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Introduccin sobre la crisis de la democracia en Venezuela

Jos Guillermo Prez.


El presente ensayo tiene la intencin de presentar de forma que no pueden ser
sino introductoria y descriptiva algunas discusiones en torno a la democracia
venezolana que forman parte de una casi ilimitada bibliografa sobre el tema.
Es apenas un vistazo a algunos elementos neurlgicos que en el marco de la
presente investigacin resultan esenciales a la hora de contextualizar su
principal objetivo. Este no es otro que el estudio sobre las posibilidades de
construir un orden democrtico y de participacin poltica en Venezuela en el
que todos los ciudadanos y los diversos actores que forman parte de la
sociedad civil estn verdaderamente integrados tanto a su interior como con
las estructuras polticas del pas para el ejercicio de la soberana poltica, as
como conocer las potencialidades y dificultades que es establecimiento de una
democracia entraa principalmente en un contexto en que se han establecido
diversos discursos en torno a la democracia y en que uno de sus principales
problemas est en la conceptualizacin que de ella se hace.
El proceso de discusin y disputa en torno al sentido que la democracia debe
tener para el pas tiene un contexto especfico. Venezuela entre las dcada de
los ochenta y la dcada de los noventa se vio sumergida en, y sacudida por, un
complejo proceso de crisis econmica y poltica. Los primeros signos de este
proceso comenzaron a manifestarse tempranamente en los aos ochenta, Luis
Herrera Campins asumi la presidencia del pas en medio de diversas
dificultades fiscales y una crtica en ascenso en torno a las debilidades de la
democracia venezolanas. l mismo lleg a manifestar que: No basta con
garantizarle a los pueblos la democracia poltica, sino que hay que tratar de
darle un contenido y fundamento material de goce de bienes y servicios para
que esas libertades puedan consolidarse. No conviene que un estado siga
indefinidamente tomando medidas que favorezcan a los que ya estn de por s
en una posicin de ventaja o privilegio sobre el resto de la poblacin 1. La
situacin venezolana de la poca, evidenciaba que el agotamiento del modelo
industrializador, a travs de la sustitucin de importaciones, que en mayor o
menor medida haba guiado los esfuerzos econmicos del pas, y el mal manejo
de la renta petrolera comenzaban a erosionar las bases sociales que
sustentaban la democracia representativa de reciente cuo en el pas. A lo
largo de la dcada de los ochenta que iniciaba Herrera Campins, del partido
Comit de Organizacin Poltica Electoral Independiente (COPEI), se fueron
extendiendo los problemas: para el ao 1982 el crecimiento econmico del pas
se haba estancado, al ao siguiente el gobierno se vio obligado a implementar
una fuerte devaluacin (recordada con el clebre nombre de Viernes Negro),
para el mismo ao la deuda externa alcanzaba la cifra de 35.000 millones de
1 PEA, Alfredo. Conversaciones con Luis Herrera Campins. Citado en: ESTELLER
ORTEGA, David. Democracia representativa. Apuntes para su historia en Venezuela.
Ediciones de la Biblioteca. Universidad Central de Venezuela. Venezuela. 1995. p. 79.

dlares lo que motiv a la suspensin de pagos de los intereses. El siguiente


gobierno, esta vez dirigido por Jaime Lusinchi, Accin Democrtica (AD), no
tuvo una mejor actuacin, la inflacin se mantuvo en aumento, se present la
escasez de diversos productos as como un aumento del desempleo y el
subempleo2. Todo este proceso no puede separarse de un ambiente marcado
por denuncias de corrupcin que minaron de forma permanente la confianza
entre gobernantes y gobernados.
Al asumir Carlos Andrs Prez su segundo periodo en el ao 1989 los
indicadores macroeconmicos se encontraban en un estado deplorable. En este
contexto el presidente, proveniente tambin de las filas de AD, toma la
decisin de pedir un prstamo al Fondo Monetario Internacional y colocar al
pas bajo la estricta disciplina fiscal que este organismo exiga como parte del
mismo, frmula a partir de la cual se prometa sanear la economa y
enrumbarla en una senda de crecimiento, es lo que se conoce actualmente
bajo el popular nombre de Paquete neoliberal. Sin embargo, el deterioro
general de las condiciones socioeconmicas de la poblacin, entre ellas, el
repentino aumento en el precio del pasaje (consecuencia del aumento del
precio de la gasolina) produce el estallido social conocido como "El Caracazo"
en febrero de 1989. "El Caracazo" es la manifestacin ms clara de la crisis de
legitimidad abierta por la larga dcada de crisis econmica, sin embargo, la
respuesta que da el gobierno profundizar y aniquilar todo rastro de la
confianza que haba sustentado el modelo poltico venezolano iniciado en 1958
tras la cada de Marco Prez Jimnez. La fuerte represin de la poblacin, el
toque de queda y la violacin de Derechos Humanos generalizada tanto en
Caracas como en el interior del pas (se han reconocido de forma oficial 276
muertos por cuerpos de seguridad del Estado) dar al traste con el orden
democrtico, que hasta ese momento haba acompaado el orden poltico y las
instituciones venezolanas.
Era el fin de la Venezuela estable y democrtica alabada a nivel nacional (a la
que se le reconoca como modelo democrtico viable en un pas histricamente
gobernado por dictaduras militares) e internacional (como uno de los pocos
pases de la regin que mantena una institucionalidad plural, con elecciones
regulares y alternabilidad en el poder). Diversos autores venezolanos que
trabajaban el tema de la democracia en el pas desde el campo de la ciencia y
teora poltica expresaban la crisis de legitimidad refirindose a ella como
crisis del sistema populista de conciliacin" (Juan Carlos Rey) o simplemente
"crisis de la democracia y el populismo" (Anbal Romero). En general se
criticaba el modelo poltico sostenido en el pas, a pesar de reconocerle la
virtud de haber asegurado la paz y un mnimo nivel de pluralidad institucional,
con algn grado de similitud al de otras democracias liberales en pases
industrializados. As Juan Carlos Rey afirmaba: Es en la creacin de las
2 ESTELLER ORTEGA, David. Democracia representativa, apuntes para su historia en
Venezuela. p. 68-69

instituciones y mecanismos bsicos para el funcionamiento de una democracia


representativa, responsable y alternativa, donde sin duda residen sus xitos
ms notables; pero aun en este aspecto parece claro que las conquistas no
pueden considerarse como definitivamente adquiridas, que necesitan ser
profundizadas y que en el proceso se han producido algunas importantes
distorsiones que de no ser corregidas, pueden comprometer el futuro 3. Los
subsiguientes intentos golpes de Estado en el ao 1992 profundizaran esta
sensacin de crisis e inestabilidad en el pas y la necesidad de reformular el
proyecto democrtico venezolano.
En este nuevo contexto el pas, sin proponrselo, se cristalizaba como ejemplo
de los problemas que importantes autores a nivel internacional identificaban
como dificultades o riesgos de la democracia en la dcada de los ochenta. Es
as como, por ejemplo, Norberto Bobbio, en su libro El futuro de la democracia
(1984) presenta una radiografa de algunos de los principales cambios y
dificultades que hacan peligrar la salud de las democracias modernas. Estos
problemas se ubican dentro de lo que llam "la lnea de las 'falsas promesas' o
de la diferencia entre la democracia ideal como fue concebida por sus padres
fundadores y la democracia real como la vivimos, con mayor o menor
participacin, cotidianamente."
Si bien este no es el espacio para una exposicin profunda del texto del filsofo
poltico italiano s resulta importante rescatar algunas de las "falsas promesas"
por l expuestas para establecer una relacin con la propia crisis de la
democracia en Venezuela. De este modo, de ellas nos interesan las siguientes
seis: 1) La sobrevivencia de poderes invisibles. Siguiendo a Bobbio, una de
las ms notables promesas democrticas era la eliminacin de grupos de
inters y poder que actan por fuera de los controles pblicos y a contramano
de la soberana popular. Sin embargo, a pesar de que la democracia se
consolid en una importante multitud de pases, una no menos importante
diversidad de "poderes invisibles" siguen actuando en la sociedad. Nuestro
autor ejemplificaba el caso italiano a travs de la mafia, la camorra o los
servicios secretos no controlados. El problema central se encuentra en la
permanencia de una serie de actores y acciones que aunque referidas a la cosa
pblica se mantenan ocultas u opacas para los ciudadanos; 2) La permanencia
de oligarquas. En este sentido debe comprenderse que parte de los
fundamentos de la democracia era la distribucin de forma equitativa del
poder, por lo que no deba existir separacin entre los que gobernaban y los
que eran gobernados. Sin embargo, y a modo de continuacin del anterior
punto, el filsofo italiano sealaba las dificultades para eliminar o incluso
limitar el poder de sectores de intereses econmicos o polticos que se
impusiesen sobre las decisiones colectivas. La propia existencia de la
democracia representativa supone "en s misma la renuncia al principio de la
libertad como autonoma", en tanto que ella mantiene una diferencia entre
3 REY, Juan Carlos. El futuro de la democracia en Venezuela.

