Vous êtes sur la page 1sur 16

Poltica exterior argentina 1983-2005: visiones y cursos de accin

Por Andrs Fontana

Introduccin
Del anlisis de la poltica exterior argentina a lo largo de este perodo de vida democrtica
surgen dos impresiones diferentes. La primera, para la cual el observador est ms
predispuesto, es que se trata de una poltica errtica: cambia sustancialmente con cada
gobierno y carece de la orientacin que slo la defensa de un conjunto de intereses de fondo,
relativamente permanentes, puede ofrecer. La segunda, que resulta de la observacin detenida
de los hechos, de la reflexin y de la necesidad de poner a un costado los discursos y acciones
ms relacionados con intentos de asumir un perfil propio que con materializar objetivos
especficos, es que en realidad existen continuidades en una medida mayor que la
esperada y que es posible identificar un inters nacional que, en parte, se va definiendo y,
en parte, provine de nuestra historia, pero que, en uno u otro caso, se constituye en orientacin
de fondo de la poltica exterior.
Aunque resulta ms fcil ilustrar el aspecto de la poltica exterior argentina de estos ltimos 22
aos referido a los contrastes y la falta de rumbo, el que nos importa aqu es el de la existencia
de continuidades, el del desarrollo de una identidad en el marco internacional, acorde con los
consensos y logros de estos aos de vida democrtica.
Los elementos constitutivos del inters nacional se relacionan estrechamente con las
necesidades de un pas en busca de consagrar su identidad democrtica y que, al mismo
tiempo, exhibe un amplio desfasaje entre sus aspiraciones y potencialidades, por un lado, y sus
escasos logros econmicos, por otro.
La Argentina tiene graves dificultades para reconciliarse con su pasado y, por lo tanto, para
enmarcar las decisiones de Estado en algn tipo de tradicin. Se trata de una democracia
joven que no logra construir su identidad y definir su espacio en el contexto internacional
(Russell, 2003), un pas con bajo nivel de institucionalizacin del sistema poltico, donde cada
cambio de administracin ocurre en el marco de una crisis aguda que afecta seriamente la
legitimidad del gobierno saliente.
En la transicin del gobierno de Carlos Menem a Fernando De la Ra, un amplio sector de la
ciudadana consider que se trataba de algo ms que de un cambio de gobierno. Lo mismo
haba ocurrido durante la transicin del gobierno de Ral Alfonsn a Carlos Menem. Mayores
fueron las expectativas de cambio en el sistema poltico tras el traumtico final del gobierno de

Publicado en Sergio Berensztein y Horacio Rodrguez Larreta (Eds.), Agenda para el


desarrollo equitativo y sustentable (Buenos Aires, Editorial Temas, 2006).

2
Fernando De la Ra. De un modo u otro, cada administracin entrante tuvo motivos para
diferenciarse de la precedente. En cada caso, no se trat slo de plantear una nueva
orientacin para la poltica nacional, sino de una condena en bloque de lo actuado por la
administracin anterior.
La repeticin de esta forma de cambio de gobierno se vincula con la enorme dificultad para
construir un sistema poltico con legitimidad propia, basado en reglas y valores por todos
respetados; un sistema poltico considerado fundamental por la ciudadana y por la dirigencia.
A su vez, esa forma recurrente de cambio de gobierno y la inexistencia de un sistema poltico
con legitimidad propia se vinculan con la aprobacin ciudadana de la capacidad del Ejecutivo
para un ejercicio firme, efectivo y, en alguna medida, irrestricto del poder.
Un mnimo examen de las condiciones que han favorecido el xito de las sociedades a lo largo
de las ltimas dcadas, tanto en materia de crecimiento econmico sostenido como de polticas
sociales eficaces integralmente, coloca la calidad institucional y el respeto de las reglas bsicas
del sistema democrtico en un lugar muy elevado, de importancia decisiva. Las condiciones de
xito de la poltica exterior no son diferentes y no parece razonable esperar una poltica exterior
marcadamente superior a la calidad de las instituciones en las que se asienta. Este factor ha
tenido ms peso en la determinacin de discontinuidades en la poltica exterior que la
existencia de visiones enfrentadas del inters nacional y estrategias contrapuestas para
promoverlo. Tales visiones han tenido alguna incidencia, pero su peso ha sido relativo y sus
diferencias no han sido decisivas. Por el contrario, en ese marco de bajo nivel institucional,
rupturas y refundaciones peridicas de la poltica nacional, es posible identificar puntos en
comn, consensos y continuidades en la poltica exterior.

Los objetivos
El examen de la poltica exterior argentina durante el perodo 1983-2005 aqu presentado
supone que la claridad de objetivos, su identificacin y su vinculacin con consensos bsicos y
con una apreciacin acertada de las tendencias predominantes en los marcos regional e
internacional son atributos esenciales de una poltica exterior no slo exitosa sino deseable en
trminos de su contribucin al bienestar general de la poblacin y el desarrollo integral del pas.
En los tiempos actuales, esto exige poner las preferencias ideolgicas de lado, conducir la
poltica exterior con un alto grado de pragmatismo y centrarse en objetivos puntuales, referidos
sobre todo al acceso a mercados, a optimizar las condiciones de negociacin en la economa
internacional y a atraer inversiones extranjeras, bajo pautas que es importante definir
especficamente.
Todo esto implica que lo que se espera de la poltica exterior es eficacia y profesionalismo, y
una independencia relativa de los cambios de gobierno, es decir, una incidencia mnima de la
poltica interna y las preferencias ideolgicas de sus protagonistas. Pero lo anterior no resulta

