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RFFP2010-112-024
Revue franaise de Finances Publiques, 01 novembre 2010 n 112, P. 299 - Tous droits rservs
Finances publiques

Untatpeutilfairefaillite?
Jean-Bernard MATTRET
Docteur en droit et en gestion
RSUM
Un tat n'est pas une entreprise. Donc, les lois sur la faillite ne s'appliquent pas aux gouvernements. Mais leur
faillite financire est courante. Elle se traduit par des dfauts de paiement ou des restructurations de dette.
A State is not a corporation. Thus, the bankruptcy laws do not apply to governments. But their financial collapse is
common. This is reflected by defaults or restructuring of debt.
Un tat peut-il faire faillite? Tel est le titre de La Tribune du 8fvrier 2010. C'est une interrogation rcurrente comme
l'attestaient les dclarations de Franois Fillon, Premier ministre, sur le sujet.
Une dfinition pralable de la faillite s'impose, pour viter toute mprise. Carmen Reinhart et Kevin Rogoff en
proposent une, propos de la crise de la dette externe, dans leur ouvrage publi rcemment (1) : Un dfaut
souverain est dfini comme la dfaillance d'un gouvernement payer le principal ou l'intrt la date d'chance
(ou un dlai de grce spcifi). Ces pisodes incluent des priodes au cours desquelles la dette restructure est
en dernier teinte en termes moins favorables que l'obligation d'origine (2) .
Dans le cas d'un tat, on ne pourrait concevoir sa faillite (3) , i.e. qu'il cesse de payer ses cranciers, au premier
rang desquels les pargnants et les fonctionnaires.
Nous chercherons montrer que si, juridiquement, un tat ne peut faire faillite, d'un point de vue financier, il en va
diffremment.

I.IMPOSSIBILITJURIDIQUEDEFAIREFAILLITE
A.L'tatn'estpasuneentreprise
Certes, le deuxime alina de l'article30 de la loi organique sur les lois de finances (LOLF) dispose que les rgles
applicables la comptabilit gnrale de l'tat ne se distinguent de celles applicables aux entreprises qu'en raison
des spcificits de son action.
Mais, le rapprochement comptable que la LOLF opre avec l'entreprise ne s'tend pas une ventuelle
rglementation intressant la faillite, i.e. les procdures d'apurement collectif du passif qu'arrte le Code de
commerce. En particulier, ni pour l'tat, ni pour les autres entits publiques, il n'existe aucune loi qui
dfinisse la cessation de paiement ou une procdure d'apurement collectif du passif.
La lgislation sur les socits commerciales continue dfinir la cessation de paiementpar le bas du bilan, i.e.
la diffrence entre l'actif disponible et ralisable, et le passif exigible.
Article L.631-1
Modifi par l'ordonnance no2008-1345 du 18dcembre 2008 Art.75. Il est institu une procdure de
redressement judiciaire ouverte tout dbiteur mentionn aux articles L.631-2 ou L.631-3 qui, dans
l'impossibilit de faire face au passif exigible avec son actif disponible, est en cessation des paiements. Le
dbiteur qui tablit que les rserves de crdit ou les moratoires dont il bnficie de la part de ses cranciers
lui permettent de faire face au passif exigible avec son actif disponible n'est pas en cessation des
paiements.
L'actif disponible reprsente l'ensemble des disponibilits, effets de commerce ou valeurs mobilires de placement,
dont peut disposer immdiatement ou, trs court terme, une entreprise.
Le passif exigible est l'ensemble des dettes chues au jour de l'apprciation de l'tat de cessation des paiements.
Les dettes doivent tre certaines, liquides et exigibles. Le passif exigible n'est pas fonction du nombre ou de
l'importance des dettes impayes. La cessation des paiements pourra tre dclare pour un impay unique.
Il convient de savoir si l'actif disponible est suffisant pour faire face au passif exigible. Donc, la cessation des
paiements est constate lorsque la trsorerie ne permet pas de payer ce que l'on doit.
La notion de cessation des paiements peut tre distingue de l'insolvabilit. Si la cessation de paiements
manifeste l'impossibilit immdiate de payer, une entreprise peut tre en tat de cessation de paiements sans pour
autant tre insolvable, en particulier lorsqu'elle est propritaire d'un actif qui pourra tre utilis.
Les procdures de redressement et de liquidation judiciaire sont rserves aux entreprises commerciales.
la diffrence de personnes de droit priv comme Lehman Brothers, la puissance publique ne peut tre liquide ou
faire l'objet d'une cessation d'activit.

