Vous êtes sur la page 1sur 168

Mission de prfiguration

de Grand Paris Amnagement


Rapport tabli par Thierry LAJOIE,
prsident directeur gnral de lAgence foncire et technique
de la rgion parisienne (AFTRP)

remis Sylvia PINEL,


ministre du Logement, de lgalit des territoires et de la Ruralit,
Le lundi 7 septembre 2015, Paris

Prambule
Ainsi que le Premier Ministre lavait annonc le 13 octobre 2014 lissue dune runion du
Comit interministriel sur le Grand Paris, la Ministre du Logement, de lEgalit des
territoires et de la Ruralit et le Ministre des Finances et des Comptes publics ont confi,
par un courrier du 23 janvier 2015, une mission au prsident directeur gnral de lAgence
foncire et technique de la rgion parisienne (AFTRP), Thierry LAJOIE.
Lobjet de cette mission est de recommander les conditions de russite de lOpration
dintrt national (OIN) multi-sites projete par le Gouvernement dans le cadre du plan de
mobilisation pour lamnagement et le logement en Ile-de-France, et de prfigurer un
tablissement public charg de la piloter, Grand Paris Amnagement, issu de la
transformation de lAFTRP et de son rapprochement avec les tablissements publics
damnagement (EPA) Orly-Rungis-Seine-Amont (ORSA) et Plaine de France.
La mission a t mene avec lappui de lInspection Gnrale des Finances (IGF) et du
Conseil gnral de lenvironnement et du dveloppement durable (CGEDD). MM. Pierre
HANOTAUX, inspecteur gnral des finances, David KNECHT, inspecteur des finances, Alain
LECOMTE, prsident de la 3me section Amnagement durable des territoires du
CGEDD et Mme Anne FLORETTE, ingnieure en chef des eaux, des ponts et des forts, ont
t dsigns cette fin. Si les travaux de la mission nengagent que lauteur du prsent
rapport, les analyses et les recommandations qui ponctuent celui-ci doivent beaucoup
celle et ceux qui lont appuy.
Lauteur a galement associ la mission le directeur gnral adjoint de lAFTRP, M.
Bastien DOLLA, ingnieur en chef des ponts, des eaux et des forts, ainsi que Mme Amlie
FIGEAC, ancienne directrice administrative et financire de lEPA ORSA, nomme dlgue
la prfiguration de Grand Paris Amnagement auprs de lui. Lorganisation des travaux
de la mission et la rdaction du rapport doivent beaucoup son engagement. M me FIGEAC
a t assiste de Mme Agns DUTEIL, administratrice civile, qui a effectu auprs delle son
stage en entreprise dans le cadre de sa scolarit lEcole nationale dadministration.
La mission sest par ailleurs associ les comptences de trois conseillers extrieurs : Matre
Jean-Marc PEYRICAL, avocat la cour (Peyrical et Sabattier Associs), pour les aspects
juridiques, Matre Loc TOURANCHET, avocat la cour (Actance), pour lingnierie sociale
et Mme Vanina MERCURY, consultante (Mercury Consultants), pour lexpertise physicofinancire des oprations damnagement.
Un travail troit a t engag avec les directeurs gnraux des EPA Plaine de France et
ORSA, ainsi quavec leurs quipes de direction. Les reprsentants du personnel de ces
tablissements ont t reus par le rapporteur.
La mission de prfiguration a par ailleurs auditionn une centaine de personnalits pour
lclairer dans ses analyses et recommandations.
Le prsent document constitue, aprs une note dtape produite le 27 mars 2015, le
rapport final de cette mission. Il expose les lments danalyse ayant conduit aux
prconisations et conclusions proposes au Gouvernement.

Page 2

Sommaire
PREAMBULE ...................................................................................................................................................2
SYNTHESE........................................................................................................................................................6
1

LTAT, AMNAGEUR EN ILE-DE-FRANCE ............................................................................. 9

1.1
1.1.1
1.1.2

Une intervention lgitime pour des enjeux dintrt national ....................................... 10


Favoriser le dveloppement et le rquilibrage territorial de la rgion capitale ...........................10
Rpondre au dfi de la crise du logement .........................................................................................................11

Une production insuffisante de logements ....................................................................................................................................... 11


Des freins la production de logements demandant lintervention de lEtat ..................................................................... 13
Une responsabilit et des comptences maintenues de lEtat au titre de la politique du logement .......................... 14
Un Etat partenaire des collectivits..................................................................................................................................................... 15

1.2

Une exigence de cohrence entre les oprateurs de lEtat en Ile-de-France............. 16

Les oprateurs publics damnagement ............................................................................................................................................ 16


Les autres oprateurs publics et parapublics.................................................................................................................................. 21

GRAND PARIS AMNAGEMENT, OPRATEUR GLOBAL DE RFRENCE ................. 22

2.1
2.1.1
2.1.2

Un mtier historique : lingnierie foncire .......................................................................... 22


Gestionnaire et oprateur foncier de lEtat.......................................................................................................23
Oprateur foncier au service de lamnagement ...........................................................................................24

La matrise foncire en amnagement : la responsabilit de lamnageur .......................................................................... 24


Les comptences foncires de loprateur Grand Paris Amnagement ................................................................................ 25

2.2

Un mtier rcent : le traitement de lhabitat dgrad ....................................................... 27

De lintervention sur les coproprits dgrades ...................................................................................................................... 27


une approche plus globale du traitement de lhabitat indigne .......................................................................................... 29

2.3
2.3.1
2.3.2
2.3.3

Le cur de mtier : lamnagement oprationnel .............................................................. 30


Le mtier damnageur ..............................................................................................................................................30
Grand Paris Amnagement, concessionnaire des collectivits ................................................................32
Grand Paris Amnagement, amnageur la demande de lEtat .............................................................33

Une prise dinitiative en propre doprations damnagement ................................................................................................ 33


Dans un cadre partenarial affirm ....................................................................................................................................................... 34
Avec une obligation dexemplarit ...................................................................................................................................................... 35

2.4
2.4.1
2.4.2

Un mtier spcifique : le dveloppement territorial ......................................................... 36


La relation entre amnagement oprationnel et dveloppement territorial ...................................36
Lingnierie du dveloppement territorial au sein de Grand Paris Amnagement ........................37

Lingnierie de gouvernance et de structuration des territoires ............................................................................................. 38


Le pilotage et la coordination doprations dintrt national ................................................................................................. 40
Le dveloppement pr-oprationnel des oprations damnagement.................................................................................. 41

GRAND PARIS AMNAGEMENT, PARTENAIRE DES COLLECTIVITS........................ 43

3.1
3.1.1

Pour un contrat dintrt national ..................................................................................... 43


LOIN, un dispositif existant utile mais dune porte relative ..................................................................44

Les limites de lOIN sur le plan juridique .......................................................................................................................................... 44


Des moyens financiers aujourdhui contraints ............................................................................................................................... 46

3.1.2
Le Contrat dIntrt National pour lamnagement et le logement (CINal), un dispositif
propos pour la mise en uvre des projets .......................................................................................................................47

Une gouvernance partage autour dobjectifs ngocis .............................................................................................................. 49


Une mobilisation active de lEtat et de ses oprateurs ................................................................................................................ 49
Des procdures rglementaires utiles la mise en uvre......................................................................................................... 50
Des moyens financiers adapts ............................................................................................................................................................. 51

3.1.3
De nouvelles modalits daccompagnement des projets demandes par les acteurs mais
supposant un examen complmentaire ...............................................................................................................................52

La demande dune fiscalit drogatoire sur certains primtres et/ou produits cibls ................................................ 52

Un engagement de lEtat et de la Rgion pour le financement dinfrastructures primaires au-del des seules
priodes du contrat de plan ................................................................................................................................................................................. 54

Laccroissement de la bonification de la nouvelle aide aux maires btisseurs destine au cofinancement des
quipements publics de proximit .................................................................................................................................................................... 55

Des modalits supplmentaires dintervention en matire de portage foncier en amnagement ............................. 56

Page 3


La mobilisation par le march bancaire comme par la Caisse des Dpts de prts ddis aux grandes oprations
damnagement et de logement.......................................................................................................................................................................... 60

La mise en place dun fonds dinvestissement ddi au Grand Paris ..................................................................................... 61

La poursuite de la simplification administrative et normative ................................................................................................ 62

3.2
Une architecture juridique renouvele pour une gouvernance partenariale .......... 65
3.2.1
Une ncessit juridique : un EPIC dont les activits exerces dans les champs non
concurrentiel et concurrentiel sont distingues ..............................................................................................................66

Le choix dun tablissement public industriel et commercial ................................................................................................... 66

La sparation de lactivit concurrentielle ....................................................................................................................................... 67

Lhypothse dun EPIC de tte pour exercer lactivit non concurrentielle et dune filiale ddie lexercice de
lactivit concurrentielle ........................................................................................................................................................................................ 69

3.2.2

Une orientation phare : une gouvernance centrale partage entre lEtat et les collectivits ....70

Une composition paritaire Etat-Collectivits de linstance dlibrative de lEPIC............................................................ 70


Un comit stratgique ou de dveloppement principalement compos dlus ................................................................. 73

3.2.3
Une volution importante : une organisation territoriale souple et adaptable aux situations
locales 74

Lingnierie du dveloppement territorial : des comits de territoire jusquaux groupements dintrt public . 74
Lamnagement oprationnel : des comits de pilotage et de suivi jusqu des entreprises communes ................ 76

3.2.4
Une demande croissante : des cooprations renforces entre oprateurs de lEtat pour
lamnagement .................................................................................................................................................................................80

Des protocoles de partenariat jusquaux socits en participation ........................................................................................ 80


Un objet spcifique : la foncire publique ......................................................................................................................................... 82

4 LES
PRINCIPES
DUN
MODLE
CONOMIQUE
QUILIBR
POUR
LAMNAGEMENT ..................................................................................................................................... 84
4.1

Le modle conomique de lamnagement ............................................................................ 84

Sur lquilibre terminaison des oprations................................................................................................................................... 84


Sur le prfinancement du dcalage entre les dpenses et les recettes .................................................................................. 86
Sur lquilibre conomique et financier de loprateur ............................................................................................................... 87

4.2
4.2.1
4.2.2
4.2.3
4.2.4

Les stratgies pour amliorer lquilibre et rduire le besoin de financement ...... 89


Crer les conditions de lquilibre : la question de la densit ..................................................................89
Diminuer le besoin de prfinancement ..............................................................................................................91
Privilgier les alternatives lemprunt ..............................................................................................................92
Amliorer les modalits dengagement des oprations et le pilotage du risque.............................94

Au dmarrage des oprations................................................................................................................................................................ 94


Tout au long du droulement des oprations ................................................................................................................................. 97

5 RUSSIR LA FUSION DE LAFTRP ET DES EPA ORSA ET PLAINE DE FRANCE ET


LA CRATION DE GRAND PARIS AMNAGEMENT ...................................................................... 99
5.1
5.1.1

Un primtre gographique pertinent .................................................................................... 99


Les enjeux du rapprochement entre lAFTRP et des EPA...........................................................................99

Renforcer lefficacit de laction publique......................................................................................................................................... 99


Garantir la coordination des oprateurs publics ........................................................................................................................ 101

5.1.2

5.1.3

La fusion prconise entre lAFTRP, lEPA-ORSA et lEPA Plaine de France .................................. 102

Les tablissements rapprocher....................................................................................................................................................... 102


Les modalits du rapprochement : le choix de la fusion .......................................................................................................... 104

Une rflexion utile sur un avenir commun avec dautres EPA .............................................................. 105

Mutualiser des moyens de fonctionnement .................................................................................................................................. 105


Anticiper des trajectoires futures ..................................................................................................................................................... 106

5.2
5.2.1
5.2.2

Trois tablissements aux situations diffrentes mais compatibles .......................... 107


Des statuts convergents .......................................................................................................................................... 107
Des droits sociaux rapprocher ......................................................................................................................... 110

Statuts des personnel, classification et rmunrations ............................................................................................................ 110


Rgime horaire et avantages sociaux .............................................................................................................................................. 111
Effectifs ........................................................................................................................................................................................................ 112

5.2.3

Des situations financire contrastes............................................................................................................... 115

LAFTRP : des fonds propres levs, insuffisants cependant pour autofinancer lactivit ......................................... 115
Plaine de France : des fonds propres limits au foncier dapport ........................................................................................ 117
EPAORSA : des fonds propres largement entams par les dficits passs ........................................................................ 119
Vue densemble des trois tablissements : une trsorerie tendue....................................................................................... 121

5.3
5.3.1

Les enjeux conomiques du nouvel tablissement .......................................................... 123


Le portefeuille du futur oprateur ..................................................................................................................... 124

A primtre constant ............................................................................................................................................................................. 124

Page 4

5.3.2

En ajoutant de nouvelles oprations envisages ........................................................................................................................ 125


Le portefeuille consolid ...................................................................................................................................................................... 126

Les oprations en concession : un risque et un besoin de financement contenus ...................... 127

Lquilibre terminaison ..................................................................................................................................................................... 127


Le besoin de financement ..................................................................................................................................................................... 128

5.3.3
Les oprations en initiative propre : des oprations denvergure ncessitant un
prfinancement adapt ............................................................................................................................................................. 129

5.3.4

Lquilibre terminaison ..................................................................................................................................................................... 129


Le besoin de financement ..................................................................................................................................................................... 130

Le financement des missions complmentaires .......................................................................................... 131

Lingnierie foncire............................................................................................................................................................................... 131


Le dveloppement territorial.............................................................................................................................................................. 132

5.3.5

La ncessit dune prospective financire consolide .............................................................................. 134

5.4
5.4.1

Deux dfis relever : la comptitivit de la structure et la viabilit des oprations


137
Leffort de comptitivit ......................................................................................................................................... 137

La prservation de lemploi ................................................................................................................................................................. 138


La mutualisation des fonctions .......................................................................................................................................................... 139

5.4.2

La viabilit oprationnelle ..................................................................................................................................... 142

Le financement de missions annexes : deux exemples dalertes .......................................................................................... 143


Assurer la structure un niveau de marge brute lui permettant de couvrir ses charges ........................................... 144
Circonscrire le risque li aux oprations transfres................................................................................................................ 145

5.5
5.5.1
5.5.2

Vers une fusion rapide et ordonne ...................................................................................... 149


La voie dcrtale recommande ......................................................................................................................... 149
Une transition cooprative prconise ............................................................................................................ 150

ANNEXES .......................................................................................................................................... 154

6.1

Liste des 25 propositions .......................................................................................................... 154

6.2

Lettre de mission .......................................................................................................................... 158

6.3

Auditions ralises dans le cadre de la mission ............................................................... 161

6.4

Sigles et abrviations .................................................................................................................. 166

Page 5

Synthse
Le prsent rapport traite des conditions de russite de lopration dintrt national multisites du Plan de mobilisation pour lamnagement et le logement en Ile-de-France
annonce par le Gouvernement et de la cration dun nouvel tablissement pour piloter
cette opration, Grand Paris Amnagement, issu de la transformation de lAFTRP et du
rapprochement de celle-ci avec deux tablissements publics damnagement, Orly-RungisSeine-Amont et Plaine de France.
Ce rapport comporte vingt-cinq propositions et repose sur cinq axes essentiels.
1. Il souligne la lgitimit pour l'Etat de simpliquer dans la politique du logement et
donc dans les grandes oprations damnagement qui en soutiennent la
production, singulirement dans la rgion capitale. Cette implication nest pas
contradictoire mais complmentaire avec la dcentralisation des comptences
d'urbanisme et des politiques de l'habitat. LEtat peut en attendre une
augmentation du nombre doprations inities par ses oprateurs et un
accroissement de la construction.
2. Il recommande que cette implication de lEtat intervienne chaque fois que
possible sous une forme partenariale avec les collectivits locales. Ainsi propose-til un nouveau dispositif contractuel de mise en uvre des oprations
damnagement linitiative des oprateurs de lEtat voire soutenues par ce
dernier : le contrat dintrt national pour lamnagement et le logement (CINal).
Un tel contrat permettrait de convenir des gouvernances, des procdures
(opration dintrt national, procdure intgre pour le logement par exemple),
des moyens et des outils de l'Etat mobiliss au service de territoires et de leurs
projets, sans cependant, sauf exception motive, les imposer. Le CINal serait donc
un outil privilgi de mise en uvre du Plan de mobilisation pour lamnagement
et le logement et une modalit dapplication des contrats de dveloppement
territorial (CDT) quand ils existent.
3. Pour la ralisation des oprations vises par un CINal, le rapport prconise la
constitution dune bote outils organisant les cooprations concrtes entre
lEtat et les collectivits locales, dans le respect des volonts de chacun. Les
missions d'ingnierie du dveloppement territorial souhaites par lEtat ou les
collectivits sur des primtres dfinis seraient conjointement pilotes par des
comits de territoire voire par des groupements dintrt public (GIP) ; la
conception et la ralisation des oprations damnagement elles-mmes
pourraient tre conduites dans certains cas par de nouvelles formes d'entreprises
communes, filiales doprateurs de lEtat permettant un partage des financements
et du risque : sur un territoire dfini, socit publique locale damnagement
dintrt national (SPLA-IN) associant lEtat et les collectivits locales et pour une
opration denvergure, socit dconomie mixte opration unique (SEMOP)
organisant un actionnariat entre lEtat, les collectivits locales et le secteur priv dont les entreprises publiques locales.
Il invite galement des cooprations renforces entre les diffrents oprateurs
de lEtat parties prenantes lacte damnager, par exemple travers des socits

Page 6

foncires publiques constitues avec lEtablissement Public Foncier dIle-de-France


(EPFIF) ou des socits en participations avec la Socit du Grand Paris (SGP).
4. Il propose que lintervention de lEtat amnageur en Ile-de-France ait pour pivot,
sauf pour ce qui concerne les oprations de rayonnement international (La
Dfense, Saclay, Marne-la-Valle Disney), le nouvel tablissement public Grand
Paris Amnagement, issu dune fusion entre l'AFTRP, lEPA Plaine de France et
lEPA-ORSA. Bnficiant dune taille critique souhaite par la Cour des comptes,
capitalisant et mutualisant les atouts de lun comme ceux des autres, intervenant
sur toute la chane des mtiers de lamnagement (ingnierie du dveloppement
territorial, ingnierie foncire, amnagement oprationnel en concession de
collectivits locales au terme de procdures de mise en concurrence comme en
initiative propre la demande de lEtat, traitement des coproprits dgrades et
rsorption de lhabitat indigne), travaillant en lien avec le Conseil rgional dIle-deFrance et susceptible dtre mobilis - sans exclusivit par la future Mtropole du
Grand Paris, menant des oprations durables aux profils (logement et activit
conomique, dont rnovation urbaine) et sur des territoires (zone dense et grande
couronne) diversifis lui assurant la fois une fonction dquilibre territorial et une
assise conomique prenne, Grand Paris Amnagement aurait pour vocation
devenir loprateur global de rfrence de lEtat pour lamnagement oprationnel
en Ile-de-France, permettant la prise en charge financire et oprationnelle
doprations denvergure, parfois aujourdhui bloques.
A ce titre il privilgierait un mode dintervention direct et pourrait galement,
quand lEtat en dcide, constituer les comits et filiales suggrs. EPIC dot d'une
gouvernance paritaire entre lEtat et les collectivits (qui garantisse la
prminence du premier en ce quil porte le risque des oprations) et qui distingue
l'exercice des fonctions excutives et non excutives, Grand Paris Amnagement
constituerait en son sein un comit stratgique compos d'lus, prsid par un lu,
et comportant des collges scientifique (associant les agences durbanisme comme
lAIGP, lIAU et lAPUR) et conomique.
5. Enfin, le rapport recommande la dfinition dune stratgie conomique et
financire clarifie pour les oprations d'amnagement linitiative de l'Etat.
Il appelle dabord lEtat ne pas autoriser, ou alors sous conditions, la prise
dinitiative doprations damnagement quand les puissances publiques ne se
sont pas pralablement engages sur le financement des infrastructures primaires
et des voiries structurantes ncessaires sa ralisation mais nayant pas vocation
relever de son bilan.
Il considre ensuite que le bilan des oprations damnagement, hors rnovation
urbaine, doit tendre squilibrer terminaison sans subvention publique, et
mme crer, par les charges foncires issues dune densit raisonne, des
excdents permettant le cofinancement voire le financement par le bilan des
quipements publics de proximit habituellement la charge des collectivits
elles-mmes soumises au redressement de leurs finances (cole, crche, gymnase,
jardin public).

Page 7

Il distingue enfin le ncessaire quilibre conomique terminaison des oprations


damnagement, de lindispensable financement du besoin en fonds de roulement
qui permet lengagement de lopration et la couverture du dcalage dans le
temps entre les dpenses (tudes, foncier, travaux) et les recettes (charges
foncires), caractristiques dun cycle long de production. A ce sujet, le rapport
recommande de limiter et matriser ces prfinancements et de privilgier des
solutions alternatives lemprunt, mais dfend que le recours lendettement
temporaire est consubstantiel lactivit damnageur et la ralisation
doprations plus nombreuses et productrices par les oprateurs de lEtat, sa
demande. Il explore une premire trajectoire sur la base dhypothses qui
demandent tre prcises.
Le rapport est par ailleurs loccasion dexposer des propositions, qui demeurent analyser,
avances par la centaine de personnalits qualifies, notamment lus et professionnels,
rencontres dans le cadre de son laboration.

Page 8

1 LEtat, amnageur en Ile-de-France


La rflexion sur lvolution des missions de lAFTRP, oprateur historique de lEtat en Ilede-France, sur son rapprochement avec deux tablissements publics damnagement
existants (lEPA Orly Rungis Seine-Amont ORSA - et lEPA Plaine de France), ainsi que sur
la mise en place dune nouvelle opration dintrt national (OIN) notamment destine
accrotre la production de logements sinscrit dans une perspective plus large.
Dune part, dans un contexte de concurrence internationale entre les rgions capitales,
lEtat a engag et porte, aux cts des acteurs locaux, une dynamique de structuration et
de dveloppement de lIle-de-France et de son cur mtropolitain. Cest le projet du
Grand Paris, qui repose sur trois piliers fondamentaux :
-

une rforme des institutions avec lmergence dune nouvelle collectivit, la


Mtropole du Grand Paris, qui runira en son sein Paris et les 124 communes de
petite couronne, et la reconnaissance des territoires qui la composent ainsi que la
constitution de grandes intercommunalits en deuxime couronne ;

linvestissement massif dans un rseau moderne de transports, travers les


futures lignes du mtro automatique Grand Paris Express et le dveloppement et
la modernisation des rseaux existants ;

un grand projet pour lattractivit du territoire, son dveloppement conomique et


lamlioration de la vie quotidienne de ses habitants, travers lorganisation de
projets marquants (comme lExposition universelle et les Jeux Olympiques),
l'amnagement urbain du territoire et la production de logements.

Cette dernire dimension a t remise au cur du Grand Paris par le Premier ministre lors
de comits interministriels sur le Grand Paris, les 13 octobre 2014 et 14 avril 2015.
Dautre part, soucieux de la modernisation de laction publique et dune efficience accrue
de son intervention, lEtat a engag une stratgie de rationalisation de ses outils qui soit
utile au projet du Grand Paris.
Il a dabord tendu les missions de la Socit du Grand Paris (SGP), matre douvrage du
futur mtro automatique Grand Paris Express, et la place sous lautorit organisatrice du
Syndicat des transports dIle-de-France (STIF), pour assurer la cohrence et larticulation
oprationnelles et financires ncessaires entre la ralisation du nouveau rseau et la
modernisation et le dveloppement des rseaux existants1.
Il a ensuite dcid le rapprochement des tablissements publics fonciers en Ile-de-France
en fusionnant trois tablissements jusquici territorialiss (EPF Hauts-de-Seine, EPF Val
dOise, EPF Yvelines) avec le plus gnraliste dentre eux (EPF Ile-de-France), pour
dvelopper des stratgies foncires rpondant aux nouveaux enjeux urbains aux chelles
mtropolitaine et rgionale, accrotre les capacits de portage foncier utiles au
1

Discours du Premier ministre sur le Nouveau Grand Paris du 6 mars 2013 et ordonnance n 2014690 du 26 juin 2014 relative la participation de la Socit du Grand Paris certains projets du rseau
des transports en Ile-de-France.

Page 9

dploiement des projets damnagement des territoires et simplifier et mieux coordonner


laction de lEtat et des collectivits locales dans la matrise foncire2.
Il a enfin initi une rflexion sur ses oprateurs damnagement et sur leur capacit
porter des oprations denvergure et complexes. Cette rflexion, qui sinscrit dans la
continuit de celle mene par la Cour des comptes dans son rapport de fvrier 2015 sur les
oprateurs locaux damnagement en Ile-de-France qui souligne la ncessit de les
regrouper pour une plus grande professionnalisation3, se dcline notamment en deux
volets :
-

la prfiguration de Grand Paris Amnagement, issu de la transformation de lAFTRP


et de son rapprochement avec les deux EPA Plaine de France et ORSA, objet du
prsent rapport, ainsi que lintgration dans cette rflexion de la valorisation du
potentiel du Grand Roissy en partenariat avec les collectivits concernes et les
acteurs conomiques de ce territoire4;

une mission de rflexion, confie au prfet de Paris, prfet de la Rgion Ile-deFrance, sur la pertinence de la mission et du modle conomique de lEPA
Dfense-Seine-Arche (EPADESA), pour redynamiser lambition de La Dfense
comme plus grand ple tertiaire dEurope5.

1.1

Une intervention lgitime pour des enjeux dintrt national

1.1.1

Favoriser le dveloppement et le rquilibrage territorial de la rgion capitale

Au travers de laction de ses services dconcentrs et notamment de la direction rgionale


et interdpartementale de lquipement et de lamnagement (DRIEA), de la contribution
llaboration du schma directeur de la rgion Ile-de-France (SDRIF), du pilotage des
contrats de dveloppement territorial (CDT), de la ngociation et du financement du
contrat de plan Etat Rgion, lEtat assure un rle stratgique en Ile-de-France. Il intervient
galement, travers ses outils et aux cts des collectivits, pour contribuer directement
au dveloppement de projets majeurs, ncessaires au dveloppement et lattractivit de
lIle-de-France dans un souci de rquilibrage territorial interne cette rgion.
LEtat est ainsi actionnaire dAroports de Paris (ADP), socit anonyme gestionnaire et
dveloppeur des aroports de Roissy Charles de Gaulle, dOrly et du Bourget, et de la
SEMMARIS, socit dconomie mixte en charge de la gestion et du dveloppement du
march dintrt national (MIN) de Rungis.

Loi n 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation


des mtropoles (dite loi MAPTAM) et rapport de prfiguration par M. Gilles BOUVELOT, directeur
gnral de lEPFIF, du 31 mars 2014.
3
Cour des Comptes Rapport public annuel 2015 Les oprateurs publics locaux damnagement en
Ile-de-France : un avenir conforter.
4
Comit interministriel du 14 avril 2015, dossier de presse Russir ensemble le Grand Paris , mesure
n17.
5
Comit interministriel du 14 avril 2015, dossier de presse prcit, mesure n16.

Page 10

Il est galement linitiative et amnageur en propre, aux cts des collectivits, de trois
projets majeurs pour le dynamisme conomique et le rayonnement la rgion capitale
lchelle internationale :
-

le quartier daffaires de la Dfense, initi par lEtat la fin des annes 1950, est
devenu le premier ple daffaires europen avec prs de 150 000 emplois et 3,2
millions de m de bureaux. Son poids conomique est largement soutenu par son
internationalisation (22% dentreprises trangres)6. Il est amnag par un
tablissement public ddi, lEPADESA (tablissement public damnagement de la
Dfense Seine Arche) ;

le quartier du Val dEurope, dvelopp partir et autour de Disneyland Paris,


premire destination touristique europenne payante, a t lanc la fin des
annes 1980, en coproduction avec la Walt Disney Company. Il accueille
aujourdhui environ 30 000 habitants et plus de 22 000 emplois7. Son
amnagement est supervis par un tablissement public ddi, lEPA France dont
les moyens sont partags avec lEPA Marne ;

Le campus international de Saclay, initi plus rcemment, la fin des annes 2000,
devrait accueillir 20% de la recherche franaise autour dacteurs scientifiques
historiques (universit Paris-Sud, Ecole polytechnique, CEA, Suplec) horizon
2020. Il accueillera terme 1,7 million de m partags entre lenseignement
suprieur et la recherche, le dveloppement conomique et les logements,
services et quipements. Il est amnag par lEPPS (tablissement public Paris
Saclay), amen devenir lEPAPS (tablissement public damnagement Paris
Saclay)8.

LEtat examine en outre aujourdhui la mise en place dune opration dintrt national sur
tout ou partie du corridor aroportuaire entre le Bourget et Roissy Charles de Gaulle,
premire porte dentre de lEurope continentale. LInstitut damnagement et
durbanisme dIle-de-France (IAU), la demande de la Rgion et en partenariat avec lEPA
Plaine de France, travaille la construction dun projet partag damnagement
conomique territorialis horizon 2030 pour ce territoire qui joue un rle clef dans la
rgion capitale. Cette dmarche associe lEtat, les collectivits locales, ADP, la chambre de
commerce et dindustrie et ses antennes locales, les associations dentreprises, des
acteurs institutionnels (SGP, Caisse des dpts, STIF - syndicat des transports dIle-deFrance, AFTRP) et des acteurs conomiques intervenant sur le territoire (Fedex, VIPARIS,
Immochan).
1.1.2

Rpondre au dfi de la crise du logement

Une production insuffisante de logements


Larticle 1er de la loi n 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris a dfini un objectif
de production de 70 000 logements par an pour rpondre aux besoins actuels de logement
des mnages, anticiper les demandes futures et rattraper le dficit accumul ces vingt
dernires annes. Aujourdhui plutt consensuel et repris dans le Schma directeur de la
6

Donnes INSEE, donnes 2012.


Donnes INSEE 2011 sur le primtre du SAN du Val dEurope.
8
Article 25 de la loi MAPTAM prcite.
7

Page 11

rgion Ile-de-France (SDRIF) approuv le 27 dcembre 2013 qui fixe un objectif de


construction de 1 200 000 logements horizon 2030, ce chiffre tient compte de lvolution
dmographique des flux et des emplois en Ile-de-France, mais galement des besoins pour
prserver et accrotre lattractivit des territoires.
Or, le rythme de construction annuel en le-de-France stablit seulement 40 000
logements ces vingt dernires annes9, et autour de 50 000 sur la dernire priode selon le
nouveau mode de calcul10, ce qui reprsente une performance non ngligeable dans un
contexte conomique dfavorable mais demeure bien en-dessous du rythme ncessaire
pour rpondre aux besoins. Ce chiffre correspond une production de 3 logements neufs
pour 100 habitants par an.
Logements autoriss et commencs en Ile-de-France

Source : sit@del2, estimation date relle, extraction du 12/06/2015, DRIEA

La pnurie de logement en Ile-de-France pse sur les conditions de vie de millions de


franciliens. Les classes modestes et moyennes ne sont pas pargnes par cette crise qui les
fragilise. Selon les tudes disponibles sur le sujet, 8% des mnages franciliens sont mal
logs, soit plus dun million de personnes11. Pour de nombreux mnages, les perspectives
de mobilit et damlioration de la situation rsidentielle sont rduites, voire nulles. Avec
les prix levs du logement et la dmographie francilienne dynamique, plus de 560 000
mnages franciliens vivent dans un logement suroccup (17,7 % des rsidences sont en
situation de suroccupation12). Les parcours rsidentiels des franciliens ont tendance se
bloquer, par manque de logements accessibles. Les demandes daccs au logement social
sont trs suprieures loffre (561 000 demandes non pourvues taient recenses en mai
2014 dans le systme national denregistrement), faute notamment de mobilit des plus
aiss vers laccession ou le locatif intermdiaire (le taux de rotation dans le parc social
francilien est de 6,4% contre 10% au plan national13).
Sans intervention volontariste, les possibilits daccession la proprit risquent, pour les
plus modestes, de continuer se rduire aux territoires les plus loigns du centre de
lagglomration, concourant ltalement urbain, des difficults demploi et la
dgradation des conditions de transport.

Source : Institut damnagement et durbanisme dIle-de-France (IAU)


Source : Ministre du Logement, de lEgalit des territoires et de la Ruralit, Direction rgionale et
interdpartementale de lquipement et de lamnagement en Ile-de-France (DRIEA). En tenant compte
du nouveau mode de calcul tabli en 2015 par lINSEE.
11
Source : INSEE, Faits et Chiffres n305 de juin 2013.
12
Source : INSEE, Faits et Chiffres n305 de juin 2013.
13
Source : AORIF.
10

Page 12

Des freins la production de logements demandant lintervention de lEtat


Les freins la production constats ailleurs sur le territoire national sont accentus dans
les zones denses et tendues, et particulirement en rgion parisienne :
-

les normes, les procdures, les recours et les dlais sont un frein majeur la
production de logement. Les modes de faire, les complexits administratives, la
multiplication des normes ainsi que les recours contentieux, plus nombreux en
zone urbaine et parfois malveillants, psent sur les cots et allongent les dlais de
sortie des oprations, au point de compromettre parfois leur engagement ;

le cot du foncier, d sa relative raret et surtout au prix lev de sa


transformation, reprsente en moyenne en Ile-de-France de lordre de 30 % du
prix dune opration damnagement, de 40 % en zone dense et jusqu 50 % dans
Paris. Ces niveaux de prix handicapent les oprations damnagement, qui doivent
avoir un prix de sortie du logement compatible avec la solvabilit des mnages. Du
fait de cette chert du foncier, la question de sa valorisation, donc de la densit,
devient centrale. De nombreuses oprations damnagement franciliennes peu
denses ou faible intensit de surfaces constructibles noptimisent pas lutilisation
du foncier. Il est pourtant possible de construire plus dense, tout en favorisant un
cadre de vie agrable ;

les cots de construction levs psent galement sur le prix de sortie des
logements. Plus le projet est rduit en taille, moins les processus sont standardiss,
industrialiss et numriss, et plus le cot relatif de construction est lev. Malgr
les efforts des professionnels, ces cots restent aujourdhui parmi les plus levs
dEurope ;

enfin, les difficults rencontres par les collectivits territoriales pour financer les
quipements publics accompagnant les oprations damnagement (coles,
gymnases, crches, etc.), dans un contexte de contrainte sur les ressources
budgtaires, tendent sajouter lensemble de ces freins la construction.

Plus gnralement, une des principales rticences des collectivits territoriales


lengagement dans une politique active de construction de logements rside dans une
quation qui peut tre rsume simplement : la construction de logements est souvent
perue comme un risque la fois budgtaire (en termes de dpenses induites en services
urbains) et politique (en termes dacceptabilit par les habitants et dvolution de la
sociologie lectorale) tandis que limmobilier tertiaire est peru comme une chance
conomique (en termes de retombes fiscales et demplois) sans prsenter les mmes
risques sur le plan politique.
Ces facteurs conduisent la structure de production suivante : en Ile-de-France, plus des
trois quarts des logements sont raliss en production diffuse, cest--dire llot ou la
parcelle, quand moins dun quart de la production relve des grandes oprations
publiques d'amnagement, plus gnratrices de volume. Il y a quelques annes, la
rpartition entre ces deux types de production tait pourtant moins ingale : directement
ou indirectement, lEtat, via ses oprateurs, produisait lui seul une dizaine de milliers de
logements neufs par an, qui venaient sajouter aux oprations menes par les collectivits
locales14.
14

Source : notes ORF sur la production en ZAC et donnes DRIEA.

Page 13

Une responsabilit et des comptences maintenues de lEtat au titre de la politique du


logement
Si les comptences en matire durbanisme et les politiques de lhabitat ont t
dcentralises, lEtat conserve un rle et des prrogatives majeurs dans le domaine du
logement : il fixe les objectifs nationaux de production de logements et se veut garant de
leur atteinte, il est responsable de lapplication du droit au logement (DALO) et il consacre
environ 35 milliards deuros par an la politique du logement (soit environ 75% des 46
Md de lensemble des concours publics concerns).
LEtat y demeure galement trs attentif en ce que la construction de logement,
notamment parce quelle reste une activit de main duvre, est particulirement
cratrice demplois : chaque logement neuf construit gnre 1,87 emploi durable et le plus
souvent non dlocalisable15.
En Ile-de-France, lEtat simplique galement dans linvestissement pour la construction du
rseau de transports du Grand Paris Express et dans le cofinancement du plan de
mobilisation des transports de la rgion Ile-de-France, en y consacrant au total plus de 35
milliards deuros sur 15 ans. Or ces investissements ne trouveront toute leur cohrence
que sils vont de pair avec lmergence dune offre de logements abordables, proximit
du rseau. Le Prsident de la Rpublique la rappel avec force le 12 juin 2015 : Le Grand
Paris est un projet de dveloppement qui ne sarrte pas aux transports collectifs. Jaborde
l un sujet dlicat : le plan de mobilisation pour le logement. Parce que sil y a des
transports et quil ny a pas de logements l o on a implant les gares, alors je vous le dis
tout net, nous aurons rat lobjectif et les gnrations suivantes viendront nous en faire le
reproche. Je pense que le pacte que vous [les lus] avez nou entre vous, au-del des
sensibilits, ctait bien quil y ait plus de transports pour plus de logements et quil puisse y
avoir une meilleure rpartition de la population sur lensemble du territoire 16. Certaines
tudes17 montrent que plus de 150 000 logements pourraient sortir de terre autour du
trac du futur mtro. Cest la raison pour laquelle lEtat souhaite lier transports et
logement dans lamnagement du territoire francilien et veiller lquilibre et au partage
du dveloppement en Ile-de-France. Il est par suite en droit dattendre des territoires la
contrepartie, en production de logement, de son investissement sur les rseaux de
transports.
Le plan de mobilisation pour lamnagement et le logement en Ile-de-France, notamment
adoss aux rseaux de transports, annonc par le Premier ministre le 13 octobre 2014
pour organiser limplication de lEtat aux cts des collectivits a cette ambition :
augmenter, acclrer et faciliter la production de logement en Ile-de-France.

15

Source : donnes MLETR et FFB reprises dans le communiqu de presse du Premier ministre du 13
octobre 2014, lors du comit interministriel pour le Grand Paris.
16
Franois HOLLANDE, discours inaugural de lexposition Les passagers du Grand Paris Express au
Muse dart moderne du Val de Marne (MACVAL), Vitry-sur-Seine, 12 juin 2015
17
Voir notamment ltude de Philippe Panerai, ralise loccasion du concours darchitectes sur le
Grand Paris organis en 2008.

Page 14

Un Etat partenaire des collectivits


Lvolution institutionnelle de lIle-de-France est engage : le confortement de la Rgion,
les hsitations sur le devenir des dpartements (de petite couronne au moins),
lmergence de la future Mtropole du Grand Paris, la constitution des Territoires la
composant, lachvement de la carte intercommunale en grande couronne, lamlioration
du rgime des communes nouvelles issues de regroupements, en sont autant de signes
patents.
Pour autant, nul ne peut contester que le paysage institutionnel francilien soit encore
incertain et que les volutions luvre vont demander du temps. Pour les seuls mois
venir, en dpit de laction volontaire de lEtat comme des lus, par exemple au sein de la
Mission de prfiguration de la Mtropole du Grand Paris, la dfinition des comptences
mtropolitaines puis de lintrt communautaire, la structuration des organisations, la
constitution politique des gouvernances aux chelles mtropolitaine et intercommunales
vont encore focaliser lattention et lnergie de beaucoup. Aussi bien, tout le moins dans
une priode encore transitoire, lEtat se trouve-t-il lgitime accompagner les collectivits
pour les aider surmonter les difficults de production rencontres et contribuer
relancer la production l o le besoin sen fait le plus vivement ressentir en intgrant les
enjeux du rquilibrage territorial :
-

dune part, entre la petite et la grande couronne de Paris,

dautre part, entre les territoires historiquement mieux dots en emplois (Paris et
les Hauts de Seine, qui concentrent 49% des emplois pour 32 % de la population18)
et le reste de lIle-de-France, en particulier les anciens territoires servants de Paris
(Seine-Saint-Denis, Val de Marne) qui demandent rparation.

Ce faisant, si lEtat entend assumer sa responsabilit dintrt gnral, il na pas pour


vocation ni pour projet de recentraliser des comptences. Son implication dans la
mobilisation conjointe de tous les acteurs est ncessaire ; il peut mobiliser lui-mme ses
outils, ses procdures et ses moyens au service des territoires et de leurs
dveloppements ; mais le rle des collectivits reste aujourdhui central et incontestable.
LEtat vise donc un rle daccompagnateur, dont laction consiste relancer et faciliter la
production de logements en simplifiant les procdures, en dbloquant les situations
complexes, en favorisant les oprations dampleur. Ce faisant, lEtat ne se substitue pas
aux collectivits locales, responsables des politiques locales de lhabitat et dtentrices des
comptences en urbanisme, mais entend se mettre davantage la disposition des
territoires et des projets, dans des partenariats ngocis, pour augmenter la production.

18

Donnes INSEE au 31/12/12 pour les emplois et au 31/12/13 pour la population.

Page 15

1.2 Une exigence de cohrence entre les oprateurs de lEtat en Ilede-France


Les oprateurs publics damnagement
LEtat dispose aujourdhui de dix structures dotes de comptence damnagement en Ilede-France : lAgence foncire et technique de la rgion parisienne (AFTRP), lEtablissement
public de Paris-Saclay (EPPS), sept tablissements publics damnagement (EPA) et, dans
une mesure diffrente, puisque son activit damnageur est secondaire par rapport son
objet principal, la Socit du Grand Paris (SGP).
Les tablissements ddis lamnagement prsentent des profils varis19 :
-

Un tablissement historique intervenant lchelle rgionale, qui a servi doprateur


foncier aux EPA des villes nouvelles, avant de devenir lui-mme amnageur, et
dincubateur aux EPA rcents : lAFTRP. Cre en 1962, lAFTRP exerce aujourdhui
trois mtiers :

celui, historique, doprateur foncier, pour le compte de lEtat et de lagence


des espaces verts notamment,

celui damnageur, en compte propre ou pour le compte de collectivits par le


biais de traits de concession damnagement (TCA), sur des oprations aux
profils trs diffrencis (rnovation urbaine, parcs dactivits conomiques,
dveloppement urbain),

celui doprateur sur les coproprits dgrades, qui va tre renforce avec la
mise en place des oprations de requalification des coproprits dgrades
d'intrt national (ORCOD-IN).

LAFTRP compte aujourdhui environ 150 salaris et intervient sur lensemble de lIlede-France. Outre son rle de portage du foncier des Villes nouvelles, elle prsente la
particularit davoir t le bras arm de lEtat chaque fois quil a souhait intervenir
dans le domaine de lamnagement : soutien la cration des EPA et de lEPPS
(recrutements, lancement parfois des premires oprations, avances de trsorerie,
soutien technique), lachvement des Villes nouvelles (reprise de lEPEVRY en 2001,
reprise de certaines oprations de lEPASQY en 2002) ou interventions stratgiques
(sur les communes de Clichy-sous-Bois, de Montfermeil ou de Grigny par exemple).
-

Trois tablissements ddis des projets rayonnement international :

Cr le 5 novembre 2010 partir de la fusion de lEPAD, cr en 1958, et de


lEPASA, cr en 1999, ltablissement public damnagement de La Dfense
Seine Arche (EPADESA) conduit les tudes et la mise en uvre de
lamnagement du quartier de la Dfense, premier quartier daffaires europen.
Le primtre de lopration dintrt national (OIN) couvre 564 hectares, situs

19

Cette classification sappuie sur le travail effectu par le CGEDD dans son rapport doctobre 2014 la
stratgie dintervention de ltat dans lamnagement francilien .

Page 16

sur 4 communes : Courbevoie, la Garenne-Colombes, Nanterre et Puteaux. Il


compte aujourdhui environ 125 personnes.

LEtablissement public Paris Saclay est un tablissement public industriel et


commercial sui generis, cr par la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris. Il
est charg de conduire toute action susceptible de favoriser les activits
denseignement, de recherche et dinnovation et leur valorisation industrielle,
et de raliser des oprations damnagement du ple scientifique et
technologique. Son primtre daction stend sur 27 communes, situes sur
deux dpartements, les Yvelines et lEssonne. Les sites stratgiques du projet
sont classs en Opration dintrt national. Il compte aujourdhui environ 70
personnes. La loi MAPTAM (modernisation de l'action publique territoriale et
affirmation des mtropoles) du 2 janvier 2014 a act sa transformation en
tablissement public damnagement : ltablissement public damnagement
Paris-Saclay (EPAPS).

LEPAFRANCE a t cr par dcret du 24 mars 1987, dans le cadre du projet


d'implantation de la socit Euro Disney qui donna lieu la signature dune
convention entre l'Etat, la rgion Ile-de-France, le dpartement de Seine-etMarne, la RATP et la Walt Disney Company. Un 4me secteur, le Val d'Europe,
autour des parcs de loisirs d'Euro Disney, sajoutait ainsi aux trois premiers qui
avaient fond Marne-la-Valle : la Porte de Paris, le Val Maubue et le Val de
Bussy. Cr pour les amnager, l'Etablissement Public d'Amnagement de
Marne-la-Valle, EPAMARNE, avait t cr par dcret du 17 aot 1972. Le
primtre dintervention des deux EPA aujourdhui runis recouvre 27
communes. Si chaque tablissement dispose de son propre conseil
dadministration et de son prsident, le directeur gnral et les quipes, soit
environ 120 salaris, sont communs aux deux structures.

Cinq tablissements publics damnagement territorialiss, rayonnement rgional :

Deux tablissements publics damnagement de Villes nouvelles crs au dbut


des annes 1970, l'Etablissement public charg de l'amnagement de la ville
nouvelle de Marne-la-Valle (EPAMARNE), cit supra, et l'Etablissement public
d'amnagement de la ville nouvelle de Snart (EPA Snart) qui, cr en 1973, a
pour mission l'amnagement et le dveloppement de la Ville nouvelle. Le
primtre dintervention de ce dernier recouvre 12 communes situes en Seine
et Marne et en Essonne. Il compte aujourdhui environ 56 salaris.

Trois EPA rcents, crs ou tendus dans les annes 2000 :


o Cr par dcret en 1996 et tendu en 2007, lEtablissement public
damnagement du Mantois Seine Aval (EPAMSA) est charg
doprations de dveloppement et de renouvellement urbains et
conomiques. Il assure la direction de projet et le point de contact de
lopration dintrt national Seine Aval. Son primtre stend sur 51
communes le long de la Seine de Poissy Mantes. Il comprend
aujourdhui environ 55 salaris.
o Cr en 2002 par lEtat, lEtablissement public damnagement Plaine de
France (EPA Plaine de France) a pour mission de favoriser
lamnagement et le dveloppement conomique et social de la Plaine
Page 17

de France. Son primtre couvre 40 communes, situes sur 2


dpartements, la Seine-Saint-Denis et le Val dOise. Un projet
dextension 17 communes situes en Seine-et-Marne a t dcid en
2013, le dcret modifiant les statuts de lEPA est en attente.
Ltablissement compte aujourdhui environ 50 salaris.
o Cr en 2007, ltablissement public damnagement Orly Rungis - Seine
Amont (EPA-ORSA) intervient sur un territoire constitu de 12
communes situes dans le dpartement du Val-de-Marne. Ses effectifs
slvent environ 40 salaris.
Ces trois derniers tablissements prsentent la particularit davoir t financs sur la
priode 2007-2013, pour la part de leur activit relevant de llaboration de stratgies
territoriales et non de lamnagement oprationnel, par des contributions de leurs
membres : Etat, Rgion Ile-de-France, dpartements, communes et EPCI concerns. La
poursuite de ces subventions sur la priode correspondant au contrat de plan Etat-rgion
2015-2020 est en discussion et conditionne une partie de leur modle conomique.

De fait, les neuf tablissements connaissent des situations financires diverses, reflet du
degr de maturit de leurs oprations, de lattractivit de leur territoire et de leur modle
conomique.
Donnes 2013
EPA Plaine
AFTRP
EPADESA EPAMARNE EPAFRANCE
EPPS
EPASENART EPAMSA
EPA ORSA
En M
de France
Rsultat net
7,7 M
-17,9 M
3,8 M
1,8 M
-8,0 M
2,1 M
-2,4 M
-1,0 M
-2,5 M
Report nouveau
6,4 M -291,1 M
-29,9 M
14,8 M
2,5 M
3,3 M
2,9 M
1,3 M
-5,4 M
Rserves
94,5 M
18,8 M
55,6 M
23,3 M
0,0 M
0,0 M
1,7 M
0,0 M
0,0 M
Capitaux propres
108,6 M -290,2 M
29,5 M
39,9 M
-5,5 M
5,5 M
2,2 M
0,3 M
-7,9 M
hors dotations
Stocks
169,2 M 194,6 M
56,6 M
70,0 M
53,1 M
95,9 M
61,9 M
73,0 M
16,9 M
Chiffre d'affaires
66,5 M
43,6 M
34,0 M
13,7 M
0,3 M
25,6 M
0,6 M
10,8 M
0,3 M
EPA Plaine de France : sous rserve du stockage dune partie des dpenses de fonctionnement, estime 4 M environ, qui a pour
effet damliorer le rsultat et le report nouveau dun montant quivalent et daugmenter corrlativement les stocks.
Source : DHUP.

Quatre lments de contexte viennent rinterroger ce panorama :


-

lvolution du paysage institutionnel francilien voqu supra, qui suggre lEtat


de suivre en miroir cette volution du point de vue de ses outils afin de les adapter
aux nouveaux primtres notamment issus du Schma rgional de coopration
intercommunale (SRCI), tout en veillant aux cohrences de ces primtres en
terme damnagement urbain ;

les dates dchances dEPA, parfois crs pour des priodes dtermines
lavance : le dcret de cration de lEPA Plaine de France prvoit ainsi la dissolution
de cet tablissement lissue dune dure de 15 ans, soit en 2017 ;

le plan de mobilisation pour lamnagement et le logement dcid par le


Gouvernement, qui suppose de garantir un outillage cohrent, orient vers la
production, la complexit croissante des oprations damnagement, souligne
par la Cour des comptes dans son rapport de fvrier 2015 sur les oprateurs
publics locaux damnagement en Ile-de-France, justifiant le regroupement
doprateurs ;

Page 18

la modernisation de laction publique, dans un contexte de redressement des


finances publiques nationales et locales et de contrainte accrue sur les moyens de
lEtat et des collectivits territoriales, qui ncessite des rformes structurelles
tendant notamment latteinte de tailles critiques gnrant des conomies
dchelle, par exemple dans la continuit de la dcision du Gouvernement adopt
par le lgislateur de fusionner les tablissements publics fonciers dIle-de-France
au sein de lEtablissement public foncier dIle-de France (EPFIF).

LEtat cherche ainsi renforcer lefficacit de laction publique et rpondre aux nouveaux
enjeux de lamnagement.
Il sagit dune dmarche rcurrente : un EPA est une structure temporaire lie la dure
des oprations damnagement menes (fussent-elles dintrt national), qui a vocation
se transformer pour atteindre ses objectifs et steindre une fois sa mission accomplie20.
Ce nest dailleurs pas la premire fois que lEtat rforme ses outils en Ile-de-France. Trois
tablissements publics damnagement dont la mission stait acheve ont t dissous au
dbut des annes 2000 : lEPA de Cergy et lEPA de Saint-Quentin-en-Yvelines, dont les
oprations ont t reprises par les collectivits concernes, et lEPA dEvry, repris par
lAFTRP. En 2010, lEtat a dissous lEtablissement public pour lamnagement de la rgion
dite de La Dfense (EPAD) et lEtablissement public damnagement de Seine-Arche
(EPASA) pour crer un EPA unique : lEPADESA.
Le prsent rapport sattache proposer une volution du paysage institutionnel de
lAFTRP, de lEPA-ORSA et de lEPA Plaine de France, conformment la lettre de mission
remise son rapporteur. Le schma quil propose se veut souple et volutif.

20

Ceci a t rappel par un communiqu de presse du Prfet de Paris, Prfet de la Rgion Ile de France,
le 26 avril 2015

Page 19

Ile de France : primtres des EPA, des CDT et des OIN

Les autres oprateurs publics et parapublics


Parce quelles sont souvent caractrises par leur tendue et leur complexit, les
oprations damnagement impliquant lEtat sont loccasion de lintervention dun
nombre important doprateurs publics et parapublics de celui-ci, dont laction impacte
directement ou indirectement les projets :
-

lEPFIF intervient sur le portage foncier amont et est de plus en plus sollicit sur le
portage en phase oprationnelle ;

la SGP, au titre de la mise en uvre du rseau du Grand Paris Express, est amene
acqurir du foncier pour ses gares et ses centres de maintenance ainsi qu se
positionner sur lamnagement des gares et des quartiers de gare en lien avec les
enjeux dintermodalit ;

des propritaires publics comme RFF-SNCF, EDF ou lAP-HP disposent de fonciers


importants, qui ont vocation pour certains intgrer des oprations
damnagement, ce qui suppose en amont de travailler la prservation, la
reconstitution ou la mutation de loutil industriel et/ou immobilier de ces
oprateurs et de ngocier les conditions de valorisation financire des emprises
foncires, lesquelles constituent une recette pour les oprateurs publics mais une
dpense pour lamnageur ;

ADP est le rfrent lgitime des trois sites aroportuaires quil gre et dveloppe,
au nord et au sud de la mtropole ; de mme que Port de Paris et ses quatre
agences territoriales sur toutes les questions de dveloppement conomique lies
au transport fluvial ; ou, sur le territoire du Grand Orly, la SEMMARIS, en charge de
la gestion et du dveloppement du march dintrt national de Rungis ;

lANRU enfin finance et assure la coordination des projets de rnovation urbaine,


pendant indispensable des projets de dveloppement urbain.

Sont galement impliqus des acteurs rgionaux publics comme le STIF, qui intervient
comme matre douvrage et financeur des projets dinfrastructures de transport en
commun, et se trouve donc concern par tout projet damnagement dampleur du fait de
limpact induit sur les dplacements, ou privs comme VIPARIS, filiale de la CCI Ile-deFrance et gestionnaire des dix principaux centres de congrs et lieux d'exposition dIle-deFrance.
Lobjectif dacclration de la construction de logements pose la question, centrale, de
lamlioration de la coordination de ces acteurs au sein des oprations damnagement et
avec les oprateurs damnagement.

