice suivant doit obligatoirement tre transmis par le
reprsentant de lEtat la CRC afin de vrifier la bonne prise en compte des mesures de
redressement. Si les mesures ne sont pas juges suffisantes, le prfet rgle alors doffice le
budget et le rend excutoire.
2.5.2 Le nombre total des comptes administratifs en dficit comme celui des saisines
de la CRC pour dficit excessif tendent diminuer
Depuis 2007, le nombre des comptes administratifs prsentant un dficit a diminu de faon
significative, passant de 900 par an en 2007 400 en 2012. Ce nombre trs faible, eu gard
au nombre total des comptes publics locaux, montre la grande efficacit de la rgle
dquilibre budgtaire trs stricte qui sapplique au secteur public local et des procdures de
contrle qui associent les services prfectoraux et les CRC.
Graphique n6 :

Source : DGCL- Indicateurs INDIGO

52

Le nombre de saisines de la CRC pour un compte administratif en dficit excessif connat


une inflexion depuis 2001 (- 26 % entre 2001 et 2011) et rgresse de 40 % en 2012.
Globalement, le nombre des saisines des juridictions financires apparat limit au regard du
nombre des comptes administratifs adopts en dficit. Cela tient dabord au seuil au-del
duquel le dficit est considr comme excessif, le prfet ne pouvant mettre en uvre la
procdure prvue par larticle L. 1612-14 du CGCT et saisir la CRC que lorsque le seuil du
dficit excessif est atteint.
En outre, les services prfectoraux apprcient les cas ncessitant vritablement une
intervention de la CRC, dans la mesure o la juridiction se prononcera sur les mesures de
redressement appliquer au prochain budget. Il peut ainsi apparatre quun dficit important
du compte administratif rsulte non pas dune fragilit financire structurelle mais
dvnements ponctuels, et ne compromet pas la solvabilit de la collectivit. Dans une telle
hypothse et ds lors quil ressort du budget primitif de lexercice suivant que les rsultats
antrieurs ont t correctement repris et le dficit rsorb, la saisine de la CRC devient sans
objet.
Graphique n7 :

Source : DGCL- Indicateurs INDIGO

2.6 Le contrle de linscription et du mandatement des dpenses obligatoires


2.6.1 Les cas de non-inscription dune dpense obligatoire sont globalement stables
et limits depuis 2004
Si la Constitution dispose en son article 72 que les collectivits locales sadministrent
librement, elles sont nanmoins tenues dinscrire leur budget les crdits correspondant aux
dpenses obligatoires et lordonnateur doit les mandater. La notion de dpenses obligatoires
est prcise larticle L. 1612-15 du CGCT de la faon suivante : Ne sont obligatoires pour
les collectivits territoriales que les dpenses ncessaires lacquittement des dettes
exigibles et les dpenses pour lesquelles la loi la expressment dcid. Pour chaque type
de collectivit, le CGCT prsente une liste non exhaustive des dpenses concernes (cf.
articles L. 2321-2 pour les communes, L. 3321-1 pour les dpartements et L. 4321-1 pour les
rgions).
53

Dans le cas o lune de ces dpenses ne figurerait pas au budget vot, le prfet, au terme
dune procdure dfinie larticle L.1612-15, peut inscrire doffice cette dpense au budget
en lieu et place de lordonnateur de la collectivit concerne. Linitiative de la procdure
nappartient pas au seul reprsentant de lEtat. Le comptable public ainsi que toute personne
ayant intrt agir peuvent galement saisir la CRC pour dfaut dinscription dune dpense
obligatoire. La CRC dispose dun dlai dun mois pour se prononcer. Si elle constate que la
dpense nest pas obligatoire, la procdure prend fin. Si, au contraire, elle reconnat le
caractre obligatoire de la dpense, elle met en demeure la collectivit de linscrire son
budget. Dans lhypothse o la mise en demeure na pas t suivie d'effet, la CRC demande
au prfet dinscrire doffice la dpense au budget, proposant, si besoin est, la cration de
ressources ou la diminution de dpenses facultatives afin de couvrir la dpense obligatoire
inscrire. Il appartient ds lors au reprsentant de lEtat, dans un dlai de 20 jours, de rendre
excutoire le budget ainsi rectifi. Le prfet nest pas tenu de suivre les modifications
proposes par la CRC mais doit alors motiver sa dcision.
Le nombre des dpenses obligatoires non inscrites au budget dune collectivit territoriale a
connu une diminution constante entre 2004 et 2010 : il a t divis par 2,4 pendant cette
priode. Il a toutefois fortement progress en 2011 (+22 %) et 2012 (+28 %). Cette volution
tmoigne des difficults auxquelles sont confrontes certaines collectivits en raison de la
crise conomique. Eu gard au nombre des entits publiques locales, ce nombre environ
deux cent cinquante en 2012 apparat cependant trs limit.
Graphique n8 :

Source : DGCL- Indicateurs INDIGO

2.6.2 Les saisines de la CRC pour absence dinscription dune dpense obligatoire
sont dsormais beaucoup moins frquentes
Le nombre des saisines de la chambre rgionale des comptes effectues par le reprsentant
de lEtat en vue de linscription doffice dune dpense obligatoire a doubl en 2011 et sest
maintenu en 2012. Il stablit ainsi une cinquantaine de saisines par an et apparat faible
au regard du nombre, dj rduit, des dpenses obligatoires non inscrites. Il convient
cependant de rappeler que la CRC peut galement tre saisie par le comptable ou par le
crancier.