B.Seules,desraisonspolitiquespeuventcauserladisparitiond'untat(4)
Le droit international public rgle les questions relatives la disparition d'un tat. Dans les annes soixante,
c'est un facteur essentiel pour l'apparition de nouveaux tats. La rsolution no1514 du 14dcembre 1960 de
l'assemble gnrale des Nations Unies rige le droit la dcolonisation en principe absolu, opposable tous les
tats.
La scession consiste dans la sparation d'une partie d'un patrimoine d'un tat prexistant qui le laisse subsister.
Elle conduit la formation d'un nouvel tat de la communaut internationale.
Les tats issus de l'mancipation d'une province sont nombreux:

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la Belgique, mancipe des Pays-Bas en 1830;


les tats Balkans ns de l'affaiblissement de l'empire Ottoman;
le Bangladesh, fond aprs la partition du Pakistan en 1971 est entr l'Organisation des Nations Unies (ONU) en
1974.
En gnral, l'ONU rejette la scession, faute de permettre, dans la plupart des cas, la constitution d'un tat stable
(voir rsolution no2625 du 24octobre 1970 de l'assemble gnrale des Nations Unies).
La dissolution existe lorsqu'un tat prexistant clate en plusieurs tats nouveaux. La dissolution concerne des
tats fdraux ou d'anciennes entits fdres comme l'Union des rpubliques socialistes sovitiques (URSS) ou la
Rpublique fdrale de Yougoslavie.
La fusion dsigne la formation d'un tat unique partir de plusieurs entits distinctes qui disparaissent et laissent
place une seule personnalit internationale. Ainsi, le Tanganyka et Zanzibar se sont regroups en 1964 pour
former la Tanzanie.
L'absorption est un processus qui mne l'incorporation pacifique un tat d'un ou plusieurs tats prexistants
qui disparaissent: le royaume d'Italie est n du royaume de Pimont Sardaigne. En 1991, la Rpublique Fdrale
d'Allemagne (RFA) a absorb la Rpublique Dmocratique allemande (RDA).

II.LAFAILLITEFINANCIRE
L'tat peut connatre des dfauts de paiement. De nombreux exemples l'attestent depuis plusieurs sicles. Les
modalits des faillites adoptent des formes varies.

A.Larevuedesfaillitesdanslemonde(5)
Dans l'histoire financire des tats, l'exemple de la Grce (6) en 2010 n'est pas isol. Les dfauts de paiement en
srie restent la norme; les principaux pisodes sont gnralement espacs de quelques annes ou de quelques
dcennies, ce qui contribue crer chez les dcideurs et les investisseurs l'illusion que cette fois, c'est diffrent.
Il apparat aussi qu'une inflation leve, des chocs montaires et des dvaluations sont souvent associs aux
dfauts. Historiquement enfin, les grandes vagues de mobilit croissante des capitaux sont souvent suivies par une
srie de crises bancaires domestiques.
Quels sont les autres enseignements livrs par cette vue panoramique de l'histoire des crises financires?
Commenons par discuter les cycles des dfauts de paiement des tats sur leur dette extrieure.
Si l'on considre le monde dans son ensemble (ou tout au moins les 90% du PIB mondial), la priode actuelle peut
tre vue comme un des moments de calme qui suivent gnralement les grandes crises financires mondiales. La
figure1 reprsente pour les annes 1800 2006 le pourcentage annuel des tats indpendants en dfaut de
paiement ou forcs de restructurer leur dette. ct du calme qui rgne aujourd'hui, un lment saute aux yeux: les
priodes longues o une partie significative des pays est en dfaut ou doit restructurer sa dette. Le graphique fait
apparatre cinq pics, et avec eux cinq cycles de dfaut: le premier pendant les guerres napoloniennes, le
dernier avec les crises des pays mergents dans les annes1980 et1990.