Page 21

2 Grand Paris Amnagement, oprateur global de rfrence


Dans leur lettre de mission du 23 janvier 2015, le Ministre des Finances et des Comptes
publics et la Ministre du Logement, de l'Egalit des territoires et de la Ruralit ont explicit
la dcision du Gouvernement de transformer l'AFTRP, oprateur historique de l'Etat en Ilede-France, en Grand Paris Amnagement, nouvel oprateur d'amnagement, et de lui
confier la coordination et le pilotage dune nouvelle opration dintrt national,
multisites. Cette dmarche fait suite la dcision annonce par le Premier ministre le 9
juillet 2014 devant le Conseil des ministres21 puis confirme le 13 octobre 2014 devant le
Comit interministriel sur le Grand Paris22. Ce faisant, la volont du Gouvernement est de
crer un outil d'amnagement adapt aux enjeux de l'Ile-de-France et capable de porter
des projets d'ampleur qui peinent aujourd'hui voir le jour en raison tant de
l'miettement des acteurs que du cot lev des oprations d'amnagement en secteur
dj urbanis.
Il revient au prsent rapport de prciser les missions du futur Grand Paris Amnagement
au regard des enjeux et des attentes de l'Etat et issues des mtiers actuels de lAFTRP,
structure partir de laquelle va se construire Grand Paris Amnagement, et des EPA.
Ces mtiers peuvent tre regroups en quatre activits principales :
-

l'ingnierie foncire ;

le traitement de l'habitat dgrad ;

l'amnagement oprationnel ;

le dveloppement territorial.

Chacun de ces mtiers a t analys et fait l'objet d'une proposition de positionnement


dans le cadre du futur Grand Paris Amnagement.

2.1

Un mtier historique : lingnierie foncire

Le mtier doprateur foncier constitue un mtier historique de lAFTRP, intimement li


lhistoire des villes nouvelles. En effet, lAFTRP a t cre en 1962 pour mettre en place
une politique de matrise foncire en vue de lamnagement des villes nouvelles. Elle est
historiquement loprateur foncier de lEtat en Ile-de-France. Lagence sest ensuite
dploye dans le champ de lamnagement urbain hors des villes nouvelles, dabord en
initiative propre pour le compte de lEtat, puis compter de la dcentralisation en 1982 et
de la mise en concurrence obligatoire des amnageurs compter de 2005, dans le champ
concurrentiel.

21

Communiqu du Conseil des ministres du 9 juillet 2014 (communication du Premier ministre relative
au Grand Paris).
22
Allocution du Premier ministre le 13 octobre 2014 Crteil (Val-de-Marne) et dossier de presse du
Comit Interministriel sur le Grand Paris du 13 octobre 2014.

Page 22

Dans le domaine de lingnierie foncire, lAgence intervient la fois pour le compte de


lEtat, de clients tiers (Etablissement Public Foncier dIle-de-France, tablissements publics
damnagement, Agence des Espaces Verts) et dans le cadre des oprations menes par
elle-mme, en propre ou en concession.

Source : AFTRP.

2.1.1

Gestionnaire et oprateur foncier de lEtat

Les missions dvolues par l'Etat lAFTRP sont actuellement les suivantes :
-

LAFTRP est mandataire de lEtat (Ministre du Logement, de lEgalit des


territoires et de la Ruralit) et gre, pour le compte de celui-ci, des rserves
foncires acquises pour la ralisation des villes nouvelles. Au-del de lentretien
courant, elle ralise des procdures et des travaux visant garantir lintgrit des
biens. Elle assure paralllement une mission de commercialisation du patrimoine
gr au profit des EPA de villes nouvelles ou de tout autre acqureur, aprs avis
des services dconcentrs de lEtat (DDT ou UT comptentes).

Depuis 2009, lEtat a galement dcid de transfrer la gestion et la


commercialisation demprises foncires acquises pour la ralisation de projets
routiers, abandonns ou diffrs. Il sagit demprises htroclites, qui peuvent tre
bties ou non, occupes ou pas, le cas chant licitement ou illicitement. Des
tudes ou rflexions sont toujours actives au sujet de certaines de ces emprises
parfois significatives.

LAFTRP intervient galement pour lEtat (Ministre de lAgriculture et Ministre


de lEducation nationale et de la Recherche) aux fins de conduire des ngociations,
raliser des acquisitions et mettre en tat les sols demprises foncires destines
accueillir des grands projets publics.

LAFTRP est enfin amene utiliser ses comptences propres damnageur


(programmation, expertises de bilan promoteur et amnageur, tude pollution)
en vue de permettre la valorisation et in fine la cession du patrimoine de lEtat, qui
constitue le but recherch. Elle ngocie alors aprs avoir partag lanalyse du bilan
amnageur avec France Domaine.

Page 23

Pour la mise en uvre de la commercialisation, lAFTRP peut, sagissant du foncier acquis


pour de lamnagement, recourir une procdure spcifique lui permettant de cder de
gr gr le patrimoine de lEtat permettant ainsi une cession acclre, sur la base de
lavis des services de France Domaine23.
2.1.2

Oprateur foncier au service de lamnagement

La matrise foncire en amnagement : la responsabilit de lamnageur


La distinction et larticulation des fonctions doprateur foncier (revenant par exemple aux
tablissements publics fonciers) avec celles damnageur oprationnel (revenant par
exemple aux tablissements publics damnagement) sont parfois complexes. Or, si lune
et lautre conduisent des acquisitions foncires, la nature de leurs interventions, et
partant, des comptences quelles mobilisent, peuvent diffrer sensiblement :
-

La fonction doprateur foncier amont, ralise en labsence damnageur dsign,


alors que le primtre, le projet et le programme urbains et leurs quilibres
financiers ne sont pas encore connus a une double vocation : dune part, matriser
les valeurs foncires en vitant les risques de spculation et, dautre part, acclrer
la sortie des futures oprations en ngociant les acquisitions foncires le plus
possible lamiable et dans les meilleures conditions avant leur mise en uvre
tout en participant au montage des projets.
Cest le cur de mtier des tablissements publics fonciers, qui ont vocation
participer ainsi lmergence doprations damnagement et donc la
construction de logements. Cette fonction majeure, souvent trop rsume un
rle de portage foncier, recouvre une gamme varie dactivits des EPF : veille
prospective amont (tudes pralables, acquisitions dopportunit), veille foncire
sur les territoires disposant dune stratgie urbaine et foncire dfinie (tudes,
acquisitions amiables et par premption), matrise foncire ds lors que le projet a
t pris en considration par la collectivit (tudes pr-oprationnelles,
acquisitions amiables et par premption).

La fonction doprateur foncier aval, en amnagement, qui constitue


habituellement lune des composantes essentielles du mtier damnageur (cf.
infra 2.3.1) consiste, compter de la dsignation dudit amnageur (soit ltape
du dossier de cration lorsquil est dsign aprs mise en concurrence), mener
les acquisitions amiables et les expropriations, en pilotant lensemble des
procdures administratives et judiciaires24, dans des valeurs et dans un calendrier
compatibles avec le bilan terminaison de lopration. LAFTRP ralise ainsi
environ 40 M dacquisitions foncires par an pour les oprations damnagement
quelle mne (montant moyen constat sur les trois dernires annes).
En zone urbaine dense et en secteur de renouvellement urbain, o le cot du
foncier reprsente de lordre de 40 50% du bilan terminaison de lopration
damnagement, cest un facteur clef de matrise des cots qui va de pair avec la
responsabilit de lamnageur en matire de portage du risque. Lamnageur

23

Article R3211-28 et circulaire du 16 janvier 2009 relative la politique immobilire de lEtat.


Dclaration dutilit publique, cessibilit, ordonnance dexpropriation, dossier pour la fixation de
lindemnit par le juge de lexpropriation, consignation.
24

Page 24

ngocie dans le cadre dun modle conomique contraint qui lui impose
dquilibrer ses oprations pour assurer sa prennit. Il est tenu de manire
imprative par son bilan dopration.
Dans certains cas, lamnageur est ncessairement amen acqurir le foncier, bti ou
non bti, occup ou non occup, dgrad ou non. Cest notamment le cas des mises en
demeure dacqurir en ZAC, qui relvent de la responsabilit de lamnageur ou des
expropriations si la procdure a t mene par lamnageur. Cest galement le cas en
rnovation urbaine en Ile-de-France, lEPFIF privilgiant une acquisition en direct par
lamnageur des lots de coproprits dgrads occups compte-tenu du risque pnal
induit25.
Les enjeux et contraintes de la politique foncire en amnagement conduisent ainsi les
oprateurs damnagement urbain, dont la taille le permet et dont lactivit
oprationnelle le justifie26, intgrer des fonctions doprateur foncier en leur sein, sans
prjudice pour lactivit des tablissements fonciers.
Pour ces raisons, le maintien dune comptence en ingnierie foncire au sein mme de
Grand Paris Amnagement, principal oprateur damnagement dIle-de-France, est
prconise. Pour plus defficience, elle pourrait cependant tre assortie dune prcision
voire dune volution des modalits dintervention de lEPFIF pour maximiser leffet de son
action en articulation avec loprateur damnagement. Des propositions sont voques
en ce sens dans le point 3.1.3 du prsent rapport.
Les comptences foncires de loprateur Grand Paris Amnagement
LAFTRP dispose aujourdhui dune expertise reconnue la fois en matire dingnierie
foncire, de gestion foncire et immobilire et de pilotage des relogements (les fonciers
acquis pouvant tre occups, cest notamment le cas des interventions sur les
coproprits dgrades, il convient alors de grer la situation des occupants et dassurer
leur relogement).
Cette comptence est utilise pour les oprations ralises par lagence elle-mme, que ce
soit en compte propre ou en trait de concession.
Elle est dautre part mise disposition de tiers, notamment pour la protection despaces
naturels ou la ralisation dquipements publics : lAFTRP intervient pour le compte de
lAgence des Espaces Verts (gestion du droit de premption au titre des espaces naturels
sensibles, prospection foncire et ralisation dacquisitions dutilit publique), pour celui
du Conseil rgional (matrise foncire de biens inclus dans le primtre de base de loisirs)
et pour celui dautres acteurs, ADP, EPA (assistance foncire de lEPA Plaine de France sur
Louvres Puiseux, mise disposition dun responsable foncier en 2013 auprs de lEPAORSA, gestion foncire et immobilire pour le compte de lEPAMSA, de lEPA-ORSA, de
lEPA Plaine de France et de lEPA Marne/EPA France) ou collectivits. LAFTRP est enfin le
partenaire de lEPFIF pour ltude demprises foncires susceptibles de faire lobjet dune
25

Cest notamment le cas sur le PNRQAD de Villeneuve-St-Georges ralis par lEPA-ORSA ou pour
lORCOD-IN du Bas Clichy dont le portage va tre confi lAFTRP en mandat pour le compte de lEPFIF.
26
Cest notamment le cas de la SEM92, de Sequano et de la SADEV.

Page 25

matrise publique dans la perspective doprations damnagement, pour lacquisition et la


gestion densembles immobiliers trs dgrads, ainsi que pour la gestion des procdures
juridique complexe qui accompagnent ces projets (mise en demeure, mise en pril, loi
Vivien). Elle pourra ltre, compter de 2016, pour lamnagement de ces sites aprs
mise en concurrence dans le cadre du dispositif dopration dintrt national de
requalification des coproprits dgrades (ORCOD-IN) ainsi que la loi ALUR en ouvre la
possibilit.
Ltendue des interventions de lAFTRP en la matire et sa double comptence
internalise en gestion et en matrise foncire prsentent plusieurs avantages :
-

une approche foncire au plus proche des besoins de lamnagement, en termes


de calendrier oprationnel et de matrise des cots au regard des contraintes du
bilan de lopration ;

une gestion foncire et immobilire adapte (rapidit et automaticit de la prise


en charge en cas dincident ou doccupation illgale sur le foncier gr, outils et
logiciels spcifiques, comptences administratives, sociales et techniques) ;

des relations privilgies avec lensemble des prfectures et les services de la DNID
et de France Domaine, qui facilitent les changes et la rsolution des difficults ;

une connaissance approfondie du march foncier de lIle-de-France, entre le


foncier AFTRP, le foncier Etat, le foncier Rgion et le foncier AEV.

Il convient enfin de noter que si l'EPFIF dispose d'une comptence d'ingnierie foncire, le
projet stratgique li la fusion de cet tablissement avec les trois tablissements publics
fonciers des Yvelines, du Val d'Oise et des Hauts de Seine27 ne prvoit pas de lui transfrer
le mtier d'ingnierie foncire port par l'AFTRP.
Pour des raisons de simplicit, de continuit et defficacit, Grand Paris Amnagement
aura donc intrt poursuivre le mtier d'ingnierie foncire exerc actuellement par
l'AFTRP pour le compte de l'Etat et au service de ses projets d'amnagement. Cette
seconde dimension est essentielle la matrise des dlais et des cots des oprations, en
cohrence avec la responsabilit dvolue lamnageur.
Le rle doprateur foncier de lEtat pourrait en outre tre davantage exploit en mettant
lexpertise de Grand Paris Amnagement sur les questions de la programmation urbaine et
du montage doprations au service de France Domaine, dans le but notamment
dacclrer les cessions de foncier public dont celui-ci a la responsabilit et daboutir des
valorisations les plus justes possibles. Le cas chant, le contenu, le cot et le financement
de cette mission seront prciser avec France Domaine.
Proposition n1 :
Confier Grand Paris Amnagement les missions dingnierie foncire exerces par
lAFTRP pour le compte de lEtat et au service de ses projets damnagement.
Placer le cas chant la fonction dvaluation foncire de Grand Paris Amnagement
au service de France Domaine, afin de renforcer la justesse de ces valuations au
27

Approuv en 2014, le projet stratgique de l'EPFIF est en cours de mise en uvre pour une fusion
effective des quatre EPF au 1er janvier 2016.

Page 26

service de la mobilisation du foncier public en faveur de lamnagement et du


logement.

2.2

Un mtier rcent : le traitement de lhabitat dgrad

A la demande de lEtat, lAFTRP intervient sur les coproprits prives confrontes de


graves difficults urbaines et sociales, dans lesquelles les occupants se trouvent, pour la
plupart, dans des situations de grande prcarit, et vivent dans des conditions de scurit
et dinsalubrit parfois dramatiques. A mi chemin entre la fonction dingnierie foncire et
celle doprateur damnagement, ce rle trs particulier est rarement exerc compte
tenu de sa complexit et sa spcificit28. Il demande une ingnierie ad hoc, que lAFTRP a
acquise la faveur de son intervention sur plusieurs coproprits trs dgrades de SeineSaint-Denis, et de sa prparation lexercice de la mission de mise en uvre des ORCODIN29 que la loi autorise explicitement lAFTRP exercer pour le compte de lEPFIF.
Lintervention sur les coproprits dgrades de Clichy Montfermeil

Source : AFTRP.

De lintervention sur les coproprits dgrades


Les pouvoirs publics ont sollicit lAFTRP en 2004 afin quelle se positionne comme
oprateur des Programmes de Rnovation Urbaine (PRU) du plateau de
Clichy/Montfermeil. Lenjeu majeur que reprsentait lamnagement de quartiers qui
allaient connatre les meutes urbaines de 2005, et linvestissement de fonds publics
importants (plus de 600 M) ont conduit lEtat proposer, avec laccord des collectivits,
un oprateur public dEtat, capable de mener bien lensemble des missions, de couvrir le
besoin en trsorerie et de porter le risque.
Lexprience damnageur et doprateur foncier de lAFTRP a permis de mener bien
lensemble de ce programme emblmatique de renouvellement urbain30 (1 000 logements
28

A noter galement lexprience et la comptence sur ces domaines, sur Paris et pour le compte
dautres collectivits actionnaires, de la SPL Socit de requalification des quartiers ancien (SOREQA).
29
Opration dintrt national de requalification des coproprits dgrades (ORCOD-IN), mise en place
par la loi ALUR.
30
Pour ce faire, lAFTRP a intgr les salaris de la SEM Clichy Montfermeil, cre afin de poursuivre la
maitrise foncire des coproprits engage par le PACT ARIM 93 dans les annes 80, et assurer la
gestion de la Tour Utrillo.

Page 27

acquis, 1 600 dmolis, 1800 rhabilits, 2 000 construits) et ouvert la voie ce que lAFTRP
se positionne avec succs dans le champ concurrentiel de la rnovation urbaine et ralise
dautres PRU (Garges-ls-Gonesse, Villiers-le-Bel, Alfortvillle, Vigneux-sur-Seine, Villierssur-Marne, Poissy).
Pour exercer ces missions, ont t internalises les comptences ncessaires
lacquisition massive de lots de coproprits dgrades, par voie amiable, en premption
et en expropriation, la gestion de coproprits sous administration judiciaire, au
traitement de lapurement des dettes, aux procdures de scissions permettant la
libration des emprises foncires cdes aux bailleurs sociaux, au pilotage de llaboration
de plans de relogement lchelle des PRU, la mise en place dun accompagnement
social, la ralisation de travaux en milieu occup, la dmolition de grands ensembles
comportant de lamiante, la gestion locative et technique des logements sous le statut
particulier de la procdure dexpropriation et la commercialisation auprs de
promoteurs des premiers produits de diversification.
Paralllement au PRU de Clichy/Montfermeil, lEtat a sollicit lAFTRP pour quelle ralise
une mission de portage au sein de la coproprit de Grigny 2, reprsentant plus de 100
petits logements contigus acqurir par voie amiable en vue de les restructurer et de les
remettre sur le march. Malgr la russite de cette mission, les conditions de remise sur le
march ntant pas remplies, lAFTRP a conserv ce patrimoine et opr une mission de
bailleur social sous forme de PLS, avec un dficit dexploitation invitable.
Cette mission a nanmoins contribu renforcer les connaissances et comptences de
lAFTRP en matire de redressement de coproprits dgrades.
LEtat a par la suite sollicit lAFTRP, en 2013, afin de prfigurer la future opration
ORCOD-IN du bas Clichy. Une double mission lui a t confie : le portage denvirons 100
logements destins terme tre revendus lEPFIF, futur oprateur, et une mission de
direction de projet. Suite la publication du dcret instituant lORCOD en janvier 2015,
lEPFIF a souhait que laction de lAFTRP se poursuive pour son compte, sous la forme
dun mandat dun an renouvelable deux fois compter de juillet 2015, en vue dacqurir et
de grer les logements, objets dune dclaration dintention daliner (DIA), dune
adjudication et pour des acquisitions cibles en bloc.
LEtat a galement souhait que lAFTRP signe un mandat de maitrise douvrage dlgue
pour le compte de ladministrateur judiciaire des coproprits du bas Clichy, afin de
raliser le programme de travaux durgence pour un montant de 15 M environ. L
encore, loprateur dEtat apparat comme un outil utile et efficace pour faire avancer des
situations complexes techniquement et financirement.
Ainsi lAFTRP est-elle progressivement devenue, partir dune comptence dveloppe
pour raliser des programmes de renouvellement urbain, comptente pour exercer une
fonction doprateur de requalification des coproprits dgrades.

Page 28

Si la loi a confi lEPFIF la comptence de piloter les ORCOD-IN, dont le financement est
notamment adoss la TSE31, elle a prcis que lAFTRP pouvait en tre le prestataire32,
reconnaissant ses comptences acquises en la matire.
une approche plus globale du traitement de lhabitat indigne
Dans ce contexte, lEtat (ministre du Logement, de lEgalit des territoires et de la
Ruralit) a sollicit lingnierie dveloppe par lAFTRP pour dautres interventions sur
lhabitat priv dgrad. Ainsi lAFTRP a-t-elle accompagn ds 2013 lappel projet de
lEtat en Ile-de-France (DRIHL/ARS/ANAH) sur la stratgie urbaine de lutte contre
lhabitat indigne en apportant notamment sa connaissance des collectivits et des
mtiers de lamnagement.
Cette nouvelle fonction destination de lamlioration de lhabitat permet pour des
quartiers incluant des poches dhabitat insalubre et dgrad, contenant des signes
manifestes doccupation sociale subie, de proposer un scnario dactions pour un projet
global de renouvellement urbain lchelle du quartier.
Dans ces secteurs, il sagit de croiser les ingnieries de lamnagement, du renouvellement
urbain et de lamlioration du parc priv : les comptences damnageurs sont alors
couples aux outils de la sphre de lANAH (PDS, OPAH RU, ORI, RHI) et adosses ceux de
lANRU (recyclage foncier, rsidentialisation, reconfiguration du foncier, dmolition,
portage).
La conjonction de ces actions est la garantie dun traitement densemble en matire
damlioration de lhabitat et du cadre de vie, cest--dire non plus seulement lchelle
isole dun ou plusieurs immeubles, mais celle dun quartier entier. Mlant production
dhabitat neuf en recyclage foncier, amlioration et optimisation du bti existant,
ventuellement indigne, ce sont tous les maillons de la chane du logement qui sont
impacts.
LAFTRP ralise dj diffrentes tudes de ce type pour le compte de collectivits (Ivry-surSeine, Vitry-sur-Seine, Alfortville, Villiers-le-Bel, Juvisy) dans lobjectif de valoriser son
exprience au service de projets dintrt gnral avec trois perspectives oprationnelles,
de nouvelles missions au sein des ORCOD Clichy ou Grigny 2 (acquisition, gestion,
amnagement), du renouvellement urbain en centres anciens dgrads et le nouveau
programme de rnovation urbaine (NPRU) port par lANRU.

31

La taxe spciale dquipement (TSE) est une taxe additionnelle aux taxes locales : taxe dhabitation,
taxe sur foncier bti et sur le foncier non bti, contribution foncire des entreprises. Son produit est
vot par le conseil dadministration de lEPFIF, dans la limite dun plafond dlibr par le Parlement en
loi de finance, sur la base dun montant par habitant. En Ile-de-France, ce montant slve 15 dont
10 pour laction foncire classique et 5 pour lintervention sur les coproprits dgrades dont le
redressement prsente en enjeu dintrt national.
32
Article L321-1-1 du code de lurbanisme : Pour conduire une opration de requalification de
coproprits dgrades d'intrt national, l'tablissement public foncier d'Ile-de-France peut bnficier
du concours de l'Agence foncire et technique de la rgion parisienne mentionne l'article L. 321-29
du prsent code, selon des modalits fixes par convention entre les deux tablissements.

Page 29

Proposition n2 :
Confier Grand Paris Amnagement des interventions de requalification de
coproprits dgrades et de rsorption de lhabitat indigne pour le compte de lEtat,
de lEPFIF et de collectivits locales, en lien avec lANRU et lANAH, dans le cadre des
programmes nationaux et rgionaux ports sous lautorit du prfet de rgion par
lEtat et ses oprateurs.

2.3

Le cur de mtier : lamnagement oprationnel

Conformment la lettre de mission du 23 janvier 2015, le cur de mtier de Grand Paris


Amnagement sera lamnagement oprationnel, plac au service des instructions de
lEtat visant amnager des quartiers de ville mixtes et cohsifs, augmenter, acclrer,
faciliter et dbloquer les oprations de construction de logement et dactivits
conomiques, notamment en lien avec les infrastructures de transport, et concevoir et
mettre en uvre des oprations denvergure soutenant la production et lemploi et
permettant le dploiement de dmonstrateurs innovants en matire de dveloppement
durable, dinnovation technologique et de services urbains.
Cette fonction doprateur damnagement prsente la particularit de pouvoir tre
exerce, sagissant dun oprateur de lEtat, la fois en initiative propre et par voie
conventionnelle en rpondant des consultations lances par les collectivits locales.
Laxe fix par l'Etat dans le cadre du plan de mobilisation pour le logement en Ile-deFrance tend un accroissement de la ralisation d'oprations en initiative propre. La
question se pose de la poursuite dans ce cadre de l'activit par voie conventionnelle,
activit qui se situe dans le champ concurrentiel.
2.3.1

Le mtier damnageur

Lamnageur intervient dans le cycle de production de limmobilier, entre le propritaire


foncier et le promoteur. Il a pour mission premire de produire du terrain prt btir,
partir soit de terrains non btis, soit de friches anciennement exploites, notamment
industrielles ou commerciales, soit dun tissu urbain dgrad ou en voie dobsolescence
renouveler.
Le cycle de production de limmobilier

Le rle de lamnageur est dfini par larticle L300-4 du code de lurbanisme. Celui-ci
assure la matrise d'ouvrage des travaux et quipements concourant l'opration (),
ainsi que la ralisation des tudes et de toutes missions ncessaires leur excution. Il
peut tre charg () d'acqurir des biens ncessaires la ralisation de l'opration, y
compris, le cas chant, par la voie d'expropriation ou de premption. Il procde la
vente, la location ou la concession des biens immobiliers situs l'intrieur du
primtre de la concession.
Page 30

Ainsi, lamnageur :
-

pilote les tudes (tudes environnementales, tudes de sols, tudes de circulation,


tudes de scurit publique, tudes urbaines, tudes de matrise duvre), mne
les procdures (archologie prventive, loi sur leau et environnement, ZAC33 ou
permis damnager, dclaration dutilit publique et expropriations) et anime la
concertation avec les habitants aux cts de la collectivit ;

acquiert le foncier ncessaire lopration, par ngociation amiable, par premption


ou par expropriation, ou ngocie avec les propritaires en place pour quils participent
eux-mmes lopration damnagement par voie de conventions ;

ralise les travaux de rseaux en lien avec les concessionnaires, les travaux de voirie
et despaces verts et, le cas chant, les travaux lis aux quipements publics
ncessaires lopration (coles notamment) ;

organise la vente du foncier ainsi viabilis aux bailleurs sociaux et aux promoteurs,
voire directement aux investisseurs et entreprises sagissant du foncier vocation
conomique, suit les constructions et est garant du respect des prescriptions
environnementales et architecturales fixes en accord avec la collectivit ;

assure tout au long de lopration son pilotage global (calendrier, budget, objectifs
sociaux et environnementaux) ainsi que linterface avec lensemble des parties
prenantes.

Grand Paris Amnagement interviendra sur des oprations de nature diverses, issues du
portefeuille doprations (acquis et futur) des tablissements qui le constitueront et des
politiques publiques que lui confiera lEtat. Trois types doprations, dominante de
construction de logements, de dveloppement dactivits conomiques ou mixtes, y
coexisteront :
-

Les oprations dextension urbaine visent urbaniser des terrains jusqualors non
ouverts ce type dusage. La plus-value gnre entre la valeur initiale du foncier
(valeur de la terre agricole par exemple) et la valeur des charges foncires en sortie
(valeur du foncier viabilis constructible) permet de garantir en rgle gnrale
lquilibre conomique de lopration. La question du financement de la desserte en
transports en commun et en infrastructures primaires (voirie et rseaux divers) peut
en revanche se poser selon la localisation des sites considrs. Ce type dinterventions
correspond au mtier historique des tablissements publics damnagement des villes
nouvelles.

Les oprations de renouvellement ou de recyclage urbain consistent rinvestir des


quartiers urbaniss existants, pour les requalifier et les densifier, et parfois pour en
changer la destination (cas notamment des friches industrielles). Ces oprations sont
plus complexes et ncessitent une ingnierie urbaine renforce (pollution, gestion des
occupants, travaux en milieu occup, interface avec les concessionnaires de rseaux).
Leur quilibre conomique est plus difficile atteindre, le cot dentre du foncier et

33

Zone damnagement concert : principale procdure damnagement publique prvue par le code
de lurbanisme (article L311-1 et suivants), qui organise globalement le processus au travers de deux
dossiers : dossier de cration et dossier de ralisation, et permet ensuite de procder librement au
dcoupage du foncier.

Page 31

de la mise en tat des sols tant plus lev (acquisition dun foncier bti et occup,
dmolition, dpollution, dsamiantage). Lexistence dune plus-value suffisante entre
le cot dentre et le cot de sortie est fonction du march immobilier (attractivit du
site et cycle immobilier) et de la densit de lopration. Cest notamment la fonction
de lamnageur en zone dense.
-

Les oprations de rnovation urbaine organisent lintervention dans les quartiers


dhabitat social dgrads, dans le cadre du programme national pour la rnovation
urbaine pilot par lANRU, qui en est le principal financeur. Lexercice du mtier
damnageur est ici particulier : il sagit dacqurir du bti, de grer le relogement de
ses occupants par le biais doprations tiroirs , de le dmolir, souvent aprs
dpollution (amiante), de restructurer la trame foncire et viaire du quartier, et de
parvenir attirer des promoteurs privs pour plus de mixit sociale. Il demande une
ingnierie forte, du fait de la grande complexit, foncire, juridique, sociale,
technique et financire de ces oprations. Lquilibre conomique est assur par des
subventions ad hoc ngocies avec les partenaires du projet mais, lingnierie tant
mal rmunre et les surcots pour travaux rcurrents du fait des alas propres aux
interventions sur du bti dgrad, ces oprations prsentent un risque important de
dficit terminaison pour lamnageur ou, tout le moins, participent mal au
financement de ses frais de structure. Cette activit est complmentaire des
interventions sur lhabitat priv dgrad prsent supra, qui se situent elles lchelle
de la parcelle et portent sur des interventions de nature immobilire (cf. 2.2).

Ces trois types doprations sont pratiqus par lAFTRP comme par dautres EPA.
2.3.2

Grand Paris Amnagement, concessionnaire des collectivits

Dans ce cas de figure, une collectivit locale est lorigine de lopration, en a pris
linitiative et en a dfini le programme. Elle choisit ensuite un amnageur, en charge de
raliser les missions dcrites supra, aprs mise en concurrence. Le trait de concession
damnagement dfinit les modalits de partage du risque entre la collectivit concdante
et son concessionnaire et arrte le montant de la participation de la collectivit, le cas
chant, au bilan de lopration. Il prcise galement les modalits partenariales de travail
(association de la collectivit aux choix des prestataires et des promoteurs, modalits de
remise des quipements publics). Le concessionnaire rend compte annuellement de
lavancement de lopration et de lvolution du bilan terminaison.
Cette activit par voie de concession constitue aujourdhui le principal mode
dintervention de lAFTRP (93% de ses oprations en cours et 81% de son chiffre daffaires
venir). Plusieurs lments militent pour que ce mode dintervention soit poursuivi par
Grand Paris Amnagement :
-

bien que ces oprations soient situes dans le champ concurrentiel, Grand Paris
Amnagement peut tre amen intervenir pour des motifs stricts dintrt
gnral, la demande expresse de la collectivit et/ou de lEtat notamment en
labsence damnageurs concurrents susceptibles de raliser lopration

Page 32

considre34, ou pour des raisons tenant la capacit de ltablissement public


influer, au cours de procdures de mises en concurrence, sur la programmation
doprations damnagement (densit, mixit et durabilit par exemple) ;
-

ces oprations contribuent, en le renforant, au portefeuille et donc au plan de


charge de Grand Paris Amnagement, permettant dabsorber les cots de
structure et de mieux amortir les variations dactivits qui peuvent survenir du fait
du contexte politique, technique et commercial des oprations ;

enfin, et cest un point essentiel, le fait dtre mis en concurrence amne les
personnels de lAFTRP accroitre leur professionnalisme, leurs propositions
techniques et financires tant challenges et matrises dans un
environnement comptitif. Grand Paris Amnagement aura intrt conserver
cette culture dentreprise spcifique aux acteurs intervenant dans le champ
concurrentiel afin den faire bnficier lensemble de la structure.

Grand Paris Amnagement conservera utilement l'activit oprationnelle d'amnagement


dans le champ concurrentiel. Cette activit, mene en parallle du renforcement de la
soutenabilit conomique des oprations (cf. infra), lui permettra de dvelopper une
culture entrepreneuriale en se confrontant aux autres amnageurs. Lexercice de cette
mission par Grand Paris Amnagement prsentera en outre lavantage, pour les
collectivits locales, dune gamme largie de choix de leurs concessionnaires
damnagement.
2.3.3

Grand Paris Amnagement, amnageur la demande de lEtat

Une prise dinitiative en propre doprations damnagement


Conformment la lettre de mission du 23 janvier 2015, Grand Paris Amnagement
devrait intervenir prioritairement en initiative propre, la demande de lEtat et en liaison
avec des partenaires de celui-ci (collectivits locales, tablissements publics). Sa vocation
essentielle devrait tre de se positionner sur les oprations les plus complexes du fait de
leur dure, de leur taille, de leur primtre, de leur contexte institutionnel ou de leurs
enjeux techniques, conomiques, sociaux et environnementaux ou encore lorsque la
collectivit comptente, commune ou intercommunalit, ne peut porter seule lopration
et nest donc pas en mesure den prendre linitiative.
Dans ce cas de figure, linitiative est prise travers le conseil dadministration de
loprateur et la ralisation de lopration considre lui revient sans mise en concurrence.
Tous les EPA interviennent en initiative propre, cest leur vocation en application de la
loi35.

34

Comme ce fut le cas, sagissant de lAFTRP, pour la rnovation urbaine de Clichy-Montfermeil ou la


reprise du trait de concession des Hautes Noues Villiers-sur-Marne suite au retrait de lamnageur
initialement dsign par la commune.
35
Code de lurbanisme : article L311-1 sur la prise dinitiative doprations, articles L321-14 et suivants
sur les EPA et articles L321-29 et suivants sur lAFTRP, qui constitue un tablissement sui gnris.

Page 33

Il est important de noter quune telle prise dinitiative doprations par un tablissement
public de lEtat peut seffectuer aussi bien dans ou hors des primtres doprations
dintrt national (OIN)36.
De mme, les collectivits locales comptentes peuvent prendre linitiative doprations
tant lextrieur qu lintrieur de ces primtres, qui ne confrent pas un droit exclusif
au seul oprateur charg de mettre en uvre lOIN (voir tableau page suivante).
Le primtre dOIN confre lEtat, via ladministration prfectorale, un rle central
(cration des ZAC, approbation des programmes dquipements publics, instruction des
permis de construire) lui permettant de veiller la cohrence des amnagements raliss
dans les territoires sous OIN.
Rpartition des comptences entre les collectivits et lEtat en OIN et hors OIN
Etat

Etapes

Prise d'initiative

En OIN

Collectivits
hors OIN

Conseil d'administration de l'EP

Approbation du dossier de
cration

Arrt prfectoral

En OIN

hors OIN

Assemble dlibrante de la collectivit

Arrt prfectoral

Assemble dlibrante
de la collectivit

Arrt prfectoral (avis


Approbation du PEP (programme
des quipements publics)

Arrt prfectoral (avis conforme obligatoire des


collectivits sur les quipements publics qui les concernent)

conforme obligatoire des


collectivits sur les
quipements publics qui les
concernent)

Assemble dlibrante
de la collectivit

Approbation du dossier de
ralisation

Conseil d'administration de l'EP

Assemble dlibrante de la collectivit

Ralisation des oprations

L'tablissement public, en rgie

La collectivit en rgie
ou un amnageur par voie de TCA

Dlivrance des permis de


construire

Le prfet (ou le maire,


au nom de l'Etat)

Le maire

EP : tablissement public
TCA : trait de concession d'amnagement

Le prfet (ou le maire,


au nom de l'Etat)

Le maire

Intervention de l'Etat

Dans un cadre partenarial affirm


Si lEtat, via ses oprateurs, peut tre amen prendre linitiative doprations
damnagement, que ce soit dans le cadre ou hors du cadre du dispositif dOIN, il nagit
pour autant jamais seul : au-del des documents durbanisme, les collectivits locales
jouent un rle central sagissant des quipements publics induits par lurbanisation. En
effet, toute opration damnagement densemble (par opposition une intervention la
parcelle ou llot) implique la cration dquipements publics, dinfrastructure et de
superstructure le cas chant. Ces quipements devront tre, si ce nest financs, du
moins repris en proprit et en gestion par les collectivits locales concernes.
Lapprobation du dossier de ralisation de ZAC et du programme des quipements publics
(PEP) ne peut se faire sans laccord explicite des collectivits concernes sur cette
36

Sur la dfinition de lOIN, cf. 3.1.1.

Page 34

reprise37. Cet accord crit constitue une pice obligatoire du PEP sans laquelle larrt du
prfet lapprouvant ne peut tre pris, en OIN comme hors OIN. Ces lments sont de
nature lever les craintes, parfois exprimes, dun Etat coercitif lchelle
doprations damnagement.
Pour rsumer, une opration damnagement dont un tablissement public de lEtat
prend linitiative donne toujours lieu la ngociation de ses grands lments de
programme avec les collectivits concernes.
Avec une obligation dexemplarit
Les oprations menes par Grand Paris Amnagement en initiative propre gagneront
concilier les principes directeurs suivants :
-

une conception de la ville durable, mixte, plurifonctionnelle, innovante, pratique et


agrable vivre marque par des formes urbaines contemporaines, douces et
aimables tournes vers la qualit des usages ainsi que le rapport la nature et la
culture, qui concoure la cohsion rpublicaine et sociale et vite les risques de
dysfonctionnement et de requalification future ;

une articulation des projets urbains avec les grands projets dinfrastructure de
transports et lorganisation ventuelle dvnements majeurs (comme lexposition
universelle ou les Jeux Olympiques) ;

des programmations et des prix de logement qui favorisent les parcours


rsidentiels locaux ;

une attention particulire au traitement de lhabitat indigne et des coproprits


dgrades compris dans les primtres des sites dOIN, et plus globalement la
question de lhbergement ;

une gouvernance des oprations garantissant une association troite et un


partenariat fructueux avec les lus, en particulier sur les sujets structurants de
conception urbaine, de programmation des oprations et, partant, de peuplement
des villes ; ainsi que des dispositifs de dmocratie participative, au-del des seules
concertations rglementaires obligatoires ;

la recherche dune soutenabilit conomique des oprations damnagement et


de leurs bilans, qui limite les financements publics voire dgagent des excdents ;

des modalits dintervention simplificatrices et innovantes qui acclrent et


scurisent la production de logements, en poursuivant la modernisation engage
des lois et rglements en particulier procduraux et normatifs et en conduisant les
oprations en association avec les oprateurs conomiques (amnageurs,
foncires, promoteurs, bailleurs, investisseurs) ds lamont des projets pour
renforcer le lien entre qualit et commercialit des oprations damnagement et
de construction, suivant des mthodes connues sous les dnominations
urbanisme de projet ou urbanisme ngoci .

37

R311-7 du code de lurbanisme : lorsque [le programme des quipements publics] comporte des
quipements dont la matrise d'ouvrage et le financement incombent normalement d'autres
collectivits ou tablissements publics, le dossier doit comprendre les pices faisant tat de l'accord de
ces personnes publiques sur le principe de la ralisation de ces quipements, les modalits de leur
incorporation dans leur patrimoine et, le cas chant, sur leur participation au financement .

Page 35

Les oprations d'amnagement menes par Grand Paris Amnagement en initiative


propre pour le compte de l'Etat feront l'objet d'un cadre partenarial prcis, pendant la
phase de dfinition du projet, avec les collectivits locales concernes. Ces travaux
porteront sur le programme urbain, les objectifs qualitatifs et les quipements publics lis
au projet. Ce cadre comprendra les engagements financiers de l'Etat et des collectivits
locales.
Proposition n3 :
Instituer Grand Paris Amnagement comme amnageur oprationnel de rfrence en
Ile-de-France intervenant la fois en concession damnagement pour le compte des
collectivits locales, au terme de procdures de mises en concurrence permettant de
conforter une culture conomique entrepreneuriale, et en initiative propre la
demande de lEtat.
Proposition n4 :
Prescrire Grand Paris Amnagement llaboration dun rfrentiel de lurbanisme
oprationnel intgrant les stratgies de lEtat et applicable ses
oprations :coproduction urbaine avec les collectivits, concertation participative avec
les habitants, articulation aux mobilits, mixits fonctionnelles et sociales, densit
contextualise, durabilit et innovations technologiques, accessibilit des prix,
urbanisme ngoci associant les oprateurs conomiques des services urbains et de
limmobilier, soutenabilit conomique.

2.4

Un mtier spcifique : le dveloppement territorial

2.4.1

La relation entre amnagement oprationnel et dveloppement territorial

Lactivit damnagement oprationnel, qui consiste faire voluer un espace urbain ou


urbaniser selon une destination et une programmation donnes, constitue une partie
dune fonction densemble aux vocations et primtres plus vastes : le dveloppement
territorial.
La notion de dveloppement territorial peut sapprhender travers trois dfinitions
complmentaires :
- Le dveloppement territorial est un processus volontariste cherchant accrotre
la comptitivit des territoires en impliquant les acteurs dans le cadre d'actions
concertes, gnralement transversales et souvent forte dimension spatiale 38 ;
- Plus quun systme productif territorialis, un territoire en dveloppement est
une stratgie collective qui anticipe les problmes et secrte les solutions
correspondantes 39 ;
- Processus durable de construction et de gestion d'un territoire, travers lequel
la population de celui-ci dfinit, au moyen d'un pacte sociopolitique et de la mise
en place d'un cadre institutionnel appropri au contexte, son rapport la nature et
38
39

Baudelle (G.), Guy (C.), Mrenne-Schoumaker (B.), rappel par le site internet Wikipdia.
Greffe (X.), idem.

Page 36

son mode de vie, consolide les liens sociaux, amliore son bien-tre et construit
une identit culturelle qui a sa base matrielle dans la construction de ce
territoire. 40.
Le dveloppement territorial fait appel une ingnierie spcifique qui recouvre une
composante stratgique, une composante ensemblire, une composante dinterface et
une fonction dobservatoire et de connaissance du territoire.

Le dveloppement territorial pourra donc donner aux diffrents acteurs politiques,


conomiques et sociaux dun territoire, dont lEtat et les collectivits locales, loccasion de
dfinir des grandes fonctions et des usages de ce territoire, pralables lamnagement
oprationnel qui le mettra en uvre en le dclinant concrtement.
2.4.2

Lingnierie du dveloppement territorial au sein de Grand Paris Amnagement

Cette ingnierie pourrait recouvrir trois composantes :


- Le plus lamont de lopration damnagement : lanimation dune gouvernance
locale et le portage dune ingnierie au service des territoires, l o lEtat entend
quune telle rflexion, partage avec les lus locaux, doive prcder et
accompagner le dveloppement et la mise en uvre doprations ;
- En prvision doprations damnagement : laccompagnement de lEtat dans la
dfinition et la mise en place des oprations prsentant un intrt national, dans la
prolongement du travail effectu jusqu prsent par lAFTRP (animation et
prestations pour le comit des experts, animation et secrtariat des ateliers du
Grand Paris du logement) ainsi que leur suivi ;

40

Peemans (J.-Ph.), idem.

Page 37

- En matire pr-oprationnelle : le dveloppement, de type incubation, de chaque


future opration damnagement, des tudes de faisabilit jusqu ltape du
dossier de cration, qui permet ensuite de passer le relais lamnageur.
Lingnierie de gouvernance et de structuration des territoires
Dans les territoires o lEtat a cr un EPA, les diffrentes puissances publiques peuvent
sentendre pour que lEPA remplisse une partie de cette fonction dingnierie du
dveloppement territorial et le subventionner cet effet. Cela constitue ds lors une
raison de la cration de lEPA, et en tous cas une caractristique de celui-ci, que dy voir se
ctoyer une fonction dingnierie du dveloppement territorial relevant de dispositifs
subventionns avec une fonction damnageur oprationnel relevant de bilans
conomiques quilibrs.
Dans ce cas, voisinent au sein de lEPA des quipes ddies la stratgie et aux tudes
territoriales et des quipes voues lamnagement oprationnel.
Ce modle sest avr particulirement utile au dveloppement des territoires concerns,
lEPA devenant le lieu de la prfiguration de gouvernances territoriales institutionnelles
nouvelles entre des collectivits, un espace partag entre lEtat et les collectivits locales
pour raliser des tudes et conduire des changes sur les vocations et les projets du
territoire (par exemple travers une participation active llaboration des contrats de
dveloppement territorial) et, enfin, une instance rvlatrice dopportunits et incubatrice
doprations damnagement futures.
Lvolution engage de la gouvernance institutionnelle de lIle-de-France, notamment
caractrise par lmergence de structures intercommunales fortes de niveaux diffrents
(Mtropole du Grand Paris, Territoires de la mtropole, intercommunalits de grande
couronne) devrait logiquement rduire le besoin dingnierie du dveloppement territorial
actuellement porte par des outils tatiques. LEtat tant essentiellement intervenu dans
une logique de subsidiarit, partir du moment o les territoires se constituent, il pourrait
avoir vocation laisser les collectivits reprendre la place qui leur revient, dans un retour
au droit commun nexcluant pas un dialogue constitu avec lEtat reprsent par ses
services dconcentrs sous lautorit du prfet de rgion, mais ny ddiant pas des
tablissements publics ad hoc. Au demeurant, les EPA franciliens constatent une
diminution tendancielle de cette activit une fois les jalons poss et la gouvernance
institue.
Toutefois, les auditions conduites dans le cadre de llaboration du prsent rapport
appellent nuancer cette position. Le temps ncessaire lmergence et la structuration
des grandes intercommunalits, dont la future Mtropole du Grand Paris, de la
contractualisation des relations entre lEtat et les collectivits (contrat de plan, contrats de
dveloppement territorial) et la volont du gouvernement de piloter lachvement de
lorganisation territoriale comme le dveloppement de plans guides fixant les grandes
fonctions de territoires dattractivit, conduisent en particulier de nombreux lus
exprimer leur attachement cette formule partenariale originale dingnierie du
dveloppement territorial avec lEtat, au moins temporairement.

Page 38

Cette revendication mrite une attention particulire : dans certains cas, et notamment
autour du corridor aroportuaire stendant du Bourget Roissy, sur le territoire dOrly
Rungis Seine Amont41 et en particulier autour de laroport dOrly ou dans le sud francilien
(Portes Sud du Grand Paris notamment), une rflexion sur le dveloppement du territoire
considr impliquant lensemble des puissances publiques, ainsi que certains oprateurs
privs ou publics majeurs, au premier rang desquels ADP pour les deux zones
aroportuaires, apparat toujours ncessaire. Cette fonction passe en premier lieu par
lanimation dune gouvernance lchelle pertinente et la construction dune vision
partage de son dveloppement, en termes dattractivit conomique et de rponse la
crise du logement en Ile-de-France, en lien avec les orientations poses dans le SDRIF. Ce
travail, financ sur fonds publics, doit tre men avec les quatre niveaux de puissance
publique.
Dans la mesure o Grand Paris Amnagement aurait sengager dans cette activit
dingnierie du dveloppement territorial que les EPA exercent mais que lAFTRP nexerce
pas aujourdhui, celle-ci gagnerait tre circonscrite pour tre dune efficacit accrue :
-

elle pourrait sexercer sur un primtre dtudes prcis arrt par lEtat (en liaison
avec les collectivits) ;

selon un cofinancement par les diffrents niveaux de puissance publique qui soit
rellement ddi cette activit sans pouvoir concourir la couverture des frais
de toute la structure ;

en donnant lieu la dfinition de livrables effectivement attendus (plans guides


structurant les fonctions du territoire et les projets urbains par exemple) ;

et dans des dlais dtermins lavance.

Les rflexions et les tudes concernes pourront par ailleurs tre menes dune manire
actualise, par exemple en sappuyant davantage, pour la connaissance des territoires et
les enjeux du dveloppement territorial, sur les comptences des agences durbanisme,
dont lIAU, lAPUR et lAIGP, qui disposent dexpertises en matire de scurit publique, de
sant publique, dquipements sportifs, de mobilit, denvironnement, dconomie, de
planification, ainsi que sur leurs bases de donnes et leurs outils (SIG, cartographie, cartes
thmatiques).
Grand Paris Amnagement devra alors privilgier la constitution dquipes mixtes,
combinant les comptences des agences durbanisme et de loprateur damnagement.
Une fonction dingnierie de dveloppement territorial pourra donc tre confie Grand
Paris Amnagement pour animer et accompagner la structuration urbaine lchelle de
territoires, l o lEtat et les lus locaux souhaitent conjointement mettre en uvre cette
activit. Pour tre efficiente, cette comptence devra tre exerce selon des modalits et
en vue de livrables prciss, en lien avec les agences durbanisme.

41

Au cours des auditions et entretiens, les lus du territoire ont affirm leur attachement la
gouvernance locale mise en place dans le cadre de lEPA-ORSA.

Page 39

Le pilotage et la coordination doprations dintrt national


Le Gouvernement a dcid de confier Grand Paris Amnagement le pilotage et la
coordination doprations dintrt national.
Les oprations d'intrt national concernes pourraient tre :
-

sous rserve des comptences et primtres relevant dautres EPA, tout ou partie
de lOIN dite multi-sites, dont le principe a t dcid par le Gouvernement et
annonc par le Premier ministre au titre du Plan de mobilisation pour
lamnagement et le logement en Ile-de-France ;

lissue de rflexions en cours sous lgide de lEtat (ministre du Logement, de


lEgalit des territoires et de la Ruralit et prfecture de la rgion Ile-de-France),
une ou plusieurs OIN ventuelles vocation de restructuration et/ou de
dveloppement conomiques ;

selon les modalits du rapprochement de lAFTRP et de lEPA ORSA, des secteurs


dOIN, tels que fixs ce jour ou dont les primtres pourraient voluer,
actuellement mis en uvre par lEPA ORSA.

A ces titres, lanimation de la stratgie politique et des politiques publiques attaches, et


notamment du plan de mobilisation pour lamnagement et le logement en Ile-de-France,
relve de lEtat et de ses services dconcentrs, en lien troit avec la Rgion Ile-de-France
et, demain, la Mtropole du Grand Paris. Elle demande un suivi global et une articulation
avec les contrats de dveloppement territorial (CDT) le cas chant, avec le contrat de
plan Etat-rgion (CPER) et avec le nouveau Schma rgional de lhabitat et de
lhbergement (SRHH). Cette animation intgre le suivi de lavancement de la production
de logements (sous promesses, signs, livrs) et le suivi des engagements financiers de
lEtat.
Les fonctions de mise en place dOIN, vises oprationnelles, pourraient en revanche
tre dvolues Grand Paris Amnagement, qui pourra sappuyer pour ce faire sur son
ingnierie interne et son exprience en matire oprationnelle. Cest ainsi que le prsent
rapport propose de comprendre lexpression du Premier ministre qui a indiqu que Grand
Paris Amnagement assurera une mission de pilotage et de coordination de lOIN multisites. Quelles soient mises en uvre par Grand Paris Amnagement, par des EPA sur leur
territoire dintervention maintenu ou tendu ou par des oprateurs tiers, les oprations
conduites au titre de cette OIN pourraient faire lobjet dune mission globale recouvrant
notamment les actions suivantes :
-

laboration des documents supports et secrtariat pour les services de lEtat et les
instances de gouvernance ou de travail collaboratif mises en place en vue de faire
merger des sites possibles doprations42 ;

42

LAFTRP est intervenue sur ce modle pour le comit des experts du plan de mobilisation pour le
logement qui a travaill sur les primtres et les enjeux de lOIN multisites. En 2014 et dbut 2015, il a
runi les services centraux (DHUP) et dconcentrs (PRIF, SGAR, DRIEA, DRIHL, DRIEE) de ltat, la
Rgion Ile-de-France, la mission de prfiguration de la Mtropole du Grand Paris, lEPFIF, lAIGP, lAPUR
et lIAU, et a associ les directeurs gnraux dEPA concerns. Elle poursuit aujourdhui ce travail avec
lorganisation, en appui des prfectures, des ateliers du Grand Paris du Logement.

Page 40

assistance de lEtat dans la rdaction et la ngociation des conventions et


protocoles partenariaux de tous ordres avec les collectivits concernes ;

assistance de lEtat pour lidentification des besoins en infrastructures primaires


par site dOIN et lanalyse des marges de manuvre des oprations projetes ;

gestion des partenariats avec les grands oprateurs publics et privs ;

suivi de la mise en uvre des contrats et compte rendu la gouvernance globale


mise en place.

Une mission de coordination et de pilotage dOIN pourra donc tre assure par Grand
Paris Amnagement pour le compte de lEtat. Elle sera mene dans cette hypothse en
lien troit avec le prfet de rgion et les services dconcentrs de lEtat placs sous
lautorit de celui-ci.
Le dveloppement pr-oprationnel des oprations damnagement
Il est prvu que Grand Paris Amnagement soit charg43 de la mise en uvre doprations
damnagement pour le compte de lEtat. Il est souhaitable que, pour chacune de ces
oprations, il exerce une fonction dtude pr-oprationnelle. Cette mission consistera,
pour chacun des sites o ltablissement public aura vocation prendre linitiative, :
- tudier la faisabilit des projets urbains et travailler avec les acteurs concerns
leur mergence, au sein de comits de pilotage ddis,
- ngocier avec lEtat et les collectivits locales les conditions de la prise dinitiative
des oprations par Grand Paris Amnagement (cf. 2.3.3),
- aboutir lapprobation du dossier de cration.
Ltape de dveloppement et de maturation des projets se positionne en amont du dossier
de cration des zones damnagement concert (ZAC). Il sagit den tudier la faisabilit
travers des tudes pr-oprationnelles faisant appel une expertise technique
spcifique44 et de travailler avec les acteurs concerns45 lmergence du projet.
Phases dun projet type damnagement
Ralisation des tudes
pr-oprationnelles et
oprationnelles

Prise
dinitiative

Etudes de
faisabilit

Etude
dimpact
Concertation

Priode de maturation
politique du projet
3 10 ans

Approbation
du dossier de
cration

Procdures (loi sur


leau, archologie,
scurit publique,
utilit publique,
expropriation, PLU)

Approbation
du dossier de
ralisation

Etudes techniques et
procdures
12 36 mois

43

Dmarrage
des travaux
Commercialis
ation

Livraison des
VRD
Livraison des
logements,
quipements
et btiments
dentreprise

Ralisation
2 20 ans

Comme pourraient ltre des EPA ou des EPL.


Dans le but didentifier les lments de complexit type foncier occup et/ou morcel, pollution,
archologie, gestion des eaux, rseaux reprendre ou dvelopper
45
Dont les acteurs ayant leur propre logique industrielle (RFF/SNCF, EDF, ADP, PSA ou Eaux de Paris).
44

Page 41

Le dveloppement pr-oprationnel devra relever de la mission damnageur de Grand


Paris Amnagement, dans les cas o ltablissement aura t pressenti comme
amnageur.
Proposition n5 :
Doter Grand Paris Amnagement dune fonction dingnierie du dveloppement
territorial actuellement exerce par lAFTRP et surtout les EPA, pour assurer sur la
demande de lEtat et de collectivits, une ingnierie de gouvernance et de structuration
de territoires, le pilotage et la coordination doprations dintrt national et le
dveloppement pr-oprationnel des projets damnagement. Assurer Grand Paris
Amnagement du financement de ces missions relevant, pour les deux premires, de
subventions des puissances publiques.

