REPBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

UNIVERSIDAD DEL ZULIA

FACULTAD DE INGENIERA
DIVISIN DE POSTGRADO
PROGRAMA DE POSTGRADO EN CATASTRO Y AVALO INMOBILIARIO

DISEO Y ELABORACIN DE LA TABLA DE VALORES UNITARIOS DE LA

CONSTRUCCIN PARA EL MUNICIPIO PEZ DEL ESTADO ZULIA

Trabajo de grado presentado como requisito para optar

al Grado acadmico de:
MAGSTER SCIENTIARUM EN CATASTRO Y AVALO INMOBILIARIO

Urbano

Autor: Ing. Liseth Vivas

Tutor: Lus Castillo

Maracaibo, Septiembre del 2008

DISEO Y ELABORACIN DE LA TABLA DE VALORES UNITARIOS DE LA

CONSTRUCCIN PARA EL MUNICIPIO PEZ DEL ESTADO ZULIA

Autor: Liseth Vivas

C.I: V-11.021.231

Tutor: Yogry Castillo Vera

C.I: V-4.339.572.
Direccin: Edif. Miranda Parque las Colinas, Maracaibo-Estado Zulia.
Telfonos: 02617598764-7598833-0414-6362591
E-mail: ycastillo@luz.edu.ve

Maracaibo, Septiembre del 2008.

APROBACIN

Este jurado aprueba el Trabajo de Grado titulado DISEO Y ELABORACIN DE

LATABLA DE VALORES UNITARIOS DE LA CONSTRUCCIN PARA EL
MUNICIPIO PEZ DEL ESTADO ZULIA que Liseth Vivas C.I: 11.021.231 , presenta
ante el Consejo Tcnico de la Divisin de Postgrado de la Facultad de Ingeniera en
cumplimiento del Artculo 51, Pargrafo 51.6 de la Seccin Segunda del Reglamento de
Estudios para Graduados de la Universidad del Zulia, como requisito para optar al Grado
Acadmico de
MAGSTER SCIENTIARUM EN CATASTRO Y AVALO INMOBILIARIO

___________________________
Coordinador del Jurado
Yogry Castillo Vera
C. I.: 4.339.572

_________________________
Lus Castillo
C. I.: 5.164.358

________________________
Axa Rojas
C. I.: 4.524.840

___________________________
Director de la Divisin de Postgrado
Gisela Pez

Liseth Vivas. Diseo y elaboracin de Tabla de Valores unitarios de la

Construccin para el Municipio Pez del Estado Zulia. (2008) Trabajo de Grado.
Universidad del Zulia. Divisin de Postgrado. Facultad de Ingeniera. Maracaibo,
Venezuela. 157 p. Tutor: Prof. Yogry Castillo Vera.

RESUMEN

El propsito de este estudio fue Determinar la Base Imponibles a Inmuebles del

Municipio Machiques de Perij, especficamente a bienes inmuebles de la Parroquia
Sinamaica. Fue una investigacin de tipo Descriptiva, siendo el diseo de
investigacin Documental y de Campo, para ello se cont en una primera parte con
informacin proveniente del Registro Pblico, Banco Central de Venezuela,
empresas inmobiliarias y anuncios publicitarios en prensa, revistas e Internet; y en
una segunda parte en informacin obtenida de la inspeccin a cada uno de los
sectores que conforman las Parroquias Sinamaica. Partiendo de esto se adopto las
normas, tcnicas y el cdigo catastral establecido por el IGVSB, obteniendo
resultados ptimos permitiendo as que el

Departamento de Catastro no solo

contar con valores actualizados para sus fines catastrales, sino tambin con un
programa que le permita llevar a cabo ajustes segn los ndices de Precios del
Sector Construccin (ISC) publicados por el Banco Central de Venezuela.

Palabras Clave: Catastro y Crecimiento Urbano, Impuesto a la Propiedad, Valor

Inmobiliario, Tabla de valores de la Construccin.

Liseth Vivas. Design and elaboration of Table of unitary Values of the

Construction for the Pez Municipality of the Zulia State. (2008) Work of Degree.
University of Zulia. Division of Postgraduate. Faculty of Engineering. Maracaibo,
Venezuela. 157 P. Tutor: Prof. Yogry Castle Side.

ABSTRACT

The intention of this study was To determine Taxable Base to Buildings of the
Municipality de Paez, specifically to real estate of the Sinamaica Parish. It was an
investigation of Descriptive type, being the design of Documentary investigation and
Field, for it was counted in one first part with originating information of the Public
Registry, Central bank of Venezuela, real estate companies and advertising
announcements in press, magazines and Internet; and in one second part in data
obtained from the inspection to each one of the sectors that conform the Sinamaica
Parishes. Starting off of this I am adopted the norms, techniques and the cadastral
code established by the IGVSB, obtaining optimal results allowing so Department of
Cadastre not only will count on values updated for its cadastral aims, but also on a
program that allows to carry out adjustments him according to the Indices of Prices of
Sector Construction (ISC) published by the Central bank of Venezuela.

Key words: Cadastre and Urban Growth, Tax to the Property, Real estate Value,
Table of values of the Construction.

DEDICATORIA

A dios y a la virgen por permitirme lograr esta meta.

A mi hija Genesis Liset

Liseth Vivas

AGRADECIMIENTO

A la Universidad del Zulia por darme una vez ms la luz y el conocimiento,

alimento de mi espritu y de mi alma.

Liseth Vivas

TABLA DE CONTENIDO
Pginas
RESUMEN

ABSTRACT

DEDICATORIA

AGRADECIMIENTOS

LISTA DE TABLAS

LISTA DE FIGURAS

INTRODUCCION

10

CAPITULO I. EL PROBLEMA.

12

I.1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

I.1.1. Formulacin del problema
I.2. OBJETIVOS

12
13
14

I.2.1. Objetivo General

14

I.2.2. Objetivo Especficos

14

I.3. DELIMITACION DE LA INVESTIGACION

14

I.3.1. Delimitacin Espacial

14

I.3.2. Delimitacin Temporal.

14

I.3.3. Delimitacin terica

14

I.4. JUSTIFICACION E IMPORTANCIA DE LA INVESTIGACION

14

I.4.1. Aporte Terico de la investigacin

15

I.4.2. Aporte Practico de la investigacin

15

CAPITULO II. MARCO TEORICO.

II.1. BREVE DESCRIPCION DEL MUNICIPIO MACHIQUES DE PERIJ

16
16

II.1.1. Ubicacin.

16

II.1.2. Divisin poltica

17

II.1.2.1. Creacin como Municipio y Parroquia

19

II. 1.2.2. Fundacin de Sinamaica

19

II. 1.3. Aspectos Polticos Administrativo Divisin Territorial

28

II. 1.4. Actividad Econmica

30

II.2. GENERALIDADES DEL IMPUESTO A LA PROPIEDAD

42

II.2.1 La importancia del impuesto a la propiedad

42

II.3 INVESTIGACIN SOBRE LOS IMPUESTOS A LA TIERRA Y LA

PROPIEDAD

53

II.3.1. Qu se grava?

53

II.3.2. Cmo se gravan los impuestos?

58

II.3.3. Cul es la tasa?

70

II.3 4. Algunos casos especiales

75

II.3 5. Administracin del impuesto a la propiedad

80

II.3 6. Otros impuestos gravados sobre la tierra

87

II.4. LECCIONES DE LA EXPERIENCIA CON LA REFORMA AL

91

SISTEMA FISCAL SOBRE LA PROPIEDAD INMOBILIARIA

II.4. 1. Fundamentos para la Reforma

91

II.4. 2. Naturaleza de la Reforma

94

II.4. 3. Condiciones previas a la Reforma

97

II.4. 4. Impacto de la Reforma

99

II.5. IMPUESTOS SOBRE BIENES INMUEBLES EN PAISES

103

LATINOAMERICANOS
II.5.1. El Salvador.

103

II.5.2. Costa Rica

107

II.5.3. Guatemala

113

CAPITULO III. METODOLOGIA.

134

III.1.1. INVESTIGACION

134

III.1.2. TIPO DE INVESTIGACIN.

134

III.2. DISEO DE LA INVESTIGACIN.

135

III.2.1 La Poblacin

135

III.2.2. La Muestra.

136

III.3. TCNICAS E INSTRUMENTOS DE RECOLECION DE DATOS.

136

III.4. TECNICAS DE PROCESAMIENTO.

137

III.5.

METODO

DE

VALORACION

MASIVA

APLICANDO 137

ACTUALIZACION DE LA PLANATA DE VALORES DE LA TIERRA Y

CALCULANDO LA TABLA DE VALORES DE LA CONSTRUCCION
III.5.1. Recopilacin de la Informacin.

138

III.6. FINANCIAMIENTO.

139

CAPITULO IV. ANLISIS Y RESULTADOS DE LA INVESTIGACIN.

IV.1.

ESTIMACIN

DE

LA

TABLA

DE

VALORES

139
DE

LA 139

CONSTRUCCIN.
IV.1.1. Fuentes de los Datos.

139

IV.1.2. Procesamiento de los Datos.

140

IV.1.3. Obtencin de los Resultados.

142

IV. 2. CLASIFICACION TIPOLOGICA DE LAS CONSTRUCCIONES EN 142

EL MUNICIPIO PAEZ (HABITACIONAL, COMUNAL, PUBLICA).
CONCLUSIN

150

RECOMENDACIONES

154

BIBLIOGRAFA

156

ANEXOS

157

LISTA DE TABLAS

Tabla
1
2

Informacin Estadstica...
Construccin unifamiliar aislada

Pgina
122
144

Construccin unifamiliar aparada. ..

146

Construccin galpn...

148

LISTA DE FIGURAS
Figura

Pgina
Ubicacin Geogrfico.
16

Tipos Constructivo.

18

Piscina Camaronera..

39

Etapa valoracin masiva

138

Tipologia unifamiliar aislada..

145

Tipologia Galpn.

149

INTRODUCCION.

La efectiva gestin y planificacin territorial del pas se basa en el manejo de los

datos fundamentales a escala detallada sobre tenencia y propiedad, localizacin y
extensin, vocacin de uso y valoracin econmica de las tierras y dems inmuebles e
infraestructura de servicios del pas.

Para poder analizar una actividad cualquiera, es necesario precisar en

que consiste y cuales son los objetivos principales de dicha actividad, por tanto
el catastro es el procedimiento estadstico, tcnico, cientfico y administrativo
en virtud del cual se hace el inventario de todos los bienes inmuebles y
recursos naturales de un pas, mediante el levantamiento catastral, el registro
de la propiedad y el estudio de las operaciones que tienen por finalidad
determinar la tenencia de la tierra, la verificacin de la riqueza actual y la
valoracin de los inmuebles.
El Catastro ha venido evolucionando en el tiempo hacia un enfoque de
apoyo a la toma de decisiones territoriales, pasando de una visin tributaria a
una visin estratgica para el logro del equilibrio territorial y la equidad en la
distribucin de las tierras. Se ha dado un viraje a la planificacin del territorio
municipal aislada para llegar a una planificacin integral del territorio desde el
mbito comunal hasta el nacional, incorporando el concepto de catastro
participativo, realizado en colaboracin con las comunidades organizadas.
A manera de facilitar la comprensin de lo investigado se organizo de la
siguiente manera:
En el capitulo I, se planteo el problema de investigacin, indicndose el
objetivo general y los objetivos especficos, seguidamente se formul el
problema, se argumento la justificacin de la investigacin y finalmente se
delimito.
El capitulo II consta del Marco Terico de la investigacin, en la cual se
resean investigaciones que sirven como antecedentes a la investigacin; se
expusieron las metodologas y criterios de distintos autores a los fines de darle

10

un soporte terico al tema estudiado, finalizando con la conceptualizacin de

los trminos bsicos.
El capitulo III constituido por el Marco Metodolgico, en el cual se
estableci el tipo de diseo de la investigacin; la poblacin y muestra utilizada
como unidad de estudio, las tcnicas e instrumentos de recoleccin de datos,
cerrando el capitulo con las tcnicas de procesamiento de la investigacin.
En el capitulo IV se desarrollo la presentacin de resultados, generados
de los procesos realizados en las tareas de campo.

11

CAPTULO I
EL PROBLEMA
I.1. Planteamiento del problema.
Ante la problemtica que se genera alrededor del crecimiento acelerado de la
Ciudad de Sinamaica y la rpida invasin del territorio rural vecino, la investigacin
se centra en el anlisis del crecimiento urbano de dicho municipio, especficamente
de la Parroquia Sinamaica.
A causa de las reformas sobre la tenencia de tierra, de los fenmenos
inmobiliarios como la venta informal de terrenos ejidos al margen de la ley, de los
fenmenos sociales (ejemplo: poblacin que emigra a la ciudad y que da pie
consecuentemente al crecimiento de la poblacin urbana), el avance de la
urbanizacin ha sido estimulado, pero de una forma anrquica. As mismo, la rapidez
que experimenta el crecimiento urbano y las aparentes debilidades tcnicas y
metodolgicas del sistema catastral, derivan en un desfase de la realidad del
territorio con respecto al registro catastral.
Debido a esta variada estructura urbana de la Parroquia

se hace necesario

su estudio valorativo con el objeto de lograr una justa y equitativa distribucin de la

estructura impositiva

que se pretende implementar. Se requiere por lo tanto la

determinacin del valor catastral del inmueble. De all que es necesaria la obtencin
del valor del terreno y del valor de la construccin. Esto se realizar a travs de la
aplicacin de mtodos de avalu masivos con el propsito de elaborar Planta de
Valores de la Tierra (PVT) y la Tabla de Valores de la Construccin (TVC). De tal
forma que el municipio logre determinar la base imponible de los impuestos ubicados
en la Parroquia Sinamaica. En el caso que nos ocupa solo determinaremos las
estructuras de precio de las tipologas constructivas.
La Constitucin de 1999, ha previsto un impuesto predial rural cuya creacin
es potestad del Poder Nacional y cuya recaudacin y control sera competencia

exclusiva de los municipios, donde se le asigna a estos como fuente de recursos,

que

a menudo constituyen una importante fuente de financiamiento para los

gobiernos locales. El grado de control que ejercen dichos gobiernos sobre los
impuestos a la propiedad es un determinante importante en el grado en que logran
tomar decisiones autnomas sobre sus gastos.
No obstante, los impuestos a la propiedad no siempre son locales y, sin tomar
en cuenta su naturaleza, al igual que cualquier impuesto, deben considerarse desde
una perspectiva de poltica ms general. Partiendo de esta postura, los impuestos a
la propiedad pueden observarse, en base a las premisas de cada uno, el entorno en
que se aplican, el diseo que presenten y su efectividad, como una manera
igualitaria y eficiente de recaudar ingresos; o bien, pueden considerarse como una
forma regresiva e indeseable de financiamiento pblico.
El Catastro Valorativo como uno de los aspectos del Catastro, constituye la
fuente para generar ingresos por va de ordenanzas sobre la propiedad inmobiliaria.
De all su importancia para cada municipio ya que una propiedad de alto valor genera
un alto ingreso para el mismo. Por su carcter de impuesto real, esta en funcin de
las caractersticas de los inmuebles y su aplicabilidad esta en funcin del valor de la
tierra y de la construccin. El mismo debera basarse en la valoracin unitaria
establecida en la planta de valores de la tierra, sin embargo debido a la falta de
organizacin, escasos recursos, ausencias de polticas y estrategias, no se cumple
con tal fin. Motivo por el cual hasta la presente, se emplea planta de valores de la
tierra establecidas en el ao de 1994.
Ante esto, se plantea en esta investigacin el estudio Valorativo del Mercado
de la Tierra y Construccin de la Parroquia Libertad a travs de la elaboracin de las
Plantas de Valores de la Tierra y Tablas de Valores de la Construccin.
I.1.1. Formulacin del Problema.
Ser posible la determinacin sistemtica de la Planta de Valor Construccin
de la Parroquia Sinamaica?

13

I.2. Objetivos.
I.2.1. Objetivo General.
Disear la tabla de valores de los inmuebles urbanos del municipio Pez del
Estado Zulia. Caso Parroquia Sinamaica.
I.2.2. Objetivos Especficos.

Determinar la clasificacin Tipolgica de la Construccin.

Disear las tablas valorativas.

Determinar la Base Imponible constructiva en la Parroquia Sinamaica.

I.3. Delimitacin de la investigacin.

I.3.1. Espacial.
Esta Investigacin se realizar en la Parroquia Sinamaica.
I.3.2. Temporal.
El presente trabajo tendr una duracin de un ao a partir de noviembre del 2007.
I.3.3. Terica.
Se utilizar la Teora Econmica para el Calculo de la Base Imponible
inmobiliario.
I.4. Justificacin e importancia.
El establecimiento y determinacin de la base imponible tributaria es de
fundamental importancia motivado a que el municipio requiere mejorar el
equipamiento urbano, para lo cual requiere generar recursos. En tal sentido, siendo
poco explotado este recurso en el municipio objeto de estudio, se justifica cualquier
esfuerzo tendiente a establecer tal estructura.

14

I.4.1 Importancia.
Aporte Terico. Esta investigacin enriquecer la teora tributaria y urbana.
Aporte Prctico. Esta investigacin permitir establecer una metodologa
capaz de mejorar los procesos de recaudacin tributaria en el municipio Pez.

15

CAPTULO II
MARCO TERICO

II.1. Breve descripcin del Municipio Pez del Estado Zulia.

II.1.1 Ubicacin.
El Municipio Pez, es uno de los 21 municipios del estado Zulia, en Venezuela.
Ubicado al norte del estado, con una superficie de 2.369 km, y una poblacin de
105.000 habitantes. Su capital es Sinamaica.
Limites:
Norte: Repblica de Colombia
Este: Golfo de Venezuela y Municipio. Almirante Padilla.
Sur: Municipio Mara
Oeste: Repblica de Colombia.
Figura 1 Ubicacin Geogrfica

Fuente: Atlas del Zulia. Facultad de Humanidades. LUZ

II.1.2 Divisin Poltica.

Administrativamente el Municipio Pez cuenta con cuatro (4)
Parroquias con sus respectivos capitales que son los siguientes:
Parroquia Sinamaica. Capital Sinamaica.
Parroquia Guajira. Capital Paraguaipoa.
Parroquia Elas Snchez Rubio. Capital El Molinete.
Parroquia Alta Guajira. Capital Cojoro.
Al atravesar el Puente sobre el ro Limn por la Troncal del Caribe se divisa el
pintoresco pueblo de antao que los wayuu denominan Karouya por los reflejos de la
sal (espejismos) y los alijunas por la dificultad de pronunciar la palabra en wayuunaiki
lo transforma en Garabuya. Se trata del pueblo de Sinamaica el poblado ms antiguo
amplio, generoso, clido pueblo de pescadores alegres y hermosas mujeres.
Constituye el espacio de encuentro natural de la Sinamaica de ayer.
Sinamaica comunica un vivo testimonio de nuestro pasado, del cual tuvo que valerse
para perdurar en el tiempo y la historia. En ella se desarrollaron numerosos hechos y
batallas sangrientas.
Es un pueblo pintoresco lleno de misticismo, donde sus calles ocultan la
historia que naci con lo primeros pobladores. La curiosidad de los visitantes se
despierta, por querer saber cmo fue que ech races un pueblo en aquel rido y
apartado lugar de la Guajira Venezolana.
Sinamaica ha servido para que el poeta nativo y extranjero se inspirara en ella como
Juan Pushaina cuando dice: Pueblo que al cielo esta tierra brinda en la totuma del
tiempo, donde mezcl las lunas de su existencia con las tres vertientes de sangre
que hicieron latir a un solo corazn. Rostro de arena y sal. Dulce miel cultural lograda
entre mdanos, salinas y espesos manglares en donde Maleiwa le fue multiplicando
por tres su nombre.

17

No podemos dejar de mencionar el potencial turstico que posee, gracias a sus

playas de finas arenas, formaciones de mdanos, lagunas y riberas del ro limn, en
cuyo estuario persisten los palafitos, construccin comn de esta rea con el objeto
de prevenir la crecida del ro. Adems es sede de los poderes pblicos
fundamentales: El Palacio de la Alcalda Municipal, El Concejo Municipal, La
Intendencia Municipal, Oficina de Registro Pblico con funciones notariales, el
Ateneo Fronterizo de la Guajira, La Contralora Municipal, Instituciones Educativas
entre otros.
Figura 2 Tipos constructivos

FUENTE: EL AUTOR

18

II.1.2.1 Creacin como municipio y parroquia

Municipio y Parroquia pionera en Pez, posee caractersticas especiales por
ser sitio histrico. Desde 1856 aparece como una de las parroquias del Cantn de
Maracaibo en la era de los Estados Unidos de Venezuela. En 1868 con la Ley de
Divisin Territorial del Estado Zulia Sinamaica pasa a ser un municipio perteneciente
al Distrito Maracaibo.
En 1872 surge una nueva Ley de Divisin Poltica Territorial se crea el Distrito
Pulgar por lo tanto Sinamaica pasa a ser un municipio dependiente de dicho Distrito
junto con San Carlos y San Rafael.
Dos aos despus se reforma esta Ley de Divisin Territorial del Estado Zulia en
1874 (La Convencin del Estado Soberano del Zulia), desaparece el termino
municipio y en su lugar aparece los Departamentos; y stos a su vez divididos en
parroquias. Con esta reforma Sinamaica se convirti en una de las parroquias del
Departamento de San Rafael.
En 1881 con la creacin del Territorio Federal Goajira Sinamaica vuelve a ser
municipio. Por Decreto emanado de la

Ley de Divisin Poltica Territorial de la

Asamblea Legislativa del Estado Zulia el 21 de julio de 1989 entrando en vigencia a

partir del 01 de enero de 1990, los Distritos se convierten en Municipios, por lo tanto
Sinamaica pasa a ser parroquia y capital del Municipio Autnomo Pez.

Origen del nombre

Existen varias hiptesis sobre el origen del nombre de Sinamaica que han
permitido crear cierta confusin entre los nuevos investigadores. La primera versin
se dice que el nombre proviene de Espaa que vino junto con la autorizacin o de la
creacin de villa de San Bartolom de Sinamaica, es decir la palabra Sinamaica es
un trasplante de la lengua espaola a tierra americana.
La otra versin oral con muy poca referencia es: la palabra Sinamaica proviene
del vocablo indgena wayuu antes de la poca colonial cuando estos aborgenes
trocaban siina (carne disecada o cecina) por maz con los Auu cuando se

19

encontraban por el camino con otros grupos decan en wayuunaiki (chejeejena waya
awanajaain siina smaa maiki), que traducido significa venimos a intercambiar carne
de cecina por maz. Y as fue que con el tiempo se sigue llamndose siinamaiki,
hasta convertirse en Sinamaica acomodado por los mestizos. Otro nombre dado por
los wayuu es Karouya, vocablo proveniente del reflejo de la sal o espejismo, rouya,
significa espejo, es decir karouya literalmente quiere decir tiene espejo.

II.1.2.2. Fundacin de Sinamaica

El poblado de Sinamaica es la ms antigua que se funda en nuestro Municipio,
en diferentes materiales que se han escrito sobre Sinamaica, varan las fechas de
fundaciones, que comenz en las postrimeras de 1610 hubo intentos de fundacin
desde Ro de Hacha de la Villa de Sinamaica por misioneros capuchinos
aragoneses, pero stos fracasaron ante los ataques y belicosidad de los kusinas. En
el trabajo del historiador Antonio Gmez Espinosa dice que Ya en 1757 exista un
pequeo conglomerado de casas, a lado y lado del camino real de los espaoles que
conduca de Maracaibo a Ro de Hacha (hoy Riohacha), atravesando las llanuras
Guajiras. En ese grupo semi-urbano haba una pequea Guarnicin Militar que
dependa directamente del Virreinato de Santa Fe de Bogot.
La segunda fecha es la fundacin de Sinamaica se establece desde los
tiempos de la colonia, por Misioneros Capuchinos en el ao 1774.
El incremento del intercambio comercial entre Maracaibo, Ro de Hacha y Santa
Marta, por el camino real, fue un exitoso programa de atraccin para los aborgenes.
Ello determin a las autoridades a enviar hasta un punto de avanzada sobre la orilla
norte del ro Limn, por la va trazada, un grupo de militares para establecer un fuerte
militar. Esto se hizo en 1776 y el pequeo ncleo de casas que exista en el lugar se
ampli hasta formar una poblacin ms o menos importante. Exista para entonces
un conflicto entre indgenas y criollos.
Para 1792 en cumplimiento a disposiciones reales, esta poblacin que era ms
fortaleza militar que centro Urbano, pas a depender de la jurisdiccin del
Gobernador de Maracaibo.

20

A partir de 1850, aproximadamente, las relaciones con los indgenas,

empiezan a mejorar, el pueblo desarrolla su ganadera y comercio. En esos aos se
institucionalizan las fiestas de San Bartolom como patrono del pueblo que aun
persisten a travs de la historia.
All, el 1ro de septiembre de 1775, el Brigadier Antonio de Arvalo funda a
Sinamaica dentro de un marco de copiosas lluvias, deserciones, fiebrescomo una
Fortaleza Militar y base antibucanera con el nombre de San Bartolom de Sinamaica,
por su patrono, o simplemente Sinamaica por un paraje indgena denominado
Karouya por los naturales y Garabuya por los mestizos. Esta sera la tercera
fundacin.
Hoy en da se toma en cuenta esta efemride dentro del calendario municipal,
como la fecha de la fundacin de Sinamaica, cada ao se realizan actividades
culturales, deportivas y religiosas para exaltar esta fecha histrica. En 1776
Sinamaica se convierte en fortaleza bajo la Direccin del Castillo de San Carlos, el
poblado lo formaban 200 habitantes.
La fundacin de Sinamaica obedece inicialmente a los propsitos de
construccin de tres ciudades fortificadas como villas militares de avanzada para
dar respuesta al contrabando y a la sublevacin de los indgenas wayuu y kusinas, la
cual haba comenzado desde el 2 de marzo de 1769, as como, defender los
intereses del gobierno Colonial del ataque de los indgenas a quienes recorran el
importante camino que llevaba hacia la ciudad de Riohacha.
En la larga travesa, los espaoles eran atacados por grupos indgenas hoy
conocidos como Indios Kusinas, aborigen con gran conocimiento sobre el terreno lo
que representaba una ventaja para ellos; los espaoles necesitaban un asentamiento
militar entre Maracaibo y Riohacha, que les permitiera pernoctar, descansar,
alimentarse y se solicita a la corona espaola en manos de Felipe IV, la fundacin
de un Fuerte Militar entre estas dos puntos estratgicos, sta solicitud fue aprobada y
se autoriza la fundacin. Lo que se lleva a efecto, sin apuros. Logrndose crear una
fortaleza militar que posteriormente fue cercado por indgenas pasivos dando paso
en lo que poco tiempo seria una poblacin. Las otras fundaciones serian la Villa de
San Carlos de Pedraza, y Santa Ana de Sabana del Valle. La primera de estas

21

poblaciones estaba ubicada al sur oriente de Riohacha, entre los pueblos indgenas
de Boronata, laguna de Fuentes, Menores, Orino y el Rincn. La proyeccin de los
espaoles era bien clara desde el punto de vista estratgico: Baha Honda servira de
control en el norte, Sabana del Valle, Aipiesi y Sinamaica en el oriente y San Carlos
de Pedraza por el occidente.
De tal manera que estas fundaciones de de villas obedeca a definidos
objetivos tanto econmicos como polticos, que no eran del azar ni del capricho del
Conquistador.
Al crearse la Capitana General de Venezuela en 1777, Maracaibo se
incorpor a ella, pero Sinamaica sigui adscrita al Virreinato hasta 1790, cuando, por
Real Cdula del 13 de agosto, se traspas a la provincia de Maracaibo y el 24 de ese
mismo mes fue oficialmente fundado como Villa de San Bartolom de Sinamaica. Las
causas que indujeron a esta determinacin se atribuye a los inconvenientes habidos
con los indgenas (hay alegatos y titulo de los limites que se fijaron para la poca).
Oficialmente la fundacin de Sinamaica es el 24 de agosto de 1790 esta sera la
cuarta fundacin y la mas acertada. En efecto, tras la agregacin a la Provincia de
Maracaibo comenz la tarea de la delimitacin geogrfica de la misma como Entidad
Militar y Poltica.
En el avance de las misiones, conjuntamente con las autoridades coloniales
del Ro de la Hacha creemos que queda perfectamente reflejado en que logran
vencer la resistencia aborigen y la consolidacin de Sinamaica como Fortn y Puesto
Militar. Desde luego que ante la situacin descrita no resultaba extrao el
resurgimiento de las rebeliones indgenas.
Desde sus inicios Sinamaica fue una Villa de Gobierno, puesto que para tal efecto,
reuna las siguientes condiciones:
Estaba situada en un lugar estratgico, hecho este que le permita la defensa de La
Provincia del Ro de La hacha.
Sus fundadores fueron espaoles peninsulares y criollos venidos de Riohacha
y Maracaibo orientados fundamentalmente a la defensa del territorio contra la
piratera, contrabando y rebeliones indgenas.

22

organiz la comercializacin y conservacin de la sal.

De esta manera Sinamaica adquiere un contorno bien definido, observndose
que para finales de 1792 la poblacin aborigen sometida viste y ha adquirido las
costumbres de la usanza espaola, se habla de que para tal fecha est pacificada,
pero siempre la villa estuvo sometida al constante peligro de las incursiones blicas
de Kusinas y wayuu.
Con su Real Fundacin en 1790 pasa a ser una Villa de Misin. En cuanto al
titulo de vecinos en la villa de Sinamaica, desde por ejemplo 1610 hasta 1900
aproximadamente el vecino se le aplica al mezclado, y a los habitantes del poblado,
empezando a dejar de llamarse Villa, puesto que ha pasado a formar parte de la
nueva estructura geopolitica del pas. El marco jurdico que ampara la fundacin de
la Villa de Sinamaica est constituido por las Leyes de Indias, y las complementarias
de stas, tales como las Reales Cdulas:
el que cerca de las misiones pobladas y que en adelante se poblasen se fundase
un pueblo de espaoles de hasta treinta o cuarenta vecinos de buena vida y excepto
para que sirviese de contener a los indios en su fuga, sujetar en sus embriaqueses, y
reprimir en sus motines y para que acompaen dichos espaoles a los misioneros
para la reduccin de los indios gentiles.
Las autoridades de Maracaibo y Riohacha aunaron esfuerzos para reducir a los
indgenas que ocupaban las lagunas menores de Sinamaica y Aliles. As por ejemplo
para el proyecto de fundar a Sinamaica, Maracaibo aport dinero de las cajas reales
para socorrer la tropa, milicias y pobladores de Sinamaica.
El sitio donde se estableca el pueblo espaol de San Bartolom se encontraba
ubicado junto a la laguna de Sinamaica, al noroccidente de Maracaibo. En uno de
sus viajes de reconocimiento a la zona, el Brigadier Arvalo describi el terreno como
seco, bien ventilado y frtil:
Este terreno elegido ocupado est dominante a los dems y prximo de la laguna y
del camino que va a Maracaibo. Seco y bien ventilado, tiene buenos pastos y

23

abundantes. Prximo de l hay montes altos de donde se puede sacar maderas para
casas en las cantidades y dimensiones con enea, que hay de sobra y es la que se
emplea en las casas de Maracaibo y sus cercanas por quien no puede hacerlo de
teja.
Con muy poco trabajo se saca de la laguna mucha abundancia de pescado;
tienen platanares, batatas, yuca y pueden ponerse muchos de esta especie. Hacen
siembra de maz, frjol, arroz, ame, melones, sandias y otras frutas del pas y tienen
agua dulce todo el ao, como tambin la hay de la ranchera de Caracas y otras de
los Garabuya, en adelante en la misma laguna con la del ro Andariles (sucuy) que
all concurre.
El territorio al occidente del gran Lago de Maracaibo era una zona comunicada
entre si por las lagunas de Sinamaica y Aliles, las cuales se unan con el gran lago
mediante el ro Socuy. En realidad era un ecosistema que agrupaba a varios grupos
tnicos que obtenan su sustento en los alrededores de las mencionadas lagunas.
Arvalo anotaba que en las dos lagunas haba varias rancheras de indios como los
de Caracas, Antaoco, Yercua y Garabuyas. Adems

de estos estaban los

paraujanos y los kusina. Finalmente se fund el pueblo de San Bartolom de

Sinamaica con 63 familias compuestas de 216 personas.
En 1790 los ltimos aos del siglo XVIII fueron los aos ms cruentos para los
misioneros porque los aborgenes atacaban constantemente al recin fundado
pueblo. Se dice que para la poca fue muchas veces quemado y saqueado los
primeros habitantes de Sinamaica.
Para la fundacin de Sinamaica, Maracaibo era gobernada por Don Alonso de
Ro y en el mes de agosto de 1774 se haba publicado una advocacin que solicitaba
voluntarios de Maracaibo para habitar la nueva fundacin, de manera que los
primeros habitantes del poblado no fueron wayuu, ni Au que poblaban la Laguna;
sern criollos y militares coloniales venidos de Riohacha y Maracaibo.

24

El mestizaje vendra despus y formaran las coloridas estampas de rostros

que reflejan las ms variadas tonalidades que da la mezcla de razas.
Posteriormente los aborgenes pasivos conforman alrededor del fuerte militar la
poblacin, con chozas hechas de barro, caas y caracol.