gobernantes y gobernados, opuesta al ideal de una democracia entendida en


su forma ms radical, en la cual esta diferencia no existe, propuesta sostenida
por la democracia directa; 3) La supresin de los cuerpos intermedios que
intervienen entre los individuos y el poder. Estos cuerpos fueron caractersticos
de la sociedad corporativa medieval y de Estado estamentales, es decir, el tipo
de Estado que la revolucin democrtica se propona eliminar con el objetivo
de establecer una sociedad poltica en la que, entre el pueblo soberano,
compuesto por muchos individuos (un voto por cabeza) y sus representantes,
no existiesen las sociedades particulares criticadas por Rousseau () 4, sin
embargo, la centralidad los partidos para el ejercicio democrtico as como los
grupos de cabildeo y otro tipo de organizaciones sociales, son muestras de la
dificultad para alcanzar este ideal; 4) La participacin interrumpida y el
ciudadano educado. En contra de los principios republicanos, de "amor a la
cosa pblica" y "virtud", que inspiraron a la democracia desde su nacimiento
para Bobbio se haca cada vez ms evidente que un importante grupo de
ciudadanos se mostraban cada vez ms desencantados y desinteresados en
participar en los asuntos pblicos con consecuencias nefastas para el ejercicio
soberano y la salud de las democracias aun las ms "avanzadas", en las que
incluso la participacin electoral ha mostrado importantes signos de descenso;
5) El gobierno de los tcnicos. Tal como seala Bobbio "La democracia se basa
en la hiptesis de que todos pueden tomar decisiones sobre todo; por el
contrario, la tecnocracia pretende que los que tomen las decisiones sean los
pocos que entienden de tales asuntos" 5, sin embargo, frente a la complejidad
de muchas de las decisiones o medidas gubernamentales (polticas
econmicas, para sealar el caso ms emblemtico) muchos gobiernos optan
por permitir que las decisiones sean tomadas por grupos de expertos y
especialistas debilitando la participacin del ciudadano comn; 6) El escaso
rendimiento o la dificultad para dar respuestas a las demandas de la poblacin.
En palabras de nuestro autor: "De qu se trata? En sntesis, primero el Estado
liberal y despus su ampliacin, el Estado democrtico, han contribuido a
emancipar la sociedad civil del sistema poltico. Este proceso de emancipacin
ha hecho que la sociedad civil se haya vuelto cada vez ms una fuente
inagotable de demandas al gobierno, el cual para cumplir correctamente sus
funciones debe responder adecuadamente pero, cmo puede el gobierno
responder si las peticiones que provienen de una sociedad libre y emancipada
cada vez son ms numerosas, cada vez ms inalcanzables, cada vez ms
costosas?".6
Es importante sealar que Bobbio, en el marco de lo que llama "definicin
mnima de la democracia"7 entiende que en realidad estas promesas eran
4 BOBBIO, Norberto. El futuro de la democracia. Fondo de Cultura Econmica. Mxico.
1984.
5 Ibdem. p. 26-27
6 Ibdem. p. 28
7 Ibdem. p. 9

incumplibles dada la complejidad de la realidad contempornea y que, por


tanto, la democracia representativa moderna es la nica opcin viable. No
obstante, es evidente que justamente en torno a la evaluacin sobre qu hacer
con estas "falsas promesas, en su intento por hacerlas cumplir o no y cmo,
en su manejo, es donde podamos hallar las claves para una mejor comprensin
de las alternativas polticas actuales, as como del esfuerzo por construir una
democracia ms profunda en Venezuela. En este sentido, una revisin, incluso
superficial, nos permite ver como la crisis de la democracia representativa en
Venezuela estaba cargada de muchas de las dificultades descritas por Bobbio
aunque alimentada por el cuadro complejo de la historia y las caractersticas
sociales del pas.
El sistema poltico venezolano no solo no haba logado hacerse cargo de los
"poderes invisibles" sino que estos haban crecido a la par de la corrupcin y el
manejo arbitrario de los recursos (esencialmente la renta petrolera) del pas.
Tampoco se poda hablar de una disminucin o control de las oligarquas, por el
contrario, una de las mayores tensiones de esos aos en la poltica venezolana
estaba vinculada a la constante denuncia de los "cogollos", alianzas que las
lites polticas de COPEI y AD (principales partidos nacionales) haban realizado
para mantener el orden en el pas y que incrementaron el poder oligrquico de
las lites polticas en alianza con sectores capitalistas nacionales. Del mismo
modo, las decisiones en poltica econmica tomadas por los asesores del FMI
fueron percibidas como una muestra de prdida de espacios democrticos
frente a la tecnocracia, visin que se reforzaba con lo claramente antipopulares
de las medidas. Lo cual se conecta de forma directa con las dificultades que
evidenci la democracia venezolana para responder a las principales
demandas socioeconmicas de los sectores populares del pas, quienes
recibieron el mayor impacto del alza constante de los precios, la devaluacin
de la moneda, el aumento del desempleo, etc. Tampoco puede dejarse de lado
la disminucin de la participacin popular ao a ao en las elecciones, hasta el
punto de que el ltimo gobierno al que se asocia con la democracia
representativa en el pas, el segundo de Rafael Caldera con el partido
Convergencia, mostr una importante reduccin de la asistencia. El doctor Jos
Molina Vega sealaba: "La abstencin alta era una caracterstica solo de las
elecciones locales. En 1993 se rompe este esquema. La abstencin, con
respecto a las elecciones nacionales anteriores, crece de manera muy intensa,
y alcanza por primera vez niveles elevados (39,8%)" 8, sin embargo,
previamente, durante los ochenta encuestas sealaban que alrededor de la
mitad de los electores no votaran si acudir a las citas electorales no fuese

8 MOLINA VEGA, Jos E. Participacin y abstencin electoral. En: El proceso electoral de


1993. Anlisis de sus resultados. Centro de Estudios del Desarrollo (CENDES).
Universidad Central de Venezuela. Serie Foro Al Da. Octubre 1995.]

obligatorio9, lo cual pareca convertir a Venezuela en una democracia sin


pueblo10.
La situacin anteriormente descrita sirve de contexto para explicar la prdida
de confianza por parte de la ciudadana en los mecanismos democrticos del
pas y en su eficacia para producir cambios favorables para los sectores
mayoritarios de la poblacin. Esta crisis fue respondida con lentitud y
negligencia por los dirigentes polticos del pas, lo que motiv a que hicieran
aparicin una serie de planteamientos crticos y propuestas diversas que
tenan como objetivo pensar los cambios que deba realizar la sociedad
venezolana para superarla.
Varias de estas propuestas fueron apareciendo y mudando en la medida en que
la crisis poltica se fue agravando en el pas. Por ejemplo, todava para los
ochenta pareca no existir la necesidad de un cambio radical de la constitucin
elaborada en 1961, que eran, segn algunos autores, un texto que no solo ha
gozado de un consenso prcticamente total en el pasado, sino que en lo
esencial se considera como plenamente vigente 11. Sin embargo, comenzando
los 90, la agudizacin de la crisis poltico- econmica estimula una
profundizacin en la solicitud de reformas y cambios sustantivos en el orden
poltico que haba predominado, incluyendo entre otras cosas la solicitud de
una constituyente12. El ambiente, signado por la necesidad de cambios rpidos
y profundos, facilita la aparicin de la tendencia poltica a saltarse o cuestionar
los mecanismos institucionales existentes, lo que se materializar
principalmente en los golpes de Estado del ao 1992, los cuales se convierten
en el signo definitivo de la muerte del orden poltico representativo.
Si bien esa tendencia incentiv la aparicin de un ambiente de cierto corte
autoritario que se manifest en el rescate, a un nivel discursivo ms o menos
difuso, de la figura de Marco Prez Jimnez y en declaraciones que solicitaban
un autogolpe por parte de Rafael Caldera durante su presidencia (el
Calderazo, inspirado en lo realizado por Alberto Fujimori) 13. Por otro lado
tambin permiti algunos cambios en el sistema poltico. Entre ellos el ms
9 REY, Juan Carlos. El futuro de la democracia en Venezuela. UCV. 1998. p. 282.
10 Dr. Eduardo Fernndez. Citado por Juan Carlos Rey. p. 278
11 Rey, Juan Carlos. 276-277
12 En la Venezuela de finales del siglo XX, esta idea de la convocatoria a una
Constituyente la haba planteado en 1991 el denominado Frente Patritico y en 1992, el
Grupo de Estudios Constitucionales del cual formamos parte, en particular, a las pocas
semanas del intento de golpe de Estado militarista que motoriz el entonces Teniente
Coronel Hugo Chvez Fras contra el gobierno de Carlos Andrs Prez y contra la
Constitucin y la democracia. BREWER-CARAS, Allan R. Golpe de Estado y proceso
constituyente en Venezuela. Universidad Autnoma de Mxico. p. 33
13 Segn la autora Mara Teresa Romero, las declaraciones las habra realizado Moiss
Moleiro, Director del Consejo Nacional de la Cultura a mediados de julio de 1995.
ROMERO, Mara Teresa. La agudizacin de la crisis del sistema poltico venezolano. En:
HILLMAS, Richard S. y DE DA SILVA, Elsa Cardozo. De una a otra gobernabilidad: el
desbordamiento de la democracia venezolana. Fondo Editorial Tropykos. p. 61- 74