3
de un acto de voluntarismo. Implica una muy alta responsabilidad que no puede cumplirse de
espaldas a la sociedad ni al mundo.
En una sociedad democrtica es necesario construir consensos y, por lo tanto, concebir
alianzas. Es necesario apreciar con realismo cules son los ejes, las tendencias de fondo de la
poltica internacional, cmo se manifiestan en el contexto regional, cules son las condiciones
objetivas y subjetivas en ese contexto, y de qu manera se refleja esto en la opinin pblica
nacional y el juego poltico interno. Mirarnos a nosotros y mirar el mundo, siempre con el
objetivo de desplegar una estrategia realista pero ambiciosa para promover nuestro inters
nacional.
Es importante respetar la opinin pblica. Pero tambin lo es desarrollar una estrategia que
oriente a la ciudadana hacia aquellos objetivos que el gobierno considera beneficiosos para el
pas y para los cuales, por lo tanto, desea ganar respaldo. Esos respaldos, aunque en muchos
casos pueden ser innecesarios para la implementacin inmediata de las polticas, son decisivos
para la continuidad de la poltica exterior ms all de la coyuntura que le da marco. Resultan de
la persuasin, de la bsqueda de coincidencias, de la construccin de alianzas y, en no menor
medida, de la formulacin de reglas que todos, gobierno y sociedad, estn dispuestos a
respetar.
Por supuesto, hay un lado poltico en la definicin de los intereses y objetivos de un pas. No se
trata de una sumatoria de opiniones ni de una bsqueda neutra de consensos polticos. Hay
definiciones estratgicas que a los gobiernos les corresponde establecer. Pero tambin existen
aspectos duraderos, un inters nacional ligado a valores y objetivos permanentes de la
sociedad, vinculaciones histricas, tradiciones, aspectos que hacen a la identidad nacional que
no pueden ser dejados de lado sin altos costos para el pas, ya sea en su relacin con el
mundo o en su organizacin interna.

1983-2005: continuidad versus ruptura

Los cimientos
La Argentina del perodo 1983-2005 se asienta en un consenso democrtico posautoritario que
a esta altura no requiere explicitacin. En el plano externo, este consenso fue acompaado por
un respaldo creciente a las iniciativas tendientes a redefinir las relaciones con los vecinos en
trminos de paz y cooperacin. Esto se reflej en el plebiscito del 25 de noviembre de 1984,
punto fundamental del cambio de rumbo de la relacin bilateral entre la Argentina y Chile, y en
el respaldo al acercamiento a Brasil y posterior proceso de integracin regional. A partir de
1985, la Argentina y Brasil firmaron sucesivas declaraciones conjuntas -Foz de Iguaz, Brasilia,

4
Viedma e Iper- y protocolos sobre cuestiones nucleares. Este proceso abri rpidamente el
camino a la cooperacin econmica, con el consecuente fortalecimiento de los vnculos
polticos entre ambas democracias an en vas de su consolidacin definitiva.
La redefinicin del vnculo con Brasil a travs de la construccin de confianza en torno del
compromiso recproco de uso de la energa nuclear para fines exclusivamente pacficos fue
una tpica poltica de no proliferacin. Esta poltica no slo convergi con las tendencias
emergentes en materia de seguridad internacional, sino que, adems, estableci las bases
para el proceso subsiguiente de integracin regional.
La nueva poltica hacia Brasil y Chile persegua el fin de fortalecer la democracia al distender
las dos fronteras ms importantes y suprimir dos motivos potenciales que podan,
eventualmente, dar lugar a que las fuerzas armadas recuperaran peso en el sistema poltico
nacional. A su vez, las iniciativas de la Argentina tendientes a redefinir las relaciones con los
vecinos y desarrollar un marco regional de paz y cooperacin se asentaban en y a la vez
fortalecan el surgimiento de un nuevo sistema de relaciones cvico-militares. ste resultaba
no slo de las reformas de la estructura poltico-militar, sino de una creciente presin de la
sociedad civil y la opinin pblica y de un profundo cambio en las percepciones y los valores
predominantes en las fuerzas armadas tras el colapso del rgimen autoritario. En ese marco, el
presidente Ral Alfonsn (1983 a 1989) condujo un proceso de reestructuracin del Ministerio
de Defensa, reduccin de las facultades de la jerarqua militar y establecimiento del ejercicio de
la autoridad civil en esa rea,lo que dio lugar a un sistema de control civil de las fuerzas
armadas similar en muchos aspectos al de las democracias avanzadas, miembros de la
Alianza Occidental.
En conjunto, estos elementos desactivacin de las hiptesis de conflicto con los vecinos,
construccin de confianza, no proliferacin, control civil de las fuerzas armadas proveyeron
una base propicia para que, pocos aos ms tarde, la administracin subsiguiente pudiera
abordar con xito polticas de seguridad internacional de primer orden en el escenario
emergente posterior a la Guerra Fra.

Lazos regionales
En efecto, durante la presidencia de Carlos Menem (1989 a 1995 y 1995 a 1999), la Argentina
asumi un conjunto de compromisos en el campo de la seguridad global, contribuy
activamente a la redefinicin de la seguridad hemisfrica y consolid los lazos de paz y amistad
con los pases vecinos. Los compromisos en materia de seguridad global se iniciaron con la
participacin en la Guerra del Golfo, una serie de decisiones clave en el campo de la no
proliferacin y la participacin en operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones
Unidas. La participacin en operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas es
una poltica que se ha mantenido hasta nuestros das.