Emigracin de la poblacin
Para el momento de la fundacin el lugar es elegido por presentar las
condiciones necesarias de alimentacin, por el cultivo y la cra de animales, as como
tambin la posibilidad de agua dulce, por la cercana del ro Limn y de tal
importancia las minas aledaas a la poblacin.
Esta ultima caracterstica ocasiona la guerra interna entre los pobladores de la
villa de san Bartolom de Sinamaica y los indgenas kusinas, quienes atacaban por
apoderarse de la explotacin de la sal, esta situacin obliga a los pobladores a
emigrar al sector denominado Cao Paisana, donde se encontraba el fuerte, hoy
conocido como Castillo Paisana, donde adems exista un puerto que le brindaba a
los pobladores mayor seguridad y comercio.

Desarrollo
En los tiempos, con la llamada modernidad, Sinamaica ha cambiado. Con el
surgimiento primero del Concejo Municipal y luego de la Alcalda, las carreteras se
comunican a este paraje con el resto de la Regin, nos presenta un poblado que
obliga a invocar el pensamiento de Emeterio Larreal, uno de sus hijos y primeros
pobladores. El pueblo de Sinamaica ya no es el mismo. Hoy presenta dos
situaciones, mucho de sus hijos han abandonado el pueblo, permaneciendo unidos
por un vnculo afectivo. Mientras otros se resisten a dejarlo, pues sostienen que el
lugar posee un potencial enorme. Por ello se dice que el futuro de Sinamaica est en
sus hijos.

25

Sinamaica es capital del Municipio desde la creacin de esta entidad. Est a una
altura sobre el nivel del mar de 10 m. y tiene una temperatura media de 28. La
precipitacin media anual aproximada es de 560 mm.
La economa de los habitantes de Sinamaica se diversifica en pescadera de
mar y agua dulce; explotacin de la corteza del mangle; explotacin salinera.
Sinamaica cuenta con excelentes centros educativos de enseanza primaria y
secundaria como: El liceo Carmen Ferrer Ortiz, Escuela Estatal San Francisco.

Sinamaica dentro del bloque republicano de Venezuela

Los primeros meses de 1830 se presentaron con oscuros nubarrones en el
panorama poltico de la Repblica de Colombia (La Gran Colombia), pues los
acontecimientos de Valencia dejaban abrir una profunda brecha entre las autoridades
de Bogot y las de Valencia, que para entonces era la capital poltica del pas, por el
traslado de sede que se haba desde Caracas. Ello naturalmente iba saturado de
ambiente de odio contra el padre de la patria. Pasado el mes de julio la divisin se
consum y surgi la Republica de Venezuela, la cuarta Repblica, que bajo la
direccin del General Jos Antonio Pez como Jefe Militar y Poltico, empezaba a
orientar la administracin pblica sin tener que rendir cuentas a Bogot, que era la
sede del Gobierno Central de la Colombia creada por Bolvar.
Sinamaica, cabecera de Parroquia, no poda dentro de sus limites, permanecer
desaprendida de las circunstancias; bandos a favor y en contra del Libertador y de la
Repblica se enfrentaban diariamente, convirtindose en el argumento preferido de
las comidillas diarias del pueblo.
Los nimos se terminaron de caldear con la llegada a Sinamaica de un
enviado de Riohacha con una comunicacin para el jefe del Estado Venezolano. Esa
correspondencia estaba firmada por el Gobernador de la Provincia de Riohacha,
comandante Jos Maria Carabao, en ella se ponan incondicionalmente a la orden
del nuevo gobierno de Venezuela y alababan la decisin de haberse separado de

26

Bogot. El comisionado qued en calidad de prisionero en Sinamaica, y su

correspondencia fue remitida a Maracaibo en manos de un oficial.
La situacin contra bolvar y los dems gobernantes de la Repblica
Colombiana se haba hecho insoportable, por que en Maracaibo se haban refugiado
un grupo de facinerosos, entre ellos Horment, Catao y Carujo todos conspiradores
septembrinos. Haban ingresado por la Guajira, llegando a Sinamaica, donde
estuvieron unos das agitando al pueblo y de all siguieron a Maracaibo.
La divisin se consum. Venezuela surgi independiente y Sinamaica con toda
la extensin de la pennsula de la Goajira, pasaron a ser jurisdiccin de la nueva
Repblica.
En tanto llega el mes de enero de 1831. Todos los odios reconcentra en los
contados enemigos del padre de la patria hacan explosin con la nueva situacin
poltica. La obra de Bolvar haba sido destruida; los pocos partidarios del nuevo
estado de cosas, residentes en Sinamaica, finalmente acallaron sus gritos y se
tranquilizaron dentro del panorama poltico que le abri el general Pez al pueblo
Venezolano.
En este mes Sinamaica es conmovida por una fatal noticia, llegada del otro
lado de Santa Marta. El general Bolvar haba muerto el 17 de diciembre de 1830, en
la quinta de San Pedro Alejandrino en Santa Marta Colombia. El corazn de los
guajiros que tiene mucha fibra de nobleza, olvid rencores y pasiones polticas para
llorar a tan eminente hombre. El 7 de enero en la fra maana, desde la torre de su
vieja iglesia parroquial se doblaba a muerto, invitando para un sencillo funeral que el
padre Justo Surez, bolivariano pero antes que ellos agradecido ciudadano, ofreca a
la memoria y descanso del extinto general. El pueblo tuvo la oportunidad de lamentar
tan triste noticia, antes que las gentes de Maracaibo y de otras regiones del pas.
En realidad ya con la muerte del padre de la patria todo estaba finiquitado para
la republica Bolivariana y no quedaba ms que seguir por la fuerza de las
circunstancias, que no por la razn poltica, el curso de los acontecimientos que

27

marcaran desde Valencia, la capital, los conductores de la Republica. Sinamaica y la

Goajira se haba plegado a esto pues no tenan otra alternativa.
Y para ello estaban participando en toda la dinmica inicial de los
acontecimientos de la nueva Entidad Republicana. As haban participado ya en el
proceso eleccionario para organizar las asambleas primarias de las que sali el 27
de febrero el grupo de personas que representaran la Provincia de Maracaibo y,
desde luego, a Sinamaica y sus tierras, en el Congreso Nacional que se reunira en
Valencia, para dar nuevas leyes a Venezuela.
Entre tanto, en los finales del ao 1830 el rgimen de gobierno de estas reas
haban cambiado en su forma y estructura, pues interesado el gobierno en mejorar
las condiciones de las gentes y dar prioridades de desarrollo dentro de un cuadro de
pacificacin, haba nombrado como jefe de la lnea de Sinamaica a un veterano
militar y administrador, el general Juan MC Pherson, quien establecido en Sinamaica,
inici una poltica de entendimiento con las gentes. Visit muy regularmente las
diferentes agrupaciones de gentes diseminadas en el rea de su jurisdiccin, ms
cercanas a Sinamaica y a diez kilmetros al norte de sta, por el camino hacia Ro
de hacha, logr construir la casa Fuerte para la Guarnicin en las tierras fronterizas
con los goajiros, con sus correspondientes garitas. As mismo estableci un gobierno
de sana convivencia, cooperacin y adelanto, dentro del respeto y buena voluntad de
resolver los problemas a estas comunidades.
As se inici en la Guajira en la vida republicana, encuadrada dentro de los
moldes constitucionales de la cuarta Repblica y bajo la administracin y gobierno
del general Jos Antonio Pez.

II.1.3 Aspectos polticos-administrativos divisin territorial

La Divisin Territorial, enmarcada en los lmites con Colombia, comienza en
Castilletes, en la pennsula de la Guajira y dejando a Venezuela una pequea faja de

28

dicha pennsula, pasa de all por la serrana de los Montes de Oca, hasta las fuentes
del ro intermedio, que es uno de los afluentes del Ro de Oro.
Existen varios instrumentos jurdicos bsicos, que determinan los lmites entre
Venezuela y Colombia: El laudo de 1891, el laudo Consejo Federal Suizo (24de
marzo 1922) y el tratado de 1941. La controversia por estos lmites an sigue siendo
un problema agudo, por haberlo resucitado Colombia cuando no poda hacerlo por el
Tratado Pombo-Michelena de 1941, y todo debido al problema actual de la
Plataforma Continental y a los yacimientos petrolferos que puedan existir en el
subsuelo.
El primero (Laudo de Espaa de 1821), no es un instrumento claro, se prest a
mltiples interpretaciones y la comisin venezolana demarcadora actu en forma
negligente, arbitraria y antijurdica al fijar castilletes como el lmite occidental entre los
dos pases.
Esto dio como consecuencia a un nuevo laudo, el suizo, que en 1922 ratific el
hito de Castilletes. Hasta ac no habra mayor problema; pero en el ao 1941 el
General Eleazar Lpez Contreras y Eduardo Santos, celebraron el fatdico tratado
donde se ratific a Castilletes y se otorg la libre navegacin por el ro Orinoco (se
dice que Lpez actu bajo presin). Tratado que fue ratificado por el Congreso
Nacional de Venezuela el mismo ao, con los vivos salvados de los diputados Rafael
Caldera, Pedro Jos Lara Pea y Carlos Nava Spinola, quienes lo consideraron
lesivo para la patria y contrario al orden legal.
Lo cierto es que en 1941 se consum un acto de cobarda nacional y cedieron
derechos de Colombia en el golfo de Venezuela, otorgados por el soberano
Congreso Nacional.
Por este tratado, firmado segn la opinin publica acreditada de algunos
historiadores nuestros, bajo la presin colombiana de desencadenar un conflicto
armado. Venezuela perdi cerca de 5.000 kms.2 en la pennsula de la Guajira y

29

135.000 km2 aproximadamente en las mrgenes izquierdas de Orinoco. Y en este

momento cuando Colombia asoma sus fronteras en el Golfo. La pennsula de la
Guajira ocupa un territorio de 15.767 km.2 aproximadamente y a Venezuela le
corresponde 3.257 km.2 aproximadamente.

II.1.4 Actividades econmicas

La actividad econmica del Municipio Pez es

variada. En el se da una

economa de carcter mixto, con la agricultura y la ganadera como las actividades

mas importante del municipio. Es el segundo productor agrcola en rubros como:
tomate, pimentn, yuca, maz y algunas frutas como hicaco, guayaba, patilla,
lechosa, entre otros, siendo el primer productor de coco. La produccin de coco se
localiza a lo largo de la costa que va desde Sinamaica. La mayor parte de la
produccin se dedica al autoconsumo en el municipio y los excedentes son vendidos
en la periferia. Inmensa variedad de especies marinas con excelentes condiciones
para su explotacin. Es el mayor productor

de ovinos y caprinos de la Regin

Zuliana y cuenta tambin con rebaos de ganado vacuno y porcino; siendo a la vez
un gran producto pesquero, aun cuando la potencialidad de este recurso no ha sido
debidamente explotada. As mismo un gran producto de sal, aunque es explotada de
manera rudimentaria.

Mercado internacional los Filuos

Los Filuos centro comercial indgena por excelencia, es el sector de expendio
de artculos de primera necesidad, verduras, frutas, pltanos, yucas, pescados,
carnes, ganados, pieles donde se les observa un servicio bastante movido,
concurrido de parte de proveedores y usuarios.
Los Filuos naci como los otros mercados de la gran pennsula de la Guajira,
producto del paso de los comerciantes itinerantes y viajeros de la gran nacin Wayuu
y constituye un punto de referencia comercial obligatorio en la frontera Venezolana, y

30

es un punto de reafirmacin tnico y de un encuentro de familias provenientes de

muchas partes.
Los Filuos se caracterizan por poseer un mercado internacional donde los
lunes, mircoles y sbados son los das conglomerados por el Mercado de Los
Filuos, en un espectculo multicolor. Miles de personas se apostan en las calles con
la venta de chivos, ovejas y legumbres para una comida que ser semanal por los
habitantes de la Alta Guajira.
El movimiento comercial se encontraba en puerto Aleramo, donde llegaban los
piraguas que venan del sur del lago y traa pltanos, yucas, maz, panela, caf,
azcar los paisanos hacan trueques con esta mercancas a cambio de queso y
chivos, aunque tambin circulaba el dinero, Llegaba u barco que llamaban a vapor
(maapootchon). Era cerrado, no era muy grande y solo trasportaba pasajeros; en
cambio las piraguas eran el transporte de alimentos. En puerto Aleramo haba unas
trojas de palos de mangles y all se exponan los productos para los compradores.
Aparte de los piraguas llegaban los bongos, chalanas y cualquier vehiculo que
sirviera de transporte fluvial. Animales y alimentos iban y venan atravesando la
Cienaga del Gran Eneal.
Pero el evidente desinters mostrado por los gobiernos de turnos municipal, regional
hacia los espacios con potencialidades en la Sub-regin Guajira, han sumido a este
ncleo de intercambio comerci8al en un atraso que afecta hoy sus usuarios.
A finales de los aos 90 es el Alcalde del Municipio Pez para entonces ngel
David Durn (Ali Kan). Inici la construccin de una estructura que funcionaria como
mercado formal para los comerciantes de los Filuos, concluy

su periodo de

gobierno sin terminar la obra. Adems, durante la ltima cumbre de gobernadores de

frontera, el gobernador del Zulia Manuel Rosales tambin ofreci culminar la
edificacin sin cumplir su palabra.

31

Ahora durante la Gestin del Dr. Hbert Chacn se vislumbra una esperanza
para el Mercado de Los Filuos pes la construccin est adelantada en un ochenta
por ciento de una moderna estructura con varios compartimientos que servirn como
centros de acopios de artesanas indgenas y venta de vveres y artculos de primera
necesidad.
Entre los locales y abastos ubicados tenemos: Distribuidora de agua. mineral,
Distribuidora Gilgon, Comercializadora corazn de Jess, Distribuidora El Nene,
Deposito las Vega, Deposito de hielo el pramo, Abasto Chacuncha, Deposito
Lourdes, Vveres toumain (Mi tierra) C. A., Panadera jazmn, Papelera Mendoza,
Hotel Restaurant los Filuos, Callejn la Bajada, Abasto El Paraso, Restaurant La
Chinita, Deposito El Tramposo Abasto El Pirata, Carnicera San Benito, El Electrn,
los diferentes kioscos de ventas ambulantes, los servicios de gasolina y las ventas de
comida corriente como pollo y carne asada y venta ambulante
El nombre de Los Filuos se deriva de un inmenso sembrado de topochos que
en idioma wayuunaiki es piruuwa y si es diminuto es piruuwachn que al
castellanizarlo se convierte en los Filuos como se escucha hoy en da. Estas
plantaciones estaba ubicado al norte de la localidad cuyo dueo era el seor
Fernando Fernndez, del clan jayaliyuu.

Mercado municipal de Sinamaica

En Sinamaica se encuentra el Mercado Municipal, fundado en el ao 1963, por
Jos Rosario Mndez siendo presidente de la Cmara Municipal y es donde los
habitantes pueden proveer carnes roja, blanca y algunos artculos de primera
necesidad.
Mercado del molinete

32

La comunidad de Molinete cuenta con un nuevo Mercado inaugurado en julio

de 2006, bajo el mandato del Dr. Hbert Chacn a la Alcalda de Pez, con un rea
de venta, baos pblicos, oficina y depsito que conforman la infraestructura de este
centro de Comercio.
Esta obra construida por la Empresa PROYECTO E INGENIERIA WAYUU C.A. por
un costo de 398 millones de bolvares y la construccin estuvo manejada por 100
personas pertenecientes a la comunidad.

Mercado de alimentos (mercal)

En el marco de un proceso Nacional de incorporacin e identificacin profunda
con la problemtica de asistencia y alimentacin del pueblo venezolano, se
implemento en la poblacin de paraguaipoa un centro de distribucin de productos
alimenticios, mejor conocido como Misin MERCAL, a finales del ao 2003. Este
centro de distribucin de alimentos naci con el fin de abaratar el costo de la cesta
bsica de los sectores excluidos, con un promedio alrededor de 20.000 posibles
consumidores. Inicialmente se proyecto su construccin donde funcionaba la Red de
Mujeres Wayuu, pero para despolitizar al mismo, se construyo a un lado de la actual
sede del CIPCC, en el sector Bella Vista, bajo la responsabilidad de una unidad de la
Brigada de Ingenieros del Ejrcito Venezolanos acantonada en el Estado Zulia. Este
centro juega un papel importante no solo dentro de su funcin de ejecucin de
programas, es parte de una poltica pblica muy bien definida por el Gobierno
Nacional, para coadyuvar y hacer sinergia en trminos de los esfuerzos financieros,
materiales y humanos para lograr un objetivo final, que es generar mayor calidad de
vida, incentivado un sentimiento de justicia e igualdad, adems de hacer
protagonistas de la revolucin productiva a todo los habitantes de este lado de la
Guajira. El mercal fue inaugurando el 15 de diciembre de 2003.
El Municipio Pez cuenta con tres Mercales proyecto bandera del gobierno
Bolivariano. En Paraguaipoa, en El Molinete y en Sinamaica y un centro de acopio
que funciona en Las Guardias y varios mercalitos en cada sector.

33

El primer mercado de los Filuos

La primera tienda que funcionaba en el Mercado de Los Filuos, era del seor
Venancio Navarro, donde exhiban la venta sobre unas trojas de palos de caujaro de
forma palafitica y unas modesta enramadas debido a las inundaciones provenientes
del Gran Eneal donde vendan artculos de primera necesidad como: arroz, panelas,
azcar, maz, telas entre otros artculos como: sombreros, tabacos, pauelos
provenientes de Maracaibo y que eran tradas en piraguas, goletas, bongos que
llegaba a puerto Alramo.
Entre los primeros comerciantes fundadores del mercado de Los Filuos en las
postrimeras del ao 1940, figuran Vicente Pirela, Adolfo Gmez alias (japinchon).
Manuelito Prez, Fernando Atencio, Oswaldo Osorio, Manuel Navarro, David Larreal,
Eusebio Navarro, Moiss Fernndez, Evaristo Fernndez, Ral Sulbarn, Eusebio
Navarro y los compradores de ganado vacuno: Filinto Gonzlez, Jos de la Rosa
Carvajal (curucho), Ren Ojeda, Jos ngel Gonzlez, (caldo de coco), Julio Silva
entre otros.
Mas tarde se construye un corral para guardar los animales como chivos,
cabras, cerdos para ser vendido y sacrificado solamente haba cuatro casas de
Vicente Pirela, el mocho Senaida Fernndez y de Venancio Navarro. Con el
transcurrir del tiempo como todo pueblo fue poblndose poco a poco hasta
convertirse en lo que hoy en da es Los Filuos.
De distintas partes de la Guajira llegaban al mercado de Los Filuos infinidades
de personas a pie, montados en burro, mulas y caballos, trayendo sus productos
para la venta en el mercado, que era nicamente los lunes.
Las artesanas en aquel tiempo eran muy limitadas. Las talabarteras que existan en
el pueblo pertenecan a Jos Antonio Semprn y Abrahn Menas.

34

Banco de fomento regional zulia

El primer banco que existi en el municipio fue el Banco de Fomento Regional
Zulia, se encontraba ubicado en Paraguaipoa aperturado el 11 de diciembre de
1973.
El comercio binacional es decir el comprar y vender mltiples productos como
logro de las comunidades de Pez y que traen incremento monetario a las gentes.
Esta dinmica actividad ha llevado a algunas instituciones bancarias a atender de
modo especial estas reas, con el establecimiento de sucursales o agencias
bancarias: tal sucede con el banco antes mencionado.
Ao ms tarde se abre el Banco Popular en la misma sede estuvo abierta sus
puertas por varios aos hasta que dej de funcionar y se apertura el Banco Provincial
que al principio del nuevo milenio fue clausurado por supuestos problemas de
lavados de dlares por narcotraficantes y otros decan que no era rentable para el
banco.
En el 2006, esta misma sede lo ocupa el Fondo de Crdito Municipal, adscrita a la
Alcalda de Pez.
Tambin existe evidencia del Banco Agro Industrial Venezolano que tenia una
agencia en Guarero para atender no solamente a los comerciantes en su diaria
actividad, y de modo especial para cubrir las actividades de pago de impuestos por
parte de los comerciantes, por las mercancas declaradas en la Aduana de esa
poblacin.
En todo caso, y en cualquier forma, la actividad comercial que a diario se
realiza en las poblaciones del Municipio Pez es una permanente fuerte generadora
de entradas, con las que el wayuu cubre las necesidades de su hogar de una manera
efectiva y as pone fin a un sin numero de dificultades de orden econmico que en
aos anteriores acogotaba las comunidades de este municipio.

35

Aduana subalterna de Paraguachn

En la poblacin de Guarero se encuentra ubicado El Complejo Aduanero,
cuyo edificio construido en el ao 1970 por el Ejecutivo del Zulia. Desde su fundacin
la Aduana es donde se realizan los pagos de los impuestos correspondientes a las
mercancas que deban ser declaradas en las oficinas del Ministerio de Hacienda.
En el ao 2004, es ampliada la planta fsica y se convierte en un moderno
edificio que cuenta con dos edificaciones anexa: el nuevo comando deL
destacamento numero 31 de la Guardia Nacional y la Escuela Intercultural Yanama.
La construccin de este centro responde a una alianza entre la Guardia
Nacional y el Seniat, para combatir efectivamente la evasin fiscal y el contrabando,
al igual que garantizar una defensa integral de la Nacin, en el que trabajan
conjuntamente el servicio de Administracin Tributaria y la Fuerza Armada Nacional
para combatir el contrabando y fortalecer la soberana nacional.
Dicho

complejo Aduanero fue reinaugurado en septiembre de 2004. Esta

Aduana perteneca al Ministerio de la Hacienda como se dijo anteriormente, pero

ahora est a cargo del Seniat como una institucin autnoma.

Industria Carbones de la Guajira s.a.

Los indgenas nos sentimos orgullosos de tener en nuestra tierra la magnitud
de una Empresa que saca adelante con sus regalas que aporta al municipio Pez y
de la Subregin Guajira, para el desarrollo del mismo.
Se trata de

Carbones de la Guajira S. A. tambin llamada mina norte fundada en

1996, sociedad mercantil de carcter mixto con participacin de CARBOZULIA y

capital privado internacional, para la explotacin de Mina Norte, ubicada del otro
lado del ro, en la parroquia Elas Snchez Rubio del Municipio Pez.

36

Es una concesin de Carbozulia que se dedica a la explotacin, produccin y

comercializacin del carbn, que se desprende de la actividad minera desarrollada
por CARBOZULIA.

Mina norte es la ms pequea y produce un milln de toneladas anuales.

Hasta el ao 2003, ambas operadoras sumaban aproximadamente una
produccin acumulada de 70 Millones de T.M. que valoradas a un precio promedio
de 30 $/ T.M. arrojan un resultado financiero de 2.100 Millones de $, en 15 aos de
operaciones. De este total, fueron cancelados a CORPOZULIA unos 210 Millones de
$, por concepto de royalty. Y de este monto total del royalty, a su vez, estimo que en
la Subregin Guajira se invirtieron, incluyendo todos los conceptos, no ms de 10
Millones de $, en esos 15 aos. O sea, que el retorno financiero a la Guajira, en
impuestos municipales e inversiones sociales, fue apenas el 0.5%. Esta injusticia,
sumada a los daos causados por el esquema operativo de la industria, que abri
fuentes de empleo, pero no realiz inversiones significativas en su entorno social,
que obvi la participacin de los pueblos indgenas, fue la razn fundamental del
descontento popular que durante estos 15 aos existi en la Guajira en contra del
carbn.

El carbn en la guajira
Desde el otorgamiento de las concesiones en 1974 y el inicio de las
actividades de la industria del carbn, transcurrieron 12 aos de marchas y
contramarchas en relacin al Programa Sidero- Carbonfero, tiempo en el cual se
formularon una montaa de proyectos, que yacen como los muertos en la biblioteca
de CORPOZULIA. A pesar de esto, voluntad poltica para entregarle a los Zulianos la
administracin completa de esta riqueza regional. La misma clase poltica que se da
golpes de pecho como abanderados de la descentralizacin, se encarg de despojar
al Zulia de esta primera oportunidad de desarrollar un modelo integral y
desconcentrado de explotacin de sus recursos mineros y de contar con una fuente

37

de recursos, como el carbn, para soportar su desarrollo regional y sus proyectos

estratgicos.
En efecto el 25 de abril de 1986, CORPOZULIA, es obligada a dar en venta a
PDVSA, todas las acciones de su propiedad en CARBOZULIA S.A. por la cantidad
de 200 millones de bolvares, conservando solamente la titularidad de las
concesiones y el 30 de agosto de 1988 se constituye la sociedad mercantil
Carbones del Guasare S.A. como empresa operadora de la mina Paso Diablo.
Esta sociedad mercantil fue de carcter mixto participando CARBOZULIA con el
capital privado internacional.
Ese mismo ao, arrancaron las operaciones limitndose solamente a las
actividades extractivas y con un plan operativo de enclave, totalmente contrario a lo
planificado en el Programa Sidero-Carbonfero, lo que constituy una traicin y estafa
al Zulia y a la Guajira que ha soportado el mayor dao de esta inslita decisin . no
hubo pagos por derecho de explotacin;

en el lugar del ferrocarril se utiliz un

sistema de transporte por gandolas inseguro que ha causado numerosos accidentes

de trnsito en los 81 kms. de la va Guasare- Puerto; en sustitucin del puerto
proyectado en la Caada se improvis el viejo Terminal petrolero de Santa Cruz,
inadecuado, en ese entonces, para estas operaciones, condenando a sus barrios
vecinos a riesgos ambientales, cuya superacin ha costado aos de trabajo; la
Siderrgica del Zulia y todos los proyectos de industrializacin

aguas abajo

quedaron en el papel; as mismo: Ciudad Guasare, los programas de investigacin

tecnolgica, capacitacin y empleo del personal de la zona, en fin se regres al
esquema primario utilizado con el petrleo, a principios de siglo, que tanto se quiso
evita.

38

Centro Camaronero Piloto Desarrollo de la Subregin Guajira

Figura 3 Piscinas camaroneras
En el ao 1989, se dio inicio
a la produccin de
camarones en gran
magnitud, con el lanzamiento
de 840 mil poslarvas de
camarones, en piscinas
especiales construidas para
tal fin en la zona de cao
sagua, a cinco kilmetros al
Fuente: Alcalda de Pez
Norte de paraguaipoa bajo la presidencia al concejo municipal de Pez el seor
Vctor Montiel.
Es as como surgi el proyecto almacenadota saiver, constituyndose Se da
inicio a una nueva etapa de desarrollo para la Subregin guajira, donde Corpozulia
ha puesto su empeo a fin de lograr que este proyecto camaronero contribuya con el
bienestar de las comunidades indgenas que en ningn momento afectar las
condiciones humanas econmicas y sociales del wayuu.
Este centro de industria del camarn en Paraguaipoa era atendido por el
bilogo Carlos pinilla que ao ms tarde fue abandonado por la inseguridad que
reinaba en ese lugar, ya que fue objeto de hurto en varias oportunidades.

Almacenadora saiver c.a.

Es una empresa Venezolana ubicada en Paraguachn que surge a raz de la
resolucin 189 de fecha 13 de julio de 1999, que regula al transito aduanero

39

internacional de mercancas, procedentes del exterior, en vehculos habilitados para

el transporte internacional por carretera, nace una esperanza, y se enciende una luz,
para un grupo de familias wayuu, pertenecientes a diferentes clanes y mestizos que
nacieron de la mezcla en uniones conyugales legalmente constituidas, y que han
desarrollado y centrado su actividad comercial, principalmente en esta zona limtrofe
legalmente en octubre de 1999.
Esta empresa se encarga o presta un servicio de almacenaje como almacn
general de depsito, deposito temporal y deposito in- bond, bajo las ms estrictas
normas de control, como lo establece el ordenamiento jurdico vigente en materia
aduanera. Toda mercanca que ingrese a al almacenadota queda bajo la potestad
aduanera.
Saiver se trata de un proyecto que conduce a la creacin de nuevos puestos
laborales, mayor valor agregado a la produccin del pas y mejorara los niveles de
vida y bienestar para los habitantes del municipio Pez. Es la primera almacenadora
que se crea en este municipio.

Almacenadora venesc, c.a.

En la poblacin de Guarero se encuentra la Almacenadota Venesc, C.A. es
una empresa creada por un grupo de jvenes empresarios con un gran espritu de
responsabilidad al trabajo, un concepto claro de calidad de servicio, tomando en
cuenta la satisfaccin al cliente.
Venesc, C.A. cuenta con las ms modernas instalaciones de la zona fronteriza
entre Venezuela y Colombia, con un espacio de 2.080 metros de almacn techado y
11.771 metros de rea descubierta. Esta almacenadota contribuye al desarrollo de
Guanero y la Subregin Guajira creando fuentes de empleo y haciendo soberana
nacional. Esta empresa fue inaugurada en febrero de 2007.

40

Almalogi, c.a (Almacenamiento y logstica)

Es una Empresa que presta servicio de carga y almacenamiento que funciona como
un eje funcional para el control del comercio internacional prestando servicios de
almacenaje de mercancas.

Almacenadora American c.a.

Es un almacn general de depsitos, autorizados por el Seniat, segn gaceta
oficial N 38428 del 03 de mayo de 2006, que presta servicios de deposito bajo
techo, deposito a bordo del vehculo, deposito en patio o contenedorizados, servicios
de montacargas de 3 ton, 15 ton y hasta 42 ton. Esta empresa funciona en Guanero.

Las bombas gasolineras (Estaciones de Servicios)

La primera bomba gasolinera de la que se tiene referencia perteneci al
profesor Carlos Rincn Lubo, fue establecido hacia el ao 1946, aproximadamente
cuando no haba electricidad. Esta bomba funcion frente al bulevar de Paraguaipoa
a travs de sistema mecnico es decir trabajaba dndole manilleta para extraer la
gasolina. El combustible era trado de Maracaibo y duraba meses, debido a la poca
cantidad de vehculos que circulaba dentro del municipio. Existi unas bombas de
gasolina en Los Filuos y uno en la avenida troncal del Caribe propiedad de la familia
Quintero.
Actualmente en el municipio Pez existen las siguientes estaciones de servicios:
Estacin de servicios San Jos en Los Filuos de la Familia Durn.
Estacin de servicios Los Filuos de la familia Larreal y asociados.
Estacin de servicios Guarero.
Estacin de servicios Carretal, propiedad del seor Lebin Gonzlez.

41

Las barberas paenses

Las barberas de Paraguaipoa tuvieron la particularidad de ser ambulantes o
de estar establecidas en cualquier sitio de Los Filuos.
El primer barbero que ms se recuerda se llamaba Aplastao, cortaba el cabello, con
las siguientes tarifas, nio un real, adulto, un bolvar a pura tijera sobre una banquita,
iba de casa en casa, es decir servicios a domicilios.

Fuentes de empleo
En la zona urbana, gran parte de los habitantes son asalariados, dentro del
sector oficial: Gobernacin, Alcalda, Concejo Municipal, Polica, Contralora,
Hospital, La Nacin, Estamentos Educativos del Ministerio de Educacin y Deporte y
la Empresas Privadas CANTV. ENELVEN,
Otra parte poblacional del Municipio, se dedica a actividades independientes como
son los transportadores de combustibles al vecino pas de Colombia en forma de
contrabando

comerciantes

particulares

otros

son

los

pescadores

comercializadores de este producto; los que se dedican a la ganadera caprina,

vacuno, los pequeos comerciales, los explotadores de sal organizadas en
cooperativas, y los materiales de construccin; en menor escala estn los artesanos,
que mas bien por vocacin y tradicin se dedican a esta actividad, mas no por
produccin.

II.2.- Generalidades del impuesto a la propiedad.

II.2.1. La Importancia del Impuesto a la Propiedad.
Los impuestos sobre la tierra y la propiedad son, como mucho, fuentes
menores de ingresos en todos los pases. Para los pases en desarrollo estos
impuestos representaron tan slo un 0.4% del PIB, y alrededor del 2% de los
ingresos totales por impuestos en la dcada de los noventa, ligeramente por debajo

42

de lo que registraron en dcadas anteriores, aunque la proporcin equivalente para

los pases de la OCDE se mantuvo en poco ms al 1% del PIB y alrededor del 4% de
los ingresos totales por impuestos a lo largo del perodo.
No obstante, los impuestos a la propiedad constituyen una fuente importante
de ingresos subnacionales en muchos pases, ms an en pases en desarrollo que
en pases desarrollados o en transicin. En trminos de impuestos subnacionales, en
los aos noventa, los impuestos a la propiedad representaron el 40% del total de
impuestos subnacionales en los pases en desarrollo, 35% (superior al 30% en
dcadas anteriores) en pases desarrollados, aunque slo representaron el 12% en
pases en transicin. Durante el mismo perodo, los impuestos a la propiedad
financiaron poco ms del 10% de los gastos subnacionales en pases desarrollados y
en desarrollo, aunque poco ms de la mitad de dicha cifra en los pases en
transicin.
Los impuestos a la propiedad tienen una mayor relevancia en pases ricos
(OCDE) que en pases en desarrollo o en transicin. Durante el ltimo ao del que se
disponen todos los datos (1995), la relacin ms elevada entre el impuesto a la
propiedad y el PIB (4.1%) se registr en Canad, seguido por los Estados Unidos
(2.9%) y Australia (2.5%): quizs no sea una coincidencia que las tres sean
federaciones ricas. Por otro lado, la relacin ms pequea (0.01%) tambin se
registr en un pas federal rico (Austria) y, en algunos pases en desarrollo y en
transicin (Sudfrica y Latvia), se registr una relacin relativamente elevada
(superior al 1%), por lo que queda claro que no todo radica en la riqueza.
En las ltimas dcadas, ninguna de estas caractersticas ha presentado algn
cambio sustancial, a excepcin de una disminucin relativa en la importancia de los
impuestos a la propiedad como porcentaje de los ingresos (y gastos) subnacionales
en los pases en desarrollo.