54

En outre, dans la plupart des cas, les collectivits locales rpondent favorablement aux
demandes des services prfectoraux tendant linscription dune dpense obligatoire, avant
que le prfet ait saisir la CRC.
Graphique n9 :

Source : DGCL- Indicateurs INDIGO

2.6.3 La procdure de mandatement doffice (article L. 1612-16 du CGCT)


La procdure de mandatement doffice, prvue par larticle L. 1612-16 du CGCT, est
indpendante de la procdure dinscription doffice.
Le prfet, sil constate que les crdits ncessaires au paiement dune dpense obligatoire
sont inscrits au budget et disponibles, peut engager la procdure du mandatement doffice
sans saisine pralable de la CRC. Il constate lui-mme le caractre obligatoire de la
dpense.
Toute personne y ayant intrt peut saisir le prfet. Le prfet est tenu de procder au
mandatement doffice si lordonnateur refuse de mandater une dpense inscrite doffice au
budget de la collectivit. Cette procdure se droule en deux tapes.
Dans un premier temps, le prfet met en demeure lordonnateur local de mandater les
crdits en cause. Labsence de cette mise en demeure pralable entache dillgalit larrt
prfectoral mandatant la dpense obligatoire. En outre, cette mise en demeure nest pas, en
elle-mme, une dcision susceptible dtre dfre au juge administratif puisquelle ne
constitue que le premier acte de la procdure qui pourra ventuellement aboutir au
mandatement de la dpense par le prfet.
Dans un second temps, si dans un dlai dun mois suivant la mise en demeure, lexcutif de
la collectivit refuse toujours de mandater les crdits en cause, il revient au prfet dy
procder doffice par arrt. Si la dpense est gale ou suprieure 5% de la section de
fonctionnement du budget primitif, le dlai dont dispose lorgane excutif aprs la mise en
demeure est de deux mois.

55

Lorsquune mise en demeure ne suffit pas, ce qui est assez rare, le reprsentant de lEtat
prend un arrt de mandatement doffice.
Entre 2010 et 2012, le nombre des mises en demeure de mandater une dpense obligatoire
adresses par les prfets aux collectivits locales sest lev en moyenne neuf cents par
an.

2.6.4 Les cas de mise en uvre de la procdure drogatoire de larticle L. 1612-17 du


CGCT restent exceptionnels
Paralllement ce dispositif de droit commun, il existe une procdure drogatoire prvue
larticle L. 1612-17 du CGCT et rsultant de la loi n 80-539 du 16 juillet 1980 relative aux
astreintes prononces en matire administrative et lexcution des jugements par les
personnes morales de droit public.
Cette procdure concerne exclusivement linscription et le mandatement de dpenses
obligatoires rsultant, pour les collectivits territoriales, leurs groupements et leurs
tablissements publics, dune dcision juridictionnelle passe en force de chose juge. Elle
est mise en uvre, linstar de la procdure de mandatement prvue larticle L. 1612-16
du CGCT, par le seul prfet, sans intervention de la CRC.
Deux conditions sont requises : la dcision de justice doit tre passe en force de chose
juge et le montant de la dpense doit tre prcis par la dcision de justice.
Dans lhypothse dune condamnation pcuniaire passe en force de chose juge dune
collectivit territoriale ou dun tablissement public local, le mandatement ou
lordonnancement de cette somme doit se faire dans un dlai de deux mois compter de la
notification de la dcision de justice.
En cas de dfaillance de lordonnateur, le reprsentant de lEtat doit procder linscription
ou au mandatement doffice de la somme due. En cas d'insuffisance de crdits disponibles, il
appartient au prfet dadresser la collectivit ou ltablissement public une mise en
demeure de dgager les ressources ncessaires dans le dlai dun mois. Si l'ordonnateur n'a
pas dgag ou cr ces ressources dans ce dlai, le prfet se substitue lordonnateur et
procde linscription d'office de la somme due en dgageant les ressources ncessaires.
La collectivit ou ltablissement public dispose alors de huit jours suivant la notification de
linscription doffice pour mandater la dpense, sous peine de voir le prfet procder un
mandatement doffice.
Pour cette procdure, les dlais dinscription et de mandatement doffice de la dpense en
cause sont donc plus courts que dans le cadre de la procdure de droit commun prvue par
les articles L.1612-15 et 1612-16 du CGCT.
La mise en uvre de cette procdure demeure exceptionnelle. Les services prfectoraux
doivent toutefois faire preuve de la plus grande vigilance en la matire, compte tenu du
risque dengagement de la responsabilit de lEtat pour dfaut dexcution dune dcision de
justice : par un arrt du 26 septembre 2006, la Cour europenne des droits de lhomme
(CEDH) a pour ce motif condamn la France au paiement des sommes dues par la
collectivit dbitrice dans laffaire opposant la commune de Santa-Maria-Poggio (HauteCorse) aux socits fermires et de gestion du port de Campoloro.

