AS FINANAS PBLICAS

1.

Fenmeno financeiro
Direito Financeiro Positivo, no se deve limitar ao de iure condito, mas
avanar tambm para os caminhos de iure condendo, no pode hoje prescindir
pelo menos em domnios relevantes, dos resultados, do valor acrescido que as
vertentes mais economicistas ou sociolgicas que hajam dominado a cincia das
finanas tenham trazido luz do dia.
Os meios financeiros tm de se adquirir e servem para se utilizar na compra
de produtos e servios ou como reserva de valor.
O estudo cientfico da actividade financeira alargou, nos dias de hoje, o seu
campo de domnios e a mtodos prprios das cincias sociais, o que, para alm
de todas as vantagens que a isso se aponta, em termos de aprofundamento e
da riqueza da nova cincia das finanas, tambm demonstra que a actividade
financeira, enquanto actividade social, no pode deixar de ser analisada na
perspectiva complexa e multidisciplinar prpria daquelas cincias. Finanas
Pblicas constituem um ramo cientfico autnomo.
2.

Conceito de Finanas Pblicas

O Estado pretende que sejam satisfeitas determinadas necessidades
colectivas; para tanto prope-se produzir bens; mas a produo de bens implica
despesas; o Estado precisa portanto, de obter receitas para cobrir essas
despesas, isto , precisa de dinheiro, de meios de financiamento (Teixeira
Ribeiro).
O mbito do objecto de Finanas Pblicas, se cingir a duas actividades
fundamentais: a de gesto dos dinheiros pblicos, ou seja, a actividade de
gesto financeira pblica, ou simplesmente, a actividade financeira pblica; e a
de controlo dos dinheiros pblicos, mais precisamente, a actividade de
controlo financeiro externo (gesto e controlo dos dinheiros pblicos).
3.

A economia do fenmeno financeiro

Os meios pelos quais o Estado procurava, simultaneamente, conseguir quer
a cobertura das despesas pblicas, quer a interveno nos domnios econmico
e social, atravs dos recursos pblicos.
O objectivo da investigao cientfica transferiu-se do estudo dos meios de
cobertura das despesas pblicas para a anlise das formas de interveno do
Estado atravs da despesa e da receita.
4.

Finanas, doutrinas e sistemas econmicos

Trs vertentes em que se tem sido perspectivado o objecto da Cincia das
Finanas Pblicas: jurdica, econmica e sociolgica ou poltica.
O primeiro conceito de Cincia das Finanas, que se imps nos primrdios
do sc. XX, pode resumir-se na seguinte definio de G. Jze: o estudo dos
meios pelos quais o Estado promove a obteno dos recursos necessrios

cobertura das despesas pblicas e reparte o correspondente encargo pelos

cidados.
O estudo cientfico da actividade financeira alargou, nos dias de hoje, o seu
campo a domnios e a mtodos prprios das cincias sociais, o que, para alm
de todas as vantagens que a isso se aponta, em termos do aprofundamento e
da riqueza da nova cincia das finanas, tambm demonstra que a actividade
financeira, enquanto actividade social, no pode deixar de ser analisada na
perspectiva complexa e multidisciplinar prpria daquelas cincias.
5.

A Actividade Financeira como Fenmeno Poltico

A Actividade Financeira do Estado, prope-se satisfao das necessidades
colectivas e concretizada em receitas e despesas.
A Cincia das Finanas estuda a actividade financeira, isto , uma actividade
do Estado que se exprime em receitas e despesas (Teixeira Ribeiro).
A Cincia das Finanas desloca agora os seus estudos para o exame do
conjunto de processos de deciso e de execuo que possibilitam considerar,
simultaneamente, no s regras jurdicas, como as do jogo poltico e das foras
sociais e burocrticas, mas tambm e ainda o papel econmico e social ou real
que cabe aos recursos financeiros utilizados pelo Estado.
6.

A teoria da Public Choice

Esta teoria (que considerada como um ramo da economia) estuda as
formas como as autoridades polticas competentes, tomam as suas decises.
Veio considerar e destacar as decises polticas, de contedo econmico e
financeiro dos governos ou dos parlamentos, estavam sujeitas a um conjunto de
poderes, repartidos por diferentes agentes, que, alis, desempenhavam
funes distintas no sistema poltico; os quais, sempre e todos, interferiam, de
qualquer modo, na deciso poltica, sobretudo na financeira, com fundamento na
lei ou de facto.
Admite-se que os polticos agem de modo a maximizar a probabilidade da
sua eleio. Esta teoria admite, assim que os representantes eleitos, os
polticos, so maximizadores de votos. Tal como as empresas so
maximizadoras de lucros.
No mbito da Teoria da Escolha Pblica tem sido dado particular relevo s
chamadas falhas de governo, ou melhor, dos decisores polticos, em particular
no campo das Finanas Pblicas e dos seus instrumentos, com destaque para o
Oramento, pretendendo-se, assim, fazer um paralelo expressivo com as
chamadas falhas de mercado.
As falhas polticas ou falhas de governo surgem quando as decises deste e
as aces que as desenvolvem ou executam no conduzem a melhorias da
eficincia econmica ou no promovem a redistribuio de rendimento de forma
justa.
7.

