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01

LES CAHIERS DE LA CELLULE DE PROSPECTIVE

I SBN 9 2 - 8 9 4 - 0 3 1 4 - 4

COM M ISSION EUROPENNE

OFFICE DES PUBLICATIONS OFFICIELLES


DES COM M UNAUTS EUROPENNES
L-2985 Luxembourg

LA GOUVERNANCE DANS L'UNION EUROPENNE

KA-27-00-895-FR-C

Prix au Luxembourg (TVA exclue): EUR 49,50

LA GOUVERNANCE
DANS
L'UNION EUROPENNE

9 789289 403146

La gouvernance
dans lUnion
europenne

dit par Olivier De Schutter,


Notis Lebessis et John Paterson

De nombreuses autres informations sur lUnion europenne sont disponibles sur Internet
via le serveur Europa (http://europa.eu.int).
Une fiche bibliographique figure la fin de louvrage.
Luxembourg: Office des publications officielles des Communauts europennes, 2001
ISBN 92-894-0314-4
Communauts europennes, 2001
Reproduction autorise, moyennant mention de la source
Printed in Italy
IMPRIM

SUR PAPIER BLANCHI SANS CHLORE

Gouvernance et aventure collective

Avant de sengager rsolument au sein de cette gouvernance dans lUnion


europenne, le lecteur a droit un avertissement. La problmatique de lart de
gouverner laquelle nous initient les auteurs rassembls par Olivier De Schutter,
Notis Lebessis et John Paterson nest pas celle qui alimente depuis une dizaine
dannes une littrature de sciences politiques abondante autour des nouveaux
modes de gouvernance europenne.
Celle-ci,en effet,adopte le plus souvent un point de vue descriptif. Elle tend
rendre compte des processus originaux de prise de dcision suscits par le systme politique europen,qui lui ont permis avec succs dtablir un cadre juridique
supranational tout en saccommodant dune multiplicit de pouvoirs horizontaux
ou verticaux, non soumis aux hirarchies classiques dun tat.
Nos auteurs,au contraire,ne sintressent pas directement lUnion europenne
ni son systme politique original. Leur attention se focalise en amont de ce systme sur
ce quils dcrivent comme une mutation profonde de la dmocratie dans les nations europennes et au-del de lEurope.Ils en dtectent lorigine dans une transformation du
savoir qui irrigue la formation des rgles de la vie publique:non plus le savoirdonn a
priori et accessible par des mcanismes de reprsentation lective ou de concentration
dexpertise,mais le savoir construire, actualiser dans un apprentissage collectif prenant appui sur le pluralisme social.Ce point de dpart est philosophique;il dbouche
donc sur des recommandations qualifies de procdurales;mais il sagit bien de recommandations:nous sommes dans le normatif.
Bien quelle ne soit pas propre lanimal politique quest lUnion europenne, la problmatique ainsi propose y trouve un sujet de prdilection.LUnion
europenne en effet, en tant que systme politique, nest pas passe par ltape
dune rationalit substantielle qui imprgne si fortement les systmes institutionnels nationaux marqus par une stricte sparation entre les trois pouvoirs lgislatif,
excutif et judiciaire.Elle est donc voue la coopration entre ces trois ordres.De
mme,parce quelle ne dissout pas les nations,lUnion rencontre au quotidien limpossibilit dtablir des rgles exclusivement bases sur une rationalit matrielle:il
lui faut prendre en compte, au cours dune varit de processus transnationaux et
transculturels,la diversit du tissu europen.En ce sens,il y a peu dcheveaux plus
complexes que celui des multiples canaux de consultation qui innervent aujourdhui lexercice du monopole dinitiative de la Commission.De mme la comitologie peut-elle prtendre constituer un effort procdural remarquable pour associer
intimement toutes les administrations nationales lapplication des directives europennes, dans une varit de contextes nationaux.

Prface

Et pourtant, ce vcu original de la construction europenne subit lui aussi


une crise dmocratique. Les auteurs nous aident comprendre en quoi il ne sagit
pas dabord dun dficit, cest--dire de labsence dune institution parlementaire
analogue celle que lon trouve au centre de la vie publique nationale.Pour eux
et je dois dire quils mont convaincu , la crise de la lgitimit politique europenne trouve dabord son origine dans le caractre devenu formel des procdures
dveloppes par la Communaut europenne. Il faut insister sur ce devenu, car
telle ntait pas la situation initiale. En suivant leurs analyses, force est dadmettre
que la gestion actuelle de la complexit par les pouvoirs nationaux et communautaires en charge de lEurope,bien quadmirable bien des gards,ne fait pas rellement justice ni la richesse des savoirs,ni la diversit des contextes en Europe.
La richesse des savoirs sociaux, culturels ou scientifiques ne trouve plus son
compte,par exemple,dans une organisation certes trs structure de la consultation
pralable lnonc des propositions lgislatives. Privilgiant lexcs une optique
de filire sectorielle par domaine, cette organisation consultative ne fait droit ni au
pluralisme de lexpertise ni la globalit des problmes rsoudre. La crise de la
vache folle en fut le rvlateur.
La diversit des contextes ne se trouve pas non plus reflte dans un systme
lgislatif pourtant trs ouvert lexercice des influences nationales lorsquil sagit de
dfinir les modalits de son application.Continuant dtre btis sur le modle de la
sparation entre loi et modalits dapplication,la comitologie et le systme de la
transposition nationale des directives passent ct de la vraie difficult daujourdhui; celle-ci rside dans la rtroaction de lapplication des rgles vues du terrain
sur la conception vue den haut des lgislations,qui met en jeu la vrit des valuations,limplication des usagers,la confiance dans les dispositifs de contrle.
Tout se passe comme si la gouvernance europenne au sens de la science
politique,initiatrice de voies nouvelles pour le partage des pouvoirs lgislatif et excutif dans une communaut de nations partageant leur souverainet, navait fait
quune moiti du chemin. Il lui faut prendre compltement au srieux des procdures amnages dans un but defficacit sectorielle,pour les mettre au service dune
vision authentiquement participative et respectueuse des diversits. La dimension
territoriale,intersectorielle par nature et encline la participation ne simpose pas par
hasard la nouvelle gouvernance europenne.
Les voies de celle-ci qui concernent particulirement le futur livre blanc de
la Commission europenne ne coulent cependant pas aisment de la source limpide du diagnostic procdural.Dabord parce que les processus de dcision rformer ont,en leur temps,tabli le succs mme de la dmarche communautaire.Il faudra beaucoup de lucidit pour reconnatre que des dispositions ayant permis de
prserver les pouvoirs de nos institutions doivent aujourdhui tre mises en cause
pour que ce pouvoir sexerce nouveau vritablement et bon escient. Enfin,si la rationalit procdurale nous alerte sur limportance de la formation dun savoir et dun
apprentissage collectifs, elle ne peut faire lconomie de cette tche minemment
politique qui consiste dans lexpression dune vision et dun sens subjectifs, voire
symboliques.Lune et lautre demeurent ncessaires toute aventure collective.
Jrme Vignon
Conseiller principal charg du livre blanc sur la gouvernance europenne

Table des matires

Remerciements ..............................................................................................................................................

13

Les contributeurs .......................................................................................................................................

15

La gouvernance dans lUnion europenne: prsentation ...............

19

Partie I Le contexte thorique


Les mutations de lart de gouverner ..............................................................................
Approche gnalogique et historique des transformations
de la gouvernance dans les socits dmocratiques ........................................
Le modle formaliste du droit et de ltat .........................................................................
Le contrat et la nature .................................................................................................................
Lorganisation de ltat ...............................................................................................................
Lmergence de ltat social ..........................................................................................................
La matrialisation du droit ..................................................................................................
Modifications de la gouvernance .........................................................................................
Le versant conomique:le fordisme .....................................................................................
La crise contemporaine .....................................................................................................................
Trois indices de crise dans le champ politique ...............................................................
Vers un ordre postfordiste .....................................................................................................
La procduralisation de laction publique .........................................................................
La procduralisation:premire approche conceptuelle ............................................
Quelques exemples ...............................................................................................................................
1) Procduralisation et production du savoir collectif:deux exemples .........
La rgulation de lusage des drogues .................................................................................
Lexprience de Cambridge .......................................................................................................
2) Procduralisation et contrle des dcisions publiques ......................................
a) Constitutionnalisation du droit:contrle des lois et des rglements
au regard des droits fondamentaux de la personne (et des groupes) ........
b) Ramnagement des fonctions dadministrer et de juger ................................
c) Dformalisation des modes de rglement des conflits et des prises
de dcision publiques ............................................................................................................

La procduralisation et son utilisation dans une thorie


juridique postmoderne .....................................................................................................................
Rsum .................................................................................................................................................................
Introduction ................................................................................................................................................

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50
53

55
55
55

Table des matires

Remarques gnrales sur la causalit sociale et la prise de dcision


en droit et en politique ..............................................................................................................
1) Causalit et tat ............................................................................................................................
2) Absence de modle mental commun de la socit et ncessit
de stimuler les processus dapprentissage cognitif ..............................................
3) Principales diffrences entre la rationalit organique et la rationalit
procdurale .....................................................................................................................................
Structure traditionnelle des problmes dans la prise de dcision
publique ..................................................................................................................................................
1) Lgislation ........................................................................................................................................
2) Administration librale .............................................................................................................
3) Prise de dcision judiciaire ....................................................................................................
4) Synthse ............................................................................................................................................
Rationalit procdurale et prise de dcision publique ...........................................
1) Lexemple du lgislateur .........................................................................................................
2) La prise de dcision administrative dans des domaines mal structurs ..
3) La prise de dcision judiciaire sur des questions complexes .........................
tat social et complexit sociale ................................................................................................
1) Nouveaux types de connaissances utiliss en politique sociale ..................
Perspective:vers la socit exprimentatrice ............................................................
1) Critique de la rationalit discursive ..................................................................................

56
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69
69
71
71

Partie II Le contexte national


Procduralisation et rforme de ladministration britannique ...

77

Rforme de ladministration britannique:synthse ...........................................

77

La rforme de ladministration britannique et lhypothse


de la procduralisation .......................................................................................................................

83

Autres acceptions de la gouvernance dans la socit daujourdhui ....

94

Conclusion ........................................................................................................................................................

101

Bibliographie .................................................................................................................................................

102

Connaissance sociale et gouvernance Les promesses


de lvaluation ...............................................................................................................................................

107

Remarque introductive .......................................................................................................................

107

Lvolution des ides sur la mthode et les usages sociaux


de lvaluation ..............................................................................................................................................
Le paradigme du traitement mdical ...............................................................................
Le modle du dcideur rationnel ..............................................................................................
Vers une conception plus complexe de la mthode et des fonctions
de lvaluation ...................................................................................................................................

La doctrine du conseil scientifique de lvaluation:


de la mthode outil la mthode processus ..................................................
Une conception pluraliste des finalits de lvaluation .........................................

107
107
108
109
110
110

Table des matires

Mobiliser toutes les informations pertinentes et tous les apports


disciplinaires ........................................................................................................................................
De nouveaux enjeux mthodologiques ..............................................................................
Linstitutionnalisation, une autre solution lautorgulation
dun milieu professionnel? ......................................................................................................
Le conseil scientifique, garant institutionnel de lautonomie
du processus et de ladquation des mthodes aux finalits sociales
de lvaluation ...................................................................................................................................

111
112
113

114

valuation et rationalit procdurale:une double mise en question


des rationalits de laction et de la connaissance sociale ..............................

116

Un dvoilement critique des conceptions thoriques et des rfrentiels


normatifs qui fondent les politiques publiques ....................................................
Une conception procdurale de la rgulation du travail scientifique ........

116
117

Remarques finales ....................................................................................................................................

119

Annexe ......................................................................................................................................................................

123

lments sur le dispositif franais dvaluation des politiques


publiques ...........................................................................................................................................................
A. Les dispositions du dcret du 22 janvier 1990 .......................................................
Politiques values dans le cadre du dispositif de 1990 ..........................................
B. Le nouveau dispositif cr par le dcret du 18 novembre 1998 .............
C. Les principales tapes de llaboration dun projet dvaluation ..........
D. Structure du questionnement (catgorisation des questions
examiner) ...........................................................................................................................................
E. Rle de linstance dvaluation .......................................................................................

123
123
124
124
125
126
126

De laction tatique laction collective: la France


en volution ......................................................................................................................................................

127

Et la Commission? .....................................................................................................................................

127

Avertissement ...............................................................................................................................................

127

Partie III Gouvernance dans lUnion europenne


Rforme institutionnelle: agences indpendantes,
surveillance, coordination et contrle procdural .....................................

139

Introduction ....................................................................................................................................................

139

La ncessaire cration dagences europennes ......................................................

140
140
142
144

Les dangers de la politisation ......................................................................................................


Les agences:des instruments de lengagement rglementer ......................
Le dficit institutionnel ......................................................................................................................
a) Produits alimentaires,produits pharmaceutiques et harmonisation
technique ..........................................................................................................................................
b) Tlcommunications .................................................................................................................
c) Services dutilit publique .....................................................................................................
La prfrence institutionnelle pour les agences ..........................................................

144
146
148
150

Table des matires

La doctrine Meroni revisite:prservation de lquilibre


institutionnel .................................................................................................................................................

152

Le problme de la dlgation:sparation des pouvoirs


et responsabilit dmocratique .................................................................................................
Meroni et lquilibre europen des pouvoirs ..................................................................
Le dfi administratif moderne .....................................................................................................
Meroni revisit ..........................................................................................................................................
a) Lquilibre des pouvoirs:un principe dynamique ..................................................
b) La sparation des pouvoirs et la responsabilit dmocratique ....................

152
153
154
156
157
158

Moyens de contrle et de coordination des agences .......................................


Les agences et les rseaux de rglementation ..............................................................
Cots dagence et cots de transaction ..............................................................................
Le choix institutionnel ........................................................................................................................
Surveillance par lexcutif ...............................................................................................................
Coordination Budgets de rglementation .................................................................
Contrles procduraux ......................................................................................................................

162
162
166
167
168
170
174

Conclusion ........................................................................................................................................................

179

Bibliographie .................................................................................................................................................

182

Les institutions europennes en qute de lgitimit:


ncessit dune approche privilgiant la procdure ..............................

185

Les limites de la dmocratie reprsentative ................................................................

185

Lexpansion du pouvoir de ladministration ................................................................

190

La perspective supranationale:mandats lgislatifs et contrle


parlementaire ................................................................................................................................................

196

La perspective de la procdure:transparence, ouverture


et participation ............................................................................................................................................

200

Conclusion:la ncessit dadopter une approche privilgiant


la procdure ....................................................................................................................................................

203

La procduralisation dans le droit europen Propositions


institutionnelles ...........................................................................................................................................

207

Laffirmation jurisprudentielle dun droit de tout intress


soumettre des observations .....................................................................................................

209

La procduralisation du principe de proportionnalit ....................................

211

Lassociation des parties concernes au dbat port devant le juge


communautaire ou devant le juge national charg dappliquer
le droit communautaire .....................................................................................................................

214

Le rle de la Commission europenne dans la procduralisation


du droit communautaire:prsentation du problme .......................................

215

Le rle de la Commission europenne dans la procduralisation


du droit communautaire:la pluralit des fonctions
de la Commission europenne ..................................................................................................

217

Table des matires

Le rle de la Commission europenne dans la procduralisation


du droit communautaire:la pluralit des formes de la consultation ....
Une version procduralise de la consultation ........................................................

218

Un droit gnral la consultation ............................................................................................


Un devoir gnral dvaluation des politiques publiques ...................................

222
223
226

Le dploiement des agences indpendantes ............................................................

229

Formation dune socit civile europenne et ouverture


du systme institutionnel ..............................................................................................................

233

Vers une nouvelle relation de la socit la politique ....................................

233

Un nouveau modle social est indissociable dune matrise


de lespace conomique... ...............................................................................................................

235

... et cela suppose limplication des acteurs de la socit


dans lexercice dune dmocratie participative .......................................................

236

Quelques chantiers substantiels pour un nouveau modle social .....

238

Qui rgule lconomie, avec quels critres et quels sont les choix
structurels? .......................................................................................................................................................

240

Procduralisation substantielle .................................................................................................

242

Citoyennet europenne et comportements de la reprsentation


politique ..............................................................................................................................................................

244

Le principe de subsidiarit active Concilier unit


et diversit ...........................................................................................................................................................

247

Rsum .................................................................................................................................................................

247

Subsidiarit active:la gense des concepts .................................................................

250
250
250

LEurope, lexclusion sociale et lchange dexpriences .......................................


Une troisime voie entre jacobinisme et subsidiarit ........................................
Le parallle entre la situation de lEurope et la situation
des agglomrations franaises ....................................................................................................
La difficult des procdures uniformes sadapter la diversit
des ralits ...................................................................................................................................................
La recherche de sens et limportance de la jurisprudence locale ..................
1982:les contresens de la dcentralisation ......................................................................
Le dialogue des entreprises et du territoire et le parallle entre le priv
et le public ....................................................................................................................................................
La dclaration de Caracas:dcouvrir les constantes structurelles
par lchange dexpriences ..........................................................................................................
valuation des politiques publiques et obligation de rsultats ......................
Dune conception hirarchique des rseaux en apprentissage
permanent ....................................................................................................................................................

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260

10

Table des matires

La gouvernance dans une Union europenne plus largie


et plus htrogne: les enseignements du projet Scnarios
Europe 2010 ...................................................................................................................................................
Scnarios Europe 2010:gros plan sur la gouvernance ..............................
Le triomphe des marchs ................................................................................................................
Les cent fleurs ............................................................................................................................................

Responsabilits partages ..............................................................................................................


Des socits de cration ...................................................................................................................
Voisinages turbulents .........................................................................................................................

Rflexions sur la gouvernance dans lUnion europenne ............................


Grer une diversit grandissante ..............................................................................................
Participation:les arguments en faveur dune large consultation ..................
Flexibilit:la gouvernance par objectifs ..............................................................................
Soutien de lensemble du public ...............................................................................................

261
261
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275
275
276

Partie IV Conclusions
Dvelopper de nouveaux modes de gouvernance ....................................
Les dveloppements rcents dans la rforme institutionnelle
et administrative ........................................................................................................................................
Introduction ................................................................................................................................................
La Confrence intergouvernementale sur la rforme institutionnelle ......
Le livre blanc sur la rforme administrative .....................................................................
Donner forme la nouvelle Europe 2000-2005 ............................................................

Le nouveau contexte de laction publique ...................................................................


Un diagnostic des problmes actuels ....................................................................................
Implications pour laction publique ........................................................................................

Les nouveaux modes de gouvernance:lments cls ......................................


