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SGV.6 Conquanto mais adiante seja apresentada com minudncia, tanto em seus
fundamentos como na periodizao proposta, essa sugere sem nenhuma
pretenso de demarcar fases rgidas, ambiguidade ou viradas abruptas de
reorientao da poltica econmica instrumental que no incio do governo
houve certo predomnio da busca da estabilidade; seguiu-se-lhe um perodo
de randomizao, o qual se caracteriza por polticas alternadas e simultneas
de contrao e expanso da demanda; finalmente, nos ltimos meses de governo, detecta-se a preponderncia desta ltima, com abandono do combate
inflao como prioridade. O recurso analtico referido serve tambm como
passo para a diviso das sees do trabalho, posto que os fatos do SGV iro
sendo expostos pari passu ao seu desfecho, num ir-e-vir entre eles e a literatura. Assim: (1) inicialmente, juntamente com os primeiros meses do governo,
sero abordadas as interpretaes que consagraram o SGV como populista;
(2) a tese da virada ser questionada a seguir, ao se enfocar o perodo da
randomizao, em que polticas de expanso e contracionistas alternam-se,
como se explicar adiante; e, finalmente, (3) os ltimos meses do governo
conduzem mais apropriadamente para a reflexo sobre as teses defensoras da
ortodoxia e do conservadorismo do SGV, as quais sero abordadas juntamente
com a do Nacional-Desenvolvimentismo, j que ambas dialogam entre si e,
no raramente, apresentam-se como polares.
Cabe aqui assinalar que o trabalho em co-autoria com Monteiro antes
referido centra-se to-somente na poltica de estabilizao, sem a pretenso
de ensaiar a coerncia ou inconsistncia do governo com um projeto mais
amplo, seja populista, Nacional-Desenvolvimentista ou conservador. Este
registro torna-se imprescindvel, porque parte da crtica a ser elaborada aos
autores antes mencionados advm de certa confuso sobre a abrangncia da
expresso poltica econmica. Tradicionalmente e de forma genrica esta
compreende toda ao do Estado no campo econmico. Em tempos mais
recentes, e principalmente pelo mainstream econmico, seu uso restringiuse a polticas de estabilizao. Mas estas, a rigor, so apenas parte da poltica
econmica, pois compreendem basicamente as polticas monetrias, cambiais
6
Pedro Cezar Dutra Fonseca e Srgio Marley Modesto Monteiro, Credibilidade e Populismo: a Poltica Econmica dos Governos Vargas e Goulart. In: Revista Brasileira de Economia,
Rio de Janeiro, n. 2, v. 59, abr./jun. 2005, p. 215-243. Ou: Anais do XXX Encontro Nacional
de Economia da ANPEC/SEP. Nova Friburgo, 2002 [CD, www.anpec,org.br]. A metodologia
e a concepo analtica encontram-se mais bem detalhadas em: Srgio Monteiro, Poltica
Econmica e Credibilidade: uma Anlise dos Governos Jnio Quadros e Joo Goulart, Tese de
Doutorado em Economia, Porto Alegre, UFRGS, 1999.
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e fiscais (em alguns casos tambm a salarial, quando adotada com o propsito
de estabilizador), as quais sero aqui denominadas de polticas instrumentais,
pois se voltam basicamente ao enfrentamento dos dilemas da conjuntura,
contexto em que no se pode ignorar a estabilidade como varivel relevante,
e possuem uma lgica prpria segundo determinados cnones assentados
pela sabedoria econmica convencional, para usar a expresso de Castro e
Souza.7 Mas a ao do Estado no campo econmico a elas transcende, pois
este tambm prope e executa medidas de maior envergadura, estruturais e
institucionais, com alcance de longo prazo e capazes de abrir novos caminhos
e alternativas: leis, cdigos, empresas estatais, rgos, conselhos, tratados
internacionais e projetos de impacto so aes governamentais que transcendem s polticas instrumentais, mas nem por isso podem ser negligenciadas
pela Histria Econmica. As polticas instrumentais muitas vezes so utilizadas como meio cujo fim a prpria estabilizao; podem at colaborar para
efetivao de projetos de maior envergadura, mas nem sempre e, no raro,
podem at afigurarem-se como contraditrias a eles. Assume-se aqui como
pressuposto por sua obviedade que a relao entre estrutura e conjuntura
no linear nem unvoca, posto que permeada por variveis extraeconmicas,
principalmente de cunho poltico. A percepo de projetos de longo prazo,
por parte do analista preocupado em captar o sentido e intenes da ao
governamental, torna-se mais vivel ao se incorporar este outro conjunto de
variveis. Em outro trabalho, sobre a gnese do Nacional-Desenvolvimentismo
na dcada de 1930, assumiu-se a mesma metodologia para mostrar que j nesta
se detectam evidncias quanto existncia de um projeto de industrializao
implementado e defendido de forma deliberada e consciente pelo governo.8
A literatura econmica, em parte por centrar-se nas polticas instrumentais,
normalmente considera que isso s teria ocorrido na dcada de 1950.
