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de
administracin pblica

08
Gestin estratgica
Ernesto Velasco

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DE ADMINISTRACIN PBLICA

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primera edicin, 2010
primera reimpresin, 2012
escuela de administracin pblica del df y secretara de educacin del df
isbn 978-607-95516-0-5 (obra completa)
isbn 978-607-95516-8-1 (volumen 8)
siglo xxi editores, s.a. de c.v.
isbn 978-607-03-0252-7 (obra completa)
isbn 978-607-03-0261-9 (volumen 8)
derechos reservados conforme a la ley
impreso y hecho en mxico

NDICE

introduccin: las fuentes e implicaciones

de la gestin estratgica en el sector pblico,

las cinco ps de la estrategia,
por henry mintzberg

17

65

cmo forman la estrategia las fuerzas

de la competencia,
por michael e. porter

79

el planteamiento estratgico
en el mbito pblico,
por isabel bazaga fernndez

96

gerencia pblica. direccin estratgica,

por luis f. aguilar

122

el cuadro de mando integral

y las organizaciones no lucrativas,
por robert s. kaplan

153

EL PLANTEAMIENTO ESTRATGICO
EN EL MBITO PBLICO*
isabel bazaga fernndez**

El objetivo de este captulo es familiarizar al lector con el enfoque estratgico de las organizaciones y con su aplicacin especfica al mbito
pblico. Para ello comenzaremos con una reflexin sobre las transformaciones sociales, polticas y econmicas que han tenido lugar en la segunda
mitad del siglo xx y que hacen necesaria la bsqueda de nuevas aproximaciones al estudio de la accin pblica. A continuacin efectuaremos una
introduccin al enfoque estratgico como una de las filosofas de gestin
ms adecuadas para hacer frente a los retos de este periodo histrico. Tras
esta reflexin inicial analizaremos la utilidad, para lo pblico, del pensamiento global y estratgico y, sobre todo, procuraremos engarzar dicho
enfoque con la consideracin de la administracin como un conjunto
de organizaciones responsables que tienen que anticiparse a los cambios
y dar cuenta y responder de sus actividades ante los ciudadanos. Finalmente, entraremos en el terreno aplicado al tratar la planificacin estratgica como instrumento de transformacin del pensamiento estratgico
en cambio organizativo y a la gestin estratgica como una herramienta
til para conseguir el xito de esa transformacin.
La tesis que queremos defender es que la desaparicin de las condiciones ambientales que dieron origen al Estado nacional decimonnico ha dado lugar a una nueva situacin caracterizada por la
incertidumbre. En este nuevo contexto la organizacin administrativa
y la misma accin pblica tienen que deshacerse paulatinamente de
las viejas formas de organizacin y de relacin con la sociedad, pero
si no hacen esto, al menos tienen que adicionar nuevas formas de organizacin y gestin a las clsicas de la burocracia. En este sentido,
argimos que el enfoque estratgico de las relaciones entre las administraciones pblicas y la sociedad, el mercado, es la manera de adaptar
*
Rafael Ban y Ernesto Carrillo (comps.), La Nueva Administracin Pblica. Alianza
Editorial. Madrid, Espaa, 1997. 105-123 pp.
**
Universidad Complutense de Madrid. Instituto Universitario Ortega y Gasset.

[96]

el planteamiento estratgico en el mbito pblico

97

la accin a los cambios que han ocurrido y estn ocurriendo en nuestro

tiempo. En maridad, los movimientos de la modernizacin administrativa no son ms que respuestas estratgicas intuitivas o racionales de
la administracin para redefinir su naturaleza y papel de acuerdo con
los cambios equivalentes del Estado pblico. De ah la conveniencia de
establecer la dimensin y naturaleza del cambio.

la necesidad de aplicar nuevos enfoques

a la accin pblica
Las relaciones de las variables sociales de este fin de siglo se caracterizan
por la interconexin, la interdependencia y la complejidad. La economa y la poltica tienen una dimensin planetaria ms que nacional.
La integracin de los sistemas econmicos en espacios regionales es
un fenmeno que cruza los continentes por encima de las barreras formales de los Estados-nacin. Los sistemas de informacin engloban en
la prctica a la totalidad del territorio del planeta y proporcionan comunicacin en tiempo real. De hecho, las acciones locales tienen una
significacin global por las razones de su formulacin y por sus consecuencias. No es posible comprender una poltica de defensa o una
poltica financiera nacional sin hacer una referencia a las de su entorno
estratgico, sea ste geogrfico o econmico. Ello tiene consecuencias
en los tipos de organizacin de los Estados y tambin en el enfoque
para su estudio. Para el estudio de las administraciones pblicas las
unidades de anlisis ya no son singularidades organizativas Estadonacin, nivel de gobierno, sino redes que no tienen por qu estar
formalmente constituidas, que hay desvelar (Lipnack y Stamps, 1994).
La velocidad de los cambios es otro rasgo a destacar. En efecto, los
cambios, en el contexto de la accin pblica, se refieren a elementos
tan diversos como tecnologa, actores y posiciones de los actores. No
basta permanecer estable para conservar la posicin, pues si otros actores varan su ubicacin, la nuestra tambin vara. El foco de inters
de la accin pblica pasa, por tanto, de los recursos a emplear y de su
propia organizacin a la anticipacin de las acciones de los dems y a
tratar de establecer la situacin que se desea obtener. Es decir, la administracin pblica se ve desde fuera como un elemento que concurre
con otros en la definicin de los escenarios de accin. La rapidez de

98

isabel bazaga fernndez

los cambios y el fenmeno de la globalidad introducen en las organizaciones la conciencia de la incertidumbre.

