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para T o d o s :
UN ASUNTO DE
DERECHOS HUM ANOS
Documento de discusin sobre polticas educativas
en el marco de la II Reunin Intergubernamental
del Proyecto Regional de Educacin para Amrica
Latina y el Caribe (EPT/PRELAC).
29 y 30 de marzo de 2007; Buenos Aires, Argentina
Mutacin deCalidadparaToda*
E d u c a c i n de C a lid a d
para T o d o s
UN ASUNTO DE
DERECHOS HUMANOS
Documento de discusin sobre polticas educativas
en el marco de la II Reunin Intergubernamental del
Proyecto Regional de Educacin para Amrica Latina y
el Caribe (EPT/PRELAC)
29 y 30 de marzo de 2007; Buenos Aires, Argentina
II | [ I |l 11
I I 1 1 u u II
= .
Organizacin
de las Naciones Unidas
para la Educacin.
la Ciencia y la Cultura
Equipo de trabajo:
Responsable general:
Rosa Blanco
Autores:
Alfredo Astorga
Rosa Blanco
Cesar Guadalupe
Ricardo Hevia
Margarita Nieto
Magaly Robalino
Alfredo Rojas
Este documento cont, en el captulo IV, con la contribucin del Instituto Internacional de Planeamiento de
la Educacin de la UNESCO (UPE), sede Buenos Aires. Se agradece a la Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL), en particular a su Divisin de Desarrollo Social, por su
apoyo y el constante intercambio de informacin.
El conjunto del equipo profesional de la OREALC/UNESCO Santiago realiz valiosas contribuciones y
particip en la revisin de las diversas versiones del documento: Gloria Alberti, Marcelo Avils, Mary Bend,
Ivn Castro, Mauricio Castro, Giles Cavaletto, Javier Crdova, Ricardo Cuenca, Giuliana Espinosa, Carolina
Hirmas, Mara Luisa Juregui, Carolina Jerez, Antn Krner, Beatriz Macedo, Nora Mora, Javier Murillo, Libe
Narvarte, Paz Portales, Carol Salgado, Daniel Taccari, Lilia Toranzos y Usune Zuazo.
Los integrantes del equipo de trabajo son responsables por el contenido de este informe. Las opiniones
que aqu se expresan no representan necesariamente las de la UNESCO, por lo que no comprometen la
responsabilidad de dicha institucin.
Las denominaciones empleadas en esta publicacin no implican por parte de sus responsables ninguna toma
de posicin respecto del estatuto jurdico de los pases, ciudades, territorios o zonas, o de sus autoridades,
ni respecto al trazado de sus fronteras o lmites.
Esta publicacin se encuentra disponible en www.unesco.cl y puede ser reproducida en todo o en parte,
siempre y cuando se haga referencia explcita a la fuente.
N D IC E
Presentacin................................................................................................................ 5
Resumen Ejecutivo........................................................................................................7
1. Derechos humanos e inclusin social, claves para el desarrollo de Amrica Latina
y el Caribe................................................................................................................. 17
2. El salto desde la igualdad en el acceso, a la igualdad en la calidad delos aprendizajes.......25
3. Los docentes y el aseguramiento del derecho a la educacin........................................ 49
4. El financiamiento de una educacin de calidad para todos: cuatro temas crticos.............65
5. Recomendaciones de polticas.....................................................................................83
Referencias............................................................................................................ 107
P R E SEN T A C I N
Este documento ofrece algunos nsumos para ayudar a tas deliberaciones de la Segunda
Reunin Intergubernamental de Ministros de Educacin del Proyecto Regional de Educacin
para Amrica Latina y el Caribe (PRELAC), realizada en marzo de 2007 en Buenos Aires, Argen
tina. El tema central es la educacin de calidad para todos, entendida como un bien pblico y
un derecho humano fundamental que los Estados tienen la obligacin de respetar, promover
y proteger, con el fin de asegurar la igualdad de oportunidades en el acceso al conocimiento
de toda la poblacin.
Los pases de la regin han llevado a cabo destacados esfuerzos para aumentar la edu
cacin obligatoria, mejorar la infraestructura, disear nuevos currculos y mejorar la formacin
de los docentes. Sin embargo, es preciso redoblar los esfuerzos para lograr las metas de Edu
cacin para Todos. Las personas y colectivos ms vulnerables se encuentran en una situacin
de desigualdad en lo que se refiere al acceso, a la continuidad de estudios y a los logros de
aprendizaje. Esto muestra la necesidad de mejorar los diseos de las polticas pblicas y desa
rrollar acciones especficas para lograr una educacin de calidad para todos. La regin tiene que
dar un salto desde la igualdad de oportunidades en el acceso, a la igualdad de oportunidades
en la calidad de la oferta educativa y los resultados de aprendizaje.
El primer captulo entrega una visin panormica del contexto de la regin con los
principales cambios en los mbitos poltico, social, econmico y cultural producidos desde el
ao 2000, y los retos que stos plantean a la educacin en el momento actual. Aunque en los
ltimos cuatro aos han mejorado los indicadores econmicos de los pases, la extensin de la
pobreza y de la indigencia y la desigual distribucin de ingresos se traducen en una fragmenta
cin social y cultural, que se expresa en altas dosis de exclusin y violencia. En este escenario,
es preciso reflexionar sobre cmo la educacin puede contribuir al crecimiento econmico,
reducir las desigualdades, promover la movilidad social y ayudar a convivir en la diversidad,
logrando una mayor cohesin social y el fortalecimiento de los valores democrticos.
En el captulo dos, se expresa el posicionamiento de la Oficina Regional de Educacin
de la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe en relacin con los atributos que debe reunir
la educacin de calidad para todos. ste se inicia con una breve revisin de las diferentes con
cepciones de calidad presentes en la regin, donde es frecuente observar la asimilacin que se
hace de la calidad con la eficacia y la eficiencia.
Pero la calidad de la educacin en tanto derecho fundamental, adems de ser eficaz y
eficiente, debe respetar los derechos de todas las personas, ser relevante, pertinente y equitativa.
Ejercer el derecho a la educacin es esencial para desarrollar la personalidad e implementar
los otros derechos humanos, por lo que a nadie se le puede excluir de ella. El derecho a la
educacin significa el derecho a aprender a lo largo de la vida y est fundado en los principios
de obligatoriedad y gratuidad, y en el derecho a la no discriminacin.
La relevancia se refiere al desarrollo de las competencias necesarias para participar
en los diferentes mbitos de la vida humana y construir proyectos de vida con relacin a los
otros. La pertinencia alude a la necesidad de flexibilizar la enseanza para que la educacin
d respuesta a la diversidad de necesidades de los individuos y contextos. La equidad significa
asegurar la igualdad de oportunidades para acceder a una educacin de calidad para toda la
poblacin, proporcionando a cada quien los recursos y ayudas que requieren. La eficacia y la
eficiencia son atributos de la accin pblica que nos indican en qu medida se alcanzan los
objetivos y se usan adecuadamente los recursos destinados a esta tarea.
En los captulos siguientes se abordan dos temas crticos para hacer efectivo el derecho
a una educacin de calidad para todos: los docentes y el financiamiento. El primer tema se
inicia con una reflexin sobre cmo ejercer el rol docente en el complejo escenario actual.
A continuacin, se abordan los factores claves que inciden en la calidad de la docencia y que
deben ser considerados en la formulacin de polticas integrales sobre docentes: un sistema
articulado de formacin inicial, insercin profesional y formacin en servicio: un sistema trans
parente de carrera profesional y evaluacin docente: y un sistema de condiciones adecuadas
de trabajo y bienestar. El captulo finaliza con una descripcin de las caractersticas que deben
reunir las polticas para el fortalecimiento de la profesin docente: que sean de Estado, inte
grales, sistmicas e intersectoriales.
El captulo de financiamiento plantea cuatro temas crticos para brindar una educa
cin de calidad para todos. El primero se relaciona con la disponibilidad de recursos pblicos
y los mecanismos para lograr una mayor inversin en educacin, como la contribucin del
sector privado, el canje de la deuda externa y la cooperacin internacional. El segundo punto
se refiere a la necesidad de mejorar la eficiencia en el manejo de los recursos, para lo cual se
requiere evitar la repeticin y las polticas de gestin inadecuadas. Un tercer punto aborda los
mecanismos de asignacin de recursos para una redistribucin con equidad, resaltando que
los costos de una educacin de calidad son distintos segn las diferentes necesidades y carac
tersticas de los alumnos y contextos, por lo que se recomienda evitar la asignacin plana de
recursos. El cuarto punto analiza los actuales esquemas de gestin, finalizando con la necesidad
de avanzar hacia consensos claves y un nuevo pacto fiscal, que aseguren un financiamiento y
gestin adecuados a las necesidades.
El documento finaliza con once recomendaciones de polticas educativas que es
preciso abordar en el mediano y largo plazo para cumplir con los objetivos de educacin de
calidad para todos, en el marco de los cinco focos estratgicos del PRELAC. Estas involucran
medidas de poltica general as como transformaciones en los diferentes niveles del sistema,
especialmente de las instituciones educativas. Las polticas generales en las que se enmarcan
las recomendaciones, han de ser polticas de Estado concertadas con la sociedad, integrales,
integradas, y con enfoque de derechos.
R E S U M E N E JE C U T IV O
I.
1.
Aunque en los ltimos cuatro aos la regin de Amrica Latina y el Caribe ha mejorado
sus indicadores econmicos, lo est haciendo a un ritmo inferior al que se necesita para
alcanzar -antes de 2015- las metas de desarrollo comprometidas en los Objetivos del
Milenio. La extensin de la pobreza (209 millones de personas) y de la indigencia (81
millones), as como la desigual distribucin de los ingresos -la peor del mundo-tienen
su correlato en una fragmentacin social y cultural que se expresa en altas dosis de
exclusin y violencia, as como en grados importantes de corrupcin y en una frgil
"densidad democrtica".
2.
b)
c)
II.
3.
Los pases de la regin han realizado esfuerzos considerables para aumentar los aos de
la educacin obligatoria, incrementar la cobertura, mejorar la infraestructura, disear
nuevos currculos y formar a los docentes, entre otros aspectos. Sin embargo, persisten
problemas de calidad de la educacin que afectan en mayor medida a los individuos
o colectivos ms vulnerables. stos se encuentran en una situacin de desigualdad en
lo que se refiere al acceso, la continuidad de estudios y los resultados de aprendizaje.
Es necesario mejorar los diseos de las polticas pblicas en educacin y desarrollar
acciones especficas para lograr una educacin de calidad para todos.
4.
5.
6.
La educacin como derecho humano y bien pblico permite a las personas ejercer los
otros derechos humanos. Por esta razn, nadie puede quedar excluido de ella. El derecho
a la educacin se ejerce en la medida que las personas, ms all de tener acceso a la
8.
9.
Dado el rol fundamental que juegan las escuelas pblicas en garantizar el derecho a la
educacin, especialmente para los ms desfavorecidos, es preocupante su debilitamien
to y la ampliacin de la brecha con las privadas. Las escuelas pblicas deben propender
a eliminar todo gasto familiar que se convierta en un obstculo para matricularse y
asistir a ellas, siendo necesarias medidas complementarias orientadas a compensarel
costo de oportunidad.
10.
11.
12.
13.
Las tensiones entre calidad y equidad, y entre inclusin y segregacin, son objeto
de controversia en numerosos pases del mundo. Calidad y equidad no slo no son
incompatibles sino que son indisociables. Una educacin es de calidad si ofrece los
recursos y ayudas que cada quin necesita para estar en igualdad de condiciones de
aprovechar las oportunidades educativas y ejercer el derecho a la educacin.
14.
15.
Avanzar hacia una mayor equidad en la regin supone desarrollar escuelas ms inclusivas
que acojan a todos los nios y jvenes de la comunidad, transformando su cultura y sus
prcticas para dar respuesta a las necesidades de aprendizaje de todos. El desarrollo de
escuelas inclusivas es el fundamento de sociedades ms justas y democrticas. Por su
naturaleza, la escuela pblica debe ser inclusiva y favorecer el encuentro entre diversos
grupos sociales.
16.
17.
18.
19.
necesidades del mercado del trabajo y las del desarrollo personal; entre lo comn y lo
diverso; y entre lo disciplinar y la integracin de contenidos.
20.
La eficacia y eficiencia son dos atributos bsicos de la educacin de calidad para todos
que han de representar las preocupaciones centrales de la accin pblica en el terre
no de la educacin. Es preciso identificar en qu medida se es eficaz en el logro de
aspectos que traducen en trminos concretos el derecho a una educacin de calidad
para toda la poblacin. Es necesario analizar en qu medida la operacin pblica es
eficiente, respetando el derecho ciudadano a que su esfuerzo material sea adecuada
mente reconocido y retribuido. La eficiencia no es un imperativo economicista, sino
una obligacin derivada del respeto a la condicin y derechos ciudadanos de todas las
personas.
III.
21.
La calidad de los docentes y el ambiente que generan en la sala de clase, excluidas las
variables extraescolares, son los factores ms importantes que explican los resultados
de aprendizaje de los alumnos, lo cual significa que las polticas orientadas a mejorar
la calidad de la educacin slo pueden ser viables si los esfuerzos se concentran en
transformar, con los docentes, la cultura de la institucin escolar. A su vez, sin el con
curso del profesorado ninguna reforma de la educacin tendr xito.
22.
23.
24.
Para atraer candidatos bien calificados, retener a los mejores profesionales y garantizar
su desarrollo permanente, no bastan las acciones coyunturales o parciales; se requieren
polticas pblicas de Estado, integrales, de carcter sistmico, y enriquecidas con una
perspectiva intersectorial. Un aspecto fundamental para la viabilidad de estas polticas,
es su formulacin con consensos sociales y polticos que comprometan soluciones de
largo plazo, estimulen una cultura de corresponsabilidad y se traduzcan en agendas y
compromisos concretos.
25.
La participacin de los maestros en el cambio educativo es crucial para que ste tenga
xito, por lo que es preciso crear las condiciones y mecanismos institucionales que
fortalezcan su protagonismo y responsabilidad en la gestin de sus instituciones y en
la formulacin de polticas educativas. De esta forma, se revertir el enfoque tradicional
que ha considerado al docente como un ejecutor de orientaciones y decisiones defi
nidas sin su opinin y conocimiento, lo que se ha traducido en limitaciones para que
tas polticas educativas se traduzcan en prcticas efectivas en las escuelas y las aulas.
El Estado y la sociedad deben garantizar a los docentes las mejores condiciones de
trabajo y, stos deben mostrar los ms altos desempeos traducidos en aprendizajes
efectivos de los estudiantes.
IV.
26.
27.
28.
Junto con asegurar la disponibilidad de los recursos necesarios, es preciso que los
esquemas de gestin de dichos recursos correspondan con un enfoque de derechos.
Las asignaciones planas comunes en la regin no se condicen con la diversidad de si
tuaciones que la educacin afronta para asegurar aprendizajes equiparables para todos.
Esto implica revisar los esquemas de gasto actuales, de modo que la preocupacin por
la equidad no sea un factor aadido, sino parte consustancial de los procesos de diseo
de las polticas sobre financiamiento. El carcter esencialmente redistributivo de la
accin pblica en educacin no se resuelve con magnitudes marginales del financia
miento, sino que requiere que ste sea definido en funcin de la preocupacin por la
equidad. Esto implica una revisin de los esquemas actuales de gestin y regulaciones
legales que le restan flexibilidad al sistema educativo, en particular en el terreno de
los contratos docentes que representan el grueso de la asignacin presupuestaria.
29.
Todo lo anterior requiere acuerdos sociales que sustenten y hagan viable las transfor
maciones fiscales y regulatorias necesarias para una mayor asignacin de recursos y
una mayor flexibilidad en la gestin, como respuesta adecuada a la diversidad.
Recomendaciones de polticas
30.
Para ser efectivas en garantizar el derecho a una educacin de calidad para todos, las
polticas educativas, deben tener algunos atributos generales cuya ausencia o escaso
desarrollo han limitado el alcance de muchos esfuerzos realizados por los pases en
los ltimos aos: polticas de Estado concertadas con la sociedad: polticas integrales e
integradas y polticas con enfoque de derechos. A continuacin, se plantea un conjunto
de once reas de polticas educativas en las que es necesario incidir en el mediano y
largo plazo para que la regin avance con pasos ms firmes hacia el logro de las metas
de la EPT.
31.
Asegurar el rol del Estado como garante y regulador del derecho universal a una
educacin de calidad. El Estado ha de promover, proteger y garantizar este derecho a
travs de:
Proveer servicios educativos accesibles para toda la poblacin.
Asegurar una oferta educativa plural que permita a los padres elegir el tipo de
educacin para sus hijos sin que esto atente contra el derecho a la educacin.
Definir criterios bsicos de calidad para todas las escuelas.
Fortalecer las escuelas pblicas y mejorar su calidad.
Establecer regulaciones que eviten las distintas formas de discriminacin, mejorando
los sistemas de garanta existentes.
Garantizar mecanismos de concertacin para abordar las causas que generan
desigualdad fuera de los sistemas educativos.
32.
33.
35.
Ponderar los costos directos, indirectos y de oportunidad para llevar a cabo una
poltica de gratuidad plena.
37.
38.
Procesos sostenidos de formacin para que los colectivos docentes desarrollen las
competencias que requieren los procesos de diseo y desarrollo curricular.
39.
Polticas que tengan como centro la transformacin de las escuelas para que sean
ms inclusivas y se logren mejores aprendizajes. Ofrecer una educacin de calidad que
contenga las dimensiones descritas exige un nuevo modelo de escuela y el desarrollo
de polticas que faciliten su puesta en prctica. Los recursos adicionales no sirven de
mucho si no se producen cambios en su cultura, su organizacin y sus prcticas. Las
seas de identidad de este modelo de escuela debieran ser:
C A P T U L O I
D E R E C H O S H U M A N O S E IN C L U S I N SO C IA L, C LA V ES PA RA EL
D ES A R R O L L O DE A M R IC A LA T IN A Y EL C A R IB E
1.
Esto significa que, en cifras absolutas, entre 2002 y 2005 la pobreza disminuy en 12 millones
de personas y los indigentes en 16 millones, lo que significa que por primera vez la tasa de
pobreza descendi bajo el nivel de 1980, cuando el 40,5% de la poblacin fue contabilizada
como pobre.