43

La dependencia de los impuestos a la propiedad como fuente de ingresos del

gobierno local vara de una jurisdiccin a otra en base a distintos factores, tales como
las responsabilidades de gastos asignadas a gobiernos locales, los dems ingresos
de que disponen (como las transferencias intergubernamentales, cuotas de usuario y
otros impuestos), el grado de libertad que los gobiernos locales tienen con respecto
al impuesto a la propiedad, el tamao y crecimiento de la base impositiva de que
disponen, as como la voluntad y capacidad con que cuenten para hacer cumplir
dichas obligaciones.
La relacin entre el impuesto a la propiedad y el PIB (IP/PIB puede
considerarse, por ejemplo, como el producto de la multiplicacin de otras relaciones,
de la siguiente manera:

Los gobiernos tienen un estrecho margen de accin directa con respecto a la

primera de estas relaciones, aunque, como se observa ms adelante, los gobiernos
locales en algunos casos pueden afectar el porcentaje de la base potencial que se
localiza dentro de su jurisdiccin. Entonces, resultara ms significativo hacer una
comparacin entre la recaudacin de impuestos a la propiedad y los valores de
mercado (estimados) y no con el PIB.
A esta relacin se le conoce comnmente como tasa efectiva del impuesto a
la propiedad (TEIP = I*/VM). En los Estados Unidos, por ejemplo, un estudio reciente
descubri que la tasa efectiva mediana sobre una vivienda valuada en $US150, 000

44

alcanzaba 1.2% en 1998. En el mismo estudio se encontr que la TEIP mediana

sobre una propiedad comercial era de 2.3% y sobre una propiedad de tipo industrial
del 1.7%; sin embargo, la variacin de un estado a otro era significativa: con relacin
a la propiedad residencial, la TEIP estatal estimada oscilaba entre 0.4% y 2.9%. La
variacin result casi la misma con respecto a la propiedad industrial (0.4% -3.0%),
aunque result considerablemente mayor en lo referente a la propiedad comercial,
entre 0.7% y 6.0%.

Estas cifras sugieren dos conclusiones:

Por lo general, se gravan mayores impuestos a los inmuebles no residenciales
(y, en especial, a inmuebles comerciales) que a las viviendas unifamiliares.
Cuando existe discrecin considerable por parte de la autoridad local en
relacin con los impuestos a la propiedad, como es el caso de los Estados Unidos,
es probable que tambin se presenten enormes diferencias en las tasas efectivas de
impuestos.
En el caso de los pases en desarrollo y en transicin parece haber
relativamente poca informacin disponible sobre las tasas efectivas, pero, como se
discutir ms adelante, es probable que ambas conclusiones tengan mucha mayor
validez que en el caso de los Estados Unidos exclusivamente. Adems, como lo
demuestran algunos de los estudios de caso sobre los que se informa en el anexo,
parece claro que la TEIP tiende a ser mucho menor en la mayora de los pases en
desarrollo. Por ejemplo, se registra un estimado del 0.41% para Colombia, 0.07%
para las Filipinas y entre el 0.01% y el 0.41% para Indonesia.
Es cierto que, aunque estas cifras no expliquen por qu son tan bajos los
impuestos efectivos a la propiedad, parece probable que intervienen los factores
administrativos que se mencionaron con anterioridad. Por ejemplo, queda claro a
partir de los estudios de caso que la relacin de avalo es baja en varios pases, as

45

como tambin que a menudo existen exenciones considerables, especialmente

quizs en algunos pases en transicin.
Adems las tasas regulativas son bajas en trminos generales y existen
ineficiencias en los esfuerzos de recaudacin, como lo demuestran, por ejemplo, las
elevadas relaciones de retrasos en los pagos.
Como se detallar en la Seccin II.3 del presente documento, en muchos, de
hecho en la mayora de los pases en desarrollo y en transicin, los gobiernos locales
como tales tienen muy pocas posibilidades de afectar algunos de estos factores, y en
algunos casos, no afectan ninguno. A pesar de que resulta sorprendentemente difcil
determinar con exactitud qu tanta autonoma poseen los gobiernos locales en lo que
concierne a asuntos fiscales, tal parece que en muchos de estos pases los avalos,
exenciones, tasas y en ocasiones la recaudacin inclusive estn esencialmente
supeditados al control de gobiernos de niveles superiores. Por consiguiente, los
impuestos a la propiedad subnacionales presentes y futuros estn inextricablemente
relacionados con asuntos ms amplios vinculados a relaciones intergubernamentales
y a la descentralizacin fiscal de manera ms general.
Las relaciones reales no constituyen una medida confiable del esfuerzo:
algunos pases (como por ejemplo, Canad), presentan tanto relaciones altas como
esfuerzos elevados; otros (el Reino Unido, por ejemplo) presentan relaciones
elevadas pero esfuerzos deficientes; incluso otros pases (por ejemplo, Nicaragua)
presentan bajas relaciones y, al menos de acuerdo con este clculo, esfuerzos
significativos y, por ltimo, algunos pases (Mxico, por ejemplo) presentan tanto
relaciones bajas como esfuerzos deficientes. Tal parece que la cantidad que recaude
un pas en impuestos sobre la tierra y la propiedad no es una gua confiable para
determinar la eficacia de los esfuerzos que realiza.
Por otra parte, se deriva de la misma informacin que los pases que realizan
esfuerzos similares pueden obtener resultados muy distintos (comprese, por

46

ejemplo, a Alemania con Mxico del lado inferior y a Canad con Sudfrica del lado
superior), y de la misma manera, que los pases que observan resultados similares
(por ejemplo, Alemania y Polonia) podran estar realizando esfuerzos muy distintos.
Desde un punto de vista de poltica, lo que sugiere este sencillo ejercicio es
que, aunque los pases se vean inevitablemente obligados en lo que se refiere a
acciones que emprender en cuanto a factores ambientales, con frecuencia parece
haber un margen considerable de accin para que muchos pases mejoren su
desempeo. Los pases que no muestran un esfuerzo eficiente, tales como Mxico y
Alemania, por ejemplo, podran recaudar una mayor cantidad en impuestos a la
propiedad si as lo desearan, aunque sera mucho ms difcil para Mxico con bajos
ingresos que para Alemania, con elevados ingresos, aumentar, por decir, un 1%
adicional del PIB en impuestos de esa ndole (Bird, 1976). Como suele suceder en
asuntos fiscales, muchos pases pobres podran llevar a cabo mayores acciones para
gravar la tierra y la propiedad, pero no importa cunto se esfuercen, tienen pocas
probabilidades de obtener las mismas recompensas relativas por el esfuerzo que
realicen que algunos pases ms afortunados. Pareciera como si los que ms tienen,
ms reciben, en ste y otros aspectos.

Como Impuesto Local:

En la mayora de los pases, el impuesto a la propiedad se ha asociado,
histricamente, con el gobierno local. Una razn por la que se han considerado los
impuestos sobre la tierra y la propiedad especialmente apropiados como fuente local
de ingresos es que los bienes inmuebles no son transportables, no es posible
cambiar su ubicacin como respuesta al impuesto. Aunque un cambio al impuesto
predial podra capitalizarse en el valor de la propiedad dentro de una comunidad en
particular, y a largo plazo los diferenciales de impuestos pudieran afectar el lugar en
donde se establecieran las personas, estos efectos son de una magnitud menor que
los que se presentaran en el caso de los impuestos sobre la renta y las ventas a
nivel local.

47

Otra razn que explica la adecuacin de los impuestos a la propiedad como

fuente de recursos para los gobiernos locales es el vnculo que existe entre un gran
nmero de los servicios que se financian a nivel local y el beneficio que generan al
valor del inmueble. Fischel (2000), por ejemplo, ha discutido que el impuesto a la
propiedad en los Estados Unidos es como un impuesto sobre un bien porque los
impuestos aproximan los beneficios que se obtienen de los servicios locales. Hasta
donde ste sea el caso que aplique, el financiamiento del impuesto a la propiedad
local de servicios locales promover decisiones pblicas eficientes ya que los
contribuyentes apoyarn dichas medidas en donde los beneficios sean superiores a
los impuestos que paguen. Tanto los beneficios que se derivan de dichos servicios
locales como buenas escuelas y un mejor acceso a carreteras y transporte, etc.,
como los impuestos que se aplican para financiar dichos servicios se capitalizan en
el valor de los inmuebles. Como los contribuyentes estn dispuestos a pagar ms por
mejores servicios y menores tasas de impuestos, ambos se traducirn en un mayor
valor de la propiedad.
Evidentemente, este anlisis supone que (1) los impuestos locales a la
propiedad de hecho financian los servicios que benefician el valor de la misma, (2)
que es el electorado local quien decide tanto las tasas de impuestos como los niveles
de servicio, (3) que los electores que deseen adquirir otras combinaciones de
servicios y tasas de impuestos estn en libertad de mudarse a otras jurisdicciones,
(4) que los electores, motivados por ser susceptibles a los valores de los inmuebles,
actan racionalmente en respuesta a dichas seales, y (5) que los gobiernos locales
actan de acuerdo con la voluntad de su electorado. En el contexto de un gran
nmero de pases, podra dudarse de la autenticidad de la fuerza y validez de
muchas de estas conexiones. Adems, esta lnea de argumento parece atenuarse
cada vez ms cuando se trata de explicar impuestos generalmente ms elevados a
la propiedad no residencial observados en muchos pases.

48

Aunque no abordaremos esta cuestin en el presente documento, como

sealan Bird y McKenzie (2001), un impuesto al valor agregado del tipo de impuesto
sobre la renta parecera ser una forma ms razonable de cotizar los servicios
locales a los comercios que el impuesto a la propiedad.
La percepcin ms comn considera el impuesto a la propiedad como un
impuesto sobre el patrimonio o, cuando se trata del caso de la vivienda, como un
impuesto sobre los servicios habitacionales. Zodrow (2000), por ejemplo, argumenta
que el impuesto a la propiedad en los Estados Unidos produce distorsiones en el
mercado de la vivienda y en las decisiones fiscales locales. En particular, debido a
que el impuesto a la propiedad en los Estados Unidos, que se basa en el valor de
mercado, recae tanto en la tierra como en las mejoras, desalienta la construccin y
provoca una subutilizacin de la tierra. El resultado es que el pas registra menor
capital por unidad de tierra que la eficiencia que produce econmicamente. Los
propietarios que realicen alguna mejora a su vivienda, por ejemplo, tendrn que
enfrentar mayores impuestos como resultado de ello y por consiguiente se sentirn
desalentados para llevar a cabo dicha mejora. Como estableci George (1879), y
como muchos otros han sealado desde entonces, un impuesto al valor del suelo
nicamente evitara esta ineficiencia econmica y estimulara el uso eficiente del
mismo. Ms adelante, se retomar este punto.
Por ultimo, considrese por un instante la cuestin de la incidencia, Quin
paga el impuesto a la propiedad? y Es un impuesto igualitario? Tal parece que
existen tantas respuestas a estas preguntas como puntos de vista respecto al
impuesto a la propiedad.
Por ejemplo:
Los que consideran los impuestos sobre la propiedad residencial bsicamente
como impuestos gravados a los servicios habitacionales se inclinan a considerar que
los impuestos a la propiedad son inherentemente regresivos, ya que, por lo general,

49

la vivienda constituye un porcentaje relativamente mayor de consumo para la

poblacin de menores ingresos.
Los que consideran los impuestos a la propiedad bsicamente como un
impuesto sobre el patrimonio tienden a creer que dichos impuestos son
inherentemente progresivos, ya que, por lo general, el ingreso del capital constituye
un porcentaje de ingresos relativamente mayor para la poblacin de mayores
ingresos.
Los que consideran que la parte de impuestos que recae en la tierra se paga
como renta econmica, consideran que es inherentemente igualitario cobrar
impuestos sobre los incrementos no ganados que se derivan (a menudo) de
acciones pblicas.
Los que consideran los impuestos a la propiedad bsicamente como
impuestos sobre los beneficios se inclinan a considerar que no tiene mayor sentido
cuestionarse si el precio de los servicios pblicos locales (impuesto a la propiedad)
es regresivo que preguntarse si el precio cobrado sobre cualquier otra cosa es
regresivo: el intercambio voluntario (los impuestos, cargos al usuario realmente
generalizados, por los servicios) no formula ninguna interrogante de incidencia.
Aunque difcilmente resulte conclusiva, la demostracin emprica sobre la
capitalizacin por un lado y la exportacin de impuestos por el otro, al menos en los
Estados Unidos y Canad, sugiere que puede rescatarse algo de todos estos puntos
de vista.

Al final, aparentemente, lo que uno contemple en el impuesto a la

propiedad en trminos de equidad parece depender en gran medida de lo que

considere uno como impuesto a la propiedad en primer lugar.
Lejos de la oscuridad que presenta esta incidencia, por lo menos cuatro
caractersticas del impuesto a la propiedad lo diferencian hasta cierto punto de otros

50

impuestos: su visibilidad, falta de elasticidad, inherente arbitrariedad y, en algunos

pases, el grado en el que refleja la autonoma local.
En la forma en que se aplica normalmente, el impuesto a la propiedad es un
impuesto sumamente visible. A diferencia del impuesto sobre la renta, por ejemplo, el
impuesto a la propiedad no se retiene de origen, sino que en trminos generales el
contribuyente tiene que pagarlo directamente en pagos globales de forma peridica.
Esto significa que los contribuyentes a menudo estn ms concientes de los
impuestos prediales que pagan que de otros impuestos.
Adems, y de considerable importancia, el impuesto a la propiedad financia
servicios que son visibles, tales como carreteras, recoleccin de basura y parques.
Desde una perspectiva de toma de decisiones, es claramente deseable la
visibilidad que transmiten los impuestos porque obliga a los contribuyentes a tomar
conciencia sobre los costos de los servicios pblicos locales. Esta toma de
conciencia fomenta el cumplimiento, lo cual evidentemente resulta positivo desde un
punto de vista tanto econmico (de importantes limitaciones presupuestarias) como
poltico (democrtico). No obstante, esto no convierte el impuesto a la propiedad en
un asunto popular; por el contrario, queda claro que es ms difcil recaudar (o
reformar) los impuestos prediales que cualquier otro tipo de impuestos.
La base del impuesto a la propiedad, sin importar qu base de las que se
mencionan en la seccin II.3 se emplee, es relativa e invariablemente inelstica, lo
que significa que no se incrementa de manera automtica con el paso del tiempo.
Bahl (2002), por ejemplo, observa que la elasticidad PIB-impuesto a la propiedad ha
sido en torno a la unidad durante dcadas. El valor de los bienes inmuebles, por lo
general, responde con mayor lentitud a los cambios anuales de la actividad
econmica que los ingresos.

51

El rea, por supuesto, responde incluso con mayor lentitud. Adems, como se
ahondar en la Seccin II.3, pocas jurisdicciones actualizan el valor de la propiedad
con fines tributarios en una base anual. Como resultado, para mantener los ingresos
por impuestos a la propiedad en trminos reales (por no mencionar el aumentar los
ingresos por impuesto a la propiedad), es necesario incrementar la tasa del
impuesto. Al igual que sucede con la visibilidad que permiten los impuestos, la falta
de elasticidad conlleva una mayor toma de conciencia (las autoridades tributarias
tienen que incrementar las tasas de impuestos para generar mayores ingresos
fiscales) aunque tambin produce una mayor resistencia por parte del contribuyente.
La mayora de los impuestos se basa en los flujos, ya sea de ingresos o de ventas.
La base impositiva puede en ocasiones ser el origen de conflicto entre el
contribuyente y la autoridad fiscal, pero en principio existe una actividad econmica
susceptible de ser medida en base a la cual se grava el impuesto. En contraste, los
impuestos sobre la tierra y la propiedad se basan, generalmente, en valores (valor de
los activos).
A menos que el activo susceptible de impuestos se venda (entre compradores
y vendedores voluntarios) durante el perodo fiscal, alguien ha de determinar el valor
que sirve como base en la que se valuar el impuesto. La valuacin es un asunto
inherente e inevitablemente discutible: si existe un sistema de autoavalo, es
probable que los propietarios subvalen su propiedad; si existe un sistema de
valuacin (catastral) oficial, posiblemente los propietarios consideren sobrevaluada
su propiedad (al menos en trminos relativos). Finalmente, alguien deber
determinar la base impositiva para el impuesto a la propiedad que pudiera tener el
contribuyente quien paga sus impuestos al cubrir el pago de la hipoteca.
Por ltimo, en la medida en que slo los gobiernos locales graven los
impuestos a la propiedad, stos servirn evidentemente de principal apoyo a la
autonoma local y, el grado de autonoma que se alcance o desee alcanzar es
especfico de cada pas. Incluso en pases como Canad y Australia, con importantes

52

gobiernos locales e importantes impuestos prediales locales, los gobiernos locales no

son los encargados de gravar todos los impuestos a la propiedad. En algunos pases
como Latvia y Chile, el impuesto a la propiedad representa un impuesto mucho ms
central que local. De hecho, si se define un impuesto puramente local como un
impuesto en que los gobiernos locales pueden (1) decidir si gravar o no el impuesto,
(2) determinar la naturaleza exacta del impuesto, (3) establecer la base sobre la cual
gravar a los contribuyentes individuales, (4) determinar la tasa de impuestos, y (5)
hacer cumplir la obligacin fiscal, muy pocos pases cuentan con este tipo de
impuestos. Como se mencionar ms adelante, en la mayora de los pases en
desarrollo y en transicin, los impuestos locales a la propiedad presentan una
naturaleza ms central que local en la mayora de estos aspectos. Como seala
Bird (2001), debido a que un ingrediente fundamental de la autonoma local
responsable, o si se prefiere de una fuerte limitacin presupuestaria subnacional, es
que se fijen las tasas de impuestos de manera local (y no a un alto nivel del
gobierno), los sistemas de tributacin inmobiliaria que existen en la mayora de los
pases contemplados en el presente estudio todava estn bastante lejos de alcanzar
este objetivo.

II.3. Investigacin sobre los impuestos a la tierra y la propiedad.

II.3.1. Qu se grava?
Por lo general, se gravan impuestos a todo tipo de propiedad inmobiliaria, ya sea
residencial, comercial, industrial e incluso agrcola. En ocasiones las diferentes
categoras de inmuebles reciben un trato distinto, como se seala en el inciso III.4;
en otras ocasiones, las exenciones estn ligadas al tipo de inmuebles, al propietario
del mismo, o al uso que se le d a la propiedad. En algunos casos ms, slo se
grava la tierra.
Primero, se abordar la cuestin de los impuestos sobre la tierra en contraste con la
tierra y las mejoras y posteriormente se considerarn las exenciones.

53

Tierras vs. Tierra y mejoras:

Algunos pases slo gravan el suelo; otros, slo las construcciones. La
mayora grava tanto la tierra como las construcciones (o mejoras), normalmente
juntas, aunque otros pases, como Hungra, las gravan por separado. Algunos pases
tambin gravan la maquinaria (o activos tangibles de la empresa). En la mayora de
los pases que se estudiaron, se grava el impuesto a la propiedad sobre la tierra y las
mejoras; sin embargo, en algunos pases slo el terreno de la propiedad genera
impuestos (por ejemplo, Kenia y algunas regiones de Australia y Sudfrica). En
Tanzania, excepcionalmente, slo las construcciones causan impuestos. En los
pases en donde se grava tanto la tierra como las mejoras, los impuestos sobre el
terreno en ocasiones resultan ser ms elevados que los impuestos a las mejoras.
Como ya se seal, el gravamen slo a la tierra (a lo que tambin se le
conoce como impuesto al valor del suelo) podra mejorar la eficiencia en el uso de
la tierra potencialmente. En principio, un impuesto sobre el valor del suelo de hecho
grava las rentas del lugar (las ganancias de un lugar en particular sin considerar las
mejoras realizadas al mismo). Al no gravarse las mejoras al suelo (como las
estructuras), el propietario cuenta con un incentivo para desarrollar la tierra hasta
alcanzar el uso ms redituable de la misma.
En contraste con el impuesto a la propiedad sobre construcciones y suelo que
desalienta la inversin a la propiedad, un impuesto al valor del suelo por consiguiente
incentiva la construccin y las mejoras.
Suponiendo que la tierra se encuentra en una oferta fija (la oferta de tierra que
se ofrece para el desarrollo se mantiene indiferente a los cambios en el precio), un
impuesto sobre la tierra recae en los propietarios y no puede transferirse a otros. Un
incremento en los impuestos al valor del suelo se capitalizar entonces en una
valuacin menor de los inmuebles. Como el impuesto recae ms proporcionalmente
en los propietarios del suelo que en el caso del impuesto sobre suelo y mejoras y por

54

la distribucin desigual de la tierra, dicho impuesto debera ser ms progresivo (que

recayera relativamente ms en los contribuyentes de altos ingresos que en los
contribuyentes de menores ingresos).
Por consiguiente, el gravamen sobre el valor del suelo da resultados positivos
en lo que se refiere a eficiencia y equidad; sin embargo, un problema que surge de
gravar nicamente la tierra se relaciona con la administracin del impuesto. Un
avalo exacto del suelo representa un reto para los valuadores porque la mayora de
las ventas de inmuebles urbanos combinan el valor del suelo con las mejoras. El
impuesto al valor del suelo requiere que se reste el valor de las mejoras del valor de
la propiedad en conjunto para obtener una valuacin catastral de la tierra. Por esta
razn, algunos consideran que dicho impuesto es inaceptablemente arbitrario,
aunque, por otro lado, algunos autores han sealado que la valuacin nicamente
del suelo quizs sea ms sencilla que la valuacin de la propiedad (Netzer, 1998). Se
menciona que, en lugar de calcular el valor del suelo y las mejoras y despus restar
el valor de las mejoras, podra estimarse el valor del suelo por metro cuadrado
directamente de los registros de ventas y demolicin.
Este debate no se ha resuelto en la literatura con respecto a los pases
desarrollados, pero deber recordarse que los fundamentos originales del sistema de
tributacin sobre el valor de la tierra (George, 1879) se realizaron en un contexto en
que las ciudades como San Francisco presentaban crecimientos muy acelerados,
donde la tierra que no vala nada un da al da siguiente poda valer una fortuna a
causa de la afluencia de la poblacin.
Junto con estas lneas, se ha sugerido en ocasiones que la valuacin del suelo por
separado representara un menor problema en los pases en desarrollo en donde las
reas urbanas crecen con enorme rapidez (Bahl, 1998).
En muchos de esos pases, en la prctica, se valan el suelo y las mejoras
por separado en cualquier caso, estimando el valor de la tierra en base al plano
catastral y el valor de las construcciones de acuerdo con las tablas de costos de la

55

construccin. Por otro lado, aun cuando el avalo se realice por separado, si la tasa
es uniforme y los contribuyentes slo pueden apelar contra el valor total, la divisin
entre ambos componentes se vuelve arbitraria.
Otro problema radica en la posible recaudacin de un impuesto al valor de la
tierra, el cual slo puede producir ingresos comparables a tasas de impuestos
sumamente elevadas, ya que la base impositiva es considerablemente menor que el
valor de la tierra y las mejoras combinadas. Lo anterior representa un problema por
dos razones: las tasas ms elevadas crean mayores distorsiones y es probable que
sea polticamente ms sencillo gravar una tasa de impuesto predial ms baja sobre
el suelo y las mejoras que una tasa de impuestos ms elevada sobre el terreno
nicamente (Bahl, 1998).

Excepciones:
Como se observa en el anexo (Impuestos sobre la tierra en prctica: Estudios
de caso seleccionados), en cada uno de los 25 pases que cubre el presente estudio,
algunas propiedades quedan exentas de la base impositiva a la propiedad. Estas
exenciones pueden responder a diferentes factores, tales como la posesin (por
ejemplo, si se trata de una propiedad del gobierno), el uso que se le d a la
propiedad (como propiedades que se utilizan con fines caritativos), o bien las
caractersticas del propietario o del ocupante (como por ejemplo su edad o si
presenta alguna discapacidad). En algunos pases el gobierno central o
estatal es el que otorga las exenciones; en otros pases, las exenciones se conceden
a nivel local; en otros ms, ambos niveles de gobierno pueden otorgar exenciones.
A pesar de que existe una gran diversidad en la aplicacin de las exenciones,
algunas propiedades quedan exentas en la mayor parte de las jurisdicciones. Por
ejemplo, los inmuebles propiedad del gobierno y ocupados por el mismo
generalmente quedan exentos de pagar impuestos prediales. Otros tipos de
propiedad que a menudo se exentan incluyen institutos y universidades, iglesias y

56

cementerios, hospitales pblicos, instituciones de beneficencia, carreteras pblicas,

parques, escuelas, bibliotecas, embajadas extranjeras, as como inmuebles
propiedad de organizaciones internacionales.
En algunos pases, las tierras agrcolas y el domicilio principal tambin quedan
exentos de impuestos.
En algunas instancias, los gobiernos hacen un pago (payment in lieu) en vez
de cubrir los impuestos sobre sus propiedades; estos pagos por lo general se
negocian entre gobiernos y con frecuencia no alcanzan el monto de los impuestos
sobre la propiedad que ocupan.
En Canad, por ejemplo, el gobierno federal, y no la autoridad tributaria, es
quien determina los valores y las tasas que se aplicarn en el clculo del pago
compensatorio.
Las crticas que se han externado en contra de las exenciones cuentan con una serie
de fundamentos.
Primero, deberan cobrarse impuestos a los trabajadores de edificios o
instituciones gubernamentales que emplean los servicios municipales al igual que los
trabajadores de otros lugares (Bahl and Linn, 1992).
Segundo,

el tratamiento diferencial significa

que

los

propietarios

administradores de inmuebles con pagos compensatorios o gravados tienen que

enfrentar mayores costos que sus contrapartes de inmuebles exentos. Este
diferencial tendr implicaciones para la competencia econmica entre las empresas y
el gobierno (Kitchen and Vaillancourt, 1990).
Tercero, el tratamiento de impuestos diferenciales afecta decisiones respecto a la
ubicacin, las opciones sobre qu actividad emprender y otro tipo de decisiones
econmicas.

57

Cuarto, las exenciones reducen la base impositiva y por ende incrementan los
impuestos sobre el resto de los contribuyentes, o bien, reducen el nivel de los
servicios locales que pueden ofrecerse.
Quinto, la proporcin de propiedades exentas de impuestos vara por
municipalidad,

creando

as

cargas

tributarias

desproporcionadas

entre

las

comunidades. Este resultado es especialmente conflictivo cuando los gobiernos de

mayor nivel determinan las exenciones del pago de impuestos locales.
Podra presentarse el caso para favorecer a los titulares de ciertas
propiedades inmuebles (tales como iglesias y organizaciones de beneficencia) con el
fin de estimular su presencia dentro de la comunidad local. Se ha discutido que si
puede obtenerse un caso as para que reciba trato preferencial, entonces estas
organizaciones deberan recibir una recompensa directa con una concesin y no
sobre la base de los inmuebles que ocupan (Kitchen, 1992). En principio, los
representantes electos llevan a cabo revisiones regulares sobre dichas concesiones,
a diferencia de las exenciones al impuesto predial.
En cualquier caso, cuando se otorgan exenciones al pago de impuesto a la
propiedad por cualquier motivo, todas las propiedades exentas deberan valuarse de
la misma forma en que se valan otras propiedades para conocer el valor de la
exencin. Adems los pagos compensatorios a cambio de impuestos deberan
basarse en el valor catastral y reflejar el monto de los impuestos que podra haberse
recaudado. Una vez que se lleven a cabo las acciones mencionadas, inexistentes en
la prctica, el costo total de la tierra aplicado a un propsito en particular entonces se
tomar en cuenta en las decisiones para destinar recursos.

II.3.2. Cmo se Gravan los Impuestos?

Una vez que se ha determinado la base impositiva, el siguiente paso es
determinar el valor al que se aplicar la tasa de impuestos. En general, se emplean

58

dos distintas metodologas de avalo para determinar el gravamen a la propiedad

inmobiliaria: el avalo en base a la superficie del terreno y el avalo en base al valor
del inmueble, este ltimo dividido en enfoques sobre el valor de arrendamiento y del
capital (Youngman and Malme, 1994; McCluskey, 1999). Adems, algunos pases
emplean un sistema de autoavalo.

Avalo en Base a la Superficie:

En un sistema de avalo en base a la superficie del terreno, se grava un
impuesto por metro cuadrado de la superficie, por metro cuadrado de construccin (o
en ocasiones espacio utilizable), o alguna combinacin de ambos. Cuando se
aplican las medidas de la superficie tanto para terrenos como para construcciones, el
avalo de la propiedad es la suma de una tasa de avalo por metro cuadrado
multiplicada por las dimensiones de la construccin. Las tasas de avalo pueden ser
iguales para el terreno que para la construccin, pero tambin pueden ser diferentes.
Por ejemplo, podra aplicarse un valor unitario menor por metro cuadrado a las
construcciones y as fomentar el desarrollo. Un avalo estricto por unidad da como
resultado una obligacin fiscal que se relaciona directamente con la dimensin del
terreno y la construccin. Con el avalo al valor unitario, se ajusta la tasa de avalo
por metro cuadrado de manera que refleje la ubicacin, la calidad de la estructura, u
otros factores. El valor de mercado ejerce una influencia indirecta en la base de
avalo mediante la aplicacin de factores de ajuste. Por ejemplo, la tasa de avalo
por metro cuadrado podra ajustarse de manera que refleje la ubicacin de la
propiedad dentro de una zona particular de una ciudad. Aunque no se toma en
cuenta la ubicacin especfica de la propiedad dentro de la zona, las propiedades de
diferentes zonas tendrn un valor distinto.
Los factores de ajuste se derivan de valores promedio para grupos de
propiedades dentro de cada zona y no reflejan las caractersticas de cada propiedad
individual; sin embargo, cuando la definicin de los grupos es lo suficientemente
restringida, el valor unitario comienza a aproximarse al valor de mercado. Por

59

ejemplo, la definicin de una zona puede abarcar desde una ciudad completa, una
zona especfica o incluso un conjunto de propiedades inmuebles ubicado de un lado
de alguna calle.
Los avalos en base a la superficie del terreno se usan comnmente en
Europa Central y del Este en donde a causa de una falta de mercados inmobiliarios
desarrollados es difcil determinar el valor comercial. Este tipo de avalo tambin se
aplica en Alemania (en la antigua RDA), China, Chile, Kenia y Tnez.
En Tnez, por ejemplo, el impuesto sobre el alquiler de inmuebles (taxe sur
les immeubles btis) exige a los municipios aplicar valores nacionales para los
metros cuadrados cubiertos, superficie sobre la que se construy, para establecer
el padrn de impuestos sobre el alquiler de inmuebles. El valor que se fija mediante
decreto presidencial vara de acuerdo con la zona y el tamao de la vivienda. Los
municipios aplican cuatro tasas de impuestos en base a la superficie, donde sta se
clasifica de acuerdo con la disponibilidad de seis servicios: recoleccin de basura,
alumbrado pblico, calles pavimentadas, banquetas pavimentadas, alcantarillado
sanitario y alcantarillado pluvial. La tasa de impuestos se fija al 8% si se cuenta con
uno o dos servicios; 10% si existen entre tres y cuatro servicios; 12% si existen entre
cinco y seis servicios; y 14% si cuenta con otros servicios o servicios de mejor
calidad. Otro ejemplo generalizado de avalo por el valor unitario es el avalo a la
tierra agrcola.
En muchos pases, la propiedad agrcola se vala por metro cuadrado y el
valor unitario vara de acuerdo con la ubicacin (regin, accesibilidad a los
mercados), fertilidad (riego, condiciones climatolgicas, condiciones del suelo,
carcter accidentado), y en ocasiones segn los cultivos que se tengan. Algunas
veces, se establecen dichas valuaciones en base a detallados estudios catastrales y
otras veces en base a los datos de venta de propiedades semejantes. En la prctica,
con frecuencia, la valuacin de la tierra agrcola, al igual que otras bases impositivas

60

presuntivas, parece establecerse del lado ms bajo, en parte para evitar un exceso
de protestas y apelaciones.