O sector pblico financeiro e a sua estrutura

A Actividade Financeira Pblica, no , hoje exclusiva do Estado central, no

constituindo tambm uma realidade simples, linear e homognea, mas antes
uma realidade bem complexa e heterognea.
Quando hoje nos referimos s Finanas Pblicas, no as podemos ligar
apenas ao Estado central, pois temos de as desviar para o pluralismo e a
heterogeneidade do sector pblico; mesmo se o Estado no pode deixar de
continuar a ser considerado como paradigma e o ncleo essencial do sector
pblico.
Uma estruturao possvel do sector pblico a que divide em dois grandes
blocos, a saber:
a) O sector pblico Administrativo;
b) O sector pblico Empresarial.
Trata-se de uma estruturao guiada por um critrio econmico-financeiro,
que, para alm de outras vantagens, apresenta, no quadro do estudo das
Finanas Pblicas, no s uma fcil visibilidade e rpida compreenso como
permite a utilizao de agregados de grandes nmeros, disponveis em
publicaes oficiais.
AS INSTITUIES FINANCEIRAS PORTUGUESAS
8.

A Constituio financeira
Utiliza-se a expresso Constituio Financeira, para abraar o conjunto de
preceitos que na Constituio presidem organizao e ao funcionamento do
sistema jurdico financeiro portugus.
A chamada Constituio Financeira, dadas as interpretaes e as interfaces
entre a actividade financeira e as actividades poltica e social, no pode, pois,
deixar de ter em conta, para com elas estar conexionada a Constituio Poltica,
Econmica, Social e Cultural.
Mas, a nossa Constituio, no procede a um tratamento sistematizado das
funes do Estado.
Para alm da funo legislativa e da funo jurisdicional, em muitos preceitos
da Constituio, podem encontrar-se, com maior ou menor clareza
manifestaes, indicaes e at certezas sobre quais so os outros grandes
grupos de tarefas fundamentais do Estado, cujo conjunto, frequentemente,
apelidado de funo administrativa ou executiva e em relao a todas as quais,
as actividades de gesto financeira e de controle externo servem,
respectivamente, de instrumento vital e de garantia social da boa utilizao.
9.

A administrao financeira
O desenvolvimento da Actividade Financeira Pblica carece sempre de um
suporte organizacional a chamada Administrao Financeira , o qual pode
variar de pas para pas, e mesmo dentro do mesmo Estado.
Trata-se pois, de um conjunto de rgos e servios diferenciados dos demais
servios e rgos administrativos gerais da colectividade, que concentram as
mltiplas tarefas tcnicas essenciais preparao, execuo e controlo da

gesto financeira pblica, que cabe Administrao Pblica central, ao Governo

e ao Ministrio das Finanas.
A Administrao Financeira do Estado, que aquele conjunto de servios e
de rgos que existem com a misso fundamental e nica, de ajudar o Governo
a preparar e a executar a poltica financeira global do Estado, em especial nos
domnios oramental, monetrio e creditcio, bem como coordenar as finanas
das outras entidades pblicas autnomas, as relaes financeiras do Estado
com as Regies Autnomas e a Unio Europeia e, finalmente, a controlar ou
tutelar a actividade e a gesto financeira de todas as entidades pblicas sujeitas
a este controlo interno e a esta tutela financeira.
As grandes linhas da estrutura, da composio e das atribuies ou tarefas
cometidas Administrao Financeira portuguesa devm hoje procurar-se,
genericamente no Decreto-lei n. 158/96 (Lei orgnica do Ministrio das
Finanas).
10. Os instrumentos financeiros
A estruturao do Sistema Financeiro, feita por lei, de modo a garantir a
formao, a captao e a segurana das poupanas, bem como a aplicao dos
meios financeiros necessrios ao desenvolvimento econmico e social (art. 101
CRP).
Os parmetros constitucionais da disciplina legislativa do sistema financeiro
tm a ver, com a vertente individualizada da poupana e as suas garantias e, por
outro lado, a aplicao dos respectivos instrumentos financeiros.
O Sistema Fiscal o conjunto articulado dos impostos e demais figuras
tributrias, tem por primordial objectivo a satisfao das necessidades
financeiras do Estado e de outras entidades pblicas. Conciliando e
reconciliando tal desiderato com a repartio justa dos rendimentos e da riqueza
(art. 103/1 CRP).
A Actividade Financeira Pblica, para poder ser desenvolvida supe que se
tenham tomado decises financeiras e que exista um substracto organizacional
e humano que no s as haja preparar como as v executar.
Mas, para que a actividade financeira possa ter um contedo tangvel,
ainda necessrio conhecer, designadamente, quais os instrumentos financeiros
que os decisores polticos podem utilizar para desenvolver a Actividade
Financeira Pblica, cujo fim, o de prover satisfao das necessidades
pblicas, individuais ou colectivas, que o Estado se prope realizar.
11. O patrimnio do Estado
O Patrimnio pblico cada vez mais fonte de utilidade pblica e no apenas
de receitas; isto bastar para lhe dar relevo, no quadro da actuao econmica
do Estado, que , repleta de interfaces com as Finanas Pblicas.
Pode dizer-se que o patrimnio de um sujeito (o Estado um sujeito),
consiste no conjunto dos seus bens tanto duradouros, como no duradouros, em
contraponto com o conjunto das responsabilidades que lhe correspondem.
Tem um activo constitudo pelos bens e um passivo integrado pelas
responsabilidades.