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Des dfauts de paiement en srie sur la dette extrieure c'est--dire des dfauts de paiement souverains qui se
rptent semblent tre la norme dans presque chaque rgion du monde, y compris l'Asie et l'Europe. La base de
donnes confirme aussi une vue largement partage par les conomistes: les facteurs conomiques globaux, y
compris les prix des denres et les taux d'intrts dans les pays centraux, jouent un rle majeur dans le
dclenchement des crises de dette souveraine.
Ces dernires annes, les marchs mergents ont profit de taux d'intrt internationaux bas, de la relative stabilit
du prix des denres et d'une croissance solide aux tats-Unis et ailleurs. Les choses ne peuvent pas aller mieux et
on peut parier qu'elles risquent d'empirer. Certes, les taux d'intrt d'tats-Unis vont selon toute probabilit rester
des niveaux bas, ce qui aide normment les pays dbiteurs. Mais le ralentissement de la croissance aux tats-Unis
et dans les autres conomies avances impacte les perspectives de croissance pour les pays mergents d'Asie et
d'ailleurs, qui dpendent des exportations. L'inflation est en hausse. Que peut-on attendre?
Un lment rgulirement mis en avant par la littrature sur les crises financires modernes est que les pays
accueillant d'importants flux de capitaux ont un risque plus lev d'tre confronts une crise de dette. Le
dfaut risque d'tre accompagn d'un accident montaire et d'un regain d'inflation. Les donnes runies dans notre
base suggrent que cette logique n'est pas nouvelle: depuis 1800, sinon plus tt, la croissance brutale des flux de
capitaux prcde souvent les crises de dette extrieure, et ce, aussi bien au niveau national, rgional que mondial.
En accord, l aussi, avec la thorie moderne des crises, la srie fait apparatre une corrlation frappante entre
mobilit croissante des capitaux et survenue de crises bancaires: c'est ce que montre la figure2. Les priodes de
forte mobilit des capitaux internationaux ont produit plusieurs reprises des crises bancaires internationales, non
seulement celle bien connue des annes 1990, mais plusieurs autres au cours de l'histoire. En bleu et sur l'chelle
de droite figure la proportion moyenne, sur trois ans, des pays confronts une crise bancaire. En rouge et sur
l'chelle de gauche, nous reprenons l'indice de mobilit des capitaux d'Obstfeld et Taylor, mis jour et prolong
dans le pass en utilisant leurs principes, afin de couvrir l'ensemble de la priode que nous tudions; cet indice a
ses limites, mais il fournit une reprsentation acceptable de la mobilit des capitaux, fonde sur les flux rels.

Cela amne Carmen Reinhart et Kevin Rogoff traiter leur thme central: le syndrome cette fois, c'est
diffrent. Nombreux sont ceux qui considrent que les tats et leurs cranciers ont tir les leons de leurs
erreurs. Grce des politiques macroconomiques mieux informes et des emprunts contracts avec plus de
discernement, le monde ne serait pas prs de revoir une nouvelle grande vague de dfauts de paiement. Une raison
souvent cite l'appui de cette ide est que les tats mergents grent dsormais mieux leurs finances publiques,
mme si bien souvent c'est grce un environnement conomique favorable et grce au rgime favorable des
termes de l'change.
Or, on se rjouit peut-tre un peu trop vite. Les cycles flux de capitaux/dfaut de paiement existent depuis 1800
au moins. La technologie a volu, la taille des hommes a chang, la mode a chang... mais la capacit des tats et
des investisseurs se tromper, engendrant ainsi des crises d'euphorie qui se terminent en drame, semble une
constante.

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B.Lesmodalitsdesfaillites
S'agissant de la dette publique externe, Carmen Reinhart et Kevin Rogoff voquent soit les dfauts de paiement soit
le rchelonnement des dettes publiques. Les dfauts partiels sont galement possibles.
Dj, Adam Smith (7) montrait les consquences d'un grossissement inconsidr de la dette publique: la
banqueroute. Quand la dette nationale s'est une fois grossie jusqu' un certain point, il n'y a pas, je crois, un seul
exemple qu'elle ait t loyalement et compltement paye. Si jamais la libration du revenu public a t opre tout
fait, elle l'a toujours t par le moyen d'une banqueroute, quelquefois par une banqueroute (8) ouverte et dclare,
mais toujours par une banqueroute relle, bien que dguise souvent sous une apparence de paiement. Et l'auteur
de citer les hausses relatives la dnomination de la monnaie, autant de dvaluations montaires.