5
En el marco de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA), la Argentina promovi la
revisin del sistema de seguridad hemisfrica, el desmantelamiento de las hiptesis de
conflicto y el avance hacia sistemas de defensa institucionalizados, fundados en la
transparencia y el control civil de las fuerzas armadas. En el marco subregional, el gobierno de
Menem profundiz los acuerdos con Brasil sobre uso de la energa nuclear con fines
exclusivamente pacficos y puso en marcha una estrategia conjunta, con este pas y con Chile,
de apoyo a la prohibicin global del uso, el almacenamiento y la produccin de armas
qumicas. En poco tiempo, la construccin de confianza en el campo de la no proliferacin dio
lugar a nuevas iniciativas, ahora en el campo de las fuerzas convencionales, basadas en el
enfoque de la seguridad cooperativa.
Como dijimos, la poltica nuclear comn con Brasil iniciada en los aos ochenta contribuy al
desarrollo de una nueva relacin con este pas y, hacia fines de esa dcada, constituy un
factor clave para la puesta en marcha del proceso de integracin econmica regional. El
Mercosur (creado formalmente por el Tratado de Asuncin en el ao 1991) fue uno de los
principales xitos de la poltica exterior de Menem y ofreci, a su vez, la base sustancial para la
constitucin, hacia fines de los noventa, de una zona de paz y seguridad conformada por los
pases miembros del Mercosur y sus Estados Asociados (Chile y Bolivia).
A su vez, las polticas de no proliferacin se transformaron en el paso inicial hacia un
despliegue sistemtico de medidas de construccin de confianza en el plano de las fuerzas
convencionales entre los pases del Cono Sur. Esto se evidenci en el Memorando de
Entendimiento para el Fortalecimiento de la Cooperacin en Materia de Seguridad, que la
Argentina y Chile firmaron en noviembre de 1995, el nuevo Plan de Defensa Nacional
promulgado por el gobierno del presidente Fernando Henrique Cardoso en 1996, que descarta
a la Argentina como hiptesis de conflicto, el Memorando de Entendimiento en materia de
Seguridad Internacional que los presidentes de la Argentina y Brasil firmaron en abril de 1997,
y las directivas para la profundizacin del proceso de construccin de confianza que surgieron
de la reunin de los ministros de Relaciones Exteriores y de Defensa de la Argentina y Chile en
la localidad de Zapallar, en julio de 1997.
Se requiri para todo ello un largo ciclo de continuidad en aspectos afines a esa visin
cooperativa e integradora, en particular, la preferencia por el marco multilateral y el respaldo a
la paz y la seguridad internacionales. Tal continuidad fue muchas veces eclipsada por los
nfasis en los contrastes que tanto el discurso poltico como las percepciones colectivas
tienden a resaltar.

La reinsercin internacional
Si miramos con atencin la llamada reinsercin internacional de la Argentina atribuida a la
presidencia de Menem, advertimos que la misma comenz en realidad con la restauracin de

6
la democracia y la recuperacin de los derechos humanos como valores fundamentales de
nuestra sociedad. 1 La nueva relacin con los vecinos establecida por el gobierno de Ral
Alfonsn se proyect en forma ininterrumpida sobre los aos noventa, culminando con la
resolucin de los 24 conflictos limtrofes pendientes. El carcter de poltica de Estado que fue
asumiendo el Mercosur constituy una evidencia tanto de la continuidad de determinadas
polticas cuanto de la importancia que la existencia de un consenso bsico en la sociedad tiene
para la sustentabilidad de la poltica exterior en un contexto democrtico.
Asimismo, hacia fines de los ochenta, la Argentina particip en misiones de paz de las
Naciones Unidas, luego de un largo perodo de abstencin, y ofreci un firme apoyo al proceso
de paz centroamericano. El enfoque cooperativo que el presidente Alfonsn adopt en la
vinculacin con los pases vecinos, los compromisos que asumi en respaldo del proceso de
paz centroamericano y su decidida poltica de revisin de las violaciones masivas a los
derechos humanos cometidas en los aos setenta mantuvieron una estrecha vinculacin con
las polticas de construccin de confianza en los planos regional y hemisfrico, y los
compromisos en materia de defensa de la paz, la seguridad internacional y el respeto universal
de los derechos humanos que el presidente Menem estableci como aspectos fundamentales
de la poltica exterior argentina a lo largo de los aos noventa. La adopcin de los derechos
humanos como uno de los elementos fundantes de la nueva identidad democrtica de la
Argentina es el elemento de fondo que subyace a tales continuidades en un marco de ruptura
con el pasado, que cada una de las administraciones sucesivas pretendi establecer.
La cancelacin del proyecto Cndor II durante el gobierno de Carlos Menem fue congruente
con la poltica de distensin poltica y militar del marco regional y de acercamiento a Brasil y
Chile, si bien tuvo una fuerte oposicin por parte del Partido Radical. El proyecto Cndor II era
un factor desestabilizante y motivo de recelos internacionales contra la Argentina. Constitua en
ese momento un riesgo para la seguridad nacional por las percepciones que generaba en los
mbitos polticos y militares de los pases vecinos y del Reino Unido. Era, adems, un
elemento negativo para la imagen internacional de la Argentina y un costo creciente para el
pas en la relacin con Estados Unidos y la Alianza Occidental en un momento de cambio del
sistema internacional. Desde esta perspectiva, la decisin de poner fin al proyecto Cndor II no
slo constituy un elemento de continuidad sino tambin -y sobre todo- de acertada
adecuacin de las polticas de seguridad de la Argentina al nuevo contexto internacional.
En materia de las relaciones cvico-militares, as como el presidente Alfonsn fund un sistema
de control civil de las fuerzas armadas, que se mantendra hasta nuestros das, la estrategia de
participacin en misiones internacionales seguida por el presidente Menem permiti

Para esto es necesario recordar el lugar que ocupaba la Argentina en el plano internacional
en 1983, cuando comparta con otras dictaduras el aislamiento propio de los acusados de
haber cometido violaciones masivas a los derechos humanos contra su propia poblacin.