destacado fue el conocido proceso de descentralizacin, que incluy las


primeras votaciones directas de la historia venezolana para la eleccin de
gobernadores y alcaldes, una restructuracin en las competencias y recursos
administrativos estadales y municipales y promovi tambin el traslado de
funciones a organizaciones civiles. Era un proceso general que tena la
pretensin de democratizar el Estado venezolano a travs de empoderar la
sociedad civil y restando peso a la considerada, en la poca, excesiva
participacin del Estado en la vida social.
Este esfuerzo, sin embargo, no result en los niveles de estabilidad social y
poltica esperados. Tampoco la economa mejor a la velocidad deseada por las
lites polticas, ni necesitada por los sectores populares. As que, y a pesar de
que por breves periodos el expresidente Rafael Caldera cont con ndices
respetables de popularidad, al final de su mandato estos se encontraban en
niveles realmente bajos. As, en el marco de un fuerte descrdito de los
partidos polticos, gana la presidencia Hugo Rafael Chvez Fras con la promesa
de un cambio profundo del orden existente. Que principalmente supona la
desaparicin de los cogollos y la oligarqua, la convocatoria a una
constituyente para sustituir la moribunda constitucin y la construccin de
una democracia participativa en que el pueblo fuese el verdadero protagonista
de la historia poltica del pas. De esta forma se instauraba en el centro de la
sociedad la discusin en torno al significado de la democracia as como
comenzaba a elaborarse una estructura poltica.
Ahora bien, el que las principales restructuraciones en el sistema democrtico
en Venezuela (descentralizacin y democracia participativa), ambas iniciadas
en los noventa, hayan tenido como sus polos principales de accin los
esquemas de participacin poltica del pueblo y el rol que debe tener el
Estado en la sociedad no es un asunto casual. Desde comienzo de los ochenta
se comienza a sentir con fuerza los efectos de una trasformacin profunda en
los principios polticos y econmicos a nivel mundial que tienen esos mismos
ejes: estructura del Estado y formas de participacin ciudadanas. Este cambio
es imposible de separar, en trminos histricos, de la crisis econmica que se
produce a nivel mundial en los aos 70.
El mundo y principalmente Europa durante los 60 haban tenido un alto
desempeo econmico, con un crecimiento sostenido y estable, tras salir del
difcil periodo de posguerra. Pero al comenzar la dcada de los setenta, Estados
Unidos, uno de los principales motores de la economa mundial por la poca,
deja de crecer lo que se suma a un aumento de la inflacin, una serie de
devaluaciones del dlar as como a la crisis del petrleo del ao 1973, producto
del conflicto rabe-israel. La salida a esta situacin de crisis que conmovi a
toda la estructura capitalista fue el conocido neoliberalismo que toma fuerza
en los ochenta de la mano de Margaret Thatcher y Ronald Reagan, este no
supuso solamente un proceso de desregulacin econmica sino que tuvo como
uno de sus principales componentes el desmantelamiento del Estado de
Bienestar que haba dominado Europa, lo cual coincidi con una retrica de
nuevos mecanismos de participacin ciudadana.

En este sentido, y como en el marco de la presente investigacin tambin el


Estado y la particin popular son actores fundamentales, en las siguientes
secciones se realiza una evaluacin en la que se busca establecer la relacin
que ambos actores han sufrido con los cambios en los noventa y en el periodo
iniciado por el expresidente Hugo Chvez Fras.
Contexto de aparicin de la democracia participativa en Amrica
Latina.
Antes de presentar las caractersticas del modelo de participacin venezolana,
la versin particular de la democracia participativa desarrollada en el pas,
resulta necesario hacer una revisin del contexto histrico y regional que le da
sentido a ese modelo.
Como se enuncia arriba, durante los aos noventa en toda Amrica Latina se
da un proceso de cambios sustanciales en torno a la organizacin econmica
con importantes efectos polticos. Desde Mxico hasta Argentina se origina un
proceso de descentralizacin que tiene dos objetivos: El primero es el diseo
de un Estado menos burocrtico y ms gil, y el segundo es la recuperacin de
la legitimidad poltica del Estado y sus instituciones. Este proceso coincide y se
combina con varios otros elementos: La aparicin de una nueva filosofa de la
gestin pblica, los efectos de la crisis econmica de los setenta en Amrica
Latina que limitan la capacidad de respuesta del Estado y una crisis de
legitimidad poltica regional tanto en las dictaduras como en los pocos pases
con democracias.
Con respecto al ltimo punto, la lgica de la poca dictaba que tanto para
tener estados modernos como para recuperar la legitimidad perdida era
necesario tener un Estado descentralizado. El acadmico venezolano Carlos
Mascareo describe como en los ochenta haba un consenso en torno a que
Un estado moderno, democrtico y pluralista, tena que presentar un rostro
descentralizado. En este trnsito, la relacin entre descentralizar y
democratizar se convirti en un binomio incontrovertible del cual se derivaron
objetivos polticos que, en materia de reforma, se deban alcanzar a travs del
nuevo tipo de distribucin del poder.14.
En este sentido no se puede olvidar que varios de los pases latinoamericanos,
principalmente los integrantes del cono sur (Argentina, Uruguay, Chile, Brasil),
eran dictaduras con ms de una dcada de existencia, la ms antigua era la
brasilea iniciada en el ao 1964. Este punto es importante porque en ese
contexto fue sencillo considerar la fuerte centralizacin de los Estados como
caracterstica constituyente de las dictaduras y, de esta forma, la idea de
descentralizacin como su radical opuesto.
De esa manera, el discurso de la descentralizacin estuvo basado,
fundamentalmente, en una visin poltica. Este cambio en la perspectiva
del modelo de estado, de centralizado autoritario hacia descentralizado
14 MASCAREO, Carlos. Descentralizacin y democracia en Amrica Latina: Una
relacin directa? Latin American Studies Center. University of Maryland, College Park.
2008. p. 1.

democrtico, surga sobre la base de una hiptesis fundamental: las


autonomas territoriales permitiran el acercamiento del ciudadano a las
estructuras de gobierno y a la toma de decisiones, participando en los
asuntos pblicos a travs de las organizaciones civiles y enfrentando as
al autoritarismo del poder centralizado, sobre todo militarista en la
mayora de los pases.15