12. O Oramento de Estado

O Oramento de Estado o instrumento privilegiado do planeamento e da
execuo da actividade de gesto financeira a desenvolver, durante, em
princpio, um ano, pela Administrao Central e o seu rgo de cpula, o
Governo.
um quadro, geral e bsico, de toda a Actividade Financeira, j que por seu
intermdio se procura fixar a utilizao de dinheiros pblicos.
O Oramento simultaneamente a previso econmica ou plano financeiro
das receitas e despesas do Estado para o perodo de um ano; a autorizao
poltica deste plano visando garantir, quer direitos fundamentais dos cidados,
quer o equilbrio e a separao de poderes e ainda a limitao dos poderes
financeiros da Administrao para o perodo oramental.
O PATRIMNIO DO ESTADO
13. Noo, importncia e funes
O Patrimnio, consiste no conjunto dos bens tanto duradouros como no
duradouros, em contraponto com o conjunto das responsabilidades que lhes
correspondem.
O Patrimnio Global do Estado, em termos econmico-financeiros,
constitudo por:
a)
Pelo activo patrimonial: todos os bens, materiais e imateriais, os
direitos sobre bens e os direitos de crdito;
b)
Pelo passivo patrimonial: no qual se incluem todas as
responsabilidades ou vinculaes do Estado, susceptveis de avaliao
pecuniria.
Note-se que se pode falar de patrimnio do Estado e de patrimnio do Sector
Pblico, pois todas as entidades pblicas, para alm do Estado, detentoras de
personalidade jurdica, tm, nomeadamente, capacidade patrimonial, o que lhes
permite dispor de Patrimnio e autonomia patrimonial, o que lhes possibilita
proceder sua gesto.
14. Gesto patrimonial
O Patrimnio uma realidade econmica fundamental, pese embora o seu
peso relativo quando comparado com outras realidades efectivas, de que h que
realar, obviamente a figura jurdico-tributria do imposto.
A Gesto Patrimonial assume relevo extraordinrio j que possvel, por
este meio, a aferio correcta dos patrimnios especiais (vulgo culturas,
ecologias) Teixeira Ribeiro.
A racionalidade de gesto patrimonial, tal como em qualquer sector
financeiro, fundamental.
O ORAMENTO DE ESTADO