56

2.7 Laction des services prfectoraux permet de rgulariser la majorit des actes
budgtaires locaux non-conformes sans intervention du juge
Lindicateur INDIGO taux dactes budgtaires rforms aprs une intervention de la
prfecture permet de mesurer lefficacit des services prfectoraux pour obtenir la
rgularisation dun acte budgtaire non-conforme avant toute saisine de la CRC ou du
tribunal administratif. Depuis 2009, plus de 80% des actes budgtaires non-conformes sont
rforms aprs intervention de la prfecture. Laction prventive des services prfectoraux
permet donc de rserver aux situations les plus litigieuses la saisine du juge financier ou du
juge administratif.
Graphique n10 :

Source : DGCL- Indicateurs INDIGO

57

3. LA MISSION DE CONTRLE BUDGTAIRE SEXERCE DANS UN CADRE


CONTRAINT
Dans lexercice de leur mission de contrle budgtaire, les services prfectoraux sont
confronts aux contraintes qui tiennent la brivet des dlais lgaux (3.1), la complexit
du droit applicable (3.2) et linsuffisante matrise par les collectivits locales de leur cadre
budgtaire et comptable (3.3).
3.1. Les dlais fixs par la loi pour lexercice du contrle budgtaire sont
particulirement contraints

Afin dassurer la continuit et la prennit de laction des collectivits locales, il importe que
leur budget ne soit pas adopt de faon tardive au cours de lexercice auquel il sapplique et
quil respecte les principes dquilibre et de sincrit. Le prfet est charg dy veiller, avec le
concours de la CRC, et peut cette fin recourir aux procdures spciales instaures par la
loi du 2 mars 1982. Ces procdures nergiques permettent au prfet, aprs saisine de la
CRC, de rformer les actes budgtaires irrguliers sans devoir recourir au juge administratif.
Pour garantir lefficacit de ces procdures, la loi a enferm chacune des phases dans des
dlais courts : en cas de retard dans ladoption du budget, le prfet doit saisir la CRC sans
dlai ; lorsquil constate quun budget na pas t vot en quilibre, il dispose dun dlai de
trente jours compter de la rception des actes budgtaires pour saisir la CRC. De mme,
dans tous les cas de saisine, la CRC dispose d'un dlai d'un mois pour rendre son premier
avis et le notifier au prfet et la collectivit concerne. S'il y a lieu, en fin de procdure, le
prfet dispose de vingt jours pour rgler le budget et l'adresser la collectivit concerne et
la CRC.
Compte tenu du nombre des actes contrler et des moyens affects au contrle
budgtaire, la contrainte tenant aux dlais de saisine de la CRC est celle qui pse le plus
fortement sur les services prfectoraux comptents.
En raison de leur trs grand nombre, les entits publiques locales transmettent chaque
anne environ 400 000 actes budgtaires aux reprsentants de lEtat. Bien que les
collectivits territoriales aient la facult de voter leur budget avant le dbut de lexercice
concern, la plupart des budgets locaux sont transmis aux services prfectoraux la fin de
la priode lgale dadoption. Lactivit des services concerns est donc concentre sur une
priode relativement courte, ce qui rend plus difficile le respect du dlai de saisine de la
CRC.
En la matire, la difficult est plus grande encore lorsque les collectivits ont adopt de
faon concomitante le compte administratif de lexercice antrieur et le budget de lexercice
en cours. Il faut, en effet, que les services comptents procdent simultanment au contrle
du compte administratif et du budget primitif.
De mme, pour un certain nombre dactes, les services prfectoraux doivent demander la
communication de pices justificatives complmentaires. Tel est notamment le cas pour le
contrle de la sincrit des inscriptions budgtaires en matire demprunt ou de cession
dimmobilisations ou pour le contrle de la sincrit des restes raliser. Or, en matire de
contrle budgtaire, contrairement ce qui prvaut en matire de contrle de lgalit, les
lettres d'observation ou les demandes de pices complmentaires n'ont pas pour effet de
suspendre ou de proroger le dlai de saisine de la CRC.