Avalo del Valor Comercial:

El avalo del valor comercial (o valor patrimonial) calcula el valor que el
mercado establece sobre propiedades individuales. El valor de mercado se define
como el precio que se acordara entre un vendedor y un comprador voluntarios en
una operacin entre iguales.
Para estimar el valor comercial de una propiedad se utilizan los siguientes
mtodos:
El enfoque comparable de ventas considera la venta vlida de propiedades que
sean similares al inmueble que se avala. Se utiliza cuando el mercado es activo y
se venden propiedades similares.
El enfoque de costo depreciado avala la propiedad estimando el valor del
suelo como si estuviera desocupado y adiciona el costo de sustituir las
construcciones y otras mejoras a dicha valuacin. El enfoque de costo se utiliza
cuando la propiedad es relativamente nueva, no existen ventas similares y las
mejoras son relativamente nicas. Este tipo de enfoque se utiliza normalmente para
valuar propiedades industriales.
Bajo el enfoque de renta, el valuador estima el ingreso bruto por alquiler que pudiera
producir la propiedad y deduce los gastos de operacin. El ingreso neto por
operacin anual que se obtiene se convierte en un valor patrimonial aplicando una
tasa de capitalizacin. Este enfoque se utiliza principalmente para propiedades con
ingresos reales por alquiler.
Todos los pases de la OCDE que se incluyen en el estudio, as como algunos
otros incluyendo Indonesia, Filipinas, Sudfrica, Latvia, Argentina y Mxico, utilizan el
avalo del valor de mercado; el Reino Unido, por otro lado, emplea una variacin del

61

enfoque del valor comercial. De acuerdo con el impuesto a la propiedad britnico, se

calcula el valor de cada inmueble habitacional y se coloca en una lista de avalo en
una de ocho bandas de valuacin. El valor asignado a cada propiedad slo indica la
banda de valuacin y no el valor real de la propiedad. Cualquier cambio en el valor
por una modificacin en los precios a las residencias no afecta por lo general la
banda. Las propiedades individuales pueden reubicarse en otra banda nicamente
en dos casos: si el rea local sufre algn cambio negativo, todas las viviendas del
rea podran reubicarse en una banda ms baja. Si se expande una vivienda, se le
reubicar en otra banda despus de que se haya vendido; si una vivienda pierde
valor porque se demoli alguna parte de la misma, podra reubicarse en otra banda
inmediatamente.

Avalo del Valor de Arrendamiento:

Bajo el enfoque de valor de arrendamiento (o valor anual), se evala la
propiedad de acuerdo con el valor de renta estimado (no real) o renta neta. Un
razonamiento para utilizar el valor de renta es que los impuestos se pagan de los
ingresos (flujo) y no del patrimonio (valores) y por ello es apropiado gravar el valor
neto del arrendamiento de la propiedad real;
sin embargo, en teora, no debera existir diferencia alguna entre un impuesto sobre
el valor comercial y un impuesto sobre el valor de arrendamiento.
Cuando se obtiene el mayor provecho de una propiedad y se espera que
mantenga ese comportamiento, el valor de arrendamiento conservar una relacin
predecible con el valor de mercado, la corriente neta descontada de los pagos netos
por arrendamiento ser aproximadamente equivalente al valor comercial.
Adems, como el impuesto a la propiedad britnico aplica un estimado del
valor comercial en un punto determinado de tiempo (1 de abril de 1991) y
posteriormente congela los avalos para el futuro previsible, tendr las mismas

62

implicaciones que cualquier otro sistema de avalos obsoleto: aumentar la

inequidad con el tiempo.
No obstante, no siempre se mantiene esta relacin. En primer lugar, las rentas
brutas se emplean ms que las rentas netas econmicamente relevantes que
incorporan un monto que no genera impuestos para cubrir gastos de mantenimiento,
costos de seguro y otros gastos. En segundo lugar, la mayora de los pases tienden
a calcular el valor de arrendamiento en base al uso normal. Por ende, puede existir
una importante diferencia entre el valor de mercado y el valor de arrendamiento. Una
propiedad subutilizada, es decir, que se utiliza normalmente con fines menos
productivos que otros usos que podran drsele, obtendra una valuacin mucho ms
baja con el enfoque del valor de arrendamiento que con el enfoque del valor
comercial. Considerando el uso del suelo, un impuesto que se basa en el valor sobre
el mayor provecho es ms eficiente que un impuesto que se basa en el uso comn
porque estimula el uso al mximo potencial incrementando el costo de conservar una
propiedad sin utilizar o subutilizada (con respecto al suelo desarrollado).
Existen algunos problemas con el uso del avalo del valor de arrendamiento.
Primero, es difcil estimar el valor de arrendamiento cuando existe un control de
rentas. Las rentas controladas o subsidiadas no pueden utilizarse directamente para
valuar rentas de mercado a menos que la mayora de las propiedades tuvieran rentas
controladas. ste ha sido un problema significativo en la India, como se menciona en
ese estudio de caso.
Segundo, como a una propiedad vacante no se le puede aplicar un impuesto
que se basa en el valor de arrendamiento en uso corriente (ya que no hay tal!), se
crea un incentivo que favorece el uso poco redituable sobre el uso que genera
mayores ganancias y para retener juntas las propiedades en renta del mercado. Si
no se gravan las propiedades vacantes, el impuesto sobre las propiedades ocupadas
debe ser ms elevado para generar la misma cantidad de ingresos, lo que desalienta

63

an ms la inversin. En lo que se refiere a la administracin del impuesto, existen

algunas dificultades adicionales al utilizar el valor de arrendamiento (Netzer, 1966).
Primero, el valor de arrendamiento es difcil de estimar porque no existe
suficiente informacin sobre la renta anual de propiedades comparables para
inmuebles comerciales e industriales nicos como por ejemplo las fbricas
siderrgicas. Segundo, es difcil estimar las rentas netas porque la distribucin de los
gastos entre los propietarios y los inquilinos difiere para propiedades distintas.
Tercero, es probable que los valuadores no tengan acceso a la informacin sobre el
ingreso del arrendamiento porque ste no siempre es del dominio pblico de la
misma forma que los precios de venta.
A pesar de estos problemas, se emplea el avalo del valor de arrendamiento
en varios pases entre los cuales se encuentran Australia, el Reino Unido (para
inmuebles no residenciales), China, la India, Tailandia, Guinea y Tnez. En la India,
donde existen controles a la renta sobre propiedades viejas, la valuacin catastral no
siempre se relaciona con el valor comercial porque est ligado a la renta controlada.
Todos los estados han intentado abordar los problemas del impuesto a la propiedad
asociados con los controles a la renta. En algunos estados, se define la renta
razonable como la renta real recibida o la renta por cobrar. Otros estados han
definido la renta razonable con respecto a ciertas variables clave que contribuyen a
la valuacin, tales como la ubicacin del inmueble, la construccin, la superficie, la
antigedad y la naturaleza del uso que se le da. Como se observa en el estudio de
caso sobre la India, en respuesta a dichos problemas, por lo menos dos estados se
estn cambiando al sistema de valor de mercado y uno al sistema que se basa en la
superficie.

Avalo en Base a la Superficie vs. En Base al Mercado:

En los casos en que es posible aplicar el avalo comercial, generalmente se
considera como una mejor base impositiva. En primer lugar, los beneficios de los

64

servicios se reflejan ms estrechamente en el valor del inmueble que en el tamao

de la propiedad.
Por ejemplo, las propiedades que se ubican cerca de sistemas de transporte o
parques gozan de una valuacin ms elevada. Los beneficios que otorgan estos
servicios no se reflejan en el tamao de la propiedad sino en su valuacin. Incluso
los servicios donde los beneficios podran relacionarse ms estrechamente con el
tamao de la propiedad (tales como banquetas y alumbrado pblico, por ejemplo) se
relacionan ms con el metraje de la fachada que con la superficie del terreno o las
medidas de la construccin.
Segundo, el valor de mercado tiene la ventaja de captar los servicios de la
zona, mismo que se crearon con gastos y polticas gubernamentales. Es poco
probable que los avalos que se basan en la superficie del terreno (en especial el
avalo unitario) capten estos servicios ya que no consideran las diferencias en la
calidad de las construcciones ni su ubicacin. Considrese, por ejemplo, los
impuestos que pagan dos propiedades de las mismas dimensiones y con la misma
antigedad pero que tienen distintas ubicaciones. De manera especfica, una se
encuentra cerca de un parque mientras que la otra se localiza junto a una fbrica. En
base al sistema de avalo que se basa en la superficie del terreno, a ambas
propiedades se les gravara el mismo impuesto; no as en el caso del sistema de
avalo en base al valor de la propiedad, con el cual la propiedad inmueble ubicada
cerca del parque pagara mayores impuestos prediales. En este ejemplo, los avalos
en base a la superficie no resultaran igualitarios.
Tercero, los resultados del avalo en base a la superficie producen una carga
relativamente mayor sobre los contribuyentes de bajos ingresos que sobre los de
mayores ingresos al compararse con el avalo en base al valor de la propiedad. La
explicacin es que el ingreso familiar promedio en zonas de alto valor es ms
elevado que en zonas de bajo valor.

65

Un impuesto sobre la superficie grava todas las propiedades inmuebles que

tengan las mismas dimensiones, ya sea que pertenezcan a zonas de bajos o altos
ingresos.
De manera similar, las viviendas con mayor antigedad, deterioradas y cuyo
terreno cuenta con una gran superficie, tendrn que pagar impuestos relativamente
elevados.
Adicionalmente, si una zona relativamente pobre se vuelve rica, no habra un
cambio relativo de impuestos. Un sistema tributario que no contempla los cambios en
las valuaciones relativas con el paso del tiempo provocar inequidades. Si se elige
una valuacin por metro cuadrado para toda la vivienda unifamiliar, por ejemplo, y la
valuacin relativa de la propiedad cambia con el tiempo a medida que algunas zonas
van adquiriendo mayor demanda, entonces en algunos aos si no ha cambiado el
valor por metro cuadrado, habr inequidades en el sistema de avalo.
Una ventaja que se atribuye con frecuencia al avalo del valor unitario es que los
impuestos a la propiedad sobre esta base tienden a ser menos voltiles que con un
sistema de avalo del valor comercial porque no cambian cuando cambia el valor de
la propiedad.
Como se acaba de mencionar, esta ventaja es susceptible de considerarse
una desventaja, exacerbando as las inequidades. Asimismo, se ha sealado que el
avalo del valor unitario es ms sencillo de comprender y ms barato de administrar
que el avalo en base al valor del inmueble, lo cual resulta particularmente cierto
cuando no est bien desarrollado el mercado inmobiliario, como en muchos pases
en desarrollo y en transicin. No obstante, aunque el valor unitario podra ser ms
sencillo de administrar para viviendas unifamiliares, es difcil aplicarlo en la renta de
vivienda mltiple, condominio residencial, inmuebles comerciales e industriales.

66

Un problema radica en qu incluir para fines fiscales. Por ejemplo, cabe la

pregunta si los espacios como los atrios, cubos de servicio y espacios para
elevadores deberan gravarse aun cuando no tengan un espacio que genere rditos
Queda el asunto si deberan incluirse elementos estructurales (tales como
vigas decorativas) que sobresalgan del ventanaje, como en el caso de algunas torres
de oficinas.
Otro problema es la forma en que se distribuyen las instalaciones
compartidas, como las entradas comunes, vestbulos, salidas, pasillos, atrios, centros
comerciales entre los propietarios / inquilinos. Por ejemplo, pueden compartirse las
reas comunes en base al tamao de cada unidad en relacin con el conjunto, la
renta que se cobra a cada unidad o alguna otra medida.
Un tercer problema en las economas de mercado ha sido la tendencia que
siguen hacia la proliferacin de multiplicadores, que se aplican a la superficie de la
propiedad en donde se realizaron mejoras para reflejar las diferencias relativas en la
valuacin. En los Pases Bajos, por ejemplo, el sistema se volvi tan complejo que se
descart (Youngman and Malme, 1994).
En cualquier caso, a medida que se limite la definicin de las zonas con el
tiempo, el avalo del valor unitario puede evolucionar con facilidad hacia algo similar
a un sistema de valor de mercado. Por ejemplo, bien podra ser que este proceso o
algo similar al mismo se diera en varios pases en transicin que actualmente aplican
el avalo en base a la superficie como un resultado natural de la informacin acerca
de la construccin y las medidas del terreno inscritas en los registros de los viejos
sistemas centrales de planeacin.

67

Autoavalo:
En el caso del autoavalo, los dueos del inmueble deben fijar un valor
catastral a su propiedad. En Hungra, por ejemplo, el sistema tributario local actual se
basa en el principio de la auto identificacin. Los contribuyentes estn obligados a
registrar e informar sobre sus obligaciones fiscales a la administracin tributaria local.
Para la verificacin de los impuestos sobre las construcciones y los impuestos a
propiedades desocupadas en Hungra, slo se requiere comprobar las medidas de la
propiedad y no su valor comercial. En la prctica, la responsabilidad de auto
registrarse no resulta especialmente efectiva porque no todos los propietarios
cumplen con sus obligaciones.
Por consiguiente, generalmente se desconoce el nmero de contribuyentes
potenciales o bienes gravables. La determinacin de las obligaciones fiscales
tambin requiere la verificacin del autoavalo presentado por el contribuyente. La
falta de personal para que realice inspecciones de campo de cada propiedad en
Hungra significa que la verificacin resulta inadecuada.
En Tnez, el impuesto sobre el valor de arrendamiento que se aplica a la
vivienda se basa en el nmero de metros cuadrados. Los contribuyentes deben
presentar una forma de autodeclaracin. Algunos municipios cotejan los metros
cuadrados que se declaran con informacin existente, por ejemplo, del registro de
impuestos sobre el valor de arrendamiento que exista antes de 1997, aunque la
mayora de los municipios no lo hace.
En Tailandia, la autodeclaracin de los propietarios de inmuebles se hace ante
valuadores locales quienes estiman la valuacin declarada y la identificacin en
trminos de qu tanto concuerda con sus datos. En Filipinas, los dueos de
inmuebles tambin deben presentar autodeclaraciones cada tres aos. El valuador
local prepara entonces la lista de avalo.

68

Cuando el avalo de las propiedades es en base al valor de mercado y existe

el autoavalo, la autoridad tributaria, en algunos pases, tiene el derecho de adquirir
la propiedad al valor calculado.14 Un sistema donde la autoridad tributaria tiene la
capacidad de adquirir la propiedad tendr credibilidad siempre y cuando pueda y de
hecho adquiera la propiedad; sin embargo, este derecho en raras ocasiones se ha
ejercido, en parte por la imposibilidad poltica que representa adquirir viviendas a
gran escala.
Una propuesta reciente junto con lneas similares es que las personas
deberan valuar sus propios inmuebles y hacerlo pblico (Tanzi, 2001). Cualquier
persona interesada en comprar la propiedad a un precio que excediera el precio
declarado, en un margen de hasta el 40%, podra presentar una oferta. Si el
propietario rechazara la oferta, sta aunada a una multa se convertira en el nuevo
avalo. Pese a lo atractivo que resultan para los economistas y la frecuencia con que
se recomendaban anteriormente, estas ideas acerca de realizar un anlisis
ms cercano parece mucho menos atractivo por una serie de justificaciones (Holland
and Vaughan, 1970) y no han demostrado ser aceptables en la prctica en ninguna
parte.
No obstante, el autoavalo es un atractivo procedimiento para los pases de
menores ingresos con una deficiente capacidad de administracin. No requiere
personal para valuacin y aparentemente es fcil de implementar. En algunos casos,
como Bogot (consultar el estudio de caso sobre Colombia), parece haber resultado
relativamente exitosa en algunos casos; sin embargo, para minimizar los problemas
obvios de subestimaciones asociadas a cualquier sistema de autoavalo, el gobierno
debe estar preparado para obtener avalos de peritos de propiedades individuales en
los casos en que se considere que el autoavalo es impreciso. Como sucede
generalmente con los impuestos, a la larga no existe ninguna va sencilla para lograr
que las personas se graven a s mismas sin la presencia de un proceso fiable de
verificacin; adems, los avalos de peritos por consiguiente incrementan
significativamente el costo de recaudar impuestos.

69

El autoavalo puede producir estimaciones imprecisas del valor de la

propiedad con cierta inclinacin hacia la subestimacin; viola el principio de la justicia
en base a la capacidad de pago porque las personas con propiedades similares no
necesariamente pagarn impuestos comparables. Las propiedades que se subvalan
generalmente presentan una menor tasa de subestimacin que las propiedades
sobrevaluadas, lo que vuelve regresivo este enfoque de avalo (los impuestos a las
propiedades subvaluadas son relativamente ms elevados). La subvaluacin tambin
socava el monto de la base impositiva con los efectos perjudiciales comunes sobre
las tasas de impuestos y/o los niveles de servicio.

II.3.3. Cul es la tasa?

La cuota tributaria se determina multiplicando el valor catastral por la tasa de
impuestos.
Dependiendo del tamao de la base impositiva, la tasa de impuestos
determina qu tantos ingresos generar el impuesto a la propiedad. Se plantean tres
cuestiones importantes con respecto a las tasas de impuestos. Quin las fija? Son
diferenciadas? Y en ese caso, A cunto ascienden? Y, por ltimo, Qu tan altas
son?

Quin Determina la Tasa de Impuestos?

En ocasiones, las tasas de impuestos se determinan a nivel local, pero en
otras, el gobierno central es quien las establece. Existen diferencias considerables
entre los pases en lo que respecta al grado en que los gobiernos locales tienen la
libertad para determinar las tasas de impuestos. En algunos casos (Japn, Ukrania,
Chile, Tailandia, Tnez), es bsicamente el gobierno central quien establece las
tasas; en otros casos (Hungra, Colombia, Filipinas) existe cierta discrecin local,
dentro de lmites establecidos a nivel central. En algunas ocasiones (Canad,
Argentina, Kenia) existe completa discrecin local.

70

Cuando las tasas se determinan a nivel local, como en Canad, los gobiernos
locales primero determinan los requerimientos de sus gastos. Despus restan los
ingresos que obtienen de otro tipo de impuestos de que disponen (por ejemplo,
transferencias intergubernamentales, cuotas de usuarios y otros ingresos) de los
requerimientos de sus gastos para determinar el monto que necesitan recaudar de
los ingresos por impuestos a la propiedad. El resultado se divide entre la valuacin
gravable para determinar la tasa del impuesto predial. Aun cuando las tasas se
determinen a nivel local, casi siempre existen lmites que establece el gobierno
central: por ejemplo, en Ontario, Canad, las tasas de impuestos que se fijan sobre
la propiedad no residencial cuentan actualmente con lmites efectivos en la mayora
de las localidades.
Si un gobierno local desea tomar decisiones fiscales eficientes, necesita
sopesar los beneficios de los servicios propuestos con los costos que implica brindar
dichos servicios. Si los gobiernos locales no financian ellos mismos estos servicios,
entonces se pierde la conexin entre gastos e ingresos y la opcin de servicios no se
basar en su costo. El establecer las tasas de impuestos a nivel local exige mayor
responsabilidad en la toma de decisiones de tipo fiscal a nivel local. La determinacin
local de las tasas de impuestos tiene una importancia particular en muchas naciones
en las cuales la base impositiva la determina un nivel de gobierno superior.
No obstante, las tasas de impuestos locales deben mantenerse dentro de
ciertos lmites para evitar distorsiones. Podra ser necesario establecer una tasa de
impuestos mnima para evitar distorsionar la competencia fiscal. Por ejemplo, los
gobiernos locales con ms recursos podran optar por reducir sus tasas de impuestos
para atraer negocios; con mayores bases impositivas, pueden ofrecer servicios
equivalentes con menores tasas que las regiones competidoras con menores
recursos. Los consiguientes cambios de ubicacin podran no resultar distorsionantes
en cuanto a distribucin, pero no siempre son bien aceptados polticamente.
Adems, podra necesitarse una tasa mxima para evitar distorsionar la exportacin

71

de impuestos, mediante la cual los gobiernos locales gravan mayores impuestos

sobre las industrias en el entendido que la carga fiscal fundamental recaer en
contribuyentes no residentes (Boadway and Kitchen, 1999). La exportacin de
impuestos interrumpe la conexin entre contribuyentes y beneficiarios y vuelve
ineficiente la toma de decisiones descentralizada en lo que respecta a gravmenes y
gastos.

Tasas de Impuestos Diferenciadas:

Muchos gobiernos locales gravan impuestos que difieren por clase de
inmuebles.
Pueden gravarse diferentes tipos de tasas para las distintas clases de propiedad
inmobiliaria (habitacional, comercial e industrial, por ejemplo). Este sistema otorga a
los gobiernos locales el poder para administrar la distribucin de la carga tributaria
entre las diferentes clases de inmuebles dentro de su jurisdiccin adems de
determinar el total de la carga fiscal que recae en los contribuyentes.
Por lo general, cuando se aplican estas tasas de impuestos variables, se
valan las propiedades inmuebles a una razn uniforme (100% o cierto porcentaje
menor) del valor comercial. Otra forma que probablemente sea ms comn de
diferenciar entre las clases de propiedad es mediante un sistema de avalo
clasificado, como en Filipinas, por ejemplo. Bajo este sistema, se diferencian las
clasificaciones o tipos de propiedad de acuerdo con coeficientes de valuacin
catastral aunque se aplica una tasa de impuestos uniforme.
En trminos de responsabilidad, las tasas de impuestos variables resultaran
ms visibles y ms fciles de comprender para los contribuyentes que un sistema de
avalo clasificado, el cual podra, por desgracia, ser una razn por lo que se apliquen
con menor frecuencia que los coeficientes de avalo diferenciados. De hecho,
aunque los ndices de avalo difieran sustancialmente entre las distintas clases de

72

inmuebles, la diferenciacin es ms frecuentemente un asunto de prctica que de

derecho y requiere estudio especial para determinarse.
En muchos de los pases estudiados, las tasas de impuestos son
diferenciadas de acuerdo con la clase de propiedad inmueble, o bien, que existe una
diferenciacin en el avalo o una desgravacin a algunas clases de inmuebles. Las
tasas de impuestos variables (u otro tipo de diferenciacin de los impuestos a la
propiedad entre las clases de inmueble) podra justificarse con una serie de
argumentos:
En base a la justicia respecto a los beneficios recibidos, puede argumentarse
que los beneficios de los servicios pblicos locales son diferentes para distintas
clases de inmuebles. En particular, podra tomarse un caso con fundamento en los
beneficios por gravar propiedades inmuebles no residenciales con tasas menores
que las que se aplican a inmuebles residenciales (Kitchen and Slack, 1993); sin
embargo, aparentemente existen pocos ejemplos de dicha diferenciacin.
Considerando la eficiencia como argumento, se ha sealado que los
impuestos a la propiedad deberan ser ms elevados para aquellos componentes de
la base

impositiva menos elsticos en la oferta. Partiendo de que el patrimonio

corporativo tiende a presentar ms movimiento que el patrimonio residencial, los

argumentos sobre eficiencia conducen a la conclusin que la propiedad comercial
debe gravarse con impuestos ms bajos que la propiedad residencial. No obstante,
en realidad, como se discutir en el inciso III.4, por lo general se aplican tasas ms
bajas a las propiedades residenciales.
Las tasas de impuestos variables tambin pueden utilizarse para alterar de
manera deliberada las decisiones con el fin de alcanzar ciertos objetivos sobre el uso
del suelo.

73

En vista de que los impuestos prediales ms elevados que se aplican a las

tasas especiales por zona, que se destinan para los servicios ofrecidos en esa
ubicacin, incluyen un cargo por el beneficio que se brinda. Construcciones tienden a
desacelerar el desarrollo y las tasas ms bajas aumentan el desarrollo, una poltica
municipal enfocada a desarrollar algunas zonas ms que otras necesitaran tasas
diferenciales en diferentes regiones as como para distintas clases de inmuebles.
Una cuestin ms sobre las tasas de impuestos a la propiedad es si el
impuesto se grava a una tasa fija o a una tasa graduada. En muchos pases, como
se seala en los estudios de caso, efectivamente se aplica cierta graduacin que
exenta a los inmuebles de menor valor. Por ejemplo, slo en algunos casos, en
algunas provincias de Argentina, la tasa de impuestos se incrementa con el valor de
la propiedad gravada. En Tailandia, tambin aumenta la tasa de impuestos, aunque
de forma peculiar que da como resultado que las tasas en realidad terminen siendo
regresivas. Un gran nmero de naciones gravan mayores impuestos sobre tierra
ociosa, aunque en ocasiones sin obtener grandes resultados.
Particularmente en las zonas rurales, algunos pases han intentado utilizar
impuestos progresivos sobre la tierra, vigentes, como impuestos sobre la renta
sustitutos intentando en primer lugar agrupar todas las tierras de un solo individuo y
despus gravar un impuesto graduado; sin embargo, estos esquemas han fracasado
en trminos generales, debido a la dificultad administrativa de recopilar la
informacin,

especialmente

cuando

los

inmuebles

pertenecen

distintas

jurisdicciones, y a la irrealidad poltica de intentar lograr la reforma de la tierra

furtivamente de esta forma (Bird, 1974).

Nivel de las Tasas de Impuestos:

Uno de los aspectos ms asombrosos de los impuestos a la tierra y la
propiedad en muchos pases en desarrollo es lo bajas que son las tasas de
impuestos. Incluso en pases como Argentina, donde se imponen tasas progresivas,

74

la tasa mxima (sobre el valor catastral) difcilmente supera el 1%, aunque a menudo
es menor. En Indonesia, por ejemplo, la tasa del impuesto sobre la tierra que se
establece a nivel central es apenas del 0.5%.
Adems, como ya se mencion en el inciso I.1, la tasa efectiva de impuestos a
la propiedad es mucho menor que la tasa nominal o regulativa, debido a los bajos
coeficientes de valuacin y la falta de cumplimiento. En Filipinas, por ejemplo, donde
la tasa nominal es hasta del 2%, se ha estimado la tasa efectiva en tan slo 0.07%
(Guevara et al., 1994).
Otro factor que da como resultado tasas de impuestos efectivas bajas en
muchos pases son los intervalos entre la reevaluacin y la inadecuacin del ajuste
por cambios de valuacin, que se aborda ms adelante.

II.3.4. Algunos Casos Especiales.

Casi en cualquier pas, se favorece la vivienda unifamiliar personal (ocupada
por el propietario), al igual que las propiedades agrcolas, mientras que la propiedad
no residencial est sujeta a impuestos ms elevados. En este inciso se abordarn
estos casos especiales.

Residencias Ocupadas por los Propietarios:

Muchos pases, sino es que la mayora, tienen un trato preferencial por las
viviendas unifamiliares personales con respecto a viviendas multifamiliares de
arrendamiento y propiedades comerciales e industriales. Existen tres formas de
alcanzar un trato preferencial para las viviendas unifamiliares.
1.

El

habitacionales

sistema

catastral

unifamiliares

deliberadamente

comparadas

con

subvala

las

departamentos

propiedades
e

inmuebles

75

comerciales e industriales de valor equiparable. En Estados Unidos, por tomar un

ejemplo, la tasa de impuestos efectiva promedio sobre la propiedad residencial
multifamiliar es, en promedio, aproximadamente 40% ms elevada que la tasa que
se aplica a viviendas unifamiliares.
2. En un gran nmero de jurisdicciones se han legislado menores tasas de
impuestos sobre la vivienda unifamiliar, y en algunos casos, las viviendas de menor
valor simplemente quedan exentas.
3. Con frecuencia, se otorgan medidas de desgravacin especiales a los
propietarios de inmuebles residenciales (e incluso en algunos casos a los inquilinos)
en forma de crditos fiscales, subsidios para los propietarios o aplazamientos para el
pago de impuestos. Generalmente, no existen estas medidas para las propiedades
no habitacionales. Este trato preferencial no necesariamente refleja el uso diferencial
de servicios de acuerdo con los diferentes tipos de inmueble. Las viviendas
unifamiliares personales se han visto favorecidas en gran medida por cuestiones
polticas: existen muchas mayores posibilidades de que en las elecciones locales
voten los dueos de viviendas que los inquilinos.

Propiedad No Residencial:
Las propiedades no residenciales tienen una amplia variedad de usos,
incluyendo usos comerciales (tales como oficinas, bancos, comercios al menudeo,
restaurantes, hoteles), usos industriales (tales como minas, plantas manufactureras,
astilleros), as como usos especiales (como preferencias de paso de ferrocarriles y
tuberas).
En la mayora de los pases, este tipo de propiedades, segn la ley y
especialmente en la prctica, est sujeta a impuestos superiores que la propiedad
residencial, aunque tenga poca justificacin el gravamen ms elevado sobre la
propiedad no residencial. El gravamen diferencialmente ms elevado distorsiona las

76

decisiones sobre el uso del suelo favoreciendo el uso residencial por encima del uso
comercial e industrial. Una tasa similar que se aplicara en ambos casos asegurara
que la eleccin se basara en la forma de obtener el mayor provecho del inmueble
(Maurer and Paugam, 2000). El gravamen especial de un factor de la produccin
(bienes inmuebles) tambin puede distorsionar la eficiencia productiva al inducir una
eleccin diferente de la mezcla de factores al producir bienes y servicios.
Adems, la capacidad de los propietarios de inmuebles no residenciales de
exportar el impuesto predial a los residentes de otras jurisdicciones requerira lmites
en la capacidad que posee el gobierno local de determinar las tasas de impuestos
sobre esta clase de inmuebles. La carga de los impuestos a la propiedad no
residencial recae, hasta cierto punto dependiendo de las condiciones de mercado, en
los consumidores de los productos o servicios que se producen utilizando dicha
propiedad. Por consiguiente, los consumidores en otras jurisdicciones absorbern
parte del impuesto, en la medida que el producto o servicio se exporte fuera de la
jurisdiccin.
La exportacin de impuestos es injusta porque los mismos beneficios de los
gastos locales requieren diferentes precios fiscales en distintas jurisdicciones
dependiendo del grado de exportacin. Distorsiona, adems, los patrones de
desarrollo porque los impuestos a la propiedad que se pagan a nivel local no se
relacionan con los beneficios recibidos localmente. Disminuye la responsabilidad
democrtica porque los que soportan la carga tributaria no son los mismos que
gozan los beneficios.
Un gravamen menor de zonas en particular dentro o entre las municipalidades
con el fin de fomentar el desarrollo comercial e industrial tambin distorsionar las
decisiones sobre el uso del suelo. En trminos de decisiones de ubicacin
intermetropolitana, en la actividad comercial influyen ms las condiciones de
mercado, la disponibilidad y costo de mano de obra capacitada, la presencia de
materiales de produccin necesarios, la cercana a los mercados y la calidad de vida.

77

Si los impuestos a la propiedad representan una proporcin relativamente pequea

de los costos totales de una empresa, es poco probable que una reduccin en los
impuestos sea suficientemente significativa como para que se tomara una decisin
sobre su reubicacin o para fomentar una actividad comercial importante. Por otro
lado, las decisiones de ubicacin intermetropolitana podran verse afectadas por los
diferenciales de los impuestos a la propiedad. Dentro de una zona metropolitana
extensa, las condiciones de mercado y las variables de costo tienden a ser
razonablemente uniformes. Por eso entonces, los impuestos a la propiedad ms
bajos en una comunidad generarn menores costos al margen y mayores utilidades
para los comercios que se ubiquen dentro de esa comunidad en particular. La
competencia fiscal entre los municipios podra producir menores ingresos
municipales sin ningn impacto real en las decisiones de distribucin a nivel local
(Maurer and Paugam, 2000). Una forma de minimizar esta indeseable competencia
fiscal es que el gobierno central determine los lmites mnimos de impuestos.

Propiedad y Tierras Agrcolas:

En la mayora de los 25 pases incluidos en el estudio de caso, las
propiedades agrcolas tienden a recibir un trato preferencial en la mayor parte de los
sistemas de impuestos a la propiedad (con frecuencia el avalo tambin es diferente
y quizs de tal forma que termine otorgndoles un trato preferencial).
Una excepcin interesante es el caso de Filipinas, donde, extraordinariamente,
las propiedades agrcolas se gravan sobre un porcentaje mayor del valor de mercado
que las propiedades residenciales. Las propiedades rurales y especialmente las
agrcolas podran verse favorecidas de distintas formas y se aborda en los estudios
de caso: avalos ms bajos, exenciones para parte o el total de la propiedad
agrcola, tasas de impuestos ms bajas sobre las haciendas o reembolsos de
impuestos agrcolas. En algunos pases, por ejemplo, en los casos africanos que se
incluyen en el presente documento, simplemente no se grava el suelo agrcola.