15. Conceito, origem e funes

O Oramento do Estado (OE) um quadro, geral e bsico, de toda a
Actividade Financeira, j que por seu intermdio se procura fixar a utilizao a
dar aos dinheiros pblicos.
O Oramento simultaneamente uma previso econmica ou plano
financeiro das receitas e despesas do Estado para o perodo de um ano; a
autorizao poltica deste plano visando garantir quer direitos fundamentais dos
cidados, quer o equilbrio e a separao de poderes e ainda a limitao dos
poderes financeiros da Administrao para o perodo oramental.
margem do Oramento do Estado ficam, pelo menos trs importantes
segmentos financeiros: o das Regies Autnomas, o das Autarquias e o das
Empresas Pblicas (art. 3/2 Lei 6/91).
proposto pelo Governo, ouvidos os parceiros sociais; aprovado pela
Assembleia da Repblica; executado pelo Governo e fiscalizado quanto
execuo pelo prprio Governo, pelo Tribunal de Contas e pela Assembleia da
Repblica.
O Oramento do Estado (lei de valor reforado), uma previso
autorizada, em regra anual, da realizao quantitativa das despesas e
qualitativa das receitas pblicas estaduais, tendo em vista a satisfao das
necessidades colectivas.
No quadro da chamada Constituio Financeira, destacam-se, os preceitos
constitucionais oramentais propriamente ditos, designadamente os arts. 105 a
107 da Constituio, os quais, em suma, delimitam o essencial do contedo e
das caractersticas do Oramento e da respectiva lei, bem como os aspectos
essenciais da sua elaborao, aprovao, execuo e fiscalizao.
No tocante Lei do Enquadramento do Oramento do Estado [LEOE (6/91)],
ela consagra um conjunto de regras e princpios, os quais, com respeito do
quadro bsico constitucional, disciplinam o Oramento do Estado e estabelecem
os procedimentos relativos sua elaborao e organizao, discusso e
aprovao, execuo e alterao, bem como ao correspondente controlo. No
essencial a Lei de Enquadramento do Oramento do Estado regula, antes
demais, os chamados princpios e regras oramentais, a saber: da anualidade,
da plenitude (unidade e universalidade), do equilbrio (formal e material), e
da discriminao oramental (especificao, no compensao e no
consignao).
16. O regime fundamental do Oramento
As Regras oramentais, constitucionalmente retidas, e ou acolhidas na lei de
valor reforado, que a Lei de Enquadramento do Oramento de Estado, so as
seguintes:
a)
Anualidade (art. 106/1 CRP e art. 2 Lei 6/91): significa que o
planeamento da gesto financeira, vertido no Oramento do Estado, tem
como perodo temporal o de um ano civil. O Oramento do Estado anual,
sem prejuzo de nele serem integrados programas e projectos que
impliquem encargos plurianuais (art. 2/1 Lei 6/91). Esta regra leva a
referir ainda, que no oramento de gerncia incluem-se no as receitas e as

b)

c)

d)
e)

despesas efectivamente cobradas e realizadas, respectivamente,

independentemente da data do facto jurdico subjacente; e no oramento
de exerccio inscrevem-se os crditos e os dbitos criados durante a
execuo oramental, independentemente do momento da sua
efectivao.
Plenitude: que engloba a da unidade, ou seja que o Oramento do
Estado deve ser s um, portanto nico e a da universalidade, isto , que
o Oramento do Estado deve englobar a previso de todas as receitas e
despesas do Estado, est a mesma consagrada no art. 105/1/3 CRP e
art. 3 Lei 6/91. Esta regra e os seus dois desdobramentos tm
subjacentes objectivos compreensveis, qual seja o de dar transparncia
gesto dos dinheiros pblicos, isto , s respectivas obteno e afectao,
isso pelo toca unidade e pelo que toca universalidade, a grande
preocupao como se refere textualmente a Constituio, a de impedir a
existncia de dotaes e fundos secretos.
Discriminao Oramental: entendida como o agrupamento das regras
da Especificao, da No Compensao e da No Consignao. Estas
regras esto consagradas, pelo que toca Discriminao, no art. 105/1a CRP, mais no visa do que indicar, com rigor, as diversas fontes de que
vo brotar os recursos financeiros do Estado, bem como os mltiplos
dispndios ou aplicaes que queles vai ser dado; no respeitante
Especificao, no art. 105/3 CRP, refere-se esta regra a propsito das
despesas e o art. 7 Lei 6/91, consagra-a para efeitos de receitas e
despesas, especificar significa individualizar com suficincia, sem cair no
exagero; quanto No Compensao, ou regra do Oramento Bruto, est
a mesma estipulada no art. 5 Lei 6/91, quer dizer inscrever receitas e
despesas pelo seu respectivo montante bruto, ou seja, sem deduo quer
dos encargos de cobrana das receitas, quer dos ganhos originados pela
realizao das despesas; por seu turno, a da No Consignao, est
contida no art. 6 Lei 6/91, traduz-se no facto de todas as receitas deverem
servir para cobrir todas as despesas, e, portanto, de no se permitir que
certas e determinadas receitas vo cobrir certas e determinadas despesas.
Publicidade: tal como qualquer outra Lei, tem de ser publicada na I
srie do Dirio da Repblica (art. 112/3, art. 119/1-c CRP).
Equilbrio Oramental (material e formal): a mais importante regra, em
termos de substncia e, tanto para efeitos de planeamento, como para
efeitos de execuo financeira da Administrao Central. Mais no
significa que, planear e executar a gesto financeira pblica, de modo a
que as despesas previstas e realizadas sejam realmente cobertas pelas
receitas previstas e realizadas, neste caso no Oramento do Estado.