58

Au cours de la priode considre, des mesures ont t mises en uvre qui ont contribu
faciliter lexercice du contrle budgtaire. La mise en ligne des informations relatives aux
concours financiers de lEtat a ainsi pu favoriser une adoption plus prcoce des budgets
locaux. En outre, le report en 2010, 2011 et 2012 de la date limite de vote des
budgets locaux a pu permettre une meilleure rpartition dans le temps de la transmission
des budgets primitifs aux services prfectoraux.
Dautres solutions devraient permettre moyen terme de remdier aux difficults tenant aux
dlais trs contraints. Il sagit, dune part, de la gnralisation dans les services prfectoraux
des stratgies de priorisation des contrles sur la base de critres lis la situation
financire des collectivits, aux enjeux financiers en cause ou aux informations collectes
dans le cadre du contrle de lgalit. Dautre part, avec le dploiement, partir de 2012, de
lapplication Actes budgtaires, les services prfectoraux vont progressivement tre en
mesure de raliser le contrle budgtaire dans un environnement dmatrialis et vont
disposer dun outil daide au contrle permettant lautomatisation des contrles basiques.
3.2. La complexit du droit applicable en matire de contrle budgtaire peut susciter
des difficults dinterprtation
Les principales difficults dinterprtation auxquelles les services prfectoraux sont
confronts portent sur la notion dquilibre budgtaire et sur le caractre obligatoire de
certaines dpenses locales.
3.2.1. Les difficults dapprciation de lquilibre budgtaire
Larticle L. 1612-4 du CGCT pose le principe selon lequel les collectivits locales doivent
voter leurs actes budgtaires en quilibre rel. Ce principe implique que les trois conditions
suivantes soient ralises :
- les sections dinvestissement et de fonctionnement doivent tre respectivement en
quilibre ;
- les crdits inscrits au budget doivent tre valus de faon sincre ;
- le remboursement en capital des annuits de la dette doit tre couvert par des ressources
propres.
Pour les services prfectoraux, la vrification du respect de la sincrit des inscriptions
budgtaires, dune part, et le contrle de la couverture des annuits de la dette par des
ressources propres, dautre part, peuvent tre source de difficults.
3.2.1.1. Le principe de sincrit budgtaire
Lapprciation de la sincrit des prvisions budgtaires, condition de lquilibre et principe
budgtaire essentiel, constitue lun des points de contrle les plus dlicats. A dfaut dune
valuation sincre des inscriptions budgtaires, il y a lieu de considrer que le budget na
pas t vot en quilibre et de mettre en uvre la procdure prvue larticle L. 1612-5 du
CGCT. En outre, lorsque linsincrit des inscriptions budgtaires nentrane pas un
dsquilibre du budget au sens des dispositions prcites du CGCT, elle constitue une
erreur de droit relevant du juge administratif.
Cest en raison du caractre prvisionnel des inscriptions budgtaires que lapprciation de
leur sincrit peut savrer dlicate. En la matire, les vrifications les plus complexes
portent sur la sincrit des produits des cessions, des recettes demprunts, des subventions
attendues, de certaines oprations dordre (dotations aux amortissements et aux provisions)
ou des charges de personnel. Il ressort de la jurisprudence administrative que les services
prfectoraux doivent se livrer un examen circonstanci de la situation de lentit en cause
pour apprcier la sincrit des inscriptions budgtaires.
59

Dans ces conditions, ce type contrle se rvle particulirement chronophage puisquil


implique non seulement un examen dtaill des prvisions budgtaires mais galement le
recueil de pices justificatives complmentaires auprs des collectivits concernes. Cet
examen approfondi peut savrer difficilement compatible avec le respect du dlai de saisine
de la CRC.
3.2.1.2. La couverture de lannuit de la dette par des ressources propres
En la matire, la premire difficult tient labsence dune dfinition lgale des ressources
propres disponibles pour couvrir lannuit en capital de la dette. Il revient, en particulier, aux
services prfectoraux dapprcier si les subventions inscrites au budget en section
dinvestissement sont libres demploi ou si elles sont affectes au financement dune
opration dtermine. Si tel est le cas, en effet, ces recettes doivent conserver leur
affectation et ne sauraient servir rembourser des emprunts.
En outre, lvaluation du montant des ressources propres provenant des exercices antrieurs
peut se rvler particulirement ardue. En effet, en cas de reprise anticipe des rsultats ou
lorsque le budget primitif est adopt aprs le vote du compte administratif, il y a lieu
dintgrer au titre des ressources propres, celles provenant des exercices antrieurs. Il sagit,
en particulier, de prendre en compte le solde des restes raliser et le solde dexcution qui,
selon quils sont positifs ou ngatifs, peuvent accrotre ou diminuer le montant total des
ressources propres disponibles. Il convient donc de vrifier la sincrit des restes raliser
et il peut tre ncessaire de sassurer que les ressources propres provenant des exercices
antrieurs correspondent effectivement des ressources disponibles pour couvrir lannuit
en capital de la dette. Elles ne pourront tre prises en considration si elles proviennent de
subventions affectes ou de recettes demprunt.
3.2.2. La mise en uvre des procdures de mandatement et dinscription doffice
Les collectivits locales sont tenues dinscrire leur budget les dpenses obligatoires et de
les mandater ; dfaut, le prfet met en uvre les procdures dinscription et de
mandatement doffice prvues par la loi (article L. 1612-15, L. 1612-16 et L. 1612-17 du
CGCT).
La dfinition des dpenses obligatoires a t prcise par la jurisprudence administrative. Le
Conseil dEtat a, en effet, jug quune dpense ne peut tre regarde comme obligatoire et
faire lobjet dune procdure de mandatement ou dinscription doffice que si elle correspond
une dette chue, certaine, liquide et non srieusement conteste dans son principe et
dans son montant 17.
Lapprciation la plus difficile porter concerne la condition exigeant que la dette ne soit pas
srieusement conteste. Le principe est, en effet, que lexistence dune contestation ne suffit
pas priver dexigibilit une dette : ainsi, le prfet ne peut refuser linscription doffice au seul
motif dun recours pendant devant le tribunal administratif. Pour que la contestation soit
considre comme srieuse, il faut constater un faisceau dindices concordants tenant en
particulier une attitude non quivoque, cohrente ou persistante de la collectivit locale
suppose dbitrice. Cet exercice est dautant plus dlicat pour le prfet quil sagit
dapprcier le caractre srieux de la contestation sans apprcier le bien-fond de cette
contestation.
En ce qui concerne la procdure spcifique relative lexcution des dcisions de justice
(article L. 1612-17 du CGCT), la principale difficult tient au fait que la responsabilit de
ltat peut tre engage si, compte tenu des circonstances, le prfet ne fait pas tout ce qui
est en son pouvoir pour assurer lexcution des dcisions de justice, en particulier en mettant
17 CE, 17 dcembre 2003, St Natexis-Banques populaires ; CE, 21 mars 2007, Commune de Plestin-les-Grves.