Si bien hasta 2006 no se contaba con estas cifras alentadoras en cuanto a la reduccin
de la pobreza, en 2005 un estudio de la CEPAL (2005) que analiza la situacin de 18 pases de
Amrica Latina, concluy que si ellos siguieran comportndose como en el decenio de 1990,
en 2015 slo siete de ellos cumpliran sus metas de reduccin de la pobreza extrema1; otros
seis la disminuiran lentamente2; y los cinco restantes3 probablemente elevaran sus niveles
de pobreza, ya sea por haber aumentado la desigualdad, reducido el ingreso percapita o por
ambas razones a la vez.
Para poder reducir la pobreza extrema a la mitad antes de 2015, los pases debieran
esforzarse por elevar las tasas de crecimiento econmico significativamente. Se estima que los
pases de mayor pobreza debieran crecer a un ritmo del 7% promedio anual, lo cual es muy difcil
de lograr. En cambio, los de menor pobreza podran alcanzar dichas metas si mantuvieran las
tasas actuales de crecimiento (CEPAL, 2005).Aunque 2006 haya sido el cuarto ao consecutivo
de crecimiento econmico en la regin -el mejor resultado en los ltimos 25 aos-, ayudado
por el ciclo favorable de las principales economas mundiales, el promedio de crecimiento sigue
siendo escaso (2,2% entre 1980 y 2002) (CEPAL, 2006), si se compara con la necesidad que
tienen los pases para cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
Sin embargo, a pesar de que en muchos pases la pobreza ha disminuido, la desigualdad
en la distribucin del ingreso contina siendo una gran preocupacin en Amrica Latina y el
Caribe. Todava en la regin el 10% ms rico supera en 20 veces o ms el ingreso del 40% ms
pobre. Entre las causas a las que se atribuye la desigual distribucin del ingreso, se seala la
inequitativa distribucin del patrimonio, que es an ms marcada que la propia distribucin del
ingreso; la composicin demogrfica de los hogares (las familias de menores recursos tienen
ms hijos que las de mayores recursos); la educacin (los pobres an no alcanzan un umbral
educativo que les permita salir de la pobreza); el empleo (los hogares pobres son ms nume
rosos y tienen menos miembros que reciben ingresos); y, finalmente, el gasto social cuando es
regresivo y no progresivo, esto es, cuando no cumple con su papel redistributivo (en muchos
pases el quintil ms rico de la poblacin se beneficia de un porcentaje del gasto social similar
al del quintil ms pobre) (Franco, 2002).
Aunque el gasto social (en educacin, salud y seguridad social, entre otros) haya
aumentado en un dcada del 10.1% a 18.8% del gasto pblico (Brcena, 2005), en general
estos recursos no se han distribuido en forma equitativa; por tanto, el gasto social no se ha
convertido en una eficaz herramienta de redistribucin.
Sin embargo, hay diferencias en cuanto al efecto que distintos componentes del gasto
social tienen respecto a su influencia en la redistribucin de ingresos. En efecto, los recursos
pblicos asignados a la seguridad social estn muy concentrados en los estratos de ingresos
medios y altos, por lo cual no tienen mayor impacto en el mejoramiento de las condiciones
que provocan las desigualdades. Los recursos destinados a educacin, en cambio, tienden a
alcanzar a segmentos ms amplios de la poblacin. La eficacia redistributiva de la focalizacin
del gasto depende tanto del esfuerzo de inversin y provisin de los servicios a los estratos de
bajos ingresos, como del efectivo acceso de los beneficiarios a ellos. Esto hace que alcanzar
la conclusin universal de la primaria con resultados de aprendizaje equiparables, la univer
salizacin de la educacin secundaria y un crecimiento progresivo de la educacin superior,
1
Argentina (antes de la crisis). Chile, Colombia, Honduras, Panam. Repblica Dominicana y Uruguay.
2.
3.
gionales. Sin embargo, gran parte de la ciudadana expresa algn grado de frustracin respecto
de la eficacia de los gobiernos democrticos, ya que las limitaciones en la forma como se ha
implantado el modelo econmico que ha acompaado a estas democracias, no ha logrado
mejorar las condiciones de vida de gran parte de la poblacin.
En efecto, las encuestas regionales realizadas por Latnobarmetro en 2004, sostienen
que mientras el 72% de la poblacin opina que la democracia es el nico sistema con que su
pas puede llegar a ser desarrollado y el 53% considera a la democracia como el mejor sistema
de gobierno, el 29% se siente satisfecho con su funcionamiento. Del mismo modo, aunque la
mayora de la poblacin latinoamericana considera que la economa de mercado es el nico
sistema con que su pas puede llegar a ser desarrollado (60%), la satisfaccin por sus resultados
es an inferior a la que sienten por la democracia (19%).
Esto refleja la compleja articulacin existente entre democracia, funcionamiento del
mercado y cohesin social, lo que deriva en mltiples tensiones al interior de los pases. La
fragmentacin social a la que se ve expuesta la regin dificulta el asentamiento de un pacto
social cohesionado y participativo, y se presenta como un freno al cambio y a la capacidad
de adaptacin que demandan las exigencias del desarrollo, pues debilita la gobernabilidad
democrtica y erosiona el clima de confianza interno que requieren las instituciones para
funcionar y los pases para desarrollarse.
De aqu se desprende la importancia y urgencia por fortalecer una ciudadana en la que
distintos actores sociales acten como dinamizadores de los valores cvicos y del conocimiento
de los derechos y deberes de la poblacin. Para ello es indispensable comprender el significado
de lo "pblico", no como espacio estatal, sino como un espacio de inters colectivo donde se
afiancen las confianzas que favorezcan el desarrollo de una convivencia social basada en la
tolerancia y en el respeto a las diferencias. En este contexto, se requiere revalorar el concepto
de "escuela pblica" y el rol pblico que la educacin puede jugar en la generacin de una
mayor cohesin social.
Asimismo, es importante considerar el rol que compete al Estado en facilitar los
espacios pblicos para el empoderamiento, la participacin y el fomento del capital social de
los sectores ms desfavorecidos de la sociedad. No obstante, todava se observa una ausencia
de cultura de la responsabilidad de la ciudadana frente a s misma y al Estado. Por tanto, se
hace necesario no slo buscar la mejora del funcionamiento de los mecanismos estatales, sino
tambin abrir nuevos espacios para la participacin de la sociedad civil. Se trata de mejorar la
"densidad democrtica" de los pases con la creacin de mltiples instituciones e instancias de
participacin, donde se fortalezcan las relaciones de solidaridad y la responsabilidad para conso
lidar una cultura de convivencia y desarrollo colectivos (Ocampo, 2005). Se requiere un mayor
nfasis de las polticas pblicas en participacin, transparencia y rendicin de cuentas.
A pesar de esta necesidad, ni la dimensin de la participacin comunitaria ni la creacin
de redes que aumenten el capital social de la poblacin, se han convertido en prioridades claras
dentro de las polticas sociales de la mayora de los pases. El enfoque de fomentar el capital
social todava no se ha logrado llevar a la prctica adecuadamente en los mbitos especficos
de la gestin y el diseo de polticas pblicas.
4.
C A P T U L O II
EL SA LTO D ESD E LA IG U A L D A D EN EL A C C ESO , A LA IG U A LD A D
EN LA C A LID A D DE LO S A P R E N D IZ A JE S
1.
individuos a otros.
Los decidores de polticas, los investigadores y las instituciones responsables de los
recursos pblicos y privados que invierten en educacin, han ido desarrollando interpretaciones
cientficas, con sus correspondientes enfoques y herramientas metodolgicas, para hacer posible
los juicios o las valoraciones compartidas sobre el fenmeno de la calidad. Con frecuencia, sta
se asimila con eficiencia y eficacia considerando la educacin como un producto y un servicio
existente en el mercado que tiene que satisfacer a los usuarios. Obviamente, estas dimensio
nes son aspectos fundamentales para evaluar la calidad, pero la educacin se sustenta en un
conjunto de valores y concepciones que determinan en gran medida el juicio de valor que se
haga sobre la calidad de la misma. En otros casos, la calidad de la educacin no se define de
forma explcita, pero se construyen una serie de indicadores para medirla que pueden dar una
idea del enfoque que hay detrs.
Segn la UNESCO (2005a), de las principales corrientes interpretativas en educacin
se pueden deducir importantes diferencias respecto de lo que constituira la calidad. En los
enfoques humanistas, lo central es el desarrollo de las capacidades de los educandos para que
construyan significados y den sentido a lo que aprenden, siendo el docente un mediador en
dicho proceso. En funcin de esto, se preconiza que los planes de estudios deban considerar
las caractersticas y necesidades de cada alumno para aprender. Las corrientes conductistas,
por el contrario, enfatizan la importancia de la enseanza estructurada, graduando paso a
paso lo que el alumno aprende y verificando sus resultados. En este caso, el docente dirige el
aprendizaje controlando los estmulos y respuestas. Ms radicalmente, en los enfoques crti
cos, que abarcan una amplia gama de teoras, se estimula el anlisis crtico de la realidad y la
principal preocupacin es que la educacin contribuya al cambio social y a la reduccin de las
desigualdades, promoviendo la autonoma y la emancipacin de los marginados.
En las sociedades latinoamericanas y del Caribe todos estos enfoques siguen vigentes,
y se ven enfrentados en debates acadmicos, en la formulacin de polticas y en las prcticas
pedaggicas, y los diversos actores o grupos de influencia involucrados en la educacin tienden
a suscribir unos u otros, de manera ms o menos consciente'.
1
En general las interpretaciones de los economistas se inclinan ms por el enfoque conductista, en tanto que entre
los gremios docentes priman las concepciones humanistas o crticas.
2.
XXI''.
" T oda
p e r s o n a t ie n e
d erech o
a la
e d u c a c i n .
n id a s p a r a el m a n t e n im ie n t o d e la p a z .
Los PADRES
De la
c a lid a d d e la e d u c a c i n d e p e n d e r n e n b u e n a
CONCLUSIN DE ESTUDIOS.
e d u c a c i n a lo l a r g o de la v id a es u n d e r e c h o
-cuya duracin vara entre pases-, la cual ha de garantizar la satisfaccin de todas las nece
sidades bsicas de aprendizaje. Los sistemas educativos estn organizados de forma rgida y
lineal, de tal forma que las personas tienen una sola oportunidad y como si, una vez finalizada
la educacin obligatoria, ya no tuviera sentido hablar de educacin bsica. Sin embargo, esto
debera redefinirse a la luz del concepto de aprendizaje a lo largo de la vida, que dota de un
nuevo sentido a la educacin.
Por dos razones la educacin bsica no es una caracterstica
exclusiva de la educacin obligatoria. Por un lado, porque en las dife
rentes etapas de la vida de las personas surgen necesidades bsicas
de aprendizaje que exigen ser satisfechas y que, no por el hecho de
surgir en edades ms o menos alejadas de las propias de la educacin
obligatoria, dejan de serlo (Coll y Martn, 2006). Por otro lado, porque
las necesidades bsicas de aprendizaje que forman parte de la educa
cin obligatoria pueden ser satisfechas en otras edades diferentes a
las establecidas legalmente para cursar dicha educacin. Al respecto,
es urgente ampliar y mejorar la oferta educativa para los jvenes y
adultos que no han culminado su educacin bsica y ampliar y mejorar
los programas de alfabetizacin para quienes lo requieran. Esta visin
is t r ib u c i n d e l o s p a s e s s e g n e x t e n s i n d e l a o b l ig a t o r ie d a d e n a o s
Y DE LA EDAD DE INICIO.
Edad
de
inicio
Duracin en aos
6
10
11
12
13
1
Total
Total
1
19
17
4
11
Fuente:
UNESCO (2007). Situacin
ed ucativa en Amrica Latinayel Caribe. Garantizan
do la educacin de calidad
para todos
Segn datos de la CEPAL (1998), las personas que provienen de hogares con escasos
recursos suelen cursar 8 o menos aos de estudio, y en general no superan la condicin de
obrero u operario, mientras que aquellos que crecen en hogares de mayores recursos suelen
cursar 12 o ms aos de educacin y se desempean como profesionales, tcnicos o directivos.
Esto significara que una escolaridad obligatoria de 12 aos sera el umbral mnimo deseable
para superar la pobreza y asegurar la igualdad de oportunidades, pero esto no tiene un efecto
lineal. En efecto, si bien las nuevas generaciones tienen ms niveles de estudio en todos los
El Convenio sobre la edad mnima para acceder a un empleo (OIT, 1973) recomienda elevar progresivamente la
edad mnima de admisin al empleo, la cual no debera ser inferior a los 15 aos, y excepcionalmente a los 13 aos,
siempre y cuando el empleo no perjudique su asistencia a la escuela.
Las
f a m il ia s t e r m in a n s u s t t u y e n d o el r o l d el
tad o
En un estudio realizado en Chile por McEwan y M. Carnoy (2000), se evidenci que los resultados de los colegios
particulares subvencionados laicos obtenan un puntaje ligeramente menor que los de los colegios municipales, en
las pruebas de medicin de la calidad. No as los privados religiosos, que obtenan puntuaciones significativamente
ms altas que aquellos de colegios municipales de similar estrato socioeconmico.
Es
altamente asociado con el contexto socioeconmicoy capital cultural de las familias, situacin
que atenta contra la igualdad de oportunidades en el ejercicio del derecho a la educacin.
Hacer efectivas las garantas constitucionales para una educacin gratuita de calidad
pasa necesariamente por un aumento de la inversin pblica y una distribucin con criterios
de equidad. Estos aspectos sern desarrollados en el captulo IV sobre el financiamiento.
2.1.3. El derecho a la no discriminacin y a la plena participacin
Asegurar el derecho de todos a una educacin de calidad requiere ineludiblemente
asegurar el derecho a la no discriminacin.Todas las personas se desarrollan mejor como seres
humanos si tienen la oportunidad de participar con los dems en cualquier actividad de la vida
humana, por ello nadie debera sufrir ningn tipo de restriccin que limite dicha participacin,
sea por motivo de su origen social y cultural, gnero, edad, pensamiento poltico, creencias
religiosas u otros aspectos.
La preocupacin por el acceso de toda la poblacin a una educacin de calidad fue el
motivo de la Conferencia Mundial de Educacin para Todos de Jomtien en 1990. Una de sus
principales recomendaciones fue la de unlversalizar el acceso a la educacin primaria, adoptando
medidas sistemticas para reducir las desigualdades y suprimir las discriminaciones referidas a
las posibilidades de aprendizaje de los grupos en situacin de vulnerabilidad: aquellos que viven
en situacin de pobreza o en la calle, trabajadores, poblaciones rurales y alejadas, minoras
tnicas y lingsticas, refugiados y desplazados por las guerra y personas con discapacidad.
Diez aos despus, en el Foro Mundial de Educacin para Todos de Dakar, qued de
manifiesto que, a pesar de los esfuerzos realizados por los pases y el sistema de Naciones
Unidas, an quedaba un largo camino por recorrer para que todas las personas, sin excepcin,
accedieran a una educacin bsica de calidad. En esta oportunidad se ratificaron los objetivos
de Educacin para Todos hasta 2015, y se destac la necesidad de prestar especial atencin
a los alumnos en situacin de vulnerabilidad, a los jvenes fuera de la escuela, a los adultos
analfabetos o a aquellos que tienen necesidades especiales de aprendizaje.
"Los
partes a d o p t a r n t o d a s las m ed id a s
"Los
E st a d o s M
LAS PERSONAS
ie m b r o s r e c o n o c e n el d e r e c h o de
c o n d isc a pa c id a d e s a la e d u c a c i n .
C on
v ist a s a r ea l iz a r est e d e r e c h o s in d is c r im in a
c i n
DES,
lo s
E st a d o s M
ie m b r o s d e b e r n a s e g u r a r u n a
mismos para todas las personas, sea cual sea su origen y condicin,
pero tambin es preciso considerar algunos derechos diferenciados o
recomendaciones especficas para ciertos colectivos minoritarios o
en especial situacin de vulnerabilidad. Desde el sistema de Naciones
Unidas, se han impulsado diversas convenciones y declaraciones con
el fin de asegurar la igualdad de oportunidades en el pleno ejercicio
del derecho a la educacin, las cuales han sido adoptadas en mayor o
menor medida por los pases de la regin.
En el mbito de la educacin, el instrumento internacional
ms potente es la Convencin contra toda forma de Discriminacin
en Educacin. En ella se considera la discriminacin como cualquier
distincin, exclusin, limitacin o preferencia basada en la raza, sexo,
lengua, religin, motivos polticos u otros tipos de opinin, origen social
y econmico, pas de origen, que tiene como propsito o efecto: i) que
determinadas personas o grupos tengan limitado su acceso a cualquier
tipo y nivel educativo; ii) el establecimiento o mantenimiento de sis
temas educativos separados o instituciones para personas o grupos;
iii) inflingir a determinadas personas o grupos un trato incompatible
con la dignidad humana (UNESCO, 1960).
"L a
t iv o
d e f e n s a d e la d iv e r s id a d c u l t u r a l e s u n i m p e r a
PERSONAS QUE
AUTCTONOS".
"T
reproduccin social.
oda
p e r s o n a t ie n e
d erech o
una
e d u c a c i n
Los PASES
CRIMINACIN:
S e g r e g a c i n : se c o n c e d e e l d e re c h o a u e d u c a c i n
I n t e g r a c i n : lo s
ADAPTAR5E A U
g r u p o s a d m it id o s t i e n e n
que
El
SISTEMA
DEL ALUMNADO.
y de bienestar.
SlN
DE A LU M N O S DE LAS IN ST IT U C IO N ES EDUCATIVAS E
NO SER DISCRIMINADOS.
d is p a r id a d e s s e g n
g n ero
so n
la s
m en o s
desarrollarse plenamente (Blanco, 2006). Este aspecto es de vital importancia, porque desde
ciertos enfoques se considera que la nica obligacin de los sistemas educativos es igualar
las oportunidades y, a partir de ah, que todo quede en manos de los alumnos, es decir, de los
"mritos" y "esfuerzos" que realicen. Sin embargo, cabe preguntarse si esto es real y justo en
sistemas educativos tan fragmentados y desiguales como los de Amrica Latina y El Caribe.
Considerar los mritos" como elemento de la equidad educativa es problemtico, al
menos en la educacin bsica. El desarrollo y el aprendizaje son de naturaleza interactiva y
dependen, no slo de las capacidades del individuo, sino tambin de las caractersticas de los
entornos en los que se desarrolla y aprende, por lo que los estudiantes de ambientes desfavo
recidos, an teniendo las capacidades y realizando el esfuerzo, siempre estaran en situacin
de desventaja si no se les ofrecen recursos y apoyos adicionales.