Com essas observaes em mente, enunciam-se as seguintes hipteses
de trabalho sobre o SGV:
Antonio Barros de Castro e Francisco Pires de Souza, A Economia Brasileira em Marcha
Forada, So Paulo, Paz e Terra, 1985, p. 27. A utilizao desta expresso deve-se ao fato
de ser mais abrangente que mainstream, pois supe tanto a ortodoxia como a heterodoxia.
Por exemplo: os pensamentos keynesiano, ps-keynesiano e estruturalista podem no fazer
parte da linha principal de hegemonia neoclssica, mas no so estranhos ao saber convencional dos economistas.
8
Pedro Cezar Dutra Fonseca, Sobre a Intencionalidade da poltica Industrializante no Brasil na Dcada de 1930. In: Revista de Economia Poltica, So Paulo, jan./mar. 2003, n. 89,
p.133-148.
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crescimento: crescer envolvia mais importaes de insumos e de bens de capital, alm de mais gastos pblicos e consumo domstico, os quais aguariam os
problemas do balano de pagamentos e da inflao. Que caminho seguir no
dependia apenas de vontade poltica: caso a opo fosse pelo crescimento,
teria provavelmente voo curto: a inflao corroa as finanas estatais, os investimentos privados e os salrios variveis indispensveis para um crescimento
sustentado , ao mesmo tempo em que a substituio de importaes para
novos segmentos exigia a curto prazo importao de outros bens, o que
tornava cada vez mais difcil a substituio e repunha, contraditoriamente, o
estrangulamento externo.11
A sada encontrada foi diminuir o ritmo do crescimento a curto prazo,
a permitir a leitura segundo a qual, na percepo da equipe econmica,
liderada pelo Ministro da Fazenda Horcio Lafer, tratava-se de problema conjuntural. Contava em favor de certo otimismo a recuperao, desde meados
de 1949, dos preos internacionais do caf, e havia sinais positivos por parte
do presidente norte-americano Truman com relao ao Brasil lembrem-se
o papel destacado de Osvaldo Aranha na ONU, o contexto de Guerra Fria e
a emergncia da Guerra da Coria, para a qual se esperava o envio de tropas
brasileiras e o mesmo alinhamento seguido com os EUA na II Guerra. Em julho
de 1951 foi instalada a Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, a qual deveria
elaborar um diagnstico da economia brasileira e propor um conjunto de
projetos de desenvolvimento, a ser financiado pelo BIRD e pelo EXIMBANK,
com a expectativa do governo brasileiro de receber at US$ 300 milhes. A
soluo ao dilema no apenas no plano retrico, mas materializado em medidas , veio com a adoo por Lafer da frmula Campos Salles-Rodrigues
Alves, pela qual primeiro dever-se-ia passar por uma etapa de saneamento,
com prioridade ao equilbrio oramentrio e ao combate inflao, mesmo
em prejuzo ao crescimento econmico (o que lembrava a poltica ortodoxa
de Campos Salles), para, aps conseguida a estabilidade, ingressar-se numa
fase de crescimento (Rodrigues Alves). Sua defesa buscava um delicado equilbrio entre o iderio pr-estabilizao e as promessas desenvolvimentistas
da campanha presidencial, no abandonadas por Vargas aps a posse, e que
tambm contava com apoio de parte significativa da equipe, como de Ricardo
Jafet, Presidente do Banco do Brasil, e da Assessoria Econmica de Vargas. Esta
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Maria da Conceio Tavares, Da Substituio de Importaes ao Capitalismo Financeiro, Rio
de Janeiro, Zahar, 1972, p. 40-43.