17. O fenmeno da desoramentao

A desoramentao traduz-se, quer na sada do Oramento do Estado, quer
no afastamento da disciplina oramental de importantes massas de dinheiros
pblicos.

A existncia de grandes volumes de fundos pblicos que se colocam

integralmente a margem da previso e das regras de execuo oramental do
Oramento do Estado. o que sucede nos chamados casos de independncia
oramental; na existncia de processos prprios de elaborao e de aprovao
de tais oramentos; na existncia de uma Administrao Financeira privativa das
entidades que dispem desses oramentos; na existncia de formas prprias e
autnomas de percepo de receitas e de realizao de despesas e seu
controlo, de contabilidade e de responsabilidade de gestores. Este
manifestamente o caso das Regies Autnomas, das Autarquias Locais e das
Empresas Pblicas, art. 3/2 Lei 6/91.
18. O processo Oramental
Entende-se por tudo quanto, em termos de substncia e de forma, tenha a
ver com o Oramento do Estado, no s directa e proximamente, como
indirectamente, e seja a montante ou a jusante daquele.
O processo oramental, no seu conjunto, dominado por trs fases ou
funes: a de planeamento, a de execuo e a de acompanhamento e controlo.
19. Preparao, aprovao, execuo e fiscalizao do Oramento
a) Preparao
Nos termos do art. 105/2 CRP, o Oramento elaborado de harmonia com
as Grandes Opes do Plano anual e tendo em conta as obrigaes decorrentes
de lei ou de contracto. As Opes do Plano so votadas pela Assembleia da
Repblica (art. 91 CRP) e consubstanciam as directrizes em relao s quais o
prprio Plano organizado; compreende-se pois, que a elas deva obedecer o
Oramento, uma vez que este, ainda nos termos da Constituio a expresso
financeira do Plano anual. Cumpre ao Governo apresentar Assembleia da
Repblica a Proposta de Oramento (art. 9/1 Lei 6/91).
b) Aprovao
elaborado pelo Ministrio das Finanas, o Projecto de Oramento, este
submetido aprovao do Governo, o qual dever apresentar at 15 de
Outubro a respectiva proposta de Lei Assembleia da Repblica (art. 9 Lei
6/91). A proposta, alm do seu articulado (art. 11 Lei 6/91); os mapas
oramentais (art. 12 Lei 6/91) acompanhada de anexos informativos (art. 13
Lei 6/91) art. 10 Lei 6/91.
A Assembleia da Repblica deve votar o Oramento at 15 de Dezembro.
A discusso e votao na generalidade cabe ao plenrio da Assembleia da
Repblica, a discusso, porm, na especialidade s lhe cabe em temas de
criao e extino de impostos e de emprstimos e outros meios de
financiamento; podendo ainda caber-lhe em tema de matrias relativas o regime
fiscal, se assim for requerido por 1/10 dos deputados. O restante votado na
especialidade, mas em sesso pblica, pela competente comisso da
Assembleia a comisso de Economia, Finanas e Plano (art. 14 Lei 6/91).
E se a Assembleia da Repblica no aprovar o Oramento?
O art. 15 da Lei 6/91, providencia sobre o caso: mantm-se em vigor o
Oramento do ano antecedente, continuando a cobrar-se as receitas nele
previstas como a fazer-se, e por duodcimos, as despesas nele inscritas.