7
transformar a las instituciones militares en instrumentos efectivos de la poltica exterior,
redefiniendo profundamente su rol y su identidad.

Contrastes y continuidades
Segn Domingo Cavallo, las continuidades de su gestin como canciller fueron la abstencin
de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza, la solucin pacfica de controversias, la buena
fe, la no intervencin en los asuntos internos de otros Estados, la cooperacin, la integridad
territorial, la igualdad de derechos y la libre determinacin de los pueblos (Cavallo, 1996).
Sin embargo, el nfasis puesto en las continuidades no implica desconocer las rupturas. Y, en
el plano de los contrastes, probablemente nadie mejor que el ex ministro Cavallo para
ilustrarlos:
Casi nos habamos acostumbrado a esa diplomacia de las declaraciones vacas.
Nuestra actitud fue distinta. Decidimos movernos con un sentido pragmtico de la
realidad, prefiriendo explorar las posibilidades concretas en desmedro de las
especulaciones doctrinarias, a las que haban sido propensos, desafortunadamente,
algunos de nuestros predecesores (Cavallo, 1996).
Durante la presidencia de Carlos Menem se restablecieron las relaciones y se iniciaron
negociaciones con el Reino Unido, lo cual implic una modificacin sustancial respecto de la
administracin anterior. Sin embargo, afirma su primer canciller, el tema no fue sacado del
mbito de las Naciones Unidas sino que cambi nuestra estrategia. Preferimos la va bilateral,
privilegiando el dilogo y la negociacin como mtodos adecuados para recuperar la
normalidad de nuestras relaciones []. El problema se ir disolviendo ms que resolviendo
(Cavallo, 1996).
Las cuestiones de soberana siempre han tendido a dividir las aguas. En este sentido, la Unin
Cvica Radical ha tenido tradicionalmente una posicin de defensa incondicional de la
soberana estatal, por encima de cualquier consideracin, que no modific a pesar de los
enormes cambios y tendencias de cambio que se suscitaron a partir del fin de la Guerra Fra. El
gobierno de Carlos Menem, iniciado justamente en el momento de ruptura del orden
internacional precedente, adopt posiciones de avanzada en diversos temas (misiones de paz,
intervencin humanitaria, defensa colectiva de la democracia en el mbito regional, seguridad
cooperativa, etc.) que dejaron atrs las posiciones tradicionales ligadas al sistema westfaliano.
Guido Di Tella, sucesor de Cavallo al frente de la Cancillera, fue un fiel impulsor de esta
poltica. Mientras durante la presidencia de Alfonsn se defendi consistentemente la postura
de no intervencin en los asuntos internos, Di Tella se declar, con respecto a la defensa
colectiva de la democracia, a favor de proveer a la OEA de la posibilidad de tomar medidas
ms eficaces que la mera exhortacin. Di Tella ironizara tambin con respecto al pragmatismo

8
atribuido a la poltica exterior de Menem: Algunos dicen que nuestra poltica es frvola. Bueno,
en cierto sentido lo es. No hablamos de grandes principios, de grandes glorias, sino de cosas
prcticas (Di Tella, 1996).
Elocuente con respecto a la doctrina de la Unin Cvica Radical, Ral Alconada Semp
enumera los ejes de la poltica exterior argentina durante el gobierno de Ral Alfonsn:
Solucin pacfica de controversias (con Chile, Tratado de Paz y Amistad en la cuestin del
Beagle; con Gran Bretaa, manifestaciones expresas a favor del camino diplomtico para la
recuperacin de las Islas Malvinas y renuncia del uso de la fuerza).
No intervencin (constitucin del Grupo de Apoyo a Contadora, con Brasil, Per y
Paraguay,

para

dar

una

solucin

latinoamericana

al

conflicto

centroamericano,

especialmente en oposicin a la intervencin estadounidense en Nicaragua).


Autodeterminacin de los pueblos, integracin de Amrica Latina (para la consolidacin de
nuestra independencia y para construir el poder regional que les permitiera a las naciones
latinoamericanas ser odas, respetadas y protagonistas a nivel mundial).
Y agrega: Nunca tuvimos la tonta vanidad de considerarnos una Argentina Potencia, pero
tampoco quisimos ser una joya de la corona britnica ni una estrella de ninguna bandera. Con
humildad reconocemos que la Argentina sola, individual y aisladamente no podr consolidar su
independencia y alcanzar formas de desarrollo y crecimiento []. En las Naciones Unidas, el
Movimiento de Pases No Alineados, el GATT, el Banco Mundial, el FMI, y en las dems
organizaciones y organismos internacionales es fundamental participar desde la perspectiva
del GRULA (Grupo Latinoamericano) para adquirir un mnimo de eficacia (Alconada Semp,
1996).
Por su parte, Di Tella sostuvo:
Hay algunas lneas tradicionales que estamos reafirmando y hay algunas seales de
un cierto cambio. Nosotros pensamos que el escenario en el cual puede ocurrir una
transferencia de soberana o una resolucin de ese tema no son las Naciones Unidas
[]. En cambio, s pensamos que el Parlamento Britnico y el Congreso Argentino son
los dos escenarios donde alguna vez, algn da, se va a aprobar un tratado importante
[]. Hay que tratar de entender cules son los mecanismos de decisin, los
mecanismos de referencia y qu es la opinin pblica britnica, y tenemos que
entender tambin que en la opinin pblica britnica los isleos tienen un papel muy
importante []. Nosotros queremos tomar en consideracin los intereses de los isleos
[] sin dar por esto a los isleos derechos de soberana (Di Tella, 1996).
Con respecto al gobierno de Fernando De la Ra (1999 a 2001), algunos colegas han sealado
que existi una lnea de continuidad en cuanto al contenido de la poltica exterior argentina
hacia Washington entre los gobiernos de Menem y De la Ra, mientras que las diferencias se
concentran principalmente en el estilo (Busso, 2001) y que Alfonsn propuso el desarrollo de
una relacin madura con Estados Unidos [] y Menem y De la Ra orientaron su poltica