Ahora bien, esta incertidumbre proviene no slo del contexto global.
La accin pblica se desenvuelve en sociedades complejas, diversas y
multiculturales (Kooiman, 1993). Los ciudadanos que se ven afectados
o afectan a la accin pblica formulan demandas particulares a las que
no se puede dar solucin de manera estandarizada (ocde, 1989). Ello
implica la exigencia de respuestas especficas en lugar de genricas y
de creacin de capacidad tcnica para definir y resolver problemas de
cada segmento de la sociedad que presente una demanda legtima.
En consecuencia, las organizaciones pblicas han optado por una
progresiva especializacin que las ha alejado de la visin global de su
accin y ha disminuido su capacidad de influir en la totalidad del entorno. Las organizaciones pblicas reformulan su manera de abordar
los problemas. La accin pblica se convierten en una relacin de
intercambio entre las organizaciones pblicas y los distintos actores.
La gestin de los intercambios se aleja de la burocracia ilustrada para
acercar a los actores al ncleo de la decisin (Crompton y Lamb, 1990).
A todo lo expuesto se une el hecho de que en importantes sectores
del pensamiento poltico y econmico se defiende la limitacin de la
accin pblica por su incapacidad para guiar democrticamente a
la sociedad, especialmente a la hora de revelar sus preferencias, o se
denuncia la gestin interesada de las burocracias que promueven su
acceso a mayores recursos pblicos por razones egostas y no de inters
general. Los llamados fallos de lo pblico han favorecido la demanda a las
organizaciones pblicas de un mayor ejercicio de responsabilidad, profundizando en la democracia a travs de mecanismos que favorezcan
el establecimiento de prioridades o la revelacin de las preferencias
sociales (Niskanen, 1971; Buchanan y Tullock, 1962).
Asimismo, la crisis del Estado de bienestar, que corre pareja de la
gestin de la expansin a la gestin de la escasez, obliga a garantizar
una mayor certeza a la hora de plantear la distribucin de los recursos,
poniendo especial atencin en esa pluralidad de intereses en torno a
la accin pblica y, fundamentalmente, a la cuestin de la equidad. La
administracin del Estado de bienestar en crisis se encuentra sumida
en la tensin entre hacer y no hacer (Ramos, 1994), una tensin que
slo puede ser superada por un ejercicio en el que se incremente la
participacin de todos y la corresponsabilidad en la determinacin de
las acciones de distribucin de esos recursos escasos (Villoria, 1996).

el planteamiento estratgico en el mbito pblico

99

Por ltimo, la crisis del Estado social de derecho pone sobre la mesa la
necesidad de superar el positivismo jurdico y relegitimar las leyes por
medio de la mayor participacin ciudadana en los procesos de regulacin social y, simultneamente, una vez ms pone de manifiesto la
relevancia de abordar la accin pblica desde enfoques que den importancia tanto a los valores como a los mtodos. Todo ello conduce al
fin de la visin del Estado como un todo monopolizador del inters general (Crozier, 1995) otorgando un mayor protagonismo a la sociedad
civil (Prez-Daz, 1993).
En suma, las organizaciones pblicas desempean su actividad en
contextos de gran turbulencia ambiental y son nicamente uno de los
actores que estn actuando en ellos; por lo tanto, y necesariamente, han
de enriquecer su informacin sobre la realidad y actualizarla constantemente. Adems, el espacio de actuacin de toda organizacin va ms
all del definido por sus fronteras fsicas. En este contexto, la bsqueda
de obtencin de la ventaja comparativa de cualquier organizacin pblica reside en su capacidad para convertirse en una organizacin dinmica en continuo proceso de aprendizaje social, introduciendo a la
sociedad en la definicin de sus objetivos y de sus pautas de comportamiento. Las organizaciones de aprendizaje (Senge, 1990) deben
generar mecanismos de recogida de informacin de la sociedad, pero
de manera preeminente generar ideas que mantengan la fusin de intereses con ella. En la medida en que esa informacin se convierta en
conocimiento fortalecer a los procesos de pensamiento organizativo
y el papel de las organizaciones pblicas como integradoras y agregadoras de intereses. Y en esta integracin de intereses sin duda tambin
reside la obtencin de ventajas comparativas de unas organizaciones
pblicas respecto de otras y de las organizaciones privadas.
Lo cierto es que los mtodos que hasta ahora han sido empleados
para afrontar la difcil tarea de la accin pblica estn en cuestin. La
conciencia de la desaparicin de los entornos plcidos y su sustitucin
por condiciones ambientales turbulentas ha contribuido a minar sus
bases. Las organizaciones pblicas se ven obligadas a pensar en el
hacia dnde se va para despus definir cmo llegar all. Por lo tanto,
es preciso dar mayor importancia al horizonte de las acciones que a las
acciones en s mismas, sin olvidar que tambin hay que ofrecer rendimientos en la gestin rutinaria para contribuir a legitimar la administracin pblica. Una sociedad dinmica necesita una administracin

100

isabel bazaga fernndez

dinmica y emprendedora, una administracin posburocrtica (Barzelay y Armajani, 1992).

Por otra parte, el fenmeno de la globalizacin introduce en las organizaciones dos elementos de gran novedad para la concepcin de sus
acciones y comportamiento: la comprensin del mundo como una aldea
global y, de la mano de sta, la conciencia de que no se puede seguir
actuando de forma local e ignorando que se es parte de un todo (Robertson, 1992). El impacto de la globalizacin radica precisamente en
la introduccin en el mbito organizativo de la necesidad de pensar
en global, ms all de las limitaciones de espacio y tiempo, para luego
disear las formas concretas de accin; tambin en el reconocimiento
de un grado de integracin funcional entre distintas actividades econmicas y polticas internacionalmente dispersas, que se combinan entre
s y que presentan efectos desiguales en ambas dimensiones, la espacial
y la temporal (Boje, Gephart y Thatchenkery, 1996). Espacio y tiempo
adquieren relevancia en el pensamiento y en la cultura organizativa.
Asimismo, una visin global de la accin organizativa no se ha de catalogar nicamente en trminos del reconocimiento de los problemas
que introduzca en la organizacin, sino de las oportunidades que ello
representa. Efectivamente, la globalizacin incrementa la agenda de
problemas de las organizaciones, pero tambin multiplica el nmero
de oportunidades.
Para la administracin pblica, la globalizacin obliga a generar procesos de adaptacin que la sacan de s misma como centro o referencia
de las acciones que promueve y la abocan a la dinmica de la competitividad por la captacin de recursos. Son numerosos los impactos que
se introducen en las organizaciones por la existencia de este fenmeno,
pero por su importancia para la concepcin de la accin pblica nos
centraremos en los que pueden convertirse en aglutinadores del resto:
la necesidad de pensamiento global y el descubrimiento del entorno.

El pensamiento global
Para las organizaciones modernas es necesario no slo pensar de forma
global en el mbito espacial o territorial, sino tambin en el mbito
temporal. En el primero porque los mltiples acontecimientos que
se producen en el mundo tienen impacto en las organizaciones y las
obliga a definir cul es el papel que representan o quieren representar

el planteamiento estratgico en el mbito pblico

101

en ese entorno, y a reflexionar sobre cmo las afecta la actuacin que

otros representan o quieren representar. En el segundo, porque implica la necesidad de definir horizontes a largo plazo que aminoren
el peligro de la inmersin en lo cotidiano. De tal forma que se pone
en evidencia que lo sustancial no es emprender actuaciones, sino que
stas se encuadren en un marco general que defina a dnde se quiere
llegar, para despus buscar la forma de alcanzar ese destino. Los mtodos adquieren sentido, relevancia y potencia cuando se conoce qu
es lo que se pretende con su aplicacin. Las organizaciones necesitan
realizar un esfuerzo para pensar sobre lo que son y lo que quieren ser, y
hacerlo de una forma global considerando ms variables que las exclusivamente organizativas. La visin y el propsito de las organizaciones
se convierten hoy en da en su recurso natural ms valioso (Lipnack y
Stamps, 1994).