c) Execuo
Encontrado em vigor o Oramento do Estado, principia a ser executado,
comeando a cobrar-se as receitas e pagar-se as despesas.
Em matria de Receitas, as verbas constantes do Oramento do Estado so
simples previses de cobranas, que podem ser confirmadas ou infirmadas
pelos factos; o que no podem ser executadas.
No Oramento das Receitas no figuram apenas os montantes destas,
tambm figuram as suas espcies (art. 17 Lei 6/91). Por conseguinte, o
Oramento das Receitas, alm de prever os montantes desta, autoriza os
servios das finanas a liquid-las e os cofres da fazenda pblica a cobr-las.
Como o nosso sistema o da gerncia, todos os crditos oramentais
constituem autorizaes de pagar durante o perodo financeiro (art. 18/2/4 da
Lei 6/91).
Em matria de Despesas, todavia, a execuo do Oramento do Estado
apresenta uma particularidade: a de, em regra, no ser permitido utilizar logo
de uma vez a totalidade de cada crdito (art. 18/2 Lei 6/91). Significa isto, que
os encargos devem ser assumidos e os pagamentos autorizados por
importncias no excedendo aos duodcimos vencidos. Isto para impedir que as
despesas se concentrem nos primeiros meses do ano, quando a tesouraria, por
estar apenas cobrada uma pequena parte das receitas, ainda dispe de
escassos recursos.
Ao aprovar o Oramento do Estado, a Assembleia da Repblica, fixou o
montante mximo, no s de despesa total como da despesa de cada captulo e
de cada funo. Da que em princpio, seja vedado ao Governo a transferncia
de verbas de captulo para captulo e de funo para funo; bem como abrir
crditos que se traduzam em aumento da despesa total do Oramento ou da
despesa de qualquer captulo e de qualquer funo. H vrias excepes, e uma
particularmente importante a de o Governo para acudir a despesas no
previsveis e inadiveis, poder transferir verbas de uma dotao provisional
que anualmente inscrita no oramento do Ministrio da Finanas (art. 20 Lei
6/91, e art. 4 DL 71/95).
Lei Travo: vem referida no art. 167/2 CRP, este preceito constitucional
determina nomeadamente, que no podem ser apresentados projectos de lei
ou propostas de alterao do Oramento durante o ano econmico em curso,
que envolvam aumento das despesas ou diminuio das receitas do Estado
previstas no Oramento.
d) Fiscalizao
Esta efectuada pelo Tribunal de Contas.
Quanto Fiscalizao das Receitas, sendo o montante de pura estimativa,
claro que s interessava saber se os servios cumpriam a sua obrigao de
cobrar as espcies de receitas previstas no Oramento do Estado.
A Fiscalizao s Despesas, consiste em averiguar se cada uma das
despesas realizadas pelos servios est prevista no Oramento do Estado e se
cabe na respectiva dotao. Estas esto sujeitas a duas fiscalizaes. A
fiscalizao da Contabilidade Pblica, que respeita indistintivamente a todas as
despesas, e a fiscalizao do Tribunal de Contas, que respeita a muitas delas.

A fiscalizao da Contabilidade Pblica prvia e posterior. Fiscalizao

prvia concerne s despesas dos servios de com autonomia administrativa.
que estes servios, porque no possuem oramento prprio, fazem as suas
despesas com as verbas que lhes foram destinadas no Oramento do Estado.
exercida pela seco de contabilidade do prprio servio.
A Fiscalizao do Tribunal de Contas, a qual recai sobre os documentos que
envolvam despesas ou responsabilidades financeiras para o Estado. A
fiscalizao prvia das despesas pelo Tribunal de Contas consiste em averiguar
se os documentos a ele sujeitos esto conformes com a lei em vigor e se os
respectivos encargos tm cabimento em verba oramental prpria visto do
Tribunal de Contas (art. 5, 44 Lei 98/97).
O controle posteriori, que tem lugar aps ter terminado o exerccio ou a
gerncia e elaboradas as contas anuais (art. 49 Lei 98/97; art. 17 Lei 6/91 e
art. 107 CRP).
Controlo sucessivo art. 50 Lei 98/97.
DESPESAS E RECEITAS PBLICAS
20. As despesas pblicas
Obter e dispor de dinheiros pblicos, como afect-los, distingu-los ou
dispend-los no mais do que a realizao da receita e da despesa
oramental, j que, ao nvel da gesto financeira pblica, esta terminologia a
das receitas e despesas que est legalmente consagrada.
Pode-se definir Despesa Pblica, no gasto ou no dispndio de bens por
parte dos entes pblicos para criarem ou adquirirem bens ou prestarem servios
susceptveis de satisfazer necessidades pblicas; elas concretizam o prprio fim
da actividade financeira do Estado satisfao de necessidades.
21. Evoluo e efeitos econmicos
De modo com a natureza econmica das despesas e tendo em conta as
interfaces entre economia e as finanas podemos falar de trs tipos de despesa
pblica, a saber:
a) Despesas de Investimento, so as que contribuem para a formao de
capital tcnico do Estado; Despesa de Funcionamento,
consubstanciam os gastos necessrios ao normal funcionamento da
mquina administrativa.
b) Despesas em Bens e Servios, so as que asseguram a criao de
utilidades, atravs da compra de bens e servios pelo Estado; enquanto
que as Despesas de Transferncias, se limitam a redistribuir recursos a
novas entidades, quer do sector pblico, quer do sector privado.
c)
Despesas Produtivas, criam directamente utilidade; as Despesas
Reprodutivas, contribuem para o aumento da capacidade produtiva,
gerando pois utilidades acrescidas, mas no futuro.
22. Classificao das despesas pblicas

a)