Page 42

3 Grand Paris Amnagement, partenaire des collectivits


Oprateur foncier au service de lamnagement, prestataire en ingnierie du
dveloppement territorial et en montage pr oprationnel, amnageur concessionnaire de
collectivits (au terme de procdures de mise en concurrence) ou en prise dinitiative
propre (sur la demande ou suivant laccord de lEtat), prestataire de programmes de
rnovation urbaine et de requalification dhabitat dgrad : quels que soient la nature et
le mode de son intervention sur un territoire au fil de la chane de production de
lopration damnagement, Grand Paris Amnagement a vocation intervenir sous une
forme partenariale avec les collectivits.
Tout oprateur de lEtat quil soit, le nouvel tablissement public ne saurait prtendre
des actions unilatrales. Son intervention doit ainsi emprunter au meilleur de lAFTRP (la
cration daffectio societatis avec les collectivits donneuses dordre dans le cadre
contractuel des concessions damnagement) et au meilleur des EPA (une gouvernance
institutionnelle, une coproduction des projets et un management des oprations en
grande proximit des territoires). Son objectif doit tre celui dune action dont le
partenariat soit la rgle gnrale et contractualise et lautorit lexception absolue et
motive.
Cet objectif pourra reposer sur deux axes principaux susceptibles dtre combins : un
dispositif contractuel nouveau dune part et une gouvernance de ltablissement et un
pilotage de ses oprations refonds dautre part.

3.1

Pour un contrat dintrt national

Grand Paris Amnagement pourra devenir amnageur sur un territoire donn selon deux
dispositifs juridiques distincts :
-

la concession damnagement, lorigine de laquelle une collectivit locale


organise une procdure de mise en concurrence aux fins de dsigner un
amnageur avec lequel elle signe un trait de concession pour raliser lopration
damnagement (cf. 2.3.2). Dans ce cas, le trait constitue un dispositif contractuel
entre la collectivit et lamnageur, en lespce Grand Paris Amnagement. Il
prvoit, entre les parties, des modalits de gouvernance et de pilotage partags de
la conception urbaine et de la ralisation du projet46 ;

la prise dinitiative, lorigine de laquelle lEtat demande un de ses


tablissements publics de prendre linitiative dune opration damnagement (ou
lautorise le faire) ainsi que le permet le Code de lurbanisme (cf. 2.3.3). Dans ce
cas, la prise dinitiative par lamnageur peut intervenir dans un primtre ou hors
dun primtre juridique dopration dintrt national la diffrence essentielle
tant que le maire dlivre le permis de construire hors OIN alors que ce rle est

46

Par exemple, lAFTRP est concessionnaire de la ZAC Maison Blanche Neuilly-sur-Marne depuis
2014. Au cours des auditions marquant la procdure dappel doffres et conduisant la dcision de la
collectivit de dsigner lAFTRP comme amnageur, les modalits de dcision et les instances de
pilotage ont t parmi les sujets importants ngocis, ports ensuite au trait de concession.

Page 43

dvolu au prfet en OIN. Un dispositif conventionnel peut alors lier lEtat (et son
amnageur le reprsentant) et la ou les collectivits locales concernes pour
convenir de modalits de gouvernance et de pilotage partags de la conception
urbaine et de la ralisation du projet, mais un tel dispositif nest pas
systmatiquement recherch dans ce cas de figure47.
Le Gouvernement a annonc au mois doctobre 2014 un Plan de mobilisation pour
lamnagement et le logement en Ile-de-France destin augmenter, acclrer, faciliter et
dbloquer des oprations damnagement et de construction de logements, et prcis
que ce plan pourrait comporter en son sein une opration dintrt national multi-sites
impliquant lEtat sur des territoires fort potentiel de construction ds lors que des
emprises foncires seraient mutables et accessibles par des moyens de transports
collectifs cofinancs par lEtat. Des lus ont exprim leur inquitude quun Etat
recentralisateur dcide unilatralement de projets urbains sur leur territoire travers le
dispositif dOIN symbolis par le transfert du permis de construire du maire au prfet,
malgr les explications du Gouvernement sur le rle partenarial quil souhaite impulser.
Pour affirmer sa volont de coproduction des projets d'amnagement, le prsent rapport
prconise que limplication de lEtat dans linitiative dune opration damnagement sur
un territoire, quelle fasse appel ou non la procdure juridique dopration dintrt
national, fasse prioritairement lobjet dune contractualisation de cette implication entre
lEtat, son tablissement public damnagement et les communes et intercommunalits
comptentes. Il est propos que ce dispositif prenne le nom de Contrat dIntrt National
pour lamnagement et le logement.
3.1.1

LOIN, un dispositif existant utile mais dune porte relative

Les limites de lOIN sur le plan juridique


Le dispositif dopration dintrt national est mentionn dans les articles L121-2 et
suivants du Code de lurbanisme. Il entrane, sur les primtres dfinis par dcret en
Conseil dEtat et repris larticle R121-4 du Code de lurbanisme, un certain nombre de
drogations au droit commun de lurbanisme rglementaire et de lamnagement
rsumes ci-aprs :
-

lEtat (Prfet) est comptent pour crer les zones damnagement concert (ZAC) et
en approuver le programme des quipements publics (PEP), quelle que soit la
personne linitiative de lopration (L311-1 du Code de lurbanisme) - les collectivits
peuvent donc continuer initier des oprations, de mme que lEtat via les EPA ;

47

Par exemple, lAFTRP a pris linitiative de la ZAC du Fort dAubervilliers Aubervilliers et Pantin en
2014. Ds avant, et depuis 1969, lmergence dune gouvernance conjointe du projet avec les villes
dAubervilliers et de Pantin, mais galement avec la communaut dagglomration Plaine commune, a
t, faute doutil, lente, incertaine et mouvante. Elle nest dailleurs pas encore entirement stabilise,
aprs le changement dquipe municipale intervenu loccasion des lections de 2014.

Page 44

lEtat (Prfet) est galement comptent pour :


instruire les autorisations d'occupation ou d'utilisation des sols (L422-2) ;
conclure des projets urbains partenariaux (PUP, L332-11-3) ;
prendre en considration une opration damnagement (L111-10) ;

les documents locaux d'urbanisme (SCOT, PLU, carte communale) sont labors par
les collectivits territoriales comptentes mais sont assujettis aux principes de l'OIN :
ils ne peuvent en contrarier la ralisation (L121-2, L141-1 pour le SDRIF, R121-1) ;

la rgle de constructibilit limite (L111-1-2) nest pas applicable ;

une exonration de taxe damnagement est prvue sous condition (L331-7, R331-5) ;

le foncier alin par lEtat nest pas soumis au droit de premption urbain (DPU, L2131) et les collectivits ne disposent pas dans ce cas du droit de priorit (L240-2).

La procdure dOIN recle donc des possibilits dintervention non ngligeable de lEtat et
de ses amnageurs chargs de la mettre en uvre. Pour autant, lorsque lEtat intervient
en amnagement oprationnel, il le fait ncessairement dans le cadre dune dmarche
ngocie avec les collectivits, en changeant sur les projets, ne serait-ce que pour obtenir
leur accord sur les quipements publics ncessaires lurbanisation que les collectivits
auront reprendre en gestion, voire financer en tout ou partie.
Sagissant des permis de construire, en OIN, ils sont dlivrs par le maire, agissant au nom
de lEtat. Les services de lEtat instruisent les dossiers puis transmettent un projet darrt
au maire qui le signe si son avis est convergent. Ce nest que si lavis du maire est
divergent que le prfet est habilit prendre la dcision de le signer au nom de lEtat. Ce
processus est prvu dans le code de lurbanisme, en application de la combinaison des
articles suivants :
- Article L422-2 (extrait)
Par exception aux dispositions du a de l'article L. 422-1, l'autorit administrative
de l'Etat est comptente pour se prononcer sur un projet portant sur :
c) Les travaux, constructions et installations raliss l'intrieur des primtres
des oprations d'intrt national mentionnes l'article L. 121-2 ;
- Article R422-2 (extrait)
Le prfet est comptent pour dlivrer le permis de construire, d'amnager ou de
dmolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une dclaration
pralable dans les communes vises au b de l'article L. 422-1 et dans les cas prvus
par l'article L. 422-2 dans les hypothses suivantes :
e) En cas de dsaccord entre le maire et le responsable du service de l'Etat dans le
dpartement charg de l'instruction mentionn l'article R. 423-16.
Les primtres dOIN en Ile-de-France ne recouvrent pas ncessairement les primtres de
comptences des EPA. Certains tablissements publics de lEtat ont dailleurs dvelopp
des oprations en initiative propre sans disposer de primtre dOIN (cest le cas de
lAFTRP et de lEPA Plaine de France notamment) tandis que dautres disposent de
primtres dOIN ne couvrant que partiellement leur primtre dintervention (cest le cas
de lEPA-ORSA) sans que soit constat un mode de faire diffrent entre les oprations
situes en OIN et celles situes hors OIN (voir page 33 sur la possibilit pour les EPA de

Page 45

prendre linitiative doprations en OIN et hors OIN). LOIN marque la volont de lEtat
dtre prsent mais ne modifie qu la marge les pratiques, qui reposent essentiellement,
dans chaque cas, sur la ngociation et le partenariat.
Superposition des primtres de comptence des EPA (contour)
et des primtres dOIN (rayures)

Le directeur gnral de lEPA-ORSA parle ainsi dune OIN de gouvernance pour mettre
en avant ce constat que lOIN vaut davantage aujourdhui par le partenariat quelle institue
entre les quatre niveaux de puissance publique que par ses effets juridiques.
Des moyens financiers aujourdhui contraints
Historiquement, les OIN de ville nouvelle ont bnfici de moyens importants de la part de
lEtat, mais galement de la Rgion Ile-de-France. Ces moyens taient de quatre natures
diffrentes48 :
-

les interventions directes de lEtat :

financement dune politique active de rserves foncires (plus de 30.000 ha


acquis) par crdits budgtaires et la mise en place de deux fonds ddis (FARIF
et FNAFU) ;

financement de la voirie primaire (plus de 500 km de voies) par crdits


budgtaires, dans le cadre des contrats de plan Etat-Rgion ;

financement des dficits dexploitation des autorits organisatrices des


transports en commun des villes nouvelles, le temps de leur monte en
puissance ;

financement dquipements majeurs, telles les universits via le contrat de


plan Etat-Rgion.

48

Source : centre de documentation de lurbanisme, programme Interministriel dHistoire et


dEvaluation des Villes Nouvelles Franaises 2001-2005.

Page 46

les aides aux EPA chargs de mettre en uvre les OIN :

abondement des budgets des EPA dficitaires par dotations annuelles ;

limitation du besoin en fonds de roulement de lamnagement grce la prise


en charge par lEtat du prfinancement du foncier (aujourdhui encore,
lAFTRP porte sur des crdits Etat 750 ha sur Marne-la-Valle et 2.000 ha sur
Snart, cds au fur et mesure de leurs besoins aux EPA concerns).

les aides aux communes supports des OIN :

prfinancement des quipements publics par lEtat et la Rgion via le


versement davances remboursables long terme bnficiant dun diffr de 11
ans ;

versement daides linvestissement sous forme dune dotation globale


dquipement gre de manire trs souple par le Secrtariat gnral des
villes nouvelles, qui disposait dune enveloppe globale49 ;

versement daides au fonctionnement pour les communes structurellement


dficitaires, du fait du dcalage entre leurs recettes fiscales et la charge de
gestion des quipements. Cette aide a concern en particulier les territoires
souffrant dun dcalage entre le dveloppement du logement et celui de
lactivit et des bureaux.

les aides aux entreprises, pour favoriser limplantation :

exonration de la redevance sur les bureaux ;

dgrvement de la taxe sur les bureaux ;

remboursement du versement transport.

Il est loisible dapprcier cette lecture lavantage financier que reprsentait la procdure
dOIN pour les territoires et leurs projets. Le contexte des finances publiques a toutefois
fortement volu et ne permet plus la mise en place de telles mesures
daccompagnement.
3.1.2

Le Contrat dIntrt National pour lamnagement et le logement (CINal), un


dispositif propos pour la mise en uvre des projets

Quils soient institutionnels, rglementaires, financiers ou oprationnels, lEtat dispose de


plusieurs leviers (dont lOIN est un parmi dautres) pour accompagner les territoires et
leurs projets urbains et faciliter lmergence et la ralisation doprations
damnagement. Le regroupement de tout ou partie de ces leviers appliqus un projet
urbain dans un document contractuel entre lEtat et les collectivits concernes pourrait
confrer ces outils un caractre partenarial qui leur manque peut-tre aujourdhui.
Cest le sens de la proposition de Contrat dIntrt National pour lamnagement et le
logement (CINal), expose dans le prsent rapport. Le CINal serait constitu dun protocole
simple sign entre les parties, centr sur la mise en uvre des oprations damnagement
49

A cet gard, il convient de souligner limportance que revtait la souplesse dattribution et de


gestion de cette dotation dans la configuration villes nouvelles dont lobjectif premier est la construction
de logements, et plus particulirement de logements sociaux . Extrait de la source prcite.

Page 47

dont linitiative revient lEtat via un de ses tablissements publics (dans ou hors un
primtre dOIN).
Le CINal listerait ainsi les procdures, moyens et outils mis la disposition de lopration
damnagement par lEtat et par les communes et/ou intercommunalits concernes qui
en seraient les cosignataires, avec ltablissement public damnagement charg de sa
mise en uvre (le cas chant Grand Paris Amnagement). Les conseils rgional et
dpartementaux auraient la facult de le signer sils le souhaitent, en particulier quand ils
sont cofinanceurs de lopration.
Le cas chant, le CINal constituerait un protocole de dclinaison et de mise en uvre des
objectifs contracts par des documents suprieurs, tels que le SDRIF, le contrat de plan
Etat-Rgion (CEPR) pour certains financements, ou le contrat de dveloppement territorial
(CDT) quand il existe.
Le CINal pourrait notamment dcrire :
- les modalits de gouvernance et de pilotage de lopration (ou des oprations) dont
lEtat prend linitiative, partags entre les acteurs et notamment avec les
collectivits locales ;
- les procdures rglementaires utilises par lEtat pour raliser lopration (ou les
oprations) dont il prend linitiative, ainsi que les rgles durbanisme mobilises par
les collectivits partenaires pour permettre lopration ;
- les moyens financiers spcifiques mis en place par lEtat dans le cadre de lopration
(ou des oprations) dont il prend linitiative, comme les participations financires
des collectivits concernes lopration (ou aux oprations) ;
- les conditions de mobilisation des oprateurs de lEtat le cas chant dsigns pour
raliser lopration (ou les oprations) concerne(s), et les partenariats mis en place
avec les entreprises publiques locales associes lopration (ou aux oprations).

Page 48

Pour tre efficace et conserver au Plan de mobilisation pour lamnagement et le


logement en Ile-de-France sa rapidit dintervention, la dure de ngociation de tels
contrats serait encadre. Un dlai de six mois pourrait par exemple tre consacr
llaboration de chaque contrat. A vocation oprationnelle, le CINal et les modalits de sa
conclusion ne demanderaient aucune disposition lgislative ou rglementaire spcifique.
Au final, les primtres faisant lobjet dun contrat dintrt national, avec ou sans OIN,
pourraient tre appels sites dintrt national pour lamnagement et le logement.
Une gouvernance partage autour dobjectifs ngocis
Dans les oprations damnagement dont lEtat prendra linitiative, une gouvernance
partage pourra tre mise en place (ou conforte quand elle existe dj). Cette
gouvernance a vocation runir, aux cts de lEtat, les diffrents niveaux de collectivits
intervenant dans lamnagement et son financement, au premier rang desquelles figurent
les communes et les intercommunalits mais galement, sagissant doprations
denvergure, les dpartements (voiries dpartementales, collges par exemple) et la
rgion Ile-de-France (financement dquipements via le contrat de plan par exemple).
Grand Paris Amnagement ou lEPA comptent serait alors charg danimer cette
gouvernance territoriale qui travaillera sur les enjeux de dveloppement et de
structuration urbaine des territoires considrs.
Selon les cas, cette gouvernance pourra revtir des formes lgres (comit de territoire)
ou plus institutionnelles (GIP par exemple). La constitution dentreprises communes avec
les collectivits elles-mmes, le cas chant filiales de Grand Paris Amnagement, pourra
exceptionnellement tre tudie (cf. 3.2.3).
Une mobilisation active de lEtat et de ses oprateurs
Les oprations (en OIN ou hors OIN) qui feront lobjet dun contrat dintrt national pour
lamnagement et le logement bnficieront dune attention renforce de lEtat sous
lautorit du prfet de rgion, dans lobjectif den acclrer la ralisation.
Leur pilotage reviendra selon les cas Grand Paris Amnagement ou lEPA comptent.
Sagissant de la mise en uvre oprationnelle, les oprations dont lEtat prendra
linitiative (en OIN ou hors OIN) seront mises en uvre par Grand Paris Amnagement ou
lEPA concern. Les collectivits seront associes la conception, au pilotage et au suivi de
ces oprations. Elles pourraient aussi tre associes leur ralisation, dans les cas o elles
jugeraient, et lEtat avec elles, quun dispositif partenarial oprationnel commun serait
souhaitable et possible (cf. 3.2.3 sur les montages proposs).
Il peut cependant tre rappel ici que dans le primtre juridique dOIN, et contrairement
ce qui est parfois cru, lEtat (et ses tablissements) ne dtiennent aucun droit exclusif de
prendre linitiative des oprations. Cela signifie quau sein dun primtre dOIN, il est
juridiquement possible une collectivit de prendre linitiative dune opration (et
dorganiser alors une procdure de mise en concurrence aux fins de dsigner lamnageur
de son choix).

Page 49

Par ailleurs, dans le cadre dune implication de lEtat, il importerait que ce dernier se fixe
pour objectif dobtenir un alignement de ses diffrents oprateurs sur des sujets clefs,
conditionnant lquilibre conomique des oprations damnagement et leur phasage
oprationnel. En effet, les orientations stratgiques donnes par lEtat ses oprateurs
peuvent se traduire au niveau des projets par des injonctions paradoxales qui en bloquent
lavance (lexemple le plus courant tant celui de la valorisation du foncier public, qui
reprsente une dpense pour les bilans doprations, que lamnageur cherche rduire,
mais une recette pour loprateur propritaire, que celui-ci cherche maximiser au regard
de ses contraintes financires).
Pour ce faire, il pourrait tre recommand que le prfet de rgion anime un comit
semestriel des oprateurs de lEtat et de la Rgion, runissant notamment Grand Paris
Amnagement, les EPA concerns, lANRU, la SGP, lEPFIF, EDF, RFF/SNCF, le STIF, lAP-HP,
etc., dans le but de dbattre et de proposer larbitrage ces ventuelles contradictions. Ce
point rpondrait une attente majeure des collectivits locales, des oprateurs et des EPA
rencontrs dans le cadre de llaboration du prsent rapport.
Des procdures rglementaires utiles la mise en uvre
Le CINal, pourra exposer la ou les procdure(s) rglementaire(s) exorbitante(s) du droit
commun ventuellement ncessaires ou utiles une mise en uvre facilite et/ou
acclre du projet :
-

la procdure existante dOIN : lOIN est avant tout une procdure tablissant un
rgime juridique particulier en raison de lintrt majeur dune opration ou dun
groupe doprations, dont les effets principaux sont le transfert de linstruction des
permis de construire de la commune lEtat et labsence dopposabilit dune
constructibilit limite (cf. supra). Elle ne dicte pas la forme urbaine des oprations
et nentrane videmment pas mcaniquement de grands ensembles. LOIN
permet daider lmergence et la conduite de projets damnagement dans des
contextes o la complexit et lenvergure des projets ncessitent une implication
de lEtat ;

la nouvelle procdure intgre pour le logement (PIL) : cre en 2013 par


ordonnance et inscrite larticle L300-6-1 du Code de lurbanisme, la PIL permet
de simplifier, de combiner et dacclrer des procdures de construction de
logement. Grce cette procdure, les oprations de logement reconnues
dintrt gnral linitiative de lEtat ou de son oprateur, pourront tre ralises
plus facilement. Les rgles durbanisme, et jusqu des normes suprieures, en
vigueur sur un territoire pourront tre adaptes et ajustes pour permettre ces
projets de voir le jour. Le SDRIF, les PLH, les PLU, les PPRI, sont des exemples de
documents pouvant tre modifis par une application de la PIL. Ladaptation de la
rgle au projet et non du projet la rgle est de ce point de vue une logique tout
fait innovante. La nouvelle procdure vise ce que les dlais de ralisation des
oprations damnagement auxquelles elle sappliquera soient diviss par deux,
pour sinscrire dans des temporalits de mtropoles mondiales comparables,
comme Londres ;

Page 50

la nouvelle procdure intgre pour limmobilier dentreprise (PIIE) : cre en 2014


par ordonnance et galement inscrite larticle L300-6-1 du Code de lurbanisme,
la PIEE est lquivalent de la PIL pour les projets immobiliers de cration ou
d'extension de locaux d'activits conomiques. Elle a pour objectif de permettre
dacclrer la ralisation des projets et pourra tre mise en uvre par les
oprateurs de lEtat.

De leur ct, les collectivits seraient invites consigner leurs engagements de


facilitation du projet urbain : mise aux normes de documents durbanisme par exemple.
Des moyens financiers adapts
Le CINal pourra recenser les moyens financiers spcifiques et/ou abonds le cas chant
consacrs par lEtat et les collectivits partenaires au(x) projet(s) concern(s). Lvolution
des comptences comme le contexte budgtaire contraint ne peuvent permettre lEtat
dengager des financements de mme nature et de mme montant que ceux qui ont
prvalu au temps des villes nouvelles. LEtat, aux cts des collectivits partenaires ellesmmes financeurs, devrait nanmoins clairement faire apparatre les engagements
financiers et oprationnels concrtisant le caractre dintrt national et garantissant le
bon droulement des oprations dont il prend linitiative.
Le Contrat dIntrt National pour lamnagement et le logement permettrait de runir
puis de contractualiser avec les collectivits, tout ou partie des dispositifs que lEtat est
susceptible de mettre la disposition de territoires et de leurs projets damnagement
urbain, pour faciliter leur mergence et accompagner leur ralisation. Il deviendrait loutil
privilgi de la mise en uvre du Plan de mobilisation pour lamnagement et le logement
en Ile-de-France dcid par le Premier ministre.
Ce contrat apparat susceptible de constituer une condition essentielle de russite de la
future OIN, en dployant une dmarche contractuelle entre l'Etat et les collectivits, l'Etat
n'utilisant alors unilatralement ses moyens comme celui de l'OIN qu' titre exceptionnel,
en cas d'opposition non justifie d'une collectivit l'amnagement de terrains mutables,
notamment publics.
Proposition n6 :
Instituer un Contrat dIntrt National pour lamnagement et le logement entre
lEtat et les collectivits pour contractualiser les droits et obligations des parties dans
le cas doprations damnagement ralises linitiative dtablissements publics
de lEtat, dont Grand Paris Amnagement. Inscrire dans ce contrat les moyens de
gouvernance (comits de pilotage, comits techniques), rglementaires (OIN, PIL, PIIE)
et financiers (infrastructures primaires, quipements publics) le cas chant mobiliss
pour ces oprations. Faire du Contrat dIntrt National loutil privilgi de mise en
uvre du Plan de mobilisation pour lamnagement et le logement en Ile-de-France
et le cas chant une convention dapplication des Contrats de dveloppement
territorial.

Page 51

3.1.3

De nouvelles modalits daccompagnement des projets demandes par les


acteurs mais supposant un examen complmentaire

Diffrentes auditions et rencontres avec des lus et des professionnels, menes dans le
cadre de llaboration du prsent rapport, ont fait apparatre le souhait que l'Etat envisage
lexamen de plusieurs propositions lies la mise en uvre des oprations
damnagement relevant des contrats dintrt national :
-

une fiscalit drogatoire sur certains primtres et/ou produits cibls ;

un engagement de lEtat et de la Rgion pour le financement dinfrastructures


primaires au-del des seules priodes du contrat de plan ;

laccroissement de la bonification de la nouvelle aide aux maires btisseurs


destine au cofinancement des quipements publics de proximit ;

des modalits supplmentaires dintervention en matire de portage foncier en


amnagement ;

la mobilisation par le march bancaire comme par la Caisse des Dpts de prts
ddis aux grandes oprations damnagement et de logement ;

la poursuite de la simplification administrative et normative.

Ces pistes dvolutions, complmentaires lobjet principal du prsent rapport, nont pas
fait lobjet de contre-expertises et dapprofondissements techniques, financiers et
dopportunit avec les diverses administrations et oprateurs concerns. Elles sont donc
ici mentionnes titre prospectif.
La demande dune fiscalit drogatoire sur certains primtres et/ou produits cibls
La question de la TVA

Des professionnels ont rappel leur attachement une fiscalit rduite (taux de TVA rduit
par exemple) sur certains produits (logements en accession libre destins la primoaccession par exemple) ou primtres oprationnels (en OIN par exemple). Il nappartient
pas au prsent rapport de juger de lopportunit de telles pistes : leur mise en uvre
serait certainement utile la matrise des prix des logements, donc laccroissement de
leurs ventes et celle de lactivit. Elle serait toutefois difficilement cohrente avec les
politiques communautaires et nationales de redressement des finances publiques,
introduisant un facteur de manque gagner fiscal pour lEtat. Elle remettrait en outre en
cause la distinction des taux de TVA jusquici rserve aux primtres de rnovation
urbaine, au logement social et au logement intermdiaire.
Loptimisation de la taxe damnagement

Pour soutenir la construction dquipements publics, des lus et des professionnels


proposent de systmatiser autour des gares, selon des primtres dfinir en fonction de
la desserte (mtro, RER, RGPE, tramway, TCSP), lapplication dun taux major de taxe
damnagement, les communes devant le cas chant dlibrer non pour lappliquer mais
pour dcider dy droger. Selon ses promoteurs, cette majoration, qui peut lgalement
aller jusqu 20%, pourrait stablir deux niveaux diffrents selon que lon se situe en
zone Abis (Paris et la premire couronne ainsi que certaines communes des Yvelines) ou A
(le reste de lIle-de-France).

Page 52

Lintrt budgtaire et financier pour les communes dune telle mesure est
comprhensible, comme lest la recherche de sa capacit peser sur la valorisation
foncire l o la puissance publique va, par ses investissements supports par le
contribuable, amener de la valorisation urbaine et donc de la valorisation foncire. Son
effet de pression fiscale nen sera pas moins considr comme contestable par lEtat.
La rforme de la Redevance pour la Cration de Bureaux (RCB)

La construction de bureaux, locaux commerciaux ou de stockage, situs en le-de-France,


est soumise une redevance, notamment perue l'occasion de travaux de construction.
Cette redevance est due par les propritaires, qu'ils soient particuliers, entreprises et
organismes privs ou publics, d'un local imposable en pleine proprit, coproprit ou
indivision, ou bien titulaires d'un droit rel sur un local imposable.
La recette de cette redevance est notamment utile au financement des infrastructures de
transports par le Conseil rgional.
Le rgime juridique de la RCB, dfini par les articles L 520-1 et suivants du code de
l'urbanisme, a t modifi par une loi du 29 dcembre 2010, entre en vigueur le 1er
janvier 2011.
Avant l'entre en vigueur de la loi du 29 dcembre 2010, la RCB tait applicable dans des
zones dfinies par dcret en Conseil d'Etat. Le dcret numrait, pour chaque
dpartement de l'Ile de France, une liste limitative de communes ainsi que le taux de RCB
qui leur tait applicable. Jusqu cette date, les villes nouvelles bnficiaient dune
exonration fonde sur le fait qu'elles ne figuraient pas dans cette liste (voir galement
3.1.1).
Depuis le 1er janvier 2011, le champ d'application territorial de la RCB est le mme que
celui de la taxe annuelle sur les bureaux, institue par l'article 231 ter du code gnral des
impts.
Le dispositif d'une numration limitative de communes a t abandonn. Les communes
d'Ile-de-France sont rparties en trois catgories, appeles "circonscriptions", et l'article
L520-3 du code de l'urbanisme dfinit le taux de redevance applicable chaque
circonscription. Le tarif est dgressif de la premire la troisime circonscription 50. Cette
rforme a fait entrer dans le champ d'application de la RCB des communes qui ne s'y
trouvaient pas auparavant, et elle a par ailleurs augment fortement le montant de la
redevance.

50

1e circonscription : Paris (75) et Hauts-de-Seine (92).


2e circonscription : Seine-Saint-Denis (93), Val-de-Marne (94) et les communes de Seine-et-Marne (77),
des Yvelines (78), de l'Essonne (91) et du Val-d'Oise (95) qui font partie de l'unit urbaine de Paris.
3e circonscription : les communes pouvant bnficier de la DSUCS (dotation de solidarit urbaine et de
cohsion sociale) et du FSRIF (fonds de solidarit des communes de la rgion le-de-France), ainsi que les
communes du 77, du 78, du 91 et du 95 non incluses dans l'unit urbaine de Paris.

Page 53

Tarifs 2015 par m de construction


Types de locaux

1e circonscription

2e circonscription

3e circonscription

Bureaux

368,95

229,52

92,24

Locaux commerciaux

128,71

80,44

32,18

Locaux de stockage

13,95

13,95

13,95

Ce montant est jug confiscatoire par les lus des zones dont lattractivit nest pas
tablie lchelle rgionale et dont les niveaux de charges foncires sont parfois infrieurs
au montant de la redevance. Les amnageurs, investisseurs et promoteurs font tat de
risques que le niveau de cette redevance vitrifie des marchs locaux, devenus
impossibles rentabiliser.
Cest la raison pour laquelle le Gouvernement a demand au Prfet de rgion dlaborer
une proposition de rforme du calcul de cette redevance, en vue de la loi de finances
initiale pour 2016. Parmi les rflexions avances, celles visant diminuer les montants de
la redevance dans les secteurs loigns de la zone dense (voire dannuler ceux-ci en
dehors de laire urbaine), et compenser ces diminutions par une variation nouvelle des
montants en zone dense, de sorte que le produit total de la redevance ne sen trouve pas
au total affect, ont retenu lattention du prfigurateur.
Un engagement de lEtat et de la Rgion pour le financement dinfrastructures
primaires au-del des seules priodes du contrat de plan
Les quipements primaires, correspondant aux voiries et ouvrages structurants, qui par
dfinition desservent des territoires largis, ne peuvent tre mis la charge des oprations
damnagement (ou uniquement selon une quote-part calcule) et doivent par
consquent tre financs en dehors du bilan. Ce rle revient aux grandes puissances
publiques, au premier rang desquelles lEtat, la Rgion et les dpartements pouvant tre
des cofinanceurs dcisifs.
Le Code de lurbanisme prvoit dans son article L311-4 que ne peut tre mis la charge
de l'amnageur de la zone que le cot des quipements publics raliser pour rpondre
aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions difier dans la zone.
Lorsque la capacit des quipements programms excde les besoins de l'opration, seule
la fraction du cot proportionnelle ces besoins peut tre mise la charge de
l'amnageur.
Or ces quipements (ouvrages de franchissement ferroviaires ou fluviaux, changeurs
autoroutiers par exemple) conditionnent parfois la pertinence mme dune opration
damnagement, sans lesquels elle peut perdre son sens comme sa faisabilit.
A cet gard, une priorisation des crdits de lEtat, mais galement de la Rgion, parat
aujourdhui dautant plus ncessaire que ces crdits sont compts. Cette priorisation
existe via le contrat de plan entre lEtat et la Rgion (CPER). Mais des collectivits comme
des amnageurs constatent que le calendrier des CPER, qui stendent sur des priodes de
cinq ans (dont deux ans de ngociations) est mal adapt la visibilit ncessaire au
Page 54

montage et la mise en uvre doprations denvergure51. Le temps court correspond aux


projets de construction et dquipements ; il ne rpond pas ncessairement aux
contraintes des projets damnagement, qui peuvent porter sur plusieurs contrats
successifs.
La question est donc pose lEtat et la rgion Ile-de-France de la mise en concordance
du temps du financement des quipements primaires avec celui de lamnagement. La
cration dun fonds ddi au financement des quipements primaires, permettant dtaler
la charge pour les financeurs sur plusieurs annes, indpendamment de lanne de
survenance de la dpense, a t voque. Un tel fonds serait aliment par une dotation
annuelle de lEtat et de la Rgion, inscrite dans chaque CPER et verse par cinquime tout
au long du contrat de plan.
Une rforme de ce type, qui ne demanderait pas de crdits budgtaires supplmentaires
mais organiserait diffremment, pour plus defficacit et de rapidit, la mobilisation de
crdits budgtaires prvus par ailleurs, pourrait mriter lexamen.
Laccroissement de la bonification de la nouvelle aide aux maires btisseurs
destine au cofinancement des quipements publics de proximit
Annonc par le Premier ministre le 4 mars 2015, un fonds daide aux maires btisseurs,
dot de 100 millions deuros, doit permettre de faciliter le financement dquipements
publics par les communes les plus btisseuses.
Ses principes ont t dfinis dans le dcret n2015-734 du 26 juin 2015, un arrt doit
venir en prciser les modalits dapplication. Sous rserve des prcisions venir dans le
cadre de cet arrt, il est prvu que laide, dun montant a priori de 2 000 par logement
construit, sera accorde aux communes des zones tendues (A, Abis, B1), non carences au
titre de la loi SRU, dpassant un taux de croissance normal du parc de rsidences
principales (soit 1 % par an, donc 0,5 % par semestre). Elle sera rserve aux communes
dont le potentiel financier par habitant est infrieur un plafond qui pourrait tre de 1
030 euros, sauf pour les communes situes dans le primtre dune OIN (ou ayant
contract un contrat de dveloppement territorial) pour lesquelles ce plafond fera lobjet
dune majoration dfinie par larrt : cest un premier mcanisme de bonification attach
lOIN.
Ce dispositif se veut tre un apport financier supplmentaire, simple actionner pour les
communes, qui sera vers ds 2015 et qui permettra donc daccompagner celles qui font
un rel effort de construction.
Lmergence de cette aide financire tait trs attendue des collectivits qui peuvent ne
pas tre encourages construire des logements en raison des dpenses dquipements
publics de proximit induits (coles, crches, gymnases), en investissement comme en

51

A titre dexemple, sur les 20 M de crdits GP3 (dclinaison par la Rgion du CPER pour les grands
projets) flchs pour lEPA-ORSA sur la priode 2007-2013, seuls 6,8 M avaient t notifis fin 2014
et 25 K verss. Les crdits non utiliss pourront thoriquement tre repris dans le prochain programme
de financement mais, outre le fait quils devront faire lobjet dune nouvelle ngociation, ils ne se
cumuleront pas avec les crdits prcdemment inscrits.

Page 55

fonctionnement (cf. 1.1.2.). Beaucoup, dont le rapporteur, se rjouissent donc de son


instauration.
Du point de vue dlus comme de professionnels, son niveau demeure cependant limit :
les auditions conduites dans le cadre de llaboration du prsent rapport ont notamment
permis aux lus rencontrs dexprimer quil ntait pas de nature garantir un rel effet de
levier et des experts dexprimer linverse la crainte dun simple effet daubaine.
Ds ce stade, il est prvu dans le cadre du projet de contrat de plan Etat-Rgion que le
montant de cette aide aux maires btisseurs soit abond par la Rgion52. La combinaison,
pour un effet de levier maximum, de laide de lEtat, dont les modalits de mise en uvre
relvent dune logique de guichet (automaticit du versement ds lors que les critres
sont remplis), et de celle de la Rgion, qui relvera dune logique de contractualisation
avec les structures intercommunales, assortie de critres pouvant diffrer de ceux dfinis
par lEtat, ne sera cependant pas systmatique.
Des personnalits rencontres dans le cadre de llaboration du prsent rapport ont
souvent exprim le souhait que cet abondement soit encore accru, quitte ce que lEtat
conditionne un accroissement de son propre effort laugmentation des contributions des
autres puissances publiques, par exemple dpartementales et mtropolitaine.
Ce sujet relve dventuels ngociations et arbitrages mens par ltat et les collectivits
territoriales.
Des modalits supplmentaires dintervention en matire de portage foncier en
amnagement
Au cours des rencontres organises dans le cadre de llaboration du prsent rapport,
plusieurs propositions ont t recueillies touchant aux dispositifs de portage foncier, en
particulier par lEPFIF. Il revient lEtat, en lien avec la Rgion Ile-de-France, et
naturellement lEPFIF lui-mme, de juger de la pertinence des ides avances, qui ne
sont pas reprises son compte par lauteur du prsent rapport mais sont nanmoins
rapportes en ce quelles peuvent mriter un examen utile.
La proposition dun mcanisme de portage foncier indirect

LEPFIF, comme les autres tablissements publics fonciers, est amen intervenir pour
porter du foncier aprs la dsignation de lamnageur et donc paralllement ce dernier.
Cette situation pourrait tre amene se dvelopper, si lEtat en convenait, pour faciliter
le portage du foncier oprationnel notamment dans le cadre doprations denvergure,
prsentant un intrt national.
Cette simultanit dintervention sur un primtre oprationnel donn peut cependant
interroger la relation entre lamnageur et ltablissement public foncier en termes
dorganisation (comment les quipes respectives se rpartissent les tches et se
coordonnent, comment viter les doublons) dune part et de matrise des cots et de
pilotage du risque (comment piloter les arbitrages inhrents la matrise du risque)
52

Cf. projet de contrat de plan tat-Rgion le-de-France sign le 16 fvrier 2015 par le Premier Ministre
et le Prsident de la Rgion Ile-de-France et dlibration nCR 58-15 du 19 juin 2015 du Conseil Rgional
dIle-de-France sur la mise en uvre du volet territorial du contrat de plan Etat et Rgion 2015-2020.

Page 56

dautre part. La question financire est notamment juge importante dans les cas o
lamnageur porte intgralement le risque, ce qui est le cas des EPA et de lAFTRP
lorsquils interviennent en initiative propre.
Le dispositif contractuel existant est jug satisfaisant, mais lhypothse complmentaire
dune association de loprateur foncier au risque port par lamnageur sur lenveloppe
des acquisitions foncires et sur leur gestion, voire dune volution des modalits de
portage, a t voque.
Lintervention dun oprateur foncier indpendant53 de lamnageur mais intervenant
pour le compte de ce dernier soulve en effet des questions dordre oprationnel :
-

sur la ngociation des acquisitions : certaines clauses ayant un impact direct sur
son bilan et permettant de loptimiser, comment faire en sorte que lamnageur
puisse apprhender dans toutes leurs dimensions les clauses lies la pollution
(adaptation du projet urbain ou de son chancier de ralisation pour permettre la
phytoremdiation par exemple, prise en charge par lamnageur de lobligation de
remise en tat au titre du tiers intress 54 dans un optique doptimisation
globale) ainsi que celles permettant dassocier le propritaire au droul de
lopration au travers de mcanismes de retour meilleure fortune ou de dation
en paiement moyennant un prix dacquisition plus faible ?

sur les interventions sur le foncier port : comment, ds la matrise foncire


assure, permettre lamnageur de faire intervenir des tiers, gomtres et
archologues pour les fouilles prventives, ainsi que de dmarrer le cas chant les
dmolitions et la dpollution des sols sans alourdir lorganisation ? Sil nest pas
propritaire, lamnageur doit-il passer par des conventions doccupations
prcaires ou de mises disposition, qui complexifie le partage des responsabilits
civiles et pnales entre loprateur foncier et lamnageur ?

sur la gestion intercalaire des fonciers et btis acquis : en zone dense, du fait de la
prsence de riverains voire doccupants, comment cet aspect peut-il tre suivi en
lien troit avec la collectivit, qui lamnageur rend compte ? Comment prvenir,
et grer le cas chant, les occupations sans titre, entretenir les terrains en
prparant les mises en chantier et en anticipant les dmolitions et la
dpollution ? Qui est titr pour mettre en uvre la liquidation des coproprits
dgrades et ngocier lapurement des dettes (qui rentrent dans le bilan de
lamnageur) ? Quelle organisation permet dorganiser au mieux le relais, sur un
site gardienn par un prestataire extrieur, entre ce prestataire et lentreprise de
dmolition missionne par lamnageur ?

sur la mise en uvre des procdures urbaines et foncires : comment optimiser la


gestion de ces procdures, souvent imbriques (possibilit de mener
conjointement la dclaration dutilit publique - DUP - et la mise en compatibilit
du plan local durbanisme, lien entre le projet lui-mme et le dossier de DUP) ?

sur le plan financier et du pilotage du risque : comment instaurer une relation de


confiance forte entre loprateur damnagement et loprateur foncier ? Ce

53

Qui ne soit ni une ingnierie interne, ni un prestataire de service.


Cf. article L. 512-21 du code de lenvironnement instaur par la loi ALUR qui ouvre de nouvelles
marges de ngociations avec les propritaires exploitants.
54

Page 57

dernier est-il appel se positionner plutt en prestataire de lamnageur qui il


doit rendre des comptes ou en garant des valeurs foncires assumant le cas
chant une partie du risque foncier55 ?
La question pose serait celle dun renforcement du rle de lEPFIF dans sa fonction de
pilotage des interventions en matire de portage foncier lchelle de lIle-de-France et
darbitrage au niveau stratgique entre les sites et la nature des biens ports, ainsi que
dans sa fonction de conseil et daccompagnement des oprateurs tandis que ses modalits
dintervention seraient, selon les initiateurs de cette proposition, largies des formes de
portage indirect, dans les cas o lamnageur est connu et dispose en interne dune
ingnierie foncire. Ses interventions en portage indirect participeraient alors de
lvaluation de son action (nombre dha ports, nombre de logements induits) au mme
titre que le portage direct.
Un ajustement possible du dispositif contractuel dans le cas de portage foncier direct

Selon des professionnels rencontrs, dans lhypothse o lintervention de lEPFIF en


portage direct demeurerait privilgie, le dispositif contractuel existant pour renforcer le
lien entre la matrise douvrage des acquisitions et le portage du risque financier associ
pourrait tre ajust. Des modalits dassociation de lEPFIF au risque port par
lamnageur sur lenveloppe des acquisitions foncires et sur leur gestion pourraient par
exemple tre tudies.
Une souplesse utile dans la dure du portage foncier et la nature du foncier port

Quil agisse en portage direct ou indirect, le rle de lEPFIF mriterait de lavis gnral
dtre confort :
-

pour porter des emprises foncires globales sur une dure longue quil dstockera
par tranche oprationnelle lamnageur selon un calendrier et des prix convenus
lavance et compatibles avec le bilan de lamnageur, lequel doit donc tre
associ la dtermination voire la ngociation de ce prix selon la mthode dite
du compte rebours,

pour porter du foncier public (Etat, RFF-SNCF, collectivits locales), quand lEtat
prend linitiative (en OIN ou hors OIN), la valeur ajoute de lEPFIF tant alors de
garantir une matrise foncire en vue dune destination / dun projet.

La cration de foncires publiques, entre lEPFIF et lamnageur, en accord avec les


collectivits concernes, lorsque la situation le demande et le permet, pourrait galement
tre examine (cf. 3.2.4).
Un dispositif diminuant le cot du foncier la charge du bilan damnageur

Au cours des auditions organises dans le cadre de llaboration du prsent rapport, deux
pistes complmentaires ont t voques pour diminuer le poids du foncier dans les bilans
doprations en vue de faciliter la sortie des projets :

55

Pacte de confiance, mutualisation de moyens, assise financire, partage du risque : ce sont quelques
unes des raisons qui militent pour la cration de socits foncires publiques entre les EPF et les
oprateurs damnagement pour la constitution de rserves foncires en amont des oprations sur des
secteurs stratgiques haut potentiel de valorisation.

Page 58

la mise en place dun mcanisme de dcote foncire pour favoriser le recyclage du


foncier en zone dense, qui pourrait fonctionner sur le modle du mcanisme de
minoration des charges foncires mis en place par lEPFIF, aliment par la
contribution SRU des communes carences, ; ce fonds de dcote foncire pourrait
tre aliment par une part supplmentaire de TSE qui permettrait lEPFIF de
financer sur fonds propres tout ou partie des cots de dmolition et de dpollution
permettant la revente lamnageur dun foncier nu et dpollu ;

la cession du patrimoine foncier Etat en OIN des valeur planchers avec un


principe de retour meilleure fortune le cas chant.

La possibilit de cession de foncier public par lEtat des prix dynamiques

La difficult de la mobilisation des emprises foncires publiques, notamment de lEtat


(administrations et oprateurs), est souvent souligne par les professionnels du secteur.
Lexprience passe montre quun des facteurs de ralentissement dans la ralisation des
oprations damnagement est la lenteur des procdures dacquisition du foncier de lEtat
et de ses oprateurs, lie la longueur des ngociations.
Pour acclrer les mutations, il convient de russir concilier deux intrts apparemment
contradictoires : contribuer la relance de la construction de logements en mobilisant le
patrimoine foncier et immobilier dont lEtat ou ses oprateurs sont propritaire un prix
bas permettant lenclenchement des oprations damnagement, tout en prservant la
valorisation de ces emprises dans un contexte doptimisation des recettes budgtaires.
La stratgie foncire et immobilire de lEtat et de ses oprateurs propritaires
fonciers pourrait tre adapte pour permettre de dpasser cette contradiction.
Le mcanisme propos doit permettre de scuriser la fois les oprateurs propritaires,
lis par leurs propres contraintes budgtaires, et les bilans dopration, pour lesquels
lintgration des alas impose des ngociations serres en amont avec les propritaires,
qui peuvent empcher lobtention dun accord sur le prix. Le rsultat attendu est
lacclration des procdures de cession, qui passe par la facilitation des ngociations avec
les oprateurs propritaires, indispensable si lEtat souhaite obtenir des rsultats court
terme.
Une recommandation pourrait ainsi viser dfinir et gnraliser une procdure en trois
temps :
- Phase 1 : cession du terrain sur la base dun bilan amnageur prudent (mthode du
compte rebours) ayant fait lobjet dune contractualisation entre lEtat, la
collectivit locale (si celle-ci participe financirement lquilibre de lopration) et
lamnageur. Le contrat pass avec lEtat prvoit une clause de retour meilleure
fortune (ou formule dintressement, ou incentive) ;
- Phase 2 : sur le modle des CRACL (compte rendu dactivit aux collectivits
locales), lamnageur prsente tous les ans lvolution du bilan damnageur,
valid par son agent comptable. Ce compte rendu dactivit lEtat lui permettra
de suivre prcisment lvolution du bilan de lopration la ralisation de laquelle
il a contribu ;

Page 59

- Phase 3 : la fin de lopration, ou la fin de chacune des phases de lopration, et


en cas damlioration du bilan, la clause de retour meilleure fortune sapplique.
LEtat, en cas damlioration du bilan, peroit un complment de prix dont la
formule de calcul, dfinie pralablement, sapplique automatiquement.
Cette procdure de cession, plus dynamique que statique, prsenterait lavantage dtre
plus vertueuse pour lEtat et ses oprateurs, et pourrait constituer, en partenariat avec
France Domaine, une stratgie patrimoniale foncire et immobilire pertinente ; une
stratgie de prix plancher , complmentaire de la stratgie du prix dcot , reporte
certes une partie de la recette du propritaire public aprs lacquisition foncire, mais vise
lui garantir une plus-value ultrieure.
Un tel dispositif pourrait tre garanti, chaque fois que ncessaire, dans le cadre de la
Commission nationale de lamnagement, de lurbanisme et du foncier (CNAUF), dont les
prrogatives permettent la saisine du Premier ministre des fins darbitrage et dont
laction a dj russi, depuis sa cration en 2014, mobiliser de nombreuses emprises
foncires publiques des fins de construction de logements.
La mobilisation par le march bancaire comme par la Caisse des Dpts de prts
ddis aux grandes oprations damnagement et de logement
Le modle conomique des oprations damnagement distingue dune part lquilibre
ncessaire du bilan de lopration terminaison et dautre part le prfinancement
indispensable de lopration compte tenu du dcalage temporel entre les dpenses et les
recettes dans des cycles de production caractristiques de lamnagement urbain (cf.
point 4.1 infra).
Cest ce dernier point, touchant au besoin en fonds de roulement des oprateurs
damnagement, qui a conduit la France proposer la Commission de lUnion
europenne que le plan dinvestissement dit Plan Juncker , mobilisant des
financements de la BEI, prvoie un dispositif particulier de financement des Grandes
Oprations dAmnagement et de Logement (GOAL).
Dans le mme ordre dides, un prfinancement des oprations damnagement peut
devoir tre assur par lendettement (cf. 4.2.3).
Pour concourir y rpondre, des interlocuteurs du prfigurateur ont voqu que la Caisse
des dpts, qui est dj un financeur privilgi des projets du Grand Paris, puisse tre
appele mettre en place un produit ddi aux oprations damnagement denvergure
relevant de linitiative de lEtat travers le CINal. Il sagirait dune dclinaison dun produit
existant, en adquation avec les contraintes de financement des amnageurs, le GAIA
Grand Paris . Ce produit propose actuellement :
-

un taux attractif : livret A + 0,6% soit 1,60% depuis le 1er aot 2014 ;

une trs grande souplesse, adapte lamnagement :

dure du prt : jusqu 15 ans,

amortissement : diffr total possible,

Page 60

remboursements anticips : possibles au fur et mesure des cessions, sans


indemnits.

Les conditions dattribution des prts GAIA sont restrictives :


-

GAIA classique : 25% de la surface de plancher de lopration doit tre consacr


au logement social, ce qui correspond un taux de 25% de logements sociaux pour
les oprations dont le programme porte exclusivement sur du logement mais peut
monter jusqu 70% de logements sociaux pour les oprations mixtes qui
comprennent du bureau et de lactivit.
Exemple : ZAC Gare Ardoines
Donnes pour le GAIA
SDP tota l e (m)
SDP l ogement (m)
Ta ux de l ogements s oci a ux
SDP l ogement s oci a l (m)
GAIA : ta ux SDP l og. s oc. / tota l e

Actuel
635 057
226 581
40%
90 632
14%

GAIA
635 057
226 581
70%
158 764
25%

GAIA Grand Paris : lengagement de raliser 25% de logements sociaux peut


tre pris lchelle du CDT, sous rserve quune collectivit ou un EPCI soit en
mesure de sengager cette chelle (pnalits en cas de non respect de
lengagement).

Pour respecter les meilleures pratiques, un tel dispositif devrait, au moment de sa


mobilisation, faire lobjet dune mise en concurrence avec les offres du march bancaire,
qui ne seraient pas ncessairement moins attractives et pourraient ds lors conduire une
diversit de prteurs.
Il est prcis que ni lEtat ni la Caisse des dpts nont t invits expertiser un tel
dispositif dans le cadre de llaboration du prsent rapport : ce travail resterait donc
faire, si ceux-ci en convenaient.
Dans la mesure o les oprations linitiative de lEtat sont le plus souvent des oprations
mixant une programmation logement et une programmation conomique, il est propos
que lEtat tudie avec la CDC la possibilit dtendre les prts GAIA aux oprations
denvergure relevant de linitiative de lEtat travers le CINal.
La mise en place dun fonds dinvestissement ddi au Grand Paris
Dans un contexte conomique international instable, de nombreux fonds nationaux et
internationaux, par exemple souverains, cherchent investir sur le moyen et le long terme
sur des actifs rels leur permettant de scuriser leurs investissements. Ils ont manifest
de nombreuses reprises leur intrt pour le projet du Grand Paris, ses dclinaisons en
matire de transport et dans les domaines de lamnagement urbain56.

56

Cf. rapport de M. Jean LEMIERRE pour Paris-Ile-de-France Capitale Economique

Page 61

Lors du comit interministriel du 14 avril 2015, le Premier ministre a mandat la Caisse


des dpts pour mettre en place une offre de financement spcifique Grand Paris
rpondant aux critres recherchs par ces investisseurs internationaux.

Pour les interlocuteurs rencontrs dans le cadre de ou paralllement llaboration du


prsent rapport, deux dispositifs mriteraient lattention :
-

le premier vise constituer avec ces fonds un vhicule dinvestissement lui-mme


appel investir dans des infrastructures. Cette solution parat plutt adapte un
cofinancement de loffre de transports ;

le second consiste permettre des fonds, sparment, dacqurir des emprises


foncires et/ou de co-amnager une opration denvergure et/ou dacqurir un
macro-lot amnager et/ou dacqurir auprs doprateurs immobiliers et de
construction tout ou partie dimmeubles (de logements y compris locatifs, de
bureaux, dquipements privs et de commerces) en bloc ou en VEFA susceptibles
de demeurer ensuite grs par ces fonds. Cette solution parat plutt adapte un
financement de lamnagement et de limmobilier.

La poursuite de la simplification administrative et normative


Le plan de mobilisation pour lamnagement et le logement en Ile-de-France dcid par le
Gouvernement, et lOIN multisites qui le caractrise, ayant pour vocation daugmenter,
dacclrer et de faciliter les oprations damnagement notamment productrices de
logement en Ile-de-France, il apparat cohrent que des professionnels comme des lus
aient appel de leurs vux, dans le cadre des auditions concourant llaboration du
prsent rapport, la poursuite de simplifications oprationnelles et administratives qui
faciliteraient latteinte de ces objectifs.
Linnovation et la simplification recherches peuvent, le cas chant, demander des
modifications lgislatives et rglementaires. La PIL constitue une premire rponse,
majeure, ce double enjeu. Mais dautres mesures ont t identifies, sous lgide de
lEtat et/ou par des organisations professionnelles. Celles-ci font lobjet dun travail du
ministre en charge de lurbanisme (ministre du Logement, de lEgalit des territoires et
de la Ruralit, Direction gnrale de lAmnagement, du Logement et de la Nature DGALN, Direction de lHabitat, de lUrbanisme et des Paysages - DHUP) et de
recommandations dinstances publiques (Conseil de la simplification pour les entreprises)
ou de personnalits dment missionnes (comme M. le prfet Jean-Pierre DUPORT par le
Premier ministre). Tous ont t entendus dans le cadre de la prsente mission.
Pour la plupart dentre elles, ces propositions nentranent pas de cot, ni pour lEtat, ni
pour les collectivits territoriales mais sont potentiellement sources dconomies
importantes dans lacte damnager et de construire, donc concourraient la mise en
uvre du plan de mobilisation pour lamnagement et le logement en Ile-de-France.
Neuf propositions ont notamment t voques au cours dchanges maillant
llaboration du prsent rapport. Elles sont reprises dans le tableau suivant.