Dpasser les analyses rductrices ............................................................................................
Garantir une participation plus large:la sensibilit au contexte ....................
Tenir compte des ingalits ...........................................................................................................
Encourager lapprentissage collectif ......................................................................................
Mener une valuation et une rvision permanentes des politiques ...........
Renforcer la cohrence et lintgration des politiques ...........................................
Lapprentissage collectif:une nouvelle conception du contrle
et de la responsabilit ........................................................................................................................

Combler le foss entre les citoyens et lEurope Propositions


pour le futur livre blanc sur la gouvernance ...............................................................
Accrotre les opportunits de dbat public authentique .....................................
Renforcer la transparence et louverture du processus dcisionnel
europen .......................................................................................................................................................
Compenser les ingalits matrielles et cognitives ...................................................

281
281
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300
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302
302
302
306
309

Table des matires

Ouvrir un processus dcisionnel trop longtemps domin par la norme


experte et bureaucratique ..............................................................................................................
Promouvoir lapprentissage collectif .....................................................................................
Dvelopper lvaluation et la rvision collectives des politiques ..................
Assurer la cohrence entre les diffrentes politiques ..............................................
Une articulation verticale et horizontale amliore de laction publique
europenne .................................................................................................................................................

11

310
312
313
314
316

Conclusion ........................................................................................................................................................

317

Bibliographie ........................................................................................................................

319

Index .............................................................................................................................................

331

Remerciements

travers le projet Gouvernance, dont ce cahier porte tmoignage, la cellule de prospective de la Commission europenne a voulu crer les conditions
dune rencontre de qualit entre des experts de la gouvernance europenne et
ceux qui la pratiquent au quotidien. Nous souhaitions avancer ensemble vers une
comprhension renouvele de nos approches et de nos mtiers, ce qui nous a
conduits associer un grand nombre de participants, lintrieur comme lextrieur de la Commission.Ce cahier est avant tout le leur.Nous souhaitons cependant
remercier ici plus particulirement ceux qui ont permis ce processus daboutir et
ce cahier de voir le jour.
En premier lieu, les fonctionnaires de la Commission qui ont suivi laventure
du sminaire, une poque o la rflexion sur la gouvernance tait encore considre par beaucoup comme une abstraction sans lendemain. Lapport de Jacques
Lenoble et de Jean De Munck,du centre de philosophie de droit de luniversit catholique de Louvain, a t dcisif pour la rflexion initiale et lorientation des travaux. Les qualits danimation de Jrme Vignon, directeur de la cellule de prospective jusquen 1998,et les conseils et la disponibilit sans faille de Marjorie Jouen
ont largement contribu transformer des intuitions en un processus oprationnel
et productif chacune de ses tapes. Merci galement Madeleine La Fontaine
pour la rigueur constante avec laquelle elle a assur le secrtariat du projet.
La prparation de ce cahier naurait pas t possible sans lengagement de
Bndicte Caremier, qui a pris une part importante dans la coordination du travail
ditorial et les relations avec les diteurs. Nous tenons aussi mentionner Montse
Berges Martinez, qui a ralis la rvision et la mise en page des manuscrits.
Enfin, nous remercions Jean-Claude Thbault, directeur de la cellule de mai
1998 mai 2000, pour le courage avec lequel il a dfendu ce travail dans un contexte parfois difficile.

Les contributeurs

Gilles Bertrand est membre de la cellule de prospective de la Commission europenne.Il sest spcialis dans les relations extrieures, et en particulier dans la politique du voisinage de lUE.Il a coordonn le projet Scnarios Europe 2010.
Pierre Calame, ingnieur des Ponts et Chausses, a travaill sur des questions
damnagement urbain pour le ministre de lquipement dans larrondissement
de Valenciennes,comme ingnieur darrondissement(1974-1980),puis il a t sousdirecteur de la direction de lurbanisme de 1980 1983.Il a ensuite travaill au service des affaires internationales du ministre de lquipement (1983-1985). Depuis
1986, aprs un passage par lindustrie comme secrtaire gnral du groupe Usinor,
il prside la Fondation Charles Lopold Mayer pour le progrs de lHomme, fondation internationale de droit suisse.
Renaud Dehousse est professeur linstitut dtudes politiques de Paris;il dirige le
centre europen de Sciences-Po et assure les fonctions de directeur des tudes
lassociation Notre Europe. Il est lauteur de nombreuses publications sur les problmes europens,dont,notamment,The european Court of Justice (1998) et An Ever
Larger Union?The Eastern Enlargement in Pespective (1998).
Jean De Munck est professeur de sociologie luniversit catholique de Louvain.Il
a publi notamment Les mutations du rapport la norme avec Marie Verhoeven (De
Boeck, Bruxelles, 1997) et Linstitution sociale de lesprit Nouvelles approches de la
raison (PUF,Paris,1999).Sa recherche porte sur les nouveaux modles de normativit et les transformations de la rgulation qui leur sont lies.
Olivier De Schutter est professeur luniversit catholique de Louvain et membre
du centre de philosophie du droit de lUCL. Il enseigne le droit europen et international des droits de lhomme et la thorie du droit.
Andrew Dunsire est professeur mrite de sciences politiques luniversit de
York au Royaume-Uni. Il sest spcialis dans lapproche cyberntique de la thorie
administrative. Avec Christopher Hood, ils sont coditeurs de plusieurs livres et articles.
Michelle Everson est spcialiste du droit constitutionnel et europen.Elle a t directrice ditoriale de la revue the European Law Journal, situe lInstitut universitaire europen de Florence. Sa recherche se situe principalement dans le domaine
du droit constitutionnel europen et,plus particulirement,dans la constitutionna-

16

Les contributeurs

lisation du droit administratif europen.Parmi ses plus rcentes publications,Challenging the Bureaucratic Challenge, avec Christian Joerges, dans Eriksen, E. O., et
Fossum, J. E., Democracy in the European Union (Routledge, 2000). Actuellement, elle
prpare avec Ulrich K. Preu une monographie sur les concepts, les limites et les
fondements de la citoyennet europenne.
Philippe Herzog, professeur de sciences conomiques luniversit Paris XNanterre, est dput europen et membre du conseil danalyse conomique auprs du Premier ministre. Prsident de lassociation Confrontations, il travaille
limplication de la socit civile pour lmergence dune dmocratie participative
europenne. Il a t rapporteur du Parlement europen sur la participation des citoyens et des acteurs sociaux, prsident de la commission des relations conomiques extrieures et il a t missionn par le gouvernement franais pour la promotion du dialogue social europen.
Christopher Hood est professeur Gladstone od Government et Fellow of All Souls
College Oxford.Il a t professeur la London School of Economics et luniversit de Sydney,en Australie.Parmi ses rcentes publications,The Art of the State (1998)
et Regulation inside Government (avec Colin Scott et allii, 1999). Sa recherche porte
actuellement sur ltude de la rgulation et de lexcutif.
Karl-Heinz Ladeur est professeur de droit public luniversit de Hambourg et
lInstitut universitaire europen de Florence. Ces centres dintrt comprennent la
rgulation des mdias et la thorie du droit. Il a publi recemment Negative
Freiheitsrechte und gesellschaftliche Selbstorganisation (Mohr,Tbingen, 2000).
Jacques Lenoble est professeur ordinaire luniversit catholique de Louvain et directeur du centre de philosophie du droit de lUCL; il enseigne la discipline de la
philosophie du droit. Il est lauteur de plusieurs ouvrages et articles, dont, notamment, Droit et communication La transformation du droit contemporain, ditions
du Cerf, Paris.
Notis Lebessis est conseiller la cellule de prospective de la Commission europenne.Il a coordonn le projet Gouvernance.
Giandomenico Majone a t professeur de sciences politiques et de politiques
publiques lInstitut universitaire europen de Florence. Il est actuellement Visiting
Distinguished Professor des affaires internationales au centre sur lUnion europenne
de luniversit de Pittsburg et Visiting Scholar au Sticerd, de la London School of
Economics.
Anna Michalski est charge de mission la cellule de prospective de la Commission europenne. Elle est responsable de la politique dlargissement et de dveloppement en Europe centrale et de lEst. Elle est docteur de la London School of
Economics.
John Paterson est charg de cours principal lcole de droit de luniversit de
Westminster. Il a t chercheur lInstitut universitaire europen de Florence et au

Les contributeurs

17

centre de philosophie du droit de luniversit catholique de Louvain.Ses recherches


portent sur la gouvernance europenne, autopose, la rgulation du risque et la
gouvernance dentreprise.
Bernard Perret, administrateur de lINSEE, a t rapporteur gnral du conseil
scientifique de lvaluation, chef du service conomique et social au quotidien
La Croix-Lvnement et il a galement travaill la direction de la prvision et au
commissariat gnral du plan. Il est lauteur de Lavenir du travail et avec Guy
Roustang de Lconomie contre la socit.
Jean-Claude Thoenig, sociologue et politiste,est directeur de recherche au Centre
national de la recherche scientifique et professeur lInsead. Il est lauteur de plusieurs tudes danalyse et dvaluation des politiques publiques ainsi que dans les
domaines de la gestion et du changement des organisations publiques et prives.
Parmi ses rcentes publications, avec Patrice Duran, Ltat et la gestion publique
territoriale, Revue franaise de science politique, aot 1996, et avec Franois Lacasse
(coditeur), Laction publique,LHarmattan, Paris, 1996.

La gouvernance dans lUnion


europenne:prsentation
Olivier De Schutter, Notis Lebessis et John Paterson

Les textes rassembls dans le prsent volume schelonnent sur prs de cinq
annes. Ils reprsentent les diffrentes tapes dune rflexion entame la fin de
1995,dans le cadre dun sminaire organis par la cellule de prospective de la Commission europenne avec la collaboration du centre de philosophie du droit de
luniversit catholique de Louvain.Ce sminaire a dbouch,en octobre 1997,sur la
commission Gouvernance et Union europenne des journes juridiques Jean Dabin,que le centre de philosophie du droit avait choisi de consacrer lhypothse de
la procduralisation du droit.Par la suite,la question de la gouvernance,et plus spcialement le traitement de cette question la lumire de la procduralisation
conue comme linstitution de mcanismes favorisant lautoapprentissage dans les
organisations, a continu de retenir lattention de la cellule de prospective, qui a
plac sa rflexion dans la perspective des scnarios de rforme de la Commission
europenne.
Rpartis en quatre parties, les douze chapitres du volume qui est prsent
soumis lapprciation du lecteur entretiennent un rapport, plus ou moins troit,
avec ce processus1. Celui-ci a reprsent pour les participants chercheurs universitaires et fonctionnaires de la Commission europenne essentiellement une
occasion rare de rflexivit sur les pratiques de la gouvernance lchelle de
lUnion europenne, soit au dpart dune hypothse thorique concernant linterprtation des mutations de lart de gouverner (premire partie),soit partir dexpriences nationales dans des pays reprsentant des cultures administratives aussi
diversifies que le Royaume-Uni et la France (deuxime partie), soit encore au dpart des spcificits du contexte communautaire (troisime partie).Les conclusions
(quatrime partie),crites alors que lensemble des autres contributions au volume
1

Certaines des contributions rassembles ici ont t prsentes initialement dans le cadre du sminaire
Gouvernance et Union europenne, qui a entam ses travaux en dcembre 1995: cest le cas des rapports de J.Lenoble et de J.De Munck,de A.Dunsire et de Ch.Hood,de B.Perret et de J.-Cl.Thoenig.Le rapport de O. De Schutter a t prsent dans le cadre de la Commission Gouvernance et Union europenne des journes juridiques Jean Dabin doctobre 1997.Enfin,si K.-H.Ladeur,G.Majone et R.Dehousse
sont intervenus dans le cadre de ce sminaire,les tudes par K.-H.Ladeur,par G.Majone et M.Everson ainsi
que par R.Dehousse ne portent pas exactement sur les sujets quils avaient alors abords.Enfin,il a t jug
utile de demander P. Calame une contribution sur sa conception de la subsidiarit active, Ph. Herzog
une rflexion sur le rle de la socit civile et louverture du cadre institutionnel de lUnion europenne,et
G.Bertrand et A.Michalski une synthse du projet Scnarios Europe 2010 entam en 1997 la cellule
de prospective de la Commission europenne,en raison de lvidente proximit de ces rflexions avec lhypothse du sminaire. Bien que N. Lebessis et J. Paterson aient contribu plusieurs rapports au cours du
sminaire Gouvernance et Union europenne et en aient ainsi guid lorientation, les conclusions qui
constituent le chapitre 12 du prsent volume sont originales.

20

Olivier De Schutter,Notis Lebessis et John Paterson

taient dj disponibles,tentent de tirer,de lensemble du parcours,quelques pistes


pour lavenir, en ancrant celles-ci trs clairement dans le cadre des projets actuels
de rforme de la Commission europenne.
Lensemble des acteurs de ce processus taient guids par une hypothse,
cest--dire quils partageaient pour lessentiel un mme diagnostic sur la signification de la crise de la rgulation contemporaine, et ils avaient une ambition, cest-dire quils taient motivs par le souci de proposer une voie de sortie cette crise.
Lhypothse peut tre formule de diverses faons.Les modes classiques de
rgulation sont aujourdhui en crise. Cette crise est aussi une crise politique, puisquelle se traduit par un scepticisme gnralis quant la capacit de nos socits
dagir sur elles-mmes afin den tranformer le cours historique. Or, cette crise nest
pas celle dun modle de rgulation dtermin,par exemple celle du droit matriel
de ltat-providence ou celle du droit formel de ltat libral;elle est la crise de lide
mme de modle, cest--dire de lide selon laquelle la gouvernance serait entendre selon le schma de lapplication, des contextes diffrencis et malgr ces
diffrences, dune mthode. En ce sens, la crise du politique nest que le symptme
dune crise plus profonde de la rationalit formelle ou plus prcisment substantielle et de ses prsupposs: les phnomnes du monde rpondent des
lois;nous avons la capacit de mettre ces lois jour;lexercice de nos connaissances
doit permettre, travers laccumulation dinformations et leur traitement, dagir
avec efficacit dans le monde.
Il ne suffit cependant pas de prtendre rompre avec ces prsupposs et avec
le type de rationalit qui prtendait sadosser eux,pour nous reconnatre dbiteurs
plutt dune rationalit de type procdural,selon lexpression fameuse de H.Simon,
donc dune forme de rationalit qui prendrait mieux acte des limites que rencontrent
nos capacits de traitement des informations et de construction de modles.Car nos
institutions,au sens troit que ce mot reoit dans la science politique,demeurent profondment marques par la rfrence cette rationalit substantielle dont nous
nous souhaiterions quittes.Cest le cas,pour commencer,du systme de la sparation
des pouvoirs,avec la distinction quil suppose entre la justification des normes par le
lgislateur et leur application par le juge ou lexcutif.Mais la rationalit substantielle
laisse des empreintes galement sur le traitement dont font lobjet des questions institutionnelles quon pourrait juger plus mineures,par exemple sur les fins et les mcanismes de la consultation pralable la mise en uvre des politiques en amont
de celles-ci ou,en aval,sur la conception de lvaluation des politiques publiques.
Et elle dtermine aussi,entre autres,le rle des experts dans le processus dcisionnel
ou celui des reprsentants de la socit civile.
Aussi les tudes qui suivent ont-elles en commun davantage quun diagnostic faire partager. Elles proposent des pistes pour lavenir: elles envisagent quelles
rformes pourraient tre tentes afin de traduire,dans des dispositifs institutionnels
prcis et transposables notamment sur le plan de lUnion europenne , lexigence de faire droit une conception procdurale de la rationalit. Ainsi les rformes passes en revue traduisent-elles en permanence le souci de tisser nouveau un lien entre la justification de la norme et lapplication dont elle fait lobjet

La gouvernance dans lUnion europenne:prsentation

21

dans des contextes diffrencis:elles imposent cet gard,au minimum,lexigence


dune rtroaction de lapplication sur la justification (la norme est soumise une
exigence de rvision permanente la lumire de ses applications); au mieux, elles
aboutissent rompre avec la sparation de ces moments, sparation tellement caractristique dune conception formelle de la norme.Ainsi,galement,ces rformes
refusent-elles lide dune concurrence entre lefficacit dune norme et sa lgitimit au regard des acteurs quelle affecte: elles considrent, au contraire, quil sagit l
dun faux dilemme; que ce qui est sans lgitimit ne peut tre efficace; que ce qui
est inefficace ne pourra se maintenir sous le seul prtexte de la prservation des intrts acquis.Ainsi,encore surtout ,ces rformes se caractrisent par ladjonction dune rflexivit dans le processus dcisionnel.Une telle rflexivit conduit ses
acteurs non seulement rflchir comment bien gouverner,mais encore ce que signifie au juste bien gouverner, dans tel contexte dtermin o les critres nont
pas la pertinence qui peut leur tre reconnue dans tel contexte voisin et o les intrts en cause ne correspondent pas, ainsi quon le dcouvre au moment de la
mise en uvre dune politique, ceux qui avaient t initialement anticips. Cette
rflexivit est la source dun mcanisme permanent dapprentissage,ce qui traduit,
sur un mode positif, ce que nous dcrivions, il y a un instant, sur un mode ngatif,
comme constituant labandon de lide de modle.
Une dernire dimension des propositions dont le lecteur dcouvrira le dtail
dans les chapitres de ce volume mrite quon la souligne tout particulirement: il
sagit du lien que ces propositions effectuent entre lexigence dune bonne gestion
de la chose publique et lexigence dmocratique.Dans une perspective de rationalit
procdurale,les avis des personnes concernes ne sont pas une entrave lefficacit
de la dcision:ils en sont un ingrdient indispensable,et ce qui serait coteux serait,
au contraire,de les ignorer ou de ne pas activement contribuer leur mergence.En
ce sens,et bien quil sexprime l-dessus sur le ton robuste qui lui est propre,la plupart
des tudes qui suivent partagent le point de vue de Ph.Herzog,o il crit du fonctionnement institutionnel de lUnion europenne quil souffre [...] de deux vices
structurels:il nest pas conu pour explorer les avis des socits;il value peu ou trs
mal les impacts de ses choix.Grce la socit civile organise,participant en amont
la dlibration,en aval lvaluation et la rtroaction,on pourrait,en empruntant
les voies de la procduralisation [...],traiter ces deux dfauts.
Dans le texte douverture de ce volume, par lequel ils ont assum la tche
dintroduire les travaux du sminaire Gouvernance dans lUnion europenne,
J. Lenoble et J. De Munck abordent les mutations de lart de gouverner. Ils tentent
prcisment dtayer le diagnostic quon vient de porter sur la crise du politique et
de relier celle-ci une crise du modle de rationalit dont sont issus notre conception du rle du politique et les instruments dont il dispose. Un des intrts du
texte est de situer le moment prsent de la rflexion sur la gouvernance dans un
trajet historique dont nous sommes les hritiers et dont il simpose de tirer les
enseignements.
Le rapport de K.-H. Ladeur reprsente une tentative de dpassement de
lthique de la discussion mise en vigueur par J. Habermas, cest--dire dune version de la procduralisation qui, procdant sur le mode contrefactuel, prtend pur-