Si se parte de la base de que la equidad es un principio ordenador de diversidades
en tomo a una igualdad fundamental, hay que preguntarse cules son las igualdades funda
mentales que han de orientar las polticas de equidad en educacin. Desde un enfoque de
derechos, como ya se ha comentado, no basta con la igualdad de acceso, sino que es preciso
avanzar hacia la igualdad de condiciones para que todos los estudiantes puedan desarrollar
al mximo sus potencialidades y alcanzar los mejores resultados; es decir, puedan ejercer el
derecho a aprender.
En este sentido, se puede hablar de tres niveles estrechamente vinculados entre s:
2.2.1. Equidad de acceso
Cuando las oportunidades de acceder a los diferentes niveles
educativos, o a alguna accin o programa, son las mismas para todos, sin
distincin de ninguna naturaleza. El pleno acceso de toda la poblacin
a la educacin y la continuidad de estudios requieren que el Estado
d el Caribe (2 4 ,6 % d el t o t a l s u b re g io n a l) S l o
DE
a)
Disponibilidad. Las instituciones y programas educativos
DICHA POBLACIN ACCEDA A ALGN TIPO DE PROGRAMA
deben estar distribuidos en forma suficiente a lo largo de todo el pas.
EDUCATIVO DE CUALQUIER NIVEL, Y EN SIETE PAISES ESTA
Esto depende de numerosos factores, como construcciones escolares;
docentes preparados; materiales didcticos y otros elementos deseables
tales como computadores y el poder acceder a las nuevas tecnologas
PROPORCIN ES MENOR AL 7 0 % .
Fuente: UNESCO (2007). Situacin educativa en Amrica
Latina y el Caribe garantizando la educacin de calidad
para todos. Cp. 3.
b)
Accesibilidad. Las instituciones y programas educativos deben ser accesibles a
todos, sin ningn tipo de discriminacin. La accesibilidad abarca los siguientes elementos
(ONU/ECOSOC/UNESCO, 2003):
La libertad de opcin de tos padres. La libertad de los padres a elegir la escuela para
sus hijos est establecida en diferentes instrumentos de Derecho Internacional y
en las leyes de muchos pases: sin embargo en los hechos, muchas familias -sobre
todo las de escasos recursos- no pueden ejercer este derecho por varias razones:
la desigual distribucin de las escuelas en el pas, los costos econmicos, directos
o indirectos, y las prcticas de seleccin del alumnado presentes en muchos cen
tros.
La libertad de los padres para elegir el tipo de educacin que quieren para sus hijos,
no debe confundirse con la libertad de las escuelas para escoger a sus alumnos. Para
que la eleccin de los centros asegure la igualdad de oportunidades, las normas de
admisin han de ser pblicas y comunes para todos tos centros, y la proximidad at
domicilio ha de ser un elemento prioritario cuando hay ms demanda que plazas
escolares.
En relacin con el acceso a la educacin, el desafo en la regin es reducir las brechas
en la educacin inicial, secundaria y terciaria entre estudiantes de distinto origen social y cul
tural. En la educacin primaria, aunque no se ha logrado la universalizacin en algunos pases,
el desafo es la continuidad y conclusin de estudios, porque ciertos
alumnos no pueden culminar la educacin obligatoria por diferentes
motivos: no contar con escuelas completas a una distancia razonable:
la falta de pertinencia del currculo y de la enseanza; la rigidez de la
oferta educativa o los costos educativos. La educacin tiene la obli
gacin moral de evitar que las diferencias de origen de los alumnos se
conviertan en desigualdad de oportunidades educativas y por esa va
de nuevo en desigualdades sociales.
P ara
lo g ra r
el p l e n o
a c c e s o , c o n t in u id a d
E l P r im er E s t u d io I n t e r n a c io n a l C o m p a r a t iv o
de
L e n g u a je , M a t em t ic a
13
pa I ses d e
r io
la
m r ic a
Fac to res A
La t in a , rea l iz a d o
La t in o a m e r ic a n o
E d u c a c i n ,
de
p o r el
E v a l u a c i n
c o o r d in a d o p o r la
s o c ia d o s e n
d e la
La b o r a t o
C a lid a d
UN ESCO ,
de
pu so
oposicin por ser susceptible de entenderse como una limitacin del derecho a la educacin
concebido de un modo ms ambicioso e igualitario (Bellei, 2006). En otros casos, sin embargo,
la crtica es que los aprendizajes mnimos en muchos casos se convierten en mximos, lo cual
genera que muchos alumnos, especialmente los que tienen un menor capital cultural o distin
to al escolar, no los alcancen y pasen a engrosar las altas tasas de repeticin y de abandono
presentes en la regin. La sobrecarga de contenidos que caracteriza a los currculos en muchos
pases atenta contra la calidad de la educacin.
La necesidad de redefinir qu es lo bsico o fundamental que han de aprender los
alumnos es una constante en el debate pedaggico. Si bien este aspecto se desarrolla en mayor
profundidad en el apartado de relevancia, es importante destacar que en la Conferencia Mundial
de Educacin para Todos de Jomtien en 1990, se lleg a cierto consenso al establecer que las
necesidades bsicas comprenden tanto los instrumentos fundamentales de aprendizaje (alfa
betizacin, expresin oral, aritmtica y resolucin de problemas) como el contenido bsico del
aprendizaje (conocimientos, capacidades, valores y actitudes) que necesitan los seres humanos
para poder sobrevivir y trabajar dignamente, participar plenamente en el desarrollo, mejorar
su calidad de vida, tomar decisiones fundamentales y seguir aprendiendo.
En el informe de la UNESCO sobre la educacin para el siglo XXI, se dio un paso
hacia adelante al sealar que la educacin no slo debe promover las competencias bsicas
tradicionales, sino que tambin ha de proporcionar los elementos necesarios para ejercer ple
namente la ciudadana, contribuir a una cultura de paz y a la transformacin de la sociedad,
para lo cual se proponen cuatro pilares para el aprendizaje: aprender
A
pr en d er a ser
para c o n o c e r s e y v a lo r a r se a
s(
pr en d er
h acer
d esa rr o lla n d o
c o m p e t e n c ia s
p r e n d e r a c o n o c e r pa r a a d q u ir ir u n a c u lt u r a g e
n eral
p r e n d e r a v iv ir ju n t o s
p r e n s i n
d e s a r r o l l a n d o la c o m
que la escuela difcilmente puede cumplir con una de sus funciones principales, que es asegurar
una mayor igualdad y promover la movilidad social.
La segregacin social y cultural de las escuelas limita el encuentro entre diferentes
grupos y da lugar a circuitos educativos diferenciados donde existen centros de muy diferente
calidad (pblicos y privados). Ante esta situacin no es de extraar que, tanto en el mbito
internacional como al interior de los pases, el trmino inclusin o educacin inclusiva haya
adquirido especial significacin, aunque no siempre se entiende adecuadamente este concepto.
En algunos casos, se piensa que es una nueva forma de denominar a la educacin especial, en
otros se utiliza como sinnimo de integracin de nios y nias con discapacidad, u otros con
necesidades educativas especiales, a la escuela comn. Esta confusin tiene como consecuencia
que las polticas de inclusin se consideren como una responsabilidad de la educacin especial,
limitndose el anlisis de la totalidad de exclusiones y discriminaciones que se dan al interior
de los sistemas educativos, e impidiendo el desarrollo de polticas integrales de inclusin.
La inclusin no es un mero cambio tcnico u organizacional,
sino un movimiento con una clara filosofa, cuya principal aspiracin es
asegurar para toda la poblacin el derecho a una educacin de calidad,
pues existe un alto porcentaje de nios, nias y jvenes, adems de
aquellos con discapacidad, que tiene negado este derecho. La inclusin
est relacionada con el acceso, la participacin y logros de todos los
alumnos, con especial nfasis en aquellos que estn en riesgo de ser
excluidos o marginados (UNESCO, 2005b). Desde esta perspectiva, la
inclusin representa un impulso fundamental para avanzar hacia la
Educacin para Todos, por lo que ha de concebirse como una poltica
del ministerio de educacin en su conjunto y de otros ministerios como
tos de salud, bienestar social o economa.
Una de las finalidades de la inclusin es enfrentar la exclusin
y segmentacin social, por lo que una de sus principales seas de
identidad es el acceso a escuelas plurales, que son el fundamento para
avanzar hacia sociedades ms inclusivas y democrticas. La inclusin
exige el desarrollo de escuelas que acojan a todos los nios y nias de
su comunidad, independientemente de su origen social y cultural y
sus condiciones personales. Una mayor inclusin en educacin implica
fortalecer el desarrollo de la escuela pblica, porque sta tiene como
funcin no slo facilitar el acceso a la educacin de los nios y nias de
ambientes ms desfavorecidos sino tambin integrar la diversidad.
La
v ir t u a l id a d
MAS
sig n if ic a t iv a q u e h o y d e s e m p e a
la
E d u c a c i n
para
T odos
es la d e la in c l u s i n .
Si
La s
po l t ic a s de in c l u s i n e n la r e g i n m u e s t r a n
"L a
c o n s id e r a c i n
d a m en to
d e la d iv e r s id a d
como
fun
Relevancia y pertinencia
Relevancia y pertinencia son dos cualidades fundamentales de la educacin estrecha
mente relacionadas entre s, que responden a las siguientes preguntas: educacin para qu? y
educacin para quin? Desde un enfoque de derechos, adems de enfrentar la exclusin, hay
que preguntarse cules son las finalidades de la educacin y si stas representan las aspiraciones
del conjunto de la sociedad, y no slo las de determinados grupos de poder dentro de ella.
La educacin ser relevante en la medida que promueva aprendizajes significativos
desde el punto de vista de las exigencias sociales y de desarrollo personal, lo cual difcilmente
ocurrir si sta no es tambin pertinente, es decir, si no considera las diferencias para aprender
que son fruto de las caractersticas y necesidades de cada persona, tas cuates estn a su vez
mediatizadas por el contexto social y cultural en que viven.
2.3.1. Relevancia
La relevancia se refiere al "qu y para qu de la educacin; es decir, las intenciones
educativas, las cuales condicionan otras decisiones como las formas de ensear y la evaluacin.
Como se ha visto, la principal finalidad de la educacin es lograr el pleno desarrollo de la perso
nalidad y de la dignidad humana, por lo que sta es relevante si promueve el aprendizaje de las
competencias necesarias para participar en las diferentes actividades de la sociedad, afrontar
los desafos de la actual sociedad del conocimiento, acceder a un empleo digno, y desarrollar
el proyecto de vida en relacin con los otros; esto es, si permite la socializacin e individuacin
de todos los seres humanos. Desde la perspectiva de la UNESCO, la educacin para el siglo
XXI debera desarrollar competencias relacionadas con aprender a conocer, aprender a hacer,
aprender a ser, y aprender a vivirjuntos.
Una de las finalidades de la educacin, junto con el desarrollo
" L a EDUCACIN DEL N I O DEBER ESTAR ENCAMINADA
son dos condiciones "sine qua non" para una educacin de calidad (Muoz, 2004).
En numerosas ocasiones, el sistema de Naciones Unidas ha planteado la importancia
de la educacin en derechos humanos, solicitando a sus estados miembros tomar medidas para
introducir o estimular en sus sistemas educativos los principios proclamados en la Declaracin
de los Derechos Humanos, as como la enseanza progresiva de los mismos en las escuelas
primarias y secundarias. Es necesario asegurar que los currculos, los mtodos de enseanza,
el entorno educativo y los libros de texto sean consistentes con el aprendizaje de los derechos
humanos, y que stos sean respetados y vividos en el conjunto del sistema educativo. La
educacin en derechos humanos forma parte, en muchos pases, de los denominados temas
transversales, lo cual significa que han de estar presentes en todos los contextos y procesos
educativos. El conocimiento y prctica de los derechos humanos representa una herramienta
fundamental para asegurar el respeto de todos los derechos por todos y para todos.
La relevancia tambin est relacionada con las finalidades que
se le asignan a la educacin, en tanto proyecto poltico y social, en
un momento histrico y contexto dados. A la educacin escolar se le
atribuyen, cada vez ms, distintas finalidades y funciones que varan
segn el modelo de desarrollo del que se parta, de posicionamientos
ideolgicos y polticos y de las exigencias y necesidades de la sociedad.
asumidos por la educacin escolar y qu otros deberan ser responsabilidad de otros agentes
e instancias educativas.
La decisin sobre qu aprendizajes son ms relevantes debera realizarse considerando
de qu manera contribuyen a alcanzar los fines de la educacin, buscando un equilibrio entre
las demandas sociales, las del desarrollo personal y las derivadas del proyecto social y cultural
que se desea promover mediante la educacin escolar (Coll y Martn, 2006). Dar respuesta a
este conjunto de exigencias puede conducir a una sobrecarga curricular que atentara contra
la calidad de la educacin. Hay que hacer opciones porque no todo lo que es importante no
puede ni debe ensearse en la escuela. Los mismos autores plantean una diferenciacin que,
sin estar exenta de dificultades, puede servir de ayuda para seleccionar qu es lo ms relevante
que debieran aprender los alumnos y alumnas; los aprendizajes bsicos imprescindibles y los
aprendizajes bsicos deseables.
Los bsicos imprescindibles son aquellos aprendizajes que, de no lograrse al trmino de
la educacin bsica, condicionan negativamente el desarrollo personal y social del alumnado,
comprometiendo su proyecto de vida futuro y ubicndolos en una situacin de claro riesgo
de exclusin social. Son adems aprendizajes cuya adquisicin presentara grandes dificulta
des ms all del perodo de la educacin obligatoria. Los aprendizajes bsicos deseables son
aquellos que, an siendo importantes para el desarrollo personal y social del alumnado, no
lo condicionan negativamente en caso de no producirse, y podran ser adquiridos sin grandes
dificultades ms all del trmino de la educacin obligatoria. Una vez identificados estos dos
tipos de aprendizaje hay que decidir cules deben incluirse, y con qu nivel de profundidad,
en la educacin obligatoria, o en otros niveles educativos.
La idea de esta diferenciacin, segn los autores, es prestar una mayor atencin a
aquellas competencias que de no alcanzarse pueden tener consecuencias importantes para el
futuro aprendizaje, sirviendo tambin de referencia para la evaluacin y definicin de estndares
de rendimiento escolar y para la evaluacin y acreditacin de los aprendizajes. Pero hay que
tener especial cuidado en que la educacin no se reduzca a los aprendizajes imprescindibles,
porque esto limitara las oportunidades de desarrollo de los estudiantes y, en consecuencia,
su derecho a una educacin de calidad.
Otro debate fundamental relacionado con la relevancia tiene que ver con la forma de
expresar los aprendizajes bsicos, que puede ser bien por contenidos, por competencias o por
estndares. Es posible observar una tendencia creciente en la regin a definir los currculos por
competencias e incluso, en algn caso, a establecer simplemente estndares de aprendizaje. Al
respecto, es importante sealar que tanto los contenidos como las competencias y estndares
definen, de distinta manera, los resultados esperados de aprendizaje, aunque los estndares
definen adems niveles de logro respecto de stos.
Cecilia Braslavsky (2001) entiende por competencias aquellas habilidades vinculadas
con el desempeo autnomo, el conocimiento aplicado y aplicable, el conocimiento en accin, el
saber resultante de saber hacer y saber explicar lo que se hace. La construccin de competencias
supone la articulacin entre la apropiacin del saber y el desarrollo de habilidades cognitivas.
Tradicionalmente la pedagoga se ha preocupado ms de los conocimientos entendidos como
informacin o conceptos, que del desarrollo de los procedimientos intelectuales para operar
sobre el conocimiento y producir nuevos conocimientos.
La definicin de los aprendizajes relevantes en trminos de competencias es vista como
una alternativa para hacer frente a la sobrecarga de contenidos, pero es preciso aclarar que
esta opcin por si sola no resuelve el problema. El concepto de competencia implica como se
ha visto anteriormente la aplicacin de conocimientos que pueden ser de distinta naturaleza
(valores, conceptos, habilidades y actitudes), pero para aplicarlos es preciso primero apropiarse
c o n sen so
g e n e r a l iz a d o
en
la
decisiones, aunque ello tampoco sea garanta suficiente para dar una
respuesta adecuada a la diversidad. En muchos casos, la descentrali
zacin no se ha acompaado de acciones orientadas a fortalecer las
competencias de las autoridades locales y de los docentes, para que
sean capaces de concretar el currculo de forma que sea relevante y
significativo para todo el alumnado.
inquietudes, para conectar los aprendizajes escolares con su vida cotidiana y para que todos
se sientanrepresentados en la cultura escolar. Los contenidos curriculares que se enseen
tienenque ser reconocidos como valiosos por los estudiantes, as como por sus familias y
comunidad.
El equilibrio entre las necesidades del mercado del trabajo y las del desarrollo per
sonal. Este dilema es especialmente importante en la educacin secundaria donde
es preciso ofrecer una formacin que prepare tanto para continuar estudios como
para insertarse en el mundo laboral.
Para ser competitivos, los pases requieren una fuerza de trabajo que pueda
adecuarse durante su vida laboral a los acelerados cambios del conocimiento y
al avance tecnolgico. Por ello, hay que asegurar una educacin secundaria para
todos y a lo largo de la vida, ya que este nivel educativo es imprescindible hoy en
da para acceder a ocupaciones ms productivas.
El predominio en muchos pases de la funcin propedutica y la visin preuniversi
taria de la educacin secundaria, ha llevado a que los egresados que no prosiguen
estudios superiores tengan grandes dificultades para integrarse eficazmente en la
sociedad y en el mundo laboral. Es imprescindible, por tanto, considerar la funcin
orientadora en este nivel educativo, la cual no debe limitarse a la orientacin
vocacional, sino tambin a la bsqueda de la identidad y la transicin a la vida
adulta.
En los programas de educacin bsica de jvenes y adultos tambin debe estar
presente lograr un equilibrio entre las necesidades del trabajo y las de desarrollo
personal, ya que, por un lado, desean culminar sus estudios de educacin bsica y,
por otro, mayores oportunidades para integrarse al mundo del trabajo en mejores
condiciones.
C A P T U L O III
LO S D O C E N T E S Y EL A S E G U R A M IE N T O DEL D E R E C H O A LA
E D U C A C I N
Los ministros de Educacin de Amrica Latina y el Caribe, en el segundo foco estra
tgico del Proyecto Regional de Educacin, PRELAC, afirman que los docentes son los actores
fundamentales para asegurar el derecho a la educacin de la poblacin y contribuir al mejora
miento de las polticas educativas de la regin (UNESCO/OREALC 2002)1 Su profesionalismo
y compromiso tico inciden de manera directa en las posibilidades de las personas para ejercer
su derecho de aprender y en la capacidad de los estados para implementar polticas educativas
eficaces y coherentes con las aspiraciones de desarrollo de los pases.