Page 62

Objet

Propositions ltude

Avis de lautorit
environnementale

Clarifier les modalits de consultation de lautorit


environnementale aprs lapprobation du dossier de
cration. Aujourdhui, lautorit demande ce quun nouvel
avis soit sollicit ds lors que ltude dimpact est modifie,
ce qui intervient quasi systmatiquement en ZAC entre le
dossier de cration et le dossier de ralisation.

Dispositions
juridiques
impactes
Code de
lenvironnement
Article R.122-6

En ZAC, en cas de complment dtude dimpact au


stade du dossier de ralisation, limiter la demande
davis complmentaire au seul cas o le dossier de
cration est lui-mme modifi.
ZAC

Crer un statut spcifique damnageur de second rang,


pour le dispenser de certaines contraintes attaches au
rgime du lotissement (travaux, commercialisation), aux
conditions cumulatives suivantes :
partir dun seuil de SDP cre,
lorsque la collectivit comptente accepte de
reprendre les quipements communs du lotissement,
et que lamnageur sengage raliser les
quipements communs en cas de dfaillance de
loprateur.

Code de
lurbanisme
Articles L.442-1 et
s.
Articles R.442-1
et s.

Lobjectif est de permettre la ralisation des quipements


publics du macro-lot et la division du foncier par
lamnageur de second rand ainsi que la coopration avec
des oprateurs locaux.
ZAC
(suite)

Mieux articuler dossier de cration et dossier de ralisation


pour les grandes oprations : pour un mme dossier de
cration, permettre de scinder lopration en tranches
donnant lieu chacune ladoption dun dossier de
ralisation spcifique.

Code de
lurbanisme

Article R 311-7

Cette proposition permet de raisonner la question du


programme des quipements publics et des modalits
prvisionnelles de financement (MPF) par tranche,
damliorer lacceptabilit locale du projet en le phasant, de
caler les MPF sur lchance des financements contractuels
(contrat de plan notamment). Lobjectif est galement de
mener la procdure loi sur leau ou larchologie prventive
lchelle de chaque dossier de ralisation, en plusieurs
fois, pour acclrer les procdures.
Permis de dmolir

En ZAC, supprimer lobligation de dposer un permis de


dmolir si la commune la institu sur tout ou partie de son
territoire incluant celui de la ZAC. Ne sappliquerait pas aux
btiments protgs.

Code de
lurbanisme
Article L.421-3
Article. R 421-26

Permis de
construire

Porter 2 ans le dlai maximum entre deux tranches de


ralisation. Porter 5 ans le dlai de validit pour anticiper
des demandes globales.

Code de
lurbanisme
Article R.424-17

Page 63

Objet
Permis de
construire
(suite)

Propositions ltude
Confirmer que les permis de construire peuvent tre
dlivrs indpendamment :
de la maitrise foncire de lemprise du projet par le
ptitionnaire,
et, en ZAC, pour les permis non soumis tude
dimpact, indpendamment de lapprobation du
dossier de ralisation.

Dispositions
juridiques
impactes
Circulaire OIN

Une instruction sur lapplication du droit de lurbanisme et


de lenvironnement en OIN traitant des dlais, des
procdures et des modes dorganisation de lEtat pour
acclrer les oprations serait utile. Ces 2 points, qui ne
ncessitent pas de modifications lgislatives ou
rglementaires mais se rapportent lunification des
pratiques, pourraient tre traits dans ce cadre.
Demandes
dautorisation au
titre de la loi sur
leau

Prvoir une procdure de dclaration simplifie pour les


installations provisoires en phase chantier.

Dclassement-

Permettre lacquisition du foncier sans attendre la fin de la


procdure de dclassement / de dsaffectation.
Possibilit de dclasser sans dsaffectation pralable :
appliquer larticle L.2141-2 du CG3P lOIN et prvoir que
la dlibration de la collectivit fixera la date deffet de la
dsaffectation.

La procdure actuelle nest pas adapte la phase chantier,


elle peut demander facilement 6 8 mois, ce qui est trop
long.

Code de
lenvironnement
Articles R.214-7
et suivants

Code gnral de
la proprit des
personnes
publiques
Article L.2141-2

La dsaffectation dun bien peut savrer complexe et


longue sil faut procder par tapes. En ltat actuel des
textes, une voirie qui doit tre dsaffecte par phases fera
lobjet de plusieurs dcisions de dclassement.
Fiscalit

Etendre le bnfice de lexonration de droits de mutation


prvue par larticle 1042 du code gnral des impts aux
EPA qui prennent linitiative doprations damnagement.
Mesure de simplification administrative.

Code gnral des


impts (CGI)
Article 1042

Actuellement, cette exonration bnficie aux collectivits


qui ralisent leurs oprations en rgie et aux
concessionnaires doprations damnagement, mais elle
ne sapplique pas aux EPA ralisant des oprations dont ils
ont pris linitiative.
Pour viter une double taxation sur les mutations, les EPA
sont contraints de prendre lengagement de construire
dans un dlai de 4 ans, et de demander ensuite des
prorogations de ce dlai ladministration fiscale.
Surcharge administrative.

Un dixime point gagnerait tre tudi dans un cadre spcifique, autre que le prsent
rapport, celui du document durbanisme applicable en ZAC : sil est considr que ce
document durbanisme est le point de dpart de la ngociation et doive permettre une

Page 64

relle souplesse dans lvolution et ladaptabilit du projet damnagement, en lien avec la


valorisation foncire induite par tout changement apport aux zonages du PLU, il pourrait
tre envisag de rtablir le PAZ (plan damnagement de zone) en OIN. Les modalits de
concertation des collectivits ce sujet pourraient alors trouver tre insres dans le
CINal.
Proposition n7 :
Examiner les propositions dlus et de professionnels recueillies dans le cadre de
llaboration du rapport mais excdant son primtre de rflexion : mesures fiscales
(TVA, taxe damnagement, RCB), fonds dinvestissement Etat-Rgion des
infrastructures primaires, accroissement de la bonification de la nouvelle aide aux
maires btisseurs , diversification des modes de portages fonciers en lien avec lEPFIF
(portage indirect, ajustements sur les contrats et la dure de portage, nature du foncier
port, mcanisme de dcote foncire), dynamisation de la stratgie foncire et
immobilire de lEtat et de ses oprateurs (par la gnralisation de prix planchers et de
clauses dintressement), emprunts bancaires (notamment CDC, inspirs du prt GAIA)
propres aux grandes oprations damnagement et de logement (GOAL), poursuite des
mesures de simplification administrative et normative.

3.2 Une architecture juridique renouvele pour une gouvernance


partenariale
Larchitecture juridique de Grand Paris Amnagement gagnera emprunter le meilleur de
la gouvernance de lAFTRP et des EPA, mais aussi dautres tablissements publics de lEtat.
Trois objectifs majeurs doivent tre recherchs dans la construction de cette architecture :
-

la scurit juridique : il importe que le cadre de lintervention du nouvel


tablissement public soit parfaitement conforme au droit communautaire et
interne, notamment de la concurrence. Cela supposera une distinction au sein du
nouvel tablissement public entre lactivit confie par lEtat et mene en initiative
propre, et lactivit exerce dans le champ concurrentiel en concession des
collectivits ;

le partenariat institutionnel et lancrage territorial : la gouvernance centrale


comme lorganisation territoriale du nouvel tablissement public devront garantir
le rle moteur que lEtat entend exercer au sein de celui-ci, mais aussi reflter le
caractre partenarial de son action avec les collectivits locales, permettant le
dploiement de gouvernances au plus proche des territoires. Une instance centrale
paritaire entre lEtat et les collectivits (conseil dadministration ou de
surveillance), un comit stratgique ou de dveloppement notamment compos
dlus, des comits de territoire ou groupements dintrt publics (GIP)
territorialiss, et dans certains cas des entreprises communes entre lEtat et les
collectivits, filiales du nouvel tablissement public, pourraient ce titre tre
proposs ;

lefficacit oprationnelle et la matrise des cots : le nouvel tablissement sera


essentiellement jug sur la rapidit, lagilit, la comptitivit et lconomie de ses
interventions. Une direction excutive resserre (comit excutif ou directoire),

Page 65

des units de travail stratgiques, oprationnelles et fonctionnelles regroupes en


une implantation unique, des directions territoriales ou de projet localises sur les
territoires quand le modle institutionnel lexige (entreprise commune filialise sur
un territoire) et/ou le modle conomique le permet (direction de grand projet
urbain), des comits de pilotage et de suivi des oprations dconcentrs et des
cooprations entre oprateurs publics renforces compteraient notamment parmi
les gages de lefficience.
3.2.1

Une ncessit juridique : un EPIC dont les activits exerces dans les champs non
concurrentiel et concurrentiel sont distingues

Le choix dun tablissement public industriel et commercial


LAFTRP comme les tablissements publics damnagement sont des tablissements
publics caractre industriel et commercial, relevant ainsi de la catgorie des personnes
morales de droit public.
Ce statut peut tre conserv pour Grand Paris Amnagement, pour deux raisons
principales :
-

dune part, le statut dtablissement public de lEtat apparat adapt une activit
dont le risque (technique, politique, social, commercial) est support par ce
dernier : envisager la constitution dune personne morale de droit priv naurait de
sens que si des collectivits locales avaient vocation devenir actionnaires de
Grand Paris Amnagement aux cts de lEtat, en investissant dans son capital et
en partageant les risques de son activit. Or ce souhait na pas t manifest par
les collectivits au cours des entretiens prcdant la rdaction du prsent rapport.
La consquence, en terme de gouvernance, est que lEtat, seul porteur du risque
de lactivit de ltablissement, doit disposer dune majorit claire de dcision en
son sein, mme sil entend le faire vivre dans un partenariat troit et avis avec les
collectivits ;

dautre part, le Gouvernement entend crer Grand Paris Amnagement


notamment pour lui confier la mise en uvre doprations dintrt national (cf.
3.1). Cette activit demande que la structure puisse continuer de prendre
linitiative doprations damnagement, selon les textes en vigueur qui
permettent dj lAFTRP et aux EPA de procder selon ces modalits au mme
titre que les collectivits locales. Or une telle facult ne serait pas permise une
personne morale de droit priv. Par ailleurs, dautres formes dtablissements
publics, caractre administratif par exemple, ne seraient pas davantage adaptes
lactivit de ltablissement, dont la mission commerciale nest pas contestable.
La conservation du statut dEPIC parat donc, de ces points de vue, galement
adapte Grand Paris Amnagement.

Grand Paris Amnagement, comme lAFTRP aujourdhui, sera par consquent soumis, dans
sa gouvernance et son fonctionnement, aux principes et contrles dcoulant de ce statut,
et notamment : rgles comptables, sparation de lordonnateur et du comptable,
encadrement par la tutelle du recours lemprunt et plafonnement des emplois, budget
comportant certains comptes strictement limitatifs, suivi des rmunrations au travers de

Page 66

la CIASSP (commission interministrielle d'audit des salaires du secteur public), application


pour ses marchs des conditions de publicit et de mise en concurrence prvues par
lordonnance n 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchs passs par certaines
personnes publiques ou prives non soumises au code des marchs publics, contrles
conomique et financier de lEtat et de la Cour des comptes.
Par ailleurs, hormis le ou les dirigeant(s) et le comptable public, respectivement nomms
par dcret et par arrt, les salaris de lEPIC continueront de relever du droit priv. LEPIC
peut galement accueillir des fonctionnaires dtachs de leur administration dorigine, sur
des dures dfinies. Il peut ainsi grer de manire dynamique ses effectifs, dans une
recherche constante de comptitivit et defficacit.
La sparation de lactivit concurrentielle
Grand Paris Amnagement sera amen intervenir pour le compte de lEtat, dans le cadre
dune relation in house, en initiative propre la demande de sa gouvernance et en
concession damnagement pour le compte de collectivits locales57.
Le cumul dactivits de nature diffrente nest en soi prohib par aucun principe gnral
de droit, ni par aucun texte58, notamment partir du moment o ces activits sont
complmentaires et prvues statutairement, ce qui est ici le cas, et o ltablissement
tient une comptabilit analytique spare, ce qui est dj le cas de lAFTRP. Il convient
dajouter sur ce point que, comme indiqu prcdemment59, ni lAFTRP aujourdhui, ni
Grand Paris Amnagement demain, ne sont susceptibles de disposer dun droit exclusif en
matire de prise dinitiative doprations au sein du primtre dopration dintrt
national qui les conduirait devoir isoler strictement cette activit au sens de
lordonnance n2004-503 du 7 juin 2004 portant transposition de la directive 80/723/CEE
relative la transparence des relations financires entre les Etats membres et les
entreprises publiques.
Certaines difficults juridiques subsistent cependant, notamment lies au rle de Grand
Paris Amnagement dans la mise en uvre doprations dintrt national. Les juristes
interrogs par la mission sur le sujet pointent ainsi lutilit de prvenir certains risques :
-

Lgalit daccs la commande publique suppose quun EPIC intervenant dans le


champ concurrentiel ne fausse pas le libre jeu de la concurrence. En particulier, les
ventuels rsultats dexploitation excdentaires dune activit subventionne ou
rmunre au titre des missions de service public (voir page 36 sur lingnierie du
dveloppement territorial notamment) ne doivent pas permettre de financer des
activits concurrentielles gres par la mme entit60.

Ce principe est renforc en cas de position dominante de loprateur sur un


march. Si lAFTRP noccupe pas aujourdhui une telle position, la mise en uvre
doprations dintrt national comme lOIN multisites et lampleur des missions

57

Voir description des modes dintervention pages 15 et suivantes.


Voir notamment lavis du Conseil dEtat du 7 juillet 1994 n 356089 sur la diversification des activits
dEDF/GDF.
59
Voir pages 33 et suivantes sur la possibilit pour les collectivits dinitier des oprations y compris
dans les primtres dOIN.
60
Autorit de la concurrence, avis du 4 octobre 2013, n13-A-14.
58

Page 67

susceptibles den dcouler pour Grand Paris Amnagement pourraient, selon une
interprtation volontairement prudentielle, modifier cette situation.
Loprateur ne doit notamment pas tre amen pratiquer des prix abusivement
bas en diminuant le cot de son intervention dans le champ concurrentiel grce
aux moyens tirs de son activit in house ou en opration propre.
-

Lactivit concurrentielle ne doit pas bnficier daides dEtat au sens des articles
107 109 du Trait sur le fonctionnement de lUnion Europenne. Cette
interdiction concerne toutes les aides publiques sous quelque forme que ce soit
qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines
entreprises ou certaines productions . Il conviendra de sassurer que lactivit que
Grand Paris Amnagement mnera pour le compte de lEtat en opration dintrt
national, comme lOIN multisites, ne donnera pas lieu des avantages susceptibles
dtre requalifis en aide dEtat dans le cadre des autres oprations menes par
ltablissement aprs mise en concurrence.
Mme si aucune jurisprudence nationale na ce jour transpos la jurisprudence
europenne existante en la matire61, les juristes interrogs soulignent que le
statut mme dtablissement public pourrait tre qualifi daide dEtat dans la
mesure o il entrane une garantie de fait de lEtat lui permettant potentiellement
dobtenir des conditions de crdit plus favorables.

Enfin, et surtout, la mise en place dune structure ddie lactivit concurrentielle


permettrait de scuriser les interventions ralises dans le cadre de prestations
pour le compte de lEtat sans mise en concurrence. En effet, la qualification de
relation in house suppose que loprateur ralise lessentiel de son activit pour
son mandant et que celui-ci exerce sur son mandataire un contrle analogue
celui quil exerce sur ses propres services62. Si cette seconde condition ne pose pas
de question au vu de la composition du conseil dadministration de lAFTRP, lEtat,
majoritaire, exerant bien un contrle analogue celui quil exerce sur ses propres
services, il nest pas aujourdhui dmontr que lAFTRP ralise lessentiel de son
activit pour le compte de lEtat compte-tenu de son activit concurrentielle.

Tout concourt ainsi scuriser lintervention de Grand Paris Amnagement en sparant les
activits menes in house pour lEtat et en initiative propre de celles qui sont menes dans
le champ concurrentiel. Cette sparation passe obligatoirement, a minima, par la tenue
dune comptabilit analytique permettant le suivi et la mesure des activits de
ltablissement suivant leur nature. Mais elle peut aussi tre loccasion, dans une
recherche de scurit maximale, de dissocier structurellement lactivit dintrt gnral
et lactivit concurrentielle en logeant chacune delles dans une entit distincte63. Ce choix
a t fait par lEtat pour dautres EPIC confronts une problmatique semblable. Cest
notamment le cas de RATP Dev, filiale de lEPIC RATP, ou de CFG Services, filiale de lEPIC
BRGM.
61

CJUE, 3 avril 2014, France c/ Commission, aff. C-559/12 P.


Cf. article 3, 1du Code des marchs publics et article 12 de la directive europenne du 15 fvrier 2014
sur la passation des marchs publics.
63
Lactivit concurrentielle reprsentant aujourdhui 80 % du chiffre daffaires de lAFTRP (incluant des
projets majeurs dintrt gnral comme lamnagement de Clichy Montfermeil ou Grigny), toute
transformation de lAFTRP, indpendamment mme de lvolution ventuelle de la nature de son
activit et des modes de son intervention, doit tre loccasion de cette interrogation juridique.
62

Page 68

Lhypothse dun EPIC de tte pour exercer lactivit non concurrentielle et dune
filiale ddie lexercice de lactivit concurrentielle
Si lEtat privilgiait une structuration la scurit juridique renforce bien que non
obligatoire, lEPIC Grand Paris Amnagement exercerait les activits menes in house pour
lEtat et en propre, et une filiale 100% de Grand Paris Amnagement64 exercerait les
activits menes dans le champ concurrentiel. Cette filiale pourrait juridiquement prendre
la forme dune socit anonyme (SA), dune socit dconomie mixte associ unique, ou
dun EPIC ddi rattach statutairement lEPIC de tte.
La structure juridique de la filiale intervenant dans le champ concurrentiel
EPIC
(modle SNCF avec
EPIC mre et EPIC
fille)

Critres d'analyse

SA

SEM associ unique


(modle SNI)

Rponse aux consultations


lances par les CL

Oui

Oui

Oui

Peu ralis par des


acteurs privs mais
possible
juridiquement. oui

Oui

Oui

Exonration impts sur les


socits pour les rsultats
issus des TCA (270 CGI)

Non

Oui

Oui

Exonration des droits de


mutation pour les acquisitions
amiables (1042 CGI)

Non

Oui

Oui (dans le cadre des


traits de concession)

Non (les banques


demanderont des
garanties de la
holding)

Non (les banques


demanderont des
garanties de la
holding)

Oui (garantie implicite


de l'Etat)

Acquisitions par expropriation


(DUP, cessibilit, ordonnance
d'expropriation)

Facilit d'accs l'emprunt

Dans ce cas de figure, le choix dune filiale ddie lactivit concurrentielle sous forme de
SEM associ unique (dont le modle prside la structuration de la SNI avec la Caisse
des dpts) pourrait tre examin sil tait confirm quil se trouve bien adapt son
activit principale, consistant la ralisation doprations dans le cadre de traits de
concession pour le compte de collectivits. Cest un type de modle dominant parmi les
autres oprateurs damnagement intervenant dans le champ concurrentiel, qui allie
souplesse dintervention et cadre juridique adapt.
Le contrle direct de lEtat serait assur sur la filiale par sa prsence dominante au conseil
dadministration de celle-ci, comme pour lEPIC de tte. Comme pour lEPIC, les obligations
de mise en concurrence simposent aux SEM en leur qualit de pouvoir adjudicateur
64

Autant lEPIC de tte fdrerait lEtat et des collectivits, autant le capital de la filiale dvolue
lintervention de Grand Paris Amnagement dans le champ concurrentiel resterait la proprit du seul
EPIC de tte. Ce capital pourrait voluer terme dans lhypothse dune plus grande implication des
collectivits, notamment rgionale et mtropolitaine, mais cette hypothse na pas t retenue comme
hypothse de dpart

Page 69

soumis lordonnance du 6 juin 2005 relative aux marchs passs par certaines personnes
publiques ou prives non soumises au code des marchs publics. La filiale sous forme de
SEM serait galement soumise au contrle gnral conomique et financier et celui de la
Cour des Comptes.
Il convient de prciser que le choix de la forme juridique initiale incombe au lgislateur
lorsque la socit cre est drogatoire aux principes fondamentaux des obligations civiles
et commerciales, ce qui est le cas dune SEM associ unique.
Sagissant de la mise en uvre dun tel dispositif, la maison mre et la filiale partageraient
les mmes services supports, moyennant une refacturation prix cotant de ces services
via la mise en place dune convention cadre sur le modle de celle existant entre lEPA
France et lEPA Marne65.
Dans le cas du choix de la sparation structurelle entre lactivit concurrentielle et non
concurrentielle de Grand Paris Amnagement, qui nest pas obligatoire, la filiale ddie
lactivit concurrentielle pourrait donc prendre la forme dune socit dconomie mixte,
associ unique puisquelle serait rattache Grand Paris Amnagement 100%. Des
hypothses dvolution de son capital pour intgrer la Rgion ou demain la Mtropole du
Grand Paris pourront tre examines ultrieurement. Cette structure utiliserait les
fonctions supports de sa maison mre.
Proposition n8 :
Conserver le statut dEPIC pour Grand Paris Amnagement. Distinguer au sein de
lEPIC les activits non concurrentielles et les activits concurrentielles, par la mise en
place dune comptabilit analytique spare ou, dans le souci dune scurit juridique
renforce, par la cration dune socit filiale 100 % de lEPIC.
3.2.2

Une orientation phare : une gouvernance centrale partage entre lEtat et les
collectivits

Une composition paritaire Etat-Collectivits de linstance dlibrative de lEPIC


LAFTRP est aujourdhui administre par un conseil dadministration compos de 28
membres, pour moiti reprsentants de lEtat et pour moiti reprsentants de collectivits
territoriales (conseils rgional et dpartementaux). Elle est dirige par un prsident
directeur gnral choisi parmi les reprsentants de lEtat, nomm par dcret du Prsident
de la Rpublique pris sur le rapport des ministres chargs de l'urbanisme et du budget,
aprs consultation du prfet de la rgion le-de-France. Le Prsident directeur gnral, qui
65

Larticle 7 du dcret n87-191 du 24 mars 1987 portant cration d'un tablissement public charg de
l'amnagement du secteur IV de Marne-la-Valle prvoit la mise disposition dEPA Marne au profit
dEPA France et prcise que une convention passe entre l'tablissement public d'amnagement de la
ville nouvelle de Marne-la-Valle et l'tablissement public d'amnagement du secteur IV de Marne-laValle dfinit les conditions selon lesquelles la gestion de celui-ci est assure par les services de
l'tablissement public d'amnagement de la ville nouvelle de Marne-la-Valle. Elle prcise notamment
les conditions dans lesquelles le personnel et les moyens matriels ncessaires sont mis la disposition
de l'tablissement public d'amnagement du secteur IV de Marne-la-Valle par l'tablissement public
d'amnagement de la ville nouvelle de Marne-la-Valle, ainsi que les conditions financires
correspondantes .

Page 70

prside le conseil dadministration, est nomm sans que celui-ci soit consult. Il sagit
dune structure moniste unifie.
Les EPA sont pour leur part administrs par un conseil dadministration certes composs
pour une part de reprsentants de lEtat disposant parfois de minorits de blocage, mais
pour moiti au moins et souvent en majorit de reprsentants de collectivits locales
(conseils rgional et dpartementaux mais surtout maires et prsidents
dintercommunalits). Le prsident du conseil dadministration est lu en son sein, en
gnral parmi les reprsentants des collectivits, et ne dispose que de fonctions non
excutives. Les EPA sont dirigs par un directeur gnral nomm par arrt du ministre
charg de lurbanisme, aprs consultation du prsident du conseil dadministration. Il
sagit de structures monistes dissocies.
Dans le premier cas, les lus prennent une part peu active au conseil, se considrant
relativement loigns des interventions de ltablissement public et de facto peu investis
de responsabilits. LAFTRP ne disposant pas dautres instances ni dchelons
dconcentrs associant des lus66, elle est souvent ressentie comme un tablissement
public de lEtat peu partenarial, voire hors sol .
Dans le second cas, les lus prennent une part trs active au conseil, puisque celui-ci
connat des interventions de ltablissement public directement sur les territoires dont ils
sont lus, et notamment des orientations stratgiques de dveloppement territorial (cf.
supra). Les EPA sont donc souvent regards comme des tablissements publics de lEtat
de proximit , faisant vivre des partenariats territoriaux. Pour autant, les dcisions
ultimes dun EPA ressortissent toujours lapprciation de lEtat, qui est seul porter le
risque des oprations menes par lEPA, les collectivits ne partageant pas celui-ci (au
contraire dune entreprise publique locale, SEM ou a fortiori SPL).
Empruntant lactivit de lAFTRP (principalement amnageur oprationnel,
essentiellement en tant que concessionnaire de collectivits locales mais galement pour
le compte de lEtat en initiative propre) et celle des EPA (dveloppeur territorial et
amnageur oprationnel, souvent pour le compte de lEtat en initiative propre
principalement pour mettre en uvre des OIN et plus rarement concessionnaire de
collectivits), le nouvel tablissement Grand Paris Amnagement pourrait gagner se voir
doter dun dispositif de gouvernance modernis combinant mieux les avantages de
lefficacit avec ceux du partenariat dans lequel il inscrirait son action.
Dune part, le choix dune gouvernance qui dissocie clairement les fonctions excutives et
non excutives pourrait tre privilgi. Cest le modle dune bonne pratique de
gouvernance actuellement recommand dans les secteurs public comme priv. Une telle
gouvernance peut tre assure :
-

66

soit par un EPIC statut moniste dissoci, dot dune part dun conseil
dadministration et de son prsident dans des fonctions non excutives mais
importantes dimpulsion, de contrle et de reprsentation ; et dautre part dun
directeur gnral excutif ;

A lexception notable, mais sans poids institutionnel, des comits de pilotage oprationnels

Page 71

soit par un EPIC statut dualiste, dot dune part dun conseil de surveillance et de
son prsident dans des fonctions non excutives mais importantes dimpulsion, de
contrle et de reprsentation et, dautre part, dun directoire excutif dont le
prsident dtient les pouvoirs du directeur gnral.

Dans les deux cas, une telle structure permettrait lEPIC Grand Paris Amnagement de
distinguer plus clairement que dans lAFTRP actuelle des fonctions diffrentes :
-

le conseil dadministration ou de surveillance dtient des prrogatives stratgiques


et de contrle pouvant tre positionnes lchelle des enjeux dintrt national,
rgionaux et mtropolitain ;

le directeur gnral ou le directoire dtient des fonctions excutives et de gestion


concentres sur lefficacit oprationnelle.

Cette configuration prsenterait lavantage de permettre un portage politique affirm, via


la prsidence du conseil dadministration ou de surveillance, tout en conservant un
directeur gnral aux pouvoirs tendus, possiblement soumis la collgialit.
Dautre part, la composition de linstance dlibrative (conseil dadministration ou de
surveillance) pourrait reflter la recherche dune efficacit accrue et dun partenariat rel
entre lEtat et les collectivits.
A titre dillustration, elle pourrait tre plus resserre que les conseils dadministration
actuels de lAFTRP (28 membres) ou des EPA (26 32 membres) tout en demeurant
paritaire (comme le conseil dadministration actuel de lAFTRP), et en tant surtout
modernise. Un nombre de 18 membres paratrait efficient, par exemple :
-

9 reprsentants de collectivits :

3 reprsentants du conseil rgional dont son Prsident,

3 reprsentants de la mtropole du Grand Paris dont son Prsident,

3 personnalits qualifies choisies parmi les prsidents dEPT et


dintercommunalits prsidant un comit de territoire ou un GIP sur
lesquels une OIN est implante,

9 reprsentants de lEtat :

3 reprsentants de lEtat issus des administrations centrales (reprsentant


les ministres chargs de lurbanisme, du budget et du Grand Paris)

3 reprsentants de lEtat issus des administrations dconcentres (PRIF ou


SGAR, DRIEA, DRIHL)

3 personnalits qualifies choisies parmi les directeurs gnraux


doprateurs de lEtat concerns par les oprations damnagement en Ilede-France (SGP, EPFIF, ANRU).

Par ailleurs, la question de la reprsentation dacteurs conomiques (CCI Paris-Ile-deFrance, Fdration de promoteurs, Aroports de Paris) pourrait tre utilement pose.
La prsidence du conseil dadministration ou de surveillance pourrait tre dvolue, suivant
larbitrage du Gouvernement, au Prsident de la rgion Ile-de-France ou au Prfet de la
rgion Ile-de-France.

Page 72

Un commissaire du gouvernement pourrait utilement tre dsign par lEtat avec, en plus
de la mission de contrle, une mission de coordination de la position de lEtat. Celui-ci
pourrait tre le Prfet de la rgion Ile-de-France sil ne prside pas lui-mme le conseil de
surveillance. A dfaut, le directeur de lHabitat, de lUrbanisme et des Paysages, en tant
que reprsentant du ministre charg de lurbanisme, serait lgitime occuper cette
fonction coordonnatrice.
Le Contrleur gnral conomique et financier de ltablissement public contribuerait,
outre ses fonctions habituelles, la rgulation des positions des diffrentes
administrations conomiques et financires, centrales et dconcentres.
Proposition n9 :
Doter lEPIC Grand Paris Amnagement dune gouvernance modernise, conseil
dadministration ou conseil de surveillance et directoire. Composer linstance
dlibrante paritairement entre reprsentants de lEtat et des collectivits, mais veiller
la prminence dcisionnelle de lEtat, seul porteur des risques oprationnels et
financiers, et au nombre resserr des administrateurs, gage de bonne gouvernance.
Nommer un Commissaire du gouvernement auprs de linstance dlibrante,
notamment charg de rguler les positions de lEtat.
Un comit stratgique ou de dveloppement principalement compos dlus
Grand Paris Amnagement pourrait tre dot dun comit stratgique ou de
dveloppement, fond sur le modle du conseil de dveloppement du Port du Havre ou
sur celui du comit stratgique de la SGP67. Celui-ci regrouperait des lus : outre des
reprsentants des conseils rgionaux et dpartementaux et de la Mtropole du grand
Paris, les chefs dexcutifs de lensemble des collectivits (intercommunales et
communales) accueillant des sites dOIN pourraient y siger.
Deux collges indpendants pourraient galement intgrer ce comit : un collge
scientifique form des agences dtudes, durbanisme et foncires (IAU, APUR, AIGP, ORF)
et un collge dacteurs conomiques partenaires.
Ce comit serait anim par Grand Paris Amnagement, qui en assurerait le secrtariat et
lorganisation, disposerait dun crdit dtudes externes et bnficierait des rflexions et
contributions de ses membres. Son avis consultatif serait automatiquement sollicit sur les
enjeux stratgiques et oprationnels majeurs de ltablissement public, et obligatoirement
requis pour certaines dlibrations du conseil dadministration ou de surveillance. Il
pourrait tre prsid par le Prsident du conseil rgional dIle-de-France si le Prfet de la
rgion Ile-de-France prside lventuel conseil de surveillance ou, dfaut, par un lu
choisi en son sein.
Proposition n10 :
Doter Grand Paris Amnagement dun comit stratgique ou de dveloppement
indpendant, compos dlus et prsid par un lu, avec des missions statutaires dont

67

Article 21 et suivants du dcret n 2010-756 du 7 juillet 2010 relatif la Socit du Grand Paris.

Page 73

certaines obligatoires. Associer au comit un collge scientifique (APUR, IAU, AIGP) et


un collge conomique (entreprises et personnalits).
3.2.3

Une volution importante : une organisation territoriale souple et adaptable aux


situations locales

Grand Paris Amnagement gagnerait tre dot dune gouvernance territoriale souple,
adapte aux rles attendus de ltablissement et aux modes dassociation avec les
collectivits locales selon les cas.
Lingnierie du dveloppement territorial : des comits de territoire jusquaux
groupements dintrt public
Sur certains territoires, caractriss par la conclusion dun contrat dintrt national pour
lamnagement et le logement et/ou lapplication dune procdure dopration dintrt
national par exemple, Grand Paris Amnagement pourra tre charg dune fonction
dingnierie du dveloppement territorial comme lexercent dj les EPA aujourdhui (cf.
2.4).
Dans son rapport doctobre 201468, le CGEDD indiquait quil convenait de mieux distinguer
et articuler le niveau du projet de territoire (vision prospective et stratgique), qui renvoie
au portage politique, et le niveau des projets urbains oprationnels (production et mise en
uvre), qui repose sur un oprateur technique et financier. Prolongeant cette approche,
le prsent rapport propose de distinguer clairement lactivit de dveloppement territorial
de lactivit damnagement oprationnel, en termes de gouvernance et de financement.
Lapproche en termes de risque est centrale dans lvolution propose. Sagissant de
lingnierie du dveloppement territorial, le risque est contenu - les dpenses de structure
et dtudes doivent tre couvertes par les subventions ngocies - et dpend
principalement de la capacit des financeurs honorer leurs engagements. Les enjeux
financiers sont dans ce domaine moindres que ceux pesant sur les oprations
damnagement, celles-ci relevant fondamentalement dune activit risque, qui doit tre
pilote et donner lieu le cas chant des arbitrages.
La gouvernance de lactivit oprationnelle doit donc tre une gouvernance resserre, o
les porteurs du risque occupent une place prpondrante, tandis que lactivit de
dingnierie du dveloppement dun territoire a au contraire vocation avoir une
gouvernance largie, o la parole de chacun pse lgitimement.
Cest cette activit qui dailleurs justifie aujourdhui la prpondrance de la reprsentation
des lus au sein des conseils dadministration des EPA. Les collectivits peuvent tre
majoritaires dans la gouvernance sans porter le risque financier li lactivit, assum
intgralement par lEtat. Cest notamment le cas pour lEPA-ORSA et lEPA Plaine de France
(lEtat dispose toutefois dune minorit de blocage dans ce dernier cas).

68

La stratgie dintervention de ltat dans lamnagement francilien .

Page 74

Composition des conseils dadministration des 3 tablissements

De fait, dans les EPA considrs, les conseils dadministration tirent leur vitalit des dbats
sur la stratgie territoriale, des changes entre collectivits locales et entre celles-ci et
lEtat, et moins du suivi des projets engags ou du pilotage de la structure qui se font
principalement dans des instances distinctes (comits de pilotage ad hoc pour les projets,
runion des administrateurs Etat pour le pilotage de la structure).
Dans le schma recommand par le prsent rapport pour Grand Paris Amnagement,
linstance de gouvernance centrale (le conseil dadministration ou de surveillance, par
exemple) aura pour vocation dchanger sur des enjeux dintrt national, rgional ou
mtropolitain, ainsi que de valider et contrler les orientations et dcisions
oprationnelles majeures de ltablissement, mais pas de dterminer des orientations de
dveloppement de tel ou tel territoire. Ce rle plus stratgique quoprationnel, mais plus
territorialis que gnral, doit donc trouver un lieu o sexercer avantageusement. Il
pourra donc utilement donner lieu la mise en place dinstances de pilotage locales avec
les collectivits concernes, dans un affectio societatis indispensable, lgitimement
revendiqu par les lus. Il semble dailleurs intressant dexaminer lintgration ces
chelles de la rflexion stratgique des acteurs conomiques aux profils largis des
territoires concerns (ex. ADP, SEMMARIS, SANOFI, PSA, etc.).
Ces instances principalement composes dlus, administres par Grand Paris
Amnagement en relation avec les prfets de rgion et de dpartements, pourront
gnralement prendre la forme de comit de territoire, voire, quand lEtat et les
collectivits locales concernes en conviennent, de groupements dintrt public. Le
contrat dintrt national pour lamnagement et le logement pourra le prvoir dans ses
stipulations.

Page 75

Exemple de schma dorganisation pour les missions de dveloppement territorial

Quand Grand Paris Amnagement sera appel assurer une fonction dingnierie du
dveloppement dun territoire, il pourra utilement crer un comit de territoire runissant
notamment les lus des collectivits localement concernes. Dans les cas o lEtat et les
collectivits en conviendraient au sein dun contrat dintrt national pour lamnagement
et le logement, ce comit de territoire pourra prendre la forme dun GIP. Grand Paris
Amnagement apportera son expertise oprationnelle et financire aux fonctions
dingnierie dvolues ces instances. Les collectivits concernes seront sollicites pour
financer cette activit.
Lamnagement oprationnel : des comits de pilotage et de suivi jusqu des
entreprises communes
Grand Paris Amnagement sera amen prendre linitiative doprations damnagement
(en OIN ou hors OIN, cf. 2.3.3). La question de lassociation des collectivits la conception
et la ralisation de ces oprations est majeure pour leur succs.
La rgle gnrale de lintervention de Grand Paris Amnagement pourra consister,
classiquement, intervenir directement pour ce faire, travers son EPIC de tte, et
constituer avec les lus des collectivits concernes des instances locales de gouvernance
des projets (comits de pilotage et de suivis), le cas chant prvus par le contrat dintrt
national pour lamnagement et le logement concern. Les quipes oprationnelles
ddies au(x) projet(s) pourront alors tre localises sur place, sous la forme de directions
de projet.
Dans certains cas cependant, lEtat et les collectivits concernes pourraient, travers le
CINal, prvoir des modalits de conception et de ralisation des oprations plus
partenariales encore.
Lobjectif est ici de permettre la puissance publique de passer dune logique
dassociation des collectivits locales, dans des outils tatiques et avec une tutelle Etat, o
le risque est port intgralement par lEtat, une logique de partenariat rel, impliquant
un partage de la gouvernance et du risque des projets (qui se traduit par des pertes ou des
bnfices terminaison), la rponse commune aux besoins de prfinancement et la
responsabilit partage de la gestion de la structure.

Page 76

Cette ide est galement dveloppe par le CGEDD dans son rapport doctobre 2014 qui
va jusqu prconiser la mise en place de socits publiques runissant lEtat et les
collectivits. La prsence de la Caisse des Dpts, voque par le rapport du CGEDD,
permettrait de renforcer la capacit des actionnaires piloter le risque.
Dans cette logique, il est propos que Grand Paris Amnagement intervienne titre
secondaire et exceptionnel via des filiales de projets, sous deux formes nouvelles rnovant
lintervention de lEtat et ses partenariats avec les collectivits :
-

des SA de territoires de projet sous la forme dun nouveau type dentreprise,


Socits Publiques Locales dAmnagement dintrt national (SPLA-IN) communes
Grand Paris Amnagement collectivits, par exemple ddies la conception et
la ralisation de plusieurs oprations damnagement, en OIN ou hors OIN, sur un
territoire largi ;

et des SA de grands projets sous la forme de Socits dEconomie Mixte


Opration Unique (SEMOP) communes Etat collectivits secteur priv ddies
la conception et la ralisation, en OIN ou hors OIN, dune opration denvergure.

Les garanties pour lEtat en cas de cration de filiale, en tant qualternative au maintien ou
la cration de nouveaux EPA, peuvent tre ainsi identifies :
-

un partage du financement, les collectivits ou les oprateurs privs pouvant dans


ce cas tre amens accorder des avances la filiale au mme titre que la maison
mre, Grand Paris Amnagement, et/ou apporter leur garantie aux emprunts
souscrits par la filiale en proportion de leur participation au capital ;

un partage du risque, au titre de leur participation au capital ;

un portage politique local plus fort mme de garantir lavancement du projet ;

une meilleure matrise du risque et une transparence comptable et financire


accrue : nomination de deux commissaires aux comptes pour suivre les comptes de
la filiale et de la maison mre, consolidation des comptes, mise en place au sein de
la maison mre dune fonction ddie au pilotage du risque et au contrle des
filiales, interface directe de la tutelle Etat et du contrle conomique et financier ;

des moyens ddis limits, les fonctions supports et les comptences techniques
tant apportes par lEPIC de tte, gnrant des frais de fonctionnement limits et
matriss ;

une structure temporaire, peu coteuse, au service de la ou des opration(s) dont


elle a la charge, avec une suppression facilite lachvement de lopration
(rintgration au sein de la maison mre).

Ces deux formes de socits temporaires, modernisant le modle des tablissements


publics de lEtat et permettant lassociation capitalistique des collectivits et lintervention
de leurs entreprises publiques locales, demandent une modification lgislative : la
premire (SPLA-IN) serait intervenir et la seconde (SEMOP) est en cours (via le projet de
loi NOTRe).

Page 77

La SPLA-IN Grand Paris Amnagement-Collectivits

Sagissant de louverture des SPLA lEtat et ses tablissements publics, il conviendrait


de modifier larticle L 327-1 du code de lurbanisme qui permet aux collectivits
territoriales et leurs groupements de crer des socits publiques locales
damnagement (SPLA), comptentes pour raliser des oprations de construction, de
rhabilitation immobilire, de requalification des coproprits dgrades et
damnagement, ainsi que toute acquisition et cession dimmeubles en vue de rserves
foncires, de baux commerciaux, de fonds de commerce ou de fonds artisanaux. Cette
socit ne peut intervenir que sur le territoire de ses actionnaires.
Rdaction actuelle de larticle L327-1 du code de lurbanisme
Les collectivits territoriales et leurs groupements peuvent, crer, dans le cadre des comptences qui leur sont
attribues par la loi, des socits publiques locales d'amnagement dont ils dtiennent la totalit du capital.
Une des collectivits territoriales ou un des groupements de collectivits territoriales participant une socit
publique locale d'amnagement dtient au moins la majorit des droits de vote.
Ces socits sont comptentes pour raliser toute opration d'amnagement au sens du prsent code. Elles sont
galement comptentes pour raliser les oprations de requalification de coproprits dgrades prvues l'article
L. 741-1 du code de la construction et de l'habitation, raliser des tudes pralables, procder toute acquisition et
cession d'immeubles en application des articles L. 221-1 et L. 221-2, procder toute opration de construction ou
de rhabilitation immobilire en vue de la ralisation des objectifs noncs l'article L. 300-1, ou procder toute
acquisition et cession de baux commerciaux, de fonds de commerce ou de fonds artisanaux dans les conditions
prvues au chapitre IV du titre Ier du livre II du prsent code. Elles peuvent exercer, par dlgation de leurs
titulaires, les droits de premption et de priorit dfinis par le prsent code et agir par voie d'expropriation dans les
conditions fixes par des conventions conclues avec l'un de leurs membres.
Ces socits exercent leurs activits exclusivement pour le compte de leurs actionnaires et sur le territoire des
collectivits territoriales et des groupements de collectivits territoriales qui en sont membres.
Ces socits revtent la forme de socit anonyme rgie par le livre II du code de commerce et sont composes, par
drogation l'article L. 225-1 du mme code, d'au moins deux actionnaires.
Sous rserve des dispositions du prsent article, elles sont soumises au titre II du livre V de la premire partie du
code gnral des collectivits territoriales.

Une volution lgislative est ainsi ncessaire afin dtendre la dtermination des
actionnaires potentiels des SPLA et, partant, de permettre une coopration prenne entre
lEtat ou ses tablissements publics et les collectivits territoriales ou leurs groupements.
En effet, ce jour, lEtat et ses tablissements publics ne peuvent pas adhrer aux SPLA et
ne bnficient daucun mode de coopration avec les collectivits territoriales ou leurs
groupements, autre que le recours aux socits prives de droit commun (socits
anonymes, socits par actions simplifie, etc.), dont lutilisation fait natre des difficults
pratiques et juridiques majeures, ne serait-ce quen termes de responsabilit des lus
mandataires, et dont la forme interdit quelles prennent linitiative doprations
damnagement, y compris dans un primtre juridique dOIN, sans procdure de mise en
concurrence.
Il est donc propos dtendre le champ des SPLA lEtat ou ses tablissements viss aux
sections 2 et 3 du chapitre 1er du titre II du livre III de la partie lgislative du code de
lurbanisme.
Cela ne modifiera aucunement les conditions dintervention des SPLA, qui comprendront
au minimum une collectivit territoriale ou un groupement de collectivits et ne pourront

Page 78

agir, pour le compte de leurs actionnaires, que sur le territoire de cette collectivit ou de
ce groupement.
La SEMOP Etat-Collectivits

Larticle L 1541-1 du Code gnral des collectivits territoriales prvoit la possibilit pour
les collectivits de crer, avec un oprateur conomique, slectionn aprs mise en
concurrence, une socit de projet ddie dite SEMOP (Socit dEconomie Mixte
OPration unique). Son capital est dtenu de 34 85% par la collectivit ou le groupement
de collectivits. Lobjet dune SEMOP peut porter, notamment, sur la ralisation dune
opration de construction, de dveloppement du logement ou damnagement.
Pour permettre juridiquement la cration dune socit de projet, sur le modle de la
SEMOP, entre lEtat ou lun de ses tablissements publics, et une collectivit territoriale ou
un EPCI comptent une modification lgislative est ncessaire.
Le projet de loi NOTRe (nouvelle organisation territoriale de la Rpublique) prvoit dans
son article 17 novodecies la cration dun nouveau chapitre dans le code de lurbanisme
introduisant ce nouvel outil, dont l'objet unique est la ralisation d'une opration de
construction, de dveloppement du logement ou d'amnagement.
Projet de modification du code de lurbanisme prvu dans la loi Notre
(version du 2 juin 2015)
Le titre II du livre III du code de l'urbanisme est complt par un chapitre X ainsi rdig :
CHAPITRE X
Socit d'conomie mixte d'amnagement opration unique
Art. L. 32-10-1. - I. - L'Etat ou l'un de ses tablissements publics mentionns aux sections 2 et 3 du chapitre Ier du
prsent titre peut crer avec une ou plusieurs collectivits territoriales ou un groupement de collectivits territoriales
comptent et avec au moins un actionnaire oprateur conomique, slectionn aprs une mise en concurrence dans
les conditions dfinies l'article L. 1541-2 du code gnral des collectivits territoriales, une socit d'conomie
mixte d'amnagement opration unique.
II. - La socit d'conomie mixte d'amnagement opration unique est constitue, pour une dure limite, titre
exclusif en vue de la conclusion et de l'excution d'un contrat dont l'objet unique est la ralisation d'une opration de
construction, de dveloppement du logement ou d'amnagement, avec l'Etat ou l'un de ses tablissements publics
mentionns au I et la collectivit territoriale ou le groupement de collectivits territoriales comptent.
Cet objet unique ne peut tre modifi pendant toute la dure du contrat.
III. - La socit d'conomie mixte d'amnagement opration unique revt la forme de socit anonyme rgie par
le livre II du code de commerce et par le titre II du livre V de la premire partie du code gnral des collectivits
territoriales. Elle est compose, par drogation l'article L. 225-1 du code de commerce, d'au moins trois
actionnaires. Elle ne peut pas prendre de participation dans des socits commerciales.
IV. - Les statuts de la socit d'conomie mixte d'amnagement opration unique fixent le nombre de siges
d'administrateur ou de membre du conseil de surveillance dont dispose chaque actionnaire. Ils sont attribus en
proportion du capital dtenu, ce nombre tant, le cas chant, arrondi l'unit suprieure.
V. - Le prsident du conseil d'administration ou du conseil de surveillance est un reprsentant de l'Etat ou de l'un de
ses tablissements publics mentionns aux sections 2 et 3 du chapitre Ier du prsent titre ou de la collectivit
territoriale ou du groupement de collectivits territoriales comptent.
VI. - L'Etat ou l'un de ses tablissements publics mentionns aux sections 2 et 3 du chapitre Ier du prsent titre
dtient avec la collectivit territoriale ou le groupement de collectivits territoriales entre 34 % et 85 % du capital de
la socit et 34 % au moins des voix dans les organes dlibrants. La part de capital de l'ensemble des actionnaires
oprateurs conomiques ne peut tre infrieure 15 %.
VII. - (Supprim)

Page 79

VIII. - La socit d'conomie mixte d'amnagement opration unique est dissoute de plein droit au terme du
contrat avec l'Etat ou l'un de ses tablissements publics mentionns aux sections 2 et 3 du chapitre Ier du prsent
titre et la collectivit territoriale ou le groupement de collectivits territoriales comptent ou ds que l'objet de ce
contrat est ralis ou a expir.
IX. - Pour l'application du prsent article, les dispositions de l'article L. 1541-2 du code gnral des collectivits
territoriales qui se rfrent la collectivit territoriale ou au groupement de collectivits territoriales s'appliquent
galement l'Etat ou l'un de ses tablissements publics mentionns aux sections 2 et 3 du chapitre Ier du prsent
titre.
X. - (Supprim)
XI. - L'article L. 1541-3 du code gnral des collectivits territoriales s'applique la ou aux collectivits territoriales
ou au groupement de collectivits territoriales comptent actionnaire d'une socit d'conomie mixte
d'amnagement opration unique.

Proposition n11 :
Organiser les chelons territoriaux de Grand Paris Amnagement avec la souplesse
que demande chaque situation locale : du comit de territoire au GIP Etat-Collectivits
pour lingnierie du dveloppement territorial, du comit de pilotage et de suivi
dventuelles entreprises communes de territoire (SPLA dIntrt National) ou de
projets (SEMOP Etat/Collectivits) pour la conception et la ralisation doprations
damnagement. Soumettre la dcision de cration de chaque entreprise commune
ventuelle lautorisation spcifique de lEtat, au vu notamment dun plan daffaires
prvisionnel rentable et de limpact de cette cration sur leffet de levier attendu de la
taille critique de Grand Paris Amnagement.
3.2.4

Une demande croissante : des cooprations renforces entre oprateurs de lEtat


pour lamnagement

Des cooprations ou mutualisations entre tablissements publics de lEtat intervenant


dans le champ de lamnagement en Ile-de-France pourraient utilement tre accrues :
lAFTRP, la SGP, lEPFIF et lANRU ont ainsi pens des associations autour de certains
quartiers de gare du futur mtro automatique Grand Paris Express. LEPFIF promeut la
cration de socits foncires publiques avec des tablissements publics damnagement
de lEtat et/ou des collectivits territoriales sur des territoires de projet. Grand Paris
Amnagement pourrait intervenir en support de lEPPS, comptent et lgitime pour
lamnagement du campus urbain du plateau de Saclay, pour les oprations de logements
au-del.
Des protocoles de partenariat jusquaux socits en participation
Dans cette hypothse, sagissant dtablissements publics de lEtat qui revient in fine le
risque, il est possible denvisager des modes de partenariat nentranant pas
ncessairement la cration dune personne morale distincte.
La signature de protocoles de partenariat incarnerait classiquement cette possibilit.
La socit en participation (SEP) pourrait rpondre galement cette orientation, en la
formalisant davantage. Elle est prvue par larticle 1871 du code civil, qui dispose : Les
associs peuvent convenir que la socit ne sera point immatricule. La socit est dite
alors socit en participation . Elle n'est pas une personne morale et n'est pas soumise
publicit. Elle peut tre prouve par tous moyens.

Page 80

Les associs conviennent librement de l'objet, du fonctionnement et des conditions de la


socit en participation ()
La SEP se distingue donc des autres types de socit en ce quelle ne doit pas tre
immatricule et ne dispose pas de la personnalit morale. Elle se distingue galement de
la coopration conventionnelle, puisque pour la constituer valablement, les associs
doivent :
-

tre anims de la volont de s'associer dans une gouvernance commune ( affectio


societatis )69,

avoir effectu des apports en nature, en numraire ou en industrie70,

s'engager partager les bnfices et contribuer aux pertes.

En pratique, la cration de la SEP prend la forme dune convention entre les associs
approuvant les statuts de la socit, lesquels fixeront ses modalits dorganisation. Cette
organisation est essentiellement rgie par la libert contractuelle des parties, sous rserve
du respect des principes gnraux du droit des socits qui leur restent applicables. Sont
ainsi prohibes, entre autres, les stipulations qui attribuent un associ la totalit des
profits ou lexcluent de la totalit des pertes71.
Dans la pratique, la SEP serait assise sur lun des associs, qui acquerrait le foncier et
assurerait la matrise douvrage des tudes et des travaux. En effet, tant dpourvue de
personnalit morale, la SEP ne dtiendrait aucun patrimoine, ni aucun capital social. En
outre, la SEP ne peut pas souscrire dengagement en son nom propre, ni tre la crancire
dune dette : les associs rpondent directement et en leur nom des engagements
contracts vis--vis des tiers72.
La dissolution de la socit interviendrait au terme prvu dans les statuts ou par simple
notification adresse par lun des associs.
Les avantages prsents par la SEP tiennent essentiellement la souplesse octroye dans
lorganisation de la structure et la possibilit de partager une gouvernance, des moyens
et le risque.
Si labsence de publicit empche de connatre prcisment les diffrentes SEP cres, la
jurisprudence laisse cependant apparatre des exemples de SEP cres pour la
participation en risques et trsorerie au financement d'un projet de promotion
immobilire73 ou lexploitation et la vente dun domaine de 150 hectares74.
En revanche, le rgime des SEP en termes de responsabilit illimite ou dengagement
direct des associs ne permet pas de cantonner le risque dans une structure ddie, qui
pourrait tre amene faire faillite le cas chant en protgeant ses actionnaires. Le
risque de la SEP est port par les associs.
69

Cass. com., 12 octobre 1993, pourvoi n91-13966.