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Olivier De Schutter,Notis Lebessis et John Paterson

ger la discussion des rapports de force qui en pervertissent lusage,lentre dans la


discussion prsupposant de la part de ses participants quils acceptent de se soumettre la loi de largument le meilleur.K.-H.Ladeur propose une version de la procduralisation qui se veut moins idaliste et qui,notamment,prend acte des limites
de notre rationalit et de la complexit de la socit laquelle doivent sappliquer
les normes sur lesquelles nous devons nous accorder. Ces limites et cette complexit peuvent constituer une chance, condition quelles incitent concevoir de
nouvelles figures de rgulation, dont la vocation cognitive devrait tre explicitement admise dans une socit qualifie de socit dexprimentation. Ici, les
normes deviennent des instruments de connaissance. Elles sont conues de manire tisser des liens entre les diffrents rseaux dune socit fragmente: elles
encouragent ainsi les croisements entre les savoirs qui caractrisent chacun de ces
rseaux,de faon inciter les organisations,dpositaires du savoir collectif, rviser
en permanence les cadres cognitifs au dpart desquels elles proposent daborder
les questions dintrt commun.
La deuxime partie du volume regroupe une srie de contributions dcrivant des expriences nationales, ou proposant des rflexions suscites par ces expriences, dans la mesure o celles-ci paraissent de nature permettre de faire
progresser la rflexion sur la gouvernance dans lUnion europenne. A. Dunshire et
Ch. Hood partent dune analyse des transformations qua connues ladministration
britannique pendant deux dcennies, cest--dire depuis le dbut des annes 80,
afin dy reprer tantt la manifestation dune procduralisation luvre par
exemple par le dveloppement des mcanismes dvaluation, des possibilits de
plainte pour le bnficiaire des services publics ou encore par certaines tendances
la contractualisation des tches du service public , tantt celle dune collibration, cest--dire dune forme dintervention de lautorit publique dans des soussystmes sociaux qui vise modifier les rapports de force qui y rgnent, ce qui revient en contester lautonomie ou la tendance un retour un quilibre homostatique. Bien quil soit permis de ne pas se ranger sans rserve linterprtation
que ce texte propose du concept de procduralisation, ces deux explications que
les auteurs contrastent ont en commun,sans doute,dopter pour une approche institutionnaliste des rapports sociaux, cest--dire de rflchir les questions de gouvernance au dpart de lide que les normes sous lesquelles oprent les diffrents
acteurs de chaque sous-systme ne sont pas donnes, mais au contraire susceptibles de transformation condition de faire lobjet dune rvision critique.Gouverner, cest alors transformer le contexte dans lequel les acteurs sociaux se meuvent,
cest--dire,sans ncessairement contraindre ces acteurs, tout le moins refuser de
ftichiser les conditions dans lesquelles ils interagissent.
Tandis que la contribution de A.Dunshire et de Ch.Hood tente de relier des
questions de politique publique et de modes de rgulation certaines hypothses
portant sur lvolution du concept de rationalit,les rapports de B.Perret et de J.-Cl.
Thoenig procdent dune manire quon pourrait dire plus inductive. Ces deux auteurs partent de lexprience franaise, mais plutt que de prtendre en tirer des
conclusions quant aux formes de rationalit en concurrence dans la construction
de laction publique la procduralisation, selon J.-Cl. Thoenig, est plutt un slogan quun concept opratoire , ils tentent den mettre jour les enseignements,

La gouvernance dans lUnion europenne:prsentation

23

notamment du point de vue de la gouvernance europenne.B.Perret examine ainsi la transformation qui sest effectue,au cours des annes 70,dans lvaluation des
politiques publiques.Cette transformation nous est dcrite comme lajout dun modle dvaluation au modle classique, qui constituait, jusqu rcemment, le seul
modle notre disposition.Lvaluation traditionnelle tait conue sur le mode,positiviste, de lexprimentation, lexpert sy voyant assigner la tche de choisir, sans
autre compagnon que les donnes quantitatives quil aura pu accumuler, la mthode la plus efficace au regard du but que poursuit telle politique. Une nouvelle
forme dvaluation est cependant venue se superposer lvaluation traditionnelle:
elle prtend prendre en compte lexistence dune pluralit des modes de connaissance ce qui suppose que lvaluation soit luvre dun collectif dexperts ayant
le souci de confronter leurs savoirs diffrencis ainsi que les effets que la dcision publique produit au-del de sa cible initiale des effets que,dans la conception de lvaluation que B. Perret qualifie de balistique, celle-ci doit prendre en
compte. Cette nouvelle forme dvaluation inscrit celle-ci, dlibrment, dans un
processus dapprentissage collectif et permanent: non seulement elle accepte que
lvaluation prenne lvaluateur par surprise et lincite remettre en cause ses modles, mais, au surplus, elle linvite construire avec dautres la grille danalyse qui
convient lvaluation effectue, sans supposer quil existe une grille a priori plus
approprie quune autre.
Ltude de J.-Cl. Thoenig, un peu la manire de celle dA. Dunshire et de
Ch.Hood portant sur le Royaume-Uni,part dune lecture rtrospective des transformations qua connues laction publique en France,pour dboucher sur des propositions trs concrtes adresses la gouvernance dans lUnion europenne. J.-Cl.
Thoenig insiste particulirement pour une plus grande mobilit des responsables des
politiques europennes,non seulement entre les diffrentes directions de la Commission europenne,mais galement du niveau local au niveau de lUnion et entre tats
membres de lUnion, et ce afin de rduire lobstacle que constitue, pour laction publique communautaire, les carts entre les cultures administratives nationales.
Dautres propositions concernent la dcentralisation de laction publique communautaire,la contribution lmergence et la vitalit des rseaux dacteurs associs
la mise en uvre de la politique communautaire,ou encore linstauration de modes
de reprsentation des intrts nationaux ou sectoriels qui ne passent pas exclusivement par les canaux institutionnels.Lambition de ces propositions,quil serait vain de
prtendre ici restituer en dtail,peut tre rsume assez simplement:il sagit de transformer le contexte dans lequel se dploie laction publique communautaire, et notamment le contexte institutionnel, afin de contribuer lefficacit de cette action,
dont les difficults proviennent notamment dune rupture trop nette entre le niveau
o les politiques sont arrtes et celui,local,o elles sont mises en uvre.
Place la fin de la deuxime partie de ce volume, ltude de J.-Cl.Thoenig
anticipe en ralit sur les contributions de la partie suivante. Celle-ci regroupe les
propositions formules explicitement lchelle de lUnion europenne, certaines
dentre elles portant mme, plus prcisment, sur la rfome de la Commission europenne. G. Majone et M. Everson situent le principal obstacle que rencontre aujourdhui la mise en uvre des rglementations communautaires dans les carts
qui subsistent entre les diffrentes cultures administratives nationales des tats

24

Olivier De Schutter,Notis Lebessis et John Paterson

membres et, plus largement, dans linadquation du contexte administratif ce


quexigeraient ces rglementations pour leur pleine efficacit. Les auteurs placent
laccent, dans leur texte, sur la solution que peut reprsenter, pour surmonter ces
obstacles, le dveloppement des agences administratives indpendantes. On sait
les rticences que la dlgation de certaines tches des instances indpendantes
peut susciter, notamment du point de vue de la responsabilit politique et du
contrle dmocratique:ds 1958,la Cour de justice des CE faisait sienne ses proccupations dans son affaire Meroni/Haute Autorit,posant un obstacle constitutionnel la dlgation dans le systme juridique communautaire qui na jamais t
compltement surmont depuis.G.Majone et M.Everson estiment que la question
de la dlgation se pose cependant aujourdhui en des termes radicalement neufs,
en particulier au regard de lvolution qua subie la traduction donne au principe
de la sparation des pouvoirs dans lUnion europenne.
Comme G. Majone et M. Everson, R. Dehousse tente de penser nouveaux
frais la question de la lgitimit de la construction de lUnion europenne, sans se
contraindre la rflchir au dpart de la conception traditionnelle, encore dominante sur le plan tatique, de la sparation des pouvoirs. La proccupation de
R.Dehousse est que lon ne ramne pas les exigences de la lgitimit aux traductions
institutionnelles classiques que ces exigences ont jusqu prsent reues. Le modle de la dmocratie reprsentative et de la sparation des pouvoirs nest,en effet,
pas le seul pouvoir faire droit adquatement aux exigences de la lgitimit.Celleci requiert un contrle efficace sur laction des gouvernants et, de la part de ceuxci, une certaine impartialit dans le contenu des dcisions quils prennent:
R. Dehousse montre quil est dautres manires, insuffisamment explores jusqu
prsent, travers lesquelles reconnatre ces garanties, et qui sont peut-tre mieux
adaptes la spcificit de la construction de lUnion europenne, envisage ici
comme une entreprise proprement constitutionnelle.En somme,non seulement la
lgitimit de la construction communautaire ne peut plus reposer exclusivement
sur laval, cest--dire sur les rsultats auxquels elle aboutit, selon la perspective
fonctionnaliste des fondateurs, mais aussi lassise en amont de la lgitimit communautaire elle-mme est repenser,en rompant aussi bien avec lillusion que toute
lgitimit est en dfinitive fonder sur le niveau tatique les tats demeurant
matres des traits, ainsi que lnonce le juge constitutionnel allemand , quavec
la tentation du ftichisme institutionnel qui consiste reproduire en grand,sur le plan
communautaire,le modle dmocratique qui caractrise nos tats.
Les propositions institutionnelles commentes par O. De Schutter sinscrivent dans une mme perspective. Prsent initialement dans le cadre de la commission Gouvernance et Union europenne des journes juridiques Jean Dabin
doctobre 1997,le rapport consacr la procduralisation du droit europen numre une srie de pistes qui sont de nature traduire,dans des dispositifs concrets,
les exigences de transparence et de participation quavec des accents diffrents,
que R. Dehousse et Ph. Herzog, notamment, appellent de leurs vux. Le rapport
voque ainsi lmergence dun nouveau droit fondamental, le droit de toute personne intresse par une dcision publique soumettre des observations auxquelles lauteur de cette dcision serait tenu de rpondre;il met en lumire la nouvelle conception, procdurale plutt quinstrumentale, que pourrait recevoir le

La gouvernance dans lUnion europenne:prsentation

25

principe de proportionnalit,en tant que principe gnral de droit communautaire;il


examine les transformations que lexigence dune procduralisation accrue pourrait
entraner dans lorganisation de la fonction de juger; il dveloppe plus particulirement les consquences que la procduralisation du droit europen pourrait avoir
sur la manire dont la Commission europenne remplit ses fonctions, notamment
travers la manire dont elle procde des consultations en amont des politiques
communautaires et travers les mcanismes dvaluation des politiques communautaires. Comme il apparat la seule lecture de ces questions que le rapport a
abordes, le dfi tait clairement doprationnaliser, par des mcanismes concrets
que le rapport tente de situer parmi les outils dont dispose dj le droit communautaire,lexigence de procduralisation une exigence dont on pourrait craindre
sinon quelle demeure au niveau dune abstraction vague, sduisante peut-tre
mais prive de porte effective.
Auteur en 1996 dun rapport au Parlement europen sur la participation des
citoyens et des acteurs sociaux au systme institutionnel de lUnion europenne,
qui a constitu pour O.De Schutter une source dinspiration importante,Ph.Herzog
a apport au volume un texte engag dans lequel il appelle un sursaut de lidentit politique europenne contre ce quil peroit tre un retour des tats dans la
construction europenne. Ce sursaut rclame cependant une implication plus
grande des citoyens et de leurs organisations dans le systme dcisionnel communautaire. Lexigence dmocratique et le souci de prendre acte de lchec dune
forme de rationalit substantielle forment ici,avec le souci de la construction dune
identit politique europenne vritable, une alliance particulirement fconde: selon ses propres termes,cest explorer les voies de formation active dune socit
civile europenne que sattache Ph. Herzog, avec une mme ambition doprationnalit que celle qui caractrise les autres chapitres de cette partie.
P. Calame a t sollicit pour sexprimer dans ce volume sur la signification
quil reconnat la subsidiarit active. la diffrence de la conception classique
(on nose pas dire passive) de la subsidiarit, qui repose sur une sparation nette
des tches entre les acteurs ou les niveaux,la subsidiarit active part de lhypothse
que, dans un contexte dinterdpendances croissantes, le partage des comptences sera lexception et larticulation des comptences la rgle.P.Calame voque
ce propos une souverainet partage des acteurs. Lide est ici que, dans
chaque contexte particulier, on doit, partir de questions communes appelant de
la part de chaque acteur des rponses diffrentes, construire ensemble la faon la
plus approprie dagir: cest en ralit la fin de la souverainet telle que celle-ci
tait traditionnellement conue que lon constate, cest--dire labandon dun modle dans lequel un seul exerce,sur un territoire ou une matire qui lui est attribu
en propre, une matrise absolue. Lautorit ne doit plus fournir une mthode ou
prescrire tel mode demploi des comptences quelle dlgue:elle doit entretenir le
partage des comptences et des expriences et susciter lmergence de rseaux
combinant des approches diffrentes de questions qui, pourvu quon veuille bien
les considrer ainsi, sont transversales par dfinition.
Ainsi est-ce bien au rejet du modle de la rgle que nous assistons. Mais ce
rejet ne signifie pas que lon tombe dans larbitraire ou le subjectivisme, pourvu

26

Olivier De Schutter,Notis Lebessis et John Paterson

quil se combine avec une exigence de justification publique impose au dcideur:


lexigence de justification sous la forme par exemple de llaboration patiente
dune jurisprudence publique dont P. Calame a pu mesurer lutilit dans le domaine de loctroi des permis de btir permet de surmonter le dilemme,apparent
plutt que rel, entre le formalisme de la rgle et le subjectivisme, le formalisme
tant insuffisamment attentif au contexte de lapplication de la rgle et le subjectivisme tant nuisible du point de vue de la scurit laquelle les acteurs peuvent
prtendre.Cette conception de la subsidiarit active,combinaison de savoirs plutt
que partage des comptences attribues,peut galement affecter les modalits selon lesquelles lvaluation des politiques publiques est pense:en parfaite complmentarit ici avec B. Perret, P. Calame suggre ainsi le passage dune valuation
mcaniste,opre de lextrieur par un observateur tranger la politique qui fait
lobjet de lvaluation le rle de cet observateur tant de contribuer corriger
cette politique afin quelle atteigne mieux la cible fixe , une valuation
constructiviste, effectue par les acteurs eux-mmes qui trouvent dans cet exercice loccasion dune rflexivit interne.
G. Bertrand et A. Michalski proposent de considrer la construction de scnarios pour lavenir comme une autre faon dinciter cette rflexivit interne
dont lvaluation,proprement conue,peut effectivement fournir loccasion.Il sagit,
en contrastant diffrents scnarios pour lavenir, de rompre avec une version trop
exclusivement sectorielle de celui-ci et daboutir ainsi ce que les auteurs appellent une approche holistique de la dfinition des politiques. Un des atouts de la
construction de scnarios est ainsi dordre mthodologique: par dfinition, pareille
construction suppose la confrontation de diffrents savoirs,donc la runion de personnes provenant de diffrents horizons, ce qui constitue un bnfice en soi, indpendamment mme de la valeur heuristique que les scnarios,en eux-mmes,peuvent prsenter. Le texte propos nenvisage cinq scnarios davenir que du point
de vue de la gouvernance. Sil nest pas possible ici de passer en revue chacun de
ces scnarios parmi lesquels figurent, par exemple, lhypothse dun triomphe
des marchs ou celle dune socit de cration dans laquelle le loisir se verrait
progressivement reconnatre une place aussi importante que le travail,ou encore le
scnario dun partage des responsabilits, qui nest pas sans rappeler la vision de
la construction europenne dveloppe par Ph.Herzog ,on peut en revanche insister sur la proximit des conclusions auxquelles les auteurs aboutissent avec les
autres propositions faites dans cette partie du volume: selon G. Bertrand et
A.Michalski,ainsi,il faudrait encourager la participation accrue des acteurs concerns
la prise de dcision, laquelle doit tre fonde sur une diversit de points de vue;
la Commission europenne devrait moins diriger et davantage susciter et coordonner
des rseaux dacteurs, tout en vitant une trop grande rigidification des structures
de reprsentation ainsi que des positions occupes par ces acteurs;ces adaptations
de la gouvernance europenne seraient dautant plus urgentes effectuer que,
dune part et les auteurs rejoignent ici notamment le diagnostic de G.Majone et
de M.Everson ,la diversit des cultures administratives nationales et labsence de
coordination entre elles contribuent linefficacit des politiques communautaires
et que, dautre part, cette difficult ne fera que crotre aprs llargissement de
lUnion de nouveaux tats membres. Nous sommes ici, on le constate, sur un territoire familier. Ce nest pas le moindre intrt du texte de G. Bertrand et de

La gouvernance dans lUnion europenne:prsentation

27

A. Michalski que dillustrer que, malgr loriginalit de la mthodologie utilise, les


remdes prescrits demeurent essentiellement les mmes.
Dans les conclusions quils ont prpares pour ce volume, J. Paterson et
N. Lebessis situent les rflexions qui viennent dtre passes en revue dans le
contexte des chances quaura rencontrer la Commission europenne, dans les
mois et les annes qui viennent. La promotion de nouveaux modes de gouvernance figure parmi les objectifs stratgiques que la Commission sest fix pour
2000-2005:J.Paterson et N.Lebessis soulignent que,non seulement,pour les motifs
dj dcrits, lurgence est sur ce plan dautant plus grande que de nouveaux largissements sont dj programms, mais que, en outre, cette rflexion constitue le
seul remde vritablement efficace contre la perte de crdibilit de la construction
communautaire au regard de lopinion publique europenne,ce quon appelle parfois leuroscepticisme. Particulirement ressenti mesure que sest effectu le
passage dune intgration ngative une intgration positive reposant sur
lharmonisation plutt que sur la seule abolition des frontires intrieures la Communaut europenne ,cet euroscepticisme est dautant plus redoutable quil a
tendance se nourrir de lui-mme:afin de renforcer lobjectivit et la rationalit des
politiques communautaires, la tentation guette de recourir de faon accrue des
experts et aux vertus de la comitologie, ce qui sape en retour la lgitimit dmocratique de ces politiques et alimente ainsi ce scepticisme que le recours lexpert
devait pallier.
loppos de la tendance la sectorialisation des politiques communautaires et au repli frileux sur le rgne de lexpertise, J.Paterson et N.Lebessis invitent
rflchir une transformation de la gouvernance dans lUnion europenne selon
trois axes principaux. Un premier axe consiste dans le redoublement de la dimension verticale,ou sectorielle,des politiques communautaires,par la prise en compte
dune dimension horizontale ou transversale, donc intersectorielle, de ces politiques.Le deuxime axe est celui dune intgration accrue des acteurs non officiels
de la socit civile europenne dans la prise de dcision,non pas afin que ces acteurs se substituent aux experts, mais afin que ceux-ci soient invits une remise
en cause de leur savoir et, plus particulirement, une meilleure prise en compte
des externalits de certaines politiques et de la ncessit concomitante daborder
chaque question travers une pluralit de savoirs. Enfin, un troisime axe suggr
par les auteurs consiste rompre avec une attention exclusivement porte sur le
moment de la prise de dcision: la rflexion sur la gouvernance dans lUnion europenne,en effet,doit galement porter sur la mise en uvre,lvaluation et la rvision des politiques, et il nest pas exagr de considrer que lorganisation dune
telle rtroaction en constitue mme un de ses enjeux majeurs. ces conditions, il
est permis de concevoir un mode de gouvernance europenne qui soit vritablement la source dun apprentissage permanent pour les acteurs des politiques communautaires: des dispostitifs institutionnels devraient inciter ces acteurs, de manire affirmative, remettre en cause sans cesse leur savoir la lumire dautres
faons denvisager, laide dautres instruments,les problmes qui leur sont soumis.
Nous clturerons cette introduction en commentant ce qui,peut-tre,apparatra au lecteur comme un paradoxe. Dun ct, disions-nous, ce nest pas un nou-