En efecto, excluidas las variables extraescolares como el origen socioeconmico de
los alumnos2, la calidad de los profesores y el ambiente que logran generar en la sala de clase
son los factores ms importantes que explican los resultados de aprendizaje de los alumnos.
Ninguna reforma de la educacin ha tenido, ni probablemente tendr xito, sin el concurso
del profesorado. Las polticas orientadas a mejorar la calidad de la educacin slo pueden
ser viables si los esfuerzos se concentran en transformar, con los docentes, la cultura de la
institucin escolar.
Los pases de la regin enfrentan el desafo de implementar polticas y estrategias que
garanticen un cuerpo docente con las competencias profesionales y ticas adecuadas, y las
condiciones y medios necesarios para hacer efectivo el derecho de los alumnos a aprender y
desarrollarse plenamente.
Para contribuir a la formulacin de polticas orientadas al fortalecimiento de la profe
sin docente, en este captulo se aportan lineamientos y propuestas para reflexionar sobre las
actuales demandas al trabajo de los profesores; las competencias y las condiciones necesarias
para hacer frente a estas demandas; los factores sobre los que es preciso poner atencin para
asegurar la efectividad y motivacin de los maestros y el aprendizaje de los alumnos; y las
principales caractersticas que debieran tener estas polticas.
1.
El segundo foco estratgico del PRELAC se refiere a los docentes y el fortalecimiento de su protagonismo en el
cambio educativo para que respondan a las necesidades de aprendizaje de los alumnos".
Numerosos estudios documentan el valor del trabajo docente en los resultados de aprendizajes de los estudiantes,
como los efectuados por la OCDE, el BID y el Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin
(LLECE), coordinado por la OREALC/UNESCO Santiago.
La sociedad espera que las escuelas y los docentes de hoy ofrezcan a los estudiantes lo
que no encuentran en otros espacios, o lo que otros agentes estn haciendo sin xito (Tedesco
y Tenti, 2002), sin dejar de cumplir con lo esencial de su rol: contribuir al aseguramiento del
aprendizaje integral de los alumnos. La escuela no es ya la nica institucin educadora de la
sociedad, ni el docente el nico agente educativo del presente. Sin embargo, continan siendo
quienes mejor pueden crear situaciones de aprendizaje que propicien un espiral formativo,
articulando la intencionalidad pedaggica, con las condiciones fsicas, los espacios temporales,
la fundamentacin de las disciplinas y los recursos mediticos para equilibrar el desarrollo
cognitivo, emocional y valrico de los alumnos (Rizo, 2005).
Qu tipo de docentes requ ieren hoy las sociedades latinoamericanas y caribeas?" La
definicin del maestro ideal no es independiente del sentido y funcin que se asignan a los
sistemas escolares en las sociedades latinoamericanas contemporneas en cada etapa de su
desarrollo", sostienen Tedesco y Tenti (2002), al cuestionar la tendencia de pensar en mejorar
la docencia a partir de la formulacin de un perfil complejo, ideal, inalcanzable, con un listado
de cualidades de un sujeto inexistente.
"(Actualmente) la tarea que se espera de un profesor es algo ms amplia que transmitir
conocimientos a sus alumnos, lo que hasta hace muypoco tiempo era su actividadprincipaly para
lo que se preparaba. Ahora hacen falta muchas otras habilidades, sin las cuales es difcil conseguir
que los alumnos progresen en la adquisicin del saber: el dilogo con los alumnos, la capacidad
de estimular el inters por aprender, la incorporacin de las tecnologas de la informacin, la
orientacin personal, el cuidado del desarrollo afectivo y moral, la atencin a la diversidad del
alumnado, la gestin del aula y el trabajo en equipo" (Marchesi, 2006). Adems, se espera que
los profesores sean capaces de corresponsabilizarse por los resultados del trabajo de su escuela,
articulando las polticas institucionales con las educativas locales y nacionales.
Las actuales polticas sobre docentes, explcitas o implcitas, no han sido suficientes para
fortalecer estas condiciones, asegurar su protagonismo en los cambios educativos y garantizar
el aprendizaje de los estudiantes.
Las acciones de los pases para mejorar la calidad del trabajo docente han tenido
menor impacto que el esperado. Pese a todo lo realizado, para una gran cantidad de alumnos
la escuela no est garantizando las habilidades bsicas para la vida, como leer, escribir, cuantificar, escuchar, hablar, pensar y comunicarse (UNESCO/OREALC,2001: amo de Mello, 2005).
Lamentablemente, por la manera deficiente en que se han planteado las polticas educativas
a la profesin, los profesores se han convertido en parte del problema, muchas veces por su
falta de preparacin y su excesivo corporativsimo.
En general, stas se han traducido en acciones coyunturales, de corto plazo, aisladas
entre s y muchas veces urgidas por demandas corporativas. Dos son los caminos que se
han elegido preferentemente: la recuperacin de los niveles salariales y la implementacin
de programas masivos de capacitacin para maestros en servicio (Calvo y Jarque, 2002).
Estas medidas, importantes y necesarias, no han sido suficientes. Los viejos problemas per
sisten. Los enfoques tradicionales en la formacin y desarrollo de los docentes: las difciles
condiciones laborales en que trabaja la mayora; los esquemas salariales planos y poco
transparentes; la carrera profesional anclada en los aos del ejercicio; el papel pasivo de los
maestros y su dbil compromiso con los resultados de su trabajo, son, entre otras, causas
de los bajos resultados de aprendizaje, y de la insatisfaccin, frustracin y conflictividad
que viven los docentes.
Sin embargo, en los ltimos aos se advierte con mayor claridad que, para lograr que
los profesores cumplan con lo que se espera de ellos, se requiere algo ms que incrementos
salariales y capacitacin. En este momento, para abordar el trabajo y el desempeo se encuen
tran en curso interesantes procesos con enfoques integrales, de largo plazo, y asociados a la
formulacin de polticas de Estado consensuadas mediante procesos de debate pblico3.
La docencia es una profesin que requiere mucho ms que vocacin, una condicin
importante y necesaria, pero no suficiente. Las polticas pblicas deben orientarse a que los
profesores desarrollen una dimensin relacionada con competencias racionales y tcnicas
especficas de su oficio, que se aprenden en tiempos y espacios determinados, y una dimen
sin sobre las competencias tico-sociales, que aluden a la responsabilidad con su trabajo y
al compromiso con el aprendizaje de los estudiantes.
Profesionalismo y profesionalidad son dos grandes dimensiones a partir de las cuales
se configura la identidad de la profesin docente y cuya sinergia constituye la fortaleza tica
y profesional de los maestros (Braslavsky, 2004, pg. 7).
El profesionalismo es un proceso continuo que desarrolla las capacidades para "aprender
a ensear y "ensear a aprender". Es un aprendizaje que requiere adquirir, a lo largo de la vida
profesional, competencias cognitivas (conocer, manejar informacin y continuar aprendiendo
acerca de lo propio de la disciplina) y competencias pedaggicas (saber cmo ensear la
disciplina, cmo trabajar en contextos diversos, cmo generar condiciones adecuadas para el
aprendizaje en contextos de alta dificultad y con grupos heterogneos, y utilizar creativamente
los recursos didcticos disponibles en el medio).
La profesionalidad es el cumplimiento responsable de la misin asignada por la socie
dad a los docentes: garantizar el desarrollo integral de los alumnos a travs de aprendizajes
relevantes y pertinentes para todos. La profesionalidad implica el desarrollo de competencias
ticas y sociales. Las competencias ticas habilitan a un docente para cumplir con el compro
miso social inherente a su profesin. Las competencias sociales son aqullas que le habilitan
para satisfacer las necesidades bsicas de aprendizaje; adaptarse y responder al permanente
cambio del conocimiento; trabajar en redes; promover dilogos y consensos; en suma, ejercer
su responsabilidad y derecho ciudadano en las decisiones acerca de la educacin, la escuela y
su propia prctica (UNESCO/OREALC, 2002).
2.
Por ejemplo, Chile se prepara para iniciar un debate sobre el diseo de un sistema de carrera profesional. Argentina
est debatiendo una Ley de Educacin que contempla la creacin de un Instituto de Formacin Docente. Uruguay
ha desarrollado un amplio debate nacional para definir un proyecto educativo.
El caso ms ilustrativo de la necesidad de articular esfuerzos tiene que ver con los ajustes salariales que se realizan
sin conexin con aspectos relativos al desempeo profesional, la carrera o la responsabilidad sobre los resultados
del trabajo docente.
2.1.
Combina cin de una fuerte forma cin general de base con una slida especializa cin
final. Aunque ste es otro debate inconcluso, estos programas optan por formar
profesionales que respondan a diferentes perfiles y trabajen de acuerdo con las
posibilidades de cada contexto, sin perder las caractersticas comunes de la pro
fesin docente, independientemente de la especialidad.
Independiente de los modelos elegidos para formar a sus docentes, los pases deben
hacerse responsables por la calidad de los programas de formacin inicial con la implementacin
de polticas y estrategias que permitan la evaluacin, auditora, acreditacin y la certificacin
de competencias de sus egresados (Aguerrondo, 2004). Resulta til revisar las regulaciones de
pases europeos, como las del Reino Unido, que realiza una rigurosa evaluacin de los futuros
docentes durante y al final de su formacin inicial, que incluye pruebas escritas sobre com
petencias en lenguaje y matemtica, interpretacin de datos sobre logros de los alumnos, y
evaluacin de la prctica. A este respecto, hay avances valiosos en diversos pases de la regin;
por ejemplo, Chile aprob recientemente la obligatoriedad de todas las universidades de
acreditar las carreras de pedagoga y medicina, lo que entrega una poderosa seal respecto a
que tan importante como la calidad de los profesionales que trabajan en el rea de la salud
es la de los profesionales de la educacin.
Un comentario aparte merecen las iniciativas realizadas por Guatemala, Colombia,
Ecuador, Per y Bolivia5, entre otros, en la formacin de docentes para las poblaciones bilinges
que han realizado grandes esfuerzos para adecuar la formacin de maestros a las especificidades
del trabajo con poblaciones indgenas.
En este sentido, son importantes las polticas orientadas a formar profesores para pobla
ciones y sistemas educativos diversos, as como para resolver la escasez de profesores en reas
como ciencias, educacin tcnica, necesidades educativas especiales e idiomas extranjeros.
b) Insercin profesional de los profesores principiantes
Marcelo (2006) sostiene que no se puede seguir ignorando que existe una fase cla
ramente diferenciada en el proceso de convertirse en buen profesor, que tiene sus propias
El autor se refiere al profesor como un experto adaptativo, es decir, como personas preparadas para un aprendizaje
a lo largo de toda la vida.
El caso de Chile es ilustrativo. Ha sido uno de los pases que ha sostenido en el tiempo un proceso de reforma y un
conjunto de medidas consideradas en un proyecto nacional. Sin embargo, algunos docentes consideran que, entre
otros factores, los resultados desalentadores tienen que ver con una capacitacin no siempre consecuente con las
demandas de las escuelas.
Los procesos con resultados alentadores en las escuelas y en las prcticas pedaggicas
de los maestros son aquellos que poseen caractersticas como las siguientes: responden a las
polticas nacionales, locales y al proyecto educativo del centro escolar; estn incorporados a la
planificacin y organizacin de la institucin educativa; recuperan el saber de sus maestros; pro
mueven la construccin colectiva del conocimiento; y cuentan con asesora y acompaamiento
de directores, supervisores, maestros destacados y de otros profesionales especializados.
La formacin en servicio con estas caractersticas contribuye a la revaloracin de la
escuela como el espacio natural para la formacin y superacin constante de los docentes. El
cambio en los procesos pedaggicos requiere de oportunidades de formacin, intercambio de
experiencias y trabajo conjunto entre los maestros. La participacin de los directivos en dichos
procesos es fundamental, por lo que el fortalecimiento de su liderazgo debe formar parte de
una poltica orientada a mejorar el trabajo de docente y la gestin escolar.
El profesionalismo colectivo y la conformacin de redes de escuelas y profesores se
destacan entre las mejores estrategias para responder a los mltiples desafos de la profesin, y
as contrarrestar lo que Michael Futan (2003) denomina la "balcanizacin" del trabajo docente;
es decir, su estructuracin en compartimentos aislados que atenta contra el aprendizaje eficaz
en la organizacin escolar. Las redes fortalecen et profesionalismo de docentes y directivos,
los compromete a trabajar en su propio aprendizaje, y elevan la moral, la autoestima y la
responsabilidad por su trabajo.
La capacitacin en servicio es un factor que mejora el desempeo docente si se la
vincula con tos procesos de evaluacin institucional e individual, y se acompaa de estrategias
para dotar a las escuelas de mayor poder de autogestin y capacidad para transformarse en
organizaciones que aprenden; es decir, si se asume la profesin docente desde una perspectiva
integral, cuyo desempeo requiere la concurrencia de cambios en los distintos factores que
inciden en el rendimiento de los maestros.
2.2.
contratos indefinidos a los aspirantes a ingresar al sistema. Chile defini perodos de dura
cin fija para los directores, al final de los cuales se convoca a un nuevo concurso para la
asignacin del cargo. El Salvador ha entregado mayor poder de decisin a algunas escuelas
del Programa EDUCO para evaluar y contratar docentes. Otros pases han incorporado a
las familias a los rganos de gestin y control de las escuelas, tambin con responsabilidad
en las contrataciones.
En la mayora de pases, un tema pendiente en los sistemas de carrera profesional es el
establecimiento de mecanismos, incentivos y redes de apoyos para conseguir que los mejores
profesores se desempeen en las escuelas con mayores necesidades.
Uno de los temas de mayor debate en la actualidad, debido a su relacin con el
desarrollo profesional y con la motivacin de los profesores, es el de la promocin. En los
sistemas de carrera vigentes, se identifican dos tipos de promocin: la vertical y la horizontal.
La promocin vertical es por la cual los docentes ascienden laboralmente asumiendo tareas
directivas o de supervisin, siempre con un incremento salarial. La promocin horizontal es la
que reconoce el trabajo docente mediante incrementos salariales o ascensos en el escalafn,
sin que ello suponga modificar sus labores de docencia de aula.
Hay opiniones diversas con relacin a cada una de ellas. Respecto de la promocin
vertical, hay quienes sostienen la necesidad de desvincular la promocin del ascenso a cargos
directivos a partir de mritos en la docencia, debido a que un buen docente no necesariamente
tiene que ser un buen directivo y viceversa. Es ms, se sostiene que los cargos de direccin y
gestin requieren competencias que se adquieren en procesos de formacin especficos, ms
que por medio de la experiencia de hacer clases.
En el sistema horizontal se alerta sobre la necesidad de cuidar los procesos de promocin
debido a que, en ocasiones, los maestros pueden orientar sus esfuerzos a realizar cursos de
perfeccionamiento para obtener una promocin e incremento salarial, ms que para mejorar
su trabajo. Esto es lo que se ha denominado el credencialismo"8.
Se habla tambin de estructurar sistemas mixtos que equilibren la promocin, el de
sarrollo profesional, el desempeo, el cumplimiento del perfil requerido y la oportunidad del
sistema de aprovechar los mejores talentos, preservando siempre la calidad del aprendizaje de
los alumnos. En cualquier caso, en la promocin deben primar los criterios de transparencia y
mrito calidad profesional.
El desafo de los pases es modificar o establecer un sistema de carrera profesional que
se articule con los otros factores que inciden en el desempeo, con el propsito de fortalecer
la profesin docente y asegurar la calidad de los maestros y equipos directivos.
La evaluacin docente es percibida por una buena parte de profesores como una ame
naza a su estabilidad, razn por la cual es hoy uno de los motivos de alta conflictividad en los
sistemas educativos. En general, la evaluacin tiene una connotacin negativa para los docentes,
entre otras razones, porque el enfoque con que se la percibe tiene que ver ms con sancin
que con apoyo. La mayora de las propuestas de evaluacin docente han surgido a partir de
las crticas a los bajos resultados de aprendizaje de los alumnos y a la escasa responsabilidad
que los docentes asumen sobre ellos.
Es preciso crear una imagen constructiva de la evaluacin, difundiendo el planteamiento
de que apuesta prioritariamente por la calidad y el aprendizaje de los estudiantes y no por la
sancin al profesor, aunque -en determinadas situaciones- pueda ser necesaria. Esto implicara
8
El credencialismo es un trmino utilizado para identificar la tendencia a obtener diplomas, ttulos o credenciales
que certifican determinado tipo de estudios, independientemente de su relacin con las necesidades de desarrollo
profesional, porque son uno de los aspectos valorados para calificar los mritos de las personas y habilitarlas a
participar en concursos u obtener ascensos.
insistir en la necesidad que la evaluacin contribuya a ofrecer los apoyos que se requieren
para mejorar su desempeo.
Para contribuir a la calidad de la educacin, la evaluacin requiere ampliarse a todo
el sistema educativo como un proceso legtimo y democrtico de rendicin de cuentas a la
sociedad sobre un bien pblico. En el caso de la evaluacin docente, para que sea una estrategia
efectiva de mejoramiento del desempeo de los profesores, tiene que asociarse con los procesos
de desarrollo profesional y a la carrera docente. Adems, debe surgir del dilogo y consenso
con los actores involucrados, en especial con los docentes y sus organizaciones.
Experiencias como la desarrollada en Chite muestran que cuando la evaluacin es re
sultado del debate y la participacin, es aceptada por tos profesores9. Es ms, el propio proceso
de debate puede ser aprovechado para la sensibilizacin y formacin de opinin calificada por
parte de los involucrados. Por el contrario, cuando tas propuestas nacen exclusivamente desde
tos ministerios y no cuentan con la participacin ni compromiso de los maestros, encuentran
problemas serios para implementarse, e inclusive pueden estar condenadas al fracaso, como
lo ilustran otros ejemplos en la regin. Se evala el desempeo con el profesor, no contra l.
Mecanismos como la evaluacin entre pares (PREAL, 2003) y la autoevaluacin son tambin
tiles para propiciar la participacin de los maestros en el proceso.10
Es importante relacionar la evaluacin docente con la evaluacin del centro educativo
en su conjunto. El docente desarrolla su tarea en una organizacin, por lo que la evaluacin de
los docentes y directivos debe considerar la cultura del centro, sus valores y contexto.
Hay que tener en cuenta la importancia de contar con un sistema de evaluacin de
alta calidad, transparente, tcnicamente adecuado, con evaluadores bien preparados y con
mecanismos para difundir y usar la informacin recogida, para que tenga credibilidad y acep
tacin (UNESCO/OREALC 2006a).