Despesas Ordinrias, so as que, com grande verosimilhana, se

repetiro em todos os perodos financeiros; as Despesas
Extraordinrias, so as que no se repetem todos os anos, so difceis
de prever, no se sabendo quando voltaro a repetir-se.
b) Despesas Correntes, so as que o Estado faz, durante um perodo
financeiro, em bens consumveis, ou que vo traduzir na compra de bens
consumveis; as Despesas de Capital, so as realizadas em bens
duradouros e no reembolso de emprstimos.
c)
Despesas Efectivas, so as que se traduzem, sempre, numa
diminuio do patrimnio monetrio do Estado, quer se trate de despesas
em bens de consumo, quer em bens duradouros, implicam sempre uma
sada efectiva e definitiva de dinheiros da tesouraria; Despesas No
Efectivas, so as que, embora representem uma diminuio do patrimnio
da tesouraria, tm, como contrapartida, o desaparecimento de uma verba
de idntico valor do passivo patrimonial.
d)
Despesas Plurianuais, so aquelas cuja efectividade se prolonga por
mais de um ano; as Despesas Anuais, so as que se no prolongam por
mais de um ano.
23. Classificao oramental das despesas
So quatro as classificaes oramentais, art. 8/2 Lei 6/91:
a)
Orgnica: as despesas repartem-se por departamentos da
Administrao; por servios, etc.
b) Econmica: distingue-se as despesas correntes e de capital, umas e
outras descriminadas por agrupamentos, subagrupamentos e rubricas.
c) Funcional: as despesas so aqui agrupadas de acordo com a natureza
das funes exercidas pelo Estado, tendo-se adoptado para o efeito o
modelo do Fundo Monetrio Internacional.
d)
Despesas por Programas: um programa de despesas um conjunto
de verbas destinadas realizao de determinado objectivo, abrangendo
um ou vrios projectos.
24. As Receitas Pblicas
As Receitas so todos os recursos obtidos durante um dado perodo
financeiro para a satisfao das despesas pblicas a cargo de um ente pblico.
a)
As Receitas Patrimoniais: so as receitas obtidas pelo patrimnio
estadual, tm uma importncia reduzida.
b) As Receitas Creditcias: so as que regulam do recurso ao crdito,
maxime da contratao de emprstimos pelo Estado, no interior ou no
exterior do Pas.
c) Receitas Tributrias: so as receitas que provm dos impostos.
25. Receitas pblicas: classificao
a) Receitas Ordinrias, so as que o Estado cobra num ano e vai voltar a
cobrar, nos anos seguintes; Receitas Extraordinrias, so as que tendo

sido cobradas num ano, no voltaro a ser cobradas, com toda a

verosimilhana, nos anos seguintes.
b) Receitas Correntes, so as que provm do rendimento do prprio
perodo; as Receitas de Capital, so as que resultam de aforo
(emprstimos).
c)
Receitas Efectivas, so as que se traduzem sempre num aumento de
patrimnio monetrio do Estado (impostos, taxas); as Receitas No
Efectivas, so as que aumentando o patrimnio monetrio do Estado no
momento do ingresso das verbas na tesouraria, acarretam, porm,
simultaneamente, um aumento do passivo do seu patrimnio gerando uma
divida a pagar em momento ulterior ao da arrecadao (receitas
creditcias, resultantes de emprstimos).
d)
Receitas Obrigatrias, so as percebidas pelo Estado, em virtude de
obrigaes impostas aos cidados pela lei, so aquelas cujo montante
fixado por via de autoridade; Receitas Voluntrias, so as que o Estado
percebe em virtude de obrigaes resultantes de negcios jurdicos, so
aquelas cujo montante negocialmente estabelecido.
26. Classificao oramental das receitas
H apenas uma classificao oramental a econmica.
Segundo ela, as receitas distribuem-se por receitas correntes e de capital,
art. 8/1 Lei 6/91.
27. O Sistema Nacional de Controle Financeiro
A apreciao da gesto dos recursos financeiros pblicos, executada por
quaisquer entidades de Direito Pblico ou Privadas, na realizao imediata ou
mediata, das tarefas do Estado, cujos resultados se destinam, quer aos
controlados, quer informao dos cidados e da opinio pbica, em geral,
quer, finalmente e na defesa dos contribuintes, efectivao, em certos casos,
da responsabilidade financeira pela prtica de infraces financeiras; bem como,
o conjunto das modalidades, das tcnicas, mtodos, processos, formas e
procedimentos prprios do controlo e da auditoria.
Temos um controlo interno e um controlo externo, constituem, duas
realidades distintas, substancial e formalmente, sem prejuzo de se poderem e
deverem articular, embora sob a orientao do controlo externo; o qual poder
no s utilizar o controlo interno, como avaliar a sua organizao,
funcionamento, articulao e fiabilidade.
O controlo externo, representa o corolrio lgico, natural e necessrio do
facto e da gesto financeira pblica ter por objecto a obteno de recursos
escassos, mediante a amputao de partes dos recursos individuais dos
cidados; de a sua disponibilidade por entidades e gestores pblicos assentar
numa relao de confiana dos cidados para com eles, e da respectiva
afectao por aqueles ser sempre realizada em nome e por conta dos cidados.
O controlo interno surge como um instrumento tcnico da gesto e nela
incorporado; por isso mesmo se entendendo que cada organizao, a cada
gesto, que cumpre institu-lo e medida das necessidades reais e especficas

da organizao que concretamente serve; fazendo-o sempre desfrutar de

independncia tcnica, para poder ser credvel e til.
Diplomas legais, e preceitos jurdicos que directamente podem considerar-se
como fontes do Direito Financeiro portugus:

CRP: arts. 107; 163-a-d; 156-c-d-e; 214; 202/1; 199; 266.

Lei 6/91 arts. 16 a 19; e cap. IV, arts. 20 a 29.

Lei 8/90 arts. 3, 8 e cap. II e II, arts. 10 a 15.

DL 99/94 arts. 36 e 37.

DL 155/92 arts. 53 e 54.

DL 158/96, arts. 1; 2; 12; 16; 18; 19; 20; 21; 22.

DL 353/89.

Lei 98/97.
FINANAS LOCAIS
28. As Finanas Locais
A Lei 42/98, estabelece o regime financeiro dos Municpios e das Freguesias
(art. 1/2).
Os Municpios e as Freguesias tm patrimnio financeiros prprios cuja
gesto compete aos respectivos rgos.
O Oramento dos Municpios e das Freguesias respeitam os princpios da
anualidade, universalidade, especificao, equilbrio, no consignao e no
compensao (art. 3/1).
Aos Municpios cabem poderes tributrios concedidos por lei, relativamente a
impostos a cuja receita tenham por direito, em especial os referidos no art. 16-a
(art. 4/1).
Os Municpios podem contrair emprstimos e utilizar aberturas de crdito
junto de quaisquer instituies autorizadas por lei a conceder crdito, bem como
emitir obrigaes e celebrar contractos de locao financeira, nos termos da lei
(art. 23/1).
O endividamento dever orientar-se por princpios de rigor e eficincia, no
se expondo a riscos excessivos (art. 23/2). O prazo mximo de recurso ao
crdito de 20 anos (art. 23/4).
O reequilibro financeiro destina-se resoluo de situaes de desequilbrio
financeiro estrutural ou de ruptura financeira desde que se mostre esgotada a
capacidade de endividamento, e independente da existncia de linhas de
crdito com taxas de juro bonificado, criadas para o efeito (art. 26).
A Administrao Local independente da Administrao Central fazendo esta
somente uma inspeco de mrito (art. 242 CRP).
POLTICAS FINANCEIRAS
29. As polticas financeiras
O Crdito Pblico, corresponde s situaes, em que existe uma
transferncia efectiva de liquidez para o Estado ou para outro ente pblico, que

fica, por seu turno, vinculado a um conjunto de deveres pecunirios que se

prolongam no tempo.
No plano financeiro, as principais funes do recurso ao crdito pblico so:
a)
Suprir carncias ocasionais da tesouraria do Estado crdito a curto
prazo.
b)
Financiar o deficit global do Oramento de Estado crdito a mdio e
longo prazo.
No plano extra-financeiro, o recurso ao crdito pblico um importante
instrumento de poltica monetria e financeira.
Tal como se fala em crdito pblico, fala-se em Dvida Pblica. Esta tem dois
sentidos.
a)
Sentido restrito, corresponde apenas s situaes passivas de que o
Estado titular por ter recorrido a emprstimos pblicos.
b) Sentido amplo, abrange as situaes anteriores, mas tambm deriva da
prtica de outras operaes de crdito (os avales).
A divida pode ser Fundada, ou seja, resulta dos emprstimos perptuos ou
dos emprstimos temporrios a mdio e longo prazo (art. 3-b Lei 7/98). E
Flutuante, quando resulta de emprstimos temporrios a curto prazo e serve
para ocorrer a deficits monetrios da tesouraria (art. 3-a Lei 7/98).
A Lei 7/98 o regime geral de emisso e gesto da divida pblica.
A gesto da divida pblica directa dever orientar-se por princpios de rigor e
eficincia, assegurando a disponibilizao do financiamento requerido por cada
exerccio oramental prosseguido de diversos objectivos (art. 2/2).
O valor a gastar/aplicar (bilhetes ou obrigaes do tesouro), vem definidos
no Decreto-lei oramental, at ao mximo autorizado. A emisso destes bilhetes
(curto prazo) ou obrigaes (mdio e longo prazo) do tesouro da competncia
do Instituto de Gesto do Crdito Pblico (DL 28/98).