El descubrimiento del entorno

El descubrimiento del entorno se produce cuando las organizaciones
toman conciencia de que su xito no depende nicamente de la gestin
interna de sus recursos. Las organizaciones no son un sistema cerrado
que se alimenta a s mismo y que no necesita del contacto con otros
entes sociales para desarrollar su actividad, para seguir viviendo. Si esto
es as para las organizaciones en general, ms lo es para las organizaciones pblicas que gestionan aquello que la sociedad ha acordado
como patrimonio de todos. En un contexto de globalizacin, interconexin y complejidad la forma ms adecuada de gestionar lo pblico
es mirando hacia el exterior, aunque ponindolo en relacin con lo
interno. Derivado de lo anterior, es preciso decir que la posicin de
las organizaciones pblicas puede no ser esttica, ya que las posibilidades de fracaso o xito se alteran cuando varan las expectativas de
los otros actores del entorno. Esta conciencia influye enormemente en
la supervivencia de las organizaciones. En el mbito pblico implica
considerar la participacin de distintos actores a la hora de definir
la orientacin de las acciones, incluyendo como participantes en el
proceso de adopcin de decisiones a competidores otras organizaciones pblicas o privadas , clientes usuarios o no de lo pblico y
organizaciones o individuos y otros actores de influencia en el entorno
pblico, econmico y social.

102

isabel bazaga fernndez

En resumen, el pensamiento global y la conciencia del entorno estn

en el origen de la bsqueda de nuevos enfoques para la accin pblica
y significan un cambio en la percepcin de la centralidad de sus organizaciones. La posicin de la organizacin y sus acciones pasan de ser
observadas desde dentro a realizar una aproximacin prioritariamente
desde fuera. Lo esencial para la organizacin ya no es ella misma, sino el
entorno en el que opera, propiciando la conversin de las variables organizativas en variables dependientes que alteran su comportamiento
por la variacin de la variable independiente que pasa a ser el entorno.
Las organizaciones pblicas en este contexto se han de ubicar como la
pieza de un puzzle, pero no como cualquiera de ellas, sino como aquella
que lo concluye y, por tanto, lo dota de sentido. El esfuerzo organizativo
se centra en incluir algn elemento de certeza en un contexto en el
que la incertidumbre se ha introducido de forma predominante en la
actividad de las organizaciones pblicas, alterando principios e incluso
mtodos que parecan inamovibles.

el pensamiento estratgico en el mbito pblico

El enfoque que aborda de forma ms operativa esta visin holstica de
la realidad es el enfoque estratgico, que se materializa en una construccin conceptual a la que denominaremos pensamiento estratgico. El
trmino pensamiento en el mbito pblico plantea la necesidad de abrir
procesos de reflexin sobre la naturaleza de las acciones y de incluir
en la agenda de las mismas las orientaciones a largo plazo. Asimismo,
el trmino estratgico aporta al concepto la relacin con el entorno; de
hecho no podemos olvidar que algunos autores definen la estrategia
casi exclusivamente en trminos de los cursos de accin que puede emprender una organizacin para relacionarse con su entorno (Bryson,
1988). Si lo razonable para una organizacin es pensar a largo plazo
y con la referencia del entorno, lo importante para definir sus actuaciones ser la filosofa que las impregna. Por tanto, el pensamiento
estratgico, ms que un conjunto de herramientas de aplicacin a la
accin pblica, es una filosofa que busca el origen y el destino de sta
en condiciones que permitan el fortalecimiento de la funcin social de
la organizacin.

el planteamiento estratgico en el mbito pblico

103

Para que una organizacin alcance el cumplimiento de su funcin

social tiene que otorgar importancia al planteamiento de sus acciones,
puesto que ste determinar los procesos y herramientas que utilice
para conseguir el objetivo (Goodstein, Nolan y Pfeiffer, 1993). El planteamiento estratgico es una manera de integrar la filosofa u orientacin
de las actuaciones con los mtodos que se pueden emplear para llevarlas
a cabo. En definitiva, es una forma de integracin de lo poltico y lo
tcnico. Lo esencial para definir la actuacin de una organizacin es
recoger su cultura y sus valores, ponerlos en relacin con las caractersticas del entorno en el que est operando para plantear la produccin
de decisiones y de acciones que guen lo que es, lo que hace y por qu
lo hace (Bryson, 1988). En consecuencia, el planteamiento estratgico
promueve un proceso de reflexin sobre la misin de las organizaciones, y slo una vez realizado, sobre los procesos, acciones y mtodos.
Lo sustantivo para la accin pblica es pensar en trminos de futuro
y plantearse su funcin social; en definitiva, es poner horizonte y definir dnde se quiere llegar; es construir un proyecto de vida de la
organizacin que la promociona, siendo lo objetivo la forma de alcanzarlo. Es aqu donde insertamos el trmino estratgico, estableciendo
mecanismos de relacin con el entorno para alcanzar esa visin por
medio de la introduccin de una orientacin hacia la sociedad y una
preocupacin por las expectativas de sta respecto de la accin pblica
(Kotler, 1978). De este modo, el entorno deja de ser un dato esttico
para desempear un papel cada vez ms activo, pues condiciona la
orientacin de la organizacin, el alcance y la definicin de sus polticas y la forma de abordarlas. El intento por anticiparse a los cambios
que se producen en el entorno pasa a ser una preocupacin preeminente para las organizaciones.
El planteamiento estratgico es el proceso mediante el cual una
organizacin define su futuro y los procedimientos necesarios para alcanzarlo (Goodstein y otros, 1993). Esta construccin desde el presente
trasciende a la planificacin tradicional a largo plazo, puesto que el
nfasis se pone en la construccin del futuro que se quiere alcanzar. El
enfoque estratgico no presume iguales condiciones en el futuro que
en el presente, sino que parte de la construccin de un sueo o visin
estratgica y realiza la aproximacin a ella con la definicin de distintos
escenarios de acercamiento. Realizar una aproximacin estratgica es
inventarse el futuro y una vez inventado desarrollar las pautas de comportamiento organizativo para llegar a l. Este cambio en la visin de