En los aos ochenta las dictaduras militares en la regin se fueron debilitando y


se vieron obligadas a realizar reformas democrticas que concluyeron en la
realizacin de elecciones o referndums en los distintos casos. Pero tambin en
los pases sin regmenes autoritarios hicieron aparicin diversas grietas en sus
sistemas polticos. Por ejemplo, en Mxico, se hizo evidente a finales de los
setenta la organizacin de las fuerzas opositoras al Partido Revolucionario
Institucional (PRI), el cual haba gobernado desde el fin de la Revolucin
Mexicana (1929), logrando constituirse en torno a un proyecto comn, lo que
se expres en unas reidas elecciones en las que se apoy al candidato
Cuauhtmoc Crdenas, proceso del cual algunos autores sealen que se evit
su victoria a travs del fraude. Del mismo modo en Colombia el tradicional
bipartidismo Liberal y Conservador comenz a dar muestras de agotamiento
(como en el caso venezolano, brevemente expuesto con anterioridad), el
sistema explosiona lo que se manifiesta en la multiplicacin de facciones y
partidos vinculados a empresas polticas de carcter personalista. Ambos casos
ejemplifican la prdida de capacidad de representacin de la sociedad que los
sistemas de partido latinoamericanos haban logrado durante parte del siglo
XX.
La descentralizacin del poder se constituy entonces, tanto para los Estados
que transitaban el paso de regmenes autoritarios a democrticos como para
aquellos en que el sistema de partidos se encontraba debilitado, en una
alternativa viable para recuperar los antiguos niveles de legitimidad perdidos.
Esta idea consigui un profundo y amplio consenso en Amrica Latina, debido a
que lograba congeniar con intereses de amplios y muy distintos sectores de la
poblacin
Pudieron existir, como en efecto, diferentes razones para el logro del
consenso alrededor de la reforma. As, este pudo provenir de la
expectativa alrededor del mejoramiento de los canales de la
accountability y la participacin ciudadana, as como de la esperanza de
una mayor efectividad en la localizacin de bienes pblicos (Daughters
and Harper 2007). Tambin se afirma que ella vino a representar a los
ojos de muchos, un claro mecanismo para ampliar la pluralidad y
representatividad poltica, abriendo un camino hacia la modernidad y
generando un clima de sensibilidad poltica, sobre todo al nivel municipal
(Restrepo 2006). En el tercer mundo, afirma Bardhan (2002), una mayor
autonoma territorial ha sido entusiastamente asumida en funcin del
amplio rango de beneficios esperados, desde los anarcocomunitaristas que no se detienen a mirar las fallas de la comunidad
(postmodernistas, consejeros multiculturales, activistas del medio
ambiente, defensores de las causas indgenas y un diverso conjunto de
15 Ibdem. p. 1.

pensadores) hasta los ms grandes defensores del libre mercado


quienes ven en ella una buena oportunidad para mutilar al estado. 16

Es evidente que entre los diversos elementos que impulsan los procesos de
descentralizacin en la regin, destaca la necesidad resolver algunos
problemas fiscales, principalmente de endeudamiento contrados por varios
pases (incluido el nuestro) que se haban originado en el periodo de crisis de
los setenta y los ochenta en Latinoamrica. A pesar de las diferencias
insalvables entre las caractersticas y el contexto de Europa y Estados Unidos
que la alternativa a la crisis pasase por el cuestionamiento y eventual
desaparicin del Estado de Bienestar no ser diferente en Amrica Latina.
La discusin sobre qu hacer con el Welfare State (y su versin
latinoamericana evidentemente mucho ms restringida) tena como punto
neurlgico las limitaciones del Estado para garantizar la creciente demandas
de necesidades y derechos por parte de la poblacin, no por casualidad el
sexto punto expuesto por Bobbio. Segn la literatura de la poca se
consideraba que el Estado de Bienestar se encargaba de solventar un nmero
cada vez mayor de peticiones ciudadanas y que dados los recursos finitos de
este, sus capacidades se vean desbordadas lo que, adems de endeudarlo
financieramente, contribua con la bancarrota de su legitimidad poltica. Las
crticas parecan surgir desde ambos bandos del espectro poltico, para los
liberales la inflacin de la demanda de los ciudadanos al sistema poltico
gener una <<sobreoferta>> del Estado, no existiendo entonces criterios de
eficiencia que hiciera objetivable su accin 17, en cambio las tendencias
marxistas consideraban que existe una profunda contradiccin entre la lgica
del capital y la limitada accin poltica del Estado, cuyas polticas fiscales
apenas tendran efectos en la esfera redistributiva, con lo cual el Estado queda
atrapado entre los reclamos de las masas y las exigencias del proceso
acumulativo18.
La desaparicin o reduccin del Estado de Bienestar tuvo un impacto directo en
la formulacin de polticas pblicas, principal mecanismo a travs del cual el
Estado se encarga de la satisfaccin de las demandas y procura garantizar los
derechos de la poblacin. Las transformaciones en la organizacin del Estado
supusieron un replanteamiento en la disciplina de la planificacin que haba
nacido en el marco de los Estado de Bienestar y que, a pesar de su
debilitamiento, como muchas de sus tareas al ser inherentes a la organizacin
poltica moderna resultan insoslayables. Es en este contexto en que tambin
hace aparicin, como respuesta, el new public management tanto en Europa
como en Estados Unidos y que en varios de sus elementos discursivo impregna
la discusin latinoamericana.
Una de sus principales caractersticas del new public management (NPM) era la
introduccin de una serie de prcticas y un lenguaje orientados a simular la
gerencia empresarial al interior de la esfera pblica con la intencin de disear
16 Ibdem. p. 5
17 MASCAREO, Carlos. Polticas pblicas siglo XXI: caso venezolano. CENDES. p. 162
18 Ibdem.

un Estado eficiente, capaz de administrar mejor sus limitados recursos. El ttulo


de uno de los bestsellers del NPM, La reinvencin del gobierno. La influencia
del espritu empresarial en el sector pblico, es un claro ejemplo de este giro.
De esta manera se desarrolla una dimensin exclusivamente tcnica en que se
prescribe la relacin entre el Estado y la sociedad, que tendr como principales
caractersticas las siguientes: (1) la necesidad de delegar o descentralizar
responsabilidades y autoridad a los gobiernos subnacionales, (2) mayores
esfuerzos en la rendicin de cuentas (accountability), (3) implementacin de un
nuevo tipo de gerencia de recursos humanos que estuviese vinculada al
desarrollo del liderazgo y la motivacin, y (4) ajustes de seguimiento
presupuestario y sistemas de informacin de costos por procesos 19 Una
consecuencia de esta nueva filosofa de la administracin pblica era la
metamorfosis de ciudadano en consumidor, En este sentido, el nfasis en la
orientacin hacia el consumidor como foco de los procesos de calidad, obligaba
la reincorporacin del ciudadano como sujeto de prcticas democrticas y
elemento central en las polticas pblicas, lo que generaba renovados
conflictos entre burocracia y sociedad 20. No se puede dejar de lado, por lo
dems, que esta forma de pensar la relacin entre Estado y sociedad encajaba
bien con los profundos cambios de mentalidad que globalmente se
experimentaron desde la dcada de los sesenta y que se oponan al rgido
mundo de la primera mitad del siglo XX, solicitando ms libertad y flexibilidad
en las relaciones.
Todo esto confluye para que en Amrica Latina se comience a discutir sobre
descentralizacin y democracia participativa, concepto que toma el lugar de la
principal cara poltica de este proceso de restructuracin social. Sobre el
concepto se debe sealar que es de antigua data, algunos autores marcan en
la obra de Hans Kelsen (Esencia y valor de la democracia de 1920), un
importante antecedente. En ella se intenta establecer un punto intermedio
entre la democracia directa y la democracia representativa, lo que algunos
autores llaman la democracia de los antiguos y la democracia de los modernos,
es decir, entre una democracia radicalmente entendida, propia de las ciudadesestado antiguas y las modernas instituciones de representacin que nacen con
los Estados-Nacin europeos.
El dilema, al que se alude ya en la obra de Kelsen, es el
siguiente: no se puede regresar a la democracia directa pero
tampoco se puede considerar que las elecciones y el parlamento, sin
ms, son la democracia que corresponde a las sociedades modernas del
siglo XX. Y, con mayor razn, en el siglo XXI. Desde 1920 se ha intentado
salir de ese dilema por varias vas. Una de esas vas fue la de los soviets.
Otra, la de las democracias populares. La derrota o el fracaso de esas
dos vas ha llevado a una revalorizacin de la va kelseniana,
entendiendo por tal una propuesta que, manteniendo la democracia
representativa,
intenta profundizar la democracia en un sentido
participativo.21
19 Ibdem. P. 168-169.
20 Ibdem. p. 169.
21 FERNANDEZ BUEY, F. De la democracia participativa. p. 15.