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Como pode ser observado, no se procurou aqui questionar as diferentes definies de populismo econmico adotadas pelos autores. Ao contrrio,
lanou-se mo do recurso metodolgico de recorrer ao que a prpria literatura
considera como seja populista ou ortodoxo , com o fito de se poder,
luz de seus prprios argumentos, mostrar a impropriedade de considerar-se
como exemplo do fenmeno o SGV. Tal como demonstram as anlises dos
historiadores antes mencionados que privilegiaram as variveis polticas para
mostrar a ambiguidade e a impropriedade do conceito de populismo poltico
para os governos de Vargas, do ponto de vista da conduo da poltica econmica
entre 1951 e 1954 tambm se mostra frgil sua base de sustentao. Sem contar
que ambas as abordagens se interligam: ao contrrio da liderana unipessoal
e carismtica que governa em contato direto com as massas e margem de
instncias intermedirias, como costumeiramente o populismo poltico
definido por seus adeptos, o SGV foi nitidamente congressual. Quer-nos parecer que esta configurao tem sua gnese no prprio final do Estado Novo,
quando da criao por Vargas dos dois partidos, Partido Social Democrtico
(PSD) e Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), arquitetura poltica cujo suposto
repousa justamente sobre o que as teses acerca do populismo questionam: a
tentativa de formar uma base poltica ampla de sustentao do governo (e do
projeto econmico que vinha sendo implementado desde 1930) dentro de um
contexto de democracia. A criao dos partidos e a busca de seu enraizamento
social, como o caso do PTB nos sindicatos, querem-nos parecer no se tratar
de uma simplista relao de favores com pelegos, mas o reconhecimento da
nova institucionalidade e de suas regras ao invs de neg-las, suprimindoas ou manipulando-as, como se esperaria do prottipo do imaginrio do
populismo.34 E o reconhecimento de instncias intermedirias, como as arenas partidrias e legislativas, faz parte do varguismo do ps-Guerra; e da o
sentido da ampla articulao poltica responsvel por agregar desde os velhos
caciques pessedistas at a esquerda nacionalista. E justamente por necessitar
desta base de sustentao cuja amplitude pode sugerir fora, mas em certas
34
No objetivo deste trabalho a anlise comparada entre varguismo e peronismo, mas
tudo sugere que este ltimo se situe bem mais prximo deste prottipo, posto que menos
congressual, com maior entrelaamento entre sindicatos e estado, mais unipessoal e com
forte recurso ao carisma (principalmente Evita), alm de ser mais distributivista e menos
comprometido do que Vargas com mudanas do modelo econmico, em direo industrializao, conforme: Andrs Ferrari, O Peronismo: Um Fenmeno Argentino. Uma Interpretao
da Poltica Econmica Argentina 1946-1955, Tese de Doutorado em Economia, Porto Alegre,
UFRGS, 2007.
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portamento por parte de algum cujo papel era de lder trabalhista.39 Mas a
deciso de Vargas no consistia apenas um jogo de cena, porquanto reflete a
clara deciso de no abrir mo de sua base sindical e de negociar com os movimentos grevistas. Afinal de contas, como falar em trabalhismo se a represso
substitusse a negociao?
Todavia, o desencadear dos acontecimentos mostra que a mudana ministerial no significou nenhuma virada. Primeiro, porque a atitude de Vargas
seja com relao ao movimento grevista seja com relao ao nacionalismo
(PETROBRAS) no representou qualquer alterao substantiva ou reorientao
de poltica, pois a entrada de Jango, como era conhecido o ministro, apenas
mantinha e explicitava a opo pela postura pr-negociao que j vinha sendo
praticada. Segundo, porque, ao lado deste, convidou Osvaldo Aranha para o
Ministrio da Fazenda, em substituio a Lafer. Deciso tpica no da virada,
mas da randomizao, a qual demonstra sobretudo realismo poltico: Aranha
era o poltico brasileiro mais conhecido e respeitado nos Estados Unidos e na
comunidade financeira internacional, pea importante para representar o
governo brasileiro no exterior e encaminhar suas reivindicaes.