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isabel bazaga fernndez

las organizaciones les otorga un arma decisiva para alcanzar el futuro

deseado siempre que el intento de anticiparse a los acontecimientos
no se haga en trminos estticos, sino dinmicos. Introducir el futuro
en el presente de las organizaciones implica aceptar que cualquier decisin que se adopta en el presente tiene consecuencias futuras; por
ello, es preciso adelantarse y construir el futuro para poder determinar
qu nos acerca y qu nos aleja de l. La mejor forma de anticiparse
al futuro es definirlo; la visin estratgica dota a la accin pblica de
sentido y le facilita el descubrimiento de los distintos caminos a seguir
para alcanzarlo.
Por otra parte, no hay que olvidar que no hay un nico curso de relacin entre las organizaciones y el entorno en el que operan; en lneas
generales, son al menos tres las estrategias que una organizacin pblica puede seguir en su relacin con el entorno ambiental (Wechsler
y Backoff, 1987):1
Antcipativa: se crea un futuro para la organizacin y de l se parte en
las acciones y decisiones a emprender en el presente. La estrategia anticipativa es la que otorga a las organizaciones la mayor capacidad de
influencia sobre el entorno, puesto que no pretende nicamente conocerlo, sino hacer que evolucione a su favor.
Adaptativa: Los cambios los marca el entorno, pero la organizacin
intenta crear vnculos con l para ir evolucionando al unsono. Se busca
una relacin de equilibrio entre el entorno, por medio de la relacin
con los actores que operan en l y la organizacin. No es una estrategia
totalmente reactiva, pero se destaca la organizacin, no el entorno.
Reactiva: La organizacin produce respuestas en funcin de los
cambios ambientales. Se ubica la centralidad en la organizacin, intentando mantener su actual estatus sin definir nuevos papeles o revisar
los hasta el momento desempeados. El entorno marca el ritmo.
La estrategia anticipativa es, de acuerdo con nuestra definicin, la
de mayor contenido estratgico, y por tanto la que el planteamiento estratgico promueve como orientacin; la estrategia reactiva la emplean
organizaciones que si bien han alcanzado la necesidad de relacionarse
con el entorno, lo hacen desde una posicin interna y esttica, de
1
La tipologa establecida por Wechsler y Backoff habla de estrategias de desarrollo,
poltica __vinculada a las relaciones con los grupos de apoyo__ y proteccionista.

el planteamiento estratgico en el mbito pblico

105

respuesta a las presiones. Es en la adaptativa donde las organizaciones

pblicas se han empezado a situar. La denominada modernizacin de las
administraciones pblicas sera un ejemplo de esta opcin estratgica,
pues en ella se observa un intento de determinar las necesidades organizativas en funcin de los requerimientos de la sociedad y de adaptarse a ellos mediante la aplicacin de mtodos de actuacin de carcter
ms gerencial (Subirats, 1994; Ban, 1993). Por otra parte, de todo
ello se deduce que en la medida en que se incremente la capacidad
de anticipacin de las organizaciones pblicas a los cambios del entorno, stas se arrogarn una dimensin nueva de actor que influye
en la sucesin de hechos que afectan el comportamiento, definicin,
implantacin e impactos de la accin pblica (Beltrn, 1986). La filosofa de la anticipacin impulsa a las organizaciones pblicas como
actores de un entorno dinmico, en el que pueden influir, y en el que
ya no pueden ser meras observadoras y receptoras pasivas de los efectos
cruzados de la accin de otros actores. La adopcin del enfoque estratgico en el mbito de lo pblico refuerza el papel de las organizaciones
pblicas como organizaciones influyentes y persigue definir las estrategias que permitan una mejor y ms rpida adaptacin al entorno,
pero sobre todo incrementan su anticipacin a la materializacin de los
fenmenos que puedan afectarles.
Uno de los problemas a que hicimos mencin anteriormente es el de
la progresiva deslegitimacin de lo pblico y la crisis del Estado como
representante indiscutible del inters general. Ante ello, la administracin debe buscar respuestas que legitimen su actuacin en trminos
de eficacia y eficiencia. La respuesta, desde el punto de vista de la eficacia, est vinculada a la denominada receptividad administrativa y a
la gestin al servicio del cliente (ocde, 1989; Osborne y Gaebler, 1992).
La respuesta, desde el punto de vista de la eficiencia, est vinculada,
entre otros enfoques, a la generacin de la competitividad entre organizaciones pblicas y entre stas y las privadas.
En este contexto, mxime con la correspondiente conciencia de la
escasez (Ban, 1993, 1996), el pensamiento estratgico se constituye
en un instrumento clave por medio de la definicin de la ventaja competitiva (Porter, 1985). El planteamiento estratgico permite la definicin de la ventaja competitiva para las organizaciones. Si no existiese
un entorno competitivo, de escasez y de cuestionamiento de lo pblico,
no habra necesidad de estrategia. El enfoque estratgico se emplea
para que la organizacin logre ventaja respecto a otros actores a un

106

isabel bazaga fernndez

coste organizativo razonable (Bryson, 1988). El intento de alcanzar la

ventaja comparativa o competitiva refuerza el papel de lo pblico, ya que
la obliga a plantear su forma de abordar los problemas desde una perspectiva legitimadora. El intento de definir o alcanzar la ventaja competitiva introduce algunos elementos de gran importancia en un entorno
competitivo y de servicio al cliente:
1. Permite identificar los factores de xito de las polticas y de los programas
que las componen, facilitando la decisin de la distribucin, ya que
permite la concentracin de los recursos en aquellas reas de actividad
donde se poseen mayores oportunidades de desempear de forma
efectiva la accin pblica, bien en trminos de satisfaccin de las demandas, bien en trminos de la relacin recursos-objetivos (eficacia),
bien de la relacin recursos-impacros (eficiencia).
Asimismo, incluye para lo pblico la nocin de sinergia.2 Promueve
el aprovechamiento de las experiencias y redes creadas por otros en
aquellas reas de actuacin en que la administracin no desempea de
una manera comparativamente superior a la actividad o no contribuye
desde la propia organizacin al enriquecimiento de la funcin social
(Ban y Tamayo, 1995). Con ello se limita la tendencia de las organizaciones pblicas al crecimiento desmesurado o al mantenimiento de
su propio estatus por encima de las necesidades sociales (Burkhart y
Reuss, 1993).
2. Facilita la revisin de los modos de actuacin tanto en las organizaciones como en la arena poltica de la que se trate, ya que si se produce
un cambio de los modos de actuacin de una de las organizaciones
que operan en ella, por ejemplo, introduciendo principios de colaboracin, cooptacin o confrontacin, se posibilita a los otros a variar
sus planteamientos o actos, ya que se trata de entornos competitivos
(Thompson, 1990; Porter, 1985).
El deseo de mantener la ventaja competitiva obliga a la bsqueda
de nuevas lneas de accin, a la creacin de nuevos servicios o al mejoramiento de los existentes. La competencia estimula la innovacin.
En definitiva, en lugar de rechazar la innovacin, se emplea como recurso cualificado de una organizacin pblica. Para ello, se introduce
2
Diccionario de la Lengua Espaola, rae: Sinergia: Accin de dos o ms causas cuyo
efecto es superior a la suma de los efectos individuales.