Kelsen que expresaba una postura crtica tanto a los soviets (centrales en la
propuesta de izquierda tras el fin de la primera guerra mundial, cuando
escribe) como al parlamentarismo, propone tres medidas bsicas para
asegurar la participacin popular: en primer lugar, el establecimiento de un
referndum constitucional y un referndum legislativo; en segundo trmino, la
iniciativa popular entendida como la posibilidad de que los ciudadanos
pudieran presentar proyectos de ley que el parlamento deba tomar en
consideracin obligatoriamente, y, por ltimo, la supresin o restriccin de la
inmunidad parlamentaria para eliminar el privilegio que separa a los
representantes de los representados. Con excepcin de la ltima, las
democracias participativas contemporneas han tendido a rescatar estas
propuestas, en esencia, la idea de permitir una mayor participacin ciudadana
en el mbito legislativo. La otra caracterstica fundamental, propia del contexto
actual, es la creacin o diseo de un cuerpo institucional para la participacin
ciudadana a travs del cual la poblacin puede tomar parte en el diseo,
aplicacin y/o seguimiento de las polticas pblicas del Estado o incluso recibir
la transferencia de funciones y recursos anteriormente monopolizados por
aquel, lo que, como se puede ver, encaja con fluidez y facilidad a la idea de un
Estado descentralizado y ms eficiente.
En Amrica Latina, existe una importante cantidad de experiencias que han
transitado a partir del proceso de descentralizacin al de implementacin de
instituciones y mecanismos participativos (entendido como el acercamiento y
transferencia de funciones estatales a comunidades), uno de los primero casos
es el colombiano. Como seala pertinentemente David Recondo, Colombia
antes que Venezuela y Bolivia erige como norma la participacin en su
Constituyente de 1991, desde el primer artculo en que se seala que
Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica
unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales,
democrtica, participativa y pluralista22, debe destacarse la tradicin unitaria
y centralista colombiana que hace ms notable esta reforma. El caso
colombiano, adems de ser sealado por algunos autores como uno de los ms
avanzados ejemplos de descentralizacin fiscal en la regin, tambin se vincul
con la delegacin de poder pblico en autoridades indgenas tradicionales 23 en
el Departamento del Cauca. Del mismo modo, a partir de reformas establecidas
en los ochenta se crearon las Juntas Administradoras Locales (JAL) que crearon
nuevas subdivisiones intramunicipales llamadas comunas (en las
municipalidades urbanas) o corregimientos (en las municipalidades rurales).
Las JAL estn compuestas de siete miembros elegidos por sufragio universal.
Estn concebidas para proponer proyectos destinados a integrar al plan
municipal y controlar la prestacin de los servicios pblicos, entre otras
funciones.24
22 Constitucin poltica de Colombia 1991. Artculo 1.
23 RECONDO, David. Las paradojas de la democracia participativa en Amrica Latina:
una comparacin de las trayectorias mexicana y colombiana. En: Controversias no. 91
(diciembre 2008). Bogot. P. 48. En lnea:
http://biblioteca.clacso.edu.ar/Colombia/cinep/20100928031826/Controversia_191.pdf
24 Ibdem. P. 42.

Como se ha mencionado con anterioridad este proceso toma forma, aunque


con caractersticas particulares, en toda Amrica Latina. En Mxico el proceso
participativo est centrado en el municipio el cual recibe ingresos a travs de
los Fondos de Desarrollo Social Municipal (FDSM). La participacin ciudadana se
realiza a travs del Consejo de Desarrollo Social Municipal (CDSM) que es
dirigido por la autoridad del municipio con la representacin de Agencias
Municipales y organizaciones sociales locales, en este caso se reduce a
consultas para seleccionar las obras que se consideran prioritarias. En
Argentina, el desarrollo de Constituciones provinciales, asociaciones vecinales
y delegados en las villas forman parte del nuevo cuerpo institucional que
permita la participacin y la toma de decisin comunitaria. En Bolivia se
promulga en 1994 una Ley de Participacin Popular y posteriormente en 2004
con la reforma constitucional se reconoce a la democracia directa y
participativa como parte de las opciones de manifestacin popular y en las
Asambleas y Cabildos algunos de las instituciones que facilitan su expresin. Y
as un largo etctera.
En definitiva, esto nos permite visualizar de manera global la tendencia
latinoamericana en la que se inserta Venezuela y su propuesta de democracia
participativa.
Democracia participativa en Venezuela.
Ahora bien Cmo se da el proceso venezolano y qu diferencias podemos
encontrar en relacin a las otras experiencias regionales? Para que quede
suficientemente claro, es necesario presentar dos momentos notoriamente
diferenciados. El primero es el incipiente proceso de descentralizacin que se
da entre finales de los 80 y los 90; y el segundo, que comienza con la llegada
del expresidente Hugo Chvez Fras en 1998 y la profundizacin de la
democracia participativa venezolana, la cual se impone el objetivo de una
transformacin radical de la sociedad procurando que el pueblo sea el centro
de las decisiones para lo cual surgen una amplia serie de instituciones de
participacin comenzando por los Comits de Planificacin pasando por los
Consejos Comunales y por ltimo la idea del Estado Comunal y la conformacin
de las Comunas.
Primer periodo de descentralizacin: 1988-1999.
El periodo de descentralizacin en Venezuela tiene como contexto la crisis
econmica y poltica que se ha desarrollado con anterioridad en este trabajo y
tiene tres elementos bsicos: 1) La eleccin de gobernadores y alcaldes de
manera universal, directa y secreta, 2) La distribucin de competencias entre
los diferentes niveles de gobierno y 3) Comportamiento fiscal del proceso. En
muchas de estos elementos se seguan los lineamientos sugeridos por la
Comisin Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), instancia que
elabor recomendaciones a partir de las posibilidades que ofreca la
constitucin de 1961.
La constitucin de 1961 que rega para el momento en el pas tena un carcter
marcadamente centralizado, a pesar de la tradicin federalista en la que se

asuma Venezuela, por lo cual fue necesaria la creacin de una serie de leyes y
disposiciones que permitieran avanzar en eso tres elementos sealados. Es as
como entre 1988 y 1989 (que el autor Mascareo considera un primer
subperiodo dentro de la descentralizacin en el pas 25) se crean:

Ley sobre eleccin y remocin de los gobernadores de Estado.


Ley sobre el periodo de los poderes pblicos de los Estados.
Reforma de la ley orgnica de rgimen municipal para la creacin y la
eleccin de la figura del alcalde.
Ley orgnica de descentralizacin, delimitacin y transferencia de
competencias del poder pblico.

Luego, en 1993 (segundo subperiodo siguiendo a Mascareo) se crearan:

Decreto-ley que regula los mecanismos de participacin de los Estados y


municipios en el producto del impuesto al valor agregado y el fondo
intergubernamental para la descentralizacin.
Ley de asignaciones econmicas especiales para los Estados derivadas
de minas e hidrocarburos.

A partir de las propias leyes creadas se hace evidente que el proceso de


descentralizacin estuvo reducido a la eleccin de gobernadores y alcaldes as
como a la transferencia a estos de recursos y funciones, es decir, los mismos
principios que en otros pases de la regin. No hay que olvidar, por otro lado,
que hasta ese momento la designacin de autoridades estatales recaa en el
partido de gobierno por lo que todos los gobernadores eran miembros de l,
con las asambleas legislativas y los concejales municipales pasaba otro tanto
aunque podan estar divididos entre AD y COPEI. A partir de estos cambios se
ampli la gama de partidos incorporados en funciones de poder pblico, sin
embargo, esto gener una tensin importante entre liderazgos regionales y el
poder central, con algunas tendencias al caciquismo, que indudablemente
deba existir con anterioridad y que las nuevas circunstancias solo evidencian
su actuacin.
En sntesis, la realidad de la dcada nos dice que las estructuras del
sistema poltico tienden a variar cuando se introduce un esquema
descentralizado de distribucin del poder que, como en el caso
venezolano, contempla la eleccin directa de gobernadores y alcaldes. En
esa misma medida, la mayor cercana de estos funcionarios con la
poblacin que los eligi les exige un mayor esfuerzo, que no se realizaba
cuando todo dependa del gobierno central, donde la legitimidad dependa
de quin ejerca la designacin. Todo ello conduce a la aparicin e
implantacin de un nuevo y un mejor liderazgo territorial. Tal
circunstancia, a su vez, presiona a los partidos y los obliga a buscar
adaptaciones para aprovechar y ubicarse con xito en las nuevas
realidades. Sin embargo, la prevalencia de una cultura clientelar y
personalista, negada a la participacin, atenta contra las bondades de la
descentralizacin y pone en riesgo los mltiples esfuerzos que, en lo
personal, efectan gestores pblicos en gobernaciones y alcaldas. 26
25 MASCAREO, Carlos. La descentralizacin en Venezuela. p. 266- 267.
26 Ibdem. p. 269.