A deciso mais importante de Aranha para enfrentar o problema
cambial foi a Instruo 70 da SUMOC, de outubro de 1953. Esta, apesar de
representar uma tentativa de estabilizao e receber manifestaes de apoio
at de segmentos tradicionais de oposio a Vargas, como importadores e
exportadores, demonstra que o governo mantinha seus compromissos com
o que se denominaria posteriormente de Nacional-Desenvolvimentismo. E,
mais uma vez, que no havia incompatibilidade a priori entre este e a busca
por estabilidade, alm de reiterar que o SGV no se enquadra na definio de
populismo econmico de Dornbusch e Edwards. A leitura da Instruo mostra todo o cuidado de caminhar num fio de navalha e costurar uma tentativa
voltada a reverter os problemas cambiais sem comprometer o crescimento
econmico e o projeto de industrializao. De um lado, a Instruo trouxe o
monoplio cambial ao Banco do Brasil e introduziu o sistema de leiles de
cmbio em substituio aos licenciamentos. A administrao poltica do cmbio
continuava ao estabelecerem-se cinco faixas para importao, de acordo com
39
Dentre os trabalhos que analisam a atuao de Goulart neste perodo, ver: Jorge Ferreira,
O Imaginrio Trabalhista, Rio de Janeiro, Civilizao Brasileira, 2005, cap. 2; Marieta de
Moraes Ferreira (org.), Joo Goulart: entre a Memria e a Histria, Rio de Janeiro, FGV, 2006;
e ngela de Castro Gomes e Jorge Ferreira, Jango: as Mltiplas Faces, Rio de Janeiro, FGV,
2007, cap. II.
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exportadores comemoravam o bnus e o descongelamento do dlar e os importadores, os leiles. Diante da gravidade da crise e da impossibilidade de
obteno de licenciamentos na prtica, a opo de pagar mais caro nos leiles
mostrava-se prefervel de inviabilizar o negcio. Mas para todos, inclusive
para os industriais, a Instruo 70 trouxe um alento: o aceno para a possibilidade de encaminhar soluo para um problema que se arrastava h anos. At
para o governo, pois a diferena entre o gio obtido nos leiles e o bnus pago
aos exportadores acima do dlar oficial representou uma nova fonte de receita
para o setor pblico, importantssima em conjuntura de dficit oramentrio
e de difcil sustentao poltica para aumentar impostos. Este subproduto
da Instruo por certo contribuiu para a longa vida do sistema de leiles de
cmbio, at o governo Jnio Quadros. Nem mesmo Eugnio Gudin, Ministro
da Fazenda de Caf Filho, e famoso por suas diatribes ao desenvolvimentismo,
heterodoxia e industrializao, teve coragem de extingui-lo. Como se v,
o pragmatismo sobrepujar a ideologizao no era privilgio de Vargas, apesar
de seu caso ser mais lembrado pela literatura...
Entretanto, se havia certo otimismo quanto s expectativas futuras,
no se esperavam resultados imediatos. Como si acontecer com alteraes
nas polticas monetrias e cambiais, faz-se necessrio um tempo de maturao
para se colherem frutos. Enquanto isso, a inflao se acelerava e alcanava cerca
de 20% ao final de 1953, porcentagem igual ao crescimento das despesas da
Unio no ano. Avolumavam-se os atrasados comerciais e a maior expanso
anual, em cerca de 90%, ocorrera com o crdito ao Tesouro por parte do Banco
do Brasil, a evidenciar a poltica monetria expansionista praticada.41 Aranha
parecia disposto a voltar fase Campos Salles, se necessrio fosse (ao que
consta, a frmula Campos Salles-Rodrigues Alves fora sugesto dele a Lafer,
no incio do governo); mas no havia mais condies polticas para isso nem o
presidente mostrava-se inclinado a esta mudana de rota. O quadro agravou-se
com a divulgao de um estudo do Ministrio do Trabalho, vazado imprensa, com a proposta para apreciao presidencial de aumento de 100% para o
salrio mnimo. Fato inusitado: gradualmente o palco dos acontecimentos da
rea econmica, para onde normalmente se voltam as atenes, no era mais
o Ministrio da Fazenda, mas o do Trabalho. Tudo sugere que Jango contava
com o aval de Vargas, pois passou a defender energicamente a proposta de
aumento, enquanto a grande imprensa e as associaes patronais majoritaria41
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O conjunto de medidas encontra-se arrolado em: Fonseca, op. cit., 1989, p. 450.
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Bastos, op.cit. p. 2.
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Fonte: IPEA, valores deflacionados pelo ICV-RJ/FGV
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1948.03
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1946.07
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