Uno de los grandes desafos es lograr que la evaluacin se convierta en mejora, que la
informacin sea utilizada para identificar los apoyos que requieren los docentes y las escuelas
para que los alumnos aprendan y que los centros educativos funcionen bien.
La visin sistmica de la profesin docente implica ver la evaluacin, as como la ca
rrera, integradas al conjunto de factores que hacen al buen desempeo docente, en el marco
de polticas y estrategias articuladas y de largo alcance.
2. 3.
Chile desarroll una interesante experiencia de diseo participativo del sistema de evaluacin docente con parti
cipacin del Ministerio de Educacin, la Asociacin de Municipalidades y Colegio de Profesores (el gremio de los
docentes). Previo a su envo al parlamento, la propuesta fue sometida a consulta abierta entre los docentes.
10
La evaluacin por pares gana cada da mayor apoyo. En Estados Unidos, por ejemplo, desde hace muchos aos han
sido las propias organizaciones de docentes las impulsoras de programas para fortalecer este mecanismo, que tiene
un fuerte componente formativo, si es adecuadamente aplicado.
r in c ip a l e s c a u s a s d e c o n f u c t i v i d a d
en lo s
el Caribe
El
e s t u d io so b re l a c o n f u c t i v i d a d e n l o s sistem as
OREALC/UNESCO
S a n t i a g o , l e v a n t u n a c r o n o l o g a de 8 7 0 c o n
e d u c a tiv o s im p u lsa d o p o r l a
f l i c t o s de d ife r e n te a l c a n c e ( n a c i o n a l, p r o v in c ia l
y l o c a l ) en 1 8 pases de A m r ic a U t i n a y e l C a rib e,
e n tr e 1 9 9 8 y 2 0 0 3 .
El
in f o r m e m u e s tra q u e la s
con atender los aspectos tcnicos para el ejercicio profesional; hay que
d e m a n d a s s a la r ia le s , j u n t o c o n e l sistem a de ju b i
MOTIVARON EL 7 9 %
En
CARACTER POLTICO.
tigaciones han sido abordadas con dos objetivos: por un lado, estudiar
docente
o n f l ic t o s d o c e n t e s y t ie m p o
de
los estudiantes.
54%
STAS PROTESTAS,
De
tanto con las situaciones de crisis y ajuste econmico por las que ha
DE LOS ALUMNOS.
docente dndose, por parte del Estado y de los gremios, mayor pre
ciencia interna y cambios demogrficos- en poco menos de 30%. Esta situacin debe explicarse
tambin en un contexto de profunda precariedad del empleo, en la que si bien la docencia no
11
La expresin "malestar docente" fue utilizada por Jos Manuel Esteve en 1985 para dar ttulo a un libro que an hoy
sigue publicndose y cuya primera edicin fue realizada por la editorial Paids en Barcelona.
La
r e c o m e n d a c i n
r e l a t iv a a la s it u a c i n
o n f e r e n c ia
so bre la
it u a c i n
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o r g a n iz a d a p o r l a
P a r Is , EL
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O C TUBRE DE
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UNESCO e n
1966. Su C O N T E
y la
LA PR O FESI N D O C EN TE.
S o b r e la p r o f e s i n d o c e n t e , s u
se a la :
"L a
r e s p o n s a b i l id a d
S o bre
sustituir los criterios vigentes por el impacto que tienen los ajustes
las
r e m u n e r a c io n e s , la
R e c o m e n d a c i n
T a m b i n
DOCENTE d e b e r a :
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r e t r ib u c i n
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E s t a r e n r e l a c i n c o n la im p o r t a n c ia q u e t ie n e
EQUIVALENTE.
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s a t is f a c t o r io
CUAUFICACIONES PROFESIONALES.
T o m a r e n c u e n t a q u e d e t e r m in a d o s p u e s t o s
R e c o m ie n d a q u e l o s s u e l d o s y l a s c o n d i c i o n e s d e
3.
La participacin de los maestros en el cambio educativo es vital para que tenga xito,
sobre todo si es complejo e involucra a muchos actores durante largos perodos. Para que
esta participacin tenga sentido y sea productiva, no basta con que los maestros adquieran
nuevos conocimientos sobre los contenidos curriculares o nuevas tcnicas de enseanza. Los
profesores no son simples aprendices tcnicos; tambin son aprendices sociales (Hargreaves,
1999). Este reconocimiento exige prestar mayor atencin a su capacidad para cambiar y a
sus deseos de hacerlo.
Los deseos y la responsabilidad tica se fortalecen con la participacin en las decisiones
en torno a la gestin escolar y en la colaboracin con la definicin de polticas educativas. Cada
vez hay ms pruebas de que la atencin adecuada por parte de los docentes a las cuestiones
ajenas al aula, mejora significativamente la calidad de lo que se desarrolla en ella (Hargreaves,
1999).
Los cambios promovidos desde arriba y desde fuera de la escuela no logran modifi
caciones sustantivas en el aprendizaje de los alumnos. La prctica educativa tiene una escasa
vinculacin con las orientaciones de tos planificadores, porque dependen mucho ms de tas
concepciones, decisiones y expectativas de los mltiples actores de la escuela y su comunidad.
La prctica educativa est relacionada con la cultura de la escuela, con la forma en que los
docentes definen y asumen su rol y con tas expectativas recprocas de profesores, equipos
directivos, familias y alumnos (UNESCO/OREALC, 2002).
Desde esta perspectiva, se requiere de polticas y estrategias docentes, que adems
de desarrollar capacidades para el trabajo en el aula, fomenten y fortalezcan la participacin
de los profesores en la gestin de sus instituciones y la colaboracin para formular polticas
educativas. As, se contribuir a revertir el enfoque tradicional que ha considerado al docente
como un ejecutor de polticas que son definidas sin su opinin o conocimiento, lo que tambin
ha limitado las posibilidades de que las polticas educativas se traduzcan en prcticas efectivas
en las escuelas y en las aulas (UNESCO/OREALC, 2002).
Las escuelas que desafan sus condiciones adversas y logran buenos resultados de
aprendizaje son aquellas en que los docentes han asumido una mayor participacin en la
toma de decisiones institucionales y un mayor compromiso con los resultados de aprendizaje
de los alumnos. Entre otras caractersticas, estas escuelas tienen equipos docentes unidos
en torno al logro de metas institucionales comunes y a proyectos educativos formulados en
un clima de confianza, tienen directores que valoran, respetan y promueven la participacin
y han declarado un compromiso explcito dirigido a ofrecer las mejores condiciones para el
aprendizaje integral de los estudiantes12.
12
Algunos ejemplos ilustrativos se pueden encontrar, en las evaluaciones realizadas a programas como "Escuelas de
Calidad" en Mxico, "EDUCO" en el Salvador, "Escuelas Crticas" en Chile, entre otros.
eo
4.
El tema de las polticas pblicas sobre docentes es uno de los retos ms complejos que
encaran los gobiernos, dada la fuerza de los grupos de inters involucrados, la desconfianza
acumulada por aos de descuido o de soluciones inadecuadas, las considerables implicaciones
financieras de muchas de tas soluciones que se plantean, y porque muchas de estas alternativas
no han sido siempre convincentemente probadas en la prctica (Navarro, 2002).
Para abordar a fondo la cuestin docente se requieren polticas pblicas de Estado,
formuladas en el marco de consensos sociales y polticos que comprometan soluciones de
largo plazo, que estimulen una cultura de la corresponsabilidad y que se traduzcan en agendas
y compromisos concretos. Esta es la apuesta que han realizado los pases desarrollados con
los mejores resultados en materia de logros de aprendizaje de sus estudiantes. En Finlandia,
13 El Informe Delors, el PRELAC y diversas publicaciones que profundizan el tema de la participacin, recomiendan
considerar a los gremios interlocutores y aliados fundamentales para avanzar en procesos de reforma educativa.
14 Los movimientos ciudadanos en varios pases son actores emergentes en el debate y construccin de polticas pblicas
para educacin. El Contrato Social en el Ecuador, Consejo Nacional de Educacin en Per, Observatorio Ciudadano en
Mxico, Foro por la Educacin en Nicaragua, Plataforma de Polticas Pblicas en Colombia, Observatorio de Polticas
Educativas en Chile, son algunos ejemplos.
Noruega, Suecia, los docentes son la piedra angular del xito del sistema educativo. El Estado
les garantiza las mejores condiciones de trabajo y, simultneamente, los docentes muestran
desempeos eficientes en su trabajo.
Los actores involucrados saben que para implementar polticas que mejoren la situacin
estn en juego intereses contrapuestos. La fragilidad institucional y su consiguiente efecto en la
inestabilidad de las autoridades educativas, dificulta la adopcin de soluciones de fondo y largo
plazo. Las negociaciones entre los ministerios, los sindicatos y otros sectores han derivado en la
cesin de espacios de poder y decisin para asegurar condiciones de gobernabilidad; acuerdos
que no siempre han tenido en consideracin el derecho de los estudiantes a aprender, ni han
significado mejoras reales de las condiciones de trabajo para los profesores. El corporativismo
gremial se ha convertido tambin en un obstculo para la implementacin de los cambios,
uno de cuyos efectos ha sido que muchos docentes terminan por no responsabilizarse de los
resultados de aprendizaje de sus alumnos, ni de la calidad de sus escuelas.
Una situacin tan compleja no ha podido ni puede revertirse con medidas aisladas
como las adoptadas hasta ahora. Los ajustes salariales, la capacitacin, la rendicin de cuen
tas y la evaluacin docente, suelen figurar al tope de la lista de "los arreglos rpidos" (Earl y
LeMathieu, 2003). Se requiere decisin poltica y responsabilidad social por parte de todos
los involucrados, especialmente de los gobiernos, para avanzar en las polticas necesarias que
garanticen la calidad de la docencia.
Para que las polticas se enfoquen al corazn de los problemas deben tener una mirada
integral, es decir, abordar los mltiples factores sealados que inciden en la calidad del trabajo
docente en forma articulada. Esto no significa que sea posible intentar resolver todos los
problemas al mismo tiempo. Pero s es importante tener una visin de conjunto para decidir
la secuencia de los cambios. Los ministros en el PRELAC reconocen la inexistencia de polticas
integrales para la profesin docente y la necesidad de emprender esta tarea para el desarrollo
de sus competencias cognitivas y emocionales (UNESCO/OREALC, 2002).
Otro aspecto mencionado en el PRELAC se refiere al carcter sistmico que deben
tener las polticas docentes. No se puede cambiar las polticas docentes si no se cambian las
polticas sobre la escuela. Se trata de una condicin recproca, porque el cambio del rol docente
supone un cambio de las polticas de gestin, de los diseos curriculares, de la administracin
del sistema y de las polticas laborales y de seguridad social (UNESCO/OREALC, 2002). Signi
fica tambin apoyar el fortalecimiento de las condiciones locales e institucionales para que las
estrategias nacionales se concreten en las escuelas y las aulas; lo que implica promover dilogos
entre los diferentes niveles del sistema (nacional, estadual, provincial, local e institucional),
establecer responsabilidades y concretar planes para ellos; y evitar la abrumadora multiplici
dad de cambios inconexos y fragmentados con los que se pretende mejorar la calidad de los
docentes, y que suelen terminar convirtindose -segn Pulan (2003)- en una de las barreras
para transformar la profesin.
Finalmente, se requiere sostener un enfoque intersectorial sobre las polticas docentes
que permita ampliar y potenciar su impacto, generando una responsabilidad compartida entre
diversos sectores para garantizar las condiciones necesarias que los docentes requieren para
cumplir con su tarea.Tradicionalmente, el tema docente se ha discutido en un crculo cerrado
entre los ministerios de educacin y las organizaciones docentes. Pero la situacin de los pro
fesores y su desempeo tienen que ver con aspectos que dependen, ms all de ellos, de los
ministerios de Hacienda,Trabajoy Salud,y de otras fuerzas sociales como los parlamentos, los
medios de comunicacin y los movimientos ciudadanos. El carcter intersectorial de las polticas
pblicas se concreta por las alianzas entre distintos sectores involucrados en el mejoramiento
de las condiciones de trabajo de los docentes y por la inclusin de estrategias de apoyo al
mejoramiento de la condicin docente en las agendas polticas de cada sector involucrado.
CAPTULO IV
EL FINANCIAMIENTO DE UNA EDUCACIN DE CALIDAD PARA
TODOS: CUATRO TEMAS CRTICOS1
El financiamiento educativo -cunto y cmo invierte una sociedad en su propia edu
cacin- es uno de los factores claves de la poltica educativa en tanto contribuye a definir lo
que es posible, as como operacionaliza visiones y concepciones acerca de lo que se considera
prioritario y aquello que se deja de lado.
La garanta del derecho a una educacin de calidad para toda la poblacin implica
determinados niveles y formas de inversin de los recursos pblicos. La provisin de los ser
vicios educativos y la atencin a otras necesidades que condicionan el ejercicio del derecho
a la educacin, tienen un costo que, para que exista gratuidad, ha de sufragarse con recursos
pblicos.
Un enfoque de derechos tiene implicancias sobre las polticas de financiamiento edu
cativo. Aunque se reconoce la importancia y el impacto que la educacin puede tener para
la situacin econmica de los individuos, sus familias, comunidades locales y nacionales, las
decisiones de financiamiento educativo no se orientan en atencin exclusiva o primordial a
criterios de "rentabilidad" o un anlisis de retornos, sino y de modo principal, a partir de de
terminar el nivel de necesidades que se requiere satisfacer para un ejercicio pleno del derecho
a la educacin. El Estado es, en primer lugar, un garante de los derechos y, como tal, su accin
en esta materia debe estar regida por ese mandato.
Esta responsabilidad primordial de la sociedad a travs del Estado conlleva que los
recursos econmicos de origen pblico han de destinarse a asegurar que cada persona pueda
recibir, sin menoscabos de ningn tipo, la educacin a la que tiene derecho. El financiamiento
pblico de la educacin tiene como objetivo de ser hacer disponibles y accesibles los servicios
educativos (vase captulo il).
Aspectos como la distribucin de programas educativos en un territorio, las barreras
econmicas para el acceso, o los aspectos relacionados con la pertinencia de la educacin que
se ofrece, tienen costos que deben sufragarse con las polticas de financiamiento pblico.
El financiamiento pblico de la educacin es, por otra parte, un asunto complejo que
comprende una diversidad de consideraciones y aspectos cuyo tratamiento ha sido objeto
de un ingente volumen de estudios en las ltimas dcadas. Este captulo no resear dicha
discusin, sino llamar la atencin sobre algunos nudos crticos que vinculan las polticas de
financiamiento con el ejercicio del derecho a la educacin, de modo que brinde luces sobre
esta relacin fundamental. Los aspectos que tratar estn en el centro de los debates actuales
y definen en qu medida se puede o no brindar una educacin de calidad para todos.
Este captulo reflexiona sobre los temas vinculados a:
(i) la disponibilidad de recursos -cunto cuesta y cmo se financia una educacin de
calidad para todos?',
(ii) la eficiencia en el manejo de los recursos pblicos -imperativo dla accin p
blica:
El presente captulo toma en consideracin desarrollos conjuntos de la UNESCO y la CEPAL (en especial CEPAL,
UNESCO 1992 y 2005) e intercambios regulares entre la primera y la Divisin de Desarrollo Social de esta ltima. El
Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin de la UNESCO-IIPE (sede BuenosAires) tambin contribuy
a la elaboracin de este captulo mediante UNESCO/IIPE (2006).
1.
La disponibilidad de recursos
El primer tema tiene que ver con la disponibilidad de los recursos pblicos. Esta reflexin
parte de una afirmacin inicial: si se est hablando de derechos inalienables de las personas,
no es aceptable que se menoscaben por ausencia de recursos econmicos o, dicho de otra
manera, la falta de recursos no es unajustificacin legtima de la exclusin de las personas del
ejercicio pleno de sus derechos.
Claro est que los pases de la regin estn sometidos a restricciones econmicas y
no exhiben niveles de desarrollo econmico acordes con las aspiraciones de los pueblos. Sin
embargo, esto no legitima la privacin de derechos2 sino ms bien muestra que el logro de
determinados niveles de bienestar para toda la poblacin, mediante el crecimiento econmico
y la justa distribucin de sus beneficios, no es slo una aspiracin legtima, sino un imperativo
para la gestin pblica. As, un primer principio de la gestin pblica de la educacin consiste
en la necesidad de asegurar, m ediante mecanismos fiscales, la disponibilidad de los re
cursos que sean necesarios para garantizar a todos e l pleno ejercicio de su derecho a la
educacin.
Sin embargo, este primer principio enfrenta una dificultad sustantiva: cul es la mag
nitud de recursos que se requiere para este fin?
En coincidencia con la visin de la educacin como un derecho, las polticas pblicas
han tendido a garantizar una provisin gratuita de servicios educativos. Siendo el principio de
gratuidad consustancial a la nocin del derecho, esta forma de abordar el problema ha deve
nido insuficiente, debido a: (i) basta con la ausencia de pagos de aranceles para que exista
gratuidad? (ii) cul es la "canasta" de bienes y servicios que financia el Estado o un espacio
fsico y un docente o lo que sea posible dada una asignacin de la riqueza nacional?
Se hace necesario trascender visiones simplificadas que postulan un mnimo univer
sal de esfuerzo pblico -un porcentaje dado del Producto- que no considera variables como
el tamao de la economa,3 el tamao relativo de la poblacin a ser atendida,4 la esencial
diversidad de necesidades,5 o principios como la necesidad de asegurar que el gasto social
obedezca a una lgica contraria a los ciclos econmicos, por que atar la inversin al tamao
del Producto justamente reducira los montos absolutos de inversin en las pocas de recesin
que es cuando ms se requiere.
Una aproximacin ms apropiada consiste en la determinacin de costos unitarios.
Con este fin es posible hacer referencia a los hallazgos de\ProgrammeforInternational Student
Assessment (PISA) que muestran que los niveles de inversin por alumno acumulados en el
tiempo se relacionan con los desempeos de los estudiantes en trminos de su capacidad
lectora (UNESCO/OCDE 2003).
2
De hacerlo sera posible pensar que una forma de elevar la riqueza por habitante del pas pasara por la privacin de
un segmento de la poblacin de su derecho a la vida, lo que es inadmisible. Por lo tanto, la pregunta es cmo as
si resulta admisible la privacin de otros derechos fundamentales como el derecho a la educacin?
Haciendo constante el efecto de otros factores, a mayor el tamao del producto, menor la proporcin de ste que
se requiere.