9
exterior sobre la base de las premisas del paradigma de la aquiescencia pragmtica, iniciado
por el primero y continuado por el segundo, aunque sin la conviccin de Menem y, de a ratos,
hasta con disgusto (Russell, 2003).
Asimismo, Russell (2003) sostiene que el gobierno de la Alianza marc una mayor continuidad
que cambios [], aunque con una poltica ms austera y Busso (2001) seala que ese
gobierno no [] ha producido cambios significativos en cuanto a los criterios generales [de la
poltica de seguridad internacional] vale decir que se contina pensando en una necesaria
articulacin entre la poltica de defensa y la poltica exterior a la vez que se valoriza la
continuidad de la Argentina en los regmenes de control y no proliferacin.
Por su parte, Gladis Lechini ve continuidad en un rea tradicionalmente desatendida por la
poltica exterior argentina: [Durante] la gestin del canciller Rodrguez Giavarini, los Estado
africanos continan, como en la gestin de Di Tella, conformando un grupo de pases que
recibe escasa o nula atencin (Lechini, 2001).
Sin duda, la decisin de mantener las relaciones con Estados Unidos dentro del marco poltico
de tono positivo fue una de las lneas de continuidad entre el gobierno de Menem y el de la
Alianza. Adems, y en este caso tal como ocurri durante el segundo gobierno de Menem, la
relacin con Washington se mantuvo ordenada en torno de cuestiones especficas, tales como
el voto argentino contra Cuba en la Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, o
la preocupacin del gobierno por generar un encuentro con el Presidente norteamericano, junto
con lo que Anala Busso llama microrrelaciones bilaterales, tales como la independencia del
poder judicial y la lucha contra la corrupcin (Busso, 2001).
En trminos generales, el gobierno del presidente De la Ra se caracteriz por mantener
estrechas relaciones con Estados Unidos (hizo tres visitas a Washington), una fuerte impronta
econmica en su poltica exterior, la negociacin bilateral con el Reino Unido respecto de
Malvinas (es decir, sin considerar la opinin pblica de las Islas y subrayando que el conflicto
es entre dos pases y no entre tres partes), la consideracin primordial de China como potencia
econmica y, como es ya costumbre, un intento de relanzamiento del Mercosur.

El presente
Tras la crisis de diciembre de 2001, el gobierno de Eduardo Duhalde (2002 a 2003) no tuvo
oportunidad de desarrollar una poltica exterior de fondo, y con el actual gobierno del
presidente Nstor Kirchner pareciera haberse iniciado una impasse de la poltica exterior
argentina, con una combinacin a veces desconcertante de pragmatismo y alianzas de corte
ideolgico. Si bien ha habido cambios de rumbo coyunturales, el presidente Kirchner ha
mantenido pragmticamente una buena relacin con Estados Unidos y ha dado prioridad en los
hechos a los temas econmicos. Al mismo tiempo, ensaya nuevas alianzas en la regin,
particularmente con Venezuela, a los efectos de relativizar la vinculacin con Brasil.

10
En su anlisis preelectoral de marzo de 2003, La poltica exterior de los candidatos a
presidente de la Argentina, Rodolfo Daz examina las posiciones y prioridades en poltica
exterior de quienes aparecan con mayores posibilidades segn las encuestas de ese
momento. Al respecto, presenta tres escenarios posibles referidos a los principales
candidatos. El que llama realista, y atribuye a los candidatos Carlos Menem y Ricardo Lpez
Murphy, supone que revitalizara las relaciones con Estados Unidos y dara prioridad al
acuerdo de rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA). El principista, en relacin con
Nstor Kirchner, sera neutral en la guerra contra el terrorismo y dara prioridad al Mercosur.
Por ltimo, el autonomista, atribuido al candidato de la Unin Cvica Radical, que confrontara
con Estados Unidos y dara prioridad a una alianza cerrada con Brasil.
Daz sostiene que, en trminos generales, las plataformas electorales o los planes de gobierno
no difieren demasiado en el diagnstico sobre la visin del mundo y la necesidad de que la
Argentina debe reinsertarse, pero, sostiene, las diferencias aparecen en las polticas
propuestas respecto a la guerra en Irak, la relacin con Estados Unidos, la relacin con Brasil,
el Mercosur y el ALCA (Daz, 2003).
A la luz de lo acontecido en estos ltimos dos aos, es claro que el ALCA dej de ser una
opcin para la regin y que, en los hechos, el presidente Kirchner fue muy realista: sincer la
relacin con Brasil y estrech los vnculos con Estados Unidos en aquello que a Estados
Unidos realmente le interesa, es decir, las cuestiones de seguridad frente a la amenaza
terrorista. Claro est, esa poltica ha sido desarrollada con un discurso confrontativo que puede
desviar la atencin del observador.
Este rpido anlisis de las polticas exteriores del actual perodo democrtico de la Argentina
ha tenido por objeto sealar continuidades, destacar la existencia (y la importancia) de algunos
consensos bsicos, subyacentes a las sucesivas polticas exteriores, y tambin la necesidad, o
al menos la conveniencia, de rescatar algunos aspectos fundamentales que han venido
configurando un inters nacional, coincidente con tales consensos y afn a los cambios
ocurridos en el contexto internacional.