El proceso de descentralizacin parece haber sido lento, a pesar de que las


solicitudes se hacan con rapidez las discusiones en el senado y la firma del
convenio tardaba alrededor de dos aos y medio 27, y estuvo centrada en
algunas competencias especficas en las que pareca destacarse la del sector
salud. De todas formas, para finales del periodo (1999) las entidades federales
administraban los puertos, aeropuertos, vialidad interurbana, las salinas, el
papel sellado y los minares no metlicos. Del mismo modo, los municipios se
encargan del aseo urbano y domiciliario (antes en manos del Ministerio de
Sanidad), de la polica de trnsito (antes administrado por el Ministerio de
Transporte y Comunicaciones), as como la municipalizacin del servicio de
agua, cloacas y alcantarillados (previamente el encargo era el Instituto
Nacional de Obras Sanitarias) y en algunos se adelantaron negociaciones para
el servicio elctrico, algunos programas sociales y un largo etctera.
Al finalizar la dcada, el balance del proceso de descentralizacin era ambiguo,
segn diversas encuestas la mayora de la poblacin apoyaba el proceso de
descentralizacin, a pesar de sus debilidad, pero tambin era evidente la
lentitud con que se implementaban las reformas y los resultados ambiguos
(que dependan del estado o municipio especfico) en las reas fiscales, de
aporte el PIB o los resultados no siempre satisfactorios en las reas de polticas
sociales como la salud y otras.
Segundo periodo de democracia participativa: 1999- la actualidad.
En este contexto asume la presidencia Hugo Chvez Fras y con l se inicia un
proceso radicalmente distinto. Desde el inicio queda claro que se generaran
nuevas tensiones y un cambio de direccin en el seno del proceso de
descentralizacin debido a las acusaciones hechas por el Presidente a los
gobernadores del desorden administrativo y la corrupcin que imperaba.
Ministros de su gabinete adems solicitaban un estricto control de las
transferencias de dinero que iba a las gobernaciones, lo cual no qued sin
respuesta de los gobernadores y otros lderes regionales. Ms adelante, en el
ao 2007 Chvez dira que la descentralizacin impulsada por los gobiernos de
la IV Repblica tenan el objetivo de dividir el pas en pedacitos; pretenda
quitarle poder al Estado nacional, desmembrar el pas 28, en cambio, segn el
mandatario, su movimiento poltico propiciaba un proceso de desconcentracin
de poder que se dirige hacia el pueblo, hacia los consejos comunales 29.
Efectivamente, a partir de la llegada del Movimiento Quinta Repblica al poder,
a diferencia de otras experiencias regionales, en el caso venezolano no se
establece la democracia participativa en un marco de reestructuracin
institucional tendiente a disminuir el peso del Estado, a pesar de que la
Constituyente de 1999 refrendaba el carcter federal del Estado. Por el
contrario, la relacin no se da entre la autoridad central y las locales (como en
27 Ibdem. p. 270
28 Agencia Bolivariana de Noticias (ABN). Chvez: Concepto imperialista de
descentralizacin pretenda dividir al pas en pedacitos. 02/02/2007. En:
http://www.aporrea.org/actualidad/n90039.html.
29 Ibdem.

el caso mexicano) o entre autoridades locales y organismos comunitarios


(como en Colombia) sino entre las autoridades nacionales y las comunitarias de
forma directa. De hecho, se da un proceso de nacionalizacin y de expropiacin
en diversas reas consideradas de inters nacional, lo que apunta en la
direccin contraria de otros pases latinoamericanos que venden al sector
privado sus competencias en muchas de esas mismas reas. Para bien o para
mal, esto supone una importante diferencia entre el proceso participativo o de
descentralizacin del Estado venezolano comparado con el de otros pases de
la regin.
Es indudable que este nuevo proceso se inicia con la llamada a una
constituyente y la elaboracin de una nueva constitucin en 1999.
Con la aprobacin de un nuevo texto constitucional en 1999, se da un
nuevo impulso a las formas participativas posibilitando la aparicin de
diversos tipos de las mismas. A lo que habra que aadir la estimulacin
profunda que hace el actual Presidente de la Repblica para la
organizacin social comunitaria. En el texto constitucional existen, al
menos, existen (sic) unos 70 artculos que promueven la participacin
ciudadana en varios aspectos de la vida pblica del pas. Algunos de ellos
hacen alusin directa a la participacin popular.30

Sin embargo, la constitucin venezolana claramente queda atrapada en un


marco que es al mismo tiempo una continuacin y una ruptura con el proceso
de descentralizacin. Una continuacin en la medida en que su prembulo se
describe como un Estado de justicia, federal y descentralizado, lo que
reafirma en su artculo nmero 4, 6 y 16, entre otros. Pero tambin una ruptura
dado que, como manifiesta el artculo 158, tambin se seala que el objetivo
de la descentralizacin es la profundizacin de la democracia y el acercamiento
del poder al pueblo: La descentralizacin, como poltica nacional, debe
profundizar la democracia, acercando el poder a la poblacin y creando
mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la
prestacin eficaz y eficiente de los cometidos estales.
De este modo, en Venezuela a partir de 1999 se da un proceso complejo en
que el Estado sostiene algunos desarrollos del periodo de descentralizacin
(esencialmente las elecciones para gobernadores y alcaldes, algunas
competencias para estas entidades), revierte otros (recentralizacin en el rea
de salud, educacin, administracin de peajes y gestin policial) y profundiza
en espacios de participacin nuevos (Mesas Tcnicas, Consejos Comunales,
Comunas). Es importante recordar que previa a la elaboracin de una serie de
leyes que dara forma a los Consejos Comunales (una de las principales figuras
de participacin y transferencia de recursos actuales), la participacin
ciudadana estaba circunscrita a las Asociaciones de Vecinos, figura reconocida
en la Ley Orgnica de Rgimen Municipal de 1978, con importantes
limitaciones aunque se le reconoce su importancia en tanto ser una de las
primeras experiencias que brindaron la posibilidad de incidir desde las
comunidades, en la identificacin de problemas y planteando soluciones 31.
30 http://www.scielo.org.ve/pdf/rvecs/v15n1/art09.pdf

Una de las primeras figuras de participacin que inaugura la nueva


constitucin venezolana es el Consejo Local de Planificacin Pblica (CLPP),
descritos en el art. 182 el cual estara presidido por el Alcalde o Alcaldesa e
integrado por los concejales y concejalas, los presidentes o presidentas de las
juntas parroquiales y representantes de organizaciones vecinales y otras de la
sociedad organizada, de conformidad con las disposiciones que establezca la
ley y que en su estructura guarda parecidos a las figuras que hemos descrito
en Mxico. La ley que viene a regular la actividad de esta nueva figura aparece
en el 2002. Para ese entonces, su naturaleza era descrita de la siguiente
manera:
Artculo 2. El Consejo Local de Planificacin Pblica es el rgano
encargado de la planificacin integral del gobierno local, para lo cual, se
sujetar con lo dispuesto en el artculo 55 del Decreto N 1.528 con
Fuerza de Ley Orgnica de Planificacin, con el propsito de lograr la
integracin de las comunidades organizadas y grupos vecinales
mediante la participacin y el protagonismo dentro de una poltica
general de Estado, descentralizacin y desconcentracin de
competencias y recursos, de conformidad con lo establecido en la
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Cada Consejo
Local de Planificacin Pblica, promover y orientar una tipologa de
municipio atendiendo a las condiciones de poblacin, nivel de progreso
econmico, capacidad para generar ingresos fiscales propios, situacin
geogrfica, elementos histricos, culturales y otros factores relevantes.
En todo caso, el Consejo Local de Planificacin Pblica responder a la
naturaleza propia del municipio.32

Para su reforma en 2010, la ley ya no contemplaba la descentralizacin como


parte de su naturaleza aunque segua apareciendo como parte de sus
funciones la promocin y aprobacin de procesos de descentralizacin (Artculo
13)33. Si bien, parece que en trminos discursivos o de prctica los Consejos
Locales de Planificacin Pblica no tienen un peso determinante, lo cierto es
que su aparicin en la constitucin y las posteriores reformas en la ley son
muestran su importancia en trminos jurdicos.
Posteriormente, aparecen los Consejos Comunales, su primera ley es del ao
2006. Este nueva figura est acompaada adems de una radicalizacin del
discurso por parte del expresidente Hugo Chvez, se comienza a insistir en la
construccin del Poder Popular al que se le encomienda la tarea, a travs de
estas nuevas figuras, de construir el Socialismo del Siglo XXI que se supone es
una profundizacin de la democracia.
Hasta la actualidad los consejos comunales siguen siendo la principal forma de
organizacin comunitaria y popular, a travs de la cual se destinan ingresos
31 PUERTA RIERA, Mara Isabel. Consejos comunales en Venezuela. Observatorio
Laboral Revista Venezuela. Vol. 5, N 9, enero-junio, 2012.
32 Ley de los Consejos Locales de Planificacin Pblica. Gaceta Oficial N 37.463. Junio
2002. En lnea: http://faolex.fao.org/docs/pdf/ven100046.pdf
33 Ley de reforma parcial de la Ley de Consejos Locales de Planificacin. Gaceta
Extraordinaria N 6.017. Diciembre 2010. En lnea:
http://www.minamb.gob.ve/files/leyes-2011/No39584reform_locpp.pdf

para la planificacin y ejecucin de obras comunitarias y locales. Esta ley sera


reformada en el 2009 dando paso a la Ley Orgnica de los Consejos Comunales
en la que en su segundo artculo se puede leer:
Artculo 2. Los consejos comunales, en el marco constitucional de la
democracia participativa y protagnica, son instancias de participacin,
articulacin e integracin entre los ciudadanos, ciudadanas y las
diversas organizaciones comunitarias, movimientos sociales y populares,
que permiten al pueblo organizado ejercer el gobierno comunitario y la
gestin directa de las polticas pblicas y proyectos orientados a
responder a las necesidades, potencialidades y aspiraciones de las
comunidades, en la construccin del nuevo modelo de sociedad
socialista de igualdad, equidad y justicia social.34