Cass. com., 15 janvier 1973, 71-11837.
71
Article 1844-1 alina 2 du code civil.
72
Cass. com., 4 fvrier 2014, pourvoi n13-13386
73
Cass. com., 24 octobre 2000, pourvoi n 98-18748.
74
Cass. 1re civ., 29 octobre 1990, pourvoi n87-16605.
70

Page 81

Le protocole de partenariat ou la socit en participation peuvent donc constituer une


modalit de coopration utile en matire de financement dun projet ou pour une
intervention ponctuelle et souple dans le cadre dune coopration entre oprateurs
relevant dune mme puissance publique, par exemple entre la Socit du Grand Paris et
Grand Paris Amnagement pour des oprations communes ou des cooprations
renforces en matire damnagement de quartiers de gare.
Un objet spcifique : la foncire publique
LEPFIF a rcemment cr une filiale ddie au portage foncier long terme avec la SEM
Plaine Commune Dveloppement et promeut le dveloppement de cette coopration avec
tous les amnageurs, dont Grand Paris Amnagement.
Le modle conomique de lEPFIF est aujourdhui fond sur leffet revolving des fonds
utiliss : les recettes issues de la cession des emprises foncires portes permettent de
financer lacquisition de nouveaux fonciers. Sa fiscalit ddie, la TSE, finance une dotation
initiale et a vocation terme diminuer pour ne plus couvrir que les frais de
fonctionnement de la structure et les frais financiers rsiduels, qui ne sont pas intgrs au
cot de revient du foncier port. Ce portage vise oprationnelle stend sur des dures
comprises entre 3 et 8 ans selon les sites. Ce modle prsente deux particularits :
-

lEPFIF nest en principe pas en risque, le foncier tant acquis dans le cadre de
conventions signes avec des collectivits (ou des EPA) qui sengagent racheter le
foncier lissue de la priode de portage son cot de revient (cot dacquisition +
cots dentretien et de gardiennage diminus des loyers ventuellement perus),

lEPFIF nest structurellement pas emprunteur, il nemprunte quen priode de


dmarrage dactivit, le temps que leffet revolving se mette en place (soit,
dans les prvisions de lEPFIF prsentes dans le rapport de prfiguration, jusquen
2022 ou 2025 selon les hypothses).

Les biens ncessitant un portage long terme (15 ans) ne relvent pas de ce modle. LEPFIF
a dvelopp un vhicule particulier pour rpondre ce cas de figure, lui permettant de
cantonner le risque et dy affecter un emprunt ddi.
Ce vhicule vise les biens rpondant aux deux conditions cumulatives suivantes :
-

tre situs sur des sites stratgiques destins tre fortement valoriss du fait de
laction de lEtat et des collectivits en matire de dinfrastructures de transport et
damnits urbaines, lide tant de se positionner en amont des volutions
majeures venir et de la valorisation globale des territoires concerns quelle va
induire de manire permettre terme la sortie doprations damnagement
quilibres grce des cots fonciers acceptables ;

gnrer un revenu rcurrent permettant de couvrir le remboursement de


lemprunt contract pour lacquisition ainsi que les frais de gestion.

Dans ce modle, lEPFIF est en risque (il dtient ainsi 85 % de la filiale cre avec Plaine
Commune Dveloppement) et ne sappuie sur la TSE que pour son apport en capital (avec
un effet de levier de 1 4 sur lemprunt). Pour limiter son risque, il cible avec attention les

Page 82

biens dont la rentabilit lui parat aprs analyse assure. Les biens sont revendus au
coactionnaire en fin de portage leur cot de revient, en intgrant une rmunration du
risque au profit de lEPFIF, dans le cadre de son projet damnagement.
Il sagit donc dun modle globalement intressant, qui rpond un besoin, cible des biens
prcis et permet de capter au profit de la puissance publique la plus-value foncire induite
par les investissements quelle a elle-mme conduits. Il ne permet pas pour autant de
procder du portage foncier en amont sur une zone tendue, sauf ce que tous les biens
soient rentables et offrent des perspectives scurisantes, ce qui est peu probable au vu de
la diversit des sites concerns par le future Grand Paris Amnagement (tissu industriel
dgrad ayant vocation muter)75.

Proposition n12 :
Encourager Grand Paris Amnagement nouer des cooprations oprationnelles
utiles avec les autres oprateurs de lEtat parties prenantes lacte
damnager (EPFIF, SGP, ANRU) : protocoles daccord voire socits en participation et
foncires publiques.

75

A titre dexemple, sur Gare Ardoines, le cot de revient du foncier port (37,8 M) stablit fin 2014
107% de sa valeur dacquisition (35,5 M) : les frais lis au portage des terrains (entretien,
gardiennage, gestion locative) sont suprieurs aux loyers encaisss.

Page 83

4 Les principes dun modle conomique quilibr pour


lamnagement
4.1

Le modle conomique de lamnagement

La question du modle conomique de lamnagement sapprhende travers deux


enjeux bien distincts : la notion dquilibre terminaison, structurel, et celle du besoin de
financement, conjoncturel.
Lquilibre conomique terminaison des oprations porte sur la capacit des recettes
futures dune opration (rsultant principalement du prix de cession du foncier amnag,
ou charges foncires) dquilibrer ou de dgager des marges bnficiaires au regard de
lensemble des dpenses engages au titre de lopration (essentiellement composes du
prix dacquisition du foncier non amnag ou rhabiliter, des tudes et procdures
menes ainsi que des travaux damnagement) ; le respect de cette condition dquilibre
fait partie des fondamentaux de lamnagement, suivie travers lvolution du bilan
prvisionnel, et pose le problme de la correcte valuation des dpenses et des recettes
ex ante ainsi que du pilotage du risque financier et oprationnel par la structure en charge
des oprations.
Le besoin de financement rsulte du dcalage, invitable, entre lengagement des
dpenses et la perception des recettes, comme toute activit conomique caractrise par
un cycle de production long, et qui suppose de mobiliser des moyens de financement
adapts. Cest la question du flux de trsorerie de lopration et de son besoin en fonds de
roulement.

Se pose ensuite la question du modle de loprateur, travers son bilan et son compte de
rsultat.
Sur lquilibre terminaison des oprations
Sagissant de lquilibre conomique terminaison des oprations et de la manire de
lapprhender, quelques termes clefs peuvent tre rappels.

Page 84

Est dite financement public une opration dont les recettes structurelles comprennent
des subventions et participations des diffrents niveaux de puissance publique. Cest le cas
notamment des oprations de rnovation urbaine, largement finances par lANRU et les
collectivits. Ce lest galement de la plupart des oprations de rparation urbaine, qui ne
sautoportent pas mais exigent des subventions dquilibre des collectivits publiques.
Cette situation se rencontre lorsque lcart entre le prix de cession des charges foncires
(qui dpend du march immobilier et donc de lattractivit des sites) et le prix
dacquisition du foncier (qui dpend de lattractivit du site mais galement de ltat initial
du terrain, bti ou non bti, de son niveau de pollution, de son statut, occup ou non, et
de sa situation au regard des rgles durbanisme en termes de constructibilit et de
destination) ne permet pas de couvrir lensemble des charges de lamnageur : tudes,
travaux, ingnierie interne, impts et taxes, communication et concertation. Cet cart est
galement fonction de lvolution de la densit du site, avant et aprs lopration
(lquilibre nest pas le mme selon que, pour 1 m de terrain acquis, lamnageur revend
1 m de terrain amnag, cas de lactivit, ou 3 m de droits construire, cas du
logement).
Que les recettes soient des cessions foncires et/ou des participations publiques aux
quipements lis lopration et/ou des subventions ad hoc, une opration
damnagement doit par principe tre quilibre terminaison (ou fin daffaire) : cela
signifie que les recettes escomptes couvrent les dpenses prvisionnelles, tant entendu
que, conformment la loi, les quipements primaires sont des dpenses hors bilan. Le
bilan prvisionnel terminaison, qui fait tat de ces prvisions, est une pice obligatoire
du dossier de ralisation de ZAC.
Est considre comme dficitaire une opration damnagement initialement quilibre,
c'est--dire au moment de lapprobation du dossier de ralisation et des modalits
prvisionnelles de financement, mais dont le droulement a modifi les conditions de
lquilibre initial en crant un cart entre les recettes perues et les dpenses ncessaires.
Ce constat est pos, le cas chant, ex post.
Une opration dficitaire peut tre sans financements publics, de mme quune opration
financements publics peut tre quilibre. Cette seconde notion se rapporte la gestion
du risque, la premire la ngociation du plan de financement et la faisabilit des
oprations.
Sagissant des dpenses qui peuvent tre mises la charge du bilan de lopration, le Code
de lurbanisme prvoit explicitement dans son article L311-4 que ne peut tre mis la
charge de l'amnageur de la zone que le cot des quipements publics raliser pour
rpondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions difier dans la
zone. Lorsque la capacit des quipements programms excde les besoins de l'opration,
seule la fraction du cot proportionnelle ces besoins peut tre mise la charge de
l'amnageur.
Ainsi, les quipements primaires, correspondant aux voiries et ouvrages structurants, qui
par dfinition desservent des territoires largis, ne peuvent tre mis la charge des
oprations (ou uniquement titre trs marginal) et doivent tre financs en dehors du
bilan.

Page 85

Sur le prfinancement du dcalage entre les dpenses et les recettes


Les oprations damnagement gnrent, par construction, un besoin de financement
conjoncturel, appel ici prfinancement. Ce besoin rsulte du dcalage temporel entre
dpenses (tudes et procdures, acquisitions foncires, travaux) et recettes commerciales
(vente des charges foncires aux promoteurs).
Il peut tre optimis et rduit (ralisation des dpenses au plus prs des recettes, portages
fonciers innovants par exemple) mais doit galement tre couvert, que ce soit par les
dotations ou le capital (public et/ou priv), les rserves propres de loprateur (soit les
marges nettes dgages sur des oprations termines) ou lemprunt.
Les frais financiers sont alors pris en compte dans le bilan de lopration et le capital est
rembours par les recettes encaisses lors de lavancement du projet.
Le prfinancement nest pas un dficit : la chane de production de terrains quips et
cessibles partir de terrains bruts ou recycler relve dune logique de production
industrielle et renvoie la notion de besoin en fonds de roulement (BFR).

Schma stylis du plan de trsorerie dune opration damnagement


Echancier des dpenses et recettes
120
100
80
60

Recettes

40

Dpenses

20

0
Anne 1

Anne 2

Anne 3

Anne 4

Anne 5

Situation de trsorerie
20
10

0
-10

Anne 1

Anne 2

Anne 3

Anne 4

Anne 5
Trsorerie
cumule

-20
-30
-40
-50
Source : mission de prfiguration

Les amnageurs sont structurellement en besoin de financement pour couvrir leurs stocks.
Lenjeu pour les amnageurs est dtre suffisamment capitaliss pour faire face ces
besoins. Dans son rapport de fvrier 2015 Les oprateurs publics locaux damnagement
en le-de-France : un avenir conforter , la Cour des comptes relevait ainsi quun ratio
acceptable dettes / fonds propres se situait entre 0 (absence dendettement) et 2,5
(emprunts quivalents 2,5 fois les fonds propres de la structure).

Page 86

Si lon considre en gnral quun bon ratio rapportant les dettes aux fonds
propres doit tre infrieur deux fois et demi et quil est moyen lorsquil se
situe entre deux et trois fois et demi, ces ratios sont trs dgrads pour de
nombreuses entreprises publiques locales. Il se situait plus de quatre fois en
2012 pour la Sadev 94, plus de cinq fois et demi pour la socit dconomie
mixte agir pour Bagneux (Semaba), dans les Hauts-de-Seine, plus de huit
fois pour la socit Squano, plus de onze fois pour Deltaville et plus de
treize fois pour la Semmassy.
Ces seuils sont retenus dans les dveloppements ultrieurs sur lanalyse du besoin de
financement de Grand Paris Amnagement.
Sur lquilibre conomique et financier de loprateur
Pour quilibrer ses comptes76, lamnageur doit sassurer que ses recettes couvrent bien
ses dpenses. Comme vu prcdemment, cette couverture peut tre dcale dans le
temps, les recettes (vente des terrains amnags) tant encaisses aprs la ralisation des
dpenses (tudes, achat du foncier, travaux damnagement, frais de fonctionnement).
De manire schmatique, deux natures de dpenses vont tre distingues :
-

les dpenses stockables (tudes, foncier, travaux, participation au programme des


quipements publics) qui vont tre neutralises dans lattente de leur contrepartie
de recettes ; elles nimpactent donc pas le rsultat de la structure lanne o elles
sont ralises ;

les dpenses non stockables (concertation et communication, taxes foncires,


assurance, frais de contentieux, frais financiers, entretien des terrains et du bti,
masse salariale des quipes oprationnelles et frais de structure), qui sont
comptabilises chaque anne et impactent donc le rsultat net de la structure.

Les recettes couvrent la fois les dpenses stockables et les dpenses non stockables.
Ainsi, si le bilan est quilibr terminaison, la structure le sera galement mais elle pourra
avoir connu une priode dficitaire dans un premier temps.

Dpenses

Recettes intercalaires

Oprations damnagement :
foncier, tudes, travaux

Stockables
(financs par lopration, recettes
venir)

Non stockables

Oprations damnagement :
frais de fonctionnement interne
et autres dpenses

=> dficit oprationnel si absence


de recette lanne n
(financs par lopration, recettes
venir)

76

La description qui suit concerne les tablissements publics, tels que les EPA et lAFTRP, soumis
linstruction gnrale M9-5 du 2 septembre 2002 et la circulaire interministrielle M9-4 du 4 octobre
1993.

Page 87

Lanalyse financire des comptes dun amnageur doit donc se faire dans la dure, en
regardant le total de ses rsultats passs et ses rsultats futurs attendus. Cest la notion de
plan pluriannuel damnagement mentionn larticle R321-14 du code de lurbanisme.
Deux indicateurs doivent tre regards en particulier :
-

le niveau de marge brute prvu terminaison sur les oprations, correspondant


aux recettes moins les dpenses stockables, cette marge ayant vocation financer
les dpenses non stockables ;

le montant annuel moyen de dpenses non stockables de ltablissement, moins


sujet variations que les dpenses stockables : les frais de structures, sils doivent
tre optimiss en fonction des besoins, prsentent une certaine stabilit
notamment pour les structures importantes, quand les dpenses dacquisitions
foncires et de travaux vont fortement varier tout au long de lopration.

Le rapprochement entre ces deux indicateurs permet dapprhender la rentabilit et la


soutenabilit de la structure. Ainsi, un taux de marge brute de 15% signifie que sur 100 de
recettes, 15 seront disponibles pour financer les dpenses non stockables.
De manire inverse, si la structure dpense 15 en frais non stockables en moyenne par an
et que le taux de marge brute moyen sur ses oprations slve 15%, elle doit raliser un
chiffre daffaires (production vendue) moyen de 100 par an pour les couvrir et assurer son
quilibre dans la dure. La dure, le chiffre daffaires prvisionnel terminaison et le taux
de marge brute dune opration permettent didentifier lintensit de sa participation la
couverture des frais de structures et des autres dpenses non stockables de
ltablissement.
En loccurrence, et sans prjuger du profil de chaque opration, il peut tre considr
quun taux de marge brute moyen infrieur 10%, voire 15%, est insuffisant pour couvrir
les frais non stockables dune structure damnagement, tandis quun taux suprieur
20% permet a priori de les couvrir sans risque. Lquilibre financier de loprateur sera plus
mme dtre atteint sil dispose doprations nombreuses, aux profils varis (pas
uniquement des oprations de rnovation urbaine par exemple, dont la marge brute est
faible compte-tenu du mode de calcul des subventions) et des stades davancement
divers (lobjectif tant de dgager un volume de chiffre daffaires annuel stable). Mme
thorique, cette observation milite dj pour la construction dun tablissement public
damnagement de lEtat la taille critique suffisante.
Le taux moyen de marge brute des trois tablissements tudis dans le cadre de cette
mission de prfiguration aux fins de leur rapprochement a fait lobjet dun examen, dont
les rsultats sont repris dans lanalyse infra du portefeuille doprations (cf.5.3.1). Ce point
est galement li la viabilit du futur tablissement et fait lobjet dun dveloppement
spcifique ce titre (cf. 5.4.2).

Page 88

4.2 Les stratgies pour amliorer lquilibre et rduire le besoin de


financement
4.2.1

Crer les conditions de lquilibre : la question de la densit

La Cour des comptes a relev dans son rapport de fvrier 2015 sur les oprateurs publics
locaux damnagement en Ile-de-France la trs forte diminution des crations de zones
damnagement concert (ZAC) depuis la crise conomique et financire de 2008-2009 :
de 90 ZAC nouvelles cres par an en moyenne dans les annes 1990, lIle-de-France est
passe 40 ZAC nouvelles crs par an dans les annes 2000 et une vingtaine par an
depuis 2008. Cette diminution du nombre doprations damnagement a entran celle
de la production de logements. Or, si la production diffuse, llot ou la parcelle, est
aujourdhui la principale source de construction de logements, elle ne permet pas de
rpondre aux trois dfis majeurs actuels :
-

la relance de la construction de logements, qui passe par la ralisation doprations


durbanisme de grande ampleur ;

le dveloppement durable lchelle de lamnagement (lutte contre ltalement


urbain, promotion des transports en commun et des mobilits douces, chauffage
urbain, gestion des dchets, gestion de leau) et linnovation avec lintgration
des nouveaux services urbains (rseaux intelligents, conciergeries, services la
personne), qui demande des chelles pertinentes dintervention, notamment
conomiques, et doit permettre la dmonstration du savoir-faire et de lingnierie
des entreprises franaises, qui comptent parmi les leaders mondiaux du secteur
conomique de la production de la ville durable et innovante ;

la prquation entre les programmes et le financement par les bilans dopration


des quipements publics de proximit, garants dune ville mixte inclusive et de la
cration de vritables quartiers de ville.

Le plan de mobilisation pour lamnagement et le logement en Ile-de-France prvoit pour


rpondre ces trois dfis le retour des oprations de volume, sur des primtres tendus,
au sein desquels une intensit urbaine sera recherche.
A cet gard, les rticences relatives la densit urbaine doivent tre dpasses. Souvent
confondue avec des hauteurs importantes de btiments ou des formes urbaines parfois
dates (urbanisme de dalle , sparation des flux, mono-fonctionnalit, uniformit
sociale, rapport insuffisant la nature), la densit est parfois perue, tort, comme
facteur de sous-qualit urbaine. Lanalyse des densits relles, dans des quartiers
existants, montre que cest loin dtre le cas et que la densit peut tre corrle la
qualit de vie. Les zones durbanisation prioritaire (ZUP) des annes 1960 et 1970, souvent
contestes et qui constituent aujourdhui pour beaucoup les quartiers de la politique de la
ville, prsentent ainsi des densits faibles alors que des quartiers de centralit urbaine
attractifs et apprcis prsentent des densits plus leves.

Page 89

Densit et formes urbaines

Or, la densit est la contrepartie ncessaire du dveloppement de loffre de transport.


Cest galement un moyen datteindre lobjectif dquilibre conomique des oprations en
optimisant la valorisation de sortie du foncier, qui est au cur de lamnagement.
Un des objectifs des oprations damnagement denvergure dont Grand Paris
Amnagement prendra linitiative devra consister articuler densit et qualit urbaine.
Cela ncessitera, pour tous les acteurs impliqus dans la construction des villes, un niveau
dexigence lev en termes de qualit architecturale et environnementale et un travail fin
sur la programmation et la convivialit des espaces publics et paysagers, pour que les
usagers puissent percevoir positivement la densit. Cest le mtier de lamnageur et des
professionnels qui laccompagnent.
Une attention particulire devra corrlativement tre porte lappropriation par les
populations des oprations damnagement. Il peut tre observ, notamment en zone
tendue, que des ractions hostiles des projets ne trouvent pas uniquement leur source
dans la densit urbaine, mais dans la consquence conomique, pour lhabitant local, de
ces oprations. Si quelques cas de spculation foncire et immobilire peuvent tre
rencontrs, les nouvelles oprations damnagement peuvent tre vcues comme des
instruments de relgation : se construisent au pied des logements occups par les
habitants des quipements publics financs avec leur impt mais ne leur tant pourtant
pas toujours destins, ainsi que dautres logements dont le prix de sortie leur sera
inaccessible, et organisera une chert du territoire entranant leur relgation de plus en
plus loin de la zone tendue. Ainsi, la question de linclusion du parcours rsidentiel local
dans la programmation de la future opration damnagement devient-elle centrale, de
sorte que lhabitant local puisse voir cette opration dense non seulement comme
agrable vivre (parce que durable, aimable, pratique, mixte) mais aussi comme
accessible son avenir et celui de ses enfants, sur place.

Page 90

Proposition n13 :
Exiger de Grand Paris Amnagement la mise en uvre dun modle conomique de
lamnagement oprationnel (hors oprations finances par lANRU) quilibr
terminaison sans subventions publiques. Conditionner lengagement des oprations
damnagement lengagement pralable des puissances publiques sur le
financement des infrastructures primaires. Favoriser la densit urbaine afin
doptimiser la prise en charge par le bilan des oprations damnagement du
financement des quipements publics de proximit (coles, crches, gymnases).
4.2.2

Diminuer le besoin de prfinancement

Loptimisation du prfinancement des oprations consiste en premier lieu le diminuer.


Quelles que soient les modalits mises en place pour rpondre ce besoin de
prfinancement, loprateur doit dabord sengager le limiter.
Cette dimension recouvre en particulier trois modes de faire dvelopper, ct de la
pratique du juste temps consistant dcaler les dpenses au plus prs de larrive
des recettes, voire aprs quand cest possible :
-

limiter le poids des acquisitions foncires en adaptant la stratgie foncire pour


privilgier leffet de levier de linvestissement public sur les oprateurs et
investisseurs privs. Ici, lamnageur limite son intervention quelques secteurs
clefs et aux infrastructures secondaires et laisse le foncier muter au gr des
initiatives prives (avec participation des investisseurs privs aux dpenses
dquipements par le biais de la participation prvue larticle L311-4 du Code de
lurbanisme). Cette modalit suppose de rendre systmatique le cahier des
prescriptions architecturales et environnementales en ZAC pour tout permis de
construire, quel que soit le cessionnaire.
Lamnageur peut galement privilgier un dcoupage oprationnel en macro-lots
ds lengagement de lopration, ouvrant ainsi la possibilit de faire porter le
foncier des macro-lots par un co-amnageur ou un promoteur futur, qui
bnficiera dun prix prfrentiel raison de son acquisition lamont et non pas
laval du projet. Cette modalit suppose dadapter les procdures pour permettre
lamnagement des macro-lots au sein dune ZAC par un tiers amnageur ;

mettre en place un partenariat renforc et adapt aux enjeux du plan de


mobilisation pour lamnagement et le logement en Ile-de-France avec lEPFIF sur
les sites o lEtat prendra, via Grand Paris Amnagement ou dautres EPA,
linitiative doprations damnagement, sur les points suivants :
o viter que le besoin en fonds de roulement de lamnageur ne soit grev
par le portage du foncier, grce la mise en place de conventions de
portages fonciers sur des dures adaptes aux calendriers doprations qui
vont stendre sur plusieurs annes, comme lAFTRP a pu le faire (et
continue de le faire) pour les EPA des villes nouvelles, voire la mise en
place davances foncires (cf. 3.1.2) ;
o tudier la possibilit de dissocier dans des parties de lopration le foncier
et le bti, en recherchant les formules innovantes (baux construction,
emphytoses, autres) ;

Page 91

o mettre en place des outils adapts de portage amont l o il est possible de


sappuyer sur une logique investisseur (effet de levier de lemprunt pour
financer un bien gnrant un revenu) en anticipation de lintervention de
lamnageur de manire capter la plus-value foncire au bnfice de
lamnagement et de la puissance publique77 ;
o tudier lopportunit dinclure les emprises foncires publiques de lEtat et
des collectivits, situes dans les primtres concerns, parmi les parcelles
possiblement portes par lEPFIF (au mme titre que des emprises
foncires prives) ;
-

4.2.3

dvelopper les partenariats avec les grands propritaires fonciers, avec des clauses
de retour meilleure fortune (cf. 3.1.3) ou la constitution de socits foncires
communes permettant de partager le portage du foncier (cf. 3.2.4).
Privilgier les alternatives lemprunt

Si le prfinancement dune opration damnagement est ncessaire en raison du


dcalage entre les dpenses et les recettes inhrent au cycle long de production de
lamnagement, le recours lemprunt ne peut tre privilgi dans un contexte de
limitation, voire de diminution de lendettement des administrations publiques. Dautres
pistes doivent par consquent tre prioritairement explores.
Ainsi, les orientations structurantes suivantes relatives au modle de prfinancement des
oprations damnagement peuvent tre dgages :
-

rduction des besoins de financement des oprations, notamment par une action
sur le foncier dont lacquisition par lamnageur doit tre retarde pour se
rapprocher de la cession des charges foncires (voir supra) ;
Tous les montages permettant dviter de payer le foncier au dbut des oprations
seront dvelopps : portage foncier par lEPFIF ou par une foncire publique avec
un dstockage par phase oprationnelle, ngociation amont avec les futurs
acqureurs de charges foncires (macro-lots par exemple) en vue dune acquisition
anticipe du foncier, absence dacquisition foncire et limitation de lintervention
de lamnageur aux espaces publics, etc.

quand cest possible, portage du prfinancement des nouvelles oprations par le


rsultat dgag sur les anciennes oprations ou celles trs avances ;
Ces modalits de prfinancement des oprations damnagement nouvelles
correspondent au modle conomique applicable jusqu prsent lAFTRP,
tablissement mature disposant de fonds propres et dun chanage de
trsorerie recettes/dpenses permettant un endettement marginal (2,9 M au 31
dcembre 2014 pour 196 M de stocks). Si ce modle doit demeurer au
fondement du futur Grand Paris Amnagement, il pourrait devoir tre inflchi au
regard des oprations qui composeront son portefeuille lissue de sa constitution
et dans le cas dune croissance forte doprations nouvelles en initiative propre
lances sous OIN ou hors OIN la demande de lEtat. Il convient sur ce point de

77

Ce point fait rfrence aux enjeux dune politique foncire long terme, dveloppe notamment dans
le cadre du projet de filiale entre lEPA-ORSA et lEPFIF. Cf. 3.2.4.

Page 92

rappeler que le Gouvernement examine actuellement 20 sites sur 63 communes


dIle-de-France reprsentant 71 oprations damnagement gnrant 143 000
logements ; si mme une seule partie de ces oprations tait in fine retenue, et
une partie dentre elles in fine dvolue la prise dinitiatives par Grand Paris
Amnagement, ce que le prsent rapport tente dapprcier et de mesurer y
compris en termes financiers, cette monte en charge pourra difficilement reposer
sur les seules marges brutes dj dgages. Cet objectif devra cependant tre
poursuivi par Grand Paris Amnagement et ses tutelles, dans le pilotage des
oprations ralises par ltablissement.
-

dotation en capital complmentaire au nouvel tablissement, dimensionner en


fonction du volume et de la soutenabilit de son portefeuille de nouvelles
oprations ;

par drogation, et sur validation exprs de lEtat, recours des capitaux extrieurs
via la mise en place de filiales, socits publiques de territoire avec les seules
collectivits (SPLA-IN, cf. 3.2.3) ou associant des oprateurs privs dans des
structures de type SEMOP : lEtat valide dans cette hypothse la mise en place
dune socit sur la base dun projet, dun bilan prvisionnel, dune analyse et
dune contractualisation des risques, dune gouvernance partage et de conditions
scurises de dissolution de la structure ;
Ces socits filiales (cf. 3.2.3) bnficieront le cas chant dun personnel mis
disposition par Grand Paris Amnagement et pourront tre finances
principalement par des dotations et avances en compte courant dassocis
rduisant ou supprimant lemprunt ; Grand Paris Amnagement et sa tutelle
devront conserver le contrle et la matrise des effectifs et de lendettement
consolid.

limitation du recours lendettement, qui devient rsiduel , avec un appel


privilgi aux produits comptitifs mais sains du march bancaire et/ou scuriss
de la CDC (prts GAIA), voire de la BEI, notamment dans le cadre dun ventuel
margement au plan Juncker .
Il peut tre not sur ce point, dune part, que la situation financire actuelle
thorique dun Grand Paris Amnagement runissant trois tablissements lui
permettrait denvisager par exemple un volume demprunt de 200 M (soit un
ratio dette / fonds propres consolids des trois tablissements de 1,3) sans
dpasser le seuil maximal de 2,5 indiqu par la Cour de comptes (cf. supra) et,
dautre part, quune part de lactivit de Grand Paris Amnagement, quand elle est
concurrentielle et distingue comme telle (cf. 2.3.2), pourrait tre regarde
comme ressortissant au secteur marchand et ne pas relever du primtre de la
dette des administrations publiques au sens maastrichtien78.
Il convient de relever que les emprunts souscrits par Grand Paris Amnagement
nauraient vocation qu prfinancer les dpenses dacquisitions foncires et de
travaux, les tudes et les dpenses non stockables tant portes sur fonds propres.

78

Cette problmatique a t prsente lINSEE, en charge de ce classement, loccasion de


llaboration du prsent rapport. Une analyse approfondie est attendue en retour sur la base de
documents transmis.

Page 93

En amnagement public, lendettement, sil doit tre matris, est cependant


indispensable au financement des oprations : il ne peut tre tabou.
4.2.4

Amliorer les modalits dengagement des oprations et le pilotage du risque

Des procdures internes et externes, associant les tutelles ministrielles, doivent tre
mises en place afin de garantir les conditions dquilibre des oprations ab initio et de
piloter par la suite le risque de lamnageur.
Au dmarrage des oprations
Il convient de distinguer entre les oprations ralises en concession damnagement (cf.
point 2.3.2) et celles ralises en initiative propre (cf. point 2.3.3-).
En concession damnagement

Dans ce cas de figure, lamnageur engage sa responsabilit sur un bilan, ngoci avec la
collectivit concdante la signature du trait de concession. Des clauses de partage du
risque (pollution, archologie, foncier) ainsi que des clauses de retour meilleure fortune
(partage du rsultat en cas dexcdent) peuvent tre prvues dans le trait.
Le financement des dpenses primaires est assur hors bilan par la collectivit concdante
ou, en fonction de leurs comptences respectives, par les autres niveaux de puissance
publique, avec qui elle va ngocier. La participation de lamnageur, au travers du bilan de
lopration, au programme des quipements publics, a t fixe ds la signature du trait
de concession, donc en amont de son intervention.
Ainsi, en trait de concession, les grands quilibres du bilan sont connus et arrts ds
lengagement de lamnageur. Son risque est donc circonscrit au droulement effectif de
lopration (volution du march immobilier, risques techniques, etc.).
Lenjeu pour ltablissement comme pour la tutelle est dans ce cas de sassurer que le
bilan initial a t tabli avec toutes les mesures de srieux et de prudence ncessaires et
que le contexte de la mise en concurrence na pas amen loprateur diminuer sa marge
brute au-del de lquilibre conomique.
Les traits de concession damnagement sont aujourdhui approuvs en conseil
dadministration et font lobjet dun examen au pralable en runion des administrateurs
dEtat ainsi quavec le contrleur gnral conomique et financier.
En initiative propre

En initiative propre, les conditions datteinte de lquilibre terminaison sont plus


incertaines ngocier, limplication financire ventuelle de la collectivit locale
dpendant du portage politique local du projet. A titre dexemple, la ville de Vitry-surSeine nentend pas participer au financement des quipements publics, voire lquilibre
du bilan de lopration des Ardoines relevant de lEPA-ORSA dans les mmes proportions
qua pu dcider de le faire la ville dIvry-sur-Seine pour lopration Ivry Confluence confie
la SADEV 94 (150 M de participations publiques sur un budget oprationnel de 726

Page 94

M79). Dans le premier cas, il sagit dune opration dinitiative Etat, que la ville soutient
activement mais dont elle considre quelle nest pas le porteur ; dans le second cas, il
sagit dune opration dinitiative communale, la commune tant lie son amnageur via
un trait de concession damnagement et la participation son capital.
Cest pourquoi il est propos danticiper ces discussions en cas dinitiative propre de Grand
Paris Amnagement, dans le cadre du contrat dintrt national pour lamnagement et le
logement (cf. 3.1.2), sans attendre ncessairement ltape du dossier de ralisation.
Pourront tre ainsi dclins lchelle de lopration envisage :
- les grands quilibres programmatiques et financiers ;
- les principes de financement du programme des quipements publics et les
modalits de mobilisation des terrains appartenant aux signataires de la
convention et ncessaires lopration ;
- les modalits partenariales de travail (choix de lurbaniste en chef et des
promoteurs, validation des tudes de projet, remise des quipements publics) ;
- les modalits de pilotage du projet et de portage du risque (comit de pilotage ad
hoc ou autre, modalits de participation des habitants, etc.).
Ces modalits de concertation et dengagements rciproques visent notamment
prvenir lapparition de situations o le programme des quipements publics, incluant
notamment dimportantes dpenses en matire dinfrastructures primaires ne pouvant
tre finances par lopration, ne fait pas lobjet dun accord entre les quatre niveaux de
puissance publique (Etat, rgion, dpartement et bloc communal) alors que
ltablissement se serait dores et dj engag hauteur de plusieurs dizaine de millions
deuros sur le projet80.
Grand Paris Amnagement devra sattacher mettre en exergue le lien entre choix urbains
et programmatiques dune part et impacts budgtaires et financiers dautre part
permettant ainsi de crer les conditions optimises darbitrage sur les projets. Lobjectif
recherch, dans un contexte budgtaire contraint pour lEtat comme pour les collectivits
locales, est de permettre le financement par le bilan de lopration damnagement des
quipements publics des nouveaux quartiers induits par lurbanisation nouvelle. En
dautres termes, il sagit dinverser un paradigme, en recherchant un excdent
conomique des oprations damnagement permettant dviter le financement dun
dficit par la puissance publique, voire mme de financer une partie des quipements
publics de proximit induits.
Cette approche soutenable suppose que ne pse pas sur le bilan conomique des
oprations le poids dinvestissements quils nont pas supporter. Il est rappel ce titre
quil ressort du code de lurbanisme (cf. 4.1) que les grandes infrastructures primaires et
79

Source : compte rendu de la sance du conseil municipal du 18 dcembre 2014.


A titre dexemple, fin 2014, le montant des engagements pris sur lopration des Ardoines relevant de
linitiative de lEPA-ORSA slevait 15,1 M, auxquels il convient dajouter 69 M de foncier
oprationnel acquis par lEPFIF pour le compte de loprateur - dont 23 M que lEPA ne peut reprendre
au titre de la ZAC - ainsi quune partie du dficit courant cumul de lEPA qui slve - 11 M fin
2014.
80

Page 95

de transports, pour la part ne bnficiant pas spcifiquement aux habitants et usagers du


territoire amnag, relvent de la politique dinvestissement de la puissance publique
finance par celle-ci en tant que facteurs de retours socio-conomiques dpassant les
bilans doprations. Ces dpenses doivent donc tre finances en dehors des bilans et faire
lobjet dune dcision dengagement par les puissances publiques concernes
pralablement au lancement des oprations damnagement.
Le contrat dintrt national, en OIN ou hors OIN, permettra de convenir, pour lensemble
des partenaires, des principaux lments de programme ainsi que des principaux lments
financiers en matire de financement des quipements publics, en particulier sagissant
des quipements primaires et de superstructure. Cette anticipation du programme des
quipements publics permettra dclairer la dcision dengagement dune opration en
initiative, de scuriser la prise de risque et damliorer les conditions de sortie des
oprations.
Au-del, Grand Paris Amnagement gagnera dgager une doctrine claire sagissant :
-

de la programmation, notamment sur la rpartition entre habitat et activit


conomique (la programmation conomique reprsentant un enjeu financier
majeur pour le modle conomique des collectivits), ainsi quentre accession
libre, accession sociale ou prix matriss et logements sociaux (ainsi que sur les
catgories de logement social quil souhaite voir dvelopper) ;

du financement des quipements publics induits par lurbanisation et relevant du


bilan (apport du foncier demprise a minima ou non, participation aux cots de
construction) ;

du montant de la marge brute attendue, qui lui permet de financer lensemble de


ses dpenses non stockables (ingnierie et frais de fonctionnement internes,
impts et taxes, communication et concertation, frais de contentieux, frais
financiers) ainsi que de couvrir son risque (cf. 4.1).

Pour en juger, Grand Paris Amnagement pourra utilement mettre en place un comit
dengagement issu de son organe dlibrant (conseil dadministration ou de surveillance),
auquel pourront tre nomms outre des reprsentants de lEtat et de collectivits locales,
des personnalits indpendantes. Ce comit dengagement sera appel se prononcer sur
ces diffrents aspects, permettant de conforter les dirigeants de ltablissement en
validant le cadre global de ngociation avec les collectivits.
Grand Paris Amnagement devra donc laborer les principes directeurs du montage
financier des oprations en initiative propre, de sorte quils puissent tre approuvs par un
comit dengagement et intgrs dans la ngociation avec les collectivits locales.

Page 96

Tout au long du droulement des oprations


Au-del des conditions dquilibre prvues au dmarrage dune opration, le pilotage et la
matrise du risque passent par le suivi de lvolution de son bilan tout au long de son
droulement.
La production systmatique dun plan pluriannuel damnagement (PPA), prvu par
larticle R321-14 du code de lurbanisme81 pour les EPA, actualis chaque anne, va dans
ce sens. Elle suppose que lamnageur tablisse annuellement des prvisions fin
daffaires (PFA) et les analyse en vue de procder le cas chant des arbitrages.
Cest aujourdhui le cas lAFTRP, dont les PFA, dtailles, sont tablies pour toutes les
oprations et rvises deux fois par an. Chaque oprationnel prsente ltat davancement
des oprations dont il a la charge ainsi que ses projections devant un comit des PFA
regroupant la direction gnrale, le directeur oprationnel concern et le directeur
financier. Ces runions donnent lieu ltablissement de comptes rendus nonant les
arbitrages oprs.
Dans une dmarche didentification claire des risques de la structure et de contrle
amlior par ses tutelles, indispensable dans le contexte de constitution dun nouvel
tablissement et de dveloppement doprations enjeux financiers grandissants, les PPA
devront faire lobjet dune transmission et dune prsentation rgulires et spcifiques la
gouvernance de Grand Paris Amnagement (conseil dadministration ou conseil de
surveillance). Couvrant lensemble des oprations menes (en initiative propre et en
concession, par lEPIC lui-mme et ses ventuelles filiales), ils devront notamment dtailler
et justifier les carts calendaires et financiers affectant les bilans prvisionnels dopration
initiaux (i.e. tablis lors de ladoption du dossier de ralisation). Ils devront par ailleurs
traduire et isoler limpact de ces modifications sur la trajectoire financire prvisionnelle
de ltablissement (rsultat, fonds de roulement, besoin en fonds de roulement et
trsorerie).
LAFTRP a en outre entam en 2014 une rforme de son organisation interne qui vise
lamlioration de sa comptitivit. Dans ce cadre, de nombreux chantiers ont t engags
visant amplifier la culture du rsultat et amliorer le pilotage par la performance :
engagement dune dmarche en vue de la certification des comptes, mise en place dun
poste ddi au contrle de gestion ayant vocation voluer une fois stabilis vers de
laudit interne, consultation en cours pour lacquisition dun logiciel de gestion de projet
ad hoc, cration et animation de tableaux de bords stratgiques, accroissement de la
polyvalence des quipes, organisation tendue vers la matrise des dlais et le respect des
temps passs, etc.

81

Larticle R321-14 du code de lurbanisme dispose : Le projet stratgique et oprationnel mentionn


l'article L. 321-18 comporte : () 2 Un document planifiant moyen terme, sous la forme d'un
programme prvisionnel d'amnagement (PPA), les actions, oprations et projets raliser, leur
localisation, l'chancier prvisionnel de leur ralisation ainsi que les perspectives financires leur
achvement. Le projet stratgique et oprationnel fait l'objet d'un bilan annuel permettant d'examiner
l'tat d'avancement des oprations et d'actualiser leurs perspectives financires. Il restera apprcier
si Grand Paris Amnagement doit adopter un projet stratgique et oprationnel, comme un EPA, ou,
plutt, un contrat dobjectifs avec lEtat, comme lAFTRP. Dans les deux cas, le PPA sera utile.

Page 97

Ce travail en cours doit tre poursuivi et amplifi. Il pourra sappuyer sur les meilleures
pratiques des deux tablissements concerns par le rapprochement, lEPA-ORSA et lEPA
Plaine de France.

Proposition n14 :
Placer la matrise des risques au cur des dcisions et de laction de Grand Paris
Amnagement. Apprcier et contenir le besoin en fonds de roulement des oprations.
Privilgier les alternatives lemprunt pour satisfaire les invitables besoins de
prfinancement. Justifier prcisment et prioriser temporellement les demandes
dendettement. Amliorer les modalits dengagement des oprations et le pilotage
des risques. Crer un comit dengagement issu de linstance dlibrative de lEPIC
(conseil dadministration ou de surveillance). Tendre lorganisation interne vers la
culture conomique et les stratgies de performance.

Page 98

5 Russir la fusion de lAFTRP et des EPA ORSA et Plaine de


France et la cration de Grand Paris Amnagement
5.1

Un primtre gographique pertinent

5.1.1

Les enjeux du rapprochement entre lAFTRP et des EPA

Renforcer lefficacit de laction publique


LEtat dispose dun nombre important doprateurs comptents dans le domaine de
lamnagement urbain en Ile-de-France (cf. 0). Ces tablissements sont confronts
plusieurs enjeux : institutionnel (la mise en place de la Mtropole du Grand Paris, des
tablissements publics territoriaux et des grandes intercommunalits), organisationnel (la
modernisation de laction publique, la fin de certains tablissements programme au
moment de leur cration), oprationnel (la complexit croissante des oprations menes)
et financiers (la rponse au besoin de financement des oprations, latteinte de lquilibre
conomique et financier de la structure).
Dans ce contexte, le rapprochement dtablissements au sein de Grand Paris
Amnagement tend dabord accrotre lefficacit et la performance du dispositif de
lamnagement en Ile-de-France en visant :
- une matrise accrue des comptences techniques ncessaires la gestion des
oprations par une mutualisation des expriences et des expertises prsentes au
sein de chaque tablissement ;
A titre dillustration, lAFTRP, du fait de sa taille, de la diversit de ses interventions
et de son antriorit, dispose en son sein :

dune comptence foncire reconnue, mise au service du mtier


damnageur et permettant la ralisation de lensemble des procdures
foncires et des ngociations dans des objectifs et des calendriers
compatibles avec les enjeux oprationnels ;

dune comptence en matire de relogement, pralable indispensable


toutes les oprations de rnovation urbaine ;

dune comptence en matire de gestion patrimoniale, lui permettant


dassurer la gestion des btiments et terrains pendant les priodes
intercalaires et de ragir, en cas doccupation illgale, dans des dlais
resserrs ;

dune comptence juridique spcialise en urbanisme oprationnel ;

dune comptence internalise en matire de dpollution des sols et de


comptences techniques en matire de travaux et de rseaux ;

dune connaissance fine du march immobilier de lIle-de-France, reposant


sur la cinquantaine doprations actives rparties sur le territoire rgional ;

Page 99

dune exprience prouve en matire de rnovation urbaine et de


dveloppement urbain, construite sur ses interventions ClichyMontfermeil, Garges-ls-Gonesse, Grigny, Villiers-le-Bel ou Poissy.

- latteinte dune taille critique permettant une visibilit renforce vis--vis :

des investisseurs et oprateurs privs, facteur de dynamisme commercial :


par la diversit de ses oprations et ltendue de son primtre
dintervention, Grand Paris Amnagement sera par exemple en mesure de
peser, dans le cadre dune ngociation commerciale globale, pour quun
promoteur immobilier prenne un risque conomique sur un site peu
attractif en contrepartie de la vente de charges foncires sur un site
lattractivit tablie, scurisant ainsi pour lamnageur la vente des charges
foncires ;

des autres grands oprateurs publics : la constitution dun acteur de taille


plus importante doit permettre dengager et soutenir des ngociations plus
rapides et fructueuses avec des autorits susceptibles dintervenir trs
structurellement sur les territoires (comme le Syndicat des transports dIlede-France) et des grands propritaires fonciers publics (RATP, SNCF, RFF,
APHP, EDF, etc.) qui peuvent aspirer bnficier dun interlocuteur central
pour envisager des cessions foncires, des cooprations oprationnelles,
voire des partenariats capitalistiques ; ce point est ressorti des auditions
organises dans le cadre de llaboration du prsent rapport comme
constituant une attente forte vis--vis de Grand Paris Amnagement ;

- un plan de charge plus large permettant de mieux amortir les variations dactivits
inhrentes aux contextes politique, technique et commercial des oprations
damnagement et de mieux quilibrer les profils doprations :

ainsi, lintgration dtablissements se situant des points critiques de leur


cycle de dveloppement (par exemple en dmarrage ou en fin dactivit)
au sein dune entit unique plus importante constitue un facteur de lissage
de leurs activits et permet une allocation optimise des moyens ;

par ailleurs, certains territoires tant plus attractifs ou prometteurs que


dautres, et les oprations damnagement dominante de
dveloppement conomique tant sur certains secteurs plus faciles et
rmunratrices que les oprations damnagement dominante de
logement, un oprateur global prsentera plus aisment un modle
conomique, un volume daffaires et une surface bilancielle garantissant sa
rentabilit et sa prennit ;

- une assise financire plus importante permettant la nouvelle structure de


rpondre dans des conditions plus favorables ses besoins de financement :
mutualisation des capitaux propres, de lendettement et de la trsorerie
notamment ;

Page 100

- une professionnalisation des modalits et des outils de pilotage du risque ainsi que
des procdures internes.
A titre dillustration galement, du fait de sa taille et de son anciennet, mais
galement de sa culture entrepreneuriale acquise dans le champ concurrentiel,
lAFTRP a pu dvelopper un dispositif de suivi des bilans prvisionnels
terminaison intgrant des donnes physiques et financires, interfac avec son
systme comptable. Elle a par ailleurs obtenu en 2014 la double certification ISO
9001 et ISO 14001 pour lensemble de ses activits damnagement et pour sa
politique de dveloppement durable. Elle a galement entam une dmarche de
certification indpendante de ses comptes.
Ces logiques defficience et de taille critique ont dj prsid au rapprochement entre
lEtablissement public foncier dIle-de-France et les tablissements publics fonciers des
Yvelines, des Hauts-de-Seine et du Val dOise, dcid sous la forme dune fusion par la loi
MAPTAM du 24 janvier 2014. Cette fusion sera mise en uvre avant le 31 dcembre 2015
selon la feuille de route propose par M. Gilles Bouvelot, directeur gnral de lEPF Ile-deFrance, dans son rapport de prfiguration du 31 mars 2014.
Lenjeu du rapprochement entre lAFTRP et des EPA apparat donc comme tant autant
celui de la mutualisation que celui de la constitution dun outil dot dune comptence
globale en amnagement oprationnel et dune assise financire importante, mme de
rpondre la complexit croissante des oprations et, singulirement, des oprations
menes par les tablissements concerns par le rapprochement.
Garantir la coordination des oprateurs publics
Le rapprochement de lAFTRP avec des EPA vise accrotre la cohrence de lintervention
des oprateurs damnagement de lEtat sur les territoires franciliens.
Il apparat tout dabord que certains acteurs de lamnagement peuvent parfois signorer,
voire se concurrencer entre eux. Sur le primtre territorial de lEPA-ORSA, celui-ci et
lAFTRP interviennent paralllement sur les communes dIvry-sur-Seine (lAFTRP y
amnage la ZAC du Plateau, lEPA-ORSA va raliser la ZAC Ivry Gagarine) et de Vitry-surSeine (o lAFTRP amnage la ZAC multisites, lEPA-ORSA ralisant lopration des
Ardoines) tandis que sur le primtre de lEPA Plaine de France, les oprations majeures
de lAFTRP (Arolians, rnovation de Paris Nord II, Villiers-le-Bel) et de lEPA Plaine de
France (Triangle de Gonesse, le Bourget) sont interdpendantes.
Limbrication de ces projets et lintrt, par exemple sagissant du nord de lIle-de-France,
dun pilotage global des oprations, au bnfice des fonctions urbaines et ne serait-ce que
pour grer au mieux leur commercialisation, mritent dtre souligns.
Au-del de la rationalisation des outils de lEtat ddis lamnagement, le
rapprochement propos doit permettre de renforcer la cohrence globale de laction
entre oprateurs publics. Au premier rang de ceux-ci se trouvent trois tablissements
publics ayant prioritairement vocation agir en concertation avec le futur Grand Paris

Page 101

Amnagement, au sein dun ensemble dj dnomm pack public de lamnagement en


Ile-de-France 82 : la SGP, lEPFIF et lANRU.

Lmergence de Grand Paris Amnagement doit en effet sinscrire dans un objectif de


rpartition claire des rles, de complmentarit et de coopration entre ces acteurs. Elle
garantit la cohrence et lefficacit de laction de lEtat : par la vision densemble de son
action en matire damnagement, via un oprateur de rfrence, et par la
complmentarit de ses oprateurs dont les cooprations peuvent sorganiser partir du
moment o ils ne sont pas par ailleurs en concurrence.
5.1.2

La fusion prconise entre lAFTRP, lEPA-ORSA et lEPA Plaine de France

Le scnario propos est que Grand Paris Amnagement devienne progressivement


loprateur damnagement de rfrence de lEtat lchelle rgionale.
Ce scnario se traduit par :
-

une spcialisation accrue des grands oprateurs de lEtat en Ile-de-France sur leur
cur de mtier : lEPFIF sur le portage foncier, la SGP sur la ralisation des
infrastructures de transport et des gares, Grand Paris Amnagement sur
lamnagement urbain fonction conomique comme dhabitat, ADP sur la
gestion et le dveloppement des zones aroportuaires ;

une rationalisation des tablissements publics damnagement de lEtat existants


dchelle rgionale, selon des trajectoires adaptes, avec la fusion de lEPA-ORSA
et lEPA-Plaine de France avec lAFTRP au sein de Grand Paris Amnagement.

Les tablissements rapprocher


Parmi les EPA de rayonnement rgional (cf. 0), lEtat a dcid du rapprochement avec deux
des EPA situs, en tout ou partie, dans le primtre de la future Mtropole du Grand Paris.
LEPA-ORSA et lEPA Plaine de France ont lun et lautre rempli, dans le contexte qui leur
tait donn, les tches qui leur taient assignes, permettant de faire merger de
nombreux projets. Leur situation financire est en revanche tendue et des incertitudes
fortes psent sur leurs perspectives.
LEPA ORSA, cr en 2007, met en uvre quatre secteurs dOIN et rencontre des
difficults importantes pour finaliser le plan de financement des quipements publics de
lopration damnagement des Ardoines. La ngociation du programme des quipements
82

Cette terminologie est emprunte M. Philippe Yvin, prsident du directoire de la Socit du Grand
Paris

Page 102

publics (PEP) conditionne la ralisation mme de lopration, qui occupe aujourdhui 50%
des quipes oprationnelles et reprsente 63% du chiffre daffaires venir de la structure
(sur la base des oprations lances la date du prsent rapport). Cette situation a conduit
lEtat et ltablissement sinterroger sur le modle dintervention et de dveloppement
de lEPA dans un contexte financier trs contraint. Grand Paris Amnagement sera
confront des difficults similaires en cas de reprise de lopration si cette question ne
trouve pas cette occasion une rponse adapte.
LEPA Plaine de France, cr en 2002, est confront deux difficults amenant lEtat et
ltablissement sinterroger sur ses capacits daction venir :
-

la forte diminution de sa subvention annuelle de fonctionnement de lingnierie


stratgique dnomme dans ce rapport ingnierie du dveloppement territorial
(de 4 M prvus initialement 2,2 M verss en 2014),

les incertitudes sur les capacits du march absorber les niveaux de charges
foncires des oprations damnagement de Louvres-Puiseux et du Triangle de
Gonesse, qui conditionnent lquilibre de ces oprations reprsentant 95% du
chiffre daffaires prvisionnel de lEPA (sur la base des oprations lances la date
du prsent rapport).

La dpendance de ces deux EPA vis--vis de grandes oprations plus difficiles et


incertaines quil en tait jug au moment de leur cration les interpelle ainsi que la tutelle
et a conduit lEtat privilgier un scnario de rapprochement avec une structure dont
lassise financire et oprationnelle pourrait permettre de mieux absorber de telles
oprations.
Oprateurs
AFTRP

Chiffre d'affaires
restant raliser

Chiffre d'affaires restant raliser


sur les 2 plus importantes oprations de chaque oprateur

1 140 M

27%

Neuilly-sur-Marne (TCA) et Arolians (initiative propre)

Plaine de France

818 M

95%

Louvres Puiseux et Triangle de Gonesse (initiative propre)

EPA-ORSA

673 M

63%

Les Ardoines : Seine Gare Vitry et Gare Ardoines (initiative propre)

2 631 M

57%

Total

Source : donnes communiques par les oprateurs, revues par Mercury Consultants.

Le choix dadosser lAFTRP, travers la cration de Grand Paris Amnagement, ces deux
EPA sexplique, outre la taille et les comptences dveloppes par lagence prsentes
supra (cf. 5.1.1), par deux spcificits de lAFTRP :
-

son antriorit, qui fait de lagence, cre en 1962, loprateur historique de lEtat
en Ile-de-France ; ce rle a fait de lagence le soutien logistique et financier de la
cration des tablissements publics damnagement par lEtat en Ile-de-France
(apports en numraire lEPAMSA, lEPA Plaine de France et lEPA-ORSA, hauteur
de 10 M chacun lors de leur cration), de la prfiguration de ces tablissements et
de lEPPS (premires embauches, gestion des moyens gnraux pendant la priode
dinstallation, amorce parfois des premires oprations) mais galement de
lextinction des Villes Nouvelles (reprise dune partie des quipes et oprations de
St Quentin-en-Yvelines, intgration de lEPEVRY, de lEPA du Val de Reuil) ;

Page 103

son mode de gestion, trs entrepreneurial du fait de son positionnement dans le


secteur concurrentiel : plus de 80 % de son chiffre daffaires est actuellement
ralis dans ce secteur et elle ne peroit aucune subvention de fonctionnement.