78

En vez de valuar las haciendas de acuerdo con su valor comercial que refleja
el mayor provecho, stas reciben avalos de acuerdo con el valor de su uso habitual.
Esto significa que para fines fiscales se determina el valor de la hacienda por su
precio de venta si fuera ser el mismo uso que se le diera. Al determinar el valor de la
hacienda no se consideran los usos alternativos ni su valor especulativo.
En Ontario, Canad, por ejemplo, se vala una hacienda de acuerdo con el
uso habitual que tenga. Las leyes de la provincia fijan la tasa de impuestos sobre la
granja en apenas el 25% de la tasa de impuestos residencial que establece el
gobierno local. Aun cuando se ocupe la tierra para cultivo nicamente en espera de
desarrollo (urbanizacin), por ejemplo, se introducirn paulatinamente nuevas
valuaciones por etapas, provocando incrementos cuando se registre la tierra para
subdividirse y cuando se emita un permiso de construccin.
Normalmente, este trato preferencial a la tierra para agricultura est diseado
para evitar su conversin hacia una aplicacin urbana; sin embargo, se ha discutido
que basar el impuesto a la propiedad en su valor por uso habitual no es suficiente
para conservar la tierra de cultivo porque es poco probable que el diferencial fiscal
resultante, dadas las tasas de impuestos a la tierra generalmente bajas, fuera los
suficientemente considerable para compensar los precios mucho ms elevados que
se pagaran si la tierra se convirtiera a uso urbano (Maurer and Paugam, 2000). (Esto
es lo contrario al comentario que se hace ms adelante en el inciso III.6 sobre la
ineficiencia general de los impuestos de castigo sobre tierra ociosa).
Adicionalmente, el tratamiento favorable a la tierra en zonas rurales puede
incluso aumentar la especulacin en la franja urbana y de ah terminar aumentando
los precios del suelo en zonas urbanas.
Evidentemente, se ha escrito extensamente sobre la teora y la prctica del
gravamen sobre tierras agrcolas que no se han ahondado en el presente
documento. Bird (1974), por ejemplo, seala que por lo general han fracasado los

79

intentos refinados por gravar impuestos eficientes y justos sobre tierras agrcolas
por razones administrativas y polticas. Concluye que quizs para la mayora de los
pases en desarrollo, la mejor forma de gravar tierras agrcolas sera aplicar un
impuesto simple y uniforme sobre una base de zona clasificada. Strasma et al (1987)
estudi experiencias posteriores y una vez encontr pocas pruebas de que los
pases hubieran hecho uso efectivo de los impuestos sobre la tierra en zonas rurales.
Ms recientemente, Skinner (1991) y Hoff (1991) observaron con detalle la economa
del gravamen a tierras agrcolas y sugirieron que el impacto de dichos impuestos
dependa en gran medida de los efectos que tena en incertidumbre y en el marco
institucional en el cual se comparten los riesgos de produccin. Todos estos autores
descubrieron que una importante barrera al impuesto efectivo sobre tierras rurales
era el alto costo administrativo de dichos impuestos, un punto que tambin enfatiz
Ott (1999) para los pases en transicin, reforzando, de esta manera, la conclusin
que se cita de Bird (1974). Por supuesto, tambin son muy grandes los obstculos
polticos de muchos pases a la reforma fiscal sobre tierras rurales.

II.3.5. Administracin del Impuesto a la Propiedad.

La administracin fiscal es una poltica fiscal es una observacin comn en
los debates sobre impuestos en los pases en desarrollo y en transicin, y en ninguna
otra zona de gravamen resulta esta frase ms cierta que con relacin al impuesto a
la propiedad, porque no hay rea de gravamen que dependa ms de la
administracin. La eficacia en la administracin de los impuestos sobre la tierra y la
propiedad no slo impacta sus ingresos sino que tambin afecta su equidad y
eficiencia. En muchos pases, una administracin fiscal deficiente constituye un
obstculo para implementar el impuesto a la propiedad. A menudo, las autoridades
locales no cuentan con la capacidad para administrar el impuesto; una gran cantidad
de funciones administrativas se realizan manualmente en vez de computarizarse.
El resultado es que la base de ingresos no incluye todas las propiedades
gravables, las tasas de recaudacin son bajas y prevalece un incumplimiento

80

significativo. Incluso en los pases con una administracin fiscal relativamente

eficiente, suelen presentarse problemas para actualizar las valuaciones de manera
regular.
El proceso de gravar bienes inmuebles comprende los siguientes pasos:
1. La identificacin de las propiedades que se gravan,
2. La elaboracin de un padrn de impuestos (el cual deber contener una
descripcin de la propiedad y el monto del avalo) y la respuesta a las apelaciones
contra los avalos, y
3. La emisin de recibos fiscales, la recaudacin de impuestos y la solucin a los
retrasos.
Se abordar cada uno de estos pasos.

Identificacin de la Propiedad:
El primer paso para gravar un impuesto a la propiedad es identificar la
propiedad y determinar quin es el propietario (o cualquier otra persona responsable
del cumplimiento fiscal). Para realizar un catastro fiscal se necesita la siguiente
informacin bsica para cada propiedad: una descripcin, la definicin de sus lmites,
as como el valor del terreno y las mejoras. La elaboracin de planos catastrales es
un elemento indispensable para la identificacin de la propiedad. Es necesario
establecer un inventario completo de todas las propiedades inmuebles y asignar un
nmero de identificacin nico de la propiedad a cada parcela para poder tener un
seguimiento de todas las parcelas. Los identificadores de propiedad tambin
permiten relacionar los registros de avalos, facturacin y transferencia de
propiedad.
La identificacin de la propiedad requiere que la informacin existente sobre la
misma dentro de la jurisdiccin est actualizada y sea sistemtica. Como se muestra
en muchos de los estudios de caso, actualmente diferentes dependencias conservan

81

la informacin que se necesita; por ejemplo, en Latvia son el Servicio Estatal de

Tierras, el Servicio de Registro de Ttulos y el Servicio Tributario del Estado.
La informacin que necesita recopilarse para cada propiedad incluye, por
ejemplo, un nmero de registro de avalo, el domicilio, el(los) propietario(s), la
superficie en metros cuadrados, la antigedad de la unidad y si presenta algn
remozamiento. La informacin recabada tiene que registrarse de manera congruente
y deber establecerse un proceso para actualizarla anualmente (Slack et al., 1998).
El proceso de la identificacin de la propiedad a menudo representa mayores
dificultades en los pases en desarrollo y en las economas en transicin. Algunos de
los problemas citados en los estudios de caso incluyen:
No se cuenta con informacin actualizada ni completa sobre la base de
ingresos. En Kenia, por ejemplo, el catastro fiscal y los registros de avalos incluyen
nicamente entre el 20% y 70% del total de la tierra gravable; en Guinea, el padrn
de impuestos en 1999 cubri apenas un tercio de la propiedad gravable
La informacin que respalda un catastro fiscal en una base sistemtica a nivel
nacional frecuentemente se ve fragmentada entre los gobiernos centrales y locales.
En Hungra, por ejemplo, los Catastros del Ministerio de Agricultura controlan el
catastro legal aunque no cuentan con informacin sobre las valuaciones a la
propiedad. Las Oficinas de Impuestos a nivel local conservan los registros de las
transacciones; los departamentos fiscales dentro de los gobiernos locales conservan
la informacin sobre las unidades residenciales; los departamentos tcnicos de los
gobiernos locales mantienen informacin sobre permisos de construccin, planos
maestros locales para la clasificacin del uso de suelo e informacin sobre empresas
pblicas. Estas bases de datos no estn integradas.
Es frecuente que no se cuente con un sistema que controle y registre las
transferencias de propiedad. En Filipinas, por ejemplo, la ley exige que el Registro de

82

escrituras, los Notarios Pblicos y las Autoridades de la Construccin presenten

documentos sobre las transferencias de propiedad a los valuadores, pero en la
prctica estos ltimos dependen en trminos generales de los contribuyentes para
obtener esta informacin. Como es frecuente en los pases en desarrollo, es ms
sencillo obtener informacin (poco confiable) de los contribuyentes que obtener datos
(quizs no mucho ms fidedignos) de otras dependencias.
Por lo costoso que resulta para los gobiernos locales conservar un registro
eficiente de datos sobre la identificacin de la propiedad en Tailandia, sencillamente
no se recaudan impuestos sobre todas las propiedades inmuebles dentro de cada
jurisdiccin.
En muchos pases, no se computarizan los registros de la propiedad. En
Kenia, por ejemplo, se guardan los registros manualmente con un mantenimiento ad
hoc.

Avalos y Apelaciones:
Para que los costos del gobierno local se distribuyan equitativamente entre los
contribuyentes, los impuestos a la propiedad deben basarse en avalos que guarden
cierta uniformidad dentro de cada jurisdiccin. En los casos en que la funcin de
valuacin es centralizada resulta ms sencillo alcanzar avalos uniformes. Un
estudio, por ejemplo, revel que al emplear valuadores a nivel de condados y no a
nivel local se obtenan avalos residenciales ms uniformes en las jurisdicciones de
los Estados Unidos. (Strauss and Sullivan, 1998). Otro estudio sugiere que, en la
medida en que existan economas de escala en la funcin de avalo, stas tienen
mayores probabilidades de alcanzarse a nivel del gobierno central (estatal) (Sjoquist
and Walker, 1999). Por ende, una forma de alcanzar economas de escala y
conservar el avalo local podra ser subcontratando la funcin de valuacin (Bell,
1999).

83

En aproximadamente la mitad de los casos, la funcin de valuacin parece

llevarse a cabo bsicamente a nivel local y a nivel central y regional en los dems
casos; sin embargo, en varios casos, el gobierno central establece una metodologa
detallada de valuacin aun cuando la valuacin sea una funcin local.
Los impuestos a la propiedad justos y productivos requieren por una parte un
buen avalo inicial y, por otra, una reevaluacin peridica que refleje los cambios en
el valor. Las valuaciones frecuentes mantienen la legitimidad del impuesto y reducen
el riesgo de que se registren cambios repentinos y drsticos en las cargas fiscales
como consecuencia de importantes aumentos en las valuaciones catastrales. Por
estas razones, el ciclo de valuacin necesita ser bastante corto.
En un sistema basado en la valuacin donde el valor de las propiedades est
en constante cambio, un ciclo ms breve para las reevaluaciones evidentemente
reflejara mejor las condiciones actuales del mercado. La indexacin (por ejemplo, en
base a la tasa de inflacin) como se utiliza en algunos pases, entre ellos Colombia
anteriormente), no es tan eficiente como la reevaluacin porque el valor de las
propiedades cambia a diferente ritmo en diferentes zonas y por diferentes
caractersticas de la propiedad. No se alcanza la equidad cuando los avalos se
incrementan tan slo por un factor comn anualmente.
No obstante, cuando los recursos financieros son insuficientes para llevar a
cabo reevaluaciones regulares, la indexacin podra resultar til. La indexacin (en
un perodo de entre tres y cinco aos), que refleje los cambios a los precios relativos
entre las localidades y los mercados de la propiedad, puede mitigar la inconformidad
de los contribuyentes sobre los importantes cambios de valuacin as como tambin
mejorar la informacin sobre las tendencias de mercado para los administradores del
catastro.
Existen enormes diferencias entre los pases con relacin a la frecuencia de
reevaluacin, que puede ser anual o espordica, aunque generalmente en un rango

84

de entre tres y diez aos. Deber observarse, por supuesto, que los perodos que se
mencionan son aqullos que especifica la ley. En muchos casos, como se seala en
los estudios de caso, la periodicidad de la reevaluacin en el mundo real ha sido
considerablemente ms prolongada.
Al igual que con la identificacin de la propiedad, los problemas que se
enfrentan respecto a la valuacin y reevaluacin son a menudo producto de la falta
de recursos y experiencia. En Hungra, por ejemplo, los valuadores no tienen
conocimiento acerca de las cuestiones tcnicas inherentes a la comparacin de
ventas para estimar el valor comercial de una propiedad. Filipinas carece tanto de
personal tcnicamente calificado como de herramientas de valuacin para llevar a
cabo los avalos, aunque lo mismo podra decirse respecto a muchas otras naciones
en desarrollo y en transicin. Otro problema que enfrentan varios pases para
mantener actualizados los avalos se relaciona con la falta de integracin entre las
diferentes dependencias gubernamentales.
Si, por ejemplo, se vende una propiedad y la informacin se registra en la
oficina notarial o registro catastral, debera enviarse una notificacin al sistema de
catastro fiscal sobre el nuevo valor de venta registrado. Si se emite un permiso para
construccin, o si se subdivide alguna propiedad, nuevamente la oficina de registro
debera enviar una notificacin a la oficina encargada de mantener el padrn de
impuestos a la propiedad. Estos procesos no se llevan a cabo eficientemente, o ni
siquiera se realizan, en un gran nmero de pases.
Cualquier sistema de impuestos a la propiedad tambin requiere un proceso
mediante el cual los contribuyentes tengan la oportunidad de apelar contra su avalo
si lo consideran incorrecto. Por lo general, el proceso de apelaciones incluye una
revisin informal que realiza la oficina de valuacin para corregir errores de hecho y
diferencias en relacin con el valor catastral. Si no se resuelven las diferencias en
esta etapa, se remite a un consejo de revisin de valuacin formado por peritos en
valuacin. En algunos pases, existe una tercera etapa mediante la cual los

85

contribuyentes pueden apelar contra la decisin del consejo de revisin de valuacin

ante un tribunal fiscal especializado. En esta ltima, podra requerirse representacin
legal.
Un comentario que podra hacerse en torno a los sistemas de apelacin es
que, aunque en la prctica sean deseables y necesarios, en ocasiones podran dar
como resultado una mayor desigualdad en los impuestos a la propiedad en la
prctica, porque invariablemente quienes ms recurren a ellos son los contribuyentes
con mejor posicin econmica, los cuales tienen mucho que ganar y pueden pagar
por conseguir el resarcimiento legal. No obstante, en muchos pases, como se
observa en algunos de los estudios de caso, la realidad es que puede existir un
sistema de apelaciones en derecho pero en la prctica parece que casi nunca se
recurre a ste, quizs porque los impuestos gravados son tan bajos que apelar
contra stos no vale la pena para aqullos con mayores posibilidades de usarlo,
porque tal vez estas mismas personas cuentan con otros medios, menos formales
(corrupcin) de obtener desagravio, o tal vez porque el sistema formal puede ser tan
pesado y difcil de emplear que no vale la pena proseguir con ello.

Recaudacin de Impuestos y Retrasos:

La recaudacin de impuestos implica emitir facturas, cobrar impuestos y
asegurar el pago de los mismos. La recaudacin de impuestos constituye por lo
general, pero no siempre, una funcin del gobierno local. Generalmente, si no se
paga el impuesto a la propiedad en un perodo especfico despus de la fecha de
vencimiento, entonces se cobran intereses y una multa por retraso. En casos de
moras a largo plazo, normalmente se adoptan otras medidas de cumplimiento que a
la larga conducen a la venta de la propiedad para cumplir con la obligacin tributaria.
En la mayora de los pases, no se permiten las transferencias de propiedad hasta
que queden cubiertos los impuestos sobre la misma.

86

Los retrasos en el pago de impuestos reducen los ingresos que se generan

del impuesto a la propiedad. Aunque los retrasos en el pago de impuestos como
porcentaje de impuestos que se recaudan son bajos en la mayor parte de los pases
desarrollados (por ejemplo, entre 3% y 4% en Japn y el Reino Unido), pueden
alcanzar porcentajes muy elevados en algunas naciones en desarrollo y en transicin
(por ejemplo, 50% en algunas regiones de Kenia y Filipinas y casi 70% del impuesto
a la tierra en Rusia). Los retrasos en el pago de impuestos tienden a aumentar en los
pases que no cuentan con recursos o experiencia suficientes para administrar el
impuesto a la propiedad y donde no se hace cumplir ste con eficiencia.

II.3.6. Otros Impuestos Gravados sobre la Tierra.

El debate anterior, al igual que los estudios de caso que lo acompaan, se
enfoca principalmente en los impuestos directos que se gravan sobre la tierra y la
propiedad y, en particular, en los impuestos locales a la propiedad. En su mayor
parte, los estudios de caso y este documento se centran en los impuestos sobre la
tierra y la propiedad como tales. Existen, por supuesto, muchos otros impuestos que
recaen en cierto grado en la tierra, tales como los impuestos sobre transferencias,
derechos de timbre, impuestos sobre la plusvala, impuestos al valor agregado,
impuestos sobre herencias.
Si bien rebasa el alcance de este informe entrar en detalles y no se ha
realizado ningn intento por cubrir dichos gravmenes en el mismo, tal vez se hagan
algunas observaciones generales.
Primero, quizs la alternativa ms comn de gravar la tierra es sobre la
transferencia de propiedad. De hecho, las transferencias de propiedad pueden en
ocasiones estar sujetas a diferentes impuestos y cargos, tales como impuestos sobre
transferencias, derechos de timbre, honorarios de notario, cargos por registro,
impuestos al valor agregado y en algunos casos, impuestos sobre herencias y
donaciones. Aunque va ms all de la esfera abordar ya sea el IVA o los impuestos

87

sobre herencias en el presente documento, en vista de su popularidad quizs

merezca enfatizarse, como David Ricardo seal hace doscientos aos, que los
impuestos que se gravan sobre la transferencia de la propiedad constituyen el
mximo impuesto antimercado.
Estos impuestos desalientan el desarrollo y la formalizacin de los mercados
de tierras. Su existencia, con frecuencia a tasas sorprendentemente elevadas, en un
gran nmero de pases podra atribuirse bsicamente a argumentos administrativos
ya que el
acontecimiento gravable, el intercambio registrado de ttulo, es visible, aun cuando
el valor verdadero de la transaccin normalmente no lo es. Sera recomendable que,
cualquier pas interesado en el uso eficiente de la tierra en donde se gravan elevados
impuestos sobre la transferencia de propiedad en cualquier forma, considerara la
reduccin de dichas tasas y la compensacin de cualquier prdida inmediata en sus
ingresos, por ejemplo, reforzando los impuestos bsicos a la propiedad.
Muchos de los dems impuestos no bsicos que se gravan sobre la tierra y
la propiedad representan un intento por utilizar el gravamen sobre la tierra con fines
esencialmente no fiscales: para obtener incrementos no ganados (plusvala en
Colombia), para resarcir los costos de la inversin pblica (gastos de desarrollo en
Canad, avalos especiales y gravmenes sobre mejoras en varios pases), o bien,
para desmotivar la posesin de tierra ociosa (Filipinas y multas en algunas
naciones de Latinoamrica).
Durante aos, se ha prestado mucha atencin a estos objetivos no fiscales de
gravar la tierra, pero en la prctica parece que han perdido importancia en cualquier
pas. Un punto importante que normalmente no se observa con la suficiente claridad
es que existen dos dimensiones para el impacto no fiscal de los impuestos sobre la
tierra y la propiedad.

88

Primero, y de muchas formas el ms importante, existen dichos efectos y por

ende deben considerarse de manera explcita al disear y evaluar los sistemas de
tributacin a la propiedad. Los abogados del gravamen al valor de la tierra, por
ejemplo, sostienen que gravar la tierra nicamente resulta ms benfico para la
inversin y el crecimiento que aplicar impuestos sobre la tierra y las mejoras (Netzer,
1998). La manera irregular en que se aplican con frecuencia los impuestos a la
propiedad en zonas urbanas, con impuestos diferenciales sobre vivienda y comercio,
por ejemplo, e impactos diferentes en zonas ms antiguas y ms modernas, podra
afectar el patrn del crecimiento urbano (Oldman et al., 1967; Slack, 2002). Los
patrones de desarrollo rural tambin podran verse severamente afectados por el
gravamen sobre la tierra (Bird, 1974). Una planeacin fiscal (y catastral) razonable
debe considerar estos efectos y en algunos casos, por consiguiente deber ajustar el
diseo de los impuestos.
Segundo, no obstante, parece irresistible la tentacin por tratar de utilizar los
impuestos sobre la tierra de manera explcita para lograr resultados no fiscales
deseados. Desde Gran Bretaa hasta Colombia, desde Filipinas hasta Tnez, es fcil
encontrar ejemplos de diseos fiscales enfocados principalmente a alcanzar dichos
objetivos, como se ilustra en algunos de los estudios de caso; sin embargo, lo que no
es tan fcil encontrar son pruebas de que este tipo de artilugios fiscales generen
resultados positivos. De hecho, algunos autores han sealado (Bird, 1974) que en
realidad el tiempo y esfuerzo destinados a disear impuestos sobre la tierra con el
objetivo principal de lograr propsitos no fiscales han desmerecido la labor ms
importante de implementar una fuente de ingresos efectiva y eficiente para los
gobiernos locales. La reforma agraria, el control de la especulacin del suelo urbano,
la obtencin de plusvala con fines pblicos podran ser objetivos encomiables, pero
intentar alcanzarlos indirectamente a travs de un ingenioso diseo de instrumentos
fiscales parece haber sido contraproducente.
El impuesto a la plusvala que encontramos en un nmero importante de
pases latinoamericanos, por ejemplo, (Smolka and Furtado, 2001) es sin duda una

89

buena idea en principio. Pero nadie, en ningn lado, ha logrado llegar muy lejos con
este enfoque en la prctica (compruebe el informe en Hood (1977) sobre los intentos
vanos de Gran Bretaa por gravar la plusvala). De manera similar, parecen estar
condenados al fracaso los esfuerzos realizados por ajustar el gravamen a la tierra
rural para lograr la reforma agraria furtivamente, como se ha propuesto con
frecuencia en la India, por ejemplo, donde el asunto es particularmente notable por la
infortunada exclusin constitucional del ingreso agrcola del impuesto sobre la renta
central. Como observaron Hirschman (1967) y Bird (1974) hace tiempo, lo que no
puede hacerse abiertamente por razones polticas tampoco puede lograrse de
manera indirecta, y menos cuando es adverso a los intereses percibidos de la lite
terrateniente.
A la larga, el nico impuesto a la propiedad no bsico que aparentemente
vale la pena explorar en la mayora de los pases es cierta forma de avalo especial
o impuesto sobre remozamiento. Algunos pases como Colombia han tenido, en el
pasado y a veces todava hoy en da, un xito significativo en recuperar parte de los
beneficios a los propietarios de inmuebles adyacentes de ciertas inversiones pblicas
utilizando esos medios. Sin embargo, como han observado varios autores, no es un
procedimiento sencillo ni tampoco gratuito establecer y operar un sistema de esa
naturaleza en las condiciones de un pas en desarrollo (Rhoads and Bird, 1970;
Doebele and Grimes, 1978), y unos cuantos pases ms parecen haber logrado
mucho con este instrumento fiscal. De manera similar, aunque los cargos por
desarrollo, exacciones y otras formas de captacin del valor se han utilizado cada
vez ms en algunos estados de Estados Unidos y algunas provincias de Canad, y
aunque podran aprenderse algunas lecciones tiles de esta experiencia, parece
probable que la funcin de dichos aparatos podra tambin estar muy limitada en las
circunstancias por las que atraviesan la mayora de los pases en desarrollo y en
transicin. (Slack, 2002).

90

II.4. Lecciones de la experiencia con la reforma al sistema fiscal sobre la

propiedad inmobiliaria.
En los ltimos aos, varios pases han implementado, o tratado de
implementar, la reforma al sistema fiscal sobre la propiedad inmobiliaria. La
naturaleza y grado de la reforma evidentemente ha sido distinta en diferentes pases
dependiendo de la necesidad de reforma y el contexto en que sta se llev a cabo.
Por ejemplo, algunos pases han introducido cambios a la base impositiva y a las
tasas de impuestos; otros han concentrado los esfuerzos de reforma en mejorar la
administracin tributaria. Esta seccin brevemente analiza la experiencia reciente
con la reforma fiscal en seis pases: Canad, el Reino Unido, Hungra, Colombia,
Indonesia, y Kenia. Despus de cada encabezado, primero se presentar una breve
resea, seguida de un resumen de la experiencia del pas.

II.4.1. Fundamentos para la Reforma.

Las razones para llevar a cabo la reforma al sistema fiscal sobre la propiedad
inmobiliaria varan entre los seis estudios de caso. En algunos pases, la reforma
fiscal a la propiedad formaba parte de una reforma general de las finanzas y la
estructura del gobierno local; en otros pases, era parte de una reforma al sistema
fiscal global. Incluso en otros pases, la reforma al sistema fiscal sobre la propiedad
inmobiliaria se ha llevado a cabo de manera independiente, sin que forme parte de
otras iniciativas gubernamentales.
Los fundamentos principales que se han indicado para llevar a cabo una
reforma han sido (1) para simplificar el sistema tributario, (2) para recaudar mayores
ingresos de los impuestos a la propiedad, y (3) para disolver inequidades en el
sistema tributario. En casi todos los casos, se prest mayor atencin a la reforma del
sistema de valuacin, ya fuera porque se encontraba gravemente obsoleto o porque
se deseaba cambiar hacia un sistema en base al valor; sin embargo, como han
subrayado Dillinger (1991) y Kelly (2000) no es suficiente reformar las valuaciones,

91

sino que tambin concentrarse en la reforma al sistema de valuacin podra a la

larga minar todo el esfuerzo de reforma.
La reforma al sistema fiscal sobre la propiedad inmobiliaria en Ontario,
Canad, se introdujo en 1998, despus de treinta aos de comisiones e informes
sobre la necesidad de llevar a cabo una reforma. La justificacin principal de la
reforma era que el sistema de valuacin gravemente obsoleto haba producido
desigualdades entre las clases de propiedades y dentro de las mismas y entre las
municipalidades. Durante aos, se haban debatido estos asuntos, pero la situacin
se volvi apremiante cuando las apelaciones exitosas de la base de avalos se
incrementaron espectacularmente a principios de la dcada de los noventa, lo que
dio como resultado una severa erosin a la base impositiva de la propiedad. Al
mismo tiempo, un nuevo gobierno provincial emprendi reformas importantes del
gobierno local como la reestructuracin municipal y de servicios entre los gobiernos
locales y el gobierno de la provincia. La reforma al sistema fiscal sobre la propiedad
inmobiliaria formaba parte de una reforma integral de las finanzas del gobierno local.
En el Reino Unido, hasta 1990, se gravaban tasas a la propiedad en base al
valor de arrendamiento. Se esperaba que el impacto potencial de una reevaluacin
de los valores de 1973 a valores ms actuales produjera cambios significativos (y
polticamente indeseables) entre los contribuyentes inmobiliarios. Para evitar la
anticipada oposicin a una reevaluacin, se sustituy el impuesto a la propiedad
residencial por un impuesto comunitario de capitacin en 1990; sin embargo, este
impuesto fue sumamente impopular. Se tena la sensacin de que era regresivo, que
su costo de recaudacin sera muy elevado y las tasas de recaudacin eran bajas.
La impopularidad del impuesto (junto con la impopularidad del gobierno que lo
introdujo) combinada con bajas tasas de recaudacin condujo a la abolicin del
impuesto comunitario de capitacin en 1992 y se sustituy por un impuesto a la
propiedad residencial (council tax).

92

En Hungra todava no se ha llevado a cabo una reforma bsica, pero se

elabor una propuesta para implementar un impuesto a la propiedad ad valorem
como enmienda a la Ley sobre Impuestos Locales por parte del Ministerio de
Finanzas en 1996. Aunque no se present la propuesta al Parlamento, se prob en
algunas municipalidades que sirvieron de muestra. La razn fundamental para llevar
a cabo la reforma era obtener una fuente de ingresos sostenible para los gobiernos
locales ante las transferencias en decadencia del gobierno central y la reduccin en
los ingresos provenientes de la privatizacin.
En Colombia, despus de una primera reforma en 1983, se llev a cabo otra
reforma importante del rgimen fiscal inmobiliario en 1990. Esta reforma buscaba
principalmente simplificar la administracin de los impuestos sobre la tierra y
recaudar mayores ingresos del impuesto a la propiedad.
La reforma al sistema fiscal sobre la propiedad inmobiliaria en Indonesia
comenz en 1986 y formaba parte integral de una reforma fiscal completa para
simplificar el cdigo tributario, ampliar la base impositiva, reducir las desigualdades y
aumentar la eficiencia y efectividad del sistema fiscal para generar recursos
gubernamentales. Antes de la reforma, el impuesto a la propiedad era un sistema
complejo con siete leyes distintas de impuestos basados en la tierra. Cada impuesto
contaba con una base impositiva ligeramente distinta y las tasas de impuestos
tambin variaban. Diferentes dependencias y diferentes niveles de gobierno
administraban estos impuestos. La recaudacin de impuestos a la propiedad era baja
y los retrasos eran altos. La mayor parte de la informacin fiscal era obsoleta. Las
valuaciones catastrales estaban muy por debajo de los valores del mercado y no
eran congruentes entre los inmuebles.
En Kenia, la reforma al sistema fiscal sobre la propiedad inmobiliaria tambin
formaba parte de una estrategia global para reformar el gobierno local a travs del
Programa de Reforma al Gobierno Local de Kenia en 1998. La reforma inclua la
racionalizacin de la relacin centro-local, promoviendo la administracin financiera

93

local y la movilizacin de ingresos, y mejorando la distribucin del servicio local a

travs de una mayor participacin ciudadana. Uno de los objetivos clave del gobierno
local era establecer una capacidad de movilizacin de ingresos locales sostenible
para generar los ingresos de propia fuente que se necesitaban con el fin (junto con
otras reformas del gobierno local) de mejorar la distribucin del servicio local, apoyar
la gobernanza econmica y reducir la pobreza.

II.4.2. Naturaleza de la Reforma.

En cada uno de los casos, la reforma al sistema fiscal sobre la propiedad
inmobiliaria (o, para incluir a Hungra, la propuesta de reforma) de los seis estudios
de caso, se ha enfocado en gran medida en modificar la base de valuacin.
En algunos casos, se inclin hacia el valor comercial; en otros casos, se impusieron
reformas administrativas para mejorar la valuacin inmobiliaria con vistas a
establecer uniformidad en la misma. En algunos pases, mejorar la recaudacin y
cumplimiento fiscal tambin ha sido parte esencial del paquete de reforma.
La reforma al sistema fiscal sobre la propiedad inmobiliaria en Ontario, Canad
inclua modificaciones tanto a la poltica fiscal como a la valuacin. Se implement
una base de valuacin uniforme en todas las provincias, basada en el valor de
mercado. En lo que se refiere a la poltica fiscal, las municipalidades pueden ahora
gravar distintas tasas de impuestos para las diferentes clases de propiedades
inmobiliarias aunque estn restringidas por lmites provinciales de equidad. Las
municipalidades pueden acercarse a los lmites de equidad pero no pueden
sobrepasarlos. El gobierno provincial tambin legisl algunas estipulaciones que se
introduciran paulatinamente as como aplazamientos en el pago de impuestos para
confrontar los cambios que se presentaran dentro de las clases de propiedades.
Incluso con las reformas iniciales a la poltica fiscal y la introduccin paulatina de
stas, se presentaron importantes cambios en las cargas tributarias. Por
consiguiente, otra legislacin introdujo el establecimiento de lmites a los aumentos
de impuestos sobre inmuebles multifamiliares, comerciales e industriales.

94

En el Reino Unido, se sustituy el impuesto comunitario de capitacin con un

impuesto a la propiedad sobre inmuebles residenciales. Aunque la base para el
primer impuesto a la propiedad (anterior al impuesto comunitario de capitacin) fue el
valor de arrendamiento, la base para el impuesto a la propiedad residencial es el
valor de mercado. A cada inmueble se le asigna una de ocho bandas de valuacin;
no existe valuacin individual.
La idea que respalda el establecimiento de bandas es la determinar los
valores relativos de los inmuebles dentro de una zona particular en un momento
particular y no se considera ningn cambio posterior. La tasa de impuestos difiere
para cada banda: las tasas ms elevadas se aplican a los inmuebles ubicados en las
bandas superiores.
El anteproyecto de ley en Hungra define una variedad de valores unitarios
promedio para once tipos de inmuebles residenciales y comerciales para cuatro tipos
de gobiernos locales. Los gobiernos locales seran los encargados de especificar el
valor unitario para las zonas urbanas dentro del rea de una municipalidad. Existen
diecisiete factores predeterminados con un multiplicador dado que pueden utilizarse
para modificar los factores que no son promedio (por ejemplo, antigedad, servicios,
materiales de construccin, etc.). El anteproyecto define tambin las tasas de
impuestos mnimas y mximas (0.5% y 1.5%, respectivamente). La propuesta
combina una funcin de valuacin tanto para el gobierno central como para los
gobiernos locales: el gobierno central definira el mtodo de clculo a travs de
valores relativos de los distintos tipos de propiedad dentro de una clase; los
gobiernos locales definiran la base o punto de partida en base a los precios reales
actuales de la propiedad. Cada propiedad tendra un valor nico y se requeriran
reevaluaciones frecuentes.
La reforma al sistema fiscal sobre la propiedad inmobiliaria en Colombia
inclua el amalgamamiento de cuatro impuestos (impuesto a la propiedad, impuestos
sobre parques y bosques, impuesto sobre el nivel socioeconmico y sobre tasa en la

95

formacin del catastro) en un impuesto unificado a la propiedad. Se permita a las

municipalidades, si as lo deseaban, introducir el autoavalo como base impositiva.
Se incrementaron las tasas de impuesto al 1.6% de la base para predios con fines
distintos a la simple posesin de la propiedad y 3.3% para los predios que no se
utilizaran para el desarrollo de alguna actividad econmica.
La reforma al sistema fiscal sobre la propiedad inmobiliaria en Indonesia
comenz con la promulgacin de la Ley de Impuestos sobre Tierras y
Construcciones. Esta ley sustitua siete impuestos diferentes relacionados con la
propiedad con un solo impuesto fijo de 0.5% sobre el valor de mercado del suelo y
mejoras. Eliminaba una concesin previa a la propiedad residencial y tasas
progresivas para el suelo agrcola; introduca tambin coeficientes de avalo
variables, que oscilaban entre el 20% y el 100%. La nueva ley ampliaba la base
impositiva

restringiendo

las

exenciones;

tambin

cambiaba

del

valor

de

arrendamiento al valor patrimonial. Introduca una deduccin al avalo sobre la

construccin de cualquier predio, de hecho exentando la mayor parte de la vivienda
rural y estructuras urbanas de menor valor y
convirtiendo el impuesto a la propiedad bsicamente en un impuesto sobre la tierra
en reas rurales y urbanas de menor valor.
Del lado administrativo, se introducan estrictas fechas lmite y multas para
garantizar que se registrara y se pagara el impuesto a la propiedad de manera
oportuna y exacta. Se le asignaba al sector bancario la responsabilidad de recibir los
pagos de impuestos y dar cuenta de los componentes del sistema de recaudacin.
La ley estipulaba una nueva divisin de los impuestos a la propiedad entre los
distintos niveles de gobierno. Algunas enmiendas posteriores realizadas en 1994
ampliaron la deduccin del avalo catastral al valor del suelo y la construccin y el
coeficiente de avalo se modific a 20% 40% dependiendo del valor del inmueble.
En Kenia, la reforma al sistema fiscal sobre la propiedad inmobiliaria se centr
en la administracin tributaria, especialmente en la recaudacin y cumplimiento. La

96

reforma fue diseada para mejorar la administracin bsica del sistema fiscal sobre
la propiedad inmobiliaria. El sistema de administracin fiscal sobre la propiedad
inmobiliaria formaba parte de un nuevo Sistema de Administracin Financiera
Integrado que se introdujo para los gobiernos locales. La reforma se prob en cuatro
autoridades locales. Se realizaron dos proyectos piloto para demostrar una
metodologa de campo sencilla y con buena relacin costo-beneficio para la
recopilacin de informacin sobre el inmueble necesaria para ampliar la base
impositiva, asegurar una cobertura ms completa y desarrollar un modelo de
valuacin de tasacin masiva asistida por computadora (CAMA, por sus siglas en
ingls).