En el ao 2013 el Ministerio del Poder Popular para las Comunas y Movimientos


Sociales entreg los resultados del Censo Comunal 2013, en las que se
sealaba que existan 40.035 consejos comunales registrados, nmero
verdaderamente destacable y que nos permite comprender la extensin de la
participacin popular que, sin embargo, no est exenta de dificultades. En
varios estudios realizados por el Centro Gumilla se ha indagado sobre las
dificultades y entre las ms destacadas se pueden mencionar la Falta de
participacin de la comunidad en un 18% de los casos y que No llegan los
recursos en un 16%35. En el estudio de campo que es el centro del presente
trabajo no fueron ajenos los comentarios a estos problemas y, en general, a las
dificultades tanto internas como en su relacin con el Estado.
Por ltimo, como gran figura aparecen las Comunas y las referencias a la
construccin del Estado Comunal. Esta se ha transformado en uno de los
principales objetivos de la revolucin bolivariana, en definitiva, la construccin
de una nueva estructura estatal que transforme radicalmente las relaciones
sociales y de poder en el pas. Entre sus principales ideas se encuentra una
nueva redistribucin territorial del poder as como el impulso de mecanismos
alternativos de produccin socioeconmica. La ley que organiza sus funciones y
le da su objeto fue promulgada en 2010 y en ella se puede leer:
Artculo 6. La Comuna tiene como propsito fundamental la edificacin
del estado comunal, mediante la promocin, impulso y desarrollo de la
participacin protagnica y corresponsable de los ciudadanos y
ciudadanas en la gestin de las polticas pblicas, en la conformacin y
ejercicio del autogobierno por parte de las comunidades organizadas, a
travs de la planificacin del desarrollo social y econmico, la
formulacin de proyectos, la elaboracin y ejecucin presupuestaria, la
administracin y gestin de las competencias y servicios que conforme
al proceso de descentralizacin, le sean transferidos, as como la
34 Ley Orgnica de los Consejos Comunales.
35 Dentro de los problemas que ms confrontan los consejos comunales los podemos
agrupar en tres bloques, presentados en orden decreciente, los problemas que estn
centrados en las dinmicas internas y deficiencias de los consejos comunales 34%, en
segundo orden situaciones atribuidas a los organismos gubernamentales 24%. El tercer
lugar es para la falta de participacin de la comunidad 18%. MACHADO, Jess. Estudio
de los Consejos Comunales en Venezuela. Fundacin Centro Gumilla. 2008. P 46

construccin de un sistema de produccin, distribucin, intercambio y


consumo de propiedad social, y la disposicin de medios alternativos de
justicia para la convivencia y la paz comunal, como trnsito hacia la
sociedad socialista, democrtica, de equidad y justicia social. 36

No es la nica ley promulgada que permite orientar el proceso de


democratizacin y participacin popular a esta debe agregarse la Ley Orgnica
del Poder Popular (2010), la Ley Orgnica del Sistema Econmico Comunal
(2010), el reglamento parcial de la Ley Orgnica de la Economa Comunal
(2012), la Ley Orgnica de la Contralora Social (2010), Ley Orgnica del
Consejo Federal de Gobierno (2010), Ley Orgnica de la Planificacin Pblica y
Popular (2010) y la Ley Orgnica para la Gestin Comunitaria (2012). Todas
ellas le dan forma a la versin venezolana que busca ir ms all de la
descentralizacin, de corte neoliberal, que en la mayor parte de los pases de
la regin latinoamericana se desarroll.
Consideraciones sobre el territorio.

Uno de los puntos ms importantes sobre este nuevo orden de poder


popular constituido durante el gobierno de Hugo Chvez Fras, tiene
que ver con los procesos de territorializacin que ellos conllevan. Era, en
efecto, uno de los motores sealados por el expresidente que iba a
permitir una transformacin radical de la sociedad. Este inters por la
territorializacin abre una reflexin en torno a ideas sealadas por el
filsofo francs Michel Foucault.
En el ao 1976 sali publicada en el primer nmero de la Revista
Herodote una entrevista a Michel Foucault. En ella se le cuestionaba su
desinters por la Geografa y se le reclam que hablase sobre ella slo
para relegarla entre las ciencias naturales 37. En un primer momento,
el pensador francs parece haber cado en la trampa del positivismo y
considerar a los territorios slo en su simplicidad fsica, en su ms
evidente expresin: un pedazo de tierra o un conjunto de formaciones
rocosas. No poda estar ms equivocado, y al final de la entrevista
reconoci por completo su equivocacin.38
36 Ley Orgnica de las Comunas. P. 11-12. En lnea: http://www.mpcomunas.gob.ve/wpcontent/themes/comunas/documentos/ley_organica_de_las_comunas.pdf
37 FOUCAULT, Michel. Preguntas a Michel Foucault sobre la Geografa. En: Estrategias
de poder. P. 313
38 Estoy contento de esta entrevista con ustedes porque he cambiado de parecer
entre el principio y el fin. Es cierto que al comienzo pens que ustedes reivindicaban la
plaza de la geografa del mismo modo que los profesores que protestan cuando se les
anuncia una reforma de la enseanza: habis disminuido el horario de las ciencias
naturales o de la msica.... Entonces me he dicho: Son muy amables al querer que
se les haga su arqueologa, pero despus de todo, que la hagan ellos. No haba
percibido en absoluto el sentido de vuestra objecin. Me doy cuenta de que los
problemas que plantean a propsito de la geografa son esenciales para m. Entre un
cierto nmero de cosas que yo relacion, estaba la geografa, que era el soporte, la
condicin de posibilidad del paso de lo uno a lo otro. He dejado cosas en suspenso o he
hecho relaciones arbitrarias Ibd. P. 123

Es un error fcil de cometer y los gegrafos con los que se reuni lo


saban.
Paradjicamente habramos quedado estupefactos si la geografa
hubiese sido tenida en cuenta, pues, a pesar de Kant y Hegel, los
filsofos ignoran la geografa. Hay que echar la culpa a los gegrafos
que, desde Vidal de La Blanche, tuvieron cuidado en encerrarse, al
abrigo de las ciencias sociales, del marxismo, de la epistemologa y de la
historia de las ciencias, o hay que incriminar a los filsofos
desinteresados por una geografa inclasificable, desplazada, a caballo
entre ciencias naturales y ciencias sociales?39

Pero es un equvoco resultado de la fetichizacin del territorio que


encubre lo mismo que en la mercanca: aquel, como esta, no es
simplemente un objeto fsico independiente de la actividad humana,
sino, en esencia, un producto social.
Es por esto que cuando nombramos territorio debemos entender una
serie de procesos sociales de apropiacin y de empoderamiento de un
rea fsica concreta. Cada espacio est atravesado por flujos de
produccin semitica y de relaciones de fuerza absolutamente
humanas. De este modo hay buenos territorios para la guerra, malos
territorios para sembrar, territorios peligrosos, territorios donde no
puedo entrar y otros que me pertenecen. El espacio -cualquier espacioest completamente cargado de sentidos fuertemente sociales.
La nocin de territorio aqu es entendida en sentido muy amplio, que
traspasa el uso que hacen de l la etologa y la etnologa. Los seres
existentes se organizan segn territorios que ellos delimitan y articulan
con otros existentes y con flujos csmicos. El territorio puede ser relativo
tanto a un espacio vivido como a un sistema percibido dentro del cual un
sujeto se siente una cosa. El territorio es sinnimo de apropiacin, de
subjetivacin fichada sobre s misma. l es un conjunto de
representaciones las cuales van a desembocar, pragmticamente, en
una serie de comportamientos, inversiones, en tiempos y espacios
sociales, culturales, estticos, cognitivos 40