28

Olivier De Schutter,Notis Lebessis et John Paterson

veau modle de gouvernance, meilleur que les autres, que nous requrons: cest
rompre avec lide mme de modle, soit dune recette de la bonne gouvernance applicable travers lensemble des situations, quil faut aujourdhui. De
lautre ct, les tudes composant ce volume se prsentent sous la forme dune
collection de propositions, parfois trs concrtes, et, de manire gnrale, cest un
souci doprationnalit qui a motiv les auteurs dont les travaux sont rassembls.
Nous ne croyons pas quil y ait l une contradiction.Du point de vue de la rflexivit quelles permettent dinjecter dans la formulation des politiques publiques,
du point de vue de la lgitimit de laction publique au regard de ceux quelle
concerne,du point de vue de la crise que subit aujourdhui le politique,du point de
vue de la plus ou moins grande plasticit quelles reconnaissent aux dispositifs institutionnels et,donc,de la plus ou moins grande adaptation aux contextes dont ces
dispositifs sont capables,les diffrentes formes de la gouvernance ne se valent pas.
Sans doute, il y a une forte convergence, quant aux pistes quils suggrent
demprunter,entre les auteurs ayant contribu au volume.Mais ce serait mal dire les
choses que daffirmer que ces auteurs sentendent finalement, peu ou prou, sur un
modle de gouvernance: la question quils se sont pose ensemble, et propos
de laquelle ils aboutissent certaines rponses quon peut considrer comme
communes,est de savoir par quels mcanismes on peut esprer rompre avec lide
de modle, et donc avec des formes dintervention publique qui ne se laissent pas
surprendre par les contextes quelles rencontrent,et qui refusent de prendre au srieux la complexit du rel. En somme, il existe des modes de gouvernance qui,
moins que dautres, risquent de se rigidifier en modles et qui, davantage que
dautres, incitent les modles en concurrence rflchir sur eux-mmes afin dapprendre des autres: cest dcouvrir ces modes de gouvernance, et les traductions
quils peuvent recevoir lchelle de lUnion europenne, que ce volume voudrait
inviter.

Partie I
Le contexte thorique

Les mutations de lart de gouverner


Approche gnalogique et historique
des transformations de la gouvernance
dans les socits dmocratiques1
Jean De Munck et Jacques Lenoble
Linvitation introduire aux mutations de lart de gouverner a de quoi laisser perplexe.Alimente maintenant dix annes de recherche,notre conviction est,
en effet, que les propositions conceptuelles et normatives (par exemple, celles que
nous serons amens articuler ici) ne prennent leur sens que dans des contextes
dapplication. Or, ces contextes, par dfinition, ne peuvent tre anticips. Il ne faut
pas ds lors attendre de nous un modle du politique,une construction abstraite et
gnrale partir de laquelle dduire des consignes pratiques.Une de nos lignes de
rflexion centrale sur la crise du politique est en effet non de lassimiler,comme on
le fait trop souvent, une crise des modles existants, mais une crise de lide
mme de modle. Nous allons essayer de nous expliquer sur ce point.
Une telle explicitation rclame un dtour un dtour conceptuel, voire
philosophique. Nous pensons que ce nest que par ce travail de second degr
que lon peut raborder autrement, et dans leur vritable pesanteur, les questions
plus habituelles que les cercles europens se posent juste titre sur la citoyennet,
la nationalit, la participation, etc. La question de lart de gouverner aujourdhui
nest pas une question de recettes. Lintuition centrale qui sous-tendra notre expos est que cette crise porte sur nos modles de rationalit.
La modernit sest directement conue comme un effort de rationalisation
de la socit. Mais quest-ce quune dcision rationnelle? Nous pensons que cette
question est le biais par lequel on peut aujourdhui comprendre la transformation
de nos systmes politiques. Pour comprendre la manire dont sorganise le politique, il faut donc le lier des modes de production du savoir collectif.Tout ce qui
se joue depuis deux trois sicles dans nos socits modernes est directement li
la manire de concevoir la production du savoir et de la norme,cest--dire des
dmarches cognitives. Cest au dpart dune valuation de ces diffrents modles
cognitifs qui ont travers nos socits quon peut, nous semble-t-il, comprendre
aujourdhui comment ventuellement interprter ce qui est en train de se jouer et
en mme temps, de manire plus normative, essayer de guider les dmarches de
rarticulation des instances de pouvoir.
1

Texte issu dune prsentation donne Bruxelles le 20 dcembre 1995 lors de la sance inaugurale du sminaire organis par la cellule de prospective sur les mutations de lart de gouverner.

32

Jean De Munck et Jacques Lenoble

Comment allons-nous travailler? des fins explicatives, nous allons suivre


une dmarche gnalogique et historique. Nous procderons en cinq tapes, pour
mettre la situation contemporaine en perspective.
Dans un premier temps, nous rappellerons les caractristiques de la premire manire de concevoir la question du politique qui a merg dans la modernit,cest--dire les caractristiques du modle formaliste de la raison.Ce modle a
orient la conception du droit et de ltat et donc de ladministration publique
au dbut de la dmocratie moderne.
Deuxime moment: nous rappellerons ce qui change la fin du XIXe sicle
et dans la premire moiti du XXe sicle travers lmergence de ce que lon a appel ltat social ou ltat-providence.
Troisime moment: nous aborderons la crise contemporaine, ces--dire la
crise des formes de rationalit hrites des deux premiers moments. Cette crise
nest pas seulement la crise de ltat social et un retour la premire phase formaliste mme si certains discours drgulateurs voudraient aujourdhui nous le
faire croire.Cest une crise qui porte sur ce qui constitue le socle commun la premire phase comme la deuxime phase.
Quatrime moment: nous donnerons quelques indications conceptuelles
sur la notion de raison procdurale, qui est, nous semble-t-il, le concept englobant
partir duquel peut tre envisage la construction dun nouveau modle de rgulation.
Et, enfin, dernier moment: au dpart dexemples plus empiriques, nous tenterons une premire approche de ce qui est en train dclore et dmerger dans
nos socits,esquissant ainsi de faon exemplative la transformation de nos modes
de gouvernance.

Le modle formaliste du droit et de ltat


partir du XVIIIe sicle, comme chacun le sait, nos socits sengagent dans
laventure dmocratique.Le sicle des lumires porte le projet de la raison.Le point
de dpart de ce projet est videmment la suppression de la garantie transcendante
de la loi.En dautres termes,les modes de coordination et de rgulation sociales ne
reposent plus sur une garantie mtasociale, et donc merge ce que lon appelle
lindtermination de la loi. On entre dans un ge dincertitude concernant les
sources de la lgitimit normative. La socit des individus se substitue lordre
normatif ancien fond, en dernire instance, sur la garantie divine. Cest du simple
jeu de leurs volonts que lordre social est cens merger comme en tmoignent les mythes du droit naturel moderne.
Le trait qui vient dtre soulign lincertitude est un trait ngatif. Mais
comment va-t-on positivement penser cet accord des volonts individuelles? Quel
va tre le modle dominant? Comment rflchir nouveaux frais la coordination

Les mutations de lart de gouverner

33

de laction collective dans ce contexte dincertitude? La premire rponse nous


rsumons ici lextrme va sorganiser autour de deux concepts fondamentaux:
le contrat et la nature.

Le contrat et la nature
La thorie du contrat articule essentiellement par Rousseau et par Kant,
dans une vaste discussion qui implique bien dautres auteurs va tenter de penser la lgitimit sociale au dpart de la catgorie de la subjectivit.Dans lordre priv, cela donne la thorie des droits civils; dans lordre public, cela dbouche sur la
thorie de la volont gnrale. Le contrat social sera le concept majeur de cette
tradition.La loi formelle (gnrale et abstraite) est lexpression de cette volont gnrale ne de la rencontre des subjectivits, rencontre qui vient la place des anciens fondements transcendants.Toute notre organisation juridico-politique va tre
indexe sur ce premier imaginaire,limaginaire donc dune loi formelle garantie par
la volont gnrale.Le fondement de la rgulation sociale va tre trouv dans la catgorie dautonomie: le sujet collectif se constitue comme sujet autonome. La
seule loi lgitime est celle que le sujet peut se donner lui-mme au niveau
collectif sentend.Cest sur cette base que se redfinit la loi moderne.Son universalit
formelle devient la pierre de touche de sa validit.manant des reprsentants de la
volont gnrale, la loi va tre rdige syntaxiquement comme une loi gnrale et
abstraite. Ce premier grand modle, qui va en quelque sorte sincarner dans lorganisation socio-politique, est fond fondamentalement sur limaginaire de la subjectivit transparente elle-mme.Comme la trs bien relev Habermas2,le lien entre
raison et volont est ici cens assur par la forme gnrale et abstraite en laquelle
snonce cette volont gnrale. La forme smantique de la loi nonce par le
parlement garantit par elle-mme son expression rationnelle et son incarnation de
la raison pratique en acte.
En contrepoint, selon le doublet sujet/objet bien analys par Foucault, lobjectivit de la nature va fournir le deuxime point dappui la rationalit. Ce modle naturaliste traverse tout un pan de la philosophie politique moderne: on le
retrouve,chez Locke,dans lide des droits naturels,dont le droit de proprit est
llment central. Il va trouver une expression accomplie dans luvre dAdam
Smith. Cest la thorie du march, o la lgitimit, cest--dire la garantie dune
coordination harmonieuse des acteurs individuels, ne repose plus sur lide dune
loi exprime par la volont gnrale, mais sur lquilibre produit par la mcanique
du march que le droit a pour fonction de garantir dans son autonomie (par le
respect d aux droits individuels). La coordination rationnelle des projets individuels ne rsulte plus de la formation dune volont gnrale mais de lharmonie
prtablie des intrts. Au modle de lautonomie morale se substitue celui dune
loi naturelle cense prsider la vie sociale et la coordination de laction collective.
La ralisation de la raison pratique dans la socit nest plus garantie par le biais
2

Habermas, J., La souverainet populaire comme procdure, un concept normatif despace public,Lignes,
n 7, 1989.

34

Jean De Munck et Jacques Lenoble

de la forme gnrale de la loi en laquelle se formule la volont gnrale. Elle


lest dornavant par la combinatoire des calculs dintrt particulier laquelle se ramne le march.On reste de part et dautre dans un simple jeu formel qui garantit
dfinitivement la rationalit de laction collective et donc son harmonie. Mais on
substitue la forme universalisante de la loi gnrale la forme du calcul de maximisation des intrts individuels.
Ces deux premiers modles que la socit moderne sest donne elle-mme
traduit un premier prsuppos commun: il y a une forme de rationalit formelle
(une manire formelle de produire le savoir) qui est cense garantir la rationalit
de la loi rgulatrice.Cest le contenu de la rgulation qui est lgitim par un mcanisme formel,comme expression de la raison illimite.Cest bien pourquoi on peut
parler dune rationalit substantielle, par opposition ce quon appelle rationalit
procdurale.Il y a une garantie du contenu de la loi qui assure le rapport la vrit.Lide est donc l dune rationalit transparente elle-mme,en accord bien videmment avec le modle de vrit-correspondance qui a domin si longtemps la
rflexion philosophique:les volonts gales et libres des individus-citoyens se trouvent valablement reprsentes par la volont gnrale qui sexprime par une loi
dont la rationalit trouve sa garantie dans la forme gnrale et abstraite de son
nonciation.

Lorganisation de ltat
De l dcoulent les traits caractristiques de lorganisation juridico-politique
qui mergent cette poque et les thories de la loi qui y correspondent.
Dabord, cela explique la primaut du lgislatif dans lorganisation des pouvoirs. Cela explique aussi la forme mme de la reprsentation, soit ce que les politologues ont identifi comme le phnomne du parlementarisme. La premire
forme dorganisation de linstance lgislative repose effectivement sur une thorie
de llection qui va privilgier un choix de notables3 avec une grande indpendance de linstance lgislative, une opinion publique qui est distincte de la reprsentation et une grande capacit de dlibration au sein de linstance parlementaire.
Tout cela se modifiera fondamentalement la fin du XIXe sicle lorsqumergera un
rgime de partis.
Deuxime dimension, le droit prend pour modle la rationalit du discours
mathmatique. Le droit se dfinit par son formalisme. Ses rgles de production et
dapplication se transforment progressivement dans la socit moderne et il saffranchit de plus en plus des traits spcifiques qui le caractrisaient dans les socits
prmodernes.Tout dabord, une loi nest plus valide par le respect d un critre
de justice matrielle (autonomisation du droit par rapport la morale et au politique) mais par le biais du critre formel et systmique du respect d la rgle hirarchiquement suprieure. Ensuite, en ce qui concerne le jugement dapplication
3

Voir, ce propos, Manin, B.,Principes du gouvernement reprsentatif, Calman-Levy, Paris, 1995.

35

Les mutations de lart de gouverner

des rgles,le modle de rationalit se formalise lui aussi pour se rduire au modle
dun raisonnement de type dductif.

Un schma linaire de la loi


Rsumons tout cela dans un schma.

Application des lois

Discussion

Mandataires

Loi gnrale
et abstraite
(code)
Rsolution
des conflits
Prfrences individuelles

Quest-ce que cest que dire la loi dans ce modle? Le processus dlaboration de la loi part des prfrences individuelles (cest le principe de subjectivit
dont on parlait tout lheure). Ces prfrences individuelles conduisent, par des
mcanismes dlection, au choix de reprsentants censs reprsenter ces prfrences. Il faut remarquer demble que les reprsentants sont formels: ce sont des
mandataires. Cest lide du Parlement. Ces reprsentants eux-mmes sengagent
dans une discussion sur le contenu de la loi et, sur cette base, dcident dune loi
gnrale et abstraite, valant pour tous et pour toutes les situations. Les lois gnrales et abstraites fixent la rgle du jeu au sens o on fixe la rgle dun jeu
dchecs.Le droit libral se reprsente la socit comme une interaction de joueurs
dont il faut fixer les rgles.
Cest un mcanisme trs linaire de la loi.La loi est dgage des prfrences
individuelles par la mdiation des reprsentants, elle est discute par le Parlement
qui dcide de son nonc gnral et abstrait.Puis, cet nonc redescend dans la
socit par voie dapplication. On ne peut pas plus simple. Voil la reprsentation
des libraux du XIXe sicle.

Lmergence de ltat social


La naissance de ltat social correspond,en dfinitive, ladaptation des mthodes de gouvernance aux transformations industrielles que subissent les socits
occidentales au XIXe sicle. Il ne faut pas oublier que les modles construits au
XVIIIe sicle sont des modles quasi prindustriels.Lindustrialisation va remettre en
question la conception de la loi,du gouvernement et de la reprsentation lgitime.
Historiquement, on pourrait dgager des phases dans le processus de transformation. trs gros traits, pour fixer des repres, on peut isoler trois temps. Premire
phase: de la rvolution de 1848 aux annes 20, cest le temps de la constitution de

36

Jean De Munck et Jacques Lenoble

la question sociale.Deuxime phase:la grande crise conomique et politique


de lentre-deux-guerres.La dmocratie est tellement en crise quelle bascule,en Allemagne, en Italie, en Espagne, dans le fascisme. Cest lpoque aussi du grand partage des partis ouvriers entre communisme et social-dmocratie.La troisime phase a t inaugure dans les annes 30, en Europe dmocratique, par des rformes
de structures,et aux tats-Unis, travers le New Deal.Cest la phase de stabilisation
de ltat social.Quels sont les grands traits de la transformation du modle de loi et
du modle de gouvernement pendant cette priode?

La matrialisation du droit
Repartons du schma linaire de la loi que nous venons dexposer. Ce
schma normatif de la loi va rentrer en crise, mais seulement pour une partie. La
crise,extrmement grave,va porter sur deux lments fondamentaux.Dabord,ds le
XIXe sicle,le schma de la formation de la volont gnrale partir de prfrences
individuelles se trouve contest. Le discours philosophique posthglien et la sociologie mergente,quelle soit de droite ou de gauche,vont mettre en vidence le
fait quune socit ne se fonde pas sur des prfrences individuelles, mais sur des
rapports sociaux concrets.Une socit nest pas faite datomes individuels,elle nest
pas la rencontre des liberts,mais elle est structure par des espces de totalits organiques concrtes,des rapports sociaux dj l.Le vrai problme de la reprsentation, ce nest pas de russir reprsenter des prfrences individuelles, mais de reprsenter ces totalits elles-mmes.
Prenons, par exemple, le monde industriel en formation. Cest devenu
presque une rengaine:le monde industriel est un monde structur par des rapports
sociaux. Ces rapports sociaux objectifs fondent des collectifs: le collectif des travailleurs,le collectif des propritaires des moyens de production,la classe moyenne
des employs, etc. Comme les rapports sociaux sont prdonns, on ne peut plus
reprsenter cette ralit sociale par voie dlection sur la base de prfrences individuelles. cela, on prfre des reprsentants organiques, qui, concrtement, se
prsentent sur la scne sociale sous la forme dappareils de mobilisation. Ce sont
notamment les syndicats, dont la reprsentativit ne dpend pas dun mandat formel, mais de leur capacit dexprimer des intrts objectifs qui sont dj l, dans
la ralit des rapports sociaux.
Du mme coup,un autre systme de reprsentation apparat lhorizon des
dmocraties occidentales, nouveau systme qui va rentrer en conflit avec le premier. Et cest toute la critique du parlementarisme, porte par le socialisme, porte
par le communisme et aussi par la droite fasciste.Il ne faut en effet pas oublier que
la critique des mdiations formelles tait, quoique dans des directions politiques
opposes, fonde sur un mme schma fondamental. Lidologie fasciste a ainsi
promu le concept de corporation.La corporation est videmment une ide lie
celle de rapports sociaux prstructurs.
Si le premier lment porte spcifiquement sur la reprsentation, le second
lment de transformation porte, lui, sur la conception de la loi. Soyons ici prcis.