Haciendo constante el efecto de otros factores, a mayor el tamao de la poblacin a atender, mayor el monto de
Haciendo constante el efecto de factores como los mencionados, pases con, por ejemplo, una mayor proporcin
La evidencia sobre los pases de la regin participantes de este estudio da cuenta de que
los niveles de inversin actuales son insuficientes para lograr que, al menos quienes estn en el
sistema educativo6, logren niveles de aprendizaje aceptables. Es decir, se cuenta con evidencia a
favor de un incremento en el volumen absoluto de los recursos destinados a la educacin.7
En adicin, es posible plantear -como se ha desarrollado en el captulo II- que una
educacin de calidad para todos implica de una nocin de inclusin que reconoce la diversidad
de las personas; lo que hace imposible dar una respuesta nica. No existe un nico monto de
inversin unitaria que se corresponda con la diversidad de situaciones que es preciso atender.
Es imperativo que ms all de las estimaciones de necesidades de inversin, que con
valor referencial pueden realizarse a niveles agregados y que siste
mticamente muestran la necesidad de invertir ms en educacin,
cada pas desarrolle esfuerzos por determinar cules son los costos
El
s is t e m a
en
de
s u b v e n c i n
po r
h il e h a c e v is ib l e e s t e t ip o
alum n o
ad o pta d o
de pr o blem a s y h a n
P or
e j e m p l o , e n e l c a s o d e l a e d u c a c i n p a r a n i o s
Ntese que las pruebas de PISA son aplicadas a personas de 15 aos matriculadas en un grado superior al sexto.
Esto signific, en vanos de los pases latinoamericanos participantes la no inclusin de un segmento importante
de la poblacin que justamente est en una situacin educativa menos favorable (para el detalle de la poblacin
representada vase UNESCO/OCDE 2003, o un breve anlisis de los resultados en UN ESCO 2007)
Sin embargo, esta misma informacin tambin muestra que luego de un determinado umbral -no alcanzado por los
pases de la regin- la inversin acumulada por alumno no tendra mayores efectos en sus competencias lectoras. As,
cabra recomendar, por ejemplo, que pases como Estados Unidos deberan reducir su inversin por alumno a los
niveles de Repblica Checa que logra resultados medios similares con inversiones menores? Esta pregunta demuestra
que las pruebas estandarizadas slo pueden enfocarse en algunos aspectos centrales que, por muy importantes
que sean, no pueden equipararse a todo aquello que habra que identificar como calidad de la educacin (Vase
la discusin al respecto en el captulo II).
Para el detalle de la informacin ms actual sobre la situacin respecto de las metas, vase UNESCO, 2007.
Lograrlas metas ms bsicas que aseguren el derecho a una educacin de calidad para
todos, requiere de un incremento en el volumen absoluto de recursos asignados a la educacin.
Un ejercicio referencial desarrollado por la CEPALy la UNESCO (2005) estima que, en prome
dio, la regin requerira de un incremento de recursos del 16% anual hasta 2015 para lograr
la universalizacin de la educacin pre-escolar, el acceso universal a la educacin primaria,
un acceso de 75% a la educacin secundaria y la erradicacin del analfabetismo adulto. Una
parte sustantiva de dicho incremento derivara del crecimiento econmico -si se mantiene
la proporcin del producto asignada a la educacin- y una parte adicional derivara de un
incremento en la prioridad dada al sector en los presupuestos pblicos.
Independientemente de dichas magnitudes, hay suficiente evidencia para argumentar
que la garanta de aspectos bsicos del derecho a la educacin requiere niveles absolutos de
inversin pblica mayores a los actuales. Una estimacin ms ajustada de los costos sugiere
la necesidad de contar, como se anot, con esfuerzos nacionales para determinar los costos
diferenciados que den cuenta de la diversidad.
Por esto, una pregunta fundamental es: cmo elevar el volumen de recursos pblicos
destinados a la educacin?
1.1.
Hacia un nuevo pacto fisca l que brinde condiciones para el pleno ejercicio de
los derechos de las personas
El Estado no es una fuente de recursos, sino un espacio institucional que canaliza los
aportes que la propia sociedad hace para contar con un orden social dado. Estos aportes se
capturan mediante un sistema tributario (una estructura y administracin tributarias) y se
canalizan por mecanismos de gasto. El rol del Estado se ejerce a travs de ambos instrumen
tos bsicos de la poltica fiscal, y los dos tienen impactos sobre las condiciones de vida de las
personas.
La accin pblica se sustenta en el aporte financiero de las propias personas, que est
en la base de la profunda imbricacin que tienen los sistemas tributarios con la condicin
ciudadana de las personas.9
La fuente principal de recursos que sustenta la accin pblica es y ha de serlo, el aporte
ciudadano a travs de los sistemas tributarios. Por lo mismo, es preciso revisar en qu medida
este aporte es suficiente para las tareas que tienen que abordarse desde la accin pblica.
Como seala la CEPAL (1998), la crisis de la deuda en los aos 80 suscit una serie de
ajustes y reorientaciones en los modelos de desarrollo de la regin, lo que tuvo implicancias
sobre el rol asignado al Estado y a las polticas fiscales. As, se pas de una situacin en la
que las polticas fiscales solan ser motivo de desajustes y crisis, a una situacin de progresos
significativos.
Para la mayora de los pases, (las finanzas pblicas) ya no constituyen causa de
desequilibrio y, ms an, contribuyen a fortalecer la estabilidad macroeconmica.
De hecho, la magnitud del ajuste fiscal llevado a cabo en la regin y la brevedad del
lapso en que ello se ha conseguido constituyen un hecho sobresaliente. Por lo mismo,
se trata de un factor principal de la actual estabilidad macroeconmica, indita en
varias dcadas, y del buen desempeo relativo de la regin (op. cit., pg. 8).
Empero, esta situacin no est exenta de dificultades, las mismas que se vinculan con
asegurar la robustez de las finanzas pblicas mediante un claro acuerdo o "pacto fiscal" que
legitime el rol del Estado y, por consiguiente, permita lograr consensos sobre:
9
No taxation without representaron fue una consigna clave de la independencia norteamericana. En 1927 un
magistrado supremo (OliverWendell Holmes Jr.) acu la frase que opera como emblema de la accin fiscal: Taxes
are the price we payfora civilized society.
(...) la cuanta de los recursos que debe manejar el Estado, de dnde deben surgir
los mismos y cules deben ser las reglas para su asignacin y utilizacin. (...) un
acuerdo poltico explcito o implcito de los distintos sectores sociales sobre qu
debe hacer el Estado, ayuda a legitimar el nivel, composicin y tendencia del gasto
pblico y de la carga tributaria necesaria para su financiamiento (op. cit., pg. 9).
Uno de los elementos clave del debate sobre el modelo de desarrollo que, en definitiva,
establece el marco en el que se define la poltica fiscal, tiene que ver con que el desarrollo no
es sinnimo de crecimiento econmico, sino que tambin implica equidad en el pleno ejercicio
de los derechos inalienables de las personas y con que la promocin de dicha equidad es una
tarea pblica por excelencia.
(...) el pacto fiscal resulta incompleto e insatisfactorio si ese papel se omite, se
descuida o se cumple insuficientemente. Aqu resultan de importancia tareas de
promocin de la igualdad de oportunidades, con sus expresiones, por ejemplo, en
el mbito de la educacin, la salud y el empleo, y tareas de proteccin a poblacio
nes vulnerables; y no puede quedar descuidada la equidad con que se recauden
los recursos que el Fisco emplea para stas y para sus dems tareas (op. cit., pg.
11 ).
Aunque debe considerarse su impacto neto en la inversin (porque el aumento de los ingresos de la poblacin puede
impactar positivamente sobre sta), como tambin las dificultades de administracin y de costos de cumplimiento
implicadas en tributos de mayor complejidad, que pueden repercutir negativamente sobre los niveles totales de
recaudacin.
Como es el caso de las tasas marginales supenores del impuesto a la renta de empresas y personas.
En este terreno es necesario explorar en cada caso cules son los mrgenes que la
capacidad de endeudamiento de cada pas permite, porque el profuso recurso a esta fuente,
que en ltima instancia tambin es pagada por los contribuyentes, puede haber comprometido
dichos mrgenes.
Alternativamente, mecanismos de reconversin o canje de deuda por educacin es
tn siendo explorados en la regin. Su principal importancia radica en el peso relativo que el
servicio de la deuda externa tiene en los presupuestos pblicos y, por consiguiente, como una
de las restricciones ms importantes para ampliar el financiamiento pblico de la educacin
por la va del incremento de la prioridad que ste tiene en dichos presupuestos. El servicio de
la deuda externa es, en general, superior a la asignacin que cada ao se hace a la educacin
en los presupuestos pblicos, de modo que reducciones en el primero pueden tener impactos
importantes en el segundo de manera sostenida en el tiempo. En adicin a esto, el canje
propiamente dicho brindara recursos adicionales que podran ser usados para fines puntuales
durante perodos especficos.
La cooperacin de la comunidad internacional de donantes es otro espacio de bs
queda de recursos aunque est crecientemente orientada de modo prioritario hacia otras
zonas geogrficas. Asimismo, como seala el PNUD, en los acuerdos que se establecen los
donantes suelen incluir importantes restricciones y exigencias que no todos los pases estn
en condiciones de satisfacer y/o que pueden socavar o limitar el sentido de pertenencia
nacional reforzando relaciones de poder asimtricas (PNUD, 200S, pg. 111). Los flujos de
ayuda externa no son estables en el tiempo, lo que hace difcil a los gobiernos incluirlos en el
desarrollo de sistemas de ingresos y gestin financiera regulares o vinculados con el mediano
y largo plazo (Loe. Cit.).
Por estas razones, se aplica lo sealado a propsito de las contribuciones privadas, en el
sentido de que no pueden concebirse como soluciones sostenidas frente a las limitaciones del
financiamiento pblico, sino como un complemento que puede tener impactos significativos
en acciones puntuales de cierre de brechas, dficits educativos acumulados, o como palancas
para provocar cambios.
Sin embargo, como en el caso de los aportes privados, es preciso asegurar la armoni
zacin entre las acciones as financiadas y el grueso de la accin pblica. Se requiere que el
financiamiento pblico de la educacin propenda de modo articulado a los mismos fines y
propsitos, porque de otra manera los esfuerzos que puedan hacerse con estos recursos pueden
no ser plenamente aprovechados.
Ejemplos tpicos de dificultades en este terreno se vinculan, por ejemplo, al uso de
recursos de endeudamiento pblico para reformas curriculares que permiten contar con
marcos prescritos de muy buen nivel, pero cuya concrecin en el aula no puede ser asegurada
mediante acciones usualmente asociadas con "proyectos" especficos, mas an, cuando dichos
proyectos se concentran en la produccin curricular con expertos externos que no construyen
capacidades en el interior de los equipos ministeriales, y cuando las polticas sobre docentes
(incluyendo tanto sus marcos regulatorios como la formacin inicial y continua) pueden ir
en otra direccin.
Es preciso asumir que tos problemas de la educacin han de ser enfrentados con el
100% de los recursos disponibles y no slo con pequeos mrgenes que, si bien brindan a las
administraciones flexibilidad y visibilidad de corto plazo, slo sern efectivas si se asegura la
armonizacin entre estos esfuerzos y lo sustantivo del esfuerzo pblico.
1.4.
El imperativo de la eficiencia
2.
2.1.
y en otros aspectos vinculados con la gestin del mismo y sobre los que, lamentablemente,
se cuenta con poca evidencia para cuantificar su impacto. Por ejemplo, problemas derivados
de la rigidez o interferencia de intereses ajenos al inters pblico en las polticas de asigna
cin de docentes, implican no slo tener alumnos sin maestros en unas zonas o grupos muy
numerosos en otras, sino tambin tienen implicancias sobre una ineficiente asignacin de
recursos. Por ejemplo, la expansin de los centros urbanos ha implicado un nuevo mapa de
la distribucin espacial de la poblacin en las ciudades y, por tanto, de la distribucin de los
centros educativos. En un sistema orientado exclusivamente por la garanta del derecho a la
educacin, esto pudo ir acompaado de una reasignacin de los puestos docentes en funcin
de la distribucin de la matrcula; sin embargo, ste no siempre ha sido el caso. La movilidad
de los docentes es restringida, lo que implica elevar el nmero de contrataciones de nuevos
docentes en una proporcin superior al crecimiento de la matrcula.16
Otras situaciones de clara ineficiencia se corresponden con problemas de duplicidad de
funciones, estructuras organizativas paralelas (las tradicionales del ministerio y las creadas para
proyectos especficos), asignaciones salariales por tareas que terminan anclndose a la persona
luego de que sta cambia de funcin, nuevos contratos decididos con criterios diferentes al
mrito profesional y la necesidad de los estudiantes, etc.
No todas las situaciones se encuentran tipificadas, documentadas, ni su impacto
cuantificado, por lo que es imposible responder a la pregunta formulada al inicio de este
acpite. Sin embargo, es imprescindible que los pases desarrollen esfuerzos de racionaliza
cin de gastos y puedan identificar diferentes nudos de ineficiencia en la gestin y aplicar los
correctivos necesarios. Independiente de los montos, es un imperativo de la funcin pblica y
un compromiso tico ineludible.
2.3.
16
Entre 1980 y 2003, el nmero de docentes de educacin primaria en la regin fue duplicado mientras la matrcula
creci en aproximadamente 30% (a partir de informacin de la base de datos del UIS corregido el impacto de los
cambios en la clasificacin internacional para el caso de Brasil). Ntese que ste es un elemento explicativo adicional
para dar cuenta del deterioro de los salarios docentes.
3.
(iii) No existe esquema de ingeniera social que permita que instancias centrales de
gestin, sea de nivel nacional o subnacional, puedan prever toda la diversidad de
situaciones, por lo que esquemas de gestin descentralizados con altas cuotas de
participacin ciudadana resultan imprescindibles para atenderla diversidad.
Esto se traduce en afirmar que los costos de una educacin de calidad son distintos
segn distintas necesidadesy caractersticas dlos alumnosy contextos por lo que los imperantes
esquemas de asignacin planos son, desde este punto de vista, profundamente inequitativos, de
modo que es necesario avanzar hacia su modificacin sustantiva.
Dada la naturaleza de la labor educativa en la que la interaccin entre las personas es
un elemento fundamental, la educacin es una tarea intensiva en el uso de fuerza de trabajo.
Esto se refleja en la proporcin elevada que los salarios tienen en el total de los presupuestos
pblicos y, por lo tanto, postular la necesidad de revisar los esquemas actuales de asignacin
planos implica, en primer lugar, una revisin de las polticas y regulaciones de los salarios do
centes. Revisin que ha de realizarse en el marco de polticas integrales e integradas respecto
de la docencia, como se postul en el captulo precedente.
Si tas necesidades de los estudiantes son diversas, las habilidadesy competencias requeri
das dlos docentes tambin lo son,y stas han de tener costos diferenciados. Por ejemplo, asegurar
que estudiantes indgenas de habla verncula que habitan en zonas rurales dispersas tengan
el docente al que tienen derecho, puede implicar condiciones de trabajo -como por ejemplo
provisin de vivienda-, fuera de lugar en zonas urbanas. Del mismo modo, el conocimiento
de la lengua verncula es una habilidad adicional no requerida en otros contextos y que, por
consiguiente, puede ameritar una retribucin econmica directa diferenciada.
Este tipo de consideraciones no se condice con regulaciones vigentes que definen los
salarios y carreras docentes de un modo que no necesariamente es compatible con el inters
pblico. Por ejemplo, en algunos casos se postula que el inicio de la carrera debe darse en es
cuelas rurales, lo que conlleva que sean los docentes menos experimentados los que atiendan a
dicha poblacin. Esto no necesariamente es un error pero no se sustenta en la bsqueda de una
adecuada provisin, sino que castiga a las poblaciones rurales dando la seal que un docente
debe aspirar a un trabajo en otra rea y que su paso por la escuela rural slo se corresponde
con una obligacin para iniciar su carrera. Si a esto se aade que hay regulaciones que asignan
un mayor salario a docentes que laboran en escuelas con mayor nmero de matriculados (in
dependiente del tamao de cada seccin o grupo) el castigo a las pequeas escuelas rurales
se incrementa hacindose ms atractivo trabajar en escuelas de mayor tamao usualmente
ubicadas en centros urbanos.
Todo lo anterior no hace sino lustrar que las polticas de financiamiento educativo tie
nen una fundn redistributiva esencialy que sistemas de asignacin insensibles a las diferencias
subvierten el derecho a la educacin por ser inequitativos.
En adicin, es menester considerar que la definicin de las asignaciones financieras a la
educacin pasa por un conjunto de negociaciones entre actores de dentro y fuera del sistema
educativo. Considerar estos aspectos resulta de capital importancia para abordar el tema.
3.1.
Esta informacin ha sido tomada de la base de datos internacional del Instituto de Estadstica de la UNESCO (UIS),
Montreal.
3.4.
Los sistemas educativos lograron su expansin hasta los niveles actuales en momentos
diferentes con relacin a los procesos de transicin demogrfica. En la expansin de la educacin
primaria, en particular, se ha verificado en dcadas en las que la poblacin en edad escolar
creca a ritmos muy elevados, lo que implic esfuerzos nacionales de una colosal magnitud que
se sustentaron en la accin pblica por va estatal y en iniciativas no estatales.
Ahora, la situacin es radicalmente diferente y esto crea una importante ventana
de oportunidad para enfrentar los desafos. En los pases en los que se ha logrado niveles de
acceso y conclusin de la educacin primaria prximos a la universalidad y en los que se han
ido subsanando problemas seculares de atraso escolar asociados con la repeticin, la matrcula
de este nivel ha tendido a estancarse y muestra tasas de crecimiento negativas.
Esta situacin implica una oportunidad significativa, pues el descenso de la matrcula
en educacin primaria puede traducirse en la liberacin de recursos para atender la mejora de
18
Dada esta correlacin se puede constatar el potencial efecto pernicioso de exagerar los resultados en las evoluciones
como los supremos indicadores de "calidad . En efecto, las tablas que posicionan a las escuelas (rankings) suelen en
verdad ordenarlas segn el nivel socio-econmico de los alumnos; as, las "mejores escuelas son potencialmente
aqullas que discriminan ms a la poblacin que puede acceder a ellas.
los servicios del mismo nivel, mediante la dotacin de los apoyos requeridos para desarrollar
una educacin inclusiva y la expansin de servicios educativos destinados a personas en otros
tramos de edad, sea en el nivel pre-primario, secundario, o para jvenes y adultos.