Les modalits du rapprochement : le choix de la fusion


Le rapprochement entre lAFTRP et les EPA ORSA et Plaine de France serait susceptible de
prendre (au moins) quatre formes diffrentes.
La coordination

La coordination consiste mettre les trois tablissements concerns en rseau. Dans ce


scnario, les trois tablissements conservent leurs identits juridiques respectives et font
progressivement converger des stratgies dintervention et des bonnes pratiques. Anim
par le plus gnraliste et important dentre eux, lAFTRP transforme en Grand Paris
Amnagement, le rseau permet une mutualisation de type professionnel mais non
fonctionnel ni structurel. Il a pour avantage de prserver les gouvernances locales et de
limiter lingnierie administrative, mais ne confre pas au rapprochement les vertus
attendues en termes de taille critique, de force dintervention et, terme, dconomies de
structures et de comptitivit nouvelle.
La mutualisation

La mutualisation vise constituer pour les trois tablissements des fonctions supports
communes. Suivant cette option, les trois tablissements conservent galement leurs
identits juridiques respectives, mais constituent entre elles un groupement dintrt
conomique (GIE) de moyens qui sert chacun deux des prestations de fonctionnement :
des fonctions de veille et de conseil juridiques, dassistance foncire, daudit et de suivi des
certifications de la qualit, dachats de fonctionnement, dacquisitions logicielles et
matrielles informatiques et dexploitation et de maintenance de systmes dinformation,
de moyens et de supports de communication Le GIE facture ses membres les
prestations quil leur sert, prix cotant. Ce scnario prsente un intrt vident en
termes de mutualisation des fonctions supports. Il ne rpond pas cependant lobjectif de
taille critique prsent supra. Il suppose, par ailleurs, pour tre efficace, une identit de
gestion qui nexiste pas aujourdhui ( titre dexemple, une fonction commune
ressources humaines a peu dintrt si les statuts et les avantages sociaux diffrent).
La fdration

La fdration permet de conserver chaque tablissement sa gouvernance (notamment


travers le maintien de conseils dadministration distincts) mais de regrouper les oprations
et les services de chaque tablissement au sein dun ensemble commun aux diffrentes
structures et plac sous une mme direction gnrale. Cette solution a t retenue par
lEtat pour lorganisation de deux EPA franciliens : EPA Marne pour Marne-la-Valle
constitu de trois secteurs ( Porte de Paris , Val Maubue et Val de Bussy ) et EPA
France pour un quatrime secteur ( Val dEurope , issu de la convention signe entre
l'Etat, la rgion Ile-de-France, le dpartement de Seine-et-Marne, la RATP et la Walt Disney
Company autour des parcs de loisirs d'Euro Disney). Cette solution ne peut tre carte
par principe, puisquelle apporte presque tous les avantages structurels dun
rapprochement pouss, mais elle prsente les inconvnients, surtout au-del de deux
tablissements, dune complexit dans lanimation de la gouvernance, dun

Page 104

affaiblissement de limage travers des marques qui demeurent indpendantes et dune


incertitude quant leffet de levier attendu dune taille critique de loprateur dans ses
relations avec dautres oprateurs, privs et publics.
Lintgration

Lintgration suppose une fusion juridique complte des gouvernances, des structures et
des oprations des trois tablissements entre eux. Cette solution avait t retenue par
lEtat en 2010 pour runir lEPAD cre en 1958 et lEPASA cr en 1999 dans le but de
constituer lEPA La Dfense - Seine Arche (EPADESA). Elle maximise les effets attendus
dun rapprochement, dont elle reprsente la version la plus simple, la plus complte et la
plus efficace. Elle peut cependant se heurter deux limites : une rticence des collectivits
concernes dont certaines peuvent demander a minima la reconstitution dune forme de
gouvernance locale de proximit ( comit de territoire, voire groupement dintrt
public) ; et une perte dune partie de sa pertinence en cas de filialisations territoriales
ultrieures par la cration dentreprises communes avec ces collectivits (mme si la
filialisation peut ne concerner que des activits oprationnelles, sans fonction support).
Leffet de levier de lintgration tant cependant le plus important des quatre formes de
rapprochement, ce scnario a t privilgi dans le prsent rapport.
Le rapprochement sous la forme dune fusion doit permettre lEtat doptimiser le plan de
charge de la structure, de mutualiser les risques et le portage financiers lis aux grandes
oprations et den amliorer le pilotage stratgique.
Proposition n15 :
Fusionner lAFTRP et les EPA ORSA et Plaine de France au sein de Grand Paris
Amnagement pour renforcer et garantir laction publique et donner Grand Paris
Amnagement la taille critique et lassise ncessaire une action dmultiplie.
5.1.3

Une rflexion utile sur un avenir commun avec dautres EPA

Mutualiser des moyens de fonctionnement


Une fois Grand Paris Amnagement install et le rapprochement opr, la structure
tudiera avec les autres EPA dIle-de-France la possibilit de mettre en place un ple
commun de comptence permettant de mutualiser certaines fonctions, ventuellement
sous la forme dun GIE (groupement dintrt conomique, structure notamment utilise
par les SPLA et les SEM pour mutualiser les fonctions support) adoss loprateur.
Ce ple de comptence pourrait assurer, entre autres, les services suivants :
-

ple dappui en urbanisme oprationnel, procdures foncires et pollution ;

gestion de la formation professionnelle et organisation de formations ddies en


intra ;

groupement de commandes pour des achats communs (chaque tablissement


grant ensuite son march) ;

accompagnement et suivi qualit, certification ;

Page 105

gestion dun intranet commun accueillant la veille juridique et documentaire


(centralisation des abonnements), ventuellement les offres demploi ;

animation de rencontres priodiques thmatiques (dveloppement conomique,


amnagement oprationnel, finances, achats, ressources humaines) ;

appui stratgique aux directeurs gnraux en lien avec la DHUP (analyse financire
comparative des tablissements et des oprations).

Lopportunit et la nature des services concerns devront faire lobjet dune analyse
partage avec les autres EPA dIle-de-France, sous lautorit des ministres de tutelle.
Cette dmarche doit permettre dchanger les bonnes pratiques et de faire des conomies
lchelle consolide des oprateurs, par ses rpercussions concrtes au sein de chaque
structure en termes financiers et/ou damlioration de la qualit du service cots
constants.
Anticiper des trajectoires futures
La mission de prfiguration de Grand Paris Amnagement dcide par le Gouvernement
vise proposer la transformation de lAFTRP en un nouvel tablissement, Grand Paris
Amnagement et recommander les voies dun rapprochement de Grand Paris
Amnagement avec les EPA Orly-Rungis-Seine-Amont et Plaine de France.
Elle ne saisit pas le prfigurateur de lvolution dautres EPA mais lui confie une mission
dans un contexte gnral quil est difficile dignorer et que les auditions conduites
loccasion de llaboration du prsent rapport ont pu rvler.
LEPA Snart na pas termin, loin sen faut, sa mission de ralisation de la ville nouvelle.
Dans le contexte de lvolution institutionnelle luvre en Ile-de-France qui repose sur
un Schma rgional de coopration intercommunale (SRCI) crant de nouvelles
intercommunalits tendues en Ile-de-France (dont une nouvelle intercommunalit
englobant les anciennes intercommunalits de Centre Essonne et Grigny, o intervient
historiquement lAFTRP, liquidatrice et continuatrice de lex EPEVRY, et celle de Snart,
principal territoire dintervention de lEPA ponyme), la question pourrait se poser terme
de la cohrence de deux tablissements publics damnagement de lEtat sur ce territoire.
De mme, un dbat entoure lavenir de lEPAMSA la faveur de lvolution institutionnelle
de lIle-de-France. Des discussions avec les collectivits sont engages par lEtat ce sujet.
La situation dEPAMARNE - EPAFRANCE est diffrente : dune part, les accords de lEtat
avec Disney demandent le maintien dune prsence forte de lEtat ; dautre part, des
demandes peuvent se manifester pour de nouveaux secteurs dintervention de lEtat,
mme si, terme, le retour au droit commun de la dcentralisation de secteurs actuels
dOIN pourrait se poser.
Il ne sagit nullement ici de prconiser des volutions avant lheure, mais de souligner deux
lments indissociables de la cration de Grand Paris Amnagement intgrant lAFTRP et
deux EPA existants pour mettre en uvre de secteurs dOIN existants ou nouveaux en Ilede-France : dune part, une OIN nat, vit, se transforme et disparat, de mme quun EPA sa
mission accomplie, ce qui est plutt un signe de succs que celui dun chec ; dautre part,

Page 106

une structure dadossement et de mutualisation de ces OIN et EPA est trs utile dans ce
contexte, et protectrice des intrts de lEtat comme des salaris de chacune des
structures. Ce quoi pourra prtendre ventuellement Grand Paris Amnagement, si lEtat
en dcide.
Proposition n16 :
Etudier des pistes de mutualisation des fonctions supports entre Grand Paris
Amnagement et dautres EPA, par voie conventionnelle ou via un GIE. Examiner le
moment venu des trajectoires ultrieures dvolution dautres EPA, en fonction des
situations locales.

5.2

Trois tablissements aux situations diffrentes mais compatibles

Les trois tablissements concerns par le rapprochement au sein de Grand Paris


Amnagement sont ci-aprs prsents sous langle juridique et institutionnel, sous langle
financier et sous celui des effectifs et de lorganisation.
5.2.1

Des statuts convergents

LAFTRP, lEPA Plaine de France et lEPA-ORSA sont des tablissements publics caractre
industriel et commercial (EPIC). Sils relvent tous trois du titre II du code de lurbanisme,
ils se distinguent toutefois dans leur nature : lEPA Plaine de France et lEPA-ORSA sont des
tablissements publics damnagement prsents aux articles L 321-14 et suivants, tandis
que lAFTRP est un tablissement sui generis, qui relve des articles L 321-29 et suivants.
LAFTRP et lEPA-ORSA ont t crs pour une dure indtermine, respectivement en
1962 et en 2007 ; lEPA Plaine de France la t en 2002 pour une dure de quinze ans, soit
jusquen 2017.
Leurs missions respectives sont dfinies :
- par leurs statuts, de nature rglementaire ;
- par les dispositions de nature lgislative introduites dans le code de lurbanisme
par lordonnance du 8 dcembre 201183 relative aux tablissements publics
fonciers, aux tablissements publics damnagement de lEtat et lAgence
foncire et technique de la rgion parisienne.
Le tableau ci-dessous rsume les missions des trois tablissements. LAFTRP a un domaine
dintervention plus large que les EPA : elle est autorise exercer toutes les missions qui
leur sont dvolues par le code de lurbanisme, en plus des missions qui lui sont
spcifiquement attribues. Le dcret de transformation de lAFTRP en Grand Paris
Amnagement est attendu pour la fin du premier semestre 2015. Les missions de
ltablissement resteront celles prvues par larticle L321-29 du code de lurbanisme.

83

Les trois EPA tant antrieurs lordonnance du 8 septembre 2011, leurs statuts doivent tre mis en
conformit avec les dispositions lgislatives nouvelles. Cest notamment lobjet du futur dcret portant
statut de lAFTRP dont la publication est prvue lt 2015.

Page 107

MISSIONS
Code de l'urbanisme
Mission gnrale

AFTRP

EPA Plaine de France / EPA-ORSA

L321-29

L321-14

Conduire toute action de nature favoriser


lamnagement, le renouvellement et le
dveloppement urbains et durables du
territoire de la rgion dIle-de-France

Modalits
d'intervention

Conduire toute action de nature favoriser


lamnagement, le renouvellement urbain
et le dveloppement conomique de leur
territoire, dans le respect de la diversit des
fonctions urbaines, de la mixit sociale dans
l'habitat ainsi que de la protection de
l'environnement.
Intervention pour leur compte ou, par voie
de convention passe avec eux, pour celui de
l'Etat, des collectivits territoriales et de leurs
groupements ou d'un autre tablissement
public.

Dveloppement
conomique

Par voie de convention passe avec les


collectivits
territoriales
et
leurs
groupements ainsi qu'avec tout oprateur
conomique public ou priv, proposer une
stratgie de dveloppement conomique et
Possibilit dexercer les comptences
assurer sa coordination et sa mise en uvre.
dvolues aux tablissements publics
Ils peuvent galement assurer la promotion
d'amnagement, telles que dfinies l'article de leur territoire auprs des oprateurs
L. 321-14.
conomiques.

Restructuration
urbaine

Ralisation
d'oprations
immobilires,
acquisitions foncires, MOA dlgue de
l'EPARECA, gestion des subventions et aides
la rhabilitation de l'habitat priv, actions
d'insertion professionnelle et sociale.

Missions accessoires

Toutes missions prsentant un caractre


complmentaire et un intrt directement
utile aux missions principales en vue de
favoriser le dveloppement durable de leur
territoire.

Coproprits
Mener des oprations de requalification des dgrades (ORCOD et coproprits dgrades mentionnes
ORCOD-IN)
l'article L. 741-1 du code de la construction et
de l'habitation ou apporter son concours
l'EPFIF pour la ralisation d'oprations de
requalification des coproprits dgrades
d'intrt national (cf. L321-1-1 du code de
l'urbanisme).
Interventions
foncires but de
prservation

Afin de favoriser la protection et la mise en


valeur de l'environnement, lAFTRP peut
procder en rgion Ile-de-France, titre
secondaire, des acquisitions foncires
d'espaces naturels, agricoles ou forestiers
dont la prservation doit tre assure.

Interventions hors
Ile-de-France

Ralisation de missions de conseil et


d'expertise entrant dans le cadre de ses
comptences.

Statuts
Complments

Dcret du 25 avril 2002

Dcrets du 8 avril 2002 (Plaine de France)


et du 10 mai 2007 (ORSA)

Ralisation de :
a) Toutes interventions foncires et toutes
oprations immobilires
b) Toutes actions ou oprations
d'amnagement au sens de l'article L. 300-1
du code de l'urbanisme
c) Toutes tudes et tous ouvrages de

ORSA :
mener les tudes relatives aux enjeux
structurants et aux projets qui y sont lis ;
coordonner les projets des acteurs publics
concourant la ralisation de sa mission et
leur apporter les
concours de toute nature ncessaires leur

Page 108

MISSIONS

AFTRP

EPA Plaine de France / EPA-ORSA

btiment ou d'infrastructure lis aux actions mise en oeuvre ;


et oprations d'amnagement mentionnes raliser ou faire raliser des oprations, des
au "b)" en qualit de mandataire (loi MOP) quipements et des actions concourant
lamnagement au
sens de larticle L. 300-1 du code de
[Ces prcisions sont amenes disparatre
lurbanisme.
dans le projet de dcret transformant
Plaine de France :
lAFTRP en Grand Paris Amnagement].
- raliser les tudes ncessaires aux projets
des territoires,
- coordonner ces projets,
- s'assurer de l'quilibre du financement de
ces projets et y participer le cas chant sous
la forme de subventions aux MOA concerns.
MOA : matrise douvrage

Les deux EPA disposent dune mission spcifique dtudes et de coordination des projets
lies leur logique territoriale dintervention. Les statuts de lEPA Plaine de France
prsentent la particularit de prvoir la possibilit de verser des subventions pour
quilibrer des projets. En labsence de recettes propres, ces subventions sont donc
finances soit par la valorisation du foncier dapport de lEtat, soit par les subventions
dingnierie stratgique elles-mmes verses par les quatre niveaux de puissance
publique.
Les actions menes par les trois tablissements doivent par ailleurs rpondre aux objectifs
et conditions dfinis :
-

pour lAFTRP, par un contrat dobjectifs sign avec lEtat, pour la mise en uvre
dorientations stratgiques dfinies par lEtat84 ;

pour lEPA Plaine de France et lEPA-ORSA, par un projet stratgique et


oprationnel (PSO) approuv par leur conseil dadministration, qui tient compte
des orientations stratgiques de lEtat (OSE) 85.

Ils sont tous trois soumis au contrle gnral conomique et financier (CGEFi) ainsi que,
sur le plan comptable et budgtaire :
-

aux dispositions de larticle 219 du dcret n 2012-1246 du 7 novembre 2012


relatif la gestion budgtaire et comptable publique (GBCP) ;

aux dispositions de linstruction gnrale M9-5 du 2 septembre 200286 et de la


circulaire interministrielle M9-4 du 4 octobre 199387 ;

aux dispositions des circulaires annuelles de la Direction du Budget et de la


Direction Gnrale des Finances publiques relatives au cadre budgtaire et
comptable des oprateurs de lEtat et des tablissements publics nationaux.

Les trois tablissements doivent respecter le plafond demplois ngoci avec la tutelle et
fix lors de lapprobation du budget annuel. LAFTRP seule entre dans le champ de
contrl de la CIASSP (commission interministrielle d'audit des salaires du secteur public).
84

Article L.321-32 du code de lurbanisme. A noter : lAFTRP nen dispose plus depuis 2012.
Articles L.321-18 et suivants. A noter : lEtat na pas communiqu ses OSE aux deux EPA considrs.
86
Instruction budgtaire et comptable des Etablissements Publics Industriels et Commerciaux.
87
Instruction comptable (comptabilit analytique) des Etablissements publics damnagement.
85

Page 109

5.2.2

Des droits sociaux rapprocher

Hormis le ou les dirigeant(s) et le comptable public, respectivement nomms par dcret et


par arrt, les salaris des trois tablissements relvent du droit priv et du code du travail
(cf. 3.2.1). Les trois tablissements accueillent galement des fonctionnaires dtachs de
leur administration dorigine, sur des dures dfinies.
Statuts des personnel, classification et rmunrations
LAFTRP et lEPA Plaine de France disposent dun statut du personnel propre, approuv en
conseil dadministration. LEPA-ORSA est rattach depuis le 1er janvier 2015 la
convention collective de la promotion immobilire et son statut du personnel a t
modifi en octobre 2014 pour en tenir compte.
Dans ce cadre, chaque tablissement dispose dune grille de classification.
-

LAFTRP dispose dune grille de classification propre dont la dernire mise jour
date davril 2015. Cette grille de classification des emplois et des salaires est
compose de 7 classes et 17 niveaux pour lesquels seule une rmunration
minimale est dfinie.

LEPA Plaine de France dispose galement dune grille de classification propre dont
la dernire mise jour date de janvier 2014. Cette grille de classification est
compose de 4 classes et 11 niveaux pour lesquels sont dfinis un minimum et un
maximum de rmunration.

LEPA ORSA a repris la grille de la convention collective de la promotion


immobilire, qui a t dcline pour sadapter aux mtiers de lEPA. Cette grille de
classification est compose de 5 classes et 12 niveaux pour lesquels seule une
rmunration minimale est dfinie.

Les trois grilles sont cohrentes et pourront tre rapproches sans difficults prvisibles.
La grille de classification de lAFTRP est plus dtaille pour les cadres que celles des deux
EPA. Le choix dune grille propre, plutt quissue dune convention collective de branche,
pourrait tre privilgi. La rfrence celle de lAFTRP, issue dun accord social plus
formalis compte tenu de ce que le dispositif dinstances reprsentatives du personnel est
plus dvelopp dans un tablissement qui compte plus de 50 salaris, pourrait tre
prfre. Elle devra faire lobjet dun travail commun avec les dlgus du personnel de
chaque tablissement.
Les rmunrations moyennes par catgorie de personnel, en fonction de lge et de
lanciennet, ont galement t analyses. Elles ne font pas apparatre dcarts majeurs.
Seuls des ajustements individuels pourront tre ncessaires.
Labsence de systme de masse indiciaire dans les trois tablissements est de nature
faciliter le rapprochement. En revanche, lEPA Plaine de France dispose encore dun
supplment familial de traitement. Or, ce dispositif a t supprim en 2014 lAFTRP et
na jamais exist au sein de lEPA-ORSA.

Page 110

Rgime horaire et avantages sociaux


Deux rgimes de travail sont identifis : un rgime horaire (38h) et un rgime forfait
jours destin dfinir le temps de travail des salaris autonomes par rapport un
nombre de jours travaills dans lanne, permettant ainsi une flexibilit des horaires de
travail.
LAFTRP et lEPA Plaine-de-France disposent de ces deux rgimes. 79% des personnels de
lEPA Plaine de France et 47% de ceux de lAFTRP sont au forfait jour . LEPA ORSA de
son ct a entam en 2014 la ngociation dun accord devant conduire la mise en place
du forfait jour pour les cadres autonomes courant 2015.

Rpartition des effectifs entre le rgime horaire et le forfait jours


(sous rserve des derniers accords signs lEPA-ORSA)
CDI/dtachement en ETP

Forfait Jours
Rgime Horaire

AFTRP
47%
53%

EPA PdF
79%
21%

EPA Orsa
0
100%

Des carts significatifs sont relevs sagissant du nombre de jours de congs et de repos
compensateurs au titre des accords de rduction du temps de travail, entre lAFTRP dun
ct et les deux EPA de lautre88. Les salaris de lAFTRP disposent ainsi en moyenne de 9
jours non travaills de plus par an que leurs collgues des deux EPA. Cette situation est lie
lanciennet de lAFTRP et sa taille.
AFTRP
28 + 2

Plaine de Fr.
25

EPA-ORSA
25

Non cadres, cadres intgrs

17

14

14

Cadres autonomes

22

14

14

Cadres dirigeants

15

48

39

39

Congs
RTT (non compris 1j de solidarit)

Moyenne

A noter : les donnes ORSA sont susceptibles dvoluer, laccord relatif au


temps de travail tant en cours de signature la date de rdaction du
prsent rapport.

Ce point rejoint une analyse dj exprime par le management de lAFTRP sur la


comptitivit de ltablissement indpendamment de la question de la fusion ventuelle
avec dautres tablissements. Il devra faire lobjet dune discussion avec les reprsentants
du personnel des trois tablissements, en vue de rechercher un point de convergence, qui
ne saurait a priori consister en un alignement automatique de la dure totale du travail de
ltablissement issu de la fusion sur celle de ltablissement dont la situation serait juge la
plus avantageuse pour les salaris.

88

Laccord en cours de ngociation lEPA-ORSA na pas t pris en compte ce stade. Il pourrait


conduire augmenter le nombre de jours de repos compensateurs.

Page 111

LAFTRP dispose en outre dun comit dentreprise, de plans dpargne (PERCO et PEE) et
dun systme dintressement, qui seront poursuivis par Grand Paris Amnagement
pourront contribuer lintrt et la motivation des salaris issus des deux EPA.
Il conviendra cependant de mesurer et de matriser le cot de lextension ventuelle de
ces avantages aux salaris des deux EPA fusionns.
En toute hypothse, facteur de progrs social pour les salaris, la fusion doit galement,
en contrepartie, tre loccasion dune exigence de rentabilit et de comptitivit, qui
constitue lun des enjeux de la fusion.
Effectifs
Vue densemble

Au 31 dcembre 2014, lAFTRP comptait 156 salaris, lEPA-Plaine de France 54 et lEPAORSA 49, soit un total de 256 salaris (personnes physiques prsentes au 31 dcembre
2014), dont 225 en CDI ou en dtachement soit un chiffre infrieur au plafond demplois
autoris (256) qui ne sapplique quaux contrats prennes.
Effectifs
Personnes physiques

Plafond d'emplois 2015


Prsents 31/12/2014
Dont CDI et dtachement
Dont CDD et alternance

AFTRP
160
156
143

EPA PdF
53
51
48

EPA Orsa
43
49
34

TOTAL
256
256
225

13

15

31

Les personnels en CDI et dtachement reprsentent la quasi-totalit des personnels de


lAFTRP et lEPA Plaine-de-France. LEPA-ORSA se distingue par la proportion de personnels
en CDD, alternance et contrats davenir hauteur de 31% de son personnel. Ce point est
susceptible de favoriser la mutualisation des moyens, de nombreux postes tant occups
par des alternants, dont les contrats sont annuels, en lien avec la dure de leur formation.
Age et anciennet moyenne
CDI/dtachement/CDD/Alternance en ETP

Age moyen
Anciennet moyenne

AFTRP
44 ans
11 ans

EPA PdF
40 ans
6 ans

EPA Orsa
36 ans
4 ans

EPA Orsa : ge moyen calcul sur la base des tranches d'ges

LAFTRP est compose dun personnel plus g et plus ancien que les deux EPA, en raison
notamment de leur cration rcente (2002 pour lEPA Plaine-de-France et 2007 pour lEPA
ORSA). Les personnels de plus de 40 ans reprsentent prs de 62% des salaris pour
lAFTRP contre 47% pour EPA Plaine-de-France et 37% pour lEPA-ORSA. LEPA-ORSA se
distingue en particulier par la jeunesse de son personnel et par le fait que la moiti a une
anciennet comprise entre 0 et 5 ans.
Les effectifs par mtier

Afin de pouvoir comparer les organigrammes, une grille de lecture commune aux trois
tablissements compose de cinq grandes fonctions a t constitue. Elle regroupe :
- les fonctions de direction,
- lamnagement et le foncier (comprenant les tudes et le dveloppement),

Page 112

la stratgie (ingnierie du dveloppement territorial et gouvernance locale),


les fonctions supports,
la communication.

Au sein de chacune de ces cinq grandes fonctions, plusieurs sous-fonctions ont t listes
pour distinguer les missions et/ou le niveau hirarchique des personnels.
Fonctions de
direction

Amnagement et
foncier

Stratgie

Support

Communication

Assistante

Assistante

Assistante

Assistante

Assistante

Directeur

Charg / Ingnieur
d'oprations

Charg / Ingnieur
d'tudes

Comptabilit

Communication

Chef de projet /
Responsable
amnagement

Chef de projet Etudes


/ Resp. dev.

Directeur de projet

Systme
d'information
gographique
(stratgie)

Foncier
Ingnieur infra / RT

Finances et contrle
de gestion
Informatique

Directeur d'tudes

Moyens gnraux
RH
Achats / Marchs
publics

Juriste oprationnel

Gestion Patrimoine

Dveloppement
oprationnel

Systme
dinformation
gographique
(foncier)

Rpartition des ETP par grande fonction


CDI/dtachement/CDD/Alternance en ETP
AFTRP
EPA PdF
Fonctions de direction
7%
10%
Amnagement et foncier
56%
43%
Stratgie
20%
33%
22%
Support (dont gestion du patrimoine)
Communication
3%
6%

EPA Orsa
12%
39%
18%
27%
4%

Lanalyse de la rpartition des effectifs entre ces grandes fonctions montre un poids plus
lev des fonctions de direction dans les deux EPA (10% pour lEPA Plaine de France, 12%
pour lEPA-ORSA) compar celui de lAFTRP (7%), ce qui peut sexpliquer par les effectifs
globalement moins nombreux des premiers. Les proportions deffectifs consacrs la
communication (respectivement 6%, 4% et 3%) prsentent les mmes caractristiques. En
revanche, les fonctions supports occupent une place plus importante lAFTRP (33%
contre 22% et 27%) du fait de la prsence dune quipe ddie la gestion foncire et
immobilire qui intervient principalement pour les mandats de gestion de lEtat (ainsi que
pour la gestion du foncier dapport des deux EPA).
Rpartition des ETP par grande fonction
(hors ple de gestion patrimoniale)
CDI/dtachement/CDD/Alternance en ETP

Fonctions de direction
Amnagement et foncier
Stratgie
Support
Communication

AFTRP
8%
63%
25%
4%

Page 113

EPA PdF
10%
43%
20%
22%
6%

EPA Orsa
12%
39%
18%
27%
4%

Reprsentation graphique de la rpartition par grande fonction


(hors ple de gestion patrimoniale)
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

AFTRP
EPA PdF
EPA Orsa

CODIR

Amn.

Strat.

Support

Comm.

Il est intressant de noter leffet structure de la taille de ltablissement. A proportion


identique des grandes fonctions, la taille de lAFTRP lui permet dintgrer des comptences
spcifiques permettant une professionnalisation accrue au sein des fonctions supports
(contrle de gestion, qualit), de la communication (veille documentaire et revue de
presse) ou des quipes oprationnelles (juristes spcialiss, comptences habitat indigne
ou relogement, etc.).
Les implantions physiques

Les locaux de lAFTRP sont situs dans Paris, la gare de Lyon ainsi qu Evry et
Villepinte, ceux de lEPA-ORSA sont situs Choisy-le-Roi, et ceux de lEPA Plaine de
France St Denis. A la diffrence des deux autres tablissements, lEPA-ORSA prsente la
particularit dtre propritaire de ses locaux, situs dans une coproprit sur dalle, et
den louer une partie des tiers (seule la partie ddie lEPA est reprise dans le tableau
ci-aprs).
Revue des implantations physiques
Etablissements
AFTRP

Nb m

Nb postes
travail

Ratio
Loyer annuel
m/poste (yc parking)

Charges
annuelles

Ratio
/ m

Commentaires
Fin du bail : fin 2015

2 451 m

130

19

1 135 K

292 K

582

AFTRP - Evry

500 m

18

28

87 K

25 K

225

AFTRP - Villepinte

390 m

49

80 K

31 K

285

Redimensionnement en cours suite


la rforme de l'organisation

Total AFTRP
3 341 m
156
21
1 303 K
348 K
494
EPA-ORSA
Valeur comptable du bien : 5 M
1 357 m
49
28
356 K
111 K
345 (*)
chance de l'emprunt : 2028
(propritaire)
EPA Plaine-deFin du bail : fin 2016
992 m
51
19
368 K
156 K
528
France
(*) Les locaux ont t financs 80% par un emprunt et 20% sur fonds propres, non valoriss dans ce tableau.

Source : donnes communiques par les trois tablissements.

Deux quipes de projets de lAFTRP sont par ailleurs localises sur site : lune Clichy
Montfermeil, lautre Neuilly-sur-Marne (implantation en cours).
LAFTRP envisage actuellement son dmnagement, les locaux situs Gare de Lyon tant
devenus vtustes et trs coteux en charges, et un cliquet du bail permettant une sortie
ds le 31 dcembre 2015. Dans cette perspective, lAFTRP a ngoci une reconduction de
son bail sous forme de bail prcaire, afin de lui permettre de sortir mi ou fin 2016, en
fonction des arbitrages qui seront rendus. LEPA Plaine de France a prvu de faire de

Page 114

mme, en vue de faciliter le cas chant une rationalisation des implantations du nouvel
oprateur.
Le rapprochement devra entraner une rationalisation de ces implantations, en lien avec le
choix dune gouvernance locale et lexistence de projets denvergure pouvant justifier
conomiquement la prsence dune quipe de projets sur site.
Proposition n17 :
Rapprocher dans le nouvel tablissement les accords dentreprises, les grilles de
classification des emplois et des salaires, les politiques de rmunration et les
avantages sociaux, dans une dmarche conciliant dialogue social et performance de la
structure. Rationaliser les implantations locales en privilgiant les logiques de projets.
5.2.3

Des situations financire contrastes

Les situations financires respectives des trois tablissements diffrent assez largement,
en termes de montants en jeu, de fonds propres et de trsorerie. Au 31 dcembre 2014, le
bilan de lAFTRP slve 350 M, celui de lEPA Plaine de France 90 M et celui de
lEPA-ORSA 50 M. Ainsi, les deux EPA consolids reprsentent 40% du volume de
lAFTRP.
LAFTRP : des fonds propres levs, insuffisants cependant pour autofinancer lactivit
Prsentation du bilan

EPA-ORSA

Actif

5,7 M

Passif

9,3 M

36,2 M

59,7 M

109,3
M

EPA-ORSA
6,7 M

7,4 M

119,6
M

10,0 M

57,3 M
11,7 M

195,7
M

38,0 M
7,0 M

75,0 M

24,9 M
Immobilisations

Stocks

Crances

Disponibilits

Capitaux propres
Emprunts et dettes
Autres dettes

Page 115

25,3 M
Provisions
Recettes en attente
(PSV et PCA)

0,5 M

Ltablissement a dimportantes immobilisations qui reprsentent 36 M de son actif. Il


sagit essentiellement de :
- 7 M dactifs dtenus de manire prenne dans des oprations : constructions de
Grigny II pour 4,5 M et terrains issus de lex Epevry et de lopration Qox (quartier
ouest polytechnique) pour 2,5M,
- 27,5 M de prts faits dautres tablissements publics : EPAMSA pour 10 M, EPA
Plaine de France pour 7,5 M et EPA-ORSA pour 10 M (diminu dans les comptes
dune provision de 0,628 M).
Ltablissement a en outre constitu 195 M de stocks fonciers :
- 13 M de rserves foncires,
- 182 M de stocks issus de lactivit damnagement dont lessentiel 155 M en
oprations concdes.
Enfin lAFTRP dispose de 57 M de crances dont 36 M au titre des cessions foncires et
12 M au titre des subventions des collectivits locales affectes aux oprations
damnagement.
Ces actifs sont financs au passif par 120 M de capitaux propres. Il sagit essentiellement,
hauteur de 112 M, des rserves et report nouveau issus de lactivit damnagement
de ltablissement. Ces fonds propres sont complts par 75 M de provisions constitues
essentiellement sur les oprations dont lessentiel, soit 70 M, reprsente des travaux
restant raliser sur des cessions dj constates de terrain amnages.
Lessentiel des immobilisations et des stocks est donc financ par des capitaux propres.
Ltablissement na dailleurs mobilis au 31 dcembre2014 quune dette financire trs
limite (2,9 M de prt sur Grigny II). Les 64 M dautres dettes constitues pour 57 M
des avances de lEtat et des collectivits locales dtenues sur les mandats compensent le
montant des crances dexploitation.
Lexcdent des ressources sur les emplois dtermine une trsorerie positive en fin
dexercice de 59 M.
Analyse de la trsorerie par activit

Une analyse de la rpartition des postes du bilan par activit a t mene. Elle montre que
trois activits sont en situation de besoin de financement :
- lactivit damnagement sur oprations concdes prsente un besoin de 61
M pour financer les 155 M de stocks,
- lactivit damnagement sur oprations en initiative propre prsente un
besoin de 8 M, pour financer les 26 M de stocks,
- lactivit de portage foncier et immobilier prsente un besoin de financement
de 14,4 M.
Il a t considr dans le retraitement du bilan par activit que ces besoins taient
couverts par une affectation des rserves dgages sur lactivit antrieure. Le
fonctionnement, dans la mesure o lui sont affects le solde des rserves et le rsultat, est

Page 116

quasiment lquilibre aprs le financement des autres tablissements publics (avances


lEPAMSA, lEPA-ORSA et lEPA Plaine de France).
En revanche lactivit de mandat dgage une trsorerie positive de 57 M qui rsulte de
lencaissement des fonds avant la mise en paiement des dpenses. Lessentiel de la
trsorerie disponible de ltablissement (soit 60 M) provient donc de lactivit en
mandat.
Sans refinancement des oprations damnagement, lAFTRP ne dispose plus de capacit
financire immdiate pour financer les autres tablissements ou le dveloppement de son
activit damnagement.
Plaine de France : des fonds propres limits au foncier dapport
Prsentation du bilan

LEPA Plaine de France a choisi de stocker une partie de ses charges de structure. Cette
pratique se traduit par une augmentation, au passif, du rsultat et du report nouveau
(les charges ainsi stockes nimpactent pas le rsultat net et contribuent son
amlioration) et lactif, des stocks (qui comprennent, outre les dpenses dtudes,
dacquisitions foncires et de travaux, des dpenses de fonctionnement). Dans la
prsentation qui suit, les comptes de lEPA Plaine de France ont t retraits pour
permettre la comparaison avec les deux autres tablissements. Ils devront ltre
comptablement avant le rapprochement sil prend la forme prconise
dune fusion.
EPA-ORSA
5,7 M

Actif

Passif

8,1 M 0,2 M

7,9 M

8,4 M

EPA-ORSA
6,7 M

9,3 M

7,4 M

25,0 M

0,5 M

15,4
10,0
MM

3,4 M
11,7 M

73,6 M

37,6 M

24,9 M
Immobilisations

Stocks

Crances

Disponibilits

Capitaux propres
Emprunts et dettes
Autres dettes

25,3 M
Provisions
Recettes en attente
(PSV et PCA)

Lactivit de ltablissement na donn lieu jusquici qu des immobilisations lies au


fonctionnement de 0,2 M. Lactivit damnagement sest en revanche traduite par la
dtention de stocks sur les oprations damnagement qui reprsentent 49,5 M au 31
dcembre 2014. Ils sajoutent aux 24 M dapport foncier initial de lEtat. Ces stocks sont
essentiellement financs par des dettes financires.

Page 117

En effet les 25 M de fonds propres de ltablissement ne sont pas disponibles pour


financer lactivit damnagement :
- le financement de lEtat pour 23 M reprsente la contrepartie de lapport foncier
qui a t fait initialement ltablissement ; cet apport ne trouvera sa liquidit que
par la cession de ces terrains dans le cadre doprations futures damnagement ;
- le rsultat cumul de ltablissement slve 1,6 M aprs retraitement (des
rsultats ont t dgags hauteur de 5,7 M dans les comptes de ltablissement
cependant ils intgrent 4 M de dpenses de fonctionnement stockes dans les
oprations damnagement, dont 2,9 M sur lopration du Triangle de Gonesse).
Aussi les ressources financires stables de ltablissement utilises pour financer lactivit
sont elles essentiellement assures par des prts :
- lavance de lAFTRP mobilise hauteur de 7,5 M (5 M verss en 2007 et 2,5 M
verss en 2008) sur les 10 M prvus,
- les 27,4 M demprunts mobiliss pour le financement des oprations propres
damnagement.
Enfin ltablissement finance galement son activit par des dettes fournisseurs et autres
dettes pour 8,4 M, ainsi que par des produits constats davance : subventions
(notamment sur opration 11,8 M) perues un rythme plus rapide que lavancement
des recettes commerciales et cessions certaines (2,6 M) enregistres sur une opration
(Louvres-Puiseux) ayant moins de 20% davancement.
Lexcdent des ressources dgage ainsi une trsorerie disponible de 8 M.
Analyse de la trsorerie par activit

Laffectation de ces emplois et ressources chacune des activits met en vidence la


structure du financement de chacune dentre elles.
Deux activits sont en situation de besoin de financement :
- lactivit damnagement sur oprations concdes dgage un besoin de 5 M
pour financer les stocks qui reprsentent 10 M, les oprations propres ayant leurs
stocks actuels (40 M) couverts notamment par la souscription des 27 M de prt
bancaire, et des dettes fournisseurs ;
- lactivit de portage foncier prsente un besoin de financement de 1,8 M (li au
fait que les plus-values dgages sur la cession du foncier dapport ont par
hypothse, comme tous les rsultats passs, taient affectes la structure).
En revanche lactivit de mandat dgage une trsorerie positive de 1,5 M qui rsulte de
lencaissement des fonds avant la mise en paiement des dpenses. Le fonctionnement,
dans la mesure o lui sont affects les 7,5 M de lAFTRP et les rsultats passs, dgage
9,5 M de disponibilits. Ces ressources sont mettre en regard des 6,3 M annuels de
frais de fonctionnement.

Page 118

Le dveloppement futur de lactivit damnagement, et notamment des deux oprations


qui sengagent (Louvres-Puiseux et Triangle de Gonesse), rendra ncessaire la mobilisation
de ressources nouvelles.
EPAORSA : des fonds propres largement entams par les dficits passs

EPA-ORSA

Prsentation du bilan
5,7 M

Actif

Passif
5,7 M

6,7 M

EPA-ORSA7,4 M

6,7 M

9,3 M

9,3 M

0,5 M

10,0 M

7,4 M

0,5 M

10,0 M
11,7 M
11,7 M

24,9 M

24,9 M
Immobilisations

Stocks

Crances

Disponibilits

25,3 M
Capitaux propres
Emprunts et dettes
Autres dettes

25,3 M
Provisions
Recettes en attente
(PSV et PCA)

Ltablissement a dimportantes immobilisations corporelles pour 7 M. Il sagit dune part


de ses propres bureaux, raliss pour 4,9 M, et dautre part des immeubles dgrads
acquis pour 2,5 M dans le cadre du dispositif DC2i89 en centre ville de Villeneuve-SaintGeorges, qui ont vocation tre retraits en stocks suite au changement de stratgie
oprationnelle de ltablissement sur ce projet (en dfinitive, lEPA nexploitera pas ces
immeubles une fois rhabilits).
LEPAORSA dtient en outre 25 M de stocks fonciers :
- 19 M de stocks dans le cadre de son activit damnagement qui est ralise
exclusivement en initiative propre,
- 5,8 M dapports fonciers de lEtat.
Enfin ltablissement dtient 11 M de crances dont 4 M sur subventions.
Les fonds propres de ltablissement qui reprsentaient 20 M, sont aujourdhui de 9 M.
Ils ont t entams par limputation des charges de fonctionnement sur les oprations au
compte de rsultat. LEPA-ORSA a ainsi connu en 2014 sa cinquime anne dficitaire
conscutive, affichant fin 2014, un rsultat net cumul de -10,6 M.

89

Dispositif coordonn dintervention immobilire.

Page 119

Dans la mesure o, sur ces fonds propres rsiduels, 5,8 M sont la contrepartie des
apports fonciers de lEtat comptabiliss en stock, seuls restent disponibles 3,2 M pour
financer les 7 M dimmobilisations. Ltablissement a donc recouru lemprunt pour
financer son sige (prt de 4 M souscrit en 2013, capital restant d au 31 dcembre 2014
de 3,7 M).
Les 19 M de stocks damnagement ont t financs par recours au crdit bancaire dune
part (prt CDC Gaia de 11,5 M sur Chevilly-Larue) et par lavance de 10 M de lAFTRP
(verse en 2007, 2008 et 2012).
Les dettes fournisseurs et les produits constats davance (8,5 M de produits perus sur
oprations nayant pas atteint le seuil des 20% davancement) compensent les crances.
Lexcdent des ressources sur les emplois dtermine une trsorerie positive en fin
dexercice de 6 M.
Analyse de la trsorerie par activit

Lanalyse par activit montre que les activits de rserve foncire et damnagement sont
en excdent car elles ont t spcifiquement finances, par apports pour lactivit foncire
et immobilire (apport en nature du foncier Etat, contributions du dpartement et de
lEtat au DC2i) et par prt bancaire pour lamnagement.
Seul le fonctionnement dgage un besoin de financement de 1,5 M, d notamment au
sous financement de lopration du sige et laffectation des rsultats ngatifs passs.
Le dveloppement futur de lactivit damnagement et notamment des deux oprations
qui sengagent sur les Ardoines rendra ncessaire la mobilisation de ressources nouvelles.

Page 120

Vue densemble des trois tablissements : une trsorerie tendue


LAFTRP est trs peu endette, toute son activit damnagement tant finance sur ses
rserves. Elle a galement contribu au financement de lEPAMSA, de lEPA-ORSA et de
lEPA Plaine de France hauteur de 27,5 M. Mais, comme le montre le graphique cidessous, ltablissement ne dispose plus de ressources disponibles pour le dveloppement
de son activit future. Les 60 M de trsorerie disponible correspondent des avances sur
mandats, crdits court terme ddis juridiquement cette activit.
Evolution de la trsorerie hors mandats de lAFTRP sur 2012-2015

Sur les trois derniers exercices pour lesquels les comptes ont t arrts, soit la priode
2012-2014, laugmentation du besoin en fonds de roulement de lAFTRP de 35 M rsulte
pour 34 M (soit 96 %) de laugmentation des besoins dexploitation de lagence. La
hausse de 49 M des actifs dexploitation (soit + 24 %, dont 41 M de stocks et en cours de
production) na en effet t compense sur la priode qu hauteur de 14 M, soit 30 %,
par celle des ressources dexploitation (dont 14 M, soit + 52 %, au titre des dettes
fournisseurs).
Sur la mme priode, le fonds de roulement de ltablissement na quant lui augment
que de 2,6 M. Le croisement dun fonds de roulement quasi-stable et dun besoin en
fonds de roulement croissant sest traduit par une forte diminution de la trsorerie
disponible, qui a servi financer le dveloppement de lactivit en limitant le recours
lemprunt.
LEPA Plaine de France et lEPA-ORSA ont quant eux financ le dmarrage de leur activit
grce lavance de lAFTRP (respectivement 7,5 M et 10 M) et des crdits bancaires
(respectivement 27,4 M et 14 M fin 2014). Ils disposaient fin 2014 dun solde de
trsorerie disponible cumul de 14 M (respectivement 8 M et 6 M) lgrement
infrieur lavance que leur a consentie lAFTRP.

Page 121

Evolution de la trsorerie de lEPA Plaine de France sur 2012-2014

Lamlioration de la situation de trsorerie de ltablissement en 2014 (8,1 M aprs 3,1


M en 2013, soit + 5 M) rsulte principalement, dans un contexte daugmentation du
besoin en fonds de roulement de la structure (+ 7,9 M entre 2013 et 2014), dune
augmentation de ses dettes financires de + 14,3 M (soit + 62 %).
Evolution de la trsorerie de lEPA-ORSA sur 2012-2015

Le niveau de trsorerie de lEPA ORSA montre un profil heurt sur la priode 2012-2014,
directement li au calendrier de ses emprunts bancaires : aprs une chute quasi-totale
entre fin 2012 et fin 2013 (de 6,1 M 0,2 M), la trsorerie de ltablissement a pu
retrouver fin 2014 un niveau proche de celui de 2012, soit 6,7 M, en raison dun fonds de
roulement en hausse de 7,3 M la suite de la mobilisation dun emprunt de 11,5 M
souscrit auprs de la Caisse des dpts et consignations.
Cette vue densemble des trois tablissements montre ainsi une situation de trsorerie
trs tendue. Le besoin de financement supplmentaire li la poursuite des oprations en
cours et la perspective du dveloppement doprations nouvelles, devrait, en fonction

Page 122

des volumes rsultant de la programmation desdites oprations et du plan de trsorerie


du futur Grand Paris Amnagement, faire lobjet dune couverture spcifique, par
recapitalisation ou endettement complmentaire.

5.3

Les enjeux conomiques du nouvel tablissement

Pour llaboration du prsent rapport, les donnes des trois tablissements publics viss
par la lettre de mission des ministres (AFTRP, EPA-ORSA et EPA Plaine de France) ont t
recueillies, rvises et consolides. Les bilans prvisionnels terminaison des oprations
transmis par chacun des trois tablissements ont fait lobjet dajustements parfois de
montants, le plus souvent de calendrier, quand cela apparaissait ncessaire. Celles des
oprations de lAFTRP nayant pu faire lobjet dun examen individuel dans le cadre imparti
se sont vu imposer une analyse prudentielle : leur rythme prvisionnel de ralisation des
dpenses et des recettes a fait lobjet dun abattement global.
Cette premire approche, partielle mais clairante, permet dapprhender les enjeux
financiers en termes dordre de grandeur. Elle ne reprsente pas une analyse suffisante
mais une valuation indispensable.
Il reviendra Grand Paris Amnagement, une fois la fusion le cas chant dcide, de
raliser un plan pluriannuel damnagement comprenant les prvisions fin daffaires et
les tats prvisionnels annuels de trsorerie de chaque opration, une projection des
comptes annuels de la structure tenant compte du rythme prvisionnel annuel de
dgagement du rsultat (cf. 4.1) et une analyse stratgique des enjeux oprationnels et
financiers de ltablissement. Ce travail devra tre opr de manire itrative avec les
oprationnels concerns, aprs avoir procd au rapprochement de la prsentation et du
traitement des bilans (distinction notamment entre charges stockables et charges non
stockables, qui peut diffrer dun tablissement lautre). Il pourra conduire
ltablissement proposer des arbitrages ou hirarchiser ses interventions et en tirer le
cas chant les consquences en termes d'organisation et de frais de structure. Le PPA
devra tre rgulirement remis jour.
Le prsent rapport analyse les enjeux conomiques du nouvel oprateur travers trois
approches complmentaires entre elles :
-

le portefeuille doprations du futur oprateur, qui se traduit par un montant de


chiffre daffaires raliser (5.3.1),

lquilibre prvisionnel terminaison et le besoin de financement des oprations


en distinguant les oprations en concession (5.3.2) de celles en initiative propre
(5.3.3),

la prospective consolide de la structure horizon 2020, sur la base du portefeuille


actuel, permettant de raisonner le besoin de financement moyen terme (5.3.4).

Page 123

5.3.1

Le portefeuille du futur oprateur

A primtre constant
Le portefeuille consolid des trois tablissements comprend 93 oprations, diffrents
stades davancement, du dmarrage amont au quasi achvement, dont 80% (en nombre)
sont ralises pour le compte de collectivits, au travers de traits de concession
damnagement, et 20% sont ralises en initiative propre. Les oprations en initiative
propre reprsentent en revanche 64% du chiffre daffaires prvisionnel restant raliser. Il
sagit en effet le plus souvent doprations denvergure, justifiant par l mme la prise
dinitiative par un oprateur de lEtat : les Ardoines (EPA ORSA), le Triangle de Gonesse et
Louvres-Puiseux (EPA Plaine de France), Arolians et le Fort dAubervilliers (AFTRP).
Le portefeuille consolid actuel des trois tablissements primtre constant (tableau n1)
Nombre d'oprations
Portefeuille
existant
AFTRP

Chiffre d'affaires restant raliser

TCA

Initiative
propre

Total

% en TCA
(en nbre
d'op.)

TCA

Initiative
propre

Total

% en TCA
(en recettes
RAR)

68

73

93%

926 M

214 M

1 140 M

81%

Plaine de France

11

55%

25 M

793 M

818 M

3%

EPA-ORSA

0%

0 M

673 M

673 M

0%

74

19

93

80%

951 M

Total

1 680 M 2 631 M

36%

Sources : donnes terminaison communiques par chaque oprateur.


TCA : trait de concessions damnagement, RAR : restant raliser

Ces oprations reprsentent un chiffre daffaires prvisionnel restant raliser de 2,6


milliards deuros sur 20 25 ans, dont 1,1 milliard sur la priode 2015-2020. Le chiffre
daffaires90 de Grand Paris Amnagement tel quissu dune fusion entre les trois
tablissements pourrait ainsi stablir, sur la priode 2015-2020, autour de 185 M en
moyenne annuelle, soit un quasi-doublement du chiffre daffaires de lAFTRP constat ces
dernires annes (105 M en moyenne sur 2011-2014).
400 M

Chiffre d'affaires prvisionnel des 3 tablissements


350 M
300 M
250 M
200 M

150 M
100 M
50 M
0 M
2015

2016
AFTRP

PdF - Autres

2017
PdF - TdG et LP

2018
ORSA - Autres

2019
ORSA - Ardoines

PdF : Plaine de France, TdG : Triangle de Gonesse, LP : Louvre Puiseux

90

Chiffre daffaire corrig : cessions foncires + subventions et participations aux oprations.

Page 124

2020

Il est prvu que ces oprations gnrent terme la cration de plus de 50.000 logements,
provenant pour 68% du portefeuille AFTRP, pour 22% de celui de lEPA-ORSA et pour 10%
de celui de lEPA Plaine de France91.
En ajoutant de nouvelles oprations envisages
Ce portefeuille existant a vocation tre complt :
-

Dune part, par les oprations en concession damnagement ou en initiative


propre dont chacun des trois tablissements envisageait le dveloppement comme
plausible la date de rdaction du prsent rapport : soit 9 oprations reprsentant
un chiffre daffaires prvisionnel de 411 M correspondant la cration de 8 200
logements.
Les oprations en dveloppement des trois tablissements (tableau n2)
Nombre d'oprations

Oprations en
dveloppement

Chiffre d'affaires restant raliser

TCA

Initiative
propre

Total

% en TCA
(en nbre
d'op.)

TCA

Initiative
propre

Total

% en TCA
(en recettes
RAR)

AFTRP

75%

142 M

61 M

203 M

70%

Plaine de France

0 M

177 M

177 M

EPA-ORSA

0%

0 M

31 M

31 M

0%

Total

33%

142 M

270 M

411 M

34%

Sources : donnes terminaison communiques par chaque oprateur.


TCA : trait de concessions damnagement, RAR : restant raliser
Le mode de ralisation des oprations nouvelles de lEPA Plaine de France nest pas dtermin ce jour (TCA ou initiative propre).

Dautre part par un portefeuille nouveau doprations en initiative, susceptibles


dtre prises par le nouvel tablissement la demande de lEtat parmi les
oprations dcides par le Gouvernement dans le cadre de la mise en uvre du
plan de mobilisation pour lamnagement et le logement en Ile-de-France, dautres
dcisions publiques notamment pour le dveloppement conomique et lemploi,
et de son ou ses OIN attaches.
Le choix des sites et des primtres oprationnels de ces futures oprations dune
part, et leur ventuelle dvolution en initiative propre loprateur Grand Paris
Amnagement dautre part, ne relvent pas de la responsabilit de la prsente
mission, mais de la dcision du Gouvernement. Celui-ci fera connatre ses choix,
sur le rapport du Prfet de rgion assist par le Prsident directeur gnral de
lAFTRP, lissue des Ateliers territoriaux du Grand Paris du logement dont
lorganisation, place sous lautorit des prfets de dpartement et associant les
lus des territoires potentiellement concerns, stendra jusqu lt92. De
premiers arbitrages pourraient tre rendus lautomne 2015.

91

Lopration la plus importante de lEPA Plaine de France, le Triangle de Gonesse, est une opration
vocation conomique et de loisirs, qui ne comprend pas de logements.
92
Les Ateliers suivants sont intervenus ou programms la date du prsent rapport : Franges du Parc
Georges Valbon , Porte Sud du Grand Paris , Saint-Cloud , Valle Scientifique de la Bivre
nord , Carrefour Pompadour et ses environs , Aubervilliers et Plaine de lOurcq , Territoires de
louest , Charenton-le-Pont , Voie de desserte orientale , Abords de gares Transilien des
Yvelines et Grand Melun .

Page 125

Dans cette attente, ignorante du nouveau portefeuille doprations le cas chant


affect au nouvel tablissement public ce titre, une hypothse plausible mais
toute thorique a t labore pour le besoin du prsent rapport, qui se doit
destimer mme sommairement le carnet de commandes futur de loprateur.
Cette hypothse exploratoire nengage videment que lauteur du prsent rapport.
Elle est construite sur linitiative par Grand Paris Amnagement la demande de
lEtat de 12 oprations damnagement putatives, situes sur 7 sites potentiels
diffrents, identifies comme pouvant ventuellement tre lobjet dune dcision
gouvernementale. Sur cette base, un travail de prospective partir de ratios types
permet davancer des ordres de grandeur en termes de volumes physique et
financier et de chiffre daffaires.
Selon ce travail prospectif, les nouvelles oprations damnagement dont lEtat
pourrait demander Grand Paris Amnagement de prendre linitiative seraient
susceptibles de gnrer 6,1 millions de m SPC (surface de plancher) et 50 000
logements sur 30 ans avec un chiffre daffaires total terminaison de 1,7 mds .
Ces donnes permettent dapprocher un ordre de grandeur permettant de
raisonner la question du modle conomique dvelopp supra.
Hypothse doprations supplmentaires du nouvel tablissement (tableau n3)
Nombre d'oprations
Oprations
supplmentaires
Grand Paris
Amnagement
Total

Chiffre d'affaires restant raliser

TCA

Initiative
propre

Total

% en TCA
(en nbre
d'op.)