Les mutations de lart de gouverner

37

Les reprsentants organiques sont appels fournir une loi gnrale et abstraite.
Sur ce point, on peut dire que ltat social ne modifie pas la conception de la loi.
Celle-ci continue dtre formule dans les termes dun nonc standard qui vaut
pour toutes les situations.On introduit cependant une nuance qui va savrer dcisive: cette loi nest plus pense sur le mode de la rgle du jeu, stricto sensu. Pourquoi? Nous sommes dans une socit qui volue de manire incroyablement dynamique, qui est emporte par les mouvements incessants du progrs industriel.
Dans une telle situation,le maintien de rgles du jeu stables serait,bien sr,une volont irrationnelle. Au contraire, la loi gnrale doit en quelque sorte servir de dynamisation de la socit, induire un progrs. Et donc cette loi gnrale ne fixe plus
des rgles du jeu, mais fixe des objectifs concrets. Cest ce que lon appelle linstrumentalisation du droit. Prcisons quelque peu la porte exacte de cette transformation, de cette matrialisation ou instrumentalisation du droit que marque
lmergence de ltat social.
La machine de ltat libral se grippe en effet lorsque se font entendre les
ingalits relles auxquelles le seul formalisme des droits-liberts et du choix individuel savre incapable de porter remde.Ltat social merge:il aura la charge,par
la voie dune politique volontariste, de transformer le rel social. En sefforant de
poursuivre une politique de couverture sociale, le droit tend son domaine dintervention.Comme le dit M.Weber,le droit ne se contente plus de fixer les bornes formelles dune action dont les individus auraient la seule responsabilit:il se matrialise et vise dfendre des conceptions substantielles de justice afin de soigner la
socit (redistribution des revenus, rgulation conomique, politique sociale...) ou
le sujet (mdicalisation du droit pnal, par exemple) de certains de ses maux. Mais
de ce fait,confront la contingence de laction,ses modes dnonciation se transforment et se dformalisent. Le droit dfinit de plus en plus des buts atteindre,
laissant ainsi aux appareils publics qui ont charge de lappliquer une marge dindtermination de plus en plus grande. Mais lindtermination un instant ouverte
lencontre de la scurit formaliste du droit libral classique se referme aussitt
grce au rationalisme scientiste:lexpert et son savoir technique est suppos fournir les bases dun calcul rationnel permettant de dfinir les rfrences normatives sres dans les domaines dformaliss.Lapplication des normes retrouve,
quoique par des voies renouveles, la scurit un instant compromise. La raison
garde son mme pouvoir enchanteur: la raison calculante tend son emprise la
rgulation tatique.En ce sens,peut-on dire,la conception de la dmarche dapplication elle-mme ne change pas,mme si elle est dornavant de plus en plus coule dans la forme dun raisonnement tlologique. Et cest bien en quoi il y a une
continuit avec la premire phase comme telle. Sur la partie droite du schma, on
est toujours dans une dmarche dapplication pense au dpart de la distinction
formaliste entre justification et application. Cest le modle formaliste qui continue
de valoir sur ce versant l. Certes, ltat social va adjoindre une seconde figure
cette premire figure de rationalit.Mais il ne viendra pas substantiellement en modifier lordonnance. Sans doute la seule approche formelle des critres de justesse
des commandements de ltat nest-elle plus considre comme suffisante. Mais
lide dune dtermination rationnelle possible de ces critres reste avalise. La rgulation tatique,si elle tend son emprise,trouvera dornavant ses garanties dans
un savoir instrumental que les experts sont supposs pouvoir fournir. Ces nou-

38

Jean De Munck et Jacques Lenoble

veaux clercs du pouvoir calculeront les meilleures conditions de ralisation du


bien-tre collectif en vue dune galit plus relle entre les membres de la socit.
Bien entendu, nombre de luttes politiques et idologiques qui ont travers nos
tats sociaux impliquent une modalisation importante des doctrines librales classiques et des projets utopiques de transformation de lhistoire.Mais elles restent attaches une conception scientiste de la rationalit et reproduisent donc, avec
des accents nouveaux, les modles et les distinctions o salimentait ltat libral
pourtant vilipend.En ce sens,par-del leurs diffrences importantes,ces deux modles dtat peuvent tre qualifis de deux espces dun mme genre o domine
une approche formaliste et calculante dune rgulation sociale par voie de commandement tatique.

Reprsentants
organiques

Application des lois

Ngociation
Loi gnrale
et abstraite
(programme)

Rsolution
des conflits
Totalits objectives de rapports sociaux

Modifications de la gouvernance
Les transformations ainsi apportes lordonnancement de ltat libral se
traduiront, bien videmment, au niveau de lorganisation de ltat: lquilibre des
pouvoirs se modifie.On assiste une monte du pouvoir administratif.Progressivement,on met laccent sur les agences de rgulation,aussi bien aux tats-Unis quen
Europe.On assiste une extraordinaire monte en puissance de lexcutif.
Du point de vue du systme de reprsentation, il y a lmergence des partis
de masse.Il sagit moins dornavant,comme le constatent les politologues,de choisir des notables que des partis.Le choix lectoral est lexpression de lappartenance
ou de lidentit.Lmergence de ce que lon appelle les partis de masse va transformer fondamentalement la manire dont linstance lgislative va fonctionner. On
constate, au niveau des reprsentants, une diminution de la libert de parole personnelle, un dplacement de la dlibration qui auparavant existait au sein du Parlement vers les tats-majors de parti.
Donc,mme si le schma linaire de la loi se maintient,il y a des choses qui
changent.Les rapports sociaux viennent la place des prfrences individuelles,les
appareils de mobilisation la place des mandataires formels. Enfin, les lois ne sont
plus des rgles du jeu,mais des objectifs demandant,pour leur ralisation,une planification.

Les mutations de lart de gouverner

39

Le versant conomique:le fordisme


Ce modle de formation de la volont politique a trouv dune certaine faon une incarnation dans le domaine conomique lui-mme. En bouleversant la
catgorie de subjectivit et dautonomie individuelle, ltat social ne pouvait plus
maintenir la reprsentation naturaliste de la vie conomique. La reprsentation
du march a t elle-mme subvertie. Le livre de Karl Polanyi sur la grande transformation4 dcrit bien ce passage du march spar et autorgul du XIXe sicle
au march rencastr dans la socit du XXe sicle.Au lieu du march,on a vu apparatre le concept de rgulation conomique.
Poursuivons le parallle avec la mtamorphose de la volont gnrale. Au
fond, la relation conomique nest plus pense comme une rencontre dindividus,
mais sur la base de conventions institutionnelles qui sont des conventions de coordination des agents conomiques. Un nouveau mode de rgulation a donc t
construit,que lon peut baptiser,comme le font beaucoup de sociologues et dconomistes aujourdhui, sur les traces de lcole de la rgulation, le fordisme. Nous
ne pouvons ici en donner une analyse exhaustive.Il nous suffira pour notre propos
de souligner deux traits particulirement importants de ce type de rgulation: la
standardisation du produit et le primat de loffre.
Cest dabord vrai du rapport producteurs/consommateurs. Le produit industriel est norm avant son change avec le consommateur. On fait la mme voiture pour tout le monde: elle est cense incarner une moyenne des prfrences
individuelles.Le produit de masse est tout fait li un certain type de calcul de la
rentabilit: lconomie dchelle. Il faut produire en grand nombre pour rduire le
cot marginal des produits. Dans ce type de raisonnement, la demande est situe
en aval de loffre.Cela provoque, loccasion, des crises de surproduction.
Le rapport des producteurs entre eux porte lui aussi la marque de la standardisation formaliste. Dune part, au niveau de lorganisation du travail, le modle
dominant est le taylorisme. Quest-ce que le taylorisme? Cest un mode de rationalisation du travail qui consiste,dune certaine faon, dcouper les gestes du travail,
les analyser et les homogniser. Le travailleur se trouve donc soumis une
rgle de production,qui est une rgle gnrale et abstraite.Charlie Chaplin dans Les
temps modernes a immortalis,sur le mode tragi-comique,ce modle taylorien et la
mortification du travail quil gnre. Dautre part, au niveau des rapports du travail,
une transformation sopre, qui est exactement le reflet de ce qui sest pass dans
lordre politique: les rapports de travail ne sont plus penss comme rencontre de
prfrences individuelles, mais comme une rencontre de collectifs. Et donc le march du travail se trouve progressivement rgul par linstauration de la scne de la
reprsentation organique.Et cest lapparition de la convention collective.
Cette rgulation fordiste et la transformation du mode de formation de la
volont gnrale sont en symbiose lune avec lautre. Cest un long travail de
4

Polanyi, K., La grande transformation: aux origines politiques et conomiques de notre temps, traduit par
Catherine Malamoud, Gallimard, Paris, 1988.

40

Jean De Munck et Jacques Lenoble

construction historique mais qui, aprs de terribles crises, a abouti un monde extrmement grable et sr, pendant au moins trente ans entre 1945 et 1973. Ce
furent,aprs les grandes crises de lenfantement,les trente Glorieuses du modle.

La crise contemporaine
Les piliers sur lesquels repose ce modle de rgulation sont tous, aujourdhui, en train de seffriter. Cela se constate tant dans le champ politique que dans
le champ conomique.

Trois indices de crise dans le champ politique


Dans le champ politique, au moins trois indices de crise, trois clignotants
rouges qui indiquent que ce modle a cess dtre stable.
Commenons par le premier, celui quon connat le mieux au niveau du
grand public:la crise des appareils de mobilisation.Le parti de masse pensez au
parti communiste,au parti socialiste,aux partis sociaux-chrtiens en Europe tait
cens incarner une ide trs organiciste de la construction de la reprsentation. Ils
taient censs reprsenter un lectorat fidle, fidle parce quils reconnaissaient
dans les positions des partis la reprsentation objective de ses intrts. Le phnomne de llecteur flottant, dont le geste est indcidable a priori, intrigue aujourdhui les politologues. Ces individus apparaissent, dune certaine faon, dconnects de leurs ancrages sociaux. Ils ne vont plus voter socialiste ou chrtien parce
quils appartiennent au monde chrtien ou socialiste. Ils ne vont plus voter ncessairement communiste parce quils sont ouvriers. Travailleurs, ils vont se distribuer
entre le Front national, le parti communiste, le parti socialiste, etc. Autrement dit,
lide mme quil y a une totalisation des rapports sociaux prdonns et des appareils de mobilisation pour les exprimer semble seffriter radicalement. Cest aussi la
crise des syndicats,bien entendu.On voit rapparatre dans certains systmes de lgitimation syndicale le recours llection et au rfrendum,comme si la reprsentation organique et son mode de lgitimation ne pouvaient plus fonctionner.
Deuxime clignotant rouge:il se situe au niveau de lapplication des normes.
Une dialectique interne sest mise en place,qui,dune certaine faon,conduit lide
dune pure et simple application de la norme son autodestruction.Au fond,on est
parti de lide que, puisquon avait des objectifs, des lois gnrales et abstraites
pourraient dfinir des moyens pour les obtenir. Ces lois gnrales et abstraites, il
suffisait, ainsi pensait-on, de les appliquer pour obtenir les effets dsirs. Mais, en
fait,une dmarche dapplication sur la base dobjectifs exige une attention particulire aux situations concrtes et une adaptation permanente de laction.Et donc,du
mme coup, vous pouvez comprendre que ladministration a de plus en plus t
entrane faire du situationnisme. Elle fut oblige de rgler sa prtendue dmarche dapplication sur les situations toujours concrtes, infiniment varies, multiples,plurielles,quelle rencontre.Et,par consquent,cette administration a t ap-

Les mutations de lart de gouverner

41

pele rviser, assouplir, modifier la formulation mme de la loi gnrale et abstraite. On a vu apparatre une inflation de rglements administratifs. Cela entrane
un accroissement de la capacit interprtative du fonctionnaire qui doit non pas
appliquer une loi, mais rencontrer des objectifs (russir un programme). En outre,
ces objectifs sont multiples et, loccasion, se contredisent entre eux. Il faut non
seulement viser la croissance,mais aussi lquit,ou la rduction du cot des externalits, et il faut donc hirarchiser ces objectifs: on applique de moins en moins la
loi, et on linterprte de plus en plus. Dune certaine faon, la dmarche dapplication devient une dmarche de reformulation de la loi.Dans un cadre formaliste,cela pose un grave problme de lgitimit, puisque ladministration est cense appliquer, et non reformuler le texte dune loi dcide avant elle.
Troisime signal qui vire au rouge:les reprsentants organiques vivent une
crise de lgitimit.Dun ct,on fait appel eux car ils ont acquis une comptence
indniable. Mais, dun autre ct, ces reprsentants se sont, eux aussi, linstar des
fonctionnaires, engags dans le mouvement tlologique de transformation du
social.Ds lors,ces reprsentants deviennent des experts dans la mesure o leur lgitimit ne vient plus tellement dune totalit de rapports sociaux dont ils exprimeraient la logique interne, mais plutt de leur capacit grer des situations complexes et russir des politiques. Et donc vous voyez les permanents syndicaux et
les reprsentants dappareils partisans se transformer en experts et en technocrates. Ils se dconnectent des intuitions normatives des acteurs concrets, parlent
un jargon de plus en plus compliqu, sengagent dans des logiques opaques et
mettent ainsi en pril leur lgitimit.

Vers un ordre postfordiste


Si vous portez votre attention sur le versant conomique du modle, vous
trouvez les mmes indices de crise.
La norme du rapport entre producteur et consommateur est en voie de
transformation radicale, dans la mesure o lide mme dune standardisation des
produits tend progressivement non pas disparatre mais se complter par son
exact inverse:lide sest rpandue que,pour pouvoir garantir des marges de rentabilit, il ne faut pas standardiser les produits, il faut les diffrencier. Cest vrai autant
dans le monde industriel que dans le monde de la production des services. Les
nouvelles coles de management soulignent que ce nest pas loffre qui doit piloter
la production conomique,mais la demande.Lohnisme,par exemple,vient remplacer le modle fordiste et tente de rgler le dispositif de production sur la demande
effective, contrle tout moment (notamment par les nouvelles technologies).
Quexige la comptitivit dans un contexte industriel? Tout le monde parle aujourdhui de comptitivit. Mais en termes danalyse historique et politique, ce qui importe, ce sont les rgles et les schmas cognitifs qui structurent la comprhension
de cette comptitivit. La grande diffrence aujourdhui avec le fordisme, cest que
la rentabilit nest plus uniquement fonde sur lconomie dchelle, mais aussi sur
lconomie de diversit. Les rgles de la comptitivit ne consistent plus ncessai-

42

Jean De Munck et Jacques Lenoble

rement rduire le cot marginal du produit par une massification de la production, mais au contraire par une diversification de la gamme.
Ds lors, sur le plan du rapport des producteurs entre eux, on voit bien
entendu disparatre le taylorisme comme mode de rationalisation du travail,et spcialement dans le secteur des services puisque ce qui y est exig,cest une plusvalue qualitative. On doit donc contextualiser la norme de production: cest linteraction avec le consommateur qui va produire la plus-value du service.Lindividualisation du travail devient absolument fondamentale. Et de faon vidente on
peut dire:malheureusement pour la rgulation conomique ,le rapport salarial a
cess dtre lattracteur central de lconomie.

La procduralisation de laction publique


Une srie de clignotants ont donc vir au rouge, et ils nous disent que le
modle de rationalisation de laction collective qui a fond ltat social est dans une
situation de crise grave. Rsumons en deux mots les traits de ce modle de rationalit: standardisation et formalisme. Est-ce que nous sommes capables dinventer
un nouveau modle qui va permettre de gnrer des normes qui chappent
cette standardisation et ce formalisme? Voil notre question sur lvolution des
modles de gouvernance reformule,nous semble-t-il,dune faon adquate.Nous
pensons quune rponse peut effectivement tre apporte cette question travers le concept de procduralisation.Cest ce concept que nous aimerions vous
introduire prsent.Commenons par une approche conceptuelle;nous en viendrons ensuite aux exemples concrets.