II.4.3. Condiciones Previas a la Reforma.

Estos estudios de caso demuestran que, con el fin de lograr una exitosa
implementacin de la reforma, debern establecerse algunos elementos bsicos. Las
condiciones previas a la reforma dependen, en cierto grado, del tipo de reforma que
se introduce. Si la reforma se enfoca en la base de avalo, por ejemplo, una
condicin previa para que la introduccin de la reforma tenga xito es la
disponibilidad de experiencia tcnica.
Otras condiciones con que se deber contar antes de la reforma al sistema fiscal
sobre la propiedad incluyen la existencia de un catastro, un sistema de registro de la
propiedad, la capacidad del gobierno local y una slida infraestructura administrativa.
Si se espera que la reforma produzca cambios tributarios importantes dentro de las
clases de inmuebles o entre las mismas, casi resulta invariablemente necesario
cierto tipo de mecanismo de introduccin paulatina para amortiguar el impacto. En
sta como en otras reas de la reforma fiscal, se deben tomar en cuenta problemas
de transicin y amortiguar los cambios de la carga tributaria para evitar caer en un
error de funestas consecuencias.
Adicionalmente, al igual que en el caso de otras reformas, se necesita,
evidentemente, voluntad poltica para asegurar la introduccin de la reforma.

97

En el caso de la reforma al sistema fiscal sobre la propiedad inmobiliaria en

Ontario, Canad, la voluntad poltica fue definitivamente un elemento esencial. Los
gobiernos sucesivos durante treinta aos no tuvieron la voluntad poltica para
implantar una reforma frente a una fuerte resistencia de los contribuyentes. Otras
condiciones que se requeran antes de llevar a cabo la reforma incluan la
introduccin de programas de desgravacin fiscal tales como reducciones,
aplazamientos para personas de la tercera edad y el establecimiento de lmites al
aumento de impuestos para algunas clases de propiedades.
La confianza del contribuyente respecto al valor catastral y el proceso utilizado
para determinarlo tambin result fundamental para que se llevara a cabo con xito
la reforma al sistema fiscal sobre la propiedad.
An no se introduce la reforma fiscal en Hungra. De haberse ya establecido, se
beneficiara de un sistema catastral centralizado que disfrutara de las economas de
escala y sera menos vulnerable a la presin poltica local que el sistema actual. Si el
impuesto a la propiedad ser obligatorio (en la actualidad, es optativo para los
gobiernos locales), es probable que se necesitara alguna forma de desgravacin
fiscal. Uno de los impedimentos para fijar un impuesto a la propiedad en base al valor
comercial es la falta de capacidad para administrar el impuesto a nivel local. Parte de
estos problemas se derivan de lagunas en la legislacin y de cierta falta de
experiencia en el gravamen a la propiedad. Las municipalidades no cuentan con la
pericia suficiente para valuar todos los inmuebles en sus distritos.
Adems, la legislacin no es de mucha utilidad en lo que se refiere a trminos
tales como valor de mercado o ventas comparativas. La informacin para
respaldar un catastro fiscal o valuacin masiva en una base nacional congruente se
fragmenta entre dos niveles de gobierno y a menudo no se comparte. Con
frecuencia, no se computariza la informacin y los datos anteriores estn incompletos
y no se obtienen fcilmente.

98

En Indonesia, la principal condicin previa para la exitosa implantacin de la

reforma al sistema fiscal sobre la propiedad inmobiliaria fue la voluntad poltica.
Exista tambin una cultura fiscal sobre la propiedad establecida entre los
contribuyentes y la administracin fiscal que tena que modificarse para hacer posible
la

reforma.

Fue

entonces

necesario

racionalizar

considerablemente

los

procedimientos de la administracin fiscal con el fin de mejorar el servicio al

contribuyente, reducir los costos de cumplimiento y administracin, mejorar la
equidad y, por ltimo ampliar la movilizacin de los ingresos. Se introdujeron algunos
cambios administrativos en una base piloto para permitir al gobierno presentar los
procedimientos de prueba, economizar en una plantilla administrativa adelgazada y
medir

las

reacciones

los

nuevos

procedimientos.

Todos

los

mtodos,

procedimientos y tecnologa se desarrollaron para que se ajustaran a la capacidad

institucional disponible con el fin de facilitar su implantacin. Varias instituciones de
educacin superior capacitan a alrededor de 600 administradores del impuesto a la
propiedad cada ao. No fue necesario un catastro legal exacto para la reforma del
sistema fiscal sobre la propiedad inmobiliaria ya que ste cuenta con su propio
catastro fiscal por separado.
En Kenia, el principal obstculo para llevar a cabo la reforma al sistema fiscal
sobre la propiedad ha sido la falta de voluntad poltica y una administracin
ineficiente; se necesita brindar capacitacin e incentivos a las personas que
participan en el esfuerzo de movilizacin de ingresos. Los contribuyentes necesitan
recibir mejores servicios locales y percibir que se administran los impuestos de
manera justa. Esto ltimo requiere el desarrollo e introduccin de una administracin
fiscal mejorada incluyendo identificacin y administracin de la propiedad, valuacin
y avalo, facturacin y recaudacin, cumplimiento y servicio al contribuyente.

II.4.4. Impacto de la Reforma.

Como es de esperarse, el impacto de las reformas al sistema fiscal sobre la
propiedad inmobiliaria que se esbozaron con anterioridad ha sido diferente en

99

distintos pases, dependiendo tanto del ambiente como del objetivo y etapa en que
se llev a cabo la reforma. En algunos de los estudios de caso, es difcil evaluar el
impacto de la reforma.
En Hungra, por ejemplo, an no se introduce la reforma y Kenia slo tiene
tres aos con algunas polticas y procedimientos nuevos. En los dems estudios de
caso, los esfuerzos por introducir un avalo del valor de mercado ha tenido
resultados mixtos.
En Ontario, Canad, la reforma al sistema fiscal sobre la propiedad inmobiliaria
ha dado como resultado una mayor equidad dentro de la clase de inmuebles
residenciales, aunque no ha habido mayor cambio en la equidad, ya sea entre las
clases de propiedad o dentro de las clases de inmuebles no residenciales. El
establecimiento de lmites a los incrementos fiscales para las clases de inmuebles
residenciales multifamiliares, comerciales e industriales ha prolongado la desigualdad
en el sistema tributario. El sistema fiscal es mucho ms complejo que antes e implica
un control del gobierno provincial mucho mayor en el establecimiento de tasas de
impuestos entre las diferentes clases de propiedad inmobiliaria que en el pasado. El
resultado ha sido reformar el sistema fiscal de manera que brinde estabilidad fiscal,
pero a expensas de la equidad y simplicidad.
La reforma fiscal en el Reino Unido tambin se centr en la estabilidad, con
toda probabilidad, una vez ms, a expensas de la equidad. A pesar de que se
valuaron los inmuebles a su valor de mercado de 1991 y se colocaron en bandas de
valuacin, estos valores no han cambiado posteriormente. Como el impuesto a la
propiedad residencial utiliza un estimado del valor de mercado en un momento
determinado y lo congel para el futuro previsible, las implicaciones que tiene son las
mismas que cualquier sistema de avalo obsoleto: la desigualdad aumenta con el
tiempo. Las revisiones del gobierno al impuesto sobre la propiedad residencial
sugieren que los contribuyentes lo han aceptado ampliamente porque es

100

fcil de entender, predecible y estable. No obstante, el gobierno est considerando

introducir un ciclo de reevaluacin fijo cada seis, ocho o diez aos para mejorar la
equidad del impuesto.
La reforma al sistema fiscal sobre la propiedad en Colombia ha dado como
resultado un aumento en el valor de la base impositiva y mayores ingresos derivados
del impuesto a la propiedad; adems, se ha actualizado el registro catastral. Al
permitir que los contribuyentes utilicen el autoavalo como la base para fijar el
impuesto sobre la renta y el impuesto sobre la plusvala, el valor de la propiedad en
Bogot se acerc al valor de mercado, por lo menos inicialmente, aunque parece que
su efecto est disminuyendo.
La reforma fiscal a la propiedad en Indonesia ha producido mayores ingresos.
La poltica y el marco administrativo han aportado simplicidad, equidad y facilidad a
la administracin. Al mismo tiempo que han aumentado los ingresos, los costos
administrativos y de cumplimiento han disminuido y se ha reducido al mnimo la
resistencia burocrtica y del contribuyente. El siguiente paso es otorgar a los
gobiernos locales cierta discrecin para que fijen tasas y aumente la responsabilidad
y el control sobre el monto de impuestos a la propiedad recaudados.
La mayora de los pases estudiados en este informe aplican impuestos a la
propiedad en base al valor; o bien, estn encaminados al cambio hacia este tipo de
impuestos. Como uno de los problemas con los impuestos en base al valor es la
volatilidad, la reforma de estos impuestos se ha centrado a menudo en mantener la
estabilidad. En Ontario, Canad, por ejemplo, se clasificaron las propiedades en
varias categoras para reducir el impacto de dichas clases que enfrentaran
considerables incrementos y se congelaron los impuestos en aumentos a los
impuestos

de

las

propiedades

residenciales

multifamiliares,

comerciales

industriales. En el Reino Unido, las propiedades residenciales se colocaron en

bandas de valuacin cuando se introdujo el impuesto y stas no cambiaron

101

posteriormente. Aunque no se congelaron los impuestos, s se congelaron los

avalos.
La Propuesta en California (que no se estudia en este informe) sustitua el
avalo realizado al momento de la venta (el valor de mercado slo aumenta al
momento de la venta) por el valor de mercado y permite un incremento fiscal de no
ms del 2% del ajuste inflacionario anual.
En muchas ocasiones, la clasificacin de las propiedades se utiliza para
amortiguar el impacto sobre las clases de propiedad especficas, favoreciendo por lo
general a las propiedades residenciales sobre las no residenciales. Existen varios
problemas con la clasificacin (Youngman, 1999). Por ejemplo, un impuesto a la
propiedad clasificada puede distorsionar las decisiones sobre el uso de la tierra a
favor de las clases de propiedad con menores impuestos. En la medida en que las
propiedades no residenciales estn gravadas con mayores impuestos, existirn
implicaciones para la exportacin de impuestos y la responsabilidad y transparencia
del gobierno local. Invariablemente, existe presin para incrementar el nmero de
clases y aumentar la complejidad del sistema tributario. Aunque la clasificacin
puede reducir la amenaza de que los propietarios de vivienda no puedan pagar sus
impuestos al reducir el impuesto gravado sobre la clase de propiedad residencial,
sta favorece tanto a los contribuyentes de mayores ingresos como a los de menores
ingresos. Un crdito fiscal sobre la propiedad o programa disyuntor que es una
funcin del ingreso del propietario de vivienda (o terrateniente) sera una forma ms
apropiada de ayudar a los contribuyentes de menores ingresos (Bird and Slack,
1978).
La congelacin de los impuestos a la propiedad confronta la volatilidad al
romper el vnculo entre los valores de mercado y los avalos. En el caso canadiense,
por ejemplo, los impuestos a la propiedad para algunas clases de propiedad se
basan en los impuestos gravados el ao anterior. En el caso del Reino Unido, se
congelaron los avalos. El resultado de una congelacin es que los impuestos son

102

menos uniformes y ms arbitrarios, adems de las implicaciones en cuanto a la

eficiencia y equidad.
Adicionalmente, como observa Youngman (1999, p. 1395), es sumamente
difcil retirar una congelacin: una vez que se impone una congelacin, el proceso
de deshielo podra ser muy doloroso de soportar. La autora sugiere otras formas de
confrontar la volatilidad, entre las que se incluyen la reduccin de las tasas de
impuestos cuando aumenta el valor catastral; contar con alternativas de pago tales
como pagos frecuentes a plazos y/o el pago mediante tarjetas de crdito o de dbito,
as como aplazamientos fiscales.

II.5. Impuestos sobre bienes inmuebles en pases latinoamericanos.

II.5.1. El Salvador.
Durante los ltimos 10 aos, el tema de descentralizacin fiscal ha estado en
plena discusin en todos los medios de la Repblica de El Salvador. Las cuestiones
tienen que ver con la distribucin de recursos, responsabilidades, competencias,
poder y con la forma ms efectiva de fomentar el desarrollo local.
Con financiamiento de la USAID/El Salvador, DevTech ayud a la Corporacin de
Municipalidades de la Republica de El Salvador (COMURES) en la preparacin de
diagnsticos y anlisis de opciones para la reforma tributaria municipal.
Historia:
En 1991 se aprob la Ley General Tributaria Municipal con la intencin de
fomentar la capacidad local de generar recursos para los gobiernos municipales.
Debido a varias razones esta reforma no se ha llevado a cabo de una forma efectiva.
En algunos de los documentos accesibles en esta pgina Web se desglosan los
motivos.
En 1994 el Lic. Rogelio Tobar, ex-Director de Impuestos Internos del
Ministerio de Hacienda, present una propuesta de ley del impuesto predial. En 1994
la Secretara de Reconstruccin Nacional present una propuesta de ley de impuesto

103

predial territorial. Ninguna de estas propuestas haba sido ampliamente discutida con
los varios sectores del pas, por ejemplo, con empresarios, gremios, sindicatos o con
alcaldes. Ninguna de estas propuestas ha sido aprobada como ley.
En 1994 los gobiernos de El Salvador y Estados Unidos se comprometieron a
estudiar las posibilidades de preparar una reforma tributaria municipal ms amplia en
vez de un simple impuesto predial. Se prepararon un documento conocido como
"Federalismo Fiscal" lo cual luego se incorpor como un captulo en el libro Bases
Fiscales para el Estado Moderno. En este trabajo se present una reforma integral
que incluye: transferencias a los municipios segn las necesidades y el esfuerzo
fiscal; impuesto predial al valor o territorial; impuesto al "cucucho" y la eliminacin de
algunas tasas que seran sustituidas por el impuesto predial. Esta propuesta ha sido
discutida en varios foros con el gobierno, las ONGs y el sector privado, sin embargo,
el momento no era propicio y no se implement.
En 1997 la Alcalda de San Salvador present una propuesta de modificar sus
tablas de tarifas del impuesto al activo. Este impuesto al activo era el "arbitrio
municipal" y la modificacin fue simplemente de eliminar defectos en las tablas de
tarifas y adaptarlas conforme con la Ley General Tributaria Municipal. Esta propuesta
fue rotundamente rechazada por los gremios del sector empresarial (ASI, COSALCO,
AVANSA y ANEP) que exigieron una reforma ms amplia, profunda, integrada y
coherente. Los tcnicos de los gremios pidieron a COMURES que hiciera nuevos
estudios de las propuestas incluidas en el trabajo de Gallagher y Melhado conocido
como "Federalismo Fiscal".
En 1998, DevTech Systems, a peticin de la Asamblea Legislativa prepar el
documento, Gua para la Evaluacin de Anteproyectos de Leyes Tributarias
Municipales , que establece los criterios para dictaminar anteproyectos de ley que se
han presentado ante la Asamblea Legislativa con el fin de adaptar los impuestos
locales a la Ley General Tributaria Municipal. El documento no solamente incluye
criterios para dictaminar los anteproyectos, sino que presenta una serie de impuestos
municipales alternos que se pueden considerar como opciones al sistema actual.
El consultor salvadoreo, Jos Francisco Lazo, determin que de los 95
anteproyectos de ley que l analiz, aplicando los criterios establecidos en este

104

documento, solo uno de ellos cumple con a dichos criterios. Adems, Lazo revis 73
leyes que ya haban sido aprobadas y publicadas y determin que ninguna de estas
cumple con la Ley General Tributaria Municipal y los criterios del documento. Los
resultados del trabajo de Lazo fueron discutidos en foros con miembros de la
Comisin de Asuntos Municipales de la Asamblea Legislativa y COMURES.
En bsqueda de soluciones de corto plazo se decidi preparar una ley modelo
aplicada en cuatro municipios pilotos. El trabajo analtico se encuentra en el
documento, Metodologa para el Desarrollo de Leyes Tributarias Municipales.
En 1999 DevTech Systems empez a trabajar con COMURES como empresa
consultora en la preparacin de un Plan Estratgico de Reforma Tributaria Municipal
para El Salvador.
El Proceso Participativo:
COMURES y DevTech Systems, junto con el aporte de Research Triangle
Institute (RTI), apoyaron un proceso participativo. Junto con la empresa privada, la
Red de ONGs de Desarrollo Local, el Fondo de Inversin Social para el Desarrollo
Local, la Comisin de Asuntos Municipales de la Asamblea Legislativa y con el
Gobierno Central, se definieron las cuestiones ms acuciantes, se prepararon los
diagnsticos, diseado y diseminado el banco de datos sobre los municipios para
fomentar ms estudios y preparado varios estudios cuantitativos. Despus de esta
etapa se sostuvieran charlas, reuniones, presentaciones y sesiones de intercambio
con sectores antes mencionados.
Vox Populi:
Las opiniones expresadas en las reuniones que se sostuvieron con la
empresa privada y entidades como FUSADES expresadas en los peridicos
salvadoreos, con la Red de Desarrollo Local, con alcaldes en todas partes del pas,
con funcionarios del gobierno y con otros nos conducen a la conclusin tentativa de
que en el pas existe un consenso en dos puntos:
1) Es necesario reformar el sistema de tributos locales y
2) El impuesto predial es el impuesto ms indicado para El Salvador.
Las caractersticas principales que se recomendaron fueron las siguientes:

105

Un Impuesto predial base del valor del predio y todos los inmuebles que abarca;
posibilidad para algunos municipios de tener un sistema basado en el rea en vez del
valor del predio; necesidad de incorporar distintas tasas para predios rurales y
urbanos; necesidad de incluir algunas consideraciones del medio ambiente;
Posibilidad de incorporar distintas tasas para predios residenciales, para el comercio
y para otros usos, aunque eso es problemtico debido a la falta de "zonas" en El
Salvador; posibilidad de incorporar algn tratamiento especial para los ms pobres y
para ancianos y viudas; necesidad de incluir un perodo de transicin que permitira
una reduccin en la aplicacin del impuesto a los activos mientras que se introduce
el impuesto predial.

Principios de Impuesto Local:

La siguiente lista presenta una gua con respecto a los impuestos locales en el
mundo y deben de guiarnos en el diseo de la propuesta de reforma tributaria
municipal.
Impuestos locales deberan ser difciles de evitar. El impuesto predial es idneo
porque su base es el inmueble.
Impuestos locales deberan ser "locales" y las autoridades tendrn autoridad para
cambiar las tasas.

La base tributaria debera ser identificable.

El impuesto ser fcil de identificar como un impuesto local. Es decir, los
contribuyentes sabrn quien impone el impuesto, la cantidad de pagar y el uso de los
recursos generados por el impuesto.
El hecho generador y la metodologa de establecer la base sern bien
conocidos por los contribuyentes.
Cualquier impuesto local generar una cantidad importante para el municipio y con
una estabilidad adecuada. Los ingresos no fluctuarn demasiado.
El impuesto no ser complejo, con muchas tasas, exenciones, tratamientos y
exoneraciones.

106

Todo el mundo recibir un tratamiento equitativo.

La aplicacin del impuesto ser factible por parte de la administracin tributaria.
El impuesto ser fiscalizable.
El impuesto ser fcil de entender para los contribuyentes y otros.

II.5.2. Costa Rica.

Historia:
En Costa Rica desde 1939 existen impuestos a la propiedad de predios.
Desde esa poca se aprob la Ley No. 27, que estableci el denominado impuesto
territorial. Dicho tributo se dise para ser recaudado por el gobierno central y luego
se determin que el Instituto de Fomento y Asesora Municipal (IFAM) trasladara el
92.8% de lo recaudado a cada uno de los municipios, asignndole al Ministerio de
Hacienda el restante 8.2%. Sin embargo el poco inters mostrado por el Gobierno
Central en la administracin del tributo, hizo que su recaudacin fuera decayendo
progresivamente, sobretodo cuando se establecen las comparaciones en trminos
reales, es decir, la recaudacin ni siquiera creca al mismo ritmo que la inflacin, sino
que cada ao se llegaba a recaudar menor cantidad de dinero. Es as como de 1993
a 1994, la recaudacin disminuy en un 25%, lo que aunado a una inflacin superior
al 13%, hace que de cada C100.00 que se recaudaron en 1993, apenas se
recaudaron C75.00, cuando por solo el efecto inflacionario se hubiesen recaudado
C113.00. Esta situacin hace que la cada en la recaudacin

pasiva mnima

esperada fue superior al 33%. Es claro que esa situacin obedece ms que a
ninguna otra explicacin a la falta de inters de cobrar lo mnimo que ao precedente
se haba recaudado.
Ante esa situacin, dirigentes de los principales partidos polticos de Costa
Rica que haban sido presidentes municipales, conformaron una comisin de
Reforma Integral Municipal(CORIM) y que al lograr algunos de ellos una curul en la
Asamblea Legislativa, impulsaron desde 1994 una reforma integral a la Ley del

107

Impuesto Territorial, para, para con ello afirmar que una forma de evitar que esto la
baja constante en la recaudacin- contine perjudicando a las municipalidades del
pas, es trasladando la administracin de este impuesto a los gobiernos locales. La
propuesta original planteaba que el traslado se diera en tres aos plazo, tiempo
considerado suficiente para que el IFAM capacitara a los municipios para administrar
el tributo, el cual se propuso que fuese establecido por cada municipio en un rango
comprendido entre el 0.33% y el 1% del valor del inmueble.
Ese anteproyecto de ley sufri fuertes reformas en su discusin parlamentaria,
pero fue la base de la ley que modific el impuesto territorial en el Impuesto sobre
Bienes Inmuebles existente hoy en
Costa Rica.

La Ley Inicial del Impuesto sobre Bienes Inmuebles:

Con los antecedentes brevemente sealados, en junio de 1995 se public la
Ley de Creacin del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (No.7509), que derog la
citada Ley de Impuesto Territorial. Este nuevo cuerpo normativo, aunque por
precepto constitucional fue consultado a las 81 municipalidades del pas, su
aprobacin se di sin haberse generado un debate nacional con la participacin
activa de los sectores de la sociedad, incluyendo a los propios gobiernos locales.
En esa primera ley, se estableci que efectivamente las municipalidades
administraran el tributo, pero se le indic a cada municipio que deberan velar por
que todo propietario presentara su autodeclaracin, pero no se le di facultades
para determinar si los valores declarados estaban acordes con el valor de los
inmuebles. Esa labor de valorar oficialmente los inmuebles se le di al Ministerio de
Hacienda. La tasa a aplicar durante los primeros cinco aos de vigencia de la ley
(1996 a 2000) sera de 0.6%, pero a partir del 2001 cada municipalidad podra
establecer su tasa entre el 0.3% y el 1.0%.

108

Con la implementacin de la ley, surgieron inmediatamente serias deficiencias

de la ley. La ms evidente es que el tributo se aprob sin ninguna preparacin por
parte de las propias municipalidades, por lo que la administracin del tributo les tom
por sorpresa, causndoles fuertes inconvenientes en la estructura administrativa de
cada uno de los gobiernos locales. El segundo gran problema que se evidenci, es
que los registros de propietarios no eran fiables, pues sumando los metros
cuadrados que se tenan registrados, el rea total del pas se incrementaba en un
porcentaje significativo. Por otro lado no ese establecieron mayores niveles de
exoneracin, lo que hizo que una gran cantidad de propietarios de pequeas
viviendas (en muchos casos unas 100,000 casas facilitadas por el propio gobierno),
manifestaran su oposicin a la nueva carga tributaria. Adems, el mismo hecho de
no tener valores oficiales para comparar las autodeclaraciones, hizo que se generara
una gran subvaloracin de los inmuebles. A pesar de los graves inconvenientes, la
recaudacin para los municipios se increment fuertemente, pues eliminando la
influencia de la inflacin, el incremento en la recaudacin para los municipios, asi
como sus gastos de capital y su inversin directa se incrementaron en un 120%. (En
colones salvadoreos la recaudacin del impuesto territorial en 1995 fue de C88.4
millones, mientras que la recaudacin del ISBI en el 97 fue de C195.4 millones.)
Esa fuerte generacin de nuevos ingresos para los municipios, les hizo variar
sus planes de inversin y de desarrollo, asumiendo en muchos casos fuertes
crditos, cuyo respaldo fue el incremento en la recaudacin propia. (Es importante
sealar que en Costa Rica no ha existido una transferencia relevante preestablecida
ni por norma constitucional ni por ley- por parte del gobierno central.) Sin embargo
la fuerte presin de los pequeos propietarios combinado con la proximidad de unas
nuevas elecciones nacionales (que elegiran tanto a las nuevas autoridades de
gobierno central, como legisladores y representantes municipales) hizo que
exactamente a dos meses del da de las elecciones, se aprobara una modificacin
integral a la ley aprobada tan solo dos aos antes, por los mismos diputados.

109

La Ley Vigente del Impuesto sobre Bienes Inmuebles:

Los argumentos principales que presentaron los diputados que promovieron la
reforma a la ley de 1995, se centraron en la difcil situacin econmica por la que
atraves el pas en 1997. En ese sentido se sostuvo que an el valor de una
vivienda popular, valorada al precio actual alcanza sumas millonarias, por lo que el
pago del impuesto tal y como est concebido en la Ley 7509, significara una
erogacin muy elevada que la mayora de las familias costarricenses no estaran en
capacidad econmica de sufragar.
En aquella propuesta se pretendi rebajar la tasa fuertemente. Los criterios
tcnicos expresados por el IFAM no fueron atendidos en su totalidad por los seores
diputados, pues esta institucin le seal a la Asamblea Legislativa que las reformas
propuestas eran inconvenientes e inoportunas pues las municipalidades ya tenan
programadas las nuevas recaudaciones y que con base en ellas ya haban
comprometido sus gastos, sobretodo en inversin en maquinaria y en mejorar los
sistemas de recaudacin del propio impuesto. Como se seal previamente, la
implementacin de la Ley 7509 le permiti al pas darse cuenta que existan muchos
errores en los registros de valores de propiedades que el Gobierno les haba
proporcionado a los municipios, por lo que los inmuebles tenan valoraciones
irrisorias en relacin con el valor real de esos bienes, lo que haca que la tasa real
que se estaba pagando fuese, en gran cantidad de casos, muy inferior a la tasa de
0.60% establecida en la ley. Dada esa relacin el IFAM manifest que era
conveniente que durante el primer perodo quinquenal (1996-2000) Se continuara
actualizando los valores de los inmuebles para valorar despus de ese perodo la
situacin real, que permitiera tener un mejor panorama relativo a la realidad de la
carga que el tributo estaba significando para los propietarios.
Si se reconoci que la denominada injusticia que se estaba cometiendo contra
propietarios de inmuebles de escasos recurso podra ser remediada se establece

110

una exoneracin sobre una parte del valor de los inmuebles, de tal forma que los
inmuebles que tengan un bajo valor no paguen el impuesto.
Pese a los sealamientos citados, los diputados reformaron integralmente la
ley de 1995 estableciendo entre otras disposiciones, las siguientes:
1. La tasa del impuesto pas a un 0.25% (Una disminucin de casi un 60% en la
tasa).
2. Se estableci que el impuesto lo pagaran las propiedades con un valor superior a
44 salarios base de un oficinista del poder judicial. Adems todas las propiedades
pagaran el impuesto sobre el exceso de ese monto. As si un inmueble vale 100
salarios base, el impuesto del 0.25% se aplica solo sobre el equivalente a 56 salarios
base.1
3. Se cre el rgano de Normalizacin Tcnica (ONT) adscrito al Ministerio de
Hacienda para asesorar a los municipios, dirigido a optimizar la administracin y
garantizar la equidad en el cobro del impuesto, estableciendo valores usuales de los
inmuebles en todas las regiones del pas, de acuerdo a caractersticas constructivas
particulares, para valorar las autodeclaraciones de los contribuyentes. Adems de
actualizar las bases de datos con que funcionan los municipios.
4. Se estableci que los municipios solo pueden destinar a gastos administrativos
relativos al impuesto, hasta un 10% de lo recaudado, el grueso de la recaudacin
debe destinarse a obras de inversin.
Esa reforma hizo que la recaudacin nacional del impuesto disminuyera (en
trminos reales) en un 34% de 1997 a 1999, volviendo a representar la carga que
tena el impuesto territorial en 1995, cuando la recaudacin era realmente baja.

Situacin Actual:

111

Al estarse cumpliendo el primer quinquenio de vigencia de la ley que traslad

la administracin del impuesto a los municipios y el tercer perodo en que se acta
con las nuevas reglas (base exonerada actualizndose cada 6 meses y el valor de
los inmuebles fijos por perodos de cinco aos), los municipios sienten que el
potencial de recaudacin para los siguientes cinco aos ser sumamente fuerte. La
amplia base exonerada ha hecho minimizar la oposicin al pago del impuesto en la
zona urbana, mantenindose la preocupacin sobre los pagos que deban realizar los
pequeos propietarios de fincas cultivadas en la zona rural del pas, sobretodo una
vez que se actualicen los valores catastrales.
Los municipios mas grandes han decidido iniciar el levantamiento de sus
catastros, seguros de que los nuevos recursos sern mas que suficientes para pagar
su implementacin, constituyndose en una inversin absolutamente rentable para
ellos. Los municipios pequeos (rurales) aunque siguen manifestando rezago en la
implementacin del cobro eficiente del impuesto, estn convencidos de que el
impuesto con todas sus limitaciones, es y ser la fuente mas importante de recursos
sanos que les permita a los gobiernos locales desarrollar programas de inversin
para sus municipios.
Por ltimo es importante sealar que la recaudacin actual se centra en los
municipios ms importantes (ms grandes) del pas. Es as que en 1999, el 58% del
dinero recaudado por concepto del impuesto sobre bienes inmuebles, se capt por
parte de las 13 municipalidades ms importantes del Gran rea Metropolitana de
Costa Rica, donde se concentra la actividad econmica (industrial y comercial) del
pas, que representan apenas un 16% del total de gobiernos locales. (Un 62% de la
recaudacin la hicieron el 20% de los municipios).

112

II.5.3. Guatemala.
Historia:
El impuesto a la propiedad de inmuebles existe en Guatemala desde 1921, siendo
una de las contribuciones ms antiguas del pas. Sin embargo durante su existencia
se ha implementado de diversas formas, existiendo en algunas pocas varias
estructuras y caractersticas particulares. Para efectos de este estudio es relevante
sealar la antigedad del tributo, lo que permite que como tal sea conocido por la
poblacin. Para 1987 existan dos modalidades de cobro del impuesto, coexistiendo
uno cuya base era la propiedad y otro que su hecho generador era la renta
presumible del inmueble. En ese ao se emiti la Ley que unific ambas
modalidades de impuestos, denominndose la creacin del Impuesto nico sobre
Inmuebles (IUSI), mediante el Decreto No. 62-87.
En la referida ley original se establecieron (y se mantienen vigentes) tres tasas
acordes con el valor de los inmuebles. Si el valor inscrito del inmueble no superaba
los Q. 2,000.00 ste estaba exento; si el valor est entre Q. 2,000.01 y Q. 20,000.00,
se aplica una tasa del 2 por millar (0.20%) y su recaudacin pasara ntegra al
respectivo municipio; pero si el valor superaba los Q. 20,000.01 la tasa se incrementa
progresivamente (como se expondr adelante), pero la distribucin se estableci que
sera compartida entre el Ministerio de Finanzas y los respectivos municipios, siendo
que la administracin del tributo sera totalmente centralizada, as como el proceso
de transferencia a los municipios, dado el carcter nacional del tributo.
Posteriormente en 1994 se aprob una reforma (Decreto No. 57-94) a dos de los
artculos de la Ley del IUSI, tendiente a fortalecer las finanzas municipales. La
principal caracterstica de dicha modificacin fue establecer que para aquellas
municipalidades que indiquen que poseen la capacidad tcnica y administrativa para
recaudar y administrar el impuesto, el Ministerio de Finanzas Pblicas, les trasladar
expresamente dichas atribucionesPor consiguiente, el monto recaudado les

113

corresponder a las municipalidades respectivas el cien por ciento (100%), que

ingresarn como fondos privativos. (Artculo 2.d) del Decreto Nmero 62-87).
A partir de dicha reforma (1995) se inici el proceso de traslado de la administracin
del impuesto. No obstante, en 1997 se promulg una nueva ley (Decreto 122-97),
que lo modific radicalmente, siguiendo un esquema que se detalla ms adelante y
cuya estructura tarifara (tasas) hizo que tuviese una alta regresividad, razn por la
cual, esa ley fue derogada, mediante la promulgacin del Decreto 15-98, el cual es el
decreto vigente, pero que retoma lo dispuesto en el Decreto (ley) vigente a partir de
1995.
En cuanto a la estructura propuesta en la modificacin derogada de 1997, se
estableci la base imponible de la siguiente forma:
Metraje de Construccin (sin terreno) * TASA 1 + Metraje de Terreno * TASA 2.
Con dicha estructura, se pretenda lograr que el pago de la zona rural fuese solo de
acuerdo al terreno, exonerndole las construcciones.