12

12

0%

0 M

1 718 M 1 718 M

0%

12

12

0%

0 M

1 718 M 1 718 M

0%

TCA

Initiative
propre

Total

% en TCA
(en recettes
RAR)

TCA : trait de concessions damnagement, RAR : restant raliser

Le portefeuille consolid
Laddition des portefeuilles actuels des trois tablissements (tableau 1), des portefeuilles
en dveloppement des trois tablissements (tableau 2) et du portefeuille exploratoire du
nouvel tablissement (tableau 3), constituerait un portefeuille consolid de Grand Paris
Amnagement prsent dans le tableau de synthse suivant :
Hypothse de portefeuille consolid de Grand Paris Amnagement (tableau de synthse)
Nombre d'oprations
Oprations
Portefeuille existant

Chiffre d'affaires restant raliser

TCA

Initiative
propre

Total

% en TCA
(en nbre
d'op.)

TCA

74

19

93

80%

951 M

Oprations en dveloppement

33%

142 M

Oprations supplmentaires

12

12

0%

0 M

77

37

114

68%

Total

Initiative
propre

Total

1 680 M 2 631 M
270 M

411 M

% en TCA
(en recettes
RAR)

36%
34%

1 718 M 1 718 M

0%

1 093 M 3 667 M 4 760 M

23%

Il peut tre not que cette hypothse a pris ce stade le parti dexclure le dveloppement
doprations supplmentaires en concession damnagement issues de procdures de
mise en concurrence, ce qui se trouvera confirm ou infirm dans les annes 2016 et
suivantes mais devra le cas chant faire lobjet dune slectivit adapte.

Page 126

5.3.2

Les oprations en concession : un risque et un besoin de financement contenus

Cette activit (cf. point 2.3.2) reprsente aujourdhui lessentiel du portefeuille de lAFTRP
et la moiti de celui de lEPA-Plaine de France. LEPA-ORSA ne ralise aucune opration par
voie de concession, dveloppant et mettant en uvre des oprations en initiative propre
en cohrence avec son statut dEPA oprant une opration dintrt national93.
Ce mode dintervention reprsenterait 80% du nombre doprations du futur oprateur
mais seulement 36% du chiffre daffaires restant raliser (sur la base du portefeuille
existant), les plus importantes oprations venir, engages ou en voie de ltre la date
du prsent rapport, tant ralises en initiative propre (Arolians, Fort dAubervilliers,
Triangle de Gonesse, Louvre-Puiseux, les Ardoines).
Modes
d'intervention

Nombre
d'oprations

Chiffre d'affaires
restant raliser

TCA

74

80%

951 M

36%

Initiative propre

19

20%

1 680 M

64%

Total

93

100%

2 631 M

100%

TCA : trait de concession damnagement

Lquilibre terminaison
Lanalyse des oprations ralises par les deux oprateurs concerns en tant que
concessionnaires des collectivits locales montre un profil diffrenci selon la nature des
oprations : les oprations de rnovation urbaine, majoritairement finance par des
subventions publiques (ANRU notamment), squilibrent plus difficilement. Les dpenses
non stockables (ingnierie interne, frais de contentieux, impts et taxes, concertation et
communication, frais financiers, entretien des terrains et du bti) sont susceptibles de ne
pas faire lobjet dune prise en compte exhaustive par les financeurs, do la difficult de
dgager un rsultat suffisant pour les couvrir. Et ce, alors mme quil sagit souvent des
oprations qui mobilisent le plus lingnierie interne du fait de leur complexit sociale
(relogement notamment), commerciale et de la complexit de gestion des financements
externes.
Ainsi, les oprations de lAFTRP, plus diversifies, prsentent un profil globalement plus
quilibr, permettant une prquation de la couverture du risque, quand celles de lEPA
Plaine de France prsentent un rsultat insuffisant pour couvrir lensemble des charges
non stockables, de fait prises en charge dans son modle par une partie de la subvention
dingnierie stratgique.

93

LEPA-ORSA a souhait dans un premier temps se positionner dans le champ concurrentiel, sans
succs en raison de la prsence sur son primtre doprateurs implants localement et reconnus : la
SADEV 94 (oprateur notamment de la ZAC Ivry Confluence, de la ZAC Rouget de Lisle Vitry-sur-Seine
et de la ZAC du Port Choisy le Roi) et lAFTRP (oprateur de la ZAC du Plateau Ivry-sur-Seine, de la
ZAC multisites Vitry-sur-Seine et de la ZAC Chantereine Alfortville).

Page 127

Profil des oprations en concession


en fonction du niveau de leur rsultat sur cot de production
(prvisionnel terminaison et avant prise en compte des dpenses non stockables)
EPA Plaine de France

EPA-ORSA

AFTRP

PRU

PRU

PRU

Dev. Urbain

Dev. Urbain

Dev. Urbain

0%

20%

40%

60%

80%

100%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

La consolidation des trois structures au sein de Grand Paris Amnagement prsente un


intrt rel pour lEtat, lui permettant dhomogniser les profils de ses oprateurs.
Grand Paris Amnagement aprs intgration

Rnovation urbaine

Dveloppement urbain et conomique

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

< 15%

15% 20%

> 20%

Le besoin de financement
En concession damnagement, comme en initiative propre, lamnageur doit couvrir son
besoin en fonds de roulement n du dcalage dans le temps entre lengagement des
dpenses et la perception des recettes.
Le besoin de financement consolid des trois tablissements publics en matire de
concessions damnagement, calcul partir dun point T0 au 1er janvier 2015 et sous
rserve de lensemble des prcisions mthodologique prsentes supra, pourrait atteindre
50 M en montant cumul courant 2016, pour devenir ngatif (excdent de financement)
compter de 2020 permettant de couvrir les dpenses antrieures 2015. Cette
projection ne tient cependant pas compte du renouvellement du portefeuille, cest--dire
du gain ventuel, qui na pas t mesur, de nouvelles oprations concdes par des
collectivits au terme de procdures de mises en concurrence.
Il est noter que si les oprations de rnovation urbaine (ANRU) prsentent une situation
terminaison plus fragile pour la structure, en revanche, elles ne gnrent pas de besoin
de fonds de roulement du fait de la relative simultanit, une fois ces oprations engages
en phase oprationnelle, entre lengagement de la dpense et la perception de la
subvention affrente (le dcalage peut tre gr au travers dune simple ligne de
trsorerie).

Page 128

Evolution du besoin en fonds de roulement (TCA)


100 M
50 M

0 M
2015

2016

2017

2018

2019

2020

-50 M

A fin
2025

A fin
2030

A fin
2035

-100 M
-150 M
-200 M
PRU

Dev. urbain

Consolid

Primtre : oprations en cours et en dveloppement disposant dun bilan prvisionnel.

5.3.3

Les oprations en initiative propre : des oprations denvergure ncessitant un


prfinancement adapt

Cette activit reprsentera demain un part importante de lactivit de Grand Paris


Amnagement, en tout cas croissante, voire majoritaire en fonction du nombre
doprations nouvelles dveloppes dans le cadre du Plan de mobilisation pour
lamnagement et le logement en Ile-de-France qui lui seraient confies (cf. 5.3.1). Il est
rappel que cest ce plan qui a fond la dcision du Gouvernement de crer Grand Paris
Amnagement.
Lquilibre terminaison
La complexit monter et ngocier le plan de financement des oprations en initiative
propre se retrouve dans lanalyse de leur profil. Celui-ci apparat dgrad, notamment
sagissant des oprations en dveloppement urbain et conomique, comparativement aux
oprations en concession (voir supra), et ce dautant plus que la catgorie intermdiaire
(correspondant un rsultat compris entre 15% et 20% des cots de production) de lEPAORSA et de lEPA Plaine de France comprend pour lessentiel les oprations du Triangle de
Gonesse et des Ardoines dont les conditions de sortie sont aujourdhui encore incertaines
(cf. 5.4.2).
Profil des oprations en initiative propre
en fonction du niveau de leur rsultat sur cot de production
(prvisionnel terminaison et avant prise en compte des dpenses non stockables)
EPA Plaine de France

EPA-ORSA

AFTRP

PRU

PRU

PRU

Dev. Urbain

Dev. Urbain

Dev. Urbain

0%

20%

40%

60%

80%

100%

0%

20%

40%

60%

Page 129

80%

100%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Contrairement aux oprations en concession, la consolidation des trois structures au sein


de Grand Paris Amnagement ne permet pas elle seule de prsenter un profil consolid
plus scurisant pour lEtat comme pour loprateur global, Grand Paris Amnagement.
Loprateur devra varier le profil de ses oprations, entre extension urbaine et
renouvellement urbain94, entre oprations mixtes et zones dactivit, entre zones
lattractivit tablie (louest parisien notamment) et zones dont lattractivit doit tre
construite. Ce nest pas laddition doprations mixtes de renouvellement urbain en zone
dense qui lui permettra de faire de la prquation en matire de couverture du risque,
mme si celles-ci prsentent par ailleurs un intrt gnral vident.
Grand Paris Amnagement aprs intgration

Rnovation urbaine

Dveloppement urbain et conomique

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

< 15%

15% 20%

> 20%

Le besoin de financement
En intgrant au portefeuille existant lhypothse exploratoire doprations nouvelles issues
des dcisions du Gouvernement (cf. 5.3.1) et sous rserve de lensemble des prcisions
mthodologique prsentes supra, le besoin de financement consolid des activits en
initiative propre, pourrait atteindre 400 M horizon 2020, en phase de dmarrage de
nouvelles oprations en initiative, sous OIN ou hors OIN, pour dcrotre ensuite au fur et
mesure des cessions, jusqu retomber sous le niveau de 2015 horizon 2035. Les
oprations en rnovation urbaine (PRU), tant ici en phase de lancement, gnrent un
besoin de financement sur la priode 2016-2018, qui reste cependant limit.

94

Voir la prsentation de ces profils page 25.

Page 130

Evolution du besoin en fonds de roulement


(initiative propre)
400 M
300 M
200 M
100 M
0 M
2015

2016

2017

2018

2019

2020

-100 M
PRU

Dev. urbain

Op. nouvelles

A fin
2025

A fin
2030

A fin
2035

Consolid

Primtre : oprations en cours, en dveloppement disposant dun bilan prvisionnel et


supplmentaires (cf. tableau n3 supra sur le portefeuille doprations du futur tablissement).
Ce besoin de financement intgre le portage foncier amont des oprations supplmentaires,
susceptible de reprsenter 200 M horizon 2020.

5.3.4

Le financement des missions complmentaires

Lingnierie foncire
Les missions dingnierie foncire pour lamnagement (cf. 2.1.2) sont rmunres au
travers du bilan dopration, qui inclut systmatiquement une ligne frais de structure
de lamnageur.
Les missions dingnierie foncire pour le compte de lEtat (cf. 2.1.1) sont rmunres
dans le cadre des mandats, au titre de la gestion et au titre des cessions.
Le calibrage de cette rmunration au regard du service fourni par lAFTRP et le dispositif
dorganisation interne de lEtat en la matire nont pas t analyss autrement que dans le
cadre de la problmatique financire actuelle de lAFTRP, qui nest pas directement lie
la constitution de Grand Paris Amnagement.
Toutefois, les modalits de cette rmunration pourraient tre modifies, de manire
rmunrer les cessions, pour tenir compte du temps rellement pass (coordination et
pilotage des ngociations entre lEtat et ses services dun ct et les collectivits locales de
lautre) et des tudes internes cibles qui doivent tre ralises (tude de faisabilit, tude
technique lie ltat des sols ou la prsence damiante, ralises avec lappui des
expertises internes). En effet, la rmunration contractuelle ne couvre pas aujourdhui le
temps pass, qui nest pas proportionnel au montant des cessions. Ltablissement public
AFTRP travaille donc perte pour lEtat. Une rmunration comprenant un montant
forfaitaire minimum adapt95 (applicable par exemple aux cessions leuro symbolique
dont la ngociation peut savrer galement complexe) et un montant en % plafonn,
95

Il est aujourdhui de 227 , soit un montant totalement insuffisant eu gard au temps pass et aux
tudes ncessaires. Il aurait plutt vocation avoisiner les 5 K, correspondant 5 jours de travail.

Page 131

serait plus mme de permettre Grand Paris Amnagement de sinvestir plus avant dans
la valorisation des biens de lEtat.
Par ailleurs, linstruction des dcisions dattribution (DAT), qui quivalent pour lEtat aux
promesses de vente, se font aujourdhui la fois aux niveaux local (DRIEA) et central
(DHUP) de lEtat, y compris sur les biens qui ont dj t cibls en amont par lEtat, dans le
cadre du mandat de gestion, comme tant cder court terme car sans enjeux
stratgiques. Il est possible de sinterroger sur la plus-value apporte par ce double circuit,
qui augmente le temps de traitement des dossiers de 3 12 mois. Lacclration de la
mobilisation du foncier public demande ce que ce processus soit optimis, par exemple
en envisageant de le dconcentrer au niveau de la DRIEA.
Ainsi, au sein du mandat foncier de lEtat confi lAFTRP et demain Grand Paris
Amnagement, la rmunration des cessions pourrait tre rvise pour couvrir les frais
rellement engags a minima, voire tre incitative, tandis que le processus de dcision
interne lEtat pourrait utilement tre dconcentr.
Proposition n18 :
Examiner lhypothse dune dconcentration la DRIEA du pilotage et de la
rmunration du mandat de gestion du foncier de lEtat, dans un souci de
simplification et de scurisation.
Le dveloppement territorial
Lingnierie de gouvernance et de structuration des territoires

Cette ingnierie dordre plus stratgique quoprationnel ne peut lgitimement relever de


la comptence de lamnageur seul (mme sil peut tre appel y contribuer) ni
juridiquement ressortir au bilan des oprations damnagement que celui-ci concevra et
ralisera. Les tudes et les discussions qui y sont attaches sont ce point en amont de
lamnagement quelles ne peuvent gnralement tre considres comme relevant de
lopration damnagement elle-mme, mme si elles sont juges utiles, voire
indispensables, son orientation (cf. 2.4.2).
Cette ingnierie relve le plus souvent directement des puissances publiques (Etat et
diffrents niveaux de collectivits locales) et de leurs financements.
Les missions de dveloppement territorial ont ainsi vocation tre rmunres par les
quatre niveaux de puissance publique intgrs dans le dispositif de gouvernance, sur la
base du modle existant pour lEPA Plaine de France, lEPA-ORSA ou lEPAMSA. Les
modalits de financement de cette ingnierie seront le cas chant dfinir dans le
Contrat dintrt national prsent supra, qui accompagnera la prise en charge par Grand
Paris Amnagement de lanimation de cette gouvernance et de son alimentation en
donnes et tudes concourant au dveloppement territorial.
La mutualisation de cette ingnierie au niveau de Grand Paris Amnagement devra
permettre den rduire le cot par rapport au systme actuel (pour mmoire : 4 M par an
par tablissement taient prvus dans les protocoles dorigine).

Page 132

Les tudes de dveloppement territorial ont vocation tre finances par les membres
de la gouvernance, en fonction de lampleur de lintervention de ltablissement (cf.
proposition n5).
Le pilotage et la coordination doprations dintrt national

Cette mission spcifique de conseil pour le compte de lEtat (cf. 2.4.2), plaant loprateur
damnagement dans un rle dappui au prfet de rgion aux cts des services
dconcentrs, devra faire lobjet de modalits dintervention et dun mode de
rmunration adapts. Elle ne peut naturellement tre accomplie par Grand Paris
Amnagement sans financement appropri. Pouvant difficilement tre directement
impute des bilans dopration damnagement actuels ou futurs de Grand Paris
Amnagement et a fortiori doprateurs tiers (EPA, EPL ou amnageurs privs quand
Grand Paris Amnagement naura in fine pas t dsign pour la mise en uvre
oprationnelle des projets), elle devra donner lieu la mise en place dun mode de
rmunration par lEtat, par exemple en mandat ou par subvention.
Le pilotage et la coordination dOIN pourront tre exercs sur mandat de lEtat et
financs dans ce cadre (cf. proposition n5).
Le dveloppement pr-oprationnel

Dans lapproche classique, cette incubation (cf. 2.4.2) est porte par la collectivit qui a
pris linitiative de lopration, jusqu ltape du dossier de cration ou quivalent. Elle est
ralise en rgie par la collectivit locale sur fonds publics, cette dernire confiant souvent
pour ce faire des prestations dtudes un oprateur damnagement. La mise en
concurrence et le choix de lamnageur se font sur la base des lments contenus dans le
dossier de cration, une fois la concertation ralise et le primtre et le programme de
lopration arrts96.
En concession damnagement, seules les dpenses intervenant compter du dossier de
cration ont vocation tre prises en charge dans le bilan de lopration et donc tre
couvertes par la cession des charges foncires, sauf rachats ponctuels dtudes antrieures
directement utiles lopration (tude dimpact, voire tude urbaine par exemple).
En initiative de lEtat, cette incubation, si elle peut in fine tre rattache au bilan de
lopration concerne dans une approche du cot global, sapparente plutt
conomiquement une fonction de recherche et dveloppement, qui peut tre finance
sur les fonds propres de loprateur, sous rserve quil ait t dot en consquence ou
quil ait accumul des rserves suffisantes. Au sein de lEPA Plaine de France et de lEPAORSA, lincubation des projets a t et est finance par des subventions des quatre
niveaux de puissance publique, au mme titre que le dveloppement territorial. LAFTRP
de son ct a dvelopp des oprations en initiative propre, sans bnficier de
financements extrieurs : Arolians, le Fort dAubervilliers ou, plus rcemment sagissant
dun projet encore en dveloppement, Crteil LEchat. La structure est en effet capable de
dgager un budget denviron 300 000 par an en moyenne pour cette activit. Cest une
logique de financement similaire au temps pass et aux cots engags par loprateur
pour rpondre des mises en concurrence doprations, pour lesquelles il va engager un

96

Cf. article L311-4 alina 2 du code de lurbanisme.

Page 133

budget, qui peut avoisiner les 300 000 400 000 sur les oprations les plus importantes,
sans garantie de retour.
Le dveloppement des oprations incluses dans le plan de mobilisation pour
lamnagement et le logement projet par le Gouvernement ressort dun ordre de
grandeur bien suprieur. Le cot pour Grand Paris Amnagement peut tre estim, en
premire approche, 2,7 M97 par an dingnierie interne auquel peut sajouter un budget
dtudes externes de 6,5 M98 sur la priode 2015-2019, soit un budget global de 20 M
pour les cinq premires annes, devant permettre daboutir la prise dinitiative
doprations et lapprobation des dossiers de cration.
Afin de ne pas fragiliser la structure et de ne pas mobiliser ses fonds propres sur le
dveloppement amont au dtriment du portage oprationnel, il est prconis que le
dveloppement pr-oprationnel fasse lobjet dun mode de financement spcifique de
lEtat, le cas chant cofinance par la Rgion, par exemple sous forme de dotation. Celleci permettrait Grand Paris Amnagement de porter ces dpenses, dont le retour sur
investissement est incertain (certains projets peuvent ne pas se concrtiser aprs analyse
approfondie) et lointain (lexistence dune marge nette permettant de couvrir ces frais qui
relvent de la recherche et dveloppement se constate terminaison des oprations, soit
sur des oprations denvergure, horizon de 20 ans au moins et possiblement jusqu 30
ans).
Le dveloppement pr-oprationnel des oprations dont Grand Paris Amnagement
prendra linitiative a ainsi vocation tre financ sur des dotations apportes par sa
gouvernance, au premier rang desquels lEtat, porteur politique du plan de mobilisation
pour lamnagement et le logement en Ile-de-France (cf. proposition n5).
5.3.5

La ncessit dune prospective financire consolide

Grand Paris Amnagement devra imprativement, dans le cadre du rapprochement entre


les trois tablissements, construire une prospective financire consolide sur la base dune
programmation des oprations damnagement en cours et envisages arrte en
fonction de ses financements disponibles ou complmentaires.
Ces travaux permettront en outre de garantir que ses frais de structures sont couverts par
les recettes de ses oprations damnagement, pour la quote-part relevant de cette
activit, ainsi que par les rmunrations et/ou financements des activits non directement
rattachables lamnagement proprement dit (ingnierie foncire pour lEtat, prestations
de services pour les tiers, pilotage et coordination dOIN, ingnierie de gouvernance et de
structuration des territoires, dveloppement pr-oprationnel des oprations issues du
plan de mobilisation), pour la quote-part des frais de structure ne relevant pas de
lamnagement oprationnel (cf. 4.1).

97

Sur la base de 15 ETP oprationnels, avec un cot moyen charg (y compris quote-part de fonctions
supports et moyens gnraux) de 180 K par ETP.
98
Sur une hypothse de 4 sites de taille moyenne (400 600 K dtudes) et de 3 sites majeurs (1 000
2 000 K dtudes).

Page 134

Proposition n19 :
Prciser la prospective financire consolide des trois tablissements fusionns en
fonction des oprations en cours et des nouvelles oprations en initiative propre
confies par le Gouvernement Grand Paris Amnagement, notamment au titre du
Plan de mobilisation pour lamnagement et le logement en Ile-de-France.
La premire approche, ralise dans le cadre du prsent rapport, prsente ce stade
plusieurs limites :
-

la prsentation des oprations diffre selon les tablissements, et, en particulier, la


distinction entre dpenses non stockables et dpenses stockables nest pas traite
de manire identique,

les modalits de dgagement de la marge brute diffrent galement, crant des


carts dans la comptabilisation des oprations selon que le seuil davancement des
recettes de 20% est ou non appliqu (dans lattente de latteinte de ce seuil, les
recettes sont comptabilises en produits constats davance et ne transitent pas
par le compte de rsultat),

la prise en compte des subventions dans le dgagement de la marge diffre


galement,

les charges et les produits hors amnagement sont projets toutes choses gales
par ailleurs.

Par ailleurs, le dveloppement des oprations supplmentaires en initiative propre, la


demande ventuelle de lEtat, en OIN ou hors OIN (cf. 5.3.1), na pas t pris en compte
ce stade. Cette prospective est donc fonde sur le portefeuille actuel consolid des trois
tablissements.
Les hypothses suivantes ont t retenues pour ce travail :
- immobilisations, dotations, autres financements, charges constates davance :
inchangs ;
- crances : 50% des appels de fonds effectus en n + 30 % des cessions de n ;
- disponibilits : trsorerie des mandats + socle de 10 M ;
- acomptes sur promesses de vente : 20 % des actes authentiques de n+2 (dure
moyenne dune promesse : 24 mois) ;
- autres dettes : dette des mandats + 30 % des charges de n ;
- produits constats davance : seuil non appliqu sur les oprations de lAFTRP.
Sur la base dun maintien des subventions et rmunrations extrieures au niveau
constat en 2014 (soit 5,6 M au titre de lingnierie hors bilan99 et 6 M de prestations de
services et de loyers divers), il ressort de cette projection de la structure une dgradation
du rsultat net, compar celui de lAFTRP. Ce rsultat net demeure cependant
compatible avec le niveau des fonds propres.
Le rsultat net cumul fin 2020 stablirait ainsi 13,3 M (-9,4 M en report
nouveau et -3,9 M en rsultat de lanne). Ce montant est rapprocher des 95,8 M de
99

Soit 2,2 M sur Plaine de France et 3,4 M sur ORSA.

Page 135

produits constats davance fin 2020 qui, sur la base dun taux de marge brute de 15%,
correspondent un dgagement de rsultat de 14,4 M, soit un rsultat net cumul
corrig ramen +1,1 M fin 2020. Ce rsultat devra tre amlior par Grand Paris
Amnagement. Ce pourra tre le cas dans le cadre de la politique de matrise des cots et
de gestion des risques mise en uvre par le nouvel oprateur. Les mthodes comptables
seront par ailleurs unifies pour favoriser le dgagement du rsultat ds le 1er euro
encaiss ds lors que le bilan a fait lobjet dune validation par le comit dengagement du
nouvel oprateur.
Premier travail de prospective financire, titre exploratoire
Hors oprations nouvelles issues du plan de mobilisation pour le logement et lamnagement
Au 31/12/2014
Cons
Conso 3 EP
retraite (*)

Projection
2 015

2 016

2 017

2 018

2 019

2 020

ACTIF
Immobilisations

43 844 865

23 809 681

23 809 681

23 809 681

23 809 681

23 809 681

23 809 681

Incorporelles

538 502

538 502

538 502

538 502

538 502

538 502

538 502

538 502

Immobilires

15 015 056

12 479 872

12 479 872

12 479 872

12 479 872

12 479 872

12 479 872

12 479 872

28 291 307

10 791 307

10 791 307

10 791 307

10 791 307

10 791 307

10 791 307

10 791 307

Financires

Stocks

23 809 681

294 217 092 296 752 276 266 820 594 335 454 238 383 621 477 375 815 067 370 664 638 372 562 426

Crances

76 888 974

74 388 974

47 890 544

61 354 499

78 872 350

89 910 673

58 062 311

48 993 859

Disponibilits

74 374 081

74 374 081

66 854 000

66 854 000

66 854 000

66 854 000

66 854 000

66 854 000

42 569

42 569

42 569

42 569

42 569

42 569

42 569

42 569

CCA
Total
PASSIF

489 367 582 469 367 582 405 417 388 487 514 987 553 200 078 556 431 990 519 433 200 512 262 535

Capitaux propres

153 825 665 149 765 490 135 645 958 128 558 952 129 129 614 131 586 416 131 816 151 127 911 241

Dotations

38 615 363

36 615 363

36 615 363

36 615 363

36 615 363

36 615 363

36 615 363

36 615 363

Rserves

94 541 785

94 541 785

94 541 785

94 541 785

94 541 785

94 541 785

94 541 785

94 541 785

Report nouveau

11 775 737

11 775 737

8 563 634

-5 555 898

-12 642 904

-12 072 241

-9 615 440

-9 385 705

Rsultat net

-3 212 102

-3 212 102

-14 119 532

-7 087 007

570 663

2 456 802

229 735

-3 904 910

Autres financements

12 104 883

10 044 708

10 044 708

10 044 708

10 044 708

10 044 708

10 044 708

10 044 708

Provisions

78 934 765

78 934 765

23 173 808

19 860 266

19 372 530

20 588 775

10 078 619

9 627 689

Besoin de financ.

69 835 918

49 835 918

73 980 356 117 739 232 146 143 196 116 483 148 112 485 163 142 471 753

40 010 233

40 010 233

40 240 368

Acomptes sur PSV


Autres dettes
PCA
Total

49 761 589

33 224 013

29 620 079

33 629 632

29 958 432

123 422 891 123 422 891 108 273 589 114 079 851 122 700 354 117 247 227 114 267 166 106 484 991
23 338 110

27 398 285

24 103 310

57 515 098 102 630 371 140 906 346 117 156 470

95 808 430

489 367 582 469 367 582 405 417 388 487 514 987 553 200 078 556 431 990 519 433 200 512 262 535

(*) neutralisation de l'avance verse par l'AFTRP aux 2 EPA, retraitement DC2i (immo en stocks et subventions en PCA)
Emprunts / fonds propres 0,5

0,3

0,5

0,9

1,1

0,9

0,9

1,1

Emprunts / stocks

0,2

0,3

0,4

0,4

0,3

0,3

0,4

0,2

PCA : produits constats davance / CCA : charges constats davance


PSV : promesse de vente

Cette premire projection montre par ailleurs lintrt de raliser un plan prvisionnel
damnagement (PPA) ds que le portefeuille d'oprations futur sera prcis. Elle permet
de mettre en exergue un besoin demprunts qui resterait sous le seuil des 150 M, sur la
base du portefeuille existant des trois tablissements. Ce niveau demprunt est matris,
les ratios restant trs prudentiels : ratio emprunt sur stocks infrieur ou gal 0,4 et ratio
emprunt sur fonds propres infrieur ou gale 1,1, conforme aux prconisations de la
Cour des comptes (cf. 4.1).

Page 136

Evolution du besoin de financement non couvert par les fonds propres


actuels de Grand Paris Amnagement
160 M
140 M
120 M
100 M
80 M

Nouveau

60 M

Existant au 31/12/14

40 M

20 M
0 M
2 014

2 015

2 016

2 017

2 018

2 019

2 020

Proposition n20 :
Dployer une stratgie de dveloppement de Grand Paris Amnagement privilgiant
la prise dinitiative doprations damnagement la demande de lEtat (sous OIN ou
hors OIN). Dterminer les modes de rmunration de chaque activit du nouvel
tablissement en fonction de leur nature : subventions par les puissances publiques de
lactivit dingnierie du dveloppement territorial, rmunration par lEtat des
prestations ralises en mandat pour son compte (ingnierie foncire, pilotage et
coordination dOIN), prservation de la marge des oprations damnagement
garantissant la couverture des frais de structure de ltablissement. Amliorer la
formation du rsultat par lunification des mthodes comptables et la matrise des
cots de gestion et de fonctionnement.

5.4 Deux dfis relever : la comptitivit de la structure et la viabilit


des oprations
Sagissant de la fusion des trois tablissements, lAFTRP et les EPA ORSA et Plaine de
France, deux types de risques ont t identifis, quil conviendra de circonscrire pour
garantir sa russite par ladoption de stratgies adaptes : la question de lemploi et des
mutualisations dune part, et celle du financement des missions annexes et de la viabilit
des oprations, dautre part.
5.4.1

Leffort de comptitivit

Le pari de la cration de Grand Paris Amnagement rside dans la constitution dun


tablissement public unique dont la taille doit permettre des conomies dchelle et une
intervention plus efficiente. De ce point de vue, le dfi principal propos au nouvel
tablissement pourra tre de sengager dans un effort particulier de comptitivit, visant
ce que la runion des trois tablissements publics existants permette dabsorber plafond
demplois constant, grce la nouvelle dimension ainsi obtenue et la dfinition dune
organisation adapte, un portefeuille doprations supplmentaires : celui des oprations
en initiative propre relevant du Plan de mobilisation pour lamnagement et le logement
en Ile-de-France. Concrtement, sur la base de lhypothse de portefeuille daffaires
voque supra, il sagirait de prparer et de raliser, plafond demplois constant, 12

Page 137

oprations nouvelles sur 7 sites diffrents, susceptibles de gnrer 6,1 millions de m SPC
et 50 000 logements sur 30 ans avec un chiffre daffaires total terminaison de 1,7 mds .
La prservation de lemploi
Le rapprochement de lEPA-ORSA et de lEPA Plaine de France avec lAFTRP devenue Grand
Paris Amnagement pourra intervenir suivant les dispositions de larticle L1224-1 du Code
du travail qui prvoit que Lorsque survient une modification dans la situation juridique
de l'employeur, notamment par succession, vente, fusion, transformation du fonds, mise
en socit de l'entreprise, tous les contrats de travail en cours au jour de la modification
subsistent entre le nouvel employeur et le personnel de l'entreprise .
Pour trouver sappliquer, cet article suppose que soient runies deux conditions :
-

le transfert dune entit conomique autonome,

dont lactivit est poursuivie et lidentit maintenue (poursuite de lactivit par le


repreneur avec les mmes moyens et dans des conditions identiques ou
similaires).

Une question pourrait se poser pour lactivit dingnierie du dveloppement territorial


aujourdhui exerce par les deux EPA et reprsentant environ une quinzaine de postes. En
effet, cette activit (ces effectifs, la quote-part des frais de structure affrente et les
tudes menes) est spcifiquement finance par la gouvernance territoriale qui la mise en
place (pour mmoire, en 2014, 2,2 M pour lEPA Plaine de France et 3,4 M pour lEPAORSA). Les modalits de leur poursuite par Grand Paris Amnagement sont conditionnes
aux discussions qui devront avoir lieu avec les diffrents niveaux de puissance publique,
Etat, Rgion, dpartements, intercommunalits et communes, aprs lannonce de la
fusion.
Cette situation peut tre perue comme particulirement incofortable pour les
collaborateurs concerns, et pour les membres de la gouvernance de chaque
tablissement.
Une question diffrente pourrait se trouver pose pour les fonctions, notamment support,
susceptibles dtre considres comme doublonnant la faveur de la fusion et de la
recherche de mutualisations que celle-ci induit.
A ces gards, le rapport propose de poser comme condition de russite la fusion entre
les trois tablissements quaucun licenciement nintervienne du fait mme de la fusion. La
reprise au sein du nouvel tablissement de toutes les activits des trois tablissements,
des oprations en cours et en dveloppement, et la dvolution doprations
supplmentaires justifiant la cration du nouvel tablissement lgitiment cette ptition de
principe.
Pour autant, des mesures dorganisation de la structure et dvolution des emplois
pourront devoir intervenir. Elles devront alors tre prises par le nouvel tablissement dans
le souci du dialogue social, de la recherche daccords collectifs et dune prise en
considration approprie des situations individuelles.

Page 138

Des volutions professionnelles, relevant de stratgies de gestion prvisionnelle demplois


et de comptences, et mobilisant quand il le faut des dispositifs de formation, pourront
tre proposes aux personnels ventuellement concerns, en fonction de leur profil, de
leurs souhaits dvolution et des besoins de la structure.
Les missions complmentaires dvolues ltablissement pourront constituer autant
dopportunits de repositionnement le cas chant.
Lajustement structurel des moyens aux besoins pourra intervenir progressivement, au fil
des mouvements naturels de personnel. Ainsi la fusion des trois tablissements reposeraitelle sur un principe dvolution de lorganisation et de prservation de lemploi dans le
cadre dun plan de comptitivit.
La mutualisation des fonctions
La mutualisation des fonctions est de nature constituer un des objectifs importants de la
fusion. Lobjectif recherch, plafond demplois constant, est de renforcer la comptence
de ltablissement confront des enjeux majeurs et parfois nouveaux en matire
oprationnelle (la taille et la complexit des oprations, leur droul dans des calendriers
tenus) et financiers (la rentabilit de la structure, le pilotage du risque et la gestion de la
trsorerie).
LAFTRP a labor, de la fin de 2013 celle de 2014, et commenc de mettre en place,
depuis la fin de 2014, une rforme de son organisation interne dj fonde sur
lengagement de mutualisations et un accroissement de sa propre comptitivit, qui sest
notamment traduite par la recherche dune polyvalence accrue des mtiers oprationnels
simplifiant les organisations et permettant des parcours professionnels au sein de la
structure. La segmentation par mtier (cessions foncires, travaux, pilotage du projet) a
t remplace par une approche unifie de la fonction doprationnel. Ainsi, les
oprationnels peuvent tre, en fonction de leur parcours professionnel, directeur de
projet, chef de projet, ingnieur dopration ou charg dopration, chacun pouvant tre
amen tre responsable dun projet, seul ou en binme, en fonction de la complexit et
de lenvergure de lopration. Ils bnficient du soutien des fonctions ressources
oprationnelles (ingnierie foncire, habitat indigne et coproprits dgrades, ingnierie
juridique, sites et sols pollus, relations commerciales) et sont regroups au sein de
directions territoriales introduisant une nouvelle proximit, cette dernire tant dailleurs
inspire du modle des EPA.
Grand Paris Amnagement pourra poursuivre dans cette voie.
Lamnagement

Le rapprochement permettra de renforcer les comptences oprationnelles de la


structure, par la mutualisation des expriences., La constitution de ples gographiques
cohrents, par exemple sur le primtre des communes dIvry-sur-Seine, Vitry-sur-Seine et
Choisy-le-Roi dune part (mutualisation des oprations de lAFTRP et de lEPA-ORSA) et sur
celui du primtre aroportuaire Le Bourget-Roissy Charles de Gaulle dautre part
(mutualisation des oprations de lAFTRP et de lEPA Plaine de France), pourront illustrer la
dmarche.

Page 139

Le portefeuille actuel et ses perspectives dvolution permettront doptimiser le plan de


charges consolid des trois tablissements et de faire face aux alas lis aux principales
oprations.
Nombre dETP par sous-fonction au sein de lamnagement
CDI/dtachement/CDD/Alternance en ETP

Directeur de projet
Chefs de projet / RA
Chargs/ ing d'oprations
Foncier
Ingnieur infra / RT
Juristes oprationnels
Dveloppement oprationnel
Assistantes
TOTAL

AFTRP
4
23
16
15
5
4
9
12
88

EPA PdF
5
7
4
1
3
0

EPA Orsa
1
3
9
3
1
0

2
22

2
19

TOTAL
10
33
29
19
9
4
9
16
129

Lingnierie foncire oprationnelle en particulier sera renforce par le rapprochement,


lEPA-ORSA disposant dun ple foncier rduit mais expriment, originaire de lAFTRP, qui
sest confronte lingnierie foncire trs spcifique de ce territoire emblmatique du
renouvellement urbain (ZAD du Snia, projet de ZAD sur la plaine de Montjean,
conventions foncires avec lEPFIF, acquisitions de coproprits dgrades en zone
AVAP100 sur Villeneuve-St-Georges, etc.) et lEPA Plaine de France disposant galement
dune dveloppeur foncier en charge du suivi des acquisitions en oprations.
Lenjeu du rapprochement rside dans labsorption des oprations en cours et en
dveloppement, ainsi que celles venir assurant le relais des oprations actuellement
actives.
La stratgie

Le devenir des quipes de lEPA-ORSA et de lEPA Plaine de France intervenant dans le


champ de la stratgie et du dveloppement territorial, dont il est rappel que lAFTRP nen
exerce pas lactivit, est li :
-

la mise en place dune gouvernance locale en charge de piloter un projet de


dveloppement territorial dans la continuit de lactivit exerce aujourdhui par
les deux EPA ;

la mission de pilotage et de suivi doprations dintrt national que le


gouvernement envisage de confier Grand Paris Amnagement et notamment la
mise en place et la ngociation des contrats dintrt national proposs par le
prsent rapport ;

au nombre doprations nouvelles devant tre dveloppes par Grand Paris


Amnagement en initiative propre dans ce cadre, qui ncessiteront la mise en
place dune ingnierie de dveloppement spcifique permettant daboutir aux
dossiers de cration des oprations.

100

Aire de valorisation de larchitecture et du patrimoine, qui sest substitue la zone de protection du


patrimoine architectural et urbain (ZPPAUP).

Page 140

Ainsi, en fonction de la volont des collectivits locales de conserver et de financer une


ingnierie stratgique lchelle de la Plaine de France et dORSA, le rapprochement
permettra denvisager une rallocation des effectifs des directions de la stratgie sur le
dveloppement doprations nouvelles ou, en fonction des parcours et souhaits
personnels, vers loprationnel.
Nombre dETP par sous-fonction au sein de la stratgie
CDI/dtachement/CDD/Alternance en ETP

Directeurs d'tudes
Chefs de projet Etudes / RD
Chargs / Ingnieurs d'tudes
SIG (Stratgie)
Assistantes
TOTAL

AFTRP
-

EPA PdF
2
2
5
0
1
10

EPA Orsa
1
3
2
1
2
9

TOTAL
3
5
7
1
3
19

RD : responsable dveloppement, SIG : systme dinformation gographique

Les fonctions support et la communication

Les fonctions supports et la communication devront tre optimises afin dviter les
doublons et de permettre lmergence de fonctions en adquation avec la taille et les
enjeux de la structure. Grand Paris Amnagement pourra mener, avec les salaris
concerns, selon des mthodes participatives, une rflexion spcifique sur ce sujet, qui
tiendra compte notamment des mouvements de personnel intervenus depuis dbut 2015
et des mouvements venir. Lexistence de nombreux postes tenus au sein de la direction
administrative et financire de lEPA-ORSA par des alternants (50% des effectifs) pourra
tre regarde comme une opportunit permettant de faciliter la recherche de la
mutualisation des moyens.
Nombre dETP par sous-fonction au sein des fonctions support
Support
CDI/dtachement/CDD/Alternance en ETP

Finances / CG
Comptabilit
Achats / MP
RH
Gestion Patrimoine
Moyens gnraux
Informatique
SIG
Communication
Assistantes
TOTAL

AFTRP
7
12
4
4
13
2
5
4
5
1
57

EPA PdF
2
3
3
1
0
1
0
0
3
1
14

EPA Orsa
1
3
3
1
0
1
2
0
2
2
15

TOTAL
10
18
10
6
13
4
7
4
10
4
86

A court terme, limpact du rapprochement sur les conomies de frais de structure doit tre
relativis, lhypothse propose tant que la fusion intervienne plafond demplois
constant. Sur la dure cependant, au fur et mesure des mouvements naturels de
personnel, des optimisations seront recherches permettant dajuster les profils et
lallocation des postes aux besoins. A cette occasion, le nombre demplois de la structure
pourra tre lobjet de trajectoires matrises.

Page 141

Les fonctions support bnficieront naturellement des effets dchelle, mais limpact
tendanciel la baisse sur les effectifs sera probablement compens par lmergence de
nouveaux besoins lis la taille de la structure. Cette dernire induit en effet une
ncessaire professionnalisation (contrle de gestion, dmarche qualit et certification,
suivi institutionnel) ainsi quun renforcement de son management intermdiaire.
Le renfort de profils spcifiques

A court terme, laccroissement du portefeuille et la nature des oprations susceptibles de


le constituer, mais aussi la mise ne place du nouvel tablissement elle-mme, ne
permettent pas dexclure le besoin de recrutements de profils spcifiques, une fois
lorganisation cible dfinie.
Deux besoins ont par exemple t identifis dans le cadre de llaboration du prsent
rapport :
-

la ncessit de renforcer lencadrement intermdiaire et de disposer au sein de


Grand Paris Amnagement de directeurs de projet (voire de grands projets) au
profil expriment, reconnus pour leurs comptences oprationnelles, leur
management dquipe et leur relationnel avec les partenaires ;

lassistance la mise en place de la fusion et notamment au rapprochement des


systmes dinformations et des procdures ainsi qu la consolidation des comptes,
qui va ncessiter un renfort spcifique sur une dure prvisionnelle plausible de 24
mois.

La matrise de ses cots par le nouvel tablissement supposera que ces renforts prennes
ou temporaires interviennent dans le respect du plafond demplois consolid des trois
tablissements (256 emplois dont 225 sont actuellement occups en CDI et en
dtachement).
Le rapprochement permettra donc dune part de professionnaliser les structures, leur
permettant de mutualiser des comptences et des expriences, et dautre part doptimiser
dans la dure lallocation des moyens en fonction de lvolution des mtiers, de leur
financement, et du portefeuille oprationnel. Il ne sera pas loccasion de suppression
demplois. Il reprsentera une opportunit de renforcement de la comptitivit,
permettant labsorption dun portefeuille supplmentaire doprations plafond
demplois constant.
Proposition n21 :
Raliser la fusion des trois tablissements en prservant lemploi, en
professionnalisant la structure, en favorisant les mutualisations et en accompagnant
les volutions professionnelles, dans lobjectif dabsorber un carnet de commandes
supplmentaire la demande de lEtat dans le respect du plafond demplois actuel des
trois tablissements additionns. Faire de la fusion un plan de comptitivit.
5.4.2

La viabilit oprationnelle

Au-del de la qualit de sa gestion et de sa capacit piloter et matriser ses risques, qui


relve de sa responsabilit et du contrle des instances charges de sa tutelle, la viabilit
de la structure suppose trois requis pralables :
Page 142

le financement des missions annexes par leurs commanditaires (cf. 5.3.4),

la prise en compte, dans le bilan des futures oprations qui seront dveloppes en
initiative propre la demande de lEtat, dun niveau de marge brute lui permettant
de couvrir ses charges,

lapport dune rponse approprie et concerte aux points de blocages majeurs


identifis sur des oprations transfres par les deux EPA au nouvel oprateur.

Le financement de missions annexes : deux exemples dalertes


La problmatique du financement de missions annexes lamnagement oprationnel a
t expose supra. Deux exemples montrent cependant combien lattention doit tre
appele sur le mode de rmunration de ltablissement public quand il intervient la
demande des puissances publiques dans des fonctions a-oprationnelles :
-

LAFTRP aura consacr, en 2014 et 2015, des moyens importants pour seconder
lEtat dans llaboration du plan de mobilisation pour lamnagement et le
logement en Ile-de-France.
Les cots inventoris et les temps passs concernent aussi bien lidentification de
sites potentiels de construction en Ile-de-France, lanimation dun comit dexperts
dans ce cadre, lorganisation dune dizaine dateliers territoriaux du logement
entre lEtat et les collectivits concernes sous lgide des prfets de dpartement,
les runions de concertation bilatrales ou multilatrales utiles
En excluant les cots attachs la seule prfiguration du nouvel tablissement
Grand Paris Amnagement, le cot complet de lexercice des missions attaches
llaboration du plan de mobilisation reprsente, la date du prsent rapport, un
montant de 660 000 .
Ce montant peut tre juridiquement et comptablement considr comme une
dpense de recherche et dveloppement, dans lespoir de lacquisition par la
structure dun portefeuille daffaires futur rsultant de son intervention. Mais
cette somme est nanmoins susceptible de dsquilibrer le compte de rsultat de
lAgence voire de semer le trouble parmi ses collaborateurs auxquels le
management impose, dans la conduite des oprations damnagement, un respect
scrupuleux des coefficients de structure naltrant pas sa rentabilit.
Il serait donc logique que cette dpense soit couverte par une rmunration de
lEtat verse en contrepartie dune prestation que lAFTRP a servi sa demande.
Ltablissement recherche avec lEtat une solution de rglement de cette question,
qui montre quun tablissement public de lEtat peut subir des injonctions
paradoxales, au demeurant lgitimes, en se voyant exiger en mme temps par sa
tutelle des interventions dsintresses et une rentabilit matrise ;

Les EPA Plaine de France et ORSA accomplissent des missions dingnierie de


dveloppement territorial, appeles stratgique, pour le compte des diffrents
niveaux de la puissance publique.
Or le niveau des subventions perues par lEPA-Plaine de France et lEPA-ORSA
pour financer cette activit, initialement de 8 M (deux fois 4 M) par an, se situait
en 2014 5,6 M (respectivement 2,2 M et 3,4 M).

Page 143

Cette dcroissance sexplique par la diminution tendancielle de cette activit et par


le retrait, partiel ou total, corrl ou non, de cofinanceurs (Etat, Conseil rgional ou
Conseil dpartemental par exemple). Elle pose la question de la poursuite de leur
mission et des ajustements structurels oprer.
De fait, la subvention dingnierie peut parfois couvrir, au-del de la rmunration
de cette activit, les cots de structure lis lactivit oprationnelle ou,
inversement, lactivit peut se trouver poursuivie perte, faute de financement.
Quoi quil en soit, cette activit mritera dtre lobjet, au sein de Grand Paris
Amnagement, dun contrle analytique suivi, lrigeant en unit daffaires
( business unit ) identifie comme centre de cot ou de profit et permettant de
la piloter en connaissance conomique de cause.
Assurer la structure un niveau de marge brute lui permettant de couvrir ses charges
Comme vu supra (cf. 4.1), la viabilit de la structure dans le temps demande quelle
dgage une marge brute (ou marge sur cot de production) mme de couvrir ses frais de
structure et ses dpenses non stockables. La marge nette, ou marge sur cot de revient,
rmunre les fonds propres investis. Elle permet de les consolider et contribue ainsi au
renforcement de lautofinancement.
DEPENSES

Cot de
production

Cot
total

Cot de
revient

RECETTES

Etudes
Foncier
Travaux
PEP
Frais financiers sur
emprunt

Cessions foncires
Subventions

Frais gnraux
Concertation et
communication
Contentieux
Gestion (impts,
taxes)
Autres dpenses

Loyers
Autres produits

Frais fin. sur avance


interne

Produits fin. sur


avance interne

Marge sur
cot de
production
(marge
brute)

Marge
sur
cot de
revient
(marge
nette)

Marge
sur cot
total

Outre le travail, propre toute entreprise, doptimisation de ses frais de structure, Grand
Paris Amnagement devra tre particulirement vigilant prserver des marges
indispensables la viabilit de la structure, en concession comme en initiative propre.
Les deux situations peuvent tre distingues.
En concession, le risque sur la marge est li la concurrence que se livrent les oprateurs.
Ces derniers peuvent tre amens rduire leur marge brute, et donc la couverture de
leurs dpenses non stockables, pour offrir en contrepartie la collectivit concdante une
participation accrue au programme des quipements publics ou une meilleure valorisation
du foncier communal, mme de les diffrencier des amnageurs concurrents, au cours
de lappel doffres.

Page 144

En initiative propre, les puissances publiques, Etat et collectivits, ont davantage tendance
attendre des oprations quelles prennent en charge lensemble des dpenses, y compris
parfois des infrastructures primaires101, tout en conciliant les objectifs urbains,
conomiques, environnementaux et sociaux de chacun, au dtriment le cas chant de la
marge brute de ltablissement. Cette tentation, qui repose sur une consommation des
fonds propres pour financer des charges de structure, mettrait en danger loprateur qui
doit pouvoir alerter efficacement ses tutelles dune telle situation. Elle serait par ailleurs
en contradiction avec lattente exprime par lEtat que ltablissement favorise
lautofinancement du besoin en fonds de roulement des oprations par les fonds propres.
Pour garantir la prennit de son modle conomique, Grand Paris Amnagement, et sa
gouvernance clairement informe, devront tre vigilants au maintien dun niveau de
marge brute moyen cohrent avec les niveaux correspondant aux bonnes pratiques
constates dans le secteur de lamnagement. Ce point devra faire lobjet dune attention
spcifique au sein du comit dengagement dont la mise en place a t propose supra (cf.
0).
Proposition n22 :
Permettre Grand Paris Amnagement de prserver un niveau de marge brute, y
compris dans les oprations damnagement dont linitiative sera prise la demande
de lEtat, assurant la viabilit et la prennit de ltablissement public.
Circonscrire le risque li aux oprations transfres
La fusion de lEPA-Plaine de France et de lEPA-ORSA au sein de Grand Paris Amnagement
entranera, si elle est confirme, le transfert des 11 oprations aujourdhui menes par
lEPA Plaine de France, dont 4 en voie dachvement, et des 9 oprations aujourdhui
menes par lEPA ORSA. Ces oprations reprsentent un chiffre daffaires prvisionnel
d1,5 milliard deuros dont 80% reposent sur quatre oprations identifies comme
prsentant des risques identifis : Louvres-Puiseux (173 M), Triangle de Gonesse (603
M) et les deux ZAC des Ardoines (424 M).
Selon les donnes recueillies, ces quatre oprations cumulent un rsultat sur cot de
production de -29,5 M fin 2014. Il ne revient pas au prfigurateur de juger des
oprations analyses, mais de mesurer, mme sommairement, le risque quelles reclent.
Lapprhension de ce risque diffre selon les oprations.

101

Cf. 4.1 sur le non financement du primaire par le bilan amnageur.

Page 145

Rsultat courant et recettes restant raliser sur les oprations des deux EPA

Etablissement Chiffre d'affaires

EPA PdF

1- < 20 M

Total 1- < 20 M
2- 20 50 M

Code
opration

Total 1- < 20 M
2- 20 50 M

Total 2- 20 50 M
3- 50 100 M

Poids du
foncier

905
907
909
910
911
913

Garges Sarcelles
Fosses CV
Louvres Parc
Entre Deux
Fosses Gare
Gonesse CA

36%
26%
15%
21%
58%
38%

904
906
908

Villetaneuse universit
Gonesse MS
Sablons

8%
40%
20%

Louvres Puiseux
Triangle de Gonesse

26%
9%

1202
1401

DC2i
Choisy le Roi - Le Lugo

39%
61%

1101
1102
1305

ZAC Anatole France


ZAC des Meuniers
Rungis Plaine de Montjean

53%
64%
32%

1201
1501

VSG ZAC du centre ville


Ivry sur Seine - Gagarine

64%
32%

ZAC Gare des Ardoines (GA)


ZAC Seine Gare Vitry (SGV)

41%
53%

Total 2- 20 50 M
4- > 100 M
901013
901014
Total 4- > 100 M
Total EPA PdF
EPA-ORSA
1- < 20 M

Intitul

Total 3- 50 100 M
4- > 100 M
1001
1002
Total 4- > 100 M

Total EPA-ORSA
Total gnral
Rsultat : rsultat sur cots de production (hors dpenses non stockables et frais internes).
Recettes RAR : recettes restant raliser.