el planteamiento estratgico en el mbito pblico

107

la ruptura del rechazo a la innovacin, puesto que es una herramienta

que permite a las organizaciones pblicas estar en la vanguardia de la
lucha contra la incertidumbre, pero sobre todo incrementa su cualificacin para reforzar su influencia en el entorno (Goodstein, Nolan y
Pfeiffer, 1993).

el pensamiento estratgico y la profundizacin

en la administracin responsable
La administracin pblica de la dcada de los noventa, para alcanzar
la ventaja competitiva ha de desarrollar su capacidad de influencia en
el entorno, o al menos establecer mecanismos que le permitan anticiparse a los cambios que en l se producen. Acompaando a la necesidad
de anticipacin o adaptacin a los cambios del entorno se presenta la
necesidad de profundizar la relacin con la sociedad, a efectos de relegitimar la accin pblica. El gobierno y la administracin perciben
ms que nunca la necesidad de mostrarse como una administracin
que rinde cuentas y responde de sus actos (Barzelay, 1991). El gobierno
y la administracin han cado en la cuenta de que han de fortalecer
su legitimidad no slo por medio de los rendimientos que produce,
sino tambin a nivel institucional (Ban, 1996). Para ello, la administracin habr de buscar fuentes de legitimidad que den valor aadido a
su rendimiento, mxime cuando muchos sectores de la administracin
pblica son vulnerables a una situacin de competencia directa con
el sector privado, por la produccin de bienes y servicios pblicos, ya
sea en algunos de sus componentes o en la totalidad del servicio en
cuestin (Ban, 1996).
La demanda de una administracin responsable, derivada de la evolucin de la relacin ciudadano-administracin, as como de los fenmenos que obligan a una variacin de orientacin en la accin pblica,
promueve la orientacin al entorno de las organizaciones pblicas en
lugar de una orientacin hacia el interior de las organizaciones. La
gestin de las interdependencias del entorno incita a las organizaciones
pblicas a un cambio en el desarrollo de sus actividades, fundamentalmente, como hemos sealado con anterioridad, en lo que constituye
la referencia de las mismas. El interior de la organizacin los procesos y los mtodos es una de las variables a considerar, pero no

108

isabel bazaga fernndez

es la nica referencia para definir las actuaciones organizativas. La

orientacin a la sociedad incluye en la agenda de las organizaciones la
preocupacin por la definicin de las necesidades y la identificacin de
las demandas de los usuarios de la accin pblica (Osborne y Gaebler,
1992). Los programas y servicios pblicos, para que legitimen la actuacin administrativa, deben responder a las necesidades de aquellos
que los demandan o consumen y adems intentar satisfacer las de otros
colectivos que, no siendo usuarios primarios de los mismos, pueden recibir sus efectos o percibir sus impactos (Freeman, 1984). Por lo tanto,
pasa a convertirse prcticamente en imprescindible la determinacin
de esas demandas y necesidades para el diseo y puesta en prctica de
la prestacin de los programas y servicios pblicos. Pero la orientacin
al mercado de las organizaciones no basta para cimentar una relacin
fluida entre la administracin y los ciudadanos; sus demandas y necesidades son importantes, pero lo es ms la profundizacin en la definicin del papel a desempear por stos en la definicin, gestin e
implantacin de la accin pblica. Los ciudadanos no pueden seguir
siendo el objeto de la accin pblica, puesto que esta concepcin representa el desempeo de un papel pasivo de receptor de acciones que,
diseadas desde el ncleo de las organizaciones, se proyectan hacia la
sociedad, sin contemplar dimensiones como la participacin, o en otro
orden de cosas la imagen de las administraciones es que, en este contexto, son de una importancia extrema para la accin pblica. El reconocimiento del ciudadano como sujeto de la accin pblica es el camino
a seguir en esta profundizacin de la administracin responsable (Richards, 1994); de esta manera se le dota de un contenido activo, de
una capacidad para influir directamente en el proceso de adopcin
de decisiones, precisamente como ayuda a la priorizacin de lneas de
accin y a la elaboracin de las polticas.
Los nuevos papeles a desempear por los gobiernos en las sociedades
de modernidad radical (Giddens, 1994) introducen variaciones en la
relacin con los ciudadanos. La nocin de servicio al cliente facilita
el tratamiento de los ciudadanos precisamente como clientes de los
servicios pblicos. Pero, no es esto una paradoja? Los ciudadanos son
algo ms que meros consumidores o clientes de un servicio, puesto que,
por su vinculacin y contribucin a su existencia, son adems parte
interesada y propietarios de la organizacin prestataria. Ello obliga a
superar la paradoja del cliente para profundizar en la amplitud del concepto de ciudadano.

el planteamiento estratgico en el mbito pblico

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En este sentido, uno de los pilares del enfoque estratgico es la identificacin de agentes crticos que colaboren con las organizaciones, precisamente para guiarlas en la definicin de sus polticas y acciones y
que lo hagan no como meros observadores, sino como parte activa en
los procesos (participacin en los diagnsticos, definicin de sistemas
de priorizacin, de apoyo a la decisin, etc.). Los agentes crticos son
los individuos o grupos sociales que afectan o pueden ser afectados,
recibir o generar efectos o impactos de la accin de las organizaciones
pblicas (Carroll, 1989). La organizacin debe definir las estrategias de
relacin con estos agentes de manera diferenciada y en funcin de los
objetivos a alcanzar.
El pensamiento estratgico proporciona un marco para la profundizacin en la administracin responsable, puesto que prima la definicin
de orientaciones y la generacin de consensos ms que el diseo aislado
de actuaciones. Adems, en los procesos de planificacin otorga una importancia decisiva al diseo de la implantacin. Asimismo, es una filosofa que profundiza en conceptos como la tica pblica, puesto que
la mejor forma de servir con objetividad a los intereses generales es
generar elementos de enlace con la sociedad que ayuden a conocer y
entender la multiplicidad de intereses a los que se tiene que dar respuesta desde la accin pblica (Villoria, 1996).
Para el desarrollo de este nuevo sistema de relaciones es preceptivo
que los gobiernos amplen el nmero y las caractersticas de los papeles que tienen que representar (Osborne y Gaebler, 1992). En la
medida de lo posible habrn de conjugar el desempeo de los siguientes papeles:
El gobierno catalizador, que potencie los recursos de las instituciones aprovechando los de otros actores; se trata de buscar la conjuncin entre la
demanda de accin, las necesidades a las que hay que responder y la
escasez de recursos.
El gobierno competitivo, que introduce una reflexin sobre lo que
puede y debe hacer, que parte del principio de que no puede hacerlo
todo y bien, por lo que busca la profundizacin en aquello que hace
mejor. En el desempeo de este papel de gobierno competitivo se producen ventajas como la bsqueda de una mayor eficiencia, con el referente de la equidad, la respuesta a las necesidades de los ciudadanos,
el premio a la innovacin, y gracias a todos estos elementos se favorece el
desarrollo organizativo.