Caractersticas del Impuesto:

Como se indic supra, el impuesto es de carcter nacional (todo inmueble
debe pagar el impuesto, sin importar el municipio en que se encuentre) y desde 1995
se inici un proceso de traslado a la administracin directa de municipios. Sin
embargo ese traslado no es automtico ni se autoriza con solo la manifestacin
autnoma del gobierno local correspondiente, sino que adems deben someterse a
un proceso de capacitacin por parte del Ministerio de Finanzas Pblicas. Es
importante destacar que la capacitacin que brinda el Gobierno Central se realiza
mediante fondos aportados por el Banco Interamericano de Desarrollo.

114

Para finales del presente ao (2000) se espera que el total de municipios que
inicien el siguiente ao administrando su impuesto sea de 92 (27.8% del total 331- ).
A junio del 2000 (cinco aos despus del decreto), solamente una cuarta parte del
total de municipios haban logrado el manejo directo del tributo y por ende, la
captacin absoluta de la recaudacin, pues de lo recaudado por el Ministerio de
Finanzas, solo un 75% se traslada a los municipios. Adems, como era de esperar,
los municipios ms grandes son los que han decidido capacitarse para administrar el
impuesto, mientras que los ms pequeos no han mostrado inters. (Ver el caso de
San Antonio Polop que se expone adelante).
La base del impuesto es el valor de los bienes inmuebles, tanto los ubicados
en la zona rural como en la urbana, de manera que esa base la constituye el valor
del terreno, el valor de las estructuras, construcciones e instalaciones adheridas
permanentemente y sus mejoras, el valor de los cultivos permanentes, el incremento
o decremento determinado por factores hidrolgicos, topogrficos, geogrficos y
ambientales, la naturaleza urbana, suburbana o rural, poblacin, ubicacin, servicios
y otros similares. Aunque el impuesto es anual, se puede cancelar en cuatro cuotas
trimestrales. Como se haba indicado, las propiedades con valores inferiores a Q.2,
000.00 estn exentas (Unos $270.00 C 2,320.00 salvadoreos). Aunque la cifra
parece muy baja, la subvaloracin de los inmuebles es tan alta (pues se siguen
utilizando valores de 1985) que la proporcin de exencin es alta. La tabla de tasas
tributarias es la siguiente:
Entre Q 2,000.01 y Q 20,000.00: 2 x millar (0.20%)
Entre Q20, 000.01 y Q 70,000.00: 6 x millar (0.60%)
Mayores a Q 70,000.00: 9 x millar (0.90%)
El producto de la recaudacin, as como de las multas e intereses, se
distribuye de acuerdo a las siguientes condiciones:
a) Si el tributo lo administra el Gobierno Central:
Lo recaudado por la tasa de 0.20%, directamente al municipio respectivo.

115

El resto de la recaudacin se distribuye en un 25% para el fondo comn del Gobierno

y el 75% para la respectiva municipalidad.
b) Si el tributo lo administra el municipio:
La totalidad para el municipio.
Por otra parte, independientemente de quien recaude el dinero, los
municipios tienen la obligacin de destinar al menos un 70% a la inversin en
servicios bsicos y obras de infraestructura de inters y uso colectivo, mientras que
se permite utilizar hasta un mximo del 30% en el pago de gastos administrativos de
funcionamiento.
En cuanto la determinacin del valor de la base imponible (valor fiscal) se
tom del valor fiscal existente al promulgarse la ley de 1985, cuando se establecieron
curvas de valor para todo el pas, de manera que se estableci una matrcula fiscal.
A partir de aqul momento, todo inmueble que no estaba incluido en dicha matrcula,
deba valorarse de acuerdo a las siguientes posibilidades (Artculo 5) Decreto No. 1598):
1. Autoavalo.
2. Avalos directos practicados por el administrador del tributo.
3. Avalos tcnicos practicados por peritos autorizados por la Direccin General de
Catastro y Avalo de Bienes Inmuebles del Ministerio de Finanzas Pblicas, a
solicitud del propietario.
4. Nuevos valores consignados en avisos notariales ante transferencia de inmuebles.
Por otro lado, las disposiciones sancionatorias para los que incumplan con el
pago en tiempo de la obligacin tributaria se limita al cargo de una multa del 20%
sobre el monto a pagar. Por otro lado se imponen sanciones administrativas a los
empleados responsables de la recaudacin y a los notarios que no remitan la
informacin relativa a traspasos de inmuebles.

116

Impacto general del impuesto:

A pesar de varios problemas que se tienen en la recaudacin del impuesto, ya
para 1998 la recaudacin directa que hicieron 52 de los 331 municipios (los mas
grandes e importantes) hicieron

que

el

rengln de IUSI fuese la fuente de

recursos mas relevante de la estructura de ingresos de los municipios de Guatemala,

revirtindose la situacin existente en 1991, ao en el cual toda la recaudacin se
haca centralizada y la parte correspondiente se trasfera a los municipios.
As en 1998, la recaudacin propia de IUSI alcanz la suma de Q.78,
360,000.00 mientras que la transferencia corriente por el aporte constitucional a los
municipios guatemaltecos (un dcimo del 10% de los ingresos ordinarios del
Gobierno Central) lleg a la suma de Q. 57, 882,000.00, llegando a representar un
11.28% de los ingresos corrientes. Claro, el aporte de las transferencias de capital es
tan elevado (53.5% de los ingresos totales) que en relacin a los recursos totales de
los municipios, el IUSI recaudado por los propios municipios apenas representa el
3.1%.
Por otro lado en 1991 la transferencia que haca el Gobierno a los municipios
por concepto del IUSI era un 30.9% del total de los ingresos tributarios municipales,
mientras que en 1998, esa transferencia apenas llegaba al 0.9% y la recaudacin
propia del IUSI alcanz el 10.6% del total de ingresos tributarios locales. En su
totalidad, la recaudacin de IUSI paso de un 0.9% a un 11.5% de los ingresos
tributarios municipales de 1991 a 1998.
En trminos nominales la recaudacin del IUSI en 1994 fue de Q.54.1
millones en 1994 y ascendi a Q. 80.2 millones en 1999, siendo que Q. 73.9 millones
los recaudaran directamente los municipios. Sin embargo en trminos reales la
recaudacin apenas ha corregido una tendencia decreciente (Q.54.1 en 1994 y Q.
55.1 en 1999, a precios de 1994) por las razones que se expondrn adelante.

117

En 1995 la recaudacin total del IUSI represent un 0.77% de la recaudacin

de ingresos tributarios del gobierno central, mientras que en 1999, esa relacin cay
a un 0.61%, pues es trminos nominales los ingresos tributarios del gobierno
crecieron en un 98.15%, los ingresos IUSI apenas lo hicieron en un 56.90%. No debe
perderse de vista que Guatemala presenta la carga tributaria (Impuestos / PIB) ms
baja de Centroamrica.
Las principales razones de esa cada permanente en trminos reales, tiene
que ver con dos razones: La rigidez en la revaloracin de los inmuebles y la alta
evasin del impuesto. A continuacin se exponen ambos problemas separadamente.
Esta problemtica existe pues no hay mecanismos efectivos para lograr que
los propietarios declaren el valor de mercado de sus inmuebles. As en 1988 se
convoc a la presentacin de un autoevalo, pero los resultados fueron
decepcionantes debido a que no tena carcter obligatorio ni se fijaron previamente
los parmetros necesarios para determinar la valuacin de los inmuebles (Prez,
Pg. 43).
Por lo anterior se han mantenido valores catastrales (curvas de valor)
absolutamente desfasados.
Aunado a lo anterior, a criterio de los funcionarios de la Direccin de Catastro
del Ministerio de Finanzas Pblicas (MFP), a la fecha el valor fiscal sobre el cual se
cobra el impuesto, apenas llega a representar un 20% del valor de mercado, de
aquellos inmuebles registrados en 1985. Adems existe el problema de que las
construcciones hechas durante los ltimos 15 aos no estn debidamente inscritas,
en muchos de los casos solamente aparece el valor de los predios o de
construcciones viejas que ya fueron derribadas.
Adems ha aparecido una disputa legal que dificulta an ms la posibilidad de
actualizar los valores de los inmuebles. Esta incertidumbre se explica a constitucin:
Como se ha indicado supra en 1985 se estableci que para actualizar los valores de

118

los inmuebles el administrador tributario deba seguir con el procedimiento

establecido en el manual de avalos elaborado por el MFP, sin embargo al emitirse
el Decreto No.122-97 ese manual fue derogado y cuando se emiti la ley vigente
(Decreto
15-98) no se estableci la validez legal del manual derogado.
El principal problema es que se mantienen los valores del manual, elaborados
para la realidad guatemalteca de 1985, cuando de aquel momento a la fecha, la
depreciacin del quetzal ha sido cercana al 150%, lo que quiere decir que una
propiedad pequea valorada en
1985 en Q10,000.00 hoy sigue pagando los mismos Q20.00 que pag en aquel
momento, cuando el valor de ese inmueble en el 2000, es de Q.25,000.00 y debera
estar tributando una suma de Q.150.00. La situacin es mas evidente si se sigue un
ejemplo de un inmueble lujoso, valorado hoy en Q1.0 milln, tendra inscrito un valor
de Q.400, 000.00, por lo que pagara solamente Q. 3,600.00, cuando debera estar
pagando Q 9,000.00. (Recurdese que el Quetzal equivale a 1.18 colones
salvadoreos).
Dado el vaco jurdico, mientras no se apruebe un nuevo manual de
valoracin, cuya base de valoracin debe ser aprobada por el Congreso de la
Repblica, los municipios estn limitados a realizar revaloraciones solamente cuando
as lo soliciten los interesados, presenten nuevas autovaloraciones (no existiendo
ninguna obligacin para el contribuyente de hacerlo) o esperando la inscripcin de
traspasos que notifiquen los notarios, lo cual tiene el problema de que son
relativamente pocos los bienes transferidos y la multa para el notario que omita la
notificacin al municipios es de solamente Q10.00 (US$1.35) y la multa expira cuatro
aos despus, sin que los municipios tengan mecanismos para darle seguimiento a
esos traspasos.
Por ltimo, es importante hacer notar que no existe una poltica
predeterminada para promover entre los municipios que no administran su impuesto,

119

para que se sometan al proceso de capacitacin y de adecuacin que apoya el

Ministerio de Finanzas, lo cual puede ser una causal relevante de la poca afiliacin
existente a la fecha.

Especficos: Impacto en Municipios

Como parte de los objetivos de la visita a la Repblica de Guatemala fue
conocer especficamente la experiencia de algunos municipios que pudiesen resultar
representativos de la realidad del pas. En este sentido se visit a los municipios de
la Ciudad de Guatemala, la cabecera del Departamento de Solol (Solol), asi como
los municipios ubicados en la rivera del Lago Atitln y pertenecientes a ese mismo
Departamento, Panajachel y San Antonio Polop. Como se ver adelante, los tres
primeros casos corresponden a municipios que ya administran el IUSI y en el ltimo
de los casos corresponde a una alcalda que an siquiera se
ha planteado la posibilidad de administrarlo, por lo que se limita a recoger la
transferencia correspondiente que le hace el Ministerio de Finanzas.

1. Ciudad de Guatemala:
Aunque la Municipalidad de Guatemala fue de las que iniciaron la administracin del
impuesto en 1995, no es sino hasta 1998 en que se gener un cambio importante en
la recaudacin.
Para analizar el comportamiento de la recaudacin del IUSI en las finanzas de
este municipio, se obtuvo la informacin del Ministerio de Finanzas y de la propia
Municipalidad. Existen diferencias en los datos, por cuanto en el Programa de
Fortalecimiento Municipal para la Administracin del IUSI en el MFP, se considera
solamente la recaudacin del tributo del perodo correspondiente, mientras que la
Municipalidad agrega la recaudacin de multas e intereses.
En cuanto a la recaudacin de cada ao, se nota que slo el hecho de haber
trasladado la administracin al gobierno local, permiti incrementar la recaudacin de

120

Q.22.4 millones en 1995 a Q.40.3 millones en 1996 (Lo que equivale a un 62.3% en
trminos reales eliminando la inflacin de ese perodo), mantenindose en esos
niveles en los aos subsiguientes, debido a la limitada posibilidad de revalorar la
base imponible del tributo.
Sin embargo si se observan los efectos globales producto de la gestin de cobro, no
solo del impuesto del perodo correspondiente, sino la recaudacin de las multas e
intereses pendientes, los ingresos globales del municipio s se han incrementado
fuertemente. Solamente de 1998 a 1999 la recaudacin total pas de Q.33.77
millones a Q.51.16 millones, para un incremento real del 44.38%.
La mejora en la recaudacin se inicia en 1998 una vez que se logr realizar
una reestructuracin interna en el Departamento de Catastro de la Municipalidad, de
manera que se opt por brindarle a un ente externo la administracin del Catastro,
particularmente en lo relativo a Planificacin Urbana, ente encargado de brindar las
licencias de construccin, lo cul ha sido bsico para la revaloracin de los
inmuebles en la Capital de la Repblica.
Despus de iniciado ese proceso, la recaudacin, como se seal supra, se
ha incrementado fuertemente, lo cual ha sido posible gracias al apoyo del Banco
Centroamericano de Integracin Econmica (BCIE) , quien otorg un prstamo de
Q.20.0 millones (aproximadamente US$2.7 millones) para la instauracin de un
fideicomiso, que aunque es considerado insuficiente, ha permitido iniciar estudios de
identificacin de propiedades y propietarios, mediante la fotografa area, la
investigacin de campo y de registro. Este fideicomiso le ha permitido a la
Municipalidad definir un mapa catastral en el que se incluyen las caractersticas
relativas al rea, las caractersticas, ubicacin y el valor imponible. Este trabajo ha
potenciado la gestin de cobro, pero no solamente la del perodo correspondiente,
sino la atrasada.
En ese sentido, en agosto de 1999 se determin que 90,000 de los 150,000
(un 60%) de los propietarios registrados se encontraban en situacin de mora. Esta

121

informacin permiti clasificarlos de manera que se concentraran esfuerzos en la

recuperacin de las cuentas de mayor cuanta. De esa forma se determin que
solamente 25 contribuyentes (propietarios de varios inmuebles) deban Q 20.0 de los
Q 60.0 millones que en 1999 conformaban la mora total.
Siguiendo esa estrategia, seis meses despus de haber activado un plan de
emergencia de recuperacin de la mora, se haba recaudado Q. 17.0 millones de los
Q.60.0 pendientes.
Definitivamente el principal problema a que se enfrenta el Municipio es la
subvaloracin existente de la base imponible (valores de 1985), dificultad que se
incrementa por no contar con alguna forma efectiva de obligar a los notarios no solo
a comunicar los traspasos de inmuebles sino a hacerlo con valores reales.
Para el ao 2000 se espera una recaudacin cercana a los Q.60.0 millones.
La Municipalidad ha determinado que de esa cifra, un 78% provendr de un 20% de
los recibos
emitidos. De ah que a ese sector de propietarios se les da un seguimiento especial y
particular de cobro, pues en l se concentran las propiedades de mayor valor.
Por ltimo es importante sealar que para 1999 la recaudacin total
(incluyendo multas e intereses) represent un 79.43% de los ingresos tributarios del
Municipio, los cuales son el 18% del total de ingresos corrientes, que a la vez son el
75.5% del total de ingresos del municipio, tal y como se muestra en el siguiente
cuadro:

Tabla N 1. Informacin Estadstica. Fuente: Propia.

122

2. Solol:
La administracin del IUSI por parte del Municipio de esta cabecera
departamental se inici en julio de 1999. En su corta historia se aprecia un fuerte
incremento en el aporte a las finanzas municipales por la recaudacin del tributo. En
1998 el municipio recibi del Gobierno Central una transferencia cercana a los Q.4,
000.00, mientras que con la administracin directa durante la mitad de 1999, la
recaudacin pas a Q.17, 105.97 y para el primer semestre del ao 2000 se ha
recaudado la suma de Q.24, 159.32, proyectndose un incremento de un 1,200% en
solo dos aos. Sin embargo, el peso del tributo en las finanzas del municipio sigue
siendo muy limitado, pues para este ao la recaudacin apenas llegar a representar
un 1.2% del total de ingresos, lo cuales siguen dependiendo de las transferencias
que realiza el Gobierno, como la obligacin constitucional y el 10% de lo recaudado
por concepto del Impuesto al Valor Agregado (IVA-Paz).
Esta situacin obedece a que la gestin de cobro es incipiente. El incremento
se ha dado prcticamente con slo el hecho de haber trasladado la base de
contribuyentes del Ministerio de Finanzas al Municipio. Sin embargo su cobro se
sigue concentrando en el casco urbano y no se realiza ningn proceso de facturacin
previa, sino que se convoca a los contribuyentes por medios de comunicacin locales
para que se acerquen al municipio a cancelar sus obligaciones, pero no se les
busca expresamente. La nica gestin es absolutamente casual e informal, generada
por necesidades de obra municipal gestionada por vecinos organizados, lo cual es
aprovechado por el Alcalde para solicitarles ponerse al da con las obligaciones
tributarias.
El proceso de cobro es absolutamente motivacional, lo cual se fortalece
mediante la comunicacin a la poblacin de las obras realizadas con los fondos
provenientes del IUSI.

123

Las autoridades municipales consideran que a corto plazo la recaudacin

mejorar notablemente, pues estn logrando incrementar la inscripcin de
contribuyentes (con autovalos), otorgndole a los propietario rurales, mediante el
pago del IUSI, una garanta de sus propiedades, debido a que el sistema tradicional
de propiedad de la tierra le brinda poco respaldo al propietario del inmueble, mientras
que la certificacin del pago del impuesto permite inscribirlo ante la autoridad local, lo
cual afecta positivamente el precio de mercado del respectivo predio.

Panajachel:
En este municipio que cuenta con un fuerte aporte del turismo en su actividad
econmica, el tributo empez a ser administrado por la Municipalidad en octubre de
1997, por lo que sus efectos se aprecian a partir de 1998.
Es impresionante el incremento generado por la recaudacin de este tributo.
En 1997 el aporte el IUSI a las finanzas municipales fue de Q.42, 000.00, para 1998
la recaudacin propia le gener un total de Q.80, 000.00 y para 1999 el ingreso fue
de Q.162, 000.00, para un incremento real de 1997 a 1999 del 342% y solamente
durante los primeros cinco meses del ao 2000, la recaudacin alcanz la cifra de
Q.148,224.61, para una proyeccin anual superior a los Q.355,000.00. Un dato
importante es que el aporte mediante transferencias por parte del MFP antes de
octubre de 1997 era muy bajo, existiendo aos en los registros municipales en los
que las transferencias recibidas eran prcticamente nulas. Para el incremento
en la recaudacin se ha seguido un sistema de convocatoria a presentar autovalos
actualizados. Obviamente, al igual que en el resto del pas, se tienen problemas para
actualizar valores, pero se ha aprovechado un programa de mejora en la cobertura
de servicio de agua potable a la poblacin para exigir como requisito para acceder a
las pajas de agua, la presentacin de una certificacin de estar al da con el IUSI.
Sin embargo, tampoco se factura previamente la recaudacin esperada, sino que
conforme el contribuyente se acerca al municipio, ah mismo se le calcula su tributo y
se le cobra. Esta situacin impide conocer datos relativos a la mora existente,

124

mxime que la labor de recaudacin ha venido generando incrementos sostenidos

cada mes, desde que se traslad la base de datos del MFP al municipio.
Definitivamente la subvaloracin y las dificultades para poder revalorar es el
problema ms grande que enfrenta la administracin municipal, lo cual se evidencia
con el siguiente caso, relativo a un hotel, considerado en el Municipio como de tres
estrellas. Su valor de autodeclaracin registrado desde 1985 en el Ministerio de
Finanzas es de Q. 11,500.00, generando una obligacin tributaria de Q.23.00 por
ao. El Municipio ha realizado un reavalo del inmueble, estimando su valor
comercial actual en Q.2.14 millones, lo que generara una recaudacin de Q.19,
256.29 anuales. Ya el Municipio ha iniciado un proceso de cobro con base en el
nuevo valor, sin embargo el propietario ha impugnado la revaloracin, no por el
monto en s, sino por sealar falta de legitimidad del Municipio para revalorar la base
del impuesto.
En ese sentido es importante destacar, que de acuerdo a los registros
trasladados del Ministerio de Finanzas, en 1997 se tuvo que 600 contribuyentes
pagaron, mientras que a julio del 2000, el listado de propietarios que estn pagando
al municipio llega a 1,000, pero adems reportando valores mucho mas actualizados,
generados por autodeclaraciones motivadas por la propia Alcalda.
Por ltimo es importante sealar que el costo directo del municipio de administrar el
tributo en el ao 2,000 representar un 10% de su recaudacin total, lo cual hace
atractiva su administracin.

San Antonio Polop:

Este municipio, ubicado al margen del Lago Atitln y de vocacin agrcola
como su gran fuente de actividad econmica, adems de ser habitado en su gran
mayora de la poblacin, por indgenas, no administra el IUSI, sino que se limita a

125

recibir una transferencia del MFP, la cual fue de Q.168.75 en el primer semestre del
2000.
Las razones que dan las autoridades municipales para no haber solicitado la
administracin del impuesto son el desconocimiento del tributo, pero adems el
temor de una reaccin negativa y violenta de parte de los vecinos, pues se
argumenta que la poblacin no est acostumbrada a pagar impuestos, poniendo
como ejemplo que la tasa por servicio de agua es de Q.1.00 al ao y la patente de
comercio es de Q.3.00 al ao. De hecho la recaudacin de ingresos propios
(bsicamente tasas y derechos) llega a representar apenas un 1.72% del
presupuesto municipal para el ao 2,000, financiado bsicamente por transferencia
provenientes del aporte constitucional en un 51.77% y por el IVA en un 43.45%.
Con el fin de mostrar el potencial del impuesto en el municipio se tomo el
ejemplo de 25 propiedades ubicadas a la orilla del Lago, conocidas como chalets,
cuyos propietarios (que no son vecinos del municipio) no aportan a las finanzas
municipales. Cada propiedad en promedio cuenta con 300 metros cuadrados y el
valor fiscal del metro se estimara actualmente es de Q150.00, lo que generara una
base tributaria de Q.45, 000.00 por propiedad, lo cual generara una obligacin de
Q.405.00, lo cual aplicado a las 25 propiedades, podra generar una recaudacin de
Q.10,125.00, monto que comparado con lo recibido por transferencia de IUSI resulta
impactante en la estructura de las finanzas municipales, pues el total recibido por ese
concepto en 1999 apenas lleg a Q.175.12, a pesar de que el MFP tiene inscritas
1,263 propiedades en este municipio.

Autonoma Municipal en Materia Inmobiliaria:

Las constituciones venezolanas, a partir del ao 1947, han reconocido
siempre a los municipios la ms amplia potestad tributaria para gravar los inmuebles
urbanos

una

total

autonoma

en

su

ejercicio.

Esto

significa

absoluta

discrecionalidad para la creacin de este tributo y definir sus elementos esenciales:

126

el hecho gravado, la base imponible, los mtodos de avalo, las tarifas, los sujetos
obligados, las exenciones, las exoneraciones y el rgimen de apelaciones. Dicha
autonoma se ha extendido tambin a la libre gestin de la recaudacin y a la
administracin de sta. En esta materia pues, el federalismo fiscal1 venezolano es
digno de este nombre, funciona con la misma amplitud de otros pases federales
como USA, Canad, o Australia.
Esta amplia potestad tributaria inmobiliaria sin embargo se limit hasta la
Constitucin de 1961 a los inmuebles urbanos. Los predios no urbanos de uso
agrcola e incluso de uso urbano pero ubicados en reas periurbanas, estuvieron
siempre jurdicamente excluidos del alcance de la potestad tributaria municipal.

Nuevo Rgimen de Tributacin Inmobiliaria:

La Constitucin de 1999 por primera vez extiende la potestad tributaria
municipal a esos predios no urbanos, dentro de las condiciones que ella misma fij.
En materia de impuestos sobre inmuebles urbanos se mantuvo el rgimen anterior.
La condicin bsica para el ejercicio de esta nueva competencia es la
promulgacin de una ley nacional sobre esta materia, la cual deber crear el
impuesto predial rural y por supuesto, definir su rgimen general (base, tarifas,
sujetos, etc.) pero dejando a los gobiernos locales la tarea de su recaudacin, control
y uso de los recursos que produzca. Se ampli la competencia municipal en materia
de imposicin sobre la propiedad raz, pero no con la total autonoma que sola
caracterizarla.
El nuevo rgimen es mixto; de amplia competencia respecto a los predios
urbanos y de competencia reglada respecto a los predios rurales. Esta ltima se
aparta de la tradicin venezolana en esta materia, de federalismo fiscal puro, y sigue
ms bien el ejemplo de los pases de tradicin de centralista (de lo fiscal), donde la

127

ley nacional asigna a los entes locales competencia para su recaudacin dentro del
marco (a veces general, otros muy detallados) fijado por ella misma.
La aludida propuesta sobre el impuesto predial impone una interpretacin de
las disposiciones constitucionales directamente aplicable a este tributo, para luego
formular las sugerencias atinentes al contenido de la ley nacional de la materia,
concebida como mecanismo de fortalecimiento de la autonoma tributaria local, y por
esta va de la descentralizacin del pas.

Anlisis de las Disposiciones Aplicables:

Lo relacionado con un impuesto sobre las tierras de uso agrcola o pecuario
es regulado por la Constitucin Venezolana en tres disposiciones: al definir las
potestades tributarias del Poder Nacional (artculo 156, ordinal 14); al definir
competencias del Poder Municipal (artculo 179, ordinal 3) y al referirse al rgimen
socioeconmico y la funcin social de la propiedad rural (artculo 307).
En la primera disposicin, se asigna al Poder Nacional la potestad de crear
impuestos territoriales o sobre predios rurales, confiando su recaudacin y control a
los municipios. En la segunda, consistente con la anterior, se asigna a los municipios
como fuente de recursos: el impuesto territorial rural o sobre predios rurales,
conforme a la ley de creacin de dicho tributo. En la tercera, se declara al rgimen
latifundista como contrario al inters nacional y se ordena al legislador nacional
disponer lo conducente en materia tributaria para gravar las tierras ociosas.
De la interpretacin conjunta de las mencionadas disposiciones se deduce
que la Constitucin ha previsto un impuesto predial rural cuya creacin es potestad
del Poder Nacional y cuya recaudacin y control sera competencia exclusiva de los
municipios. Este deslinde entre creacin y recaudacin aparece con toda claridad en
la norma sobre la potestad tributaria nacional (artculo 156), y consistente con sta,

128

en la relativa a la competencia impositiva de los entes locales (artculo 179). No hay

en estas normas ambigedad o imprecisin alguna.
No obstante, la especial ubicacin de la competencia del legislador nacional
para gravar las tierras ociosas (artculo 307) ha sido interpretada por el actual
Gobierno venezolano como la autorizacin de un impuesto distinto al impuesto
predial rural, aludido en las otras dos disposiciones y en consecuencia, el decreto
ejecutivo (con fuerza de ley) que sanciona la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario de
Venezuela del 13-11-2001, crea un impuesto sobre las tierras ociosas.
Una interpretacin sistemtica de esta materia requiere concatenar las dos
normas sobre distribucin de potestades impositivas (artculos 156 y 179) con el
artculo 307, base de la interpretacin del Gobierno venezolano. Dice as este ltimo:
Artculo 307. El rgimen latifundista es contrario al inters social. La ley
dispondr lo conducente en materia tributaria para gravar las tierras ociosas y
establecer las medidas necesarias para su transformacin en unidades econmicas
productivas, rescatando igualmente las tierras de vocacin agrcola.
La preinserta disposicin establece los objetivos que deben orientar la
legislacin relacionada con el sector agrcola: la transformacin de las tierras ociosas
en unidades econmicas productivas y el rescate de las tierras de vocacin agrcola.
Estos son objetivos asociados a la cuestin de la propiedad de las tierras de uso
agrcola en Venezuela, y en general de la reforma agraria. Una lectura atenta de la
norma, sin embargo, permite concluir que sta deja suficiente flexibilidad a la
legislacin ordinaria, nacional y municipal, para desarrollar el mandato y los
principios all establecidos en forma programtica.
La norma transcrita expresa que la ley dispondr lo conducente para gravar
las tierras ociosas. Disponer las medidas necesarias para gravar las tierras ociosas
es entonces un imperativo que debe cumplir el legislador ordinario en la ley de

129

creacin del impuesto predial rural, e igualmente el legislador municipal al momento

de sancionar la ordenanza que, de conformidad con dicha ley, regule en cada
municipio la recaudacin y control de este impuesto.
Puede interpretarse entonces el mandato del artculo 307, simplemente en el
sentido de que el diseo general del impuesto predial rural (potestad del Poder
Nacional) debe disponer lo conducente para definir los elementos esenciales del
impuesto que grave los predios rurales, de tal manera que garantice una tributacin
mayor de las tierras ociosas o infrautilizadas, en relacin a aquellas explotadas en
condiciones ptimas de rendimiento. Se trata simplemente de reforzar el
cumplimiento de los objetivos de reforma agraria de dicho artculo, a travs de la
imposicin de los predios rurales.
Tal incremento de la presin fiscal sobre los predios ociosos es perfectamente
posible. La experiencia internacional sobre el impuesto predial rural ensea las
alternativas tcnicas para lograrlo. Basta para ello el avalo de las tierras agrcolas
con el mtodo del mejor uso. Este mtodo, conviene recordar, consiste en asignar a
las tierras agrcolas un valor fiscal asociado al mejor uso que podra obtenerse de
ellas, y no aquel que efectivamente le ha asignado su propietario. Es una forma
indirecta de hacer los avalos con base en el valor comercial real de las tierras6,
razn por la cual es el mtodo ms aconsejable desde el punto de vista del anlisis
econmico clsico de la imposicin.
Por otra parte, el mtodo del mejor uso fomenta por s solo un buen
aprovechamiento de las tierras agrcolas al penalizar el bajo rendimiento de las
mismas, aunque de manera indirecta a travs del pago de un mayor impuesto
inmobiliario. Como puede deducirse del Cuadro anexo, no es incluso necesario
establecer una tarifa progresiva basada en la sub-utilizacin pues automticamente
el funcionamiento normal del impuesto acta como mecanismo de fomento
progresivo de la ptima utilizacin de las tierras.

130

La anterior interpretacin constitucional difiere substancialmente de la que

fundamenta la creacin del Impuesto sobre Tierras Ociosas, en la Ley de Tierras y
Desarrollo Agrario. Esta ltima supone una aplicacin del artculo 307 aislada del
resto de las normas aplicables a la tributacin predial al soslayar por completo el
reparto de potestades tributarias que la misma Constitucin define en otras
disposiciones. Igualmente, ella conduce a un diseo tributario centralista, que
adems de contrariar la naturaleza federal descentralizada del pas (Constitucin,
artculo 4) atenta contra la eficiencia del impuesto predial rural como fuente potencial
de recursos municipales.
La tesis que se propone como base del futuro impuesto venezolano sobre
predios rsticos, por el contrario, respeta el reparto constitucional de potestades y
competencias respecto al impuesto predial rural. Adems, al remitir su recaudacin y
control a los entes locales, la interpretacin propuesta permite su aplicacin y
operatividad en condiciones de mayor eficiencia, conforme al estado del arte en la
materia. A lo expuesto cabe agregar que se estimula una creativa produccin
legislativa a nivel nacional para su diseo general y al nivel local a los fines de su
recaudacin y control.

Alcance de la Imposicin sobre Predios Rurales:

Definidas las normas constitucionales aplicables a los fines de la creacin de
un impuesto sobre predios rurales, debe resolverse tambin la cuestin del alcance
constitucional de la expresin rural. Esta cuestin es relevante por lo siguiente: las
constituciones anteriores a la de 2000 asignaban simplemente a los municipios
potestad tributaria sobre los inmuebles urbanos y dentro del mbito espacial de los
lmites urbanos esta potestad municipal era plena, esto es, poda ser ejercida (y
efectivamente as ha sido) sobre todo tipo de inmueble, independientemente de uso:
residencial, industrial, comercial o incluso sobre predios sin construccin, vacos.