60

en uvre les prrogatives qui lui sont confres par la loi du 16 juillet 1980. En la matire, le
Conseil dEtat a jug quafin de crer les ressources ncessaires au paiement de la dpense
obligatoire, le prfet peut procder la vente de biens appartenant la collectivit locale
dbitrice ds lors que ceux-ci ne sont pas indispensables au bon fonctionnement des
services publics dont elle a la charge18. Cette position a t conforte par la Cour
europenne des droits de lhomme19. Lorsquils sont confronts un tel cas de figure, il
revient donc aux services prfectoraux de dterminer, sous le contrle du juge administratif,
quels sont les biens qui peuvent tre alins.
3.3. La matrise par les collectivits locales de leur cadre budgtaire et comptable
demeure insuffisante
Dans le cadre du contrle budgtaire, les services prfectoraux constatent que les
collectivits locales rencontrent des difficults particulires pour appliquer les rgles relatives
la dtermination des restes raliser ainsi qu la reprise et laffectation des rsultats.
3.3.1. La dtermination des restes raliser
Partie intgrante du rsultat prsent dans le compte administratif, les restes raliser
correspondent :
- pour la section dinvestissement, aux dpenses engages et non mandates au 31
dcembre de lexercice et aux recettes certaines nayant pas donn lieu lmission dun
titre de recettes.
- pour la section de fonctionnement aux dpenses engages et nayant pas donn lieu au
rattachement, soit en labsence de service fait au 31 dcembre de lexercice, soit parce que
lincidence de ces charges sur le rsultat nest pas significative et aux recettes certaines non
mises en recouvrement lissue de la journe complmentaire.
Bien que la tenue dune comptabilit dengagement soit obligatoire pour les collectivits
territoriales en vertu de la loi (articles L. 2342-2 du CGCT en ce qui concerne les communes,
L 3341-1 pour les dpartements et L. 4341-1 pour les rgions), les services prfectoraux
relvent de nombreuses dfaillances en la matire.
Trs souvent, les restes raliser inscrits au compte administratif ne rsultent que de la
diffrence entre, dune part, les prvisions budgtaires et, dautre part, les oprations de
dpenses ou de recettes effectivement ralises.
Pour les services chargs du contrle budgtaire, il convient donc de vrifier la sincrit des
restes raliser. En effet, leur ventuelle insincrit peut entraner celle des rsultats
constats au compte administratif. Les erreurs constates par les services prfectoraux
conduisent ainsi frquemment une survaluation des rsultats.
3.3.2. Les procdures de reprise et daffectation des rsultats
La dtermination du rsultat dun exercice clos seffectue au moment du vote du compte
administratif et aprs rception du compte de gestion transmis par le comptable public de la
collectivit. Son affectation et sa reprise sont strictement encadres.
Pour la dtermination du rsultat affecter, il nest pas tenu compte des restes raliser de
la section de fonctionnement, la diffrence de lapprciation de lquilibre vis larticle
L.1612-14 du CGCT. Seul le besoin de financement de la section dinvestissement est
corrig des restes raliser de cette section en dpenses et en recettes.

18
19

CE Sect. 18 novembre 2005, Socit fermire de Campoloro et autres, req. 271898.


CEDH, 26 septembre 2006, no 57516/00, Socit fermire de Campoloro c. France.