110

isabel bazaga fernndez

El gobierno previsor, que introduce en su agenda las amenazas y las

oportunidades, que orienta su actuacin ms all de la reaccin, un
gobierno proactivo y anticipativo a los cambios que se producen, que se
ordena antes de que lo ordenen.
Un gobierno que sirve al cliente; los gobiernos estn para servir a los
ciudadanos; por lo tanto, deben orientar su actividad a cubrir las necesidades de stos, estableciendo mecanismos que faciliten la deteccin
de la demanda que plantean. A partir de dicha informacin podrn
definir la forma ms adecuada de procurar tal satisfaccin. Todo ello
procurando el engarce entre las demandas individuales y los intereses
generales, teniendo como referencia el principio de equidad.
Un gobierno orientado a la sociedad, que acerque a los ciudadanos a
los ncleos de decisin, para que sean stos los que le ayuden a definir
su comportamiento y que se conciba a s mismo como parte de un entorno en el que su posicin no es esttica, no depende de l mismo en
exclusiva, sino tambin de lo que otros realicen.
En definitiva, la conciencia de la necesidad de un gobierno que represente estos papeles responde a la bsqueda de una administracin
responsable, que rinde cuentas de sus actos y responde con ello a las
necesidades y demandas de la sociedad.
En este entorno de crisis del sistema poltico representado por el
Estado de bienestar, la funcin de la administracin es contribuir a
la legitimacin de lo pblico no slo generando rendimientos, sino
tambin dando una imagen institucional de honradez y transparencia
(Ban, 1996). El pensamiento estratgico recoge en sus planteamientos la concepcin, metodologa y herramientas que facilitan la representacin de los papeles antes citados y la labor de legitimacin que
enmarca la actuacin de las organizaciones pblicas.

la gestin estratgica

Una vez realizado el esfuerzo de pensar estratgicamente para determinar cul es la funcin social de la organizacin, dnde reside su
ventaja competitiva respecto de otros actores y cules son las necesidades y demandas de los distintos segmentos de poblacin a los que
tiene que atender, esta reflexin tiene que constituirse en un potencial

el planteamiento estratgico en el mbito pblico

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para el desarrollo organizativo. Al proceso mediante el cual se transforma el pensamiento, el conocimiento, el cambio organizativo es a
lo que se denomina gestin estratgica. La gestin estratgica contiene,
al menos, tres diferentes vertientes (Thompson, 1990): por una parte,
la estrategia en s misma, la definicin de una visin de xito para la
organizacin y de los distintos caminos para alcanzarla; en segundo
lugar, la excelencia en la implantacin de las estrategias para conseguir
el cambio deseado; en tercer lugar, la innovacin para asegurar que la
organizacin est evolucionando en la direccin adecuada y que las
estrategias definidas se van revisando a lo largo del proceso para asegurar su perfeccionamiento, adaptacin y renovacin.
El proceso de gestin estratgica destaca que se debe alcanzar la
visin de futuro de la organizacin atendiendo tanto a la formulacin
de estrategias que lo permitan como a los modos de implantacin de las
mismas (Nutt y Backoff, 1992), sustituyndose gradualmente el orden
de importancia desde el inicio hasta el final del mismo. As, mientras
en el comienzo se concentra el esfuerzo en la formulacin, segn se va
avanzando en el proceso toma cada vez mayor importancia la implantacin, sin olvidar que ambas conviven a lo largo del proceso, siendo el
nfasis otorgado lo nico que vara. Asimismo no pretende una ruptura
traumtica con el pasado, sino una evolucin en los planteamientos y
acciones hacia el futuro, se manifiesta como un proceso de gestin de
la transicin entre la posicin de la que la organizacin parte y la posicin que pretende alcanzar. De tal modo, se constituye en un proceso
de aprendizaje organizativo que conduce a acciones que facilitan el
alcance de la visin de xito. El proceso se inicia, por tanto, con la
revisin de las bases del comportamiento mantenido por la organizacin a lo largo de su ciclo vital, para encontrar los elementos que
puedan servir de puente entre el presente y el futuro. El objetivo de
la formulacin de estrategias es precisamente encontrar aquellas
que permiten de una forma ms adecuada el cambio estratgico,
porque disminuyen la diferencia entre lo que se es y lo que se quiere
ser. De ah que cobre importancia descubrir aquellos comportamientos organizativos (principalmente valores y orientaciones) que se
han estado utilizando y que podran servir de cimiento para empezar a
construir en la direccin deseada.
La implantacin cobra relevancia una vez que se hayan formulado
y depurado las estrategias. Es evidente que para conseguir cambios organizativos hay que pensar en trminos de implantacin ya en la fase

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isabel bazaga fernndez

de diseo; el solo planteamiento de las estrategias abstradas de su posterior ejecucin no hace que stas produzcan el cambio. Para conseguir
que la implantacin se pueda poner en marcha es necesario que en la
formulacin de las mismas se ponga especial cuidado en dos aspectos:
1. La identificacin de los actores crticos que operan en el entorno
y en el interior de la organizacin.
Un aspecto primordial del cambio, del xito de la implantacin
de las estrategias, lo constituye la relacin que la organizacin mantenga con los actores crticos en trminos de identificacin de sus
necesidades y demandas, as como de distribucin de los recursos y,
por tanto, de su satisfaccin.
2. La generacin de un consenso sobre la necesidad de afrontar el
proceso, incluyendo a los decisores clave en el diseo de las estrategias.
Se trata de ir introduciendo en la organizacin la idea de que la
gestin estratgica es un proceso que atae a toda la organizacin y que
todos pueden contribuir al cambio desde el rea o funcin que desempeen, comenzando por aquellos que tienen capacidad de decisin
para promover la implantacin.
El proceso de gestin estratgica debe tener como referencia las
orientaciones a largo plazo, a dnde se quiere llegar y qu se quiere
ser, pero no olvidar las orientaciones y acciones a realizar a corto plazo.
De hecho, se deben disear acciones en el plano temporal que contribuyan a ambos objetivos: la presentacin de resultados de impacto
a corto plazo y la contribucin a alcanzar la visin del futuro (Nutt y
Backoff, 1992). Esto convierte a la planificacin estratgica en un elemento tardo del proceso de gestin estratgica, en una herramienta
a emplear. La planificacin es, por tanto, un medio para conseguir alcanzar el objetivo a corto plazo, no un fin en s misma.
En otro orden de cosas, la gestin estratgica es un proceso global
que afecta a todos los niveles de decisin y funciones y a todas las variables organizativas (Thompson, 1990). Cuando una organizacin se
plantea su transformacin, sta tiene impacto en todos sus subsistemas,
por lo que cabe aprovechar tambin el impulso que desde ellos se pueda
imprimir al proceso. As, la gestin estratgica implica en su inicio la
realizacin de un anlisis del liderazgo organizativo, ya que el estilo de direccin influye de forma directa en el diseo y en la puesta en marcha