La procduralisation:premire approche conceptuelle


On ne peut malheureusement pas rentrer dans les dbats techniques et
plus philosophiques qui seraient absolument ncessaires pour vraiment dployer le
concept de procduralisation. Nous allons seulement, parmi un certain nombre de
critiques qui se sont labores dans les annes 60 et 70, essayer dpingler deux
lments, qui permettent peut-tre de constituer des repres conceptuels pour
penser les nouveaux modes de rationalisation qui sont en train de germer.
Premire ide: ce qui tait caractristique aussi bien dans le modle de la
premire modernit (formaliste) que dans le modle qui est venu modaliser cette
reprsentation au moment de ltat social, cest lide quil y avait des totalits de
sens prdonnes:dans la nature,dans les rapports sociaux,dans laccs direct de la
subjectivit elle-mme.Ce qui garantissait luniversalit de la loi,cest--dire sa lgitimit, ctait donc une garantie qui permettait en quelque sorte de livrer luniversel en terme de contenu. Une conviction est inbranlable: la raison doit dcouvrir les lois du rel.Que ce soit dans la structure mme de lnonc (la gnralit et
labstraction chez Rousseau ou chez Kant),que ce soit dans les totalits de sens,il
y a un code qui nous permet daccder la vrit, luniversel et qui nous donne

Les mutations de lart de gouverner

43

la cl fondamentale de la bonne rgulation.Tant la premire modernit que la seconde modernit ont fait fond, plus ou moins consciemment, sur ce prsuppos
positiviste.
Aujourdhui, on pourrait dmontrer, en philosophie des sciences comme en
philosophie du droit, la dconstruction de ce prsuppos. De plus en plus, on renonce lide quune mthode(au sens positiviste) permettrait de toucher le rel. la
place vient lide de la discussion,cest--dire que luniversel nest plus dterminable
dans son contenu. Il nest jamais quanticip lhorizon dun accord universel dans
une discussion qui comme telle nest jamais parfaite.Il nest donc plus que lanticipation dun horizon et,par le fait mme,la mthode ne nous livre plus un contenu du
juste,du vrai,de lauthentique,mais simplement se ramne aux conditions procdurales qui permettent de garantir un processus discursif et argumentatif.
Cette premire critique a fortement travers la philosophie politique. Vous
en trouvez des traces chez Rawls, qui cherche redonner une version non mtaphysique du contrat social de la premire modernit, sous la forme dune justice
purement procdurale. Et on la trouve dans la philosophie allemande, principalement chez Habermas. Quelles sont les consquences de ce type-l de procduralisation? Dabord, cette critique aboutit dvelopper une thorie de lespace public.
Cest notamment sur cette base quil y a quatre ans, avec la cellule de prospective,
le centre de philosophie du droit de Louvain avait construit le concept didentit
postnationale et postconventionnelle pour penser la spcificit du modle europen. Lide dune procduralisation par rapport aussi bien aux modles de ltat
libral quaux modles de ltat social consiste dire: ce qui est insuffisant dans
lespace dmocratique,cest prcisment la non-constitution de forum,dun espace
public suffisant.Une rgle sera dautant plus lgitime quelle rsultera de la revitalisation dun espace public culturel. Deuxime consquence: une identit europenne ne sera vritablement dmocratique que si elle se construit au dpart de
labandon de limaginaire national, cest--dire de labandon de lidentit entre
espace politique et espace culturel. Ce quil faut valoriser, cest le dcouplage du
politique et du culturel, au profit du pluralisme culturel. Cela conduit au concept
didentit postnationale.
Tout cela a bien t pens par Habermas ou par un auteur comme JeanMarc Ferry.Mais il y a un second lment qui caractrise la procduralisation qui,lui,
nest pas encore bien construit:cest cela que le centre de philosophie du droit de
Louvain consacre dsormais ses nergies.Ce deuxime lment concerne non plus
lide mme de loi,mais la dmarche de son application.Au niveau de ltat libral,
lide fondamentale tait que les organes dapplication constituent simplement des
organes qui, de manire strictement mathmatique, dduisent la signification
dune mesure dexcution partir de la loi gnrale et abstraite. Ctait un raisonnement syllogistique. Au niveau de ltat social, nous vous avons rappel quon est
pass dun raisonnement syllogistique un raisonnement tlologique. Donc on
raisonne par objectifs. Ce raisonnement tlologique est devenu le modle sur la
base duquel on a repens lorganisation aussi bien de la fonction dadministrer que
de la fonction de juger. Mais ce raisonnement recelait encore un fond de positivisme: il y a eu en quelque sorte une rcupration de limaginaire de la rationalit

44

Jean De Munck et Jacques Lenoble

du contenu.En phase avec le dveloppement du positivisme des sciences sociales,


on a assist une extraordinaire valorisation de lexpertise, et ce dans tous les domaines. Un exemple: dans la gestion du handicap mental, il y a eu une volont de
sappuyer sur le recours lexpert psychiatre ou lexpert psychologue,cens donner la cl du rel. Cest pourquoi le gestionnaire ladministrateur ou le juge
tait celui qui tait capable dappliquer une loi devenue programmatique en ayant
recours aux sciences sociales.Tant dans lordre formaliste que dans lordre tlologique,on continue donc distinguer deux oprations logiques distinctes ce qui
est un vieux prsuppos de la rationalit occidentale.La justification de la norme est
indpendante de lopration dapplication. Le prsuppos fondamental de cette
conception est quil ne peut pas y avoir, dans une dmarche rationnelle bien comprise, de rtroaction, de mouvement retour de lapplication sur la validit. Lapprciation dun contexte namne pas remettre en cause la validit dune rgle, et
donc on nest pas dans un processus de reconstruction permanente des rgles,
puisque, en dfinitive, il y a une autonomie logique des deux moments.
La procduralisation dont nous parlons quant nous suppose quil y a une
dialectique entre la rgle et son application.Et cette dialectique doit tre pense au
dpart du concept dapprentissage. Du coup, cela conduit une rarticulation de
notre espace politique dans une direction tout fait nouvelle. Il ne sagit plus exclusivement de dire que la radicalisation de la dmocratie passe par la constitution
dun espace public culturel. Mais il faut soutenir aussi que lenjeu de la rorganisation dmocratique concerne non seulement, videmment, la promotion despaces
publics culturels, mais aussi la rorganisation de toutes les instances dapplication.
Et effectivement, ce qui est en train de se jouer, aujourdhui, cest une procduralisation progressive des institutions, cest--dire une rarticulation des modes dapplication des rgles.Les applications de rgles sont en mme temps des processus
de rengociation qui doivent tre lies une pluralisation des modes de participation des acteurs intresss.
Ce que lon appelle labandon du culte de la loi, cest--dire une mise en
place de contrles de linstance lgislative, fait apparatre que la cration de rgles
gnrales et abstraites est en dfinitive soumise des contraintes, au mme titre
dailleurs que linstance du jugement.Par l se renforce le rle des principes qui,en
mme temps,deviennent de plus en plus vagues. cet gard,il est tout fait intressant de constater que ces principes nont aucun contenu a priori dterminable
et quils nont de signification que dans le cadre dune situation locale dans laquelle
se dploie le principe de proportionnalit. Dans le mme moment, au niveau des
instances dapplication, les modes de rsolution des conflits ou le contrle des administrations font apparatre une procduralisation gnralise des instances administratives et des instances de contrle de mme quune transformation radicale du
rle du juge.Le juge nest pas l pour dire la vrit la place de lexcutif ou du lgislatif.Mais les mouvements de transformation et daccroissement du rle du juge
doivent tre penss en termes de contrle du processus discursif qui doit, luimme, tre pens comme un processus dapprentissage. Que ce soit dans le droit
social,dans le droit administratif,dans le droit familial,on assiste progressivement
la mise en place de contrles du processus argumentatif par lesquels les normes se
trouvent contextualises.

Les mutations de lart de gouverner

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Dans ltat libral, linstance lgislative tait la premire. Ltat social a t le


moment de lmergence du pouvoir excutif.On renforce aujourdhui les instances
de contrle des agents dexcution, dans le mme temps o se transforment les
modes de fonctionnement et de composition des instances administratives ellesmmes.Ce qui caractrise cette tape nouvelle qui se profile dans nos modes dorganisation de la dmocratie est la transformation des instances plus spcialement
en charge des oprations dapplication des rgles. La raison thorique en est,
comme on la dj indiqu, que se trouve principalement rinterroge aujourdhui,
tant sur le plan thorique que sur le plan pratique, la distinction justifie appliquer une rgle, cest--dire le mode de conception du changement et donc de la
rgulation sociale.
Dire cela,ce nest pas disqualifier le Parlement ou les groupes qui ont acquis
droit de cit avec ltat social. Cest dire simplement que, aujourdhui, ce type de
construction rgulatoire ne suffit plus.Il sensuit,par exemple,sur le plan europen,
que,pour vitaliser les institutions europennes,il ne peut suffire de revitaliser le Parlement europen, ou dintroduire les partenaires sociaux une hypothtique table
de ngociations sociales europennes.Les institutions europennes doivent rsolument affronter les questions que pose la procduralisation de la dcision publique.
Ladministration europenne est une administration jeune, qui a les moyens dtre
un vecteur dinvention dmocratique. Encore faut-il quelle ne se laisse pas piger
par des nostalgies qui rpteraient,au niveau qui est le sien,les blocages nationaux.
Voil lorientation que, selon nous, doit prendre le travail interne de la Commission.
Voil donc le sens dans lequel nous entendons parler de procduralisation.Il
sagit fondamentalement de repenser les modes de rgulation collective grce un
modle renouvel de la rationalit collective. Il faut donc viter les malentendus
charris par le langage. Les rflexions qui prcdent indiquent cependant clairement que cette procduralisation du droit nest comprendre ni au sens fonctionnaliste de N.Luhmann ni au sens formel et idaliste de J.Habermas.Cest pourquoi
nous parlons dune procduralisation cognitive: mise en place des mcanismes permettant de gnrer sur le plan collectif des processus dapprentissage pour grer
lindtermination lie des contextes de rationalit limite.La procduralisation en
ce sens ne doit donc pas tre confondue avec les procdures formelles.Le droit labor par les rvolutionnaires franais faisait,comme on le sait,grand cas des procdures.Mais ces procdures taient des rgles formelles,qui ne pouvaient pas,justement, tre mises lpreuve de leur application et rvises en permanence. La
rationalit ntait dans ce cas pas elle-mme mise lpreuve de la procdure.Cest
prcisment cette mise lpreuve permanente qui nous semble tre la caractristique du modle mergent. Dans ce modle, la rationalisation ne consiste plus
lire les lois du rel grce une mthodologie approprie, garantie par la raison dductive ou par les sciences sociales. La rationalisation consiste construire rflexivement les situations par des procdures. Il sagit dune vritable invention collective,qui nest plus garantie que par elle-mme,cest--dire par son propre processus
dengendrement.Dans ce processus importent par dessus tout les deux conditions
que nous venons dexpliquer sur le plan conceptuel: lchange dialogique ouvert
entre toutes les parties concernes par un problme; le bouclage rflexif permanent
entre la justification de la loi et son application dans des contextes concrets.

46

Jean De Munck et Jacques Lenoble

Quelques exemples
Pour illustrer quelque peu cette dfinition de la procduralisation, nous allons vous donner quelques exemples, en les commentant. Dabord, nous donnerons deux exemples de nouvelles procdures de production du savoir collectif. Ensuite, nous donnerons deux exemples des nouveaux modes de contrle. Ces
exemples, bien sr, sont susceptibles dinterprtations conflictuelles.Et les modles
quils esquissent peuvent gnrer des drives non dmocratiques, des effets pervers, etc. Nous proposons ces exemples comme des occasions de rflexion, et non
comme des paradigmes accomplis de la procduralisation.

1) Procduralisation et production du savoir collectif:deux exemples


La rgulation de lusage des drogues
La rgulation de lusage des drogues va constituer le premier exemple dune
transformation des modes de production du savoir collectif,transformation en train
de saccomplir sous nos yeux dans une demi-conscience.
Do venons-nous en la matire? Eh bien, le mode de rgulation qui, pour
lessentiel,sest mis en place dans les annes 60 et 70 (quand la toxicomanie devint
un problme de socit grave et troublant) tait vritablement typique de ltat social. Le mode de rgulation articulait deux types dintervention. Le premier type
dintervention rprime le trafic et lusage de drogues. Une loi formelle nonce un
idal dabstinence valant comme le modle de la sant en gnral.Et quest-ce que
la drogue ainsi sanctionne pnalement? Sa dfinition a t tablie par les experts.Lautre type dintervention est thrapeutique:il sappuie sur les psychologues.
Le juge pnal se transforme lui-mme volontiers en psychologue et, en tout cas,
sentoure davis dexperts. Dans lun comme dans lautre type dintervention, le savoir sur la toxicomanie est articul en termes causalistes: la cause est soit dans la
drogue (de l lide de mettre ces substances hors-la-loi), soit dans le chef mme
du drogu (de l la volont de gurir qui caractrise le comportement social
son gard, dimension qui navait pas chapp la lucidit dun Michel Foucault).
Sappuyant sur un savoir positif, des programmes sont donc mis en place qui visent
un objectif non problmatis comme tel:labstinence.
Vingt ans plus tard, le bilan de cette politique apparat bien sr, tout le
monde le sait, malheureusement dsastreux: le phnomne du trafic et de lusage
de drogues na fait quempirer. Entre-temps, cependant, le modle de rgulation a
volu. Il est sur la voie dune mutation qui nest certainement pas termine. Que
sest-il pass? Dabord, il y a eu une modification de lattitude pistmologique: on
a de plus en plus pris conscience de la pluralit des facteurs dterminants.Par dessus
tout, cest la dfinition mme du problme qui a chang: pour le dire en une formule, ce nest plus tant le produit qui apparat source du problme, ni une disposition intrieure du toxicomane, mais lusage, psychologiquement et socialement

Les mutations de lart de gouverner

47

construit,dun certain type de produit.Le point crucial est celui-ci:la liste des toxiques
ne peut tre dfinie a priori. Il y a des usages doux des prtendues drogues
dures (mme de lhrone),et mme un usage socialisant de ces produits (pensez lusage de la cocane, par exemple la Bourse de Londres), ou des usages
durs des supposes drogues douces (comme la marijuana,lalcool ou le tabac).
Lide mme dune liste close des produits a dailleurs t dfaite sur le terrain luimme: les nouveaux produits de synthse se multiplient, et la catgorie de la toxicomanie se dilate:que dire des amphtamines,des antidpresseurs,des produits de
synthse,de la colle ou du pltre,etc.Or,la ncessit de passer par lusage pour dfinir et rguler la drogue entrane ipso facto la ncessit de passer par le contexte.
Peut-on imaginer une politique de lutte contre lusage de la cocane la Bourse de
Londres qui serait la mme que celle mene dans les banlieues des grandes villes
europennes? La ralit sociale, les causes et les effets de cet usage sont chaque
fois diffrents.Une approche purement formaliste du problme,fonde sur une dfinition standard de la sant, nest plus tenable.
Progressivement,on voit merger dans ce champ,notamment au travers de la
promotion un peu sauvage du concept de prvention,des modes nouveaux de production du savoir collectif. Les Nerlandais ont bien sr prcd le mouvement: ils
ont bris avant les autres le monopole des experts positivistes et ont associ des reprsentants des toxicomanes eux-mmes llaboration des politiques (par lintermdiaire des fameux Junkiebonden).En Europe,de multiples expriences fleurissent,
qui associent de nouveaux partenaires:les mdecins,les assistants sociaux,les ducateurs de rue,les pharmaciens et les groupes de toxicomanes eux-mmes sont mis
contribution.Les objectifs de la politique rgulatoire,et les moyens mis en uvre,se
modalisent en fonction de divers critres:la lutte contre le sida,la scurit des villes
ou la lutte contre la pauvret se connectent intimement la lutte contre la drogue.
De faon significative,une nouvelle dialectique stablit entre des modes daction dcentraliss et le pouvoir central.On voit apparatre de nouveaux modes de coordination:le parquet,par exemple,est appel jouer un rle de coordination des acteurs,
et non seulement de poursuite des infractions.Ces nouveaux dispositifs font bien sr
lobjet dune lutte pour leur contrle. Les diffrents acteurs dont la police, ltat
central,les intervenants sociaux ou les magistrats tentent de se ressauter dans un
jeu nouveau et dy acqurir un maximum de ressources.

Lexprience de Cambridge
Le deuxime exemple est lexemple du Cambridge Experimentation Review
Board,mis en place Cambridge (tats-Unis) en 1976.Voici,en quelques mots,lhistoire de cette exprience:en 1976,luniversit de Harvard dcide dinstaller au quatrime tage dun de ces btiments universitaires un nouveau laboratoire de gnie
gntique.Un article alarmiste paru dans le Boston Phoenix tire la sonnette dalarme:
le circuit lectrique du building est peu sr, la tuyauterie est ancienne et des colonies dinsectes dont llimination semble impossible ont lu domicile dans ldifice:
ne sont-ils pas des transmetteurs potentiels de micro-organismes lextrieur du
laboratoire? Les scientifiques tentent dapaiser linquitude du maire, arguant que
les directives de scurit usuelles ont t prises en compte. Les experts qui ont

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Jean De Munck et Jacques Lenoble

conu le plan sont fiables. Mais rien ny fait: voquant les monstres que ne manquera pas de produire ce laboratoire,le maire Alfred Velucci impose un moratoire
luniversit, rappelant que cest son devoir de maire de faire en sorte que rien ne
soit fait dans des laboratoires publics ou privs qui puisse mettre en danger la sant des habitants de la ville. La stupfaction des scientifiques est totale: voil une
des universits les plus prestigieuses du monde prive de recherche en gnie gntique par une dcision municipale! Mais le camp des scientifiques tait en ralit divis:au moins un prix Nobel avait apport son soutien au maire.Sur une question de sant publique, la science elle-mme semblait incertaine.
Aprs beaucoup de tractations,on dboucha alors sur une formule de compromis:la mise en place dun comit spcial de citoyens,charg de donner avis et recommandations sur le projet.Il sagit du Cambridge Experimentation Review Board.
Chose remarquable:dans ce comit charg dtudier un dossier trs technique,on ne
trouve aucun chercheur comme tel.Voici comment,selon Lear5,Sullivan, lpoque
City Manager de Cambridge, composa le comit: il y avait huit places remplir en
plus de la prsidence,pour laquelle le nouveau commissaire de la ville la sant et
aux hpitaux,le Dr F.Communale,avait dj t dsign.Chaque segment de la ville
devait tre reprsent par ces neuf membres; Sullivan gra dabord cet aspect des
choses.Les considrations ethniques vinrent ensuite;il les rencontra en intgrant un
Irlandais,un Amricain,un Italien,un Franais,un Juif et un Noir parmi les membres.
Les deux sexes devaient tre galit:Sullivan donna quatre siges des hommes et
quatre siges des femmes.Cambridge devait prendre en compte deux groupes influents sur le plan de la politique lectorale la Cambridge Civic Association et ceux
qui se prsentent indpendamment de cette association;Sullivan choisit une femme
importante de lassociation et un homme indpendant qui avait t maire.Pour assurer au comit une source indpendante de savoir scientifique sur les contraintes
physiques,Sullivan choisit un ingnieur civil,une des autorits importantes du pays
en matire de construction.Pour assurer la prsence dun point de vue religieux,Sullivan nomma une sur qui tait la fois infirmire et fonctionnaire administrative
dans un hpital.Pour reprsenter le monde des affaires,un gestionnaire dune compagnie ptrolire a t nomm.Un assistant social noir parlait pour les pauvres.Sullivan complta lExprimental Review Board par un tudiant en politique urbaine qui
avait un diplme en philosophie des sciences,un mdecin spcialis dans le traitement des maladies infectieuses et un cousin du maire un activiste politique qui
avait un travail journalier la Carters Ink Company.
Le comit travailla darrache-pied. Il consulta des experts partisans et adversaires du gnie gntique. Il visita des laboratoires et effectua des simulations de
processus de combinaison gntique. Au bout de six mois, le comit prsenta un
rapport unanime. Il recommandait la poursuite des expriences, obligeait les
quipes de biologistes se conformer aux directives de scurit labores par linstance scientifique nationale,mais y ajoutait des mesures de sauvegarde nouvelles.Il
exigeait notamment un apprentissage des membres du personnel du laboratoire
pour les risques de tout niveau qui pouvaient se prsenter au cours des exp-

Lear, J., Recombinant DNA-The Untold Story, Crown, New York, 1978, p.163.