131

Conforme a la Constitucin de 2000, y a los fines del impuesto predial rural, la

expresin rural podra interpretarse en un sentido amplio como inclusiva de todo
tipo de inmueble ubicado en rea rural. O bien, en sentido restrictivo, como limitada
a lo que segn el diccionario es estrictamente rural, esto es: como perteneciente o
relativo al campo y a las labores de l, entendindose por campo: la tierra
laborable; sembrado, rboles y dems cultivos.
El respeto a otros principios constitucionales aplicables a la materia en estudio
(interpretacin sistmica), y la mencionada tradicin venezolana sobre la amplitud
que siempre se reconoci a la competencia municipal en materia de inmuebles
urbanos, sugiere acoger la interpretacin ms amplia. El impuesto predial rural debe
recaer,

en

principio,

sobre

todo

terreno

extenso

fuera

de

poblado,

independientemente del uso especfico del mismo: agrcola, pecuario, forestal, de

pesca o acucola; industrial, comercial, cualquier otro no mencionado o incluso, sin
uso alguno.
En efecto, cuando la Constitucin autoriza a la ley nacional a extender la
competencia tributaria de los municipios a las reas rurales, es consistente con la
naturaleza federal y descentralizada del pas, proclamada en el Prembulo de la
Constitucin y ratificada en su artculo 4. Federal, siguiendo a Musgrave (1992), en
el sentido de que la eficiente prestacin de los servicios pblicos municipales en
favor de las poblaciones campesinas, deben ser financiados con cargo a sus propios
ingresos fiscales. Tales ingresos son por definicin escasos para los municipios
rurales, dado su escaso desarrollo econmico, y esto se agrava por la limitacin
jurdica de pechar la nica manifestacin de riqueza al alcance de stos: la propiedad
raz. La sealada extensin de competencias tributaria precisamente eliminara tal
limitacin, permitiendo as el ejercicio de un autntico federalismo fiscal para los
municipios rurales.
Por otra parte, el ejercicio de una nueva competencia tributaria debe respetar
igualmente el principio fundamental del sistema tributario venezolano, definido en el

132

artculo 316 de la Constitucin: la distribucin de las cargas pblicas entre los

potenciales contribuyentes segn la capacidad contributiva de stos.
En tercer lugar, la jurisprudencia y la doctrina tributaria venezolana siempre
han reconocido una gran amplitud a la competencia municipal en materia de
inmuebles urbanos, por ello no habra razn alguna para que la competencia sobre
inmuebles no urbanos, estuviese restringida a un uso particular de las tierras
gravadas.
Estos argumentos destacan pues la pertinencia de una interpretacin en
sentido muy amplio de la expresin rural, a los fines del diseo del futuro impuesto
predial en Venezuela. As concebido, este impuesto vendra simplemente a unificar la
competencia tributaria de los municipios venezolanos sobre la propiedad raz,
independientemente de su ubicacin fsica (urbana, periurbana o rural) o bien de su
uso (residencial, industrial, agropecuario, etc.).
Esta unificacin resuelve tambin el problema de los inmuebles periurbanos,
es decir aquellos inmuebles cercanos a los lmites formales de la urbe pero por fuera
de la poligonal respectiva. stos son sin duda urbanos, puesto que forman parte del
tejido de la ciudad, demandan servicios pblicos del ente local y se benefician como
todos los dems de la plusvala asociada al crecimiento natural de la ciudad. Sin
embargo, hasta la fecha son jurdicamente rurales, y por lo tanto no sujetos al
impuesto sobre inmuebles urbanos. El problema jurdico de la tributacin de estos
inmuebles en el permetro urbano demuestra que la introduccin del impuesto predial
rural es tambin asunto de los entes locales de carcter estrictamente urbano, no
slo de los municipios rurales del pas.
La unificacin de la potestad tributaria municipal sobre la propiedad
inmobiliaria, permitir pues el ejercicio de un autntico federalismo fiscal en los
municipios rurales y urbanos de toda Venezuela, hasta la fecha jurdicamente
imposibilitados para ello.

133

CAPTULO III
MARCO METODOLOGICO

III.1. Metodologa.
Para toda investigacin es de importancia fundamental que los resultados
obtenidos o nuevos conocimientos tengan el grado mximo de exactitud y
confiabilidad. Para ello se planea una metodologa o procedimiento ordenado que se
sigue para establecer lo significativo de los hechos y fenmenos hacia los cuales
est encaminado el significado de la investigacin.

III.1.1. Investigacin.
Son muchos los conceptos que sobre la investigacin se presenta a lo largo
de su enseanza y practica en las universidades, pero conviene precisar algunas
definiciones a manera de orientacin, ya que toda definicin apoya algo valido, pero
igualmente se queda corto en razn de la realidad que describe.
En la obra como investigar en educacin, su autor J. W. BEST nos dice:
Consideramos la investigacin como la actividad de bsqueda que se caracteriza
por ser reflexiva, sistemtica y metdica; tiene por finalidad obtener conocimientos y
solucionar problemas cientficos, filosficos o emprico-tcnicos, y se desarrolla
mediante un proceso.
El Diccionario de la Educacin, define la investigacin Como la bsqueda
intencionada de conocimientos o de soluciones a problemas de carcter cientfico; el
mtodo cientfico indica el camino que se ha de transitar en esa indagacin y las
tcnicas precisan la manera de recorrerlo.
III.1.2. Tipo de Investigacin.

Segn el Websters Internacional Diccionario, la Investigacin documental es

la que se realiza, como su nombre lo indica, apoyndose en fuentes de carcter
documental, esto es, en documentos de cualquier especie. Como subtipos de esta
investigacin encontramos la investigacin bibliogrfica, la hemerogrfica y la

archivstica; la primera se basa en la consulta de libros, la segunda en artculos o

ensayos de revistas y peridicos, y la tercera en documentos que se encuentran en
los archivos, como cartas, oficios, circulares, expedientes, etctera.
Ander Egg, en su libro Tcnicas de Investigacin, concluye a partir de varias
definiciones que la Investigacin descriptiva utiliza el mtodo de anlisis, se logra
caracterizar un objeto de estudio o una situacin concreta, sealar sus
caractersticas y propiedades. Combinada con ciertos criterios de clasificacin sirve
para ordenar, agrupar o sistematizar los objetos involucrados en el trabajo
indagatorio. Al igual que la investigacin que hemos descrito anteriormente, puede
servir de base para investigaciones que requieran un mayor nivel de profundidad.

Arias Galicia en su obra Introduccin a la Tcnica de Investigacin, nos

presenta la definicin de Investigacin de campo como la que se apoya en
informaciones que provienen entre otras, de entrevistas, cuestionarios, encuestas y
observaciones. Como es compatible desarrollar este tipo de investigacin junto a la
investigacin de carcter documental, se recomienda que primero se consulten las
fuentes de la de carcter documental, a fin de evitar una duplicidad de trabajos.

La investigacin realizada en el presente trabajo de estudio es de tipo

descriptiva documental y de campo, apoyndose en una primera parte de
informacin proveniente del Registro Pblico, Banco Central de Venezuela,
empresas inmobiliarias y anuncios publicitarios en prensa, revistas e Internet; y en
una segunda parte en informacin obtenida de la inspeccin a cada uno de los
sectores que conforman la Parroquia Libertad.

III.2. Diseo de la investigacin.

III.2.1. La Poblacin.

La poblacin de estudio est formada por cada uno de los bienes inmobiliarios
que conforma el Municipio Pez , ya sean casas y/o terrenos que hayan sido objeto
de una compra-venta registrada en el Registro Pblico.
135

III.2.2. La Muestra.

La muestra est determinada por las tipologias inmobiliarias de la Parroquia

Sinamaica.

III.3. Tcnicas e instrumentos de recoleccin de datos.

Para cumplir con los objetivos de este trabajo, se procedi a la recoleccin de
datos existentes en diferentes medios tales como textos especializados, informes,
monografas, documentos, revistas, artculos de Internet y artculos de peridicos,
leyes; que estn relacionados con el tema en estudio. Se hizo el estudio
hermenutico del texto legal correspondiente para validar los procedimientos que se
estn empleando actualmente.

As mismo se recolecto informacin de fuentes bibliogrficas, especficamente

de trabajos especiales de grado, tanto de pregrado como de postgrado, trabajos de
ascenso, libros de economa, estadstica, metodologa de la Investigacin, boletines
informativos en informacin general publicada en Internet dentro del rea y de las
diferentes empresas de bienes races o inmobiliarias, anuncios de diarios
informativos como lo son La Verdad y Panorama, Atlas del Municipio (tanto para la
informacin general de la parroquia como para las comparables), visitas al Registro
Pblico.

Se cont con planos de la Parroquia Sinamaico, tanto planos con la sectorizacin de

la misma como planos de zonificacin. En los primeros se ubicaran los referenciales
para ubicarlos por sector y proceder a su inspeccin. A travs de los planos de
zonificacin se verificara la

misma en cada sector, a travs de inspecciones y se realizara el traspaso de

referenciales de sectores con suficientes comparables a aquellos con insuficientes.

136

III.4. Tcnicas de procesamiento.

La informacin que se obtuvo con las herramientas citadas anteriormente fue
procesada y analizada como sigue:

Las entrevistas realizadas fueron estudiadas establecindose

comparaciones entre los diferentes criterios, tomando de stos las ideas

principales.

La informacin terica obtenida de la informacin documental o

bibliografas de los diferentes trabajos de grado, ascenso, libros, prensa,

revistas, pginas web, boletines, se estudi para determinar conclusiones.

A travs del Software Excel, adems de agruparse u ordenarse

la informacin obtenida del registro.

Informacin de los manuales de la Cmara de la Construccin y

de la Contralora General del Estado.

III.5. Mtodo de valoracin masiva aplicando actualizacin de la planta de
valores de la tierra y calculando la tabla de valores de la construccin.
Segn el Mtodo de Valoracin Masiva planteado por el Instituto Geogrfico
Venezolano Simn Bolvar (IGVSB) el clculo del valor del inmueble se clasifica en
tres fases:

137

Fase 1
Planta de Valores de la Tierra

Fase 2
Tabla de Valores de la
Construccin

Fase 3
Valor Total del Inmueble

Figura 4. Etapas del mtodo de Valoracin Masiva del IGVSB

(Diseo y Fuente del Autor.2007)

Segn este mtodo se disea la Planta de Valores previa sectorizacin,

recopilacin de la informacin, representacin de los referenciales en la Base
Cartogrfica, inspecciones de Campo, tratamiento estadstico (donde se hace uso
de la estadstica Descriptiva y de las medidas de Tendencia Central), obtenindose
as el Precio Unitario para finalmente elaborar la Planta de Valores.
En el caso de este trabajo de Investigacin solo nos corresponde la planta de
valores de la construccin localizadas en la parroquia estudiada.
III.5.1. Recopilacin de la Informacin.
Consiste en el levantamiento en forma detallada de todos y cada uno de los
inmuebles ubicados dentro del permetro urbano de la ciudad en estudio, en nuestro
caso los inmuebles que conforma la Parroquia Sinamaica.

Pare este trabajo durante el levantamiento se definieron las caractersticas

propias tanto del terreno como de la construccin, informacin de los servicios
pblicos existentes, ubicacin relativa del lote, en la manzana al cual corresponde y
138

de esta a su vez en el sector catastral. Esta informacin fue indicada y representada

a travs del formulario catastral y del

III.6 Financiamiento
Esta actividad es financiada por recursos propios y asesorado por el Laboratorio de
Catastro de la Facultad de Ingeniera.

139

CAPITULO IV.
ANALISIS Y RESULTADOS

IV.1. Estimacin de la Tabla de Valores de la Construccin

La Tabla de Valores de la Construccin, se elabora mediante la aplicacin del
mtodo del costo, a travs del cual se determina el costo de reemplazo de las
tipologas de construccin existentes en el municipio.
El Avalo Masivo de Inmuebles con fines Catastrales o la determinacin del
valor de los inmuebles ubicados en el Municipio Pez Parroquia Sinamaica, se
realiza mediante la aplicacin de metodologas de avalo masivo, tanto para la
obtencin del valor del terreno como del valor de la construccin, lo que requiere de
la elaboracin de la Planta de Valores de la Tierra y de la Tabla de Valores de la
construccin. ( Articulo 16 de las Normas Tcnicas para la formacin y Conservacin
del Catastro Nacional).
IV.1.1.

Fuentes de los Datos.

La Tabla de Valores de la Construccin del Municipio Pez la cual ser utilizada

por el Departamento de Catastro, para realizar los diferentes tipos de avalos de
inmuebles, con propsitos fiscales.
Como es de conocerse, estos valores tambin se encuentran desactualizados
para la fecha, por tal motivo se requiere de un nuevo ajuste o actualizacin de la
Tabla de Valores de la Construccin (TVC), mediante el cual se obtengan valores
acordes al poder adquisitivo de la moneda en la actualidad, objetivo principal de esta
investigacin.
Para llevar a cabo dicha actualizacin, se multiplicaron los valores de las
diferentes tipologas presentes por un factor de actualizacin basado en el ndice de
Precios al Consumidor (IPC), siendo ste el menos idneo debido a que se basa en
la canasta de bienes y servicios, en vez de utilizar el ndice de Precios del Sector
Construccin (ISC) que es el indicador estadstico por excelencia para medir la

variacin promedio del precio de una canasta representativa de los insumos,

maquinaria y equipos utilizados en la construccin de obras, durante un determinado
perodo.
Despus de numerosas indagaciones sobre estudios referentes a precios
unitarios para el sector construccin, se determin que las tipologas constructivas
(modelos) de la publicacin Evolucin y Costos de Construccin de la Organizacin
Cinpronet, C.A. es la que presenta mayor grado de similitud con la estructura
presentada en la tabla de valores de la construccin del municipio Machiques de
Perij Parroquia Libertad actualmente.
En cuanto a los precios unitarios, Cinpronet, C.A., realiza un seguimiento
bimestral de los precios de materiales y equipos utilizados en el rea de la
construccin, basado en la consulta directa con los fabricantes y distribuidores
mayoristas del ramo para reflejar las diversas variaciones en los costos, por lo que se
puede deducir que dichos precios toman en consideracin la inflacin reflejada en el
sector de la construccin con el transcurrir del tiempo.
Por todas estas razones, se proceder a tomar los precios unitarios de los
modelos de Cinpronet, C.A. basados en moneda de Septiembre 2006, como base
para la realizacin de la actualizacin por efectos inflacionarios de los 55 modelos de
la Tabla de Valores de Construccin del municipio Machiques de Perij Parroquia
Libertad
IV.1.2. Procesamiento de los Datos.
Una vez determinada la fuente de los datos, se proceder a llevar a cabo su
procesamiento para lograr la actualizacin de los mismos.

En primera instancia, se procedi a comparar los 3 modelos presentados en la

TVC que maneja el DICAT con los diversos modelos que presenta la publicacin de
Cinpronet, C.A., a fin de determinar el grado de coincidencia. Esta comparacin fue
realizada en base a:

Tipo de edificacin o construccin (Multifamiliar, Unifamiliar).

140

Tipo de elementos constructivos o Partidas (Fundaciones, Instalaciones

. . . ), y

Nivel de Calidad (Superior, Medio...).

Luego de realizado el proceso de comparacin, se determin que del total de

los 3 modelos. Una vez obtenidos los valores de los 3 Modelos de la Tabla de la
Construccin del municipio Pez, Parroquia Sinamaica se procedi a transcribir los
mismos en el programa Excel, para que de esta manera se llevara a cabo el
proceso de actualizacin.

Dicho proceso se inicia con el calculo del Factor de Actualizacin, el cual es

obtenido mediante la divisin del ndice de Precios del Sector Construccin (ISC)
de fecha a la cual se desea actualizar entre el ISC de fecha a la que se encuentran
los valores objeto de actualizacin.

F.A. = ISC act / ISC ant

En donde:
F.A. = Factor de Actualizacin,
ISC act = ndice de Precios del Sector Construccin Actual y
ISC ant = ndice de Precios del Sector Construccin Anterior.

Luego, este factor es multiplicado por cada una de las partidas existentes en
los 55 modelos ya transcritos a Excel para de esta manera obtener la actualizacin
de los mismos a valores de moneda del periodo que se desea actualizar.

Con el formato Excel, se desarrolla de manera automtica la actualizacin

anteriormente descrita de las diversas tipologas y se observar a travs de
diagramas de barras las diversas partidas que los integran. As mismo, se podr
141

ajustar mensualmente el factor de actualizacin con solo ingresar al programa el

ISC act.

IV.1.3. Obtencin De Los Resultados.

A continuacin se presentaran los 3 modelos actualizados de las diversas

tipologas constructivas presentes en la Tabla de Valores de la Construccin del
Municipio Pez Parroquia Sinamaica. Por cada Modelo se presentar:
Determinacin de los valores (para los modelos no coincidentes),
Criterio de Diseo Constructivo,
Proceso de Actualizacin, y
Diagrama de Barras de la Incidencia de Costo por Partida.
A continuacin se presenta las tipologas constructivas que se utilizaron en el
clculo impositivo Inmobiliario de la Parroquia Sinamaica del Municipio Pez.
IV.2 Clasificacin tipolgica de las construcciones en el municipio Pez
(habitacional, comercial, publica).

En cuanto a la clasificacin tipolgica del municipio PAEZ del estado Zulia

nos hemos concentrado mayormente en su capital que es SINAMAICA por lo tanto
se describir cada tipo de construccin que predomina en esta parroquia y de esta
manera poder establecer un control de cmo estn ordenadas las mismas, el tiempo
estimado que tienen y de que manera se puede ayudar con este proyecto al progreso
de esta rea en el municipio.
Segn los estudios y las visitas realizadas a la capital del municipio Pez
(Sinamaica ) se pudo conocer que un gran numero de las construcciones que
predominan son antiguas, tanto en la parte habitacional como en la comercial y
publica. Sin embargo se debe reconocer que por parte del Gobierno Nacional y
regional a travs de su alcalda y se estn ejecutando obras en base al desarrollo del
Municipio. Dentro de estas obras se encuentra la

construccin

y equipamiento

142

del hospital I de Sinamaica, la ampliacin y rehabilitacin de la escuela Zuliana de

avanzada San Francisco de Ass, como tambin su cancha deportiva, la
reconstruccin de la Plaza Bolvar de la parroquia Sinamaica, y muy importante la
construccin de un numero de viviendas las cuales ayudaran al desarrollo
habitacional en la zona en conjunto con los proyectos de mas viviendas que se
tienen planteados.

As como estos proyectos se estn ejecutando el la capital, existen mas a lo

largo de todo el municipio de los cuales algunos ya estn en pie y otros por
comenzar.

Seguidamente
correspondiente

mostramos

la

tabla

de

valores

de

la

construccin

a desarrollos unifamiliares, donde se ilustran cada uno de los

componentes que contribuyen a su estructura de precio.

143

Construccin: UNIFAMILIAR
Tipo: Construccin tradicional
N

Descripcin

Bs/M2

Trabajos Preliminares

0,79

6,76

Infraestructura

10,30

88,78

Superestructura

34,83

300,09

Instalaciones Sanitarias

6,56

56,52

Instalaciones Elctricas

3,93

33,81

Impermeabilizacin

1,22

10,48

Paredes

4,47

38,49

Cubierta de techo

1,28

10,98

Revest. Y Acabados Internos

5,87

50,57

10

Revest. Y Acabados Externos

1,92

16,58

11

Pavimento

7,91

68,14

12

Carpintera

2,96

25,53

13

Herrera

4,80

41,35

14

Cerrajera

0,55

4,73

15

Pintura

2,73

23,53

16

Vidrios y Ventanas

1,09

9,39

17

Artefactos Sanitarios

4,56

39,29

18

Obras Exteriores

4,06

34,98

19

Otros Equipos

0,18

1,53

Total:

100

rea Bruta de Construccin (M2):

861,54
100

Calidad de la Obra: Baja

Tabla 2 Construccin Unifamiliar Aislada

144

Figura No. 5 Tipologas unifamiliares aislada

Fuente: Alcalda Pez.

145

Construccin: Unifamiliar-Apareada
Tipo: Construccin Pre-Fabricada
N

Descripcin

Bs/m2

Trabajos Preliminares

1,34

8,32

Infraestructura

14,12

87,78

Superestructura

61,28

380,87

Instalaciones Sanitarias

4,16

25,84

Instalaciones Elctricas

2,52

15,69

Paredes

0,17

1,05

Revest. Y Acabados Internos

1,22

7,61

Herrera

4,37

27,19

Cerrajera

0.36

2,23

10

Impermeabilizacin

4,27

26,57

11

Pintura

0,49

3,06

12

Vidrios y Ventanas

2,64

16,39

13

Artefactos Sanitarios

1,35

8,42

14

Obras Exteriores

0,61

3,78

15

Varios

1,07

6,67

100

621,47

Total:

rea Bruta de Construccin (M2):

Calidad de la Obra:

100
BAJA

Tabla 3 Construccin Apareadas

146

Figura No. 6 Tipologas unifamiliares apareadas

Fuente: Alcalda Pez.

147

Construccin: GALPON (MERCADO MUNICIPAL SINAMAICA)

Tipo: Construccin Pre-Fabricada
N
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19

Descripcin

Bs/m2

Trabajos Preliminares
1,14
7.70
Infraestructura
17,51
118,53
Superestructura
42,73
289,21
Instalaciones Sanitarias
1,33
8,97
Instalaciones Elctricas
3,20
21,68
I. Mecnicas y especiales
0,21
1,42
Paredes
7,25
49,08
Cubierta de techo
5,63
38,08
Revest. Y Acabados Internos
3,51
23,78
Revest. Y Acabados Externos
2,42
16,41
Pavimento
1,09
7,40
Carpintera
0,31
2,09
Herrera
5,75
38,92
Cerrajera
0,18
1,21
Pintura
2,72
18,40
Vidrios
0,54
3,64
Artefactos Sanitarios
0,43
2,93
Obras Exteriores
3,93
0,87
Otros Equipos
0,13
26,57
Total:
100
676,90
rea Bruta de Construccin (M2):
4,260
Calidad de la Obra:
MEDIA
Tabla 4 Construccin Galpn

148

Figura No.7 Tipologia de Galpn

Fuente: Alcalda Pez.

149

CONCLUSION.
El catastro es, en cada pas, fruto de su historia, cultura, sistema de valores y
entorno econmico, legal y poltico. Adems el Catastro tiene un objeto material, el
bien inmueble, realidad fsica. Sobre esta base, otros sistemas regstrales incorporan
atributos que caracterizan diversos aspectos de esta realidad: usos (planificacin
territorial), intensidades de ocupacin (urbanismo), derechos de propiedad (registros
de la propiedad), valores (fiscales), requisitos medioambientales.
La importancia del catastro radica en el momento que llega a ser un
instrumento de valiosa utilidad tanto para las Administraciones Pblicas como para la
sociedad en general, ya que permite el inventario y registro de bienes inmuebles, con
su descripcin grafica y sus atributos jurdicos, econmicos y fsicos.
Es de considerar que el municipio por su parte como unidad orgnica
catastral, debe ejecutar sus competencias de conformidad con las polticas y planes
nacionales. Le corresponde la formacin y conservacin de su respectivo catastro,
para lo cual debe adoptar las normas tcnicas y el cdigo catastral establecido por el
IGVSB.
En lo que refiere a la clasificacin tipolgica de zona estudiada (Parroquia
Sinamaica), es importante sealar que hay un predominio de construcciones rurales
tradicionales suelen reflejar el buen hacer de quienes han heredado las tcnicas de
sus antepasados, demostrando un dominio admirable de los materiales.
En este trabajo se recalco la presencia estructural de uno de los edificios ms
emblemticos de las construcciones agrarias tradicionales peninsulares: Los
Palafitos. Se hizo una denotacin de las caractersticas constructivas ms relevantes
de dichos edificios. Donde en general se caracterizan por se construcciones sobre
las aguas y bases o pilotes son de madera.
Por otra parte hay presencia de construcciones unifamiliar de tipo
prefabricadas, estas llevadas a de pocas extensiones en cuanto a metro cuadrado se
refiere, pero aptas para el uso humano.
En cuanto al mbito pblico, las instalaciones presentes estn siendo
adaptadas a las necesidades de la poblacin, las mismas se encuentran en
remodelaciones tal es el caso del Hospital. Consta de mercados (MERCAL y

150

Mercado Municipal) cuyas instalaciones corresponden a Galpones de tipo

prefabricado, los mismos en buenas condiciones.
Finalmente es relevante destacar que una buena clasificacin tipolgica de
construcciones en determinada zona de estudio, permite entablar una planta de
valores actualizada de dicha zona para los distintos usos presentes en el municipio al
cual pertenece, contribuyendo al establecimiento de un catastro eficaz y optimo.
La Tabla de Valores de la Construccin (TVC), se presenta en la actualidad
como una de las herramientas catastrales de mayor importancia tanto para los
gobiernos como para lsociedad en general, ya que por medio de la misma
obtenemos la determinacin del valor inmuebles, calculando el valor del terreno y
sumndoselo al valor de la construccin.

En el aspecto urbanstico, la TVC representa el ms preciado recurso para la

realizacin de avaluos de las diversas tipologas constructivas existentes en una
determinada jurisdiccin.

Desde el punto de vista econmico, determina la base para el clculo de los

impuestos sobre inmuebles urbanos, que como es del conocimiento de todos,
representa uno de los recursos de los que disponen los gobiernos municipales
para la consecucin de sus objetivos sociales.
Debido a su importancia, no escapa de los diversos problemas que da a da se
presentan en los diferentes municipios y que se han establecidos en los ltimos
tiempos.
Este problema radica en la Inflacin o prdida del valor del dinero en el tiempo. Una
tabla de valores de la construccin debe ser diseada y desarrollada de tal forma que
los valores que presente se actualicen constantemente, con la finalidad de que
demuestren la prdida del poder adquisitivo de la moneda en sus diversas partidas
de obra, pues una desactualizacin de sus valores generara serios inconvenientes
para los organismos catastrales, pues los avaluos no reflejaran el valor real de los
inmuebles y se podra generar una sub-recaudacin del impuesto anteriormente
mencionado.

151

La presente investigacin ha tenido como finalidad erradicar dicho problema,

luego de un largo proceso de indagacin y anlisis se obtuvo la Actualizacin de la
Tabla de Valores de la Construccin del Municipio Machiques de Perij
(Parroquia Libertad) que maneja actualmente la Direccin de Catastro. La misma
fue actualizada de Diciembre 2005 a Septiembre 2006.

Gracias a la Actualizacin desarrollada en esta investigacin, el Departamento

de Catastro no solo contar con valores actualizados para sus fines catastrales, sino
tambin con un programa que le permita llevar a cabo ajustes segn los ndices de
Precios del Sector Construccin (ISC) publicados por el Banco Central de Venezuela.
Consideraciones a la confianza que merece la TVC actualizada a travs de
esta investigacin, para ser utilizada de ahora en adelante en los diversos proyectos:
Las diversas tipologas constructivas (Vivienda Multifamiliar, Vivienda Unifamiliar,
Galpones, Hoteles, Comercio y Oficina) en sus niveles de calidad (Superior,
Medio, Inferior) tomadas como base para la realizacin de la actualizacin,
coincide con las diversas edificaciones que se pueden apreciar a lo largo y ancho
de las calles y avenidas del Municipio Machiques de Perij, que abarcan desde
ranchos hasta lujosos apartamentos.
El Factor Actualizador se basa en el ndice de Precios al Sector Construccin
(ISC) que es el indicador estadstico por excelencia para medir la variacin
promedio del precio de una canasta representativa de los insumos, maquinaria
y equipos utilizados en la construccin de obras, durante un determinado
perodo y no en el ndice de Precios al Consumidor (IPC) que es otro indicador
estadstico pero que mide la evolucin de los precios de una canasta de bienes y
servicios representativos del consumo familiar. Es importante destacar que
con este ltimo es que se actualiz la vigente TVC establecida segn el Decreto
N 049.
Despus de realizar diversas investigaciones de publicaciones sobre costos
unitarios de la construccin, se determino que los mas acordes a la realidad y que
152

presentan similitud a los modelos de la

TVC vigente, fueron los de la

Organizacin Cinpronet, C.A. en su

publicacin Evolucin de Costos de la Construccin, pues la misma se basa en
un seguimiento bimestral que realiza dicha organizacin.
Es de destacar que para el proceso de actualizacin referido, no se tom los
valores de la TVC vigente que presenta el Decreto N 049 de la Alcalda de
Machiques, debido a que los mismos estn actualizados a Septiembre del 2006
tomando como factor actualizador el IPC, en vez del ISC que esta directamente
relacionado con el sector construccin.
En definitiva, luego de todo un proceso de recoleccin de informacin, consultas,
anlisis e interpretaciones, se pudo evidenciar la vital importancia que representa
en la actualidad una Tabla de Valores de la Construccin, acorde a la realidad
inflacionaria que vive el pas y por ende a dicho municipio. La TVC desarrollada
en esta investigacin consta de 55 modelos de Tipologia de Obra Constructiva de
los cuales se utilizaron 50 de ellos como objeto de estudio en el Municipio
Machiques de Perij Parroquia Libertad, la cual debe ser considerada a la hora de
la realizacin de futuros avaluos, por medio de la implementacin de un programa
en Excel.

153

RECOMENDACIONES
Despus de la realizacin de la presente investigacin, se puedo evidenciar que
el principal problema que presenta la actual Tabla de Valores de la Construccin
del Municipio Paez se basa en su desactualizacin por causa de la perdida del
poder adquisitivo de la moneda, o lo que es lo mismo por ajuste inflacionario.
Una de las principales recomendaciones que se pueden ofrecer para darle
solucin a este problema, radica en la utilizacin de la metodologa implementada
en esta investigacin para llevar a cabo una actualizacin continua de los valores
que presenta dicha tabla.
sta metodologa consisti en la utilizacin del programa Excel, en el cual fueron
creados diversos vnculos entre los ndices de Precios del Sector Construccin
(ISC) que publica de manera mensual el Banco Central de Venezuela (BCV) y los
valores de las diferentes tipologas constructivas del municipio, considerados
base objeto de actualizacin.
As mismo, la Direccin de Catastro, como organismo catastral, puede optar por
implementar la metodologa utilizada por la Organizacin Cinpronet, C.A., que se
basa en la realizacin de consultas directas, llevadas a cabo de manera mensual,
trimestral o bimestral, con mayoristas del ramo de la construccin a fin de
determinar la evolucin de los precios de los materiales y equipos, y as armar
una base de datos en la que se deber tomar en consideracin el tipo de
construccin, el uso, el diseo y la calidad de sus acabados.
Asimismo, el Departamento de Catastro podr optar por cualquier otra
metodologa que considere conveniente a fin de evitar desactualizaciones como
la que se presenta hoy da en la tabla de valores, y que como se ha dicho en
reiteradas oportunidades, conlleva a la realizacin de avalos lejos de la realidad
y a sub-recaudacin impositiva por concepto de impuestos sobre inmuebles
urbanos.

154

 El catastro deber actualizarse como mnimo cada 4 aos, por el crecimiento

poblacional del sector.
Deber implementarse mecanismos para mejorar el ordenamiento territorial de la
parroquia.
Implementar un medio de comunicacin para que la poblacin se encuentre
informada del momento en que se realizaran dichos levantamientos, con la
finalidad de que exista la mayor colaboracin posible de la comunidad.
De igual manera regularizar todos los aspectos del catastro, fsico, jurdico y
valorativo del sector.
Materializar y sistematizar de manera rpida dichos levantamientos para que
sean de uso de la comunidad interesada.

155

Referencias bibliograficas
Atlas del Municipio Machiques de Perij. Trabajo Profesional de 4
Semanas. LUZ. 2005.
Banco Central DE Venezuela. Metodologa de Calculo del ndice de
Precios del Sector Construccin (ISC).
BRICEO, Santiago. Perfil del Valuador Profesional, Revista Soitave N
52/55.
Colegio de ingenieros de Venezuela. Gua Referencial Costos de
Construccin. Abril 2005.
Covenin-mindur 2000. Normas Covenin. Mediciones y Codificacin de
Partidas para Estudios, Proyectos y Construcciones. Parte I, Las
Edificaciones. Suplemento N 1. 1992.
Dornbusch, Fischer. Macroeconoma. Editorial Mc Graw-Hill. Quinta
Edicin. Mxico 1992.
Instituto Geografico de Venezuela Simon Bolivar (IGVSB). Taller de
Avalo Masivo de Inmuebles con fines Catastrales. 2003.
Merritt, Frederick. Enciclopedia de la Construccin. Arquitectura e
Ingeniera. Tomo I y IV. Editorial Ocano. Primera Edicin. Mxico 1990.
ORGANIZACIN CINPRONET, C.A.
Construccin. 1er. Trimestre de 2005.

Evolucin

de

Costos

de

Otras Fuentes: (INTERNET)

Ordenanzas del catastro para el Municipio Chacao, disponible en:
www.chacao.gov.ve/camaradetail.asp?ID=155-93k.
Instructivos de valuacin Catastral para Predios Urbanos en el estado de
Aguascalientes, disponible en:
www.ordenjuridico.gov.mx/estatal/AGUASCALIENTES/Leyes/AGSLey2.PDF
Obtencin de los Valores Unitarios de Terreno y Construccin para
Monterrey, disponible en:
www.monterrey.gov.mx/transparencia/dispociciones/valoresunitarios.pdf
www.catastrolatino.org
www.auyantepui.com/web/industria/construccion

156

 www.tesoreria.n/gob.mx/catastro/consultas/construccion/agualeguasete
Obtencin de informacin referente al Municipio Maracaibo en sus 473
aos, disponible en:
www.zulia.infoagro.info.ve/INFORMACION%20ZULIA/LOS%20473%20A%C3
%91OS%20DE%20MARACAIBO.pdf

157