Tambin podramos plantearlo al modo en que una geografa crtica lo


hara: Mucho ms que una cosa u objeto, un territorio es un acto, una
accin, una relacin, un movimiento concomitante de territorializacin y
desterritorializacin, un ritmo, un movimiento que se repite y sobre el
cual se ejerce un control.41
De este modo, el territorio y su apropiacin, la pugna simblica que se
efecta sobre l, es fundamental para los procesos de subjetivacin
individuales y/o poblacionales, y el Estado cumple en ello un papel
esencial, al punto de ser la mquina territorial por excelencia (Deleuze y
Guattari). ste inicia su proceso desterritorializador al subdividir la
39 Ibd. P. 112
40 GUATTARI, Flix y ROLNIK, Suely. Micropoltica. Cartografas del deseo. 1986. P. 323
41 HERNER, Mara Teresa. Territorio, desterritorializacin y reterritorializacin: un
abordaje terico desde la perspectiva de Deleuze y Guattari. Huellas. Nmero 13. 2009

tierra, antes unitaria, sobre la cual las comunidades primitivas 42


habitaban y producan. Repentinamente el espacio social se quiebra y
toma nuevas formas, generndose una serie de divisiones
administrativas, residenciales y territoriales. Y al mismo tiempo se
disean nuevas subjetividades. Tambin el Capitalismo es una mquina
que trabaja sobre el territorio, pero mientras el Estado tiende
constantemente a procesos de reterritorializacin, aquel produce una y
otra vez movimientos de desterritorializacin.
El Estado moderno requiere configurar identidades ms o menos fijas,
culturas y prcticas nacionales, idiomas, creencias y mitos
fundacionales que otorguen legitimidad a su proceso de dominio sobre
las personas y los espacios. En cambio, el Capitalismo necesita crecer,
expandirse para obtener ganancias, es por esto que los espacios
estriados43 le resultan incmodos, los espacios lisos son mejores para el
fluir de los capitales, de las transnacionales, de los recursos naturales
privatizados y de los ejecutivos. Ambos procesos tienen al territorio
como objeto esencial de su produccin y cada uno tiene mecanismos de
subjetivacin distintos. Son estas subjetividades las que resultan de
especial inters.
El Estado tiene una maquinaria administrativa y burocrtica en la cual
se basa para formar subjetividades y dominar los espacios. Las
divisiones poltico-jurdicas marcan fronteras que
configuran una
diferencia territorial bsica, entre nosotros y los otros, los de
adentro y los de afuera, los que pertenecen a ciertos espacios y los
que no. Estas diferenciaciones pueden acoplarse sobre prcticas previas
pero tambin pueden irrumpir de forma violenta transfigurando el
espacio, como lo que sucedi con frica durante su colonizacin y como
su sucede actualmente con el Estado Israel. Es por esto que el territorio
no puede comprenderse slo como algo fsico.
Desde a origem, o territrio nasce com uma dupla conotao, material
e simblica, pois etimologicamente aparece to prximo de terraterritorium quanto de terreo-territor (terror, aterrorizar), ou seja, tem a
ver com dominao (jurdico-poltica) da terra e com a inspirao do
terror, do medo especialmente para aqueles que, com esta dominao,
42 El concepto primitivo para referirse a comunidades ha pasado por una serie de
importantes crticas y deconstrucciones (en un sentido amplio) por parte del
relativismo cultural as como por las teoras poscoloniales y decoloniales. Las
discusiones sobre esta nocin han coincidido en considerarla como parte de los
discursos colonizadores eurocntricos, en la medida que contrapona la civilizacin
europea frente a la barbarie y primitivismo de los pueblos originarios americanos.
Tomando nota de estas discusiones, mantenemos este concepto exclusivamente en la
medida que es usado por Deleuze y Guattari para referirse a las comunidades en las
que an no exista el Estado.
43 El espacio liso y el espacio estriado, el espacio nmada y el espacio sedentario,
el espacio en el que se desarrolla la mquina de guerra y el espacio instaurado por el
aparato de Estado, no son de la misma naturaleza. DELEUZE, Gilles y GUATTARI, Flix.
Mil Mesetas. P. 483.

ficam alijados da terra, ou no territorium so impedidos de entrar. Ao


mesmo tempo, por extenso, podemos dizer que, para aqueles que tm
o privilgio de usufrui-lo, o territrio inspira a identificao (positiva) e a
efetiva apropriao44

Las formas de apropiacin territorial estatales y capitalistas se solapan


con tcnicas de poder disciplinarias y biopolticas. Las tcnicas
disciplinarias ayudan a la conformacin de territorios micros o
moleculares, en el lenguaje de Deleuze y Guattari-, como las
instituciones psiquitricas, escolares, educativas, familiares y
carcelarias, pero tambin en las fbricas y en cualquier lugar de trabajo
por eso su importancia para el capitalismo-. La disciplina es propia de
espacios reducidos y cerrados. Por el contrario, la bipoltica se asimila a
procesos de territorializacin muchos ms amplios que pueden ser
locales, nacionales e incluso regionales. Los Estados -y tambin
instituciones supranacionales- se encargan del crecimiento poblacional
y de su regulacin, por eso existe una importante preocupacin en
garantizar seguridad, salud, alimentacin y educacin, ya que son
mecanismos a travs de los cuales, aunados a la produccin de
conocimiento -estadsticas de natalidad, censos, etc.-, se construyen las
poblaciones.
Sin embargo, la disputa por los territorios es mltiple, no slo incumbe a
los grandes poderes del Capital y el Estado sino que en ella entran toda
una serie de instituciones y, por supuesto, las propias personas que
conforman parte de aquellos, quienes estn en medio de la disputa
semitica y de apropiacin del territorio. Estos diversos procesos no son
contradictorios entre s. Esta infinita cantidad de mquinas, sus
solapamientos, sus cruces, sus luchas, son los que dan forma
efectivamente a los espacios y a las personas.
Enquanto continuum dentro de um processo de dominao e/ou
apropriao, o territrio e a territorializao devem ser trabalhados na
multiplicidade de suas manifestaes que tambm e, sobretudo,
multiplicidade de poderes, neles incorporados atravs dos mltiplos
agentes/ sujeitos envolvidos. Assim, devemos primeiramente distinguir
os territrios de acordo com os sujeitos que os constrem, sejam eles
indivduos, grupos sociais, o Estado, empresas, instituies como a Igreja
etc. As razes do controle social pelo espao variam conforme a
sociedade ou cultura, o grupo e, muitas vezes, com o prprio indivduo.
Controla-se uma rea geogrfica, ou seja, o territrio, visando
44 Desde el origen, el territorio nace con una doble connotacin, material y simblica,
pues etimolgicamente parece tan cerca de terra-terrorium como de terreo-territor
(terror, aterrorizar), o sea, tiene que ver con la dominacin (jurdico-poltica) de la tierra
y con la inspiracin del terror, del miedo especialmente para aquellos que con esta
dominacin quedan desechados de la tierra, o se les impide entrar al territorium. Al
mismo tiempo, por extensin, podemos decir que, para aquellos que tienen el privilegio
usufructuarlo, el territorio inspira la identificacin (positiva) y la efectiva apropiacin
[Traduccin propia]. HAESBAERTE, Rogrio. Dos mltiplos territorios
multiterritorialidade. P.1.

atingir/afetar, influenciar ou controlar


relacionamentos (Sack, 1986:6).45

pessoas,

fenmenos

En este sentido, pensar las divisiones poltico- administrativas que


realiza el Estado sobre el territorio supone algo mucho ms profundo y
complejo que slo analizar las prosaicas maneras en que se gobierna,
en que se entregan recursos o se les otorga servicios, al contrario, es
comprender los mecanismos a travs de los cuales se lucha diariamente
por darle sentido al espacio fsico en que cada uno vive y en esa misma
medida como los individuos se transfiguran en sujetos polticos.
Acostumbrados, como se est, a vivir en parroquias, municipios, estados
y pases, olvidamos con frecuencia las pugnas que dieron forma a estas
divisiones. Vivimos bajo el peso de su naturalidad.
Todo esto debe abrir una reflexin en torno a la importancia poltica
tanto de los consejos comunales como del constantemente nombrado
Estado Comunal, como nuevas figuras en las que una pugna por la
subjetividad democrtica se abre con efectos insospechados en el
futuro.

45 Mientras que el "continuum" en un proceso de dominacin y/o apropiacin, el


territorio y la territorializacin deben ser trabajados en la multiplicidad de sus
manifestaciones - que es tambin, y sobre todo, multiplicidad de poderes implcitos en
ellos a travs de mltiples agentes/sujetos involucrados. Por lo tanto, lo primero que
hay que distinguir son los territorios de acuerdo a los sujetos que los construyen, ya
sean individuos, grupos sociales, el Estado, las empresas, instituciones como la Iglesia,
etc. Las razones del control social a travs del espacio varan segn la cultura o la
sociedad, el grupo y a menudo con el individuo mismo. Se controla hasta una "zona
geogrfica", es decir, el "territorio" a fin de "llegar / afectar, influir en las personas o el
control, fenmenos y relaciones". [Traduccin propia] Ibd. P. 3.

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