Conclusion
Le dernier dfaut de paiement est celui de l'Argentine en 2001. L'conomie du pays s'est redresse grce
l'abandon de la parit montaire entre le peso argentin et le dollar amricain. Toutefois, l'Argentine n'a toujours pas
fini de rengocier les termes de son dfaut de paiement.
Contrairement l'Argentine ou la France du XVIIIesicle, la Grce ne peut recourir ni une dvaluation ni la
planche billets, i.e. l'mission montaire comme les tats-Unis pour rgler son problme d'endettement car elle a
abandonn sa souverainet montaire la Banque Centrale Europenne (BCE). Donc, le plan de sauvetage dcid
en mai2010 parat la seule issue possible pour un pays appartenant la zone euro.

1 (1) C.REINHART et K.ROGOFF, The time is different. Eight Centuries of financial Folly, p.11, Princeton University

Press, dcembre 2009, 463pages. Cet ouvrage remarquable fait l'objet d'une chronique bibliographique dans la
RFFP no111Septembre 2010, p.2464 266.
2 (2) Le texte anglais est le suivant: A sovereign default is defined as the failure of a government to meet a principal

or interest payment on the due date (or within the specified grace period). These episodes include instances in
which rescheduled debt is ultimately extinguished in terms less favourable than the original obligation.
3 (3) D'aprs la 9edition du dictionnaire de l'Acadmie franaise, c'est Anciennement. tat du commerant dont

un jugement du tribunal de commerce constatait la cessation des paiements; procdure juridique visant au
rglement collectif de cette situation.. Pour une entreprise commerciale, la cessation de paiement correspond la
diffrence entre l'actif disponible et le passif exig (art.L.631-1 du Code de commerce dans sa rdaction du 18
dcembre 2008). La notion retenue est une notion pure de trsorerie.
4 (4) P.LIGNIRES, Un tat peut-il mourir de sa dette?. Voir le texte intgral de l'article sur le site internet des

chos: http://www.lesechos.fr/info/france/020517508864-un-etat-peut-il-mourir-de-sa-dette-.htm.
5 (5) C.REINHART et K.ROGOFF, Growth in a Time of Debt. 18janvier 2010, 26 p.V. le texte intgral de l'article:

http://terpconnect.umd.edu/-creinhar/Papers/RR%20Debt%20and%20Growth-01-18%20NBER.pdf.
6 (6) Carmen REINHART on Greek debt, Brewing for a long time. Voir la section audio et video in The

Economist, grce au lien: http://www.economist.com/index.html


7 (7) A.SMITH: La Richesse des Nations, 1776, traduction de l'anglais par Germain GARNIER in Les classiques de

l'conomie, d. Garnier-Flammarion, octobre1991. dition originale: An Inquiry into the Nature and Causes of the
Wealth of Nations. Le texte intgral de la cinquime dition dfinitive peut tre tlcharg sur le site internet library
of economics and liberty l'adresse: http://www.econlib.org/library/Smith/ smWN.html
8 (8) Selon la 9edition du dictionnaire de l'Acadmie franaise: 1)BANQUEROUTE n.f. XVesicle, bancqueroute;

XVIesicle, bancque rotte. Emprunt de l'italien bancarotta, proprement banc rompu, parce que, au Moyen ge,
on cassait le comptoir du banquier insolvable. 1.Cessation de paiements de la part d'un ngociant ou d'une
entreprise, entranant la comparution devant les tribunaux. Faire banqueroute. Banqueroute simple, due
l'imprudence ou l'impritie, justiciable du tribunal correctionnel. Banqueroute frauduleuse, caractrise par des
dtournements d'actif, des malversations, une comptabilit truque. 2. Banqueroute publique, ou banqueroute
d'tat, cessation de paiement des rentes par l'tat, abaissement forc de l'intrt ou violation des engagements de
l'tat l'gard de ses cranciers. La dprciation des assignats en 1791 fut une banqueroute dguise. Fig. chec
total. La banqueroute d'une doctrine, d'un parti.

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