Objetivos y propuestas
En la seccin precedente intentamos mostrar que el hecho de que la poltica exterior se
asiente en consensos bsicos de la sociedad y se oriente de manera acorde con las
tendencias predominantes en el contexto internacional constituye un factor que favorece su
xito en funcin de los intereses nacionales y su continuidad a lo largo del tiempo. La poltica
exterior argentina no ha desconocido la importancia de Estados Unidos en el actual contexto
internacional y, segn las prioridades de inicios de los noventa e inicios de la actual centuria,
ha actuado en consecuencia, si bien con estilos diametralmente opuestos.

11
Hoy el objetivo de fondo es disear una poltica exterior que contribuya a transformar a
la Argentina en pas exportador. La Argentina exporta un porcentaje insuficiente de su
producto para que las exportaciones constituyan un factor de dinamismo, crecimiento
econmico y mejora de la ocupacin y la distribucin del ingreso.
Gran parte de nuestras exportaciones se compone de productos primarios y para contribuir a la
transformacin de la Argentina en pas exportador es necesario centrarse en la apertura de
mercados, la atraccin de inversiones y la facilitacin de nuevos vnculos econmicos y
comerciales. Esto ltimo incluye las negociaciones y el rol de los organismos
internacionales,

cuyo

peso

en

las

estrategias

exportadoras

ha

crecido

significativamente.
Es cierto que la capacidad de negociacin de la Argentina en los mbitos econmicos
multilaterales ha crecido sustancialmente a lo largo de estos aos. La Argentina ha mantenido
una continuada accin internacional contra el proteccionismo, viene haciendo un empleo
intensivo de los instrumentos antiproteccionistas contemplados por la Organizacin Mundial del
Comercio y ha promovido la consolidacin del grupo Cairns. Pero aun as, esto requiere un
constante fortalecimiento de nuestras capacidades para la negociacin en el plano
internacional.
Asimismo, resulta necesario acentuar la presencia diplomtica argentina en los grandes
mercados emergentes, asignando los recursos necesarios para tal finalidad. Seguramente,
analizar la cantidad de personal asignado a cada representacin de la Argentina en el exterior
sea una aproximacin muy elemental a cmo estn distribuidos nuestros esfuerzos
diplomticos en el mundo. Sin embargo, cualquiera que examine el cuadro 1 advertir de
inmediato que no toda nuestra gente est donde el inters nacional lo indicara.
Cuadro 1. Personal diplomtico, administrativo y especializado en embajadas y otras
representaciones de la Argentina distribuido por pas de destino (abril 2005)
Pas
Alemania
Arabia Saud
Argelia
Australia
Austria
Blgica
Bolivia
Brasil
Bulgaria
Canad
Colombia
Corea
Costa Rica
Cuba
Repblica Checa
Chile

Ciudad
Berln y otras
ciudades
Riyadh
Argel
Canberra y otras
Viena
Bruselas
La Paz y otras
Brasilia y otras
Sofia
Ottawa y otras
Bogot
Sel
San Jos
La Habana
Praga
Santiago y otras

Diplomtico

Personal
Administrativo

13

2
2
4
5
3
12
30
2
10
6
2
1
4
2
20

Militar y otros
especialistas

2
1
3
13
3
1

1
1
1
8

12
China
Dinamarca
Repblica
Dominicana
Ecuador
Egipto
El Salvador
Emiratos rabes
Unidos
Espaa
Estados Unidos
Filipinas
Finlandia
Francia
Grecia
Guatemala
Hait
Honduras
Hungra
India
Indonesia
Irn
Irlanda
Israel
Italia
Jamaica
Japn
Kenia
Kuwait
Lbano
Libia
Malasia
Marruecos
Mxico
Nicaragua
Nigeria
Noruega
Nueva Zelanda
Pases Bajos
Pakistn
Panam
Paraguay
Per
Polonia
Portugal
Reino Unido
Rumania
Rusia
Santa Sede
Siria
Sudfrica
Suecia
Suiza
Tailandia
Taiwn
Trinidad Tobago
Tnez

Beijing y otras
Copenhague
Santo Domingo

8
3
2

Quito
El Cairo
San Salvador
Abu Dhabi

4
2
1
1

1
1

19
35

7
11

Madrid y otras
Washington y
otras
Manila
Helsinki
Pars
Atenas
Guatemala
Puerto Prncipe
Tegucigalpa
Budapest
Nueva Delhi
Yakarta
Tehern
Dubln
Tel Aviv
Roma y otras
Kingston
Tokio
Nairobi
Kuwait
Beirut
Trpoli
Kuala Lumpur
Rabat
Mxico
Managua
Abuja
Oslo
Wellington
La Haya
Islamabad
Panam
Asuncin y otras
Lima
Varsovia
Lisboa
Londres
Bucarest
Mosc
Roma
Damasco
Pretoria
Estocolmo
Berna
Bangkok
Taipei
Port Of Spain
Tnez

2
2
9
2
2
2
2
2
3
3
2
2
4
16
2
6
2
2
3
2
2
2
7
3
1
2
3
3
2
2
13
6
2
3
12
3
4
3
2
7
3
3
2

1
1

[?]