el planteamiento estratgico en el mbito pblico

113

del proceso (Schein, 1985). Por poner un ejemplo, cabe destacar que
los liderazgos nicamente basados en la intuicin son enemigos de la
gestin estratgica, puesto que presentan dificultades para aceptar la importancia de los anlisis rigurosos para la adopcin de decisiones. Sin
embargo, los lderes capaces de conciliar voluntades dentro y fuera de
la organizacin y de moverse cmodamente tanto en el terreno de la
flexibilidad y la participacin como en el del control son apoyos clave
para el proceso estratgico. De igual modo, se puede utilizar la posibilidad de actuar sobre la estructura organizativa para aprovechar las
oportunidades de adecuacin al entorno: centralizacin o descentralizacin por servicios y funciones, segn las estrategias y los aspectos
donde resida la ventaja competitiva.
Asimismo, mencin especial requiere el manejo de los recursos, especialmente la gestin de los recursos humanos como instrumento del
cambio organizativo. Hemos definido la administracin responsable
como aquella que rinde cuentas y responde a las demandas de sus ciudadanos, la que incorpora el concepto de cliente desde la dimensin de
ciudadano. Desde esta definicin adquieren una gran importancia las
personas que estn al servicio de las organizaciones pblicas, ya que una
accin sobre ellas es requisito indispensable para impulsar el cambio
organizativo (Villoria, 1996). El uso adecuado, dentro del proceso
de gestin estratgica, de los sistemas de seleccin y de provisin de
puestos; y de manera preeminente, el esfuerzo por la formacin, el desarrollo y la motivacin de los recursos humanos facilitarn el xito de las
estrategias (Rothwell y Kazanas, 1989).
En el proceso de gestin estratgica, la informacin refuerza su calificacin como recurso bsico. La actuacin sobre la informacin contribuye a reforzar dos importantes lneas de desarrollo; el apoyo a la
adopcin de decisiones y la alimentacin del proceso de elaboracin
de las estrategias. En cuanto a la toma de decisiones, una adecuada
definicin de la informacin segn los tipos de decisin operativa,
tctica o estratgica agiliza el proceso de eleccin estratgica (Earl,
1988). En lo que se refiere a su utilizacin como alimento del proceso
de formulacin de las estrategias, facilita el desarrollo de posibles alternativas o cursos de accin. As, los procesos estratgicos requieren el
despliegue de una amplia gama de herramientas para recopilar informacin, tanto sobre la organizacin como de su entorno, que ayude a
los decisores a orientar sus definiciones (Nutt y Backoff, 1992). Vamos
a realizar una referencia a aquellas que, a nuestro juicio, son relevantes

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para el proceso y ayudan a la comprensin de la informacin como recurso estratgico: la definicin de temas estratgicos, el anlisis de los
agentes crticos y el anlisis dafo.
Un tema estratgico es una tendencia o acontecimiento de dentro o
fuera de la organizacin que tiene una gran influencia para alcanzar
el futuro deseado (Ansoff, 1980). Gran parte del esfuerzo estratgico
se concentra en torno a la identificacin y anlisis de estas tendencias,
para formar una agenda de temas estratgicos que facilite la anticipacin a los cambios; en definitiva, que aproveche las oportunidades y
evite su transformacin en problemas.
El anlisis dafo (Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades) es
una manera de agregacin de la informacin, en este caso tomando
como referencia la visin de xito. Se utiliza cualquier herramienta
que facilite la produccin de informacin (informes sociodemogrficos, econmicos, geogrficos, tecnolgicos, etc.) y sta se clasifica de
acuerdo con las implicaciones que tenga para el xito organizativo. As,
esa informacin se clasifica en cuanto supone debilidad o fortaleza organizativa; o amenaza u oportunidad del entorno.
El anlisis de los agentes crticos es otro sistema de ordenacin de la
informacin, esa vez tomando como referencia a los distintos actores
que afectan o pueden ser afectados por los efectos e impactos de la
accin organizativa. Se trata de producir informacin respecto de los
agentes crticos que ayude a la organizacin a definir pautas de accin
para relacionarse con ellos.
Todas estas herramientas encuentran su mxima influencia en un
entorno organizativo donde el pensamiento estratgico constituye
parte viva de la cultura de la organizacin.

la planificacin estratgica: una herramienta

La planificacin estratgica es una herramienta que permite a las organizaciones alcanzar la visin de xito gracias a la aplicacin de un
mtodo sistemtico de definicin de acciones, mismo que a su vez
auxilia en la generacin de un consenso sobre la participacin, el compromiso y la priorizacin de los mismos en el proceso de gestin estratgica (Burkhart y Reuss, 1993). Por lo tanto, se puede entender que la
planificacin estratgica no es un momento, sino un proceso en el que

el planteamiento estratgico en el mbito pblico

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la organizacin pone en marcha los procedimientos que le permiten

unir el presente con el futuro deseado. Hemos hecho referencia a que las
organizaciones pblicas son uno de los actores que operan en el contexto
de la accin pblica, pero no uno ms, sino aquel que ms puede influir
en la presentacin de los acontecimientos. Dado este papel relevante, la
administracin cuenta con una ayuda indispensable en la planificacin
estratgica, puesto que ms que anticiparse a los cambios lo que pretende
es crear el futuro, es decir, que los cambios o alteraciones ambientales sean
consecuencia de las acciones comprendidas por la organizacin. La aplicacin en el mbito de lo pblico de la planificacin estratgica permite,
por tanto, profundizar en los distintos papeles que tanto el gobierno
como la administracin pblica tienen que representar en este inicio de
siglo. La diferencia con otras herramientas de planificacin, la operativa
o tradicional, viene determinada porque va ms all de la extrapolacin
del presente al futuro de la organizacin, pretende construir el futuro y
a partir de ah intentar generar acciones que ayuden a su construccin.
La planificacin estratgica permite (Goodstein, Nolan y Pfeiffer,
1993):
El acuerdo sobre la funcin social (el negocio) de la organizacin
pblica, ya que identifica a los competidores y colaboradores y abre
la va al aprovechamiento de las sinergias, potenciando el uso de los
recursos de los que disponen aqullos.
Una base coherente e integrada de adopcin de decisiones.
La definicin de objetivos a largo plazo que recojan acciones y asignacin de recursos, es decir, metas identificables y, por tanto, difcilmente manipulables, aunque no estticas.
El diseo de acciones que procuren la potenciacin de las fortalezas
que ofrece la organizacin y la neutralizacin de sus debilidades,
as como el aprovechamiento de las oportunidades que ofrece el entorno y la transformacin de sus amenazas.
La definicin de la relacin con los actores crticos que afectan o
pueden verse afectados por los efectos e impactos de las polticas,
planes y acciones de la organizacin.
El propsito de la planificacin estratgica es responder a las preguntas que nos venimos haciendo desde el inicio de este captulo:
dnde vamos? y cmo llegamos all? Para ello, junto a la definicin de
un plan de acciones a largo plazo, impulsa el desarrollo de planes ope-