Les mutations de lart de gouverner

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riences.Il nonait des conditions de fiabilit technique des appareils utiliss et des
mesures prcises de rsistance aux antibiotiques des micro-organismes produits
par le laboratoire.La ville devait nommer son propre comit dinspection,habilit
intervenir dans tous les laboratoires tous moments.
Le rapport fut salu comme un travail de trs bon niveau par les scientifiques comme par les responsables politiques.Il permit luniversit de Harvard de
sortir dune crise indite qui mettait en danger sa capacit poursuivre des recherches.Il donnait satisfaction au maire.Bref,il a produit un nouveau type de lgitimit, par des voies non classiques chappant tant la reprsentation politique
formelle qu lexpertise positiviste.Cette exprience apparat dores et dj comme
une tape historique dans la rgulation du rapport science/socit aux tats-Unis.
Trois traits mritent dtre souligns. Dabord, la composition ne sest pas
faite sur la base dune prconception des intrts. En ralit, les membres ont t
choisis comme un reflet de la communaut urbaine,mais sans obsession de la reprsentativit: par exemple, les hispaniques ntaient pas reprsents en tant que
tels. Cest plutt le modle du jury populaire qui a prvalu. Ensuite, le processus
tmoigne dun vritable apprentissage collectif. Le prsident du groupe souligna
que toutes les recommandations, y compris certaines mesures sophistiques sousestimes ou vites par les officiels du NIH et les experts,venaient des membres du
comit de citoyens,et non de ses occasionnels conseillers scientifiques.Au cours de
son travail, le groupe avait acquis la fois comptence technique et confiance en
soi. Certains membres qui ne pouvaient mme pas formuler une question au dbut apprirent non seulement poser des questions pertinentes, mais aussi dceler les rponses insatisfaisantes et les relancer par des investigations plus pousses. Quelques-uns purent mme parfois reprer des dclarations o un tmoin
citait quelquun hors de propos6.Un savoir nouveau,appropri au traitement dune
question complexe, avait ainsi t produit.La troisime caractristique de la procdure est quelle a t une procdure publique. Certaines des audiences du comit
se droulaient en public. La composition tait connue de tous. Cela rompait avec
les pratiques secrtes des comits dexperts.Ce nest que de cette faon que le processus de construction du savoir a pu acqurir sa lgitimit.

2) Procduralisation et contrle des dcisions publiques


Comme on la indiqu ci-dessus, la procduralisation de laction publique
que semble appeler la transformation en cours de nos dmocraties avances est
principalement lie une comprhension renouvele du rapport entre la justification et lapplication des rgles. Cest pour faire droit cette transformation ncessaire de nos systmes de rgulation juridique et ce qui la motive une meilleure
comprhension des exigences normatives lies la dynamique de la raison
que nous parlons de lmergence dun troisime paradigme du droit. Par-del le
6

Dutton, D. B., Worse than disease Pitfalls of medical progress, avec la contribution de Preston, Thomas A., et
Pfund, Nancy E., Cambridge, Cambridge University Press, New York, 1988, p.320.

50

Jean De Munck et Jacques Lenoble

droit formel de ltat libral et le droit matriel de ltat social se dessine aujourdhui
le paradigme du droit procdural. Il sagit, avons-nous dit, pour la diffrencier des
perspectives fonctionnaliste de N. Luhmann ou formaliste et idaliste de
J. Habermas, dune procduralisation cognitive: mise en place des mcanismes
permettant de gnrer sur le plan collectif des processus dapprentissage pour
grer lindtermination lie des contextes de rationalit limite.
On peut indiquer essentiellement trois domaines dans lesquels se marquent
les consquences concrtes de cette procduralisation cognitive du droit et des
institutions en cette fin de XXe sicle.
a) Constitutionnalisation du droit: contrle des lois et des rglements au regard
des droits fondamentaux de la personne (et des groupes)
Au-del du gain thique que traduit cette constitutionnalisation,la rfrence
de plus en plus importante des principes au premier rang desquels se situe le
principe dgalit rend juridiquement possible la rflexivit au sein du systme juridique.La dimension de rvisabilit des rgles qui rsulte du jeu de la double conditionnalit (respect de la cohrence et de la pertinence au regard du contexte dapplication) se marque aujourdhui par la possibilit technique donne aux acteurs du
dbat juridique dinterroger la justification des rgles particulires au regard des
consquences quelles entranent dans tel contexte particulier du point de vue des
exigences dgalit et du respect des droits fondamentaux.Une rflexivit interne au
systme juridique est introduite et elle se dploie progressivement.Cette rfrence
aux principes fondamentaux est la condition technique ncessaire (quoique non suffisante) pour lextension dune forme de raisonnement juridique base sur la logique
du principe de proportionnalit. Cette mergence de plus en plus grande de principes traduit au mieux le jeu crois entre les dimensions syntaxique et smantique du
droit. Certes, pourrait-on lgitimement dire, ces principes nacquirent, en tout cas
dans nos systmes constitutionnels de droit crit, juridicit que par leur inscription
textuelle dans des chartes fondamentales.Le rle de principe de surplomb jou par
le principe dgalit est un de ceux qui sont le plus explicitement consacrs par ces
chartes. Le fait intressant est prcisment que cette inscription traduit la prise en
compte, par nos systmes juridiques, de la rflexivit quimplique une comprhension correcte de la rationalisation sociale et de la formalisation du droit que celle-ci
implique.Remarquons demble que cette rflexivit,rendue possible par le rle de
plus en plus accru jou par les droits fondamentaux et principalement par le principe
dgalit,se marque techniquement par le fait que ces principes sont souvent de plus
en plus dapplication concurrente.Il sen dduit que le sens de ces droits fondamentaux ne se laisse plus dterminer quen relation croise avec les autres principes
concurrents et quen fonction de leur contexte dapplication:cela explique limportance croissante joue par le principe de proportionnalit auquel se ramne de plus
en plus la signification du principe dgalit.
b) Ramnagement des fonctions dadministrer et de juger
Qui ne constate le renforcement des pouvoirs du juge dans le mme moment o ce renforcement lamne devoir exercer son contrle sur la base de no-

Les mutations de lart de gouverner

51

tions lgales de plus en plus larges. Ce renforcement amne un brouillage des


distinctions traditionnelles entre les fonctions dadministrer (apprciation discrtionnaire,jugement dopportunit) et de juger (statuer par droit et sentence).Cette
extension se constate dans de multiples contentieux, quil sagisse du contentieux
constitutionnel, conomique, familial, pnal ou administratif. Mais ce quil importe
aussi de constater cest que cette extension des pouvoirs du juge se traduit aussi
par une modification de la nature du contrle exerc: de plus en plus (principalement dans le domaine du droit administratif, social et conomique), le contrle
vise moins dfinir la solution substantielle qui simpose qu dterminer dans
quelle mesure les dcisions incrimines ont t prises dans le respect de
contraintes discursives censes assurer le respect dune rationalit minimale. Le
contrle devient de plus en plus procdural au sens prcisment dun contrle
portant sur les contraintes rationnelles dun processus dapprentissage en contexte
de rationalit limite.
Au niveau administratif, ainsi, la problmatique du contrle apparat en
pleine volution. En Allemagne, en France, en Belgique, aux tats-Unis, on constate,
depuis quinze vingt ans, un contrle de plus en plus accentu des dcisions administratives7. Dans ces pays, en effet, de plus en plus de mcanismes ont t mis
en place pour contrler la substance des dcisions administratives. Ces nouveaux
garde-fous font quune action administrative nest considre comme lgale qu la
condition quelle ait pu recueillir lensemble des avis des personnes concernes et
quelle ait pu rpondre aux diffrents arguments qui ont t avancs. La question
du contrle des actes administratifs est: comment faire pour garantir quune dcision publique soit rationnelle? La rponse des juristes va aujourdhui bien au-del
du modle de lexpertise, dont une des incarnations qui vous est sans doute familire est le calcul cot/bnfice. Paralllement, lexercice de la fonction administrative fait apparatre des autorits administratives forte participation des milieux
intresss et un mode dexercice qui sapparente de plus en plus aux procds de
ladministration contentieuse (brouillage des trois fonctions dfinies par Montesquieu et transfert ladministration de comptences quasi juridictionnelles). Lintrt de ces autorits administratives dites indpendantes est moins leur indpendance affirme lgard de lexcutif que le fait que les procdures de prise de
dcision se ramnagent de manire assurer le respect des conditions cognitives
de dcision collective en contexte de rationalit limite.
Ce nest videmment pas le lieu de dvelopper lvolution rcente,principalement aux tats-Unis, de ces techniques de contrle procduralis et renforc
exerc par le juge lgard des dcisions publiques.La littrature sur cette question
est importante et na cess de samplifier aux tats-Unis au dpart de larticle pivot
de R. Stewart: The reformation of American administrative Law8. titre exemplatif,

Il faut souligner que cela ne semble pas concerner au mme degr la Cour de Luxembourg.On dit souvent
que le juge de Luxembourg est un juge activiste.Cest la fois vrai et faux.Cest un juge activiste lgard
des ordres juridiques nationaux. Mais cest un juge trs formaliste lgard des instances europennes. La
manire dont le droit administratif europen sest constitu est lie des modles formalistes de droit administratif tatique.
88 Harv.L.Rev.1669 (1975).

52

Jean De Munck et Jacques Lenoble

on se contentera au contraire de se rfrer deux exemples rcents tirs de la jurisprudence franaise.Ceux-ci attestent non seulement que ces tendances la procduralisation se font jour, quoique de faon moins affirme en Europe, mais aussi
quelles ne concernent pas exclusivement le secteur classique des autorits publiques. Ces orientations concernent en effet le fonctionnement gnral des institutions collectives, notamment en matire de politique sociale et conomique. Cela marque que ce qui est en cause est la transformation du mode de conception de
la coordination de laction collective dans nos socits modernes.
Les deux exemples concernent le problme difficile des licenciements collectifs pour raison conomique. Lintrt des deux dcisions considres9 provient
de ce que,dans les deux cas,la jurisprudence subordonne la lgalit dune dcision
du management dune entreprise, non pas seulement lobligation de permettre
aux diffrents intrts concerns (tels les travailleurs) de faire valoir leur point de
vue10,mais aussi au contrle de la rationalit du processus discursif menant la dcision finale.Dans lun et lautre cas,tout en refusant de se substituer au manageur,
le juge refuse linverse daccrditer la position classique qui,pour viter au juge le
pouvoir dlicat de pntrer dans lapprciation discrtionnaire de la bonne dcision de gestion, reconnat lautonomie du pouvoir de gestion du management.
lencontre de ces deux positions antinomiques qui reposent toutes deux sur une
approche substantielle de la rationalit, le juge soriente ici, quoique encore avec
beaucoup de prudence, dans un contrle de lapprciation discrtionnaire et de la
cohrence discursive de la dcision du management au vu des ncessits conomiques invoques pour justifier les licenciements collectifs.
Le premier cas concerne une socit de production de crme glace qui invoque le caractre saisonnier de sa production (70 % de la production est vendue
entre avril et septembre) pour licencier du personnel permanent et rembaucher
du personnel sur la base de contrat saisonnier.La cour dappel de Dijon,valuant la
rationalit du raisonnement conomique de la direction11,conclura quil ne ressort
9

10

11

Arrt n 27 du 20 janvier 1993 de la cour dappel de Dijon (Gonot/SA Devanlay Lacoste) et arrt du 15 novembre 1991 de la cour dappel de Paris (Alia et consorts/Socit Marquis Htels Lt).
Telle est certainement une premire tape dune procduralisation bien comprise qui se manifeste
dailleurs dj dans plusieurs secteurs du droit positif. Voyez ainsi dans le secteur du droit du travail lordonnance trs significative du prsident du tribunal de grande instance de Paris du 11 juin 1993 sigeant
en rfr dans laffaire Syndicat national du personnel navigant e.a./Air France: Ordonnons en consquence la compagnie Air France dadresser chacun des salaris concerns ainsi quaux organisations
syndicales reprsentatives un courrier dans lequel elle explicitera sa dcision et donnera ses interlocuteurs loccasion de faire connatre leur point de vue et leurs suggestions, et ce avant toute mise en uvre
de sa dcision.
Voici les considrants principaux de la cour:
Mais attendu quil convient de rechercher si le motif conomique invoqu par lemployeur justifiait la suppression demplois permanents;
que sur ce point, lanalyse des documents prsents par la direction de la SA MIKO au comit dtablissement fait ressortir linadaptation structurelle du personnel aux fluctuations saisonnires de la production;
que le plan mis en uvre pour rsoudre cette difficult consiste rduire le sureffectif hivernal en supprimant les postes de travail permanent et faire face laccroissement de la demande estivale en recourant
une main-duvre saisonnire;
Attendu que si une rorganisation de lentreprise comme celle laquelle a procd la direction de la SA
MIKO peut constituer une cause conomique de transformation demploi, cest la condition dtre dcide dans lintrt de lentreprise;

Les mutations de lart de gouverner

53

pas des explications fournies par lemployeur, et limites la seule incidence du


rythme de production sur la charge salariale, que lintrt de lentreprise, envisag
dans sa globalit, justifit les mesures de licenciement. Lapproche procdurale
oblige envisager lentreprise dans sa globalit, cest--dire comme ce que les
anglo-saxons appellent une stakeholder community.Sans rencontre argumente des
arguments des diffrents intrts en prsence et sans partage proportionnel des
cots imposs ceux-ci, il ny a pas de dcision rationnellement justifie.
Dans le second cas, la cour dappel de Paris a contest que la dcision de
licenciement collectif ait t motive par des raisons conomiques. Sans doute,
a-t-elle considr,la situation financire de la socit propritaire (la socit MHLP)
est-elle problmatique.Mais,relve-t-elle,cette situation a t,en quelque sorte,dlibrment provoque par la socit mre dont la socit MHLPest une filiale la
suite dune stratgie12 dcide pour des raisons propres au groupe multinational
dont il est question.Prenant par ailleurs en considration que la direction na pas
srieusement ngoci ni fourni loyalement les informations dont les salaris
avaient besoin pour se dterminer,la cour considre que les dcisions affectant les
salaris ne sont pas lies des difficults conomiques suffisamment caractrises
ou des mutations technologiques et ne sont donc justifies que par lintrt de
lentreprise ou lies des impratifs propres celle-ci.
c) Dformalisation des modes de rglement des conflits et des prises de dcision
publiques
Il y a donc un triple mouvement au sein du droit contemporain: accroissement vers le haut des exigences normatives, transformation vers le bas des
procds de production de la signification juridique et horizontalisation ngociation des modes de rsolution des conflits et des prises de dcision. Ces volutions traduisent une contextualisation croissante des procdures dlaboration et
dapplication des rgles.Lamnagement de ltat de droit au dpart de la thorie
de Montesquieu sur la distinction entre les trois fonctions (lgifrer, administrer et
juger) est ainsi fortement remise en cause. Non seulement lorganisation verticale

12

quen lespce sil nest pas contestable que la suppression de 90 emplois pendant une partie de lanne
devait augmenter la rentabilit de lentreprise,il convient dapprcier ce choix au regard de lensemble des
intrts en jeu au sein de lentreprise;quainsi il apparat que la SA MIKO occupe une position de leader sur
le march franais des crmes glaces,qui est en progression constante,et que si le volume de production
a rgress de 3,1 % en 1991, la revalorisation des prix a entran une progression du chiffre daffaires de
7,4 % pour la mme anne;
que, dans ce contexte, la rduction de la charge salariale rpond moins une ncessit conomique qu
la volont de lemployeur de privilgier le niveau de profit au dtriment de la stabilit de lemploi;
Attendu,de plus,que ce choix ne repose pas sur une analyse rigoureuse de la situation alors que,ds 1989,
le rapport dexpertise comptable remis au comit dentreprise de lusine de Saint-Dizier relevait:lentreprise naurait pas de procdures comptables suffisamment prcises pour satisfaire une analyse des cots
et des marges par produit qui permettent de mesurer lincidence financire saisonnire de lactivit.
Cette stratgie, note la cour, a consist :
raliser rapidement des travaux de rnovation trs importants slevant au total 84 millions de francs
franais;
financer ceux-ci pour lessentiel par des emprunts dont les charges,dont lexpert relve juste titre le
caractre anormalement lev, ont t supportes par le budget de lentreprise;
prlever sur ce mme budget des sommes trs leves dont la contrepartie napparat pas clairement.

54

Jean De Munck et Jacques Lenoble

des pouvoirs au sein de ltat au dpart dune claire autonomisation de ces trois
fonctions savre de moins en moins effective, on observe une pluralisation des
lieux de production du droit,mais de manire plus fondamentale, les fonctions des
acteurs ne se laissent plus apprhender par la distinction classique entre llaboration et lapplication du droit: de nouvelles manires de produire le droit et la signification juridique mergent qui traduisent une remise en cause fondamentale des
modes traditionnels dapplication des rgles.Celle-ci est le reflet dune conception
renouvele de la distinction, tenue classiquement pour irrductible, entre la justification et lapplication dune rgle.

La procduralisation
et son utilisation dans une thorie
juridique postmoderne
Karl-Heinz Ladeur

Rsum
La procduralisation, cest--dire le remplacement dune dcision organique
par processus juridiquement tabli de consultation, de participation ou dquilibrage des conflits dintrt, est une dmarche pragmatique trs frquente.Mais on
ne peut juger de sa valeur quen tenant compte du rapport qui existe entre le droit
et son infrastructure cognitive: au lieu de sappuyer sur lexprience, le judiciaire se
trouve de plus en plus tenu de crer des connaissances par le biais de ses dcisions.

Introduction
Le concept prsent ici repose sur la notion dapprentissage prise dans le
sens dautomodification. En tant que tel, il devrait faire lobjet dune rflexion personnelle suffisante pour viter que lon ne se berce de lillusion quil pourrait exister une sorte de modle idal de la bonne voie suivre en matire de thorie juridique.La procduralisation est une mthode qui intgre le fait que de nombreux
problmes pratiques ne se prtent pas la reconstitution thorique. Elle pourrait
servir de cadre un processus ouvert dobservation de la socit de lextrieur et
dauto-observation du droit de lintrieur. Voil qui nous amne directement au
cur de cette approche, cest--dire le lien entre les systmes juridiques et les hypothses cognitives (changeantes), les rgles dattribution de responsabilit et les
rgles darrt pour la recherche de connaissances dans les processus dcisionnels.
Il ne sagit pas de rgles fondes sur la vrit, mais de conceptions pratiques reliant cognition et action.Cest pourquoi lautomodification de la socit a une profonde incidence sur son pistmologie sociale, ses autodescriptions utilises
comme infrastructure cognitive pour la prise de dcision juridique. La procduralisation cherche adapter les mthodes juridiques aux mutations que connat la
base cognitive de la socit et les ajuster des formes diffrencies de la
connaissance.