61

Aprs constatation du rsultat de fonctionnement, lassemble dlibrante peut affecter ce


rsultat en tout ou partie :
- soit au financement de la section dinvestissement ;
- soit au financement de la section de fonctionnement.
Le rsultat tel quil vient dtre dfini doit tre affect en priorit :
- lapurement dun ventuel dficit de fonctionnement antrieur ;
- la couverture du besoin de financement dgag par la section ;
- pour le solde et selon la dcision de lassemble dlibrante, en excdent de
fonctionnement report.
Toutefois, lorsque le compte administratif ne fait pas apparatre de besoin de financement en
section dinvestissement, le rsultat report excdentaire de la section de fonctionnement est
ajout automatiquement aux recettes de fonctionnement au budget, sauf si lassemble en
dcide autrement. Ceci vite la runion systmatique de lassemble dlibrante pour
procder laffectation des rsultats (article L. 2311-5 du CGCT).
En tout tat de cause, lassemble dlibrante nest tenue de se runir pour affecter son
rsultat excdentaire que si le compte administratif de lexercice clos fait apparatre un
besoin de financement.
Trs souvent, ces rgles ne sont pas correctement appliques. Pourtant, la correcte
affectation du rsultat joue un rle dterminant dans la construction de lquilibre budgtaire.
Il revient donc aux services prfectoraux dtre particulirement vigilants en la matire. Afin
de prvenir les difficults dapplication, des circulaires prfectorales sont diffuses qui,
partir du recensement des anomalies constates, sefforcent de faciliter lappropriation des
rgles en vigueur. Un effort particulier doit tre consenti en ce qui concerne la reprise
anticipe des rsultats, compte tenu des nombreuses irrgularits constates en la matire.

62

4. LES ACTIONS MENES POUR AMLIORER LEXERCICE DU CONTRLE


BUDGTAIRE
La directive nationale dorientation des prfectures labore par le ministre de lintrieur
pour la priode 2010-2015 rappelle qu un contrle budgtaire attentif et ractif est
indispensable pour prvenir une dgradation de la situation financire des collectivits
territoriales.
4.1. Loptimisation et la modernisation de la mission de contrle budgtaire
4.1.1 La centralisation de la mission de contrle budgtaire dans les prfectures
Dans le cadre de la rvision gnrale des politiques publiques, la circulaire du 23 juillet 2009
relative la rorganisation du contrle de lgalit fixe le principe et les modalits de la
centralisation du contrle des actes des collectivits locales en prfecture.
La circulaire de 2009 prvoit une organisation des contrles comme suit :
- rception et tri des actes en sous-prfecture en fonction des priorits dfinies
conjointement (stratgie de contrle),
- transmission des actes la prfecture qui contrle et transmet la sousprfecture les lettres dobservations et les recours rdigs pour signature par le
sous-prfet,
- important rle de conseil en sous-prfecture et conservation des dossiers.
Cette organisation connat certaines adaptations. Selon la stratgie de contrle qui a t
adopte, les sous-prfectures peuvent tre charges deffectuer les contrles prliminaires
(vote, quorum, prsence des annexes obligatoires) ou de contrler les budgets non
prioritaires. Elles se voient galement confier le contrle de certains types de structures
(section de communes, association foncire de remembrement, socits dconomie
mixte) ou de certaines oprations (taux dimposition, dette) en particulier dans les
dpartements qui ont mis en place des ples de comptences.
A la fin de lanne 2012, la centralisation en prfecture du contrle budgtaire est effective
dans quatre-vingts dpartements.
4.1.2. La priorisation des contrles
Les dlais impartis aux services prfectoraux pour exercer le contrle budgtaire tant
particulirement courts, il convient de dfinir une stratgie de contrle reposant sur la
priorisation des travaux effectuer.
Les stratgies locales de contrle sont gnralement dfinies annuellement, le cas chant
en partenariat avec les services de la direction dpartementale des finances publiques
(DDFiP).
Les priorits sont tablies sur la base des orientions nationales en matire de contrle
budgtaire fixes par la DGCL, des spcificits locales ainsi que du bilan de la campagne de
contrle prcdente. Elles portent sur certaines collectivits et certaines thmatiques
spcifiques.
Les collectivits retenues comme prioritaires sont :
- les collectivits connaissant des difficults financires. Il sagit des collectivits inscrites au
rseau dalerte ou de celles qui, sans tre inscrites au rseau dalerte, connaissent des
tensions financires en raison dun endettement important, dune trsorerie insuffisante ou
de difficults de gouvernance.
63