Sin embargo, el descenso en la matrcula puede no ser una ventaja que se aproveche
si no se superan restricciones burocrticas, legales y de cultura organizacional vigentes. Por
ejemplo, varios sistemas de informacin han logrado identificar sobre-reportes de matrcula
orientados a "proteger" puestos de trabajo. Al mismo tiempo, la rigidez en las regulaciones
existentes no necesariamente permite que los docentes que se desempean en la educacin
primaria se conviertan en equipos pedaggicos de apoyo o en docentes de otros niveles o
modalidades educativas.
4.
con las estructuras de gestin educativa. La atencin a la diversidad imbricada en la garanta del
derecho, supone un alto nivel de flexibilidad y capacidad de decisin en los niveles de gestin
ms prximos a los contextos en los que suceden los procesos de enseanza-aprendizaje. En
este sentido, esquemas de gestin centralizados, que no dejan espacios para la flexibilidad,
estn condenados a operar con muchas limitaciones y a entorpecer la labor que en el plano
local podran desarrollar los actores si sus capacidades e iniciativas contasen con un marco
institucional que las estimule y las requiera como requisito de su accin.
Esto obliga a someter a una revisin crtica los actuales esquemas de gestin que
retienen en instancias centralizadas de nivel nacional o subnacional la mayor parte de las
decisiones que afectan de modo directo el quehacer de las instituciones educativas. Asimismo,
los progresos observados en aspectos como la normativa sobre adaptabilidad del currculo
(UNESCO, 2007) no necesariamente se han visto acompaados de la existencia de mecanismos
de apoyo y de dotacin de facultades que permitan a los actores desempearse eficazmente
en estos mbitos en el plano local.
La delegacin de facultades a las instituciones educativas que, ms bien, debera ser
llamada devolucin de facultades hacia los propios ciudadanos operando en sus contextos
locales, suele estar restringida a aspectos poco sustantivos del proceso o que siendo sustantivos
se ven imposibilitados de mayor concrecin por restricciones en otros elementos clave. Esto,
finalmente, mina la credibilidad de los procesos de empoderamiento de las escuelas y refuerza
las tendencias a la recentralizacin de tareas.
Las tensiones entre lo que han de ser tareas propias del nivel central e intermedio y
las responsabilidades propias de las instituciones educativas, requiere una solucin balanceada
que honre los propios principios democrticos, reservando para el nivel central e intermedio
todas las tareas que permitan potenciar la iniciativa, creatividad y fortaleza del nivel local.
Como todos los sistemas humanos, los educativos son complejos y capaces de hacer emerger
sus propios y espontneos ordenamientos a partir del accionar de una mirada de actores
con sus particulares y legtimos intereses, visiones, experiencias y necesidades. La tendencia a
verlos como aparatos de ingeniera que requieren de una inteligencia nica que los ordene y
categorice para una mejor operacin, choca con la propia naturaleza de los procesos humanos
y deviene justamente en innumerables consecuencias no buscadas o perversas, que hacen an
ms problemtica la situacin que se desea enfrentar.
Un aspecto central de las polticas de financiamiento educativo est dado por la bsque
da del mejor equilibrio entre las facultades de los diferentes niveles, de modo que aquellos ms
prximos a los espacios en los que se da el proceso de enseanza-aprendizaje sean habilitados
para tomar decisiones centrales que permitan un ajuste efectivo de la dotacin de recursos
a la diversidad y aquellos menos prximos tengan la responsabilidad de disear su accin en
armona con la dinmica local y en salvaguarda del inters pblico.
subsanada mediante la creacin de consensos nacionales por la educacin que permitan revisar
las polticas y regulaciones de la profesin docente, de modo que puedan ser redefinidas en
el marco de una preocupacin por el derecho a la educacin y, por supuesto, al trabajo digno
de parte de los maestros.
Flexibilidad para reasignacin de plazas, pagos diferenciados, estricta meritocracia en
la contratacin y promocin, responsabilidad por los resultados, evaluaciones regulares del
desempeo que se traduzcan en insumos para las acciones de formacin y apoyo, as como
en decisiones sobre la carrera profesional, incluyendo promociones y retiros, son algunos de
los elementos a considerar en una poltica integral, tal como se ha planteado en el captulo
precedente.
Sin embargo, cabe aqu destacar las implicancias financieras de los asuntos docentes
en un sector profundamente intensivo en fuerza de trabajo. Salariosy condiciones de trabajo y
carrera dignos para desempeos profesionales dignos que efectivamente garanticen el derecho
a una educacin de calidad, es el tipo de consideraciones que debe primar en la formulacin
y ejecucin de polticas sobre docentes. El mero inters corporativo que se traduce en rigidez,
constreimientos, prebendasy ventajas, no tiene tugaren un mbito consagrado al interspblico.
Esto slo es posible con la participacin ciudadana y la generacin de acuerdos sociales que
con seguridad sern respaldados por los docentes que cuenten con altos niveles de profesio
nalismo y profesionalidad.
El tercer terreno se refiere a la integracin y armonizacin de los esfuerzos de
los sectores y sujetos involucrados en la accin pblica en el mbito de la educacin. ste
compromete la accin pblica en general para hacerla ms efectiva. La accin de los diversos
sectores del Estado, en especial aquellos responsables de las polticas sociales, ha de integrarse
para que se maximice el impacto de los recursos y se aseguren enfoques consistentes que brin
den a la poblacin indicios claros de que el inters pblico est siendo servido adecuadamente.
Polticas de alimentacin, salud y bienestar requieren de mayores esfuerzos de convergencia
con las de educacin.
De la misma manera la participacin de agentes privados en la esfera de lo pblico
vinculado con la educacin, requiere de esfuerzos estatales para asegurar que sean conver
gentes con las polticas nacionales y se anticipen probables efectos no deseados de dicha
participacin.
En ambos casos, la participacin civil en los mbitos locales es de primordial importancia
junto con los esfuerzos de supervisin, regulacin y apoyo que corresponden a las instancias
pblicas centrales.
Lograr avances sustantivos en estas tres reas permitir obtener progresos sustantivos
en el mbito del financiamiento educativo, brindando mejores condiciones para que la accin
pblica honre sus obligaciones con relacin a este espacio central de la vida, dignidad y posi
bilidades de desarrollo integral de toda la regin.
CAPTULO V
RECOMENDACIONES DE POLTICAS
Atributos bsicos de las polticas educativas destinadas a garantizar el
derecho a una educacin de calidad para todos
Este captulo presenta orientaciones de polticas acordes con las reflexiones, conteni
das en los apartados anteriores y los desafos identificados en el informe de seguimiento que
acompaa este volumen (UNESCO, 2007a), las que se enfocan en algunos aspectos cruciales
que los Estados han de tener en cuenta para asumir a cabalidad su responsabilidad de ser
garantes del derecho a la educacin para toda la poblacin.
Estas recomendaciones pretenden asegurar la consistencia entre los principios y
focos estratgicos del PRELAC, acordados por los ministros de Educacin de la regin, y los
enfoques conceptuales expuestos. Abordan elementos que cruzan el sistema educativo en sus
diferentes planos y niveles, tanto aspectos generales de la poltica nacional, como aquellos
relacionados con las transformaciones institucionales requeridas, con particular atencin en
la dinmica escolar.
Las recomendaciones parten de la conviccin que las polticas son, en ltimo trmino,
prcticas humanas, por lo que la comprensin de los fenmenos sociales como estructuras
creadas y modificadas mediante las acciones de los sujetos es un supuesto primordial. Las
personas no se limitan a ejecutar roles previamente establecidos, sino que los crean o modifican
a travs de sus actos basados en el conocimiento que tienen de la realidad, las reglas y recursos
a su disposicin, y su poder para impactar sobre el entorno. Por esta razn, muchos de los
esfuerzos destinados a modificar "insumos" o "estructuras" se han mostrado insuficientes para
transformar las prcticas pedaggicas y lograr ms y mejores aprendizajes.
Para que las polticas educativas sean efectivas en garantizar el derecho a una edu
cacin de calidad para todos, stas deben reunir algunos atributos cuya escasa presencia,
en muchos casos, ha limitado el alcance de los esfuerzos desarrollados por los pases en los
ltimos aos.
(i) Se requiere, en primer lugar, que las polticas educativas sean polticas de Estado
socialmente concertadas a partir de la puesta en marcha de procesos efectivos
de participacin. Este primer atributo se vincula con la fragilidad institucional
que caracteriza a muchos pases y que, en definitiva, limita la continuidad de los
esfuerzos con los consigu ientes problemas de desorientacin, de mensajes contra
dictorios e ineficiencias. Polticas efectivas en el terreno de la educacin necesitan
ser sostenidas en el tiempo por un aparato institucional poco dependiente del
cambio de las personas que circunstancialmente estn a cargo de conducirlo. La
solidez institucional no se decreta, sino que se construye a partir del nico sustento
slido posible: el acuerdo informado, comprometido y sostenido de las personas
en su condicin de ciudadanos. La solidez institucional se funda en el desarrollo
de la ciudadana y ste es un desafo de primer orden en la regin y del que la
educacin no slo ha de beneficiarse, sino respecto al cual tiene un rol importante
que jugar.
La formacin de personas con valores propios de la convivencia democrtica que
definen la condicin ciudadana de sujetos libres, y por tanto responsables, con
un conjunto de obligaciones y derechos comunes, es una tarea primordial de la
educacin. Para adquirir esta formacin no basta con considerarla en el currculo,
I.
Aunque los Estados han afirmado la indivisibilidad de los derechos humanos, los dere
chos econmicos, sociales y culturales (llamados dla igualdad) no han tenido el mismo grado
de proteccin jurdica que los civiles y polticos (llamados dla libertad). Al respecto, el Comit
de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas establece la obligacin
de los Estados de adoptar medidas para hacer efectivos estos derechos de manera progresiva,
aprovechando al mximo los recursos disponibles y la existencia de obligaciones mnimas y
de recursos judiciales. Un gobierno que niega los derechos humanos como asunto de poltica,
probablemente no asuma su responsabilidad en torno a la educacin (Tomasevsky, 2006).
Este comit establece cuatro parmetros que los Estados han de asegurar para hacer
efectivo el derecho a la educacin: disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad
de la enseanza a las necesidades educativas de todo el alumnado. Estos cuatro parmetros
corresponden a las dimensiones de equidad, relevancia y pertinencia desarrolladas en el Captulo
II, para definir una educacin de calidad para todos.
Garantizar a toda la poblacin una educacin de calidad exige transitar desde polticas
que consideran a la educacin tan slo como un bien econmico, a polticas que la valoren
como un bien pblico y un derecho fundamental de las personas. Demanda tambin pasar
desde polticas centradas en la ayuda compensatoria en favor de determinados sectores vulne
rables, hacia polticas para sujetos de derecho, sin discriminacin alguna. Ello obliga al Estado
a "hacerse cargo" en forma integral e irreversible a proveer los mejores servicios educativos
para todos por su sola condicin de ciudadanos.
El hecho que la educacin sea un compromiso del conjunto de la sociedad no signi
fica que el Estado deba desprenderse de responsabilidades que debiliten su rol como garante
primario del aseguramiento de una educacin de calidad para todos.
Al Estado, como garante del derecho, le corresponde funciones como:
(i) Proveer servicios educativos accesibles para toda la poblacin, garantizando que
los sistemas de financiamiento permitan el acceso y la continuidad de estudios,
especialmente para aquellos que se encuentran en situacin de vulnerabilidad.
(i) Asegurar una oferta educativa plural -estatal, privada y mixta- que permita ejer
cer el derecho de los padres a elegir la educacin que desean para sus hijos, sin
atentar contra el derecho de otros a la educacin. El Estado ha de supervisar que
las diferentes opciones sean coherentes con los fines de la educacin establecidos
en tos instrumentos de derecho pblico nacional e internacional.'
(iii) Definir criterios bsicos de calidad para todas las escuelas, sean pblicas o privadas.
Asegurar la provisin de condiciones suficientes para que las escuelas satisfagan
las demandas de aprendizaje. Atender, con una visin de equidad, las diferentes
situaciones educativas y de contexto que han de expresarse en asignaciones diversas
de recursos. Concentrarse en garantizar determinados niveles de homogeneidad
en los puntos de llegada, sea cual sea el punto de partida de los alumnos y tas
caractersticas de tas escuelas.
(iv) Fortalecer las escuelas pblicas y mejorar su calidad. La escuela pblica ha ju
gado histricamente un rol importante en reducir las desigualdades y fomentar
el encuentro entre diversos grupos sociales. Por esto, es fundamental adoptar las
medidas para que estas instituciones sean de excelencia, superando la situacin
de muchos pases en que la escuela pblica ha quedado para los nios pobres".
(v) Establecer regulaciones que eviten las diferentes formas de discriminacin de modo
de hacer exigible y justiciable el derecho a la educacin, mejorando los sistemas
de garantas existentes que fiscalicen el cumplimiento de dichas regulaciones y
sancionando la violacin de las mismas. Un Estado garante se hace cargo no slo
de la provisin de servicios sino del efectivo control de sus resultados, impactos
y uso de los recursos pblicos, como un medio para retroalimentar y ajustar la
oferta educativa. Ello requiere generar sistemas de informacin que permitan la
toma de decisiones y el control de su ejecucin por parte del Estado y tambin
de la sociedad civil.
(vi) Garantizar mecanismos de concertacin con sectores del gobierno y la sociedad
civil para abordar las causas que generan desigualdad fuera de los sistemas edu
cativos y proporcionar los recursos que requieren determinados alumnos para que
puedan aprovechar las oportunidades educativas en igualdad de condiciones.
Como por ejemplo: artculo 26 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos: artculo 13 del Pacto Inter
nacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales; artculos 28 y 29 de la Convencin sobre los Derechos del
Nio.
2.
(UNESCO, 2000) propuso a los pases avanzar, segn sus posibilidades pero en forma decidida,
hacia la ampliacin de la cobertura de la educacin secundaria. Debe notarse que 34 de los
41 pases de la regin han hecho obligatoria su baja secundaria; mientras que 21 han hecho
tambin obligatoria su alta secundaria de modo total (11) o parcial (10) (UNESCO, 2007a).
Dado el avance que se ha hecho en la obligatoriedad, el desafo es ahora la conclusin de la
secundaria, pues nadie duda de la trascendencia que este nivel educativo tiene para fortalecer
una formacin ciudadana que asegure una mayor estabilidad democrtica en la regin y acelerar
el desarrollo. La educacin secundaria debiera ser valorada como la etapa de formacin capaz
de garantizar a todos los adolescentes y jvenes el manejo de conocimientos, habilidades y
competencias que les permita continuar con xito sus estudios a nivel superior o insertarse
laboralmente en la sociedad, y participar con plena responsabilidad en la vida ciudadana. En
consecuencia, los grandes objetivos de la educacin secundaria debieran orientarse a que los
jvenes sean capaces de vivir autnomamente, de apropiarse de manera integral de los ele
mentos fundamentales de la cultura, de asumir sus responsabilidades cvicas y hacer exigibles
sus derechos.
Sin embargo, las caractersticas de la poblacin estudiantil en este tramo han cambiado.
La ampliacin de la cobertura de la educacin secundaria est originando que en este nivel
se repitan los mismos problemas que en un momento tuvo como resultado la ampliacin de
3.
realidad, sino tambin por lo que significa trabajar con alumnos de diferentes
edades y niveles de aprendizaje.
(iii) Gnero. Las polticas educativas han de incluir un enfoque de gnero en todas las
etapas educativas: diseo de objetivos, currculo, estrategias y materiales educa
tivos. Los pases tienen que desarrollar mecanismos de seguimiento para evaluar
continuamente la introduccin del enfoque de gnero en la educacin, definiendo
indicadores que permitan identificar los avances y dificultades y revisar las estra
tegias adoptadas. Segn los contextos, los mecanismos de seguimiento pueden
tomar diversas formas, institucionales a nivel ministerial o intersectoriales.
(iv) Diferencias individuales. Cada persona tiene diferentes capacidades, motivaciones,
intereses y ritmos de aprendizaje, que hacen que este proceso sea nico e irrepetible.
La atencin a estas diferencias, que se dan en el interior de cualquier colectivo,
supone personalizar las experiencias comunes de aprendizaje, adaptando el currculo
y la educacin a las necesidades de cada uno, utilizando una variedad de estrategias
de enseanza y de evaluacin y usando materiales diversos. La preparacin de los
docentes para trabajar con grupos diversos constituye un imperativo para romper
con la enseanza transmisora, que es una de las causas que genera dificultades de
aprendizaje y de participacin.
(v) Necesidades educativas especiales. Por ser el sector ms excluido es urgente
lograr el pleno acceso de estas personas a la educacin y fortalecer los procesos de
integracin a la escuela comn, creando las condiciones para que sta sea capaz
de atender sus necesidades de desarrollo y aprendizaje, proporcionando recursos y
profesionales de apoyo que colaboren con los docentes en su atencin. La progresiva
transformacin de los centros de educacin especial en centros de recursos para
las escuelas comunes puede contribuir a lograr tal objetivo. Es esencial, asimismo,
contar con informacin relevante que permita la toma de decisiones de polticas
educativas en relacin con este colectivo, tanto en lo que se refiere al acceso y
a la continuidad de estudios, como a sus logros de aprendizaje, ya que no suelen
estar considerados en los procesos de evaluacin estandarizada ni en los estudios
sobre la calidad de la educacin.
4.
alumnos que provienen de culturas distintas a la escolar o que tienen necesidades educativas
especiales, excluye a muchos de las oportunidades educativas.
Revertir esta situacin requiere llevar a cabo un conjunto de acciones que superan al
sector educativo, debido a que los alumnos llegan en situacin muy desigual a la escuela. A
la educacin y a las escuetas les corresponde reducir o eliminar las condiciones del sistema
escolar que impiden la igualdad en el acceso a los conocimientos. Pero, al mismo tiempo, es
preciso desarrollar polticas econmicas y sociales que aborden las causas que generan la des
igualdad de origen de los alumnos, como las estrategias orientadas a mejorar las condiciones
de vida de los estudiantes: programas de salud, alimentacin escolar, generacin de actividades
productivas y microcrditos.
En lo educativo, algunas acciones a desarrollar son las siguientes:
(i) Dar prioridad en el acceso a los programas de educacin y cuidado de la
primera infancia a los nios y nias en situacin de vulnerabilidad para com
pensar lo ms tempranamente posible su situacin de desigualdad. Las diferentes
polticas de equidad que se desarrollan en la regin no estn teniendo el impacto
deseado en lograr mejores resultados de aprendizaje en los alumnos, porque stos
llegan en condiciones muy desiguales a la escuela.