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isabel bazaga fernndez

rativos que tienen como referencia la visin de xito de la organizacin,

pero plantean la gestin de lo cotidiano para que sta no evite sino
que contribuya a alcanzar los objetivos estratgicos. En consecuencia,
la planificacin estratgica no es un fin en s misma, es un medio para
alcanzar la visin de xito de la organizacin. Tambin es un proceso
continuo y dinmico que requiere un esfuerzo constante y sistemtico
para obtener informacin, elaborar alternativas y establecer prioridades de accin para alcanzar los objetivos.
En un proceso de planificacin estratgica hay que hacer hincapi
en dos aspectos fundamentales: la generacin de una conciencia sobre
la necesidad de planificar estratgicamente y el nfasis en la implantacin. De tal forma que no se debera iniciar el desarrollo de planes
estratgicos sin llegar a acuerdos sobre estos dos extremos. Como sealbamos al hablar de la gestin estratgica, lo esencial no es definir las
estrategias, sino emprender los procedimientos para llevarlas a cabo;
lo mismo ocurre con la planificacin estratgica: si no hay un acuerdo
inicial sobre la necesidad de planificar estratgicamente este proceso
no debe iniciarse con independencia de estar inmersos en la gestin
estratgica, y si no existe una voluntad clara y un compromiso por la
implantacin de las acciones, no es conveniente elaborar planes estratgicos. Una organizacin puede iniciar un proceso de gestin estratgica
sin necesidad de formalizarlo en un plan. En cualquier caso, un plan
auxilia a cerrar estructural y organizativamente la filosofa de la gestin
estratgica. La razn de esta advertencia es doble: por una parte, la planificacin estratgica es costosa desde el punto de vista econmico y
organizativo, y por otra, y mucho ms importante, los planes generan
expectativas que de romperse de forma abrupta tendran un impacto
muy negativo dentro y fuera de la organizacin.
El proceso de planificacin estratgica se ha de disear ad hoc para
cada organizacin, sobre todo teniendo en cuenta que junto al rigor
de anlisis requerido en todo proceso de planificacin estratgica hay
que poner atencin en el ajuste a la cultura y los valores de la organizacin afectada para que el proceso llegue a su fin cubriendo los requerimientos y las expectativas generadas. No obstante, existe en la
disciplina un consenso sobre algunas etapas que se suceden en la planificacin estratgica (Bryson, 1988) y que se manifiestan en planificaciones que han alcanzado el xito.
El proceso de la planificacin estratgica contara con las siguientes
etapas (vase la grfica 1).

el planteamiento estratgico en el mbito pblico

117

Etapa 1. Consenso estratgico

La generacin de un consenso sobre la necesidad de utilizar la planificacin estratgica es fundamental para iniciar un proceso que
consume gran volumen de recursos organizativos. En esta etapa hay
que poner especial atencin en el anlisis de los estilos de direccin
para poder ir generando bases slidas para el inicio del proceso de planificacin. Es la etapa en la que se detectan los actores crticos internos
y externos a la organizacin, para apoyarse en ellos en la definicin de
la misin y para determinar quines y en qu momento del proceso van
a participar. El producto de esta etapa es la definicin de la misin de la
organizacin.

Etapa 2. Generacin de informacin para la formacin de estrategias y acciones

Los responsables de la organizacin, apoyndose en los actores crticos
y utilizando las tcnicas de investigacin y anlisis sectoriales pertinentes, generan la informacin para abordar la formulacin de lneas
estratgicas y de acciones. La informacin obtenida debe hacer referencia al entorno, a la propia organizacin y a los temas estratgicos a
los que tendr que hacer frente en el futuro. La informacin generada
sirve tambin para retroalimentar el proceso estratgico, para afirmar,
aclarar o robustecer la definicin de la misin de la organizacin y para
consolidar el consenso en torno a la necesidad de planificar.

Etapa 3. Formulacin e implantacin de las acciones estratgicas

En esta etapa se procede a la formulacin de las acciones y al diseo de
su implantacin. Es importante destacar que tanto la formulacin de las
acciones estratgicas como su implantacin son resultado de la reflexin
conjunta y posterior priorizacin entre los responsables de la organizacin
y los agentes crticos. Esta etapa recoge el diseo de los mecanismos de
evaluacin de las acciones y la produccin de informacin que permita
adoptar decisiones sobre los impactos de las mismas. Al mismo tiempo,
este anlisis se convierte en informacin de retroceso que alimenta las
etapas anteriores. El producto final de esta etapa ser alcanzar la visin
de xito de la organizacin.

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En conclusin, la planificacin estratgica: a] debe producirse

despus de la reflexin estratgica y del pensamiento estratgico; b] en
el marco de un proceso de gestin estratgica; c] no es un fin en s misma,
y d] es un proceso dinmico.
Finalmente, la planificacin, al ser un proceso continuo, no permite
finalizar con la consecucin de la visin de xito, puesto que sta representa la utopa permanente hacia la cual ha de tender la organizacin,
y en tal sentido viene a constituirse en el objeto inalcanzable y en continuo proceso de redefinicin.
Grfica 1. Informacin de retroceso
Etapa 1. Consenso estratgico
Anlisis de
los estilos
de direccin

Generacin de
bases para inicio
del proceso

Identificacin
de actores
crticos

Evaluacin

Definicin de la misin
de la organizacin

Etapa 2. Generacin de informacin para

la formulacin de estrategias y acciones
Actores crticos+organizacin
Anlisis
entorno

Anlisis
organizacin

Identificacin
temas

Etapa 3. Diseo e implantacin de estrategias y acciones

Formulacin
acciones

Implantacin
acciones

Visin de xito

Evaluacin
acciones

el planteamiento estratgico en el mbito pblico

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