- les collectivits de taille importante, pour lesquelles les enjeux financiers sont les plus
significatifs (rgions, dpartements, grandes villes et grandes intercommunalits)
- les collectivits locales ayant fait lobjet dune saisine de la CRC ou de lettres
dobservations.
Les thmatiques prioritaires ont notamment trait aux emprunts structurs, aux engagements
souscrits auprs des organismes satellites (subventions verses, garanties demprunts, ),
ou aux suites de la rforme de la fiscalit professionnelle.
Lintensit du contrle varie en fonction de la collectivit concerne et de la nature des actes
contrler. Le contrle approfondi est rserv aux collectivits retenues comme prioritaires
tandis que les collectivits non prioritaires font lobjet dun contrle restreint portant sur le
respect des rgles de vote et dquilibre des budgets. Dans certains dpartements, le
contrle des entits non prioritaires peut tre ralis selon un rythme pluriannuel.
4.1.3. La collaboration des services prfectoraux avec les directions dpartementales
des finances publiques
Bien que ntant pas formellement associes au contrle budgtaire au regard des
dispositions du CGCT, les DDFiP constituent un soutien important en la matire.
Le rseau dalerte des finances locales :
Le rseau dalerte des finances locales mis en place en 1993 par la DGCL et la DGFiP a t
rnov en 2013.
Le dispositif SCORE permet de dceler de faon prventive les difficults financires des
communes partir dune mthode de scoring. Depuis 2006, le rseau dalerte OSIRIS a t
mis en place afin de dtecter les EPCI prsentant des difficults financires particulires.
Ce dispositif est largement dconcentr et permet la mise en uvre dune dmarche
concerte du prfet et du DDFiP auprs de la collectivit dont la situation se dgrade.
En 2012, une rnovation du dispositif a t entreprise par les services centraux afin,
notamment, de fusionner SCORE et OSIRIS et dassurer une meilleure coordination du
dispositif avec le contrle budgtaire. Le dispositif rnov prend galement davantage en
compte la situation des satellites des collectivits locales tels que les socits dconomie
mixte ainsi que la situation financire consolide des collectivits en intgrant les donnes
des budgets annexes.
Les cellules dpartementales de suivi de la gestion de la dette des collectivits
territoriales et de leurs tablissements publics
Afin de rpondre aux difficults rencontres par le secteur public local la suite de la crise
financire de 2008, notamment en ce qui concerne la dgradation des conditions de
financement et les difficults financires lies la souscription demprunts structurs, des
cellules locales de suivi de la gestion de la dette des collectivits territoriales et de leurs
tablissements publics ont t cres dans chaque dpartement compter du mois de mars
2012. Lobjet de ces cellules est de favoriser une action concerte des services de lEtat en
matire dendettement local.
Institues sous la responsabilit du prfet et du directeur rgional ou dpartemental des
finances publiques, ces cellules ont pour principales missions d'assurer un suivi des risques
lis aux emprunts structurs souscrits par les collectivits du dpartement et une veille sur
les conditions auxquelles les collectivits accdent aux financements bancaires.
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Le partenariat associant les services de la DGFiP lexercice du contrle budgtaire


Dans le cadre de la directive nationale dorientation (DNO), et la suite du rapport de la
mission interministrielle sur le contrle de lgalit et le contrle budgtaire de juillet 2003,
un mouvement de modernisation du contrle budgtaire a t engag.
Deux axes damlioration ont t dfinis :
-

la dmatrialisation des documents budgtaires sous un format permettant leur


exploitation : au-del de la simple dmatrialisation des budgets qui permet dj un gain
substantiel au plan matriel, il sagit galement de btir un vritable outil dexploitation
automatise des budgets permettant aux prfectures de reprer plus facilement les
collectivits risque pour lesquelles des contrles approfondis doivent tre effectus ;
lexprimentation dun partenariat associant les services du Trsor public lexercice du
contrle budgtaire.

Ce deuxime axe a t immdiatement formalis, donnant lieu la signature, le 14


septembre 2004, dune convention cadre nationale par le secrtaire gnral du ministre de
lintrieur, le directeur gnral des collectivits locales et le directeur gnral de la
comptabilit publique.
Ce partenariat, dans son principe, visait institutionnaliser la coopration informelle
existante entre le rseau des prfectures et le rseau de la DGFiP, sagissant notamment de
dossiers complexes relatifs la situation financire des collectivits territoriales et de leurs
tablissements publics. Il prvoyait en outre la participation exprimentale, pour les
exercices 2005 et 2006, des DDFiP, dans un nombre de dpartements limits, lexercice
du contrle budgtaire pour un chantillon de collectivits dfinies dun commun accord.
Cette exprimentation avait pour objectif de prparer une ventuelle gnralisation et un
approfondissement sur lensemble du territoire des solutions envisages.
Lexprimentation initiale, lance en 2005, navait concern que six dpartements20, rejoints
par treize autres21 en 2006. Lexprimentation a t prolonge en 2007 dune anne
supplmentaire, mais na t tendue qu un nombre plus rduit de nouveaux
dpartements22. En effet, les premiers bilans de cette exprimentation, raliss fin 2005 et fin
2006, en dressent un constat nuanc, en fonction des situations locales et du fait des retards
pris dans le dveloppement dHlios.
En dpit de certaines difficults, lexprimentation a montr la grande utilit des changes
entre les deux rseaux. En effet, le partenariat permet de tirer le meilleur parti des
comptences et de lexpertise de chacun des deux rseaux : juridique et budgtaire du ct
des prfectures ; comptable pour ce qui est du rseau de la DGFIP.
Si les services prfectoraux sont les mieux arms pour valuer la sincrit des inscriptions
budgtaires des collectivits territoriales, lassociation du rseau de la DGFIP permet
dapporter une expertise complmentaire sur la gestion de la dette, les oprations de fin
dexercice ou le contrle de structures particulires telles que les SEM ou les associations
syndicales de propritaires.
20 Le Calvados, le Finistre, lIndre-et-Loire, la Moselle, le Rhne et les Vosges
21 LAllier, lArige, le Cher, la Dordogne, la Gironde, lIlle-et-Vilaine, la Haute-Marne, lOrne, le Pas-de-Calais, la Sane-etLoire, la Sarthe, le Var et les Hauts-de-Seine.
22 Les Alpes-Maritimes, lAveyron, les Ctes dArmor, la Lozre et le Val-de-Marne