3
1
1
1
1
1
1
1
1
1
3
1

1
1
4
1

1
2
10
4
1

1
1

1 Director
2
2

13
Turqua
Ucrania
Uruguay
Venezuela
Vietnam
Serbia y
Montenegro
Representaciones
ante Mercosur y
ALADI
Org. de las Nac.
Unidas para la
Agricultura y la
Alimentacin(FAO)
OEA
Naciones Unidas
Org.internac.
UNESCO
Unin Europea
OMI
O. Financ. Eur.

Ankara
Kiev
Montevideo y
otras
Caracas
Hanoi
Belgrado

3
3
21

10

5
2
1

Montevideo

Roma

6
13
11
4
10

4
1
1

Washington
Nueva York
Ginebra
Paris
Bruselas
Londres
Londres

1
1

Fuente: Reconstruccin sobre la base de datos pblicos del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio
Internacional y Culto de la Repblica Argentina.

En otro plano, hemos intentado destacar la importancia de la continuidad a lo largo del


tiempo de nuestras posturas internacionales y la inconveniencia de los cambios de
orientacin recurrentes en temas de alto valor simblico que, sin ningn beneficio, tienen un
alto costo para el pas en su imagen y confiabilidad internacionales. Por ejemplo, es cierto que
a la Argentina no le resulta hoy necesario para sus intereses pertenecer al Movimiento de
Pases No Alineados. Pero poco gan con una salida estrepitosa. Por otra parte, por razones
econmicas y de desarrollo, a la Argentina le conviene pertenecer al Grupo de los 77. Pero no
necesita contraponer este vnculo a sus relaciones con los pases de la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE), donde tambin conviene tener un
observador.
Un clsico infaltable en nuestras contraposiciones infructuosas e innecesarias ha sido el
desarrollo de visiones antagnicas con respecto a los bloques ALCA-Mercosur-Unin Europea.
Antes que nuestras frecuentes oscilaciones entre Brasil, Estados Unidos y Europa, a la
Argentina le conviene analizar claramente qu le vendemos y qu le compramos a Brasil,
Estados Unidos y Europa, como premisa de la intensidad de nuestras relaciones, y actuar en
consecuencia, con alto pragmatismo y profesionalismo.
Por supuesto, en el plano ms especficamente poltico, la poltica exterior supone un marco
de alianzas. En esto, la Argentina ha sido un tanto zigzagueante antes que consistente. Hasta
el momento, debido a una base de activos acumulados a lo largo de 22 aos de democracia,
nuestros vaivenes no han tenido altos costos, pero no es aconsejable mantener ese estilo
indefinidamente.

14
Las alianzas son ms valiosas por lo que se hace que por lo que se declama y, en la
realidad y en la percepcin de los aliados, hay muchas menos incompatibilidades que las
que el discurso poltico tiende a sealar. Es absolutamente compatible mantener alianzas
muy estrechas con Brasil, Estados Unidos y terceros pases, dentro de un marco de
razonabilidad y mesura.
La Argentina participa en la lucha internacional contra el terrorismo, pero mantiene
distancia respecto de algunas de las iniciativas de Estados Unidos. Esta combinacin
parece adecuada para la defensa del inters nacional. Asimismo, parece necesario
profundizar y difundir ms ampliamente la postura de nuestro pas respecto de la vinculacin
entre combate al terrorismo y respeto de los derechos humanos, que la comunidad
internacional debe an establecer con claridad.
La condicin de la Argentina como aliado extra-OTAN, un estatus otorgado por Estados
Unidos que no implica obligaciones ni compromisos de nuestra parte y s nos habilita a ser
receptores de tecnologa y material blico a muy bajo costo, ha sido siempre discutida en
trminos ideolgicos, nunca aclarada en su verdadero contenido ante la opinin pblica y
confusamente vinculada con nuestra relacin con la OTAN (Organizacin del Tratado del
Atlntico Norte) propiamente dicha. sta ha sido tambin discutida en trminos principalmente
ideolgicos. Sin embargo, en trminos concretos, de capacitacin de nuestros oficiales y
suboficiales, de reconocimiento internacional, de estrechamiento de vnculos con los pases
miembros, la relacin con la OTAN ha sido muy productiva a lo largo de los ltimos 12
aos.
Con respecto a las violaciones a los derechos humanos en Cuba, antes que los nfasis
innecesarios y las incongruencias en que hemos incurrido a lo largo de los aos, a la
Argentina le convendra promover calladamente junto con otros pases amigos el
acercamiento de ese pas al sistema regional, por ejemplo, a travs de un programa de
cooperacin con la OEA.
Nuestro pas ha desarrollado, y debe seguir hacindolo, una labor sustancial en la OEA.
La estabilidad de la regin, la continuidad de la democracia, la mejora de las instituciones en
todos los pases miembros, son cuestiones que hacen a nuestro inters nacional.
Tambin desde el Mercosur se ha promovido en forma continua iniciativas regionales
para respaldar la estabilidad y el afianzamiento de las instituciones democrticas. En los
hechos, la Argentina ha mantenido una gran consistencia entre su poltica en el marco del
Mercosur y sus iniciativas en el marco de las relaciones hemisfricas.
Asimismo, la labor de la Argentina en el marco de las Naciones Unidas y de los diversos
rganos que componen su sistema tiene ya una larga tradicin y es fuente de prestigio y
beneficios para el pas. Hoy parece conveniente reafirmar nuestro compromiso con la
comunidad internacional en defensa de la paz y la seguridad internacionales, de acuerdo con
las circunstancias actuales y los recursos disponibles. Lo multilateral, en suma, es un mbito