Junto con la poltica de entregar recursos adicionales a las escuelas y programas
que ms los necesitan, resulta imprescindible considerar otros mbitos de la accin
pblica destinados a prevenir las exclusiones. En este sentido, las polticas men
cionadas para las poblaciones rurales y originarias, adems de tener un fin en s
mismas en lo referido al ejercicio de derechos, tambin cumplen un rol preventivo
de las exclusiones.
(ii) Escuelas con aulas diversificadas, en las que los docentes tengan la capacidad
de ir administrando situaciones de aprendizaje adaptadas a las necesidades espe
cficas de pequeos grupos y de alumnos individuales, respetando sus ritmos de
aprendizaje.Tambin es necesario contar con equipos de profesionales actuando al
unsono con un mismo grupo y una mayor divisin tcnica del trabajo en las aulas
con profesores, asistentes, profesores de apoyo o alumnos de pedagoga en prctica.
Los problemas a resolver para ir generalizando modelos de este tipo son varios: la
capacidad tcnica de los docentes para trabajar las aulas diversificadas: aulas muy
numerosas que dificultan el trabajo individual y en grupos; y escasez de materiales
que impide que puedan ser utilizados por los diversos grupos simultneamente.
(iii) Sistemas de apoyo para la identificacin y atencin de las dificultades de
aprendizaje. Otra medida de carcter preventivo es el desarrollo de sistemas de
apoyo que puedan colaborar con las escuelas y programas en la identificacin y
atencin precoz de las dificultades de aprendizaje de los alumnos, que suelen ser
consecuencia de una mala enseanza. La mayora de los pases cuenta, en mayor
o menor medida, con profesionales que pueden desarrollar esta funcin: equipos
interdisciplinarios, psiclogos, docentes de educacin especial, terapeutas de len
guaje, trabajadoras sociales u orientadores. Algunos estn incorporados de manera
permanente en la escuela, otros atienden varias escuelas de manera itinerante y
otros actan desde una perspectiva sectorial.
Un sistema de apoyo efectivo es aquel que combina la existencia de centros de
recursos sectoriales con apoyos fijos en aquellas escuelas cuya poblacin escolar
tiene mayores necesidades, involucrando tambin la participacin de otros sectores
como salud y bienestar social. En la medida que se va transformando la pirmide
poblacional, un determinado nmero de docentes se puede reconvertir en pro
5.
dos a la educacin muestran serias limitaciones, que es preciso enfrentar para asegurar el de
recho de todos a una educacin de calidad. Esto implica acciones en los siguientes terrenos:
(i) En primer lugar, asegurar los recursos necesarios para dicha garanta del derecho.
Esto supone, por su parte, desarrollar investigaciones que permitan determinar
costos unitarios que se correspondan con la diversidad de situaciones existentes
a efectos de contar con estimaciones certeras de necesidades y, con ello, poder
superar esquemas de asignacin basados casi exclusivamente en los compor
tamientos pasados. Asimismo, hace necesario movilizar las distintas fuentes de
recursos disponibles, previniendo los potenciales efectos perversos que esto pueda
tener sobre la equidad, y aumentar la prioridad asignada a la educacin en los
presupuestos pblicos.
Debe tenerse presente que el gasto pblico representa el grueso del financiamiento,
lo que hace insoslayable abordarlo como el elemento crtico. Esto implica consi
derar que las polticas en favor de la educacin no pueden descansar en proyec
tos o programas especficos de corta duracin y de peso relativo marginal en el
presupuesto del sector -y que han tendido a desarrollarse a partir de estructuras
organizativas paralelas a las regulares con impactos negativos sobre el necesario
fortalecimiento institucional-, sino que es necesario movilizar el conjunto del
financiamiento pblico para que el Estado cumpla su rol garante del derecho. Esto
tiene implicaciones sobre los regmenes de distribucin territorial actuales as como
sobre la regulacin laboral vigente, que es necesario encarar desde el convenci
miento que una redistribucin equitativa de los recursos pblicos en funcin de las
necesidades de los estudiantesy de los contextos es imprescindible para responder
2
El incremento de ofertas de empresas de telecomunicacin ha reducido costos y diseminado las seales en zonas
rurales alejadas. El siguiente paso, indispensable para sacar provecho educacional a las inversiones realizadas en
telecomunicaciones, es instalar ("iluminar") sistemas de redes locales inalmbricas (conocidas como Wi-Fi) para
conectar las computadoras porttiles.
6.
Los sistemas educativos han sido construidos y operan mayoritariamente con base a
esquemas de gestin centralizados, en los que las instancias centrales (nacionales y/o estaduales
o provinciales) deciden sobre los aspectos sustantivos de la operacin del sistema, mientras
que las instancias intermedias y locales (incluyendo a los propios centros y comunidades
educativas) juegan roles pasivos centrados en la implementacin de las decisiones tomadas
en los niveles superiores del sistema.
Estos esquemas no han podido asegurar que los diversos actores acepten decisiones
ajenas de la manera esperada. Esto no es un problema operacional, sino que revela la propia
naturaleza compleja de los asuntos humanos, especialmente cuando se trata de escalas como
las implicadas en los sistemas educativos -gran nmero de instituciones educativas con
innumerables personas involucradas en cada espacio local, donde se juegan los procesos de
aprendizaje y desarrollo de los estudiantes.
Cada escuela es un mundo de diversidad, y los sistemas educativos se componen de un
nmero inmenso de estos mltiples y diversos mundos, lo que hace imposible que los gestores
centrales puedan conducirlo de manera nica hasta en sus ms mnimos detalles, confiando en
esquemas de ingeniera social irrealizables. El costo principal de estas polticas es, justamente,
los problemas de implementacin, ya que los agentes locales comprueban su desajuste con
las realidades especficas.
La solucin a este tipo de problemas pasa por liberary estimularlas capacidades dlas
personas implicadasy no por limitarlas burocrticamente. El Estado regula el espacio en el que
los sujetos, en pleno ejercicio de su libertad y responsabilidad, desarrollan sus acciones. Ante
un sistema de la complejidad del educativo se requiere liberar las fuerzas vitales existentes, y
confiar en las personas de un modo que, adems, contribuya a formar ciudadanos.
Es preciso pasar de un nfasis en polticas educativas nacionales o subnacionales que
han de implementarse a nivel local, a uno que tambin habilite a los actores locales para que
tomen las decisiones que afectan a las instituciones educativas, a partir de su propio cono
cimiento y anclaje en la realidad de las personas a las que la escuela sirve. Es decir, combinar
estrategias de arriba-abajo y de abajo-arriba.
En los ltimos aos, se han verificado esfuerzos destinados a dotar a las escuelas de
una mayor autonoma; sin embargo, han surgido dificultades que refuerzan la necesidad de
pensar en un mejor balance en la asignacin de responsabilidades y recursos entre los distintos
niveles de la gestin educativa.
Entre las dificultades centrales pueden mencionarse:
Autonoma sin los recursos materiales y tcnicos necesarios para la gestin. Esto
deriva en el abandono a su suerte de las instituciones educativas, las que, finalmente,
dependen de los recursos que puedan movilizar en el plano local, de tal modo que
tienden a reproducirse las desigualdades sociales pre-existentes.
gestin "desde abajo con aquellos que necesariamente deben establecerse desde
arriba".
Una adecuada habilitacin en el nivel local ha de acompaarse de la conservacin en
el nivel central (nacional o subnacional) de tareas slo realizables de modo efectivo en dicho
mbito, como:
(i) El establecimiento de objetivos educativos nacionales que den las pautas para que
se brinde una educacin de calidad para todos, independiente de quien gestione
el servicio educativo.
(ii) La regulacin (para cerrar los espacios a la arbitrariedad).
(iii) La asignacin de recursos de modo proporcional a las necesidades (para prevenir
la reproduccin de las desigualdades).
(iv) La dotacin del respaldo tcnico y administrativo que garantice que junto a las
facultades, existan las capacidades y los recursos para ejercerlas.
(v) La supervisin y el monitoreo que permitan identificar si el conjunto del pas avanza
hacia la garanta del derecho a la educacin, y si existen espacios de rezago en los
que es preciso una accin ms decidida que, incluso, podra requerir un esfuerzo
adicional de acompaamiento de las instancias centrales.
(vi) La articulacin de los diferentes programas o acciones que buscan intervenir en
los espacios locales para garantizar la no duplicidad de esfuerzos y la convergencia
de los mismos.
7.
No hay posibilidad de un ejercicio pleno del derecho a la educacin sin cambios sus
tantivos en las polticas docentes que apunten a la modificacin del rol y la carrera profesional,
para centrarla en una enseanza efectiva, que genere las condiciones adecuadas para que los
estudiantes ejerzan su derecho de aprender. Estas modificaciones sern viables en la medida
que se transforme tambin la cultura de las escuelas y los currculos escolares.
Por mltiples razones, la carrera magisterial enfrenta una prdida de prestigio que
hace poco atractivo el ingreso a ella de jvenes talentosos y con vocacin de servicio pblico.
A muchos gremios de maestros se les critica su excesivo corporativismo, debido a que a me
nudo centran sus demandas en la mejora de condiciones salariales, que tienden a rechazar las
evaluaciones sobre su desempeo profesional y que no parecen seriamente comprometidos
con el mejoramiento de los aprendizajes de sus estudiantes, al no responsabilizarse por los
bajos rendimientos escolares. El malestar de los docentes se ha transformado tambin en un
malestar hacia los docentes.
Gran parte de esta situacin se debe a que las polticas magisteriales no han sido
suficientemente efectivas, integradas, articuladas y no han tenido una visin que apunte a
la formacin de profesores con un fuerte contenido tico y profesional, de modo de hacerse
cargo de los resultados de aprendizaje de sus estudiantes y rendir cuentas a la comunidad y
al pas de su trabajo profesional.
Las polticas sobre docentes, como se ha comentado, deben ser de Estado, integrales,
sistmicas e intersectoriales. Aqu se presentan algunos aspectos ms concretos de las polticas
generales, ya que el tema docente se aborda en otras recomendaciones, especialmente en las
referidas a la transformacin de las escuelas.
Atender las demandas del sistema para contar con docentes en las especializaciones en las cuales hay escasez: ciencias, educacin tcnica, educacin de
jvenes y adultos e idiomas extranjeros, entre otras.
La formacin en servicio debe estar articulada con la formacin inicial y los
programas de insercin de los jvenes maestros en la profesin. Sus enfoques,
niveles, reas de desarrollo y metodologa deben ser coherentes con las orien
taciones nacionales, las demandas de las reformas educativas y las necesidades
de los docentes y las escuelas.
8.
Las reformas educativas emprendidas en la regin durante las dos ltimas dcadas
han contemplado como uno de sus elementos fundamentales el diseo de nuevas propuestas
curriculares, que han incorporado nuevos enfoques y contenidos de aprendizajes. Sin embargo,
las evaluaciones nacionales e internacionales han mostrado que stas no se han traducido
en una mejora sensible en los niveles de aprendizajes ni en la equidad de los resultados. Este
hecho confirma que la solucin no depende solamente del diseo de nuevos currculos, sino
de crear las condiciones que permitan su concrecin en las aulas y la transformacin de las
prcticas educativas para que se generen ms y mejores aprendizajes.
La lgica que suele seguirse en los pases, especialmente cuando ocurren cambios en la
administracin, es la de elaborar nuevos currculos cuando los anteriores todava no han sido
apropiados por los docentes o no han llegado a implementarse en su totalidad. Estos diseos
suelen aadir nuevos contenidos de aprendizaje, sin que, en la misma medida, se eliminen
otros, resultando ello en un obstculo para la calidad de la educacin y para seguir avanzando
hacia una educacin inclusiva.
Revertir esta lgica supone prestar mayor atencin a los procesos de desarrollo
curricular en los diferentes niveles del sistema, y considerar los diseos curriculares como
elementos abiertos y dinmicos que deben ser actualizados de forma permanente, sometiendo
a evaluacin lo que se ha hecho hasta el momento, en lugar de realizar cambios radicales con
cada nueva administracin. Para ello, deben contemplarse mecanismos de largo plazo, que
permitan la revisin y actualizacin de los currculos, promoviendo la participacin de los
docentes y otros actores sociales con el fin de concertar cules han de ser los aprendizajes
comunes para todos y cules los espacios para la diferenciacin. Diseo y desarrollo curricular
son, por tanto, dos elementos estrechamente relacionados; por una parte, cualquier propuesta
debe considerar las condiciones para su desarrollo, la cual tendr concreciones muy distintas
en cada realidad; y, por otra parte, el desarrollo curricular se debe convertir en fuente de in
formacin fundamental para redefinir los diseos curriculares.
La seleccin de los aprendizajes esenciales que han de formar parte de la educacin
escolar, especialmente de la obligatoria, es una tarea urgente y prioritaria dada la sobrecarga que
caracteriza a la mayora de los currculos de la regin. No se puede ensear en la escuela todo
lo que se exige, ni todo lo que sera deseable que los alumnos aprendieran. La decisin sobre
cules son los aprendizajes bsicos o fundamentales debe realizarse analizando de qu manera
contribuyen a alcanzar los fines de la educacin y buscando un equilibrio entre las demandas
sociales -mundiales y locales- y las derivadas del desarrollo personal. Es importante considerar
aprendizajes que aseguren el desarrollo de todas las capacidades y de las mltiples inteligencias,
ya que suele prestarse mayor atencin a las de tipo cognoscitivo que a las de tipo emocional
o social, que son esenciales para el desarrollo integral y la insercin en la sociedad.
La revisin y actualizacin de los currculos debe prestar especial atencin a aquellas
competencias esenciales para el ejercicio de la ciudadana: la insercin en la actual sociedad
del conocimiento, signada por la rapidez de los avances cientficos y tecnolgicos; el desarrollo
del proyecto de vida y la construccin de una tica personal y social basada en la comprensin
y adhesin a los derechos humanos; as como en el respeto y valoracin de s mismos y de los
otros. Las competencias relacionadas con el aprendera ser y aprender a hacer han de ser objeto
de especial atencin porque son las menos desarrolladas en los currculos de la regin.
El currculo tambin debe ser pertinente para todas las personas y no slo para aquellas
que provienen de las clases y culturas dominantes, lo cual supone considerar, tanto en el diseo
como en el desarrollo curricular, los siguientes aspectos:
(i) Educacin intercultural para todos y aprendizaje entre culturas: incorporacin
de aprendizajes que promuevan el respeto y la valoracin de las diferencias, la com
prensin de quin es el otro, la convivencia y la resolucin pacfica de conflictos,
entre otros.
(ii) Diseos abiertos y flexibles que puedan ser enriquecidos y adaptados a las nece
sidades y caractersticas de las personas y los contextos en los que se desenvuelven.
Este proceso requiere la existencia de tiempos no destinados a la labor de aula
9.
(i) Cultura inclusiva. Lograr que las escuelas sean realmente espacios de integracin
y no reproduzcan la segmentacin social, hace necesario desarrollar polticas
orientadas a ir creando las condiciones para que todas las escuelas, y no slo
algunas, acojan a todos los nios de su comunidad, eliminando cualquier forma
de seleccin y discriminacin. De esta manera se podr revertir la situacin actual,
en la que aquellas escuelas que son ms abiertas a la diversidad, concentran una
poblacin con necesidades educativas ms difciles de atender. Al respecto, es
necesario revisar los actuales sistemas de incentivos a las escuelas con mejores
resultados, porque competir por mejores puntajes conduce, en muchos casos, a
excluir a aquellos estudiantes que bajen" los promedios. Adems, este mecanismo
fortalece a las escuelas que van mejor y no a las que ms apoyo necesitan para
lograr el aprendizaje de todos.
(ii) Cultura de participacin. La participacin es un derecho fundamental que se
tiene que ejercer en el mbito de la escuela. Asegurar este derecho implica que
las escuelas ofrezcan mltiples oportunidades para que todos participen lo ms
posible del currculo y de las actividades escolares, as como establecer canales de
gobierno democrtico, de forma que toda la comunidad educativa, incluidos los
estudiantes, est involucrada en la toma de decisiones que le afecta, definiendo
al mismo tiempo los deberes y responsabilidad de cada quien.
(iii) Comunidades de aprendizaje y de colaboracin. Las escuelas deberan ser es
pacios de aprendizaje, no slo para los alumnos, sino tambin para los docentes
y familias. En una comunidad de aprendizaje todos comparten una visin y se
comprometen con el cambio y proyecto educativo de la escuela. Una comunidad
que aprende se preocupa de obtener informacin y analizarla colectivamente para
la toma de decisiones, as como de generar conocimientos a travs de procesos de
evaluacin, reflexin e investigacin. La construccin de comunidades de apren
dizaje requiere generar un ambiente de confianza propicio, en el que se fortalezca
la autoestima y se tengan altas expectativas respecto al aprendizaje de todos.
El trabajo cooperativo entre los diferentes actores es crucial para la conforma
cin de comunidades de aprendizaje y de participacin. La mejora de la prctica
educativa hace necesaria una metodologa en la que se aborden los problemas
desde las distintas perspectivas que pueden aportar los actores, establecindose
una relacin de igualdad en cuanto al nivel de relacin, pero complementaria y
diferenciada en lo que se refiere a los aportes, experiencia profesional y formacin
de los implicados.
(iv) Flexibilidad organizativa y pedaggica. Ofrecer una variedad de opciones equi
valentes en calidad, para que la educacin sea pertinente a las necesidades de las
distintas personas y contextos, implica necesariamente una mayor flexibilidad
organizativa en las escuelas y, por tanto, una mayor autonoma en las decisiones
curriculares, las modalidades y los mtodos de enseanza, los horarios, la contra
tacin de personal, la adquisicin de recursos materiales y los procedimientos de
evaluacin y de acreditacin.
(v) Recursos humanos y materiales suficientes y equitativos para atender la
diversidad de necesidades de aprendizaje del alumnado. Los equipos docentes
necesitan apoyo para afrontar el desafo de ofrecer una educacin de calidad a la
diversidad del alumnado presente en sus aulas. Los sistemas educativos han de
asegurar una distribucin equitativa de los recursos materiales y humanos para
que todos los alumnos puedan aprender, prestando especial atencin a aquellos
con mayores necesidades.
10.
Seguir trabajando para ampliar la evaluacin de los alumnos no slo en las reas
instrumentales bsicas, sino tambin en todos los mbitos que se consideran
relevantes para el pleno desarrollo de su personalidad.
Considerar las diferencias sociales, culturales e individuales del alumnado en
los procesos de evaluacin. Esto supone elaborar instrumentos libres de sesgos
sociales, culturales y de gnero, y disponibles en diferentes lenguas, as como
proporcionar ayudar a personas con discapacidad para el desarrollo de sus
evaluaciones.
11.
REFERENCIAS
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