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Sans attendre la gnralisation du partenariat qui devrait intervenir ds 2015, un nombre


significatif de prfectures ont poursuivi leur collaboration active avec la DDFiP dans un cadre
conventionnel rgulirement actualis. Au-del des partenariats formaliss, une coopration
troite existe dans de nombreux dpartements qui ne se limite pas au seul cadre du rseau
dalerte.

4.2. Lappui apport aux services prfectoraux pour lexercice du contrle budgtaire
4.2.1. Les actions de formation et les supports pdagogiques
Afin de favoriser laccs aux formations sur lensemble du territoire, la trs grande majorit
des sessions de formation relatives au contrle budgtaire se droulent dsormais dans les
rgions, quil sagisse des modules consacrs la prise de poste ou des modules
dapprofondissement. Depuis 2011, le ministre de lintrieur a mobilis une quipe de onze
formateurs internes occasionnels qui sont des agents des services prfectoraux chargs du
contrle budgtaire.
Au niveau national, une fois par an au moins, les nouveaux chefs de bureau en charge des
relations avec les collectivits locales participent aux actions de formation organises par la
DGCL.
Un guide pratique du contrle budgtaire et financier a t labor lintention des services
prfectoraux. Il expose les principes juridiques du contrle budgtaire et la mthodologie du
contrle des actes budgtaires.
En outre, une lettre dinformation hebdomadaire a t mise en place depuis le dbut de
lanne 2006, qui constitue un vritable outil de veille juridique.
4.2.2. Lapplication Actes budgtaires est dsormais oprationnelle et constitue une
nouvelle tape vers lautomatisation des contrles
Le dploiement de lapplication Actes budgtaires partir de 2012 doit permettre de
rpondre moyen terme aux attentes des services prfectoraux en matire dautomatisation
des contrles :
-

De la mme faon que pour la transmission dmatrialise des actes soumis au contrle
de lgalit via lapplication ACTES, les prfectures peuvent recevoir, via Actes
budgtaires, les actes budgtaires dmatrialiss des entits publiques locales
volontaires.

La dmatrialisation des actes budgtaires stend jusqu la source des donnes: en


effet, les maquettes budgtaires rglementaires sont mises la disposition des entits
publiques locales sous forme dmatrialise de sorte quelles peuvent, au moyen dune
application mise gratuitement leur disposition par ladministration, gnrer leurs
documents budgtaires dmatrialiss selon la norme en vigueur. Cest cette
dmatrialisation des donnes qui permet Actes budgtaires de raliser
automatiquement les contrles de cohrence sans nouvelle saisie.

Tous les actes budgtaires (budget primitif, budget supplmentaire, dcisions


modificatives et compte administratif) sont dmatrialiss dans leur intgralit (annexes
de la partie IV incluses). Les prfectures disposent ainsi dans lapplication de lensemble
des tapes budgtaires et de lensemble des informations requises par la nomenclature.
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Le choix du format de fichier dmatrialis (le format XML) a t dict par la volont de
ne retenir quun unique format dchange entre administrations : les documents
budgtaires dmatrialiss pour transmission au prfet peuvent galement tre transmis
au comptable sans subir de transformation.

Lapplication Actes budgtaires automatise et synthtise le contrle de lquilibre, le


contrle des dpenses imprvues et le contrle des chapitres dordre, ce qui permet aux
services prfectoraux de se consacrer au contrle approfondi. En outre, dautres
contrles sont raliss, reposant sur des critres dalerte (volution des recettes relles
de fonctionnement, volution de lautofinancement, capacit de dsendettement, ), qui
permettent de dtecter les entits prsentant des risques particuliers.

La gnralisation moyen terme de la transmission par voie lectronique des actes


budgtaires permettra damliorer de faon significative les conditions dexercice du contrle
budgtaire. En outre, elle facilitera la centralisation et lexploitation des donnes financires
locales figurant dans les annexes budgtaires.

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