15
propicio para la defensa del inters nacional y en eso ha habido continuidades que nos
favorecen sustancialmente.
La Argentina tambin ha mantenido continuidad, ms de la que se aparenta, en la
reivindicacin absoluta e inequvocamente pacfica de sus derechos sobre las Islas
Malvinas e Islas del Atlntico Sur. ste es un terreno fundamental en que el pas ha definido
una poltica de Estado, contenida incluso en la Constitucin Nacional, y la ha sostenido a lo
largo del tiempo.

Reflexiones finales
Estas notas estn inspiradas en un moderado optimismo acerca de nuestro pas y una fe tal
vez exagerada en la sana influencia que la democracia y, sobre todo, los valores democrticos
acendrados en la sociedad ejercen sobre la poltica exterior. se es un activo importante para
la poltica exterior de los prximos aos. Ms an, existe un gran espacio para profundizar la
relacin con Estados Unidos y el mundo desarrollado, al mismo tiempo que se ha sincerado la
relacin con Brasil, en el marco de la estrecha amistad que nos une. Esta relacin, tal vez
sometida a vaivenes ms visibles debido sin duda a la mayor intensidad del vnculo, ha
evolucionado sobre bases ms slidas, y hoy todos pensamos que difcilmente nuestro futuro
sea prspero si no lo es tambin para el vecino.
En lo que histricamente son apenas veinte aos, nos hemos acercado con Brasil a lo que la
literatura llama una comunidad de seguridad, 2 es decir, una situacin caracterizada no slo
por la paz y la cooperacin, sino por la plena certidumbre acerca de que el uso de la fuerza no
constituye ms un instrumento que los Estados consideren posible de emplear en sus
relaciones recprocas y de que se trata de una comunidad de intereses y valores que, a travs
de una secuencia de interacciones, conduce a la construccin de un sentido de identidad
comn o compartida (Hurrell, 1998).
Hemos pasado diversos momentos y modalidades de nuestra relacin con Estados Unidos.
En 22 aos, el balance es que hemos mejorado sustancialmente, pero an no hemos
encontrado el punto adecuado para definir el vnculo en torno de polticas duraderas, estables y
predecibles. Eso nos beneficiara.

Karl Deutsch, en su clsico estudio publicado en 1957, Political Community and the North
Atlantic Area, distingue entre amalgamated security communities, unidades polticas
independientes que se asocian bajo un gobierno unificado, y pluralistic security communities,
en las que la asociacin no anula la independencia jurdica de las unidades que le dan origen.
Los vnculos en materia de seguridad que se estn desarrollando entre los miembros del
Mercosur se orientan, naturalmente, hacia una comunidad pluralista.

16
Otro aspecto que se ha establecido, tal vez con menos intensidad doctrinaria pero s con
sentido prctico, es que la poltica exterior debe servir a los intereses econmicos del pas. Esa
tradicin se establece gradualmente, y tal vez sea uno de los puntos de contraste con la
dcada del ochenta, pero ha sido un elemento importante de continuidad a lo largo de los
ltimos 12 aos, aproximadamente. La crisis de 2001 ha acentuado este aspecto de la poltica
exterior. La combinacin de inspiracin democrtica y pragmatismo econmico puede resultar
una frmula moderada de recuperacin positiva de la experiencia de estos aos.
Bibliografa
Alconada Semp, R. (1996), Democracia y poltica exterior, en Jalabe, R. S. (comp.), La poltica exterior
argentina y sus protagonistas: 1880-1995, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano-CARI.
Busso, A. (2001), Las relaciones argentino-americanas a finales del gobierno de Menem y en los inicios
de la gestin de De La Ra: entre la continuidad y los condicionamientos domsticos, en Bologna, A. B.
(comp.), La poltica exterior argentina 1998-2001. El cambio de gobierno, impacto o irrelevancia?,
Rosario, Ediciones CERIR.
Cavallo, D. (1996), La insercin de la Argentina en el primer mundo, en Jalabe, R. S. (comp.), La poltica
exterior argentina y sus protagonistas: 1880-1995, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano-CARI.
Daz, R. (2003), La poltica exterior de los candidatos a presidente de la Argentina, Buenos Aires, CSISBuenos Aires.
Di Tella, G. (1996), Poltica exterior argentina: actualidad y perspectivas, en Jalabe, R. S. (comp.), La
poltica exterior argentina y sus protagonistas: 1880-1995, Buenos Aires, Grupo Editor LatinoamericanoCARI.
Hurrell, A. (1998), An emerging community in South America?, borrador, Nuffield College, Oxford
University.
Lechini, G. (2001), frica desde Menem a De la Ra: continuidad de la poltica por impulsos, Bologna, A.
B. (comp.), La poltica exterior argentina 1998-2001. El cambio de gobierno, impacto o irrelevancia?,
Rosario, Ediciones CERIR.
Russell, R. (2003), Poltica exterior y veinte aos de democracia: un primer balance, borrador del trabajo
presentado en el seminario de FLACSO: Veinte aos de democracia en Argentina, 16 al 18 de octubre de
2003.

Vous aimerez peut-être aussi