Rsultat
sur cot de Recettes
% avanc.
production restant
Recettes
au
raliser
31/12/14
88%
0,0 M
2 M
42%
0,4 M
8 M
99%
0,6 M
0 M
54%
-1,3 M
4 M
51%
1,3 M
2 M
0%
-1,4 M
4 M
-0,3 M
20 M
79%
2,1 M
4 M
83%
1,6 M
5 M
65%
-0,9 M
13 M
2,8 M
22 M
2%
-20,2 M
173 M
0%
-2,5 M
603 M
-22,7 M
776 M
-20,2 M
818 M
39%
1,7 M
6 M
0%
0,0 M
18 M
1,7 M
24 M
8%
-7,3 M
40 M
0%
-0,5 M
45 M
0%
0,0 M
33 M
-7,8 M
119 M
9%
3,7 M
48 M
0%
-0,1 M
59 M
3,6 M
106 M
0%
-1,7 M
220 M
0%
-5,1 M
204 M
-6,8 M
424 M
-9,3 M
673 M
-29,5 M 1 491 M

Louvre Puiseux

Cette ZAC, cre en 2011, est une opration dextension urbaine, vocation principale de
logement (3 340 logements prvus). En premire analyse, le niveau de charges foncires
parat peu cohrent au regard du prix de sortie cible et de la localisation de lopration
(risque estim : 18 M sur la base dune dgradation de 100/m) tandis quun problme
de pollution connu et identifi doit trouver son financement (cot estim : 18 M dont 9
M de financements trouver). La capacit des collectivits financer les quipements
publics induits par lurbanisation pose galement question ; le programme des
quipements publics de la ZAC prvoit une participation de celle-ci hauteur de 7 M sur
un cot total estim de 34 M.
Risque estim (charge foncire, pollution) : 27 M.
Triangle de Gonesse

Cette opration dextension urbaine vocation conomique de taille rgionale, situe


proximit du ple de Roissy, comprend un ple commerce loisirs culture (730 000 m)
complt par un ple de bureaux de trs grande capacit (855 000 m). Le conseil
Page 146

dadministration de lEPA Plaine de France a pris linitiative de cette opration en mars


2013. Le dossier de cration pourrait tre prsent au conseil dadministration de lEPA au
second semestre 2015.
La faisabilit de lopration, telle que programme aujourdhui, est conditionne la
ralisation dEuropacity, projet priv denvergure port par un grand groupe franais
(Auchan). Or, les acquisitions foncires et une partie des travaux devront tre engages
avant la confirmation par le groupe Auchan de son projet (signature de lacte prvue en
2017/2018). Ce risque est estim 50 M.
Par ailleurs, le niveau des charges foncires de bureau peut aujourdhui tre considr
comme surestim tandis que le nombre de m prvu (855.000 m), en labsence de march
de bureaux sur ce secteur, constitue un pari sur lavenir qui peut tre considr comme
particulirement ambitieux et/ou particulirement risqu selon langle de lanalyse
privilgi. Le niveau de charge foncire retenu risque, dans tous les cas, de paratre
surestim. Ce risque est estim 128 M.
Le risque de non ralisation de lopration Europacity sur ce site pourrait en premire
analyse tre matris de deux manires : limiter lenveloppe de dpenses engager avant
la ralisation de lopration dune part et imaginer une variante dactivits en rduisant
lopration au primtre dextension de la zone dactivit existante dautre part
Par ailleurs, le bilan prvoit aujourdhui la prise en charge par lopration dun certain
nombre de travaux primaires, quelle naurait normalement pas vocation financer (cf.
4.1). Le montage juridico-financier pourra donc tre revu, au risque quil ne puisse faire
lconomie dun financement public des grands quipements. Du reste, le retrait de ces
quipements du bilan serait de nature diminuer le niveau de charges foncires attendu,
ce qui paratrait raisonnable.
Risque estim ce jour (non ralisation) : 50 M.
Les Ardoines

Les ZAC Seine Gare Vitry, au nord, et Gare Ardoines, au sud, ont t cres en 2012. Il
sagit de deux oprations de renouvellement urbain, qui doivent permettre la
transformation dun tissu dactivit comprenant de nombreuses friches ou emprises sous
utilises en un quartier mixte, accueillant des logements (7 241 prvus), des bureaux, des
commerces tout en prservant au maximum le tissu conomique existant. Le site est bien
desservi en transports en commun (RER C, future ligne 15, futur TCSP TZen 5). Le site
prsente la particularit daccueillir aujourdhui un certain nombre de fonctions servantes
dont le maintien en zone dense pose problme, et notamment un dpt ptrolier, une
centrale thermique et un important transformateur lectrique. Il est situ en zone
inondable.
Les deux oprations se caractrisent par la chert du foncier et les cots importants de
mise en tat des sols tandis que la prise en compte du risque dinondation renchrit le
cot des infrastructures, quil a t choisi de mettre hors deau.
La ralisation des deux ZAC est conditionne la ngociation du programme des
quipements publics (PEP), auquel les ZAC ne peuvent participer qu la marge. 103 M
Page 147

sont attendus de la puissance publique sans tre ce stade garantis, pour permettre la
ralisation des deux oprations, dont 41,3 M sur Seine Gare Vitry et 61,6 M sur Gare
Ardoines. Ce montant ninclut pas le cot des quipements scolaires laisss la charge de
la ville, estim 57,3 M.
A fin 2014, le montant des engagements de dpenses directes slevait 15,1 M auxquels
il convient dajouter 79 M de foncier acquis par lEPFIF pour le compte de lEPA et, enfin,
une partie du dficit courant cumul de lEPA-ORSA qui slve - 11 M fin 2014. Audel de ces montants, les oprations sont largement engages :
-

sur Seine Gare Vitry, la quasi-totalit du foncier de la phase 1 est matrise par
lEPFIF et les travaux de mise en tat des sols du foncier du collge, dont
louverture est programme pour la rentre 2017, ont commenc ; la cession
leuro symbolique au conseil dpartemental du Val-de-Marne est prvue au
second semestre 2015 ;

sur Gare Ardoines, larrive de la ligne 15 est prvue horizon 2020, la matrise
duvre du pont sur les voies ferres a t retenue au premier semestre 2015 et
des ngociations avec les propritaires-exploitants du dpt ptrolier ont t
menes en 2014. Une seconde matrise duvre est en cours de dsignation et
pourrait tre loccasion de repenser le projet.

La programmation urbaine repose sur une forte densit du programme de logements et


rpond au choix politique de la mixit avec un fort taux (40%) de logements sociaux et le
maintien dactivits. La charge foncire bureau apparat lgrement surestime au regard
de lenjeu de cration dun march. Le risque est estim 16,3 M.
Risque estim en cas de non ralisation : environ 40 M (incluant une dcote sur le foncier
acquis par lEPFIF dans lhypothse o il devrait tre revendu rapidement). Impasses
actuelles sur le financement de lopration : 103 M (non compris les 57,3 M la charge
de la commune pour les quipements de proximit).
Cette analyse conduit deux observations :
-

le CPER 2015-2020 devrait tre loccasion de flcher des financements sur ces deux
oprations ; techniquement, ce sujet renvoie la piste sus voque dun fonds de
financement des quipements primaires (cf. 3.1.2) pour permettre un talement
de la charge sur plusieurs contrats de plan, notamment sil apparat que les
financements ne pourront pas tre mobiliss en totalit sur ce contrat de plan ;

la stratgie oprationnelle de ces deux oprations pourrait tre rvise, par


exemple en envisageant un dcalage dans le temps de lopration Gare Ardoines,
pour une sortie aprs 2020 en phase avec la mise en service de la future gare,
permettant de cibler les financements du CPER 2015-2020 sur la ZAC Seine Gare
Vitry, ainsi quun report ultrieur du projet central, lobjectif restant sur ce secteur
damener les oprateurs servants se compacter sur site, sans remettre en cause
leur implantation. La question du portage foncier et des modalits de sortie des
fonciers acquis mais ne faisant dores et dj plus partie du foncier amen
transiter par lamnageur devra tre dbattue avec lEPFIF afin de trouver des
voies de sortie appropries.

Page 148

Proposition n23 :
Rexaminer la programmation, les bilans, les financements et/ou la temporalit de
quatre oprations damnagement issues des deux EPA fusionns dont le risque total
cumul reprsente un montant de lordre de 280 M.

5.5

Vers une fusion rapide et ordonne

5.5.1

La voie dcrtale recommande

Deux voies diffrentes peuvent tre empruntes pour conduire la fusion des trois
tablissements, si elle est dcide :
-

La premire, issue des meilleures pratiques du secteur priv, consiste ce que la


fusion par voie rglementaire soit prcde dune phase daudit approfondi, avec
dsignation dun commissaire aux apports, afin didentifier et de provisionner
lensemble des risques ds lamont de la fusion , dans le cadre de llaboration
dun plan daffaires ( Business plan ) ventuellement assorti dhypothses
variantes ( best et worst ), faisant ressortir un TRI et clairant les dcisions.
Une analyse fine des postes du bilan, notamment les crances (74,4 M consolids
fin 2014 pour les trois tablissements) et les stocks (297 M consolids fin 2014
pour les trois tablissements) serait ralise dans ce cadre.

La seconde, issue de pratiques traditionnelles du secteur public, consiste dcider


dabord la fusion par voie rglementaire, et renvoyer lanalyse et la traduction de
ces risques en aval, par exemple dans le cadre de la certification indpendante des
comptes par des experts comptables dsigns comme commissaires aux comptes,
dmarche entame depuis 2014 par lAFTRP en vue de la certification de ses
comptes 2016 et susceptible dtre tendue Grand Paris Amnagement.

Il apparat que cette seconde voie, parce quelle est plus rapide, rpondrait davantage la
volont du Gouvernement de voir engages sans dlai des oprations nouvelles
damnagement, aux enjeux oprationnels pesant sur les oprations et limpratif de
lisibilit pour les personnels comme pour les acteurs conomiques.
Le cas chant, deux voies rglementaires diffrentes pourraient tre empruntes :
-

soit la voie dcrtale emprunte par lEtat pour runir en 2010 lEPAD et lEPA
Seine-Arche fondant lactuel EPADESA102 ;

102

Dcret n 2010-743 du 2 juillet 2010 portant cration de l'Etablissement public d'amnagement de La Dfense
Seine Arche (EPADESA) et dissolution de l'Etablissement public pour l'amnagement de la rgion dite de La Dfense
(EPAD) et de l'Etablissement public d'amnagement de Seine-Arche (EPASA), article 13 : L'Etablissement public
d'amnagement de Seine-Arche et l'Etablissement public pour l'amnagement de la rgion dite de La Dfense sont
dissous la date de cration de l'Etablissement public d'amnagement de la Dfense Seine Arche. Ce dernier
tablissement reprend les biens, droits et obligations, notamment les contrats des personnels ainsi que les crances
et dettes de l'Etablissement public d'amnagement de Seine-Arche et de l'Etablissement public pour l'amnagement
de la rgion dite de La Dfense. Les personnels prcdemment affects l'Etablissement public d'amnagement de
Seine-Arche et l'Etablissement public pour l'amnagement de la rgion dite de La Dfense sont affects
l'Etablissement public d'amnagement de la Dfense Seine Arche.

Page 149

soit la voie dcrtale emprunte par lEtat pour dissoudre en 2000 lEPEVRY et
transfrer ses droits et obligations lAFTRP103.

Un premier dcret transformant lAFTRP en Grand Paris Amnagement tant sur le point
dtre pris au moment de la rdaction du prsent rapport, la fusion pourrait aisment
relever de cette seconde possibilit dcrtale.
Conformment larticle L1224-1 du code du travail, ce transfert entrane la reprise
intgrale du personnel en place.
Un tel dcret pourrait tre pris ds la fin de 2015 ou le dbut de 2016, aprs les phases
obligatoires de consultation des collectivits104, des personnels105 et son passage en
Conseil dEtat106.
La question de la date de prise deffet de la fusion induite par le dcret devra tre pose :
-

Le dcret peut prvoir que la dissolution prenne effet sans dlai supplmentaire
particulier. Dans ce cas, un calendrier trs tenu pourrait conduire la runion des
deux EPA dans Grand Paris Amnagement au plus tard la mi 2016 .

Le dcret peut prvoir que la dissolution prenne effet au 1er janvier de lanne
suivante, soit le 1er janvier 2017. Cette solution prsente lavantage fonctionnel de
ne pas demander un traitement particulier de lexercice comptable et de gestion
2016 : lanne budgtaire ne serait pas sectionne dans ce cas.

Proposition n24 :
Dcider rapidement la fusion pour engager les consultations institutionnelles et
sociales aux dlais encadrs, ncessaires la prise dun dcret en Conseil dEtat.
Dterminer pour lentre en vigueur de la fusion une date deffet rapproche, et au plus
tard au 1er janvier 2017.
5.5.2

Une transition cooprative prconise

Dans le cas o le Gouvernement jugerait utile de suivre la recommandation du prsent


rapport consistant fusionner lAFTRP transforme en Grand Paris Amnagement avec les
EPA ORSA et Plaine de France, la priode transitoire entre la date de la prise de sa dcision
et celle de la prise deffet de la fusion pourrait donner lieu deux actions prioritaires.

103

Dcret en Conseil dEtat n2000-1294 du 26 dcembre 2000 portant dissolution de l'Etablissement public charg
de l'amnagement de la ville nouvelle d'Evry, article 2 : L'actif et le passif de l'Etablissement public charg de
l'amnagement de la ville nouvelle d'Evry sont transfrs cette date l'agence foncire et technique de la rgion
parisienne. Cette dernire est substitue l'Etablissement public charg de l'amnagement de la ville nouvelle d'Evry
pour l'ensemble des actes et conventions conclues antrieurement. Elle assume l'ensemble des droits et obligations
se rattachant l'activit exerce par l'Etablissement public charg de l'amnagement de la ville nouvelle d'Evry.
104

Cf. article L321-15 du code de lurbanisme. Dlai encadr de trois mois.


Cf. article L2323-2 du code du travail. Dlai encadr de trois mois pralable la dcision de fusion. Ce
dlai est distinct de celui qui sapplique aprs la fusion pour la ngociation des accords collectifs de
substitution, soit 15 mois (3 mois de pravis + 12 mois de ngociation pendant lesquels les anciens
accords sont maintenus).
106
Dlai suppos de deux mois.
105

Page 150

Dune part, il reviendra lEtat de dcider et le cas chant de prparer, dans un


calendrier contraint, les mesures lgislatives ventuelles daccompagnement de la fusion.
En particulier, la dfinition dun nouveau mode de gouvernance de ltablissement public
(conseil de surveillance et directoire et le dispositif dentreprises communes avec les
collectivits (SPLA-in et SEMOP-Etat/collectivits), relvent de la voie lgislative.
Dautre part, la prfiguration de la fusion entre les tablissements ncessite plusieurs
dmarches :
-

les consultations institutionnelles de collectivits pourraient paralllement donner


loccasion lEtat, assist de chacun des tablissements publics alors encore
existants, de dterminer avec les collectivits locales concernes le cadre futur de
leurs cooprations et les gouvernances attaches (comit stratgique ou de
dveloppement, contrats dintrt national et subventions lies, primtre
dopration dintrt national le cas chant, comit de territoire ou groupement
dintrt public pour lingnierie du dveloppement territorial, comit de pilotage
ou entreprise commune pour lamnagement oprationnel). Le dispositif de
consultation rglementaire encadr par un dlai de 3 mois sera loccasion dune
concertation approfondie avec les collectivits locales reprsentes au sein du
conseil dadministration des EPA fusionner, qui pourra se poursuivre au-del ;

les consultations sociales avec les personnels et leurs reprsentants pourraient


engager immdiatement, au-del des premires obligations lgales, le travail
commun et participatif en vue dun accord social, dune grille convergente de
classification des emplois et des salaires, de la dfinition dune organisation cible
du nouvel tablissement et de la prparation des plans de formation et des
positionnements individuels ;

une coopration oprationnelle entre les directions gnrales des trois


tablissements pourrait tre prescrite sans dlai, soit sur la base de la bonne
volont des parties, soit sur celle dune convention liant les trois tablissements
dans lorganisation de la priode transitoire, voire en permettant cette
convention de dsigner un des trois tablissements comme commanditaire et les
deux autres comme commandits pendant cette priode transitoire.
Cette coopration pourrait tre incarne par la cration dun comit de directions
gnrales permettant a minima un pilotage conjoint des trois tablissements par
les trois directions gnrales runies pendant la priode transitoire, chaque
direction gnrale pouvant conserver ses prrogatives de mise en uvre. Ce
comit de directions gnrales pourrait la fois :

prparer en commun le rapprochement des effectifs, des procdures, des


outils, des mthodes, des implantations, ainsi que le premier budget du
nouvel tablissement ;

prfigurer en commun les primtres, les programmes et les bilans des


oprations futures damnagement du nouvel tablissement,
ventuellement rviser en commun ceux des oprations en cours dans
chacun des trois tablissements demandant une inflexion pour leur mise
en uvre et leur rentabilit ; et approcher en commun les priorisations
de lactivit oprationnelle et les besoins de financement ;
Page 151

dcider en commun des plans daction et des actions, des propositions et


des engagements annuel et infra-annuel de chaque tablissement, par
exemple en ce qui concerne les lments significatifs de la vie
entrepreneuriale comme les emprunts, les baux, les contrats, les
recrutements

participer ensemble aux runions des instances dlibratives,


consultatives et reprsentatives du personnel, de chaque tablissement.

Dans ce cadre, cinq actions prioritaires pourraient tre entreprises :


-

le rapprochement ds lexercice 2016 des plans et des mthodes comptables107; un


travail de paramtrage doit tre ralis, permettant le cas chant de procder
des ajustements ds la clture des comptes 2015 ;

la mise en place dun comit bimestriel des achats, rassemblant les responsables
achat de chaque structure, pour mettre en place des groupements de commande
permettant danticiper les conomies dchelle et le choix de prestataires
communs ; les guides internes pourraient galement tre uniformiss ds le 1er
janvier 2016 ;

la centralisation de lorganisation des formations interne ds le 1er janvier 2016, de


manire favoriser les changes entre les oprationnels des trois structures ;

la mise disposition sans dlai des experts mtiers (droit de lurbanisme, tude de
sols et pollution, dveloppement durable) de lAFTRP au bnfice des quipes de
lEPA-ORSA et de lEPA Plaine de France,

la mise disposition ds le 1er janvier 2016 du dlgu la qualit en vue


dtendre aux deux EPA le systme qualit mis en place lAFTRP (certification ISO
9001 et ISO 14001) de manire rapprocher les pratiques avant lintgration.

Enfin, un comit ad hoc constitu entre les ministres de tutelle, le contrle gnral
conomique et financier et ce comit des directions gnrales pourrait tre constitu et se
runir rythme rgulier pour impulser, contrler et rapporter la bonne excution des
dcisions et actions pralables la fusion.
Les travaux de ce comit devront notamment porter sur le suivi et le contrle de la
prparation du document de programmation financire pluriannuelle du nouvel
tablissement propos supra, qui devra intgrer et consolider lensemble des dcisions
impactant la trajectoire financire de Grand Paris Amnagement (volution des oprations
reprises, consquences des dcisions relatives au plan de mobilisation pour le logement et
lamnagement en Ile-de-France, niveaux prvisionnels des fonds de roulement, besoins
en fonds de roulement et trsorerie, volution des dpenses de structure en fonction du
portefeuille prvisionnel, modalits de financement supplmentaire, etc.).

Ce comit pourrait de surcrot prparer le premier contrat dobjectif de Grand Paris


Amnagement succdant celui de lAFTRP, chu la fin de 2012, et aux OSE et PSO des
deux EPA.
107

Il peut tre not que, lAFTRP et lEPA-ORSA disposent dores et dj du mme agent comptable, ce
qui est un point de facilitation du rapprochement.

Page 152

Proposition n25 :
Organiser la coopration des trois tablissements fusionner pendant la priode
transitoire, par exemple par voie conventionnelle, de sorte que les dcisions
concernant les trois tablissements soient prises en commun, sous le contrle de lEtat.

Page 153

6 Annexes
6.1

Liste des 25 propositions


25 propositions principales
(Dans lordre de leur apparition dans le rapport)

Proposition n1 : Confier Grand Paris Amnagement les missions dingnierie


foncire exerces par lAFTRP pour le compte de lEtat et au service de ses projets
damnagement. Placer le cas chant la fonction dvaluation foncire de Grand
Paris Amnagement au service de France Domaine, afin de renforcer la justesse de
ces valuations au service de la mobilisation du foncier public en faveur de
lamnagement et du logement.
Proposition n2 : Confier Grand Paris Amnagement des interventions de
requalification de coproprits dgrades et de rsorption de lhabitat indigne
pour le compte de lEtat, de lEPFIF et de collectivits locales, en lien avec lANRU et
lANAH, dans le cadre des programmes nationaux et rgionaux ports sous lautorit du
prfet de rgion par lEtat et ses oprateurs.
Proposition n3 : Instituer Grand Paris Amnagement comme amnageur
oprationnel de rfrence en Ile-de-France intervenant la fois en concession
damnagement pour le compte des collectivits locales, au terme de procdures de
mises en concurrence permettant de conforter une culture conomique entrepreneuriale,
et en initiative propre la demande de lEtat.
Proposition n4 : Prescrire Grand Paris Amnagement llaboration dun
rfrentiel de lurbanisme oprationnel intgrant les stratgies de lEtat et applicable
ses oprations :coproduction urbaine avec les collectivits, concertation participative
avec les habitants, articulation aux mobilits, mixits fonctionnelles et sociales, densit
contextualise, durabilit et innovations technologiques, accessibilit des prix, urbanisme
ngoci associant les oprateurs conomiques des services urbains et de limmobilier,
soutenabilit conomique.
Proposition n5 : Doter Grand Paris Amnagement dune fonction dingnierie
du dveloppement territorial actuellement exerce par lAFTRP et surtout les EPA,
pour assurer sur la demande de lEtat et de collectivits, une ingnierie de gouvernance
et de structuration de territoires, le pilotage et la coordination doprations dintrt
national et le dveloppement pr-oprationnel des projets damnagement. Assurer
Grand Paris Amnagement du financement de ces missions relevant, pour les deux
premires, de subventions des puissances publiques.
Proposition n6 : Instituer un Contrat dIntrt National pour lamnagement et
le logement entre lEtat et les collectivits pour contractualiser les droits et
obligations des parties dans le cas doprations damnagement ralises
linitiative dtablissements publics de lEtat, dont Grand Paris Amnagement.
Inscrire dans ce contrat les moyens de gouvernance (comits de pilotage, comits
techniques), rglementaires (OIN, PIL, PIIE) et financiers (infrastructures primaires,

Page 154

quipements publics) le cas chant mobiliss pour ces oprations. Faire du Contrat
dIntrt National loutil privilgi de mise en uvre du Plan de mobilisation pour
lamnagement et le logement en Ile-de-France et le cas chant une convention
dapplication des Contrats de dveloppement territorial.
Proposition n7 : Examiner les propositions dlus et de professionnels recueillies
dans le cadre de llaboration du rapport mais excdant son primtre de rflexion :
mesures fiscales (TVA, taxe damnagement, RCB), fonds dinvestissement Etat-Rgion
des infrastructures primaires, accroissement de la bonification de la nouvelle aide
aux maires btisseurs , diversification des modes de portages fonciers en lien avec
lEPFIF (portage indirect, ajustements sur les contrats et la dure de portage, nature du
foncier port, mcanisme de dcote foncire), dynamisation de la stratgie foncire et
immobilire de lEtat et de ses oprateurs (par la gnralisation de prix planchers et de
clauses dintressement), emprunts bancaires (notamment CDC, inspirs du prt GAIA)
propres aux grandes oprations damnagement et de logement (GOAL), poursuite des
mesures de simplification administrative et normative.
Proposition n8 : Conserver le statut dEPIC pour Grand Paris Amnagement.
Distinguer au sein de lEPIC les activits non concurrentielles et les activits
concurrentielles, par la mise en place dune comptabilit analytique spare ou, dans le
souci dune scurit juridique renforce, par la cration dune socit filiale 100 % de
lEPIC.
Proposition n9 : Doter lEPIC Grand Paris Amnagement dune gouvernance
modernise, conseil dadministration ou conseil de surveillance et directoire.
Composer linstance dlibrante paritairement entre reprsentants de lEtat et des
collectivits, mais veiller la prminence dcisionnelle de lEtat, seul porteur des risques
oprationnels et financiers, et au nombre resserr des administrateurs, gage de bonne
gouvernance. Nommer un Commissaire du gouvernement auprs de linstance
dlibrante, notamment charg de rguler les positions de lEtat.
Proposition n10 : Doter Grand Paris Amnagement dun comit stratgique ou de
dveloppement indpendant, compos dlus et prsid par un lu, avec des missions
statutaires dont certaines obligatoires. Associer au comit un collge scientifique (APUR,
IAU, AIGP) et un collge conomique (entreprises et personnalits).
Proposition n11 : Organiser les chelons territoriaux de Grand Paris
Amnagement avec la souplesse que demande chaque situation locale : du comit de
territoire au GIP Etat-Collectivits pour lingnierie du dveloppement territorial, du
comit de pilotage et de suivi dventuelles entreprises communes de territoire
(SPLA dIntrt National) ou de projets (SEMOP Etat/Collectivits) pour la
conception et la ralisation doprations damnagement. Soumettre la dcision de
cration de chaque entreprise commune ventuelle lautorisation spcifique de lEtat,
au vu notamment dun plan daffaires prvisionnel rentable et de limpact de cette
cration sur leffet de levier attendu de la taille critique de Grand Paris Amnagement.
Proposition n12 : Encourager Grand Paris Amnagement nouer des
cooprations oprationnelles utiles avec les autres oprateurs de lEtat parties
prenantes lacte damnager (EPFIF, SGP, ANRU) : protocoles daccord voire socits en
participation et foncires publiques.

Page 155

Proposition n13 : Exiger de Grand Paris Amnagement la mise en uvre dun


modle conomique de lamnagement oprationnel (hors oprations finances par
lANRU) quilibr terminaison sans subventions publiques. Conditionner
lengagement des oprations damnagement lengagement pralable des
puissances publiques sur le financement des infrastructures primaires. Favoriser
la densit urbaine afin doptimiser la prise en charge par le bilan des oprations
damnagement du financement des quipements publics de proximit (coles, crches,
gymnases).
Proposition n14 : Placer la matrise des risques au cur des dcisions et de laction
de Grand Paris Amnagement. Apprcier et contenir le besoin en fonds de roulement
des oprations. Privilgier les alternatives lemprunt pour satisfaire les invitables
besoins de prfinancement. Justifier prcisment et prioriser temporellement les
demandes dendettement. Amliorer les modalits dengagement des oprations et
le pilotage des risques. Crer un comit dengagement issu de linstance dlibrative
de lEPIC (conseil dadministration ou de surveillance). Tendre lorganisation interne vers
la culture conomique et les stratgies de performance.
Proposition n15 : Fusionner lAFTRP et les EPA ORSA et Plaine de France au sein
de Grand Paris Amnagement pour renforcer et garantir laction publique et donner
Grand Paris Amnagement la taille critique et lassise ncessaire une action
dmultiplie.
Proposition n16 : Etudier des pistes de mutualisation des fonctions supports
entre Grand Paris Amnagement et dautres EPA, par voie conventionnelle ou via un
GIE. Examiner le moment venu des trajectoires ultrieures dvolution dautres EPA, en
fonction des situations locales.
Proposition n17 : Rapprocher dans le nouvel tablissement les accords
dentreprises, les grilles de classification des emplois et des salaires, les politiques de
rmunration et les avantages sociaux, dans une dmarche conciliant dialogue social et
performance de la structure. Rationaliser les implantations locales en privilgiant les
logiques de projets.
Proposition n18 : Examiner lhypothse dune dconcentration la DRIEA du
pilotage et de la rmunration du mandat de gestion du foncier de lEtat, dans un
souci de simplification et de scurisation.
Proposition n19 : Prciser la prospective financire consolide des trois
tablissements fusionns en fonction des oprations en cours et des nouvelles oprations
en initiative propre confies par le Gouvernement Grand Paris Amnagement,
notamment au titre du Plan de mobilisation pour lamnagement et le logement en Ilede-France.
Proposition n20 : Dployer une stratgie de dveloppement de Grand Paris
Amnagement privilgiant la prise dinitiative doprations damnagement la
demande de lEtat (sous OIN ou hors OIN). Dterminer les modes de rmunration
de chaque activit du nouvel tablissement en fonction de leur nature : subventions par
les puissances publiques de lactivit dingnierie du dveloppement territorial,
rmunration par lEtat des prestations ralises en mandat pour son compte (ingnierie
foncire, pilotage et coordination dOIN), prservation de la marge des oprations
damnagement garantissant la couverture des frais de structure de ltablissement.

Page 156

Amliorer la formation du rsultat par lunification des mthodes comptables et la


matrise des cots de gestion et de fonctionnement.
Proposition n21 : Raliser la fusion des trois tablissements en prservant
lemploi, en professionnalisant la structure, en favorisant les mutualisations et en
accompagnant les volutions professionnelles, dans lobjectif dabsorber un carnet de
commandes supplmentaire la demande de lEtat dans le respect du plafond demplois
actuel des trois tablissements additionns. Faire de la fusion un plan de
comptitivit.
Proposition n22 : Permettre Grand Paris Amnagement de prserver un niveau de
marge brute, y compris dans les oprations damnagement dont linitiative sera prise
la demande de lEtat, assurant la viabilit et la prennit de ltablissement public.
Proposition n23 : Rexaminer la programmation, les bilans, les financements et/ou
la temporalit de quatre oprations damnagement issues des deux EPA fusionns
dont le risque total cumul reprsente un montant de lordre de 280 M.
Proposition n24 : Dcider rapidement la fusion pour engager les consultations
institutionnelles et sociales aux dlais encadrs, ncessaires la prise dun dcret en
Conseil dEtat. Dterminer pour lentre en vigueur de la fusion une date deffet
rapproche, et au plus tard au 1er janvier 2017.
Proposition n25 : Organiser la coopration des trois tablissements fusionner
pendant la priode transitoire, par exemple par voie conventionnelle, de sorte que les
dcisions concernant les trois tablissements soient prises en commun, sous le contrle de
lEtat.

Page 157

6.2

Lettre de mission

Page 158

Page 159

Page 160

6.3

Auditions ralises dans le cadre de la mission


Prnom

Nom

Fonction

Etienne

ACHILLE

Directeur gnral adjoint des services, charg de l'unit Socit, conseil


rgional dIle-de-France

Dominique

ADENOT

Dput du Val-de-Marne, maire de Champigny-sur-Marne

Hicham

AFFANE

Conseiller rgional d'Ile-de-France, Prsident de l'Etablissement public foncier


d'Ile-de-France

Dominique

ALBA

Directrice gnrale de l'Atelier Parisien d'Urbanisme

Henry

ALEXANDRE

Contrleur Gnral Economique et Financier, Ministre des Finances et des


Comptes publics

Sylvie

ALTMAN

Maire de Villeneuve-Saint--Georges

Pierre-Yves

APPERT

Chef du service de l'amnagement, Direction Rgionale et Interdpartementale


de l'Equipement et de l'Amnagement

Thierry

ASSELIN

Directeur oprationnel Grand Ile-de-France l'Agence Nationale de Rnovation


Urbaine

Grald

AZANCOT

Prsident de FIMINCO

Catherine

BARBE

Directrice des partenariats stratgiques, Socit du Grand Paris

Marie-Antoinette

BASCIANI-FUNESTRE

Dlgue de l'Etat l'Observatoire Rgional du Foncier

Philippe

BAUCHOT

Dlgu laction foncire et immobilire, Ministre de lEcologie, du


Dveloppement durable et de lEnergie

Jacques

BAUDRIER

Directeur de l'amnagement du conseil dpartemental du Val-de-Marne,


Conseiller de Paris

Arnaud

BAZIN

Prsident du conseil dpartemental du Val d'Oise

Stphane

BEAUDET

Maire de Courcouronnes, Conseiller rgional d'Ile-de-France, Prsident de


l'Association des Maires de l'Ile-de-France

Pascal

BEAUDET

Maire d'Aubervilliers

Julien

BECCHERLE

Charg de mission auprs du Prfet de Paris, prfet de la rgion Ile-de-France

Patrice

BECU

Directeur la mission de prfiguration de la mtropole du Grand Paris

Didier

BELLIER GANIERE

Directeur gnral de l'EPAMSA

Alain

BENHAKOUN

Directeur Administratif et Financier de l'EPA Plaine de France

Jean-Didier

BERGER

Maire de Clamart

Franois

BERTIERE

Prsident directeur gnral de Bouygues Immobilier

Franois

BERTRAND

Sous-directeur de l'amnagement durable, Direction de lHabitat, de


lUrbanisme et des Paysages, Ministre du Logement, de l'Egalit des territoires
et de la Ruralit

Hugues

BESANCENOT

Secrtaire gnral de la prfecture de Seine-Saint-Denis

Hugo

BEVORT

Conseiller technique amnagement du territoire au cabinet du Premier ministre

Grard

BIENFAIT

Prsident de Vinci Construction France

Yannick

BLANC

Prfet du Val dOise

Sophie

BOISSARD

Directrice gnrale de SNCF Immobilier

Gilles

BOUVELOT

Directeur gnral de l'Etablissement public foncier d'Ile-de-France

Philippe

BOUYSSOU

Maire d'Ivry-sur-Seine

Patrick

BRAOUEZEC

Prsident de la communaut d'agglomration Plaine Commune

Jean-Marie

BRETILLON

Maire de Charenton

Olivier

BUCAILLE

Directeur gnral adjoint Dveloppement, Cogedim Rsidence

Isabelle

BUREL

Sous-prfte charge de mission auprs du prfet de la Seine-Saint-Denis

Eric

CAMBON de LAVALETTE

Directeur dpartemental des Territoires du Val d'Oise, Ministre du Logement


de lEgalit des territoires et de la Ruralit

Claude

CAPILLON

Maire de Rosny-sous-Bois

Jean-Franois

CARENCO

Prfet de la rgion d'Ile de France, prfet de Paris

Gilles

CARREZ

Dput du Val-de-Marne, maire du Perreux-sur-Marne, Prsident de la


Commission des Finances de lAssemble Nationale

Page 161

Prnom

Nom

Fonction

Luc

CARVOUNAS

Snateur du Val-de-Marne, maire d'Alfortville

Laurent

CATHALA

Ancien ministre, Dput du Val-de-Marne, maire de Crteil

Rachel

CHANE SEE CHU

Adjointe la Sous-direction de l'amnagement durable, DHUP, Ministre du


Logement, de l'Egalit des territoires et de la Ruralit

Denis

CHARISSOUX

Sous-directeur la Direction du budget, Ministre des finances et des comptes


publics

Francis

CHOUAT

Maire d'Evry, Prsident de la communaut dagglomration Evry Centre


Essonne

Bruno

CINOTTI

Directeur dpartemental des territoires des Yvelines, Ministre du Logement,


de l'Egalit des territoires et de la Ruralit

Jacques

CLAUDE

Contrleur Gnral Economique et Financier, Ministre des Finances et des


Comptes publics

Sylvain

COGNET

Secrtaire gnral de Paris Mtropole

Erard

CORBIN de MANGOUX

Prfet des Yvelines

Emmanuelle

COSSE

Vice-prsidente du conseil rgional d'Ile-de-France, charge du logement, de


lhabitat, du renouvellement urbain et de laction foncire

Stphanie

DAUMIN

Maire de Chevilly-Larue

Arnaud

DE BOURROUSSE

Maire de Carrires-sur-Seine

Emmanuel

DE LA MASSELIERE

Directeur de la Stratgie et du Dveloppement, EPA Plaine de France

Grgoire

DE LASTEYRIE

Maire de Palaiseau

Nicolas

DELAUNAY

Conseiller galit des territoires, ruralit et Grand Paris au cabinet de la


ministre du Logement, de lgalit des territoires et de la Ruralit.

Jean-Martin

DELORME

Directeur rgional et interdpartemental de l'hbergement et du logement


d'Ile-de-France, Ministre du Logement, de l'Egalit des territoires et de la
Ruralit

Bruno

DEPRESLE

Directeur gnral de l'EPA Snart

Patrick

DEVEDJIAN

Ancien ministre, Dput des Hauts-de-Seine, Prsident


dpartemental des Hauts-de-Seine, Prsident de Paris Mtropole

Thierry

DOLL

Maire adjoint de Carrire-sur-Seine

Jean-Pierre

DUPORT

Prfet honoraire

Franois

DUROVRAY

Prsident du conseil dpartemental de l'Essonne

Luc

ECHTLER

Directeur gnral du conseil dpartemental du Val-de-Marne

Christian

FAVIER

Snateur du Val-de-Marne, Prsident du conseil dpartemental du Val-deMarne, Maire adjoint de Champigny sur Marne

Nicolas

FERRAND

Directeur gnral de l'EPA Marne/EPA France

Dominique

FIGEAT

Prsident de l'Observatoire rgional du foncier en le-de-France

Laurent

FISCUS

Prfet, secrtaire gnral de la prfecture de la rgion d'Ile-de-France,


Prsident par interim du conseil d'administration de l'EPA Plaine de France

Manuel

FLAM

Membre du Directoire de la SNI, Directeur gnral en charge des filiales de


logement social (ESH) et trs social (ADOMA)

Jean

FRANKA

Agent comptable de l'EPA Plaine de France

Denis

GABRIEL

Conseiller rgional, Maire adjoint de Rueil-Malmaison

Philippe

GALLI

Prfet de la Seine-Saint-Denis

Laurent

GARNIER

Vice-prsident du conseil dpartemental du Val-de-Marne, Prsident du conseil


d'administration de l'EPA-ORSA

Laurent

GRANDGUILLAUME

Dput de Cte-d'Or, co-prsident du Conseil de simplification pour les


entreprises

Florian

GUYOT

Conseiller micro-conomie et politiques publiques au cabinet du ministre des


Finances et des Comptes publics

Franck

HELARY

Directeur gnral Logement Ile-de-France de Bouygues Immobilier

Bertrand

HELLIO

Directeur gnral des services de Vitry-sur-Seine

Christian

HERVY

Conseiller dpartemental dlgu du Val-de-Marne, Conseiller municipal de


Chevilly-Larue

Jean-Paul

HUCHON

Prsident du conseil rgional dIle-de-France

Page 162

du

conseil

Prnom

Nom

Fonction

Patrick

IMBERT

Vice-prsident du conseil dpartemental de l'Essonne, Prsident de la


communaut de communes du Val d'Essonne, Prsident de Essonne
Amnagement

Christine

JANODET

Maire d'Orly

Patrick

JARRY

Maire de Nanterre, Prsident de l'EPADESA, Vice-Prsident de la Fdration des


EPL d'Ile-de-France

Philippe

JOSSE

Directeur Gnral Logement France, Cogedim

Yann

JOUNOT

Prfet des Hauts-de-Seine

Guy

KAUFFMANN

Directeur gnral des services, conseil dpartemental du Val d'Oise

Serge

KEHYAYAN

Maire adjoint de Clamart

Jean-Claude

KENNEDY

Maire de Vitry-sur-Seine

Yves

LACOURT

Charg de mission grands projets la DDT 91, Ministre du Logement, de


l'Egalit des territoires et de la Ruralit

Jean-Franois

LACROUX

Directeur de lamnagement et de la construction, SEQUANO

Yves

LAFFOUCRIERE

Directeur gnral Immobilire 3F

Laurent

LAFON

Maire de Vincennes, Conseiller rgional d'Ile-de-France, Prsident de


l'Association des collectivits territoriales de l'Est parisien

Thierry

LAGET

Directeur adjoint du cabinet de la ministre du Logement, de lgalit des


territoires et de la Ruralit

Frdrique

LAHAYE

Conseillre logement au cabinet du Premier ministre

Franois

LAMY

Ancien ministre, Dput de l'Essonne

Laurent

GIROMETTI

Directeur de lhabitat, de lurbanisme et des paysages au cabinet de la ministre


du Logement, de lgalit des territoires et de la Ruralit.

Stphane

LAYANI

Prsident directeur gnral de la SEMMARIS

Gilles

LEBLANC

Directeur rgional et interdpartemental de lquipement et de l'amnagement


dIle-de-France

Francis

LEFEVRE

Secrtaire gnral de la SEMMARIS

Vronique

LEHIDEUX

Directrice adjointe dveloppement durable, Direction


Interdpartementale de l'Equipement et de l'Amnagement

Thierry

LELEU

Prfet du Val-de-Marne

Olivier

LEONHARDT

Maire de Sainte-Genevive-des-Bois,
d'agglomration du Val d'Orge

Isabelle

LEPERCQ

Directrice gnrale des services de Villeneuve-Saint-Georges

Michel

LEPRTRE

Maire adjoint de Vitry-sur-Seine, Prsident de la communaut d'agglomration


Seine Amont

Marie-Nolle

LIENEMANN

Ancienne ministre, Snatrice de Paris

Yves

LION

Urbaniste, Ateliers Lion Associs

Franois

LUCAS

Prfet, directeur de la mission de prfiguration de la mtropole du Grand Paris

Ronan

MAHIEU

Chef du dpartement des comptes nationaux, INSEE, Ministre des Finances et


des Comptes publics

Valrie

MANCRET-TAYLOR

Directrice gnrale de l'Institut d'Urbanisme et d'Amnagement d'Ile-de-France

Herv

MARSEILLE

Snateur des Hauts-de-Seine, Maire de Meudon, Vice-prsident de la socit


d'conomie mixte de l'Arc de Seine (SEMADS), Prsident de la Fdration des
EPL d'Ile de France

Jean-Christophe

MARTIN

Chef de mission de contrle gnral conomique et financier, Ministre des


Finances et des Comptes publics

Jean-Luc

MARX

Prfet de Seine-et-Marne

Olivier

MEILLAND

Chef du bureau de la ville, du logement et des territoires la direction du


Budget, Ministre des Finances et des Comptes publics

Jean-Louis

MISSIKA

Premier maire adjoint de Paris, charg de l'urbanisme, de larchitecture, du


Grand Paris et du Dveloppement conomique

Frdrique

MONJANEL

Directrice du Dveloppement Immobilier de Vinci Construction France, ADIM

Denis

MORIN

Directeur du budget, Ministre des Finances et des Comptes publics

Page 163

Prsident

de

la

Rgionale

et

communaut

Prnom

Nom

Fonction

Nathalie

MORIN

Cheffe du service de France Domaine, Ministre des Finances et des Comptes


publics

Daniel

MORLON

Directeur territorial de l'UT 94, Ministre du Logement, de l'Egalit des


territoires et de la Ruralit

Georges

MOTHRON

Maire d'Argenteuil

Nicolas

NAVILLE

Chef de bureau des grandes oprations d'urbanisme, DHUP, Ministre du


Logement, de l'Egalit des territoires et de la Ruralit

Jean-Marc

NICOLLE

Conseiller rgional d'Ile-de-France, Dlgu spcial au Grand Paris, Maire


adjoint du Kremlin-Bictre

Jean-Pierre

NOURISSON

Directeur gnral de la Sadev 94

Patrick

OLLIER

Ancien ministre, Dput des Hauts-de-Seine, Maire de Rueil-Malmaison

Martin

OMHOVERE

Dlgu de la Rgion l'Observatoire Rgional du Foncier

Aurlie

PAQUOT

Charge de mission Ingnierie mtropolitaine, Unit Amnagement Durable,


conseil rgional d'Ile-de-France

Hugues

PARANT

Directeur gnral de l'EPADESA

Jean-Franois

PARIGI

Vice-prsident du conseil dpartemental de Seine-et-Marne, Maire adjoint de


Meaux

Guillaume

PASQUIER

Directeur gnral de lEtablissement Public du Plateau de Saclay

Franois

PAYELLE

Prsident de la Fdration des Promoteurs Immobiliers

Valrie

PECRESSE

Ancienne ministre, Dpute des Yvelines, Conseillre rgionale Ile-de-France

Catherine

PERENET

Membre du Directoire de la Socit du Grand Paris

Anne

PETILLOT

Directeur de la Stratgie et du Dveloppement, Etablissement Public


d'Amnagement Orly Rungis - Seine Amont

Anne

PEYRICOT

Responsable des relations institutionnelles lAgence nationale pour la


rnovation urbaine

David

PHILOT

Secrtaire gnral de la Prfecture de l'Essonne

Xavier

PIECHACZYK

Conseiller Energie, environnement, transports et logement au cabinet du


Prsident de la Rpublique

Emilie

PIETTE

Directrice du cabinet de la ministre du Logement, de l'Egalit des territoires et


de la Ruralit

Thierry

PILLET

Contrleur Gnral Economique et Financier, Ministre des Finances et des


Comptes publics

Jean-Luc

POIDEVIN

Directeur gnral dlgu Ensemblier Urbain et Prsident directeur gnral de


Ville & Projets, Nexity

Guillaume

POITRINAL

Prsident directeur gnral de Woodeum, Ancien co-prsident du Conseil de


simplification pour les entreprises

Pierre

PONROY

Contrleur Gnral Economique et Financier, Ministre des Finances et des


Comptes publics

Delphine

PRADY

Conseillre adjointe nergie, environnement, transports et logement au


cabinet du Prsident de la Rpublique

Franois

PUPPONI

Dput du Val d'Oise, Maire de Sarcelles, Prsident de lAgence nationale pour


la rnovation urbaine

Brice

RABASTE

Maire de Chelles, conseiller dpartemental de Seine-et-Marne

Stphane

RAFFALI

Maire de Ris-Orangis, Conseiller dpartemental de l'Essonne

Yves

RAUCH

Directeur dpartemental des Territoires de l'Essonne, Ministre du Logement,


de l'Egalit des territoires et de la Ruralit

Robin

REDA

Maire de Juvisy, Prsident de la communaut dagglomration Les Portes de


lEssonne

Patrick

RENAUD

Prsident de la communaut d'agglomration Roissy Porte de France

Thierry

REPENTIN

Ancien ministre, Prsident de la Commission nationale d'amnagement, de


l'urbanisme et du foncier, Dlgu interministriel la mixit sociale dans
l'habitat

Alain

RICHARD

Ancien ministre, Snateur du Val d'Oise, Maire de Saint-Ouen-l'Aumne

Damien

ROBERT

Directeur gnral de l'EPA Plaine de France

Christian

ROCK

Secrtaire gnral de la prfecture du Val-de-Marne

Page 164

Prnom

Nom

Fonction

Eric

ROLLOY

Directeur Gnral Dlgu Promogim

Alexandra

ROSSI

Sous-directrice de la Planification, de lAmnagement et des Stratgies


Mtropolitaines, Unit Amnagement Durable, conseil rgional d'Ile-de-France

Pascal

SALVOLDELLI

Vice-prsident du conseil dpartemental du Val-de-Marne en charge de


lamnagement, Prsident de la Sadev 94

Andr

SANTINI

Ancien ministre, Dput des Hauts-de-Seine, Maire d'Issy-les-Moulineaux

Yves

SCHENFEIGEL

Directeur dpartemental des territoires de Seine-et-Marne, Ministre du


Logement, de l'Egalit des territoires et de la Ruralit

Bernard

SCHMELTZ

Prfet de lEssonne

Fernando

SISTAC

Directeur gnral adjoint Vinci Construction France

Bernard

TAILLY

Maire de Frpillon, Prsident du Syndicat de la Plaine de Pierrelaye

Alain

TARAVELLA

Prsident Altarea Cogedim, mandataire social SEMMARIS

Laurent

THERY

Prfet dlgu responsable du projet mtropolitain Marseille-Provence

Jean-Michel

THORNARY

Directeur gnral des services de la rgion Ile-de-France

Jacques

TOUCHEFEU

Directeur gnral de l'EPA-ORSA

Stphane

TROUSSEL

Prsident du conseil dpartemental de Seine-Saint-Denis, conseiller municipal


de La Courneuve

Didier

VAILLANT

Prsident de la communaut d'agglomration Val de France

Isabelle

VALLENTIN

Directrice gnrale de la Sequano Amnagement

Pierre

VELTZ

Prsident de l'Etablissement Public du Plateau de Saclay

Aurlie

VIEILLEFOSSE

Directrice
adjointe,
dlgue

la
stratgie,

lanimation des rseaux et la coordination des planifications, Direction


Rgionale et Interdpartementale de l'Environnement et de l'Energie

Nathalie

WATINE

Directrice gnrale Logement France de Bouygues Immobilier

Andr

YCHE

Prsident du directoire de la SNI

Philippe

YVIN

Prsident du directoire de la Socit du Grand Paris

Angelo

ZAGALOLO

Directeur du logement, de l'action foncire et du renouvellement urbain, conseil


rgional dIle-de-France

Valrie

ZEMMOUR

Agent comptable de l'AFTRP et de l'EPA-ORSA

Les reprsentants du personnel des tablissements rencontrs ne figurent pas


nominativement dans ce tableau.

Page 165

6.4

Sigles et abrviations

ADP
AEV
AFTRP
AIGP
ALUR
ANAH
ANRU
AP-HP
APUR
ARS
BEI
BFR
BRGM
CCA
CCI
CDC
CDD
CDI
CDT
CGEDD
CGEFi
CIASSP
CIN
CINal
CNAUF
CL
CPER
CRACL
DALO
DAT
DC2i
DDT
DGALN
DHUP
DIA
DNID
DRIEA
DRIEE
DRIHL
DSUCS
DUP
EDF
EP
EPA
EPAD
EPADESA
EPAMARNE
EPAMSA
EPAPS
EPASA
EPA SNART
EPASQY
EPCI
EPIC
EPEVRY
EPF
EPFIF

Aroports de Paris
Agence des Espaces Verts d'Ile-de-France
Agence Foncire et Technique de la Rgion Parisienne
Ateliers Internationaux du Grand Paris
Accs au logement et un urbanisme rnov (Loi)
Agence nationale de l'habitat
Agence nationale pour la rnovation urbaine
Assistance Publique - Hpitaux de Paris
Agence parisienne d'urbanisme
Agence Rgionale de Sant
Banque europenne d'investissement
Besoin en fonds de roulement
Bureau de Recherches Gologiques et Minires
Charge constate d'avance
Chambre de commerce et d'industrie
Caisse des Dpts et Consignations
Contrat dure dtermine
Contrat dure indtermine
Contrat de dveloppement territorial
Conseil gnral de l'environnement et du dveloppement durable
Contrle Gnral Economique et Financier
Commission interministrielle d'audit des salaires du secteur public
Contrat d'Intrt National
Contrat d'Intrt National pour l'amnagement et le logement
Commission nationale de lamnagement, de lurbanisme et du foncier
Collectivit locale
Contrat de plan Etat-rgion
Compte rendu dactivit aux collectivits locales
Droit au logement opposable
Dcision d'attribution
Dispositif coordonn d'intervention immobilire
Direction dpartementale des Territoires
Direction gnrale de lAmnagement, du Logement et de la Nature
Direction de l'Habitat, de l'Urbanisme et des Paysages
Dclaration dintention daliner
Direction nationale d'interventions domaniales
Direction Rgionale et Interdpatementale de l'Equipement et de l'Amnagement
Direction Rgionale et Interdpartementale de l'Environnement et de l'Energie
Direction Rgionale et Interdpartementale de l'Hbergement et du Logement
Dotation de solidarit urbaine et de cohsion sociale
Dclaration d'utilit publique
lectricit de France
Etablissement Public
Etablissement Public d'Amnagement
Etablissement Public d'Amnagement de la Dfense
Etablissement Public d'Amnagement La Dfense Seine-Arche
Etablissement Public d'Amnagement de Marne-la-Valle
Etablissement Public d'Amnagement du Mantois Seine-Aval
Etablissement Public d'amnagement de Paris Saclay
Etablissement Public d'Amnagement de Seine-Arche
Etablissement Public d'Amnagement Snart
Etablissement Public d'Amnagement de Saint-Quentin-En-Yvelines
Etablissement public de coopration intercommunale
Etablissements public caractre industriel et commercial
Etablissement public de la ville nouvelle d'Evry
Etablissement Public Foncier
Etablissement Public Foncier d'Ile-de-France

Page 166

EPIC
EPL
EPPS
EPT
ETP
FARIF
FNAFU
FSRIF
GA
GIE
GIP
GOAL
IAU
IGF
ISO
MACVAL
MAPTAM
MIN
MOP
NOTRe
NPRU
OIN
OPAH
OPAH RU
ORCOD-IN
ORF
ORI
ORSA
OSE
PACT-ARIM
PAZ
PCA
PEE
PEP
PERCO
PFA
PIEE
PIL
PIM
PLH
PLS
PLU
PNRQAD
PPA
PRIF
PRU
PSA
PSO
PSV
RAR
RATP
RCB
RER
RFF
RH
RHI
SA
SCOT
SDP

Etablissement Public caractre industriel et commercial


Entreprise publique locale
Etablissement Public du Plateau de Saclay
Etablissement Public Territorial
Equivalent temps plein
Fond dAmnagement de la Rgion Ile-de-France
Fond National d'Amnagement Foncier Urbain
Fonds de solidarit des communes de la rgion Ile-de-France
Gare Ardoines
Groupement d'intrt conomique
Groupement d'intrt public
Grandes Oprations d'Amnagement et de Logement
Institut d'Amnagement et d'Urbanisme d'Ile-de-France
Inspection gnrale des finances
International Organization for Standardization (Organisation internationale de normalisation)
Muse dart moderne du Val de Marne
Modernisation de l'action publique et affirmation des mtropoles (Loi)
March d'intrt national
Matrise d'ouvrage publique et rapports avec la matrise d'uvre prive (loi)
Nouvelle Organisation Territoriale de la Rpublique (Loi)
Nouveau Programme de Renouvellement Urbain
Opration d'intrt national
Opration Programme d'Amlioration de l'Habitat
Opration Programme d'Amlioration de l'Habitat de Renouvellement Urbain
Opration de requalification des coproprits dgrades dintrt national
Observatoire rgional du foncier en le-de-France
Opration de restauration immobilire
Orly Rungis Seine-Amont
Orientations Stratgiques de l'Etat
Protection Amlioration Conservation Transformation de l'habitat - Associations de Restauration
Immobilire
Plan d'Amnagement de Zones
Produit constat d'avance
Plan d'pargne entreprise
Programme des Equipements Publics
Plan d'pargne pour la retraite collectif
Prvisions fin daffaires
Procdure intgre pour limmobilier conomique
Procdure Intgre pour le Logement
Projet d'intrt majeur
Programme local de l'habitat
Prt locatif social
Plan Local d'Urbanisme
Programme national de requalification des quartiers anciens dgrads
Plan pluriannuel damnagement
Prfecture de la rgion Ile-de-France
Projet de Rnovation Urbaine
Peugeot Socit Anonyme
Projet Stratgique et Oprationnel
Promesse de vente
Restant raliser
Rgie autonome des transports parisiens
Redevance pour cration de bureaux
Rseau Express Rgional
Rseau Ferr de France
Ressources humaines
Rsorption de l'Habitat Indigne
Socit anonyme
Schma de Cohrence Territoriale
Surface de plancher

Page 167

SDRIF
SEM
SEMABA
SEMMARIS
SEMOP
SEP
SGAR
SGP
SIG
SGV
SOREQA
SNCF
SPL
SPLA
SPLA-IN
SRCI
SRHH
SRU
STIF
TCA
TCSP
TRI
TSE
TVA
UT
ZAC
ZAD
ZPPAUP
ZUP

Schma directeur de la rgion d'Ile-de-France


Socit d'conomie mixte
Socit dconomie mixte agir pour Bagneux
Socit d'conomie Mixte d'amnagement et de gestion du March d'intrt national de Rungis
Socit d'conomie mixte opration unique
Socit en participation
Secrtariat Gnral aux Affaires Rgionales de la Prfecture de la Rgion Ile de France
Socit du Grand Paris
Systme d'information gographique
Seine Gare Vitry
Socit de requalification des quartiers ancien
Socit nationale des chemins de fer franais
Socit Publique Locale
Socit Publique Locale d'Amnagement
Socit Publique Locale d'Amnagement d'intrt national
Schma rgional de coopration intercommunale
Schma rgional de l'habitat et de l'hbergement
Solidarit et renouvellement urbains (loi)
Syndicat des transports dIle-de-France
Trait de Concession d'Amnagement
Transport collectif en site propre
Taux de rentabilit interne
Taxe spciale d'quipement
Taxe sur la valeur ajoute
Unit territoriale
Zone d'Amnagement Concert
Zone d'Amnagement Diffr
Zone de Protection du Patrimoine Architectural, Urbain et Paysager
Zones durbanisation prioritaire

Page 168