56

Karl-Heinz Ladeur

Remarques gnrales sur la causalit sociale


et la prise de dcision en droit et en politique
Causalit et tat
Lmergence du concept moderne dtat est troitement lie la notion de
causalit. En effet, la lgitimation traditionnelle du pouvoir politique par rapport au
pass et la continuit en retirer dans la modernit ont t remplaces par un
ordre tatique fond sur une conceptualit abstraite prsentant de nombreux parallles avec la reprsentation scientifique naturelle de la causalit qui impose un
ordre abstrait de lois stables subsumant la fluctuation dune pluralit dvnements
isols et permettant la comprhension ainsi que lutilisation technique et la manipulation de la nature faisant appel la connaissance de ses lois1. Dun autre ct,
ltat moderne tait cens crer un ordre gnral humain sparant lhomme du fardeau de lordre local spcifique,irrationnel et fragment et tablissant la personnalit juridique gale sous forme dunit laquelle pouvaient tre attribus des actes
et des situations juridiques spcifiques (droits de proprit). En contrepartie de ce
nouvel ordre abstrait,ltat doit adopter une position analogue:tant le crateur de
ce nouvel ordre juridique abstrait, il est cens tre lui-mme dot de la personnalit juridique2,en tout cas dans les systmes juridiques continentaux.Une socit qui
tire sa lgitimation de lavenir et non plus de la tradition a besoin dune base
souple de connaissances lui permettant de fonctionner sur des informations partielles3. Cest pourquoi le fonctionnement du systme juridique est li une interprtation paradigmatique de la ralit.
En tant que concept social, la causalit prsuppose un type particulier de
transparence cognitive permettant lapprentissage par lexprience4,un concept qui
allie la continuit dun cadre paradigmatique lmentaire superpos un monde
qui reoit sa structure et son accessibilit dune sparation prtablie de niveaux
de complexit sparant les rapports gnraux de type juridique de ceux qui sont
fonds sur lexprience et des rapports singuliers spcifiques5.Dans ce domaine de
la causalit,lune des hypothses de base est la possibilit dattribuer un adulte la
responsabilit des effets directs dactions,tandis que les consquences loignes et
les effets diffus de corrlations de grande porte entre les lois et laccumulation
dune pluralit dvnements susceptibles dobscurcir les rgles dattribution bien
1

2
3

Pour le concept de causalit, voir Rasmussen, J., Event Analysis and the Problem of Causality, dans
Brehmer, B., et Leplat, J., Distributed Decision-Making,Wiley, Chichester, 1991, p. 247; Simon, H. A., Economics,
Bounded Rationality and the Cognitive Revolution, Elgar, Aldershot, 1995.
Voir seulement Runciman, D., Pluralism and the Personality of the State, CUP, Cambridge, 1996.
Cest pourquoi le concept dobservation qui indique une position oprationnelle et changeante dans
le cadre dune pluralit de contextes au lieu de lobservateur idal a pris tant dimportance dans la thorie
des systmes, voir Luhmann, N., Beobachtungen der Moderne, 2e dition, Westdeutscher Verlag, Opladen,
1996.
Pour ce concept,voir Koerner,S.,Experience and Conduct:A Philosophical Enquiry into Practical Thinking, CUP,
Cambridge, 1976.
Pour les conditions pistmologiques de lmergence de la probabilit, voir Hacking, I., The Emergence of
Probability, CUP, Cambridge, 1993.

La procduralisation et son utilisation dans une thorie juridique postmoderne

57

dfinies ne sont pas prises en considration.Cela sapplique galement lexercice


de droits ngatifs qui dchargent le sujet de la responsabilit de consquences
qui ne pourraient pas,elles-mmes,tre conues comme un prjudice impos un
tiers6. En ce sens, prjudice ne dsigne pas simplement un inconvnient impos
quelquun, mais la dviation du cours normal suppos des vnements, dvalorisant un bien attribu une personne et protg par un droit subjectif.La notion de
prjudice expose une corrlation troite entre les hypothses factuelles et les
rgles dattribution juridiques de lordre libral7.
Il se peut que ce modle de connaissances, qui est inhrent au systme juridique libral,ait simplifi les corrlations sociales,mais dun autre ct,il a, la fois,
contraint et autoris les individus respecter ses principales hypothses et dvelopper et adapter leur modle mental de la ralit partir de ces rgles. Ce
point est particulirement important pour le rle de lenseignement public et priv
ainsi que pour le fonctionnement de lconomie.
Lun des principaux problmes du droit et de la politique actuels rside dans
labsence de modle commun de la ralit tablissant un cadre lmentaire de
description utiliser surtout dans la pratique juridique et servant de tronc commun
de connaissances pour la gestion des conflits sociaux et ladaptation du droit une
socit en pleine mutation.On a toujours t proccup par un consensus normatif dans la socit,mais il faudrait au moins attribuer la mme valeur limportance
dun certain cadre cognitif lmentaire pouvant servir de description commune de
la socit ou en tout cas permettre de structurer les conflits en fonction de certains
critres communs8.
De plus en plus, la politique et le pouvoir lgislatif doivent faire face la
monte de problmes mal structurs pour lesquels il nexiste aucune perception
commune, mme si le fonds de valeurs dune socit peut tre homogne. Ainsi, il
existe une hypothse normative commune selon laquelle contrairement
lidologie librale classique le chmage massif est une proccupation publique;
toutefois,une polmique productive sur le chmage moderne savre difficile tablir.Du fait de la prolifration des facteurs causaux possibles,il est difficile de dfinir
un modle commun de ces causes,sans parler dune solution.Avant tout,la notion
de procduralisation de laction publique devrait permettre de repenser le problme de la modlisation de la socit et de la cration, pour la politique, dun
cadre de rfrence commun qui pourrait servir dquivalent fonctionnel du
paradigme cognitif libral9.

Voir Sugden,R.,The Economics of Rights,Cooperation and welfare, Blackwell,Oxford,1986;Klosko,G.,Political


Constructivism in Rawlss Political Philosophy,American Political Science Review, 1991, p.611.
Voir Ladeur, K. H., Coping with Uncertainty, dans Teubner, G., Farmer, L., et Murphy, D., Environmental Law
and Ecological Responsibility, Wiley, Chichester, 1994, p.299.
Pour une approche historique de ce problme,voir Burtt,S.,VirtueTransformed:Political Argument in England
1688-1740, CUP, Cambridge, 1992.
Voir Lindbeck, A., Incentives and Social Norms in the Welfare State, Seminar Papers 617, universit de
Stockholm, Institute for International Economic Studies, 1996.

58

Karl-Heinz Ladeur

Absence de modle mental commun de la socit et ncessit


de stimuler les processus dapprentissage cognitif
On pourrait dsigner le mode de prise de dcision fond sur un schma
stable de causalit et dexprience, par lexpression rationalit organique. En premier lieu, cela signifie que les dcideurs ne sont pas aux prises avec la ncessit
dinterprter le domaine doptions dans lequel ils doivent formuler une dcision.
On peut supposer quil sagit dun domaine donn. Les hypothses gnrales peuvent tre spares des hypothses particulires,lventail des solutions de rechange
est limit et le choix est sujet des valeurs subjectives. La prennisation de ce
mode de rationalit organique est principalement mise en question par la difficult dintgrer le temps et le changement dans son cadre de rfrence stable. Ds
lors que lautomodification de la socit devient plus rapide et quune rtroaction
complexe entre les variables et les vnements du temps historique doit tre prise
en compte, lapprentissage devient une proccupation majeure. Et lapprentissage
est un lment crucial de la rationalit procdurale, laquelle mne la souplesse institutionnelle et permet aux dcideurs dinterprter leur domaine doptions que lon
ne peut plus supposer tre structur par la sparation et la diffrenciation stables
tablies par le modle traditionnel de la causalit sociale10. Il y a une simple raison
cela: les dcisions de plus en plus spcifiquement technologiques et conomiques comportent un lment dexprimentation et de conception stratgique,
car elles tendent modifier la ralit dune manire beaucoup plus fondamentale
que dans le pass. Contrairement ce qui se passe dans la socit des individus,
on se trouve, dans la socit des organisations, face des acteurs dots dun potentiel stratgique de prise de dcision qui est infiniment plus sophistiqu.En effet,
ces acteurs savent coordonner une pluralit dactions diffrentes dans un cadre
temporel plus vaste et ne sont plus exclusivement tributaires de conditions gnrales qui chappent lintervention stratgique,comme ctait le cas dans un ordre
ayant lindividu comme acteur principal.
Le concept dapprentissage, qui tente daborder le problme nouveau de la
prise de dcision publique et prive, ne doit pas tre ramen la collecte dinformations plus nombreuses, mais il comprend la ncessit de construire et de considrer un environnement intrieur au sein duquel se droule la prise de dcision,
ds lors que lenvironnement extrieur ne peut plus tre considr structur par les
rgles gnrales de la causalit11.La prise de dcision ne peut plus faire appel un
cadre de rfrence stable, des niveaux de complexit parfaitement spars ni la
lgitimit de rapports linaires reproduisant un quilibre socital.Cette complexit
nouvelle sape la hirarchie stable des rgles, lexprience concrte et les vnements isols.Cest pourquoi il faut de plus en plus remplacer la rfrence aux rgles
par une conception organisationnelle alliant lauto-observation externe et interne.
La nouvelle complexit externe doit tre gre au sein des organisations en considrant que les processus dcisionnels sont subordonns de manire rcursive la

10
11

Voir Simon, H.A., loc.cit.


Voir Varela, F. J.,Thompson, E., et Rosch, E., The Embodied Mind: Cognitive Science and Human Experience,MIT
Press, Cambridge (MA), 1997; Nonaka, I.,The Knowledge Creating Company, OUP, Oxford, 1995.

La procduralisation et son utilisation dans une thorie juridique postmoderne

59

cration et lexcution de ces processus.La reconstitution dunits de prise de dcision doit sappuyer sur le besoin de stimuler et dorienter leur capacit dapprentissage et dlargir leur potentiel daction face la turbulence de lenvironnement
extrieur et donc de sassouplir pour compenser le manque de transparence et de
structure de la ralit sociale en crant davantage doptions et dadaptabilit, car
les actions stratgiques multiples modifient gnralement la ralit.Autrement dit,
il faut que des processus dautorvision et dadaptation soient intgrs dans les organisations publiques et prives.

Principales diffrences entre la rationalit organique


et la rationalit procdurale
Le modle dcisionnel traditionnel tait domin par la rationalit organique
que lon pouvait considrer comme instrumentaliste:il partait dobjectifs donns,
de conditions donnes et de contraintes donnes. La rationalit de la prise de dcision tait donc tributaire de lacteur, dont la tche principale consistait rechercher lunique meilleure solution partir dune causalit sociale prstructure et de
rgles juridiques. La rationalit procdurale, en revanche, prsuppose la pertinence
du processus qui cre une situation aborder par une dmarche dapprentissage.
Les informations requises pour la prise de dcision ne sont pas simplement collectes, mais sont cres par les processus dcisionnels eux-mmes, et ces informations seront toujours partielles et sujettes modification. Nul doute que les rpercussions sur la prise de dcision proprement dite sont importantes, car les
dcisions doivent tre ouvertes lautorvision dans la mesure o la rationalit
procdurale est une sorte de rationalit limite (H.A.Simon).
La rationalit organique part de quelques hypothses lmentaires sur la
causalit sociale et les rgles sociales; elle considre que la ralit est transparente
et na pas besoin dun processus sophistiqu dobservation extrieure.En revanche,
la rationalit procdurale prend en considration le fait quelle peut seulement rduire lincertitude et crer une sorte de connaissance partielle qui soit la meilleure
qui existe. Cest pour cela quelle doit tre axe sur des procdures viables qui,
leur tour, doivent prendre en considration une attention limite qui oblige le dcideur se polariser sur la recherche dinformations et tre conscient que llment cratif de la conception et du processus de cration de connaissances est
incontournable.La prise de dcision nest plus tourne vers un rsultat final particulier,mais elle est lie des processus qui lui font suite et qui consistent amliorer
les donnes et repenser les modles12.Elle doit garantir la souplesse pour pouvoir
amortir les consquences derreurs ou largir lventail des solutions de rechange
prenant en compte la ncessit danticiper la prise de dcision.Soit cette dmarche
exclut compltement les dcisions,soit elle leur impose le fardeau dune argumentation, avec des consquences irrversibles et dune grande porte et un impratif
dintgration systmatique de lvaluation.De son ct,la rationalit organique pr-

12

Pour la nouvelle logique exprimentale de la recherche et de la cration en gnral,voir Hayek,F.A.V., New


Studies in Philosophy,Politics,Economics and the History of Ideas, rimpression, Routledge, Londres, 1990.

60

Karl-Heinz Ladeur

suppose un ensemble lmentaire dhypothses normatives (rgles juridiques,etc.)


et des interprtations de la ralit permettant de subsumer les faits particuliers de
lespce dans des concepts gnraux. Elle prsuppose un dcideur omniscient
qui doit insister sur la prcision de descriptions empiriques dtailles des dossiers
et peut se rfrer un cadre normatif universel attribuant des responsabilits aux
individus (principalement) et stabilisant les attentes.

Structure traditionnelle des problmes


dans la prise de dcision publique
Lgislation
Au XIXe sicle, la lgislation tait caractrise par un paradigme tabli par le
droit policier dont le rle principal consistait empcher les gens,par des mesures
de police spcifiques, de mettre en danger les biens publics, y compris la sant
des personnes. Ce paradigme lgislatif reposait sur une structure de rgles qui suivait le modle dune structure si,alors:une consquence juridique tait attribue une description gnrale des faits13. Bien entendu, les rgles taient indtermines et cela valait particulirement pour le droit policier , mais le corps
lgislatif pouvait faire appel des hypothses de base structurant lindtermination:ainsi,il prsumait que les biens,et surtout les droits,taient des indicateurs de
prjudice et de rgles dattribution causales qui,elles-mmes,prsumaient la possibilit de se rfrer des tats normaux et la possibilit de relier des causes particulires des effets particuliers sparables dun contexte de courant opaque dinfluences.
Le modle juridique de la fin du XIXe sicle repose sur une sparation stable
de la rgle et de son application, un modle qui nest pas remis en question par la
common law anglo-saxonne car,bien que celle-ci ait transfr au juge la tche principale de llaboration et du maintien du droit, la stabilit fondamentale quil prsupposait ntait pas moindre que celle des systmes juridiques continentaux.

Administration librale
On peut utiliser le mme paradigme du droit policier pour dcrire le processus dcisionnel au sein de ladministration librale:lhypothse que la police dispose de connaissances (exprience) moyennes ce qui nexclut pas quil puisse tre
ncessaire de consulter des spcialistes qui ont eux-mmes d interprter des
connaissances communes potentiellement accessibles tout le monde est inhrente au droit policier. Ainsi, des ingnieurs qui doivent juger des risques provoqus par lutilisation dune chaudire vapeur doivent consulter des ouvrages

13

Voir Luhmann, N., Ausdifferenzierung des Rechts, Suhrkamp, Francfort (M), 1982.

La procduralisation et son utilisation dans une thorie juridique postmoderne

61

techniques lmentaires et rpondre la question juridique de savoir si cette


chaudire peut tre considre comme sre ou non. Il va de soi que cette valuation implique un lment de valeur, et surtout une dcision sur lacceptabilit
globale de risques techniques, car la notion de scurit comme critre de prise
de dcision ne peut tre prise au pied de la lettre.Il existe des dbats,surtout au sujet des premiers projets de chemin de fer, sur la question de savoir comment et
qui attribuer les risques, et notamment les risques dincendie. Mais bien que les jugements prtent le flanc la discussion, ils doivent se rapporter une forme ou
une autre de reprsentation commune dun tat de normalit faisant lobjet dune
volution sociale lente qui nest pas remise en question, mme loccasion daccidents graves14. Mme les rgles dattribution sont juges stables, alors que si lon
approfondissait les choses,on pourrait se quereller sur la question de savoir si le fait
de laisser brouter des vaches entre les rails est normal ou si le fait que des toits de
chaume sembrasent cause des tincelles projetes par les locomotives est un
prjudice attribuer aux compagnies de chemin de fer ou juste de la malchance
dont les propritaires doivent faire les frais. Nanmoins, les diffrentes solutions
sont assez bien dfinies15.
Mme si ladministration disposait dun pouvoir discrtionnaire, on considrait que la prise de dcision tait oriente vers un tat dquilibre supposant des
connaissances et des valeurs gnrales et partages par le public.Lexprience sest
sans cesse renforce et reproduite cas par cas, et lapprentissage ne pouvait tre
que spontan et non systmatique.

Prise de dcision judiciaire


Le mme problme peut galement tre dmontr dans les affaires de droit
civil: lorsque quelquun achte une chaudire vapeur et est bless si celle-ci explose, la question de lindemnisation dans le cadre de ce systme est ramene au
problme de la responsabilit civile pour ngligence. L encore, cette rgle attend
du fabricant quil fasse preuve dun soin moyen et se rfre donc lexprience et
aux connaissances gnres par des personnes qui travaillent dans un secteur particulier de lconomie. Le fabricant a accs aux connaissances professionnelles et
doit les prendre en compte, auquel cas il ne sera pas responsable, mme sil vient
apprendre aprs laccident que les constructions en question taient loin dtre parfaites. Les accidents qui nentrent pas dans la catgorie de la ngligence doivent
tre supports par la victime comme une simple malchance.Cela prsuppose lattribution dactes particuliers que les individus ne pouvaient matriser partir des
connaissances publiques.Tenant le progrstechnique pour acquis,le public accepte
ce systme technique un certain stade de lvolution,mais cela doit tre considr comme normal et il ny a aucune responsabilit civile pour un acte normal.

14

15

Pour lvolution de la responsabilit civile dans les cas complexes, voir Meder,Th.,Schuld,Zufall und Risiko,
Frankfurt (M):Klostermann, 1993.
Pour les rapports entre le droit et les conventions sociales dans les socits librales, voir Long, M., et Monier, J., Portalis Esprit de justice, Michalon, Paris, 1997.

62

Karl-Heinz Ladeur

Synthse
La prise de dcision publique fonde sur le paradigme traditionnel de la
causalit sociale et du droit libral prsupposait des rgles gnrales dont lapplication tait spare de celles-ci. Avec cette sparation, le revers de la mdaille
consiste dans lhypothse que le processus dcisionnel ne modifie pas les rgles;
mme si les connaissances voluent, cette volution est cense se produire spontanment et lentement, sans que des solutions de rechange ne sous-tendent la
prise de dcision publique ou prive.En outre,elle se rfrait des faits prcis (que
lon distinguait du contexte gnral de la ralit) comme cause privilgie et non
quelque risque global ou des vnements devant tre considrs comme un
simple risque ou de la malchance.Ce paradigme tablit,pour le pouvoir lgislatif,
ladministration et le pouvoir judiciaire,un cadre de rfrence commun aboutissant
un certain modle de prise de dcision qui correspond aux rgles de la prise de
dcision prive.
La rationalit organique du droit suppose des programmes juridiques clairs
fonds sur des relations si, alors et un tronc commun de connaissances qui
est stable et permet linterprtation et ladaptation du droit au processus permanent de transformation de la socit. cela sajoute le fait que le fonctionnement
du systme juridique fait appel des rgles dattribution lmentaires qui attribuent aux individus la responsabilit de rapports de cause effet matrisables, distinguer dun contexte de bruit cr par le processus dautomodification de la socit. La notion fondamentale de causalit fixe des rgles darrt la recherche
incontournable de connaissances nouvelles dans une socit librale. Le principal
type de cration de connaissances est lexprience, elle-mme troitement lie la
structure gnrale dune socit dindividus et surtout une structure dcentralise dvolution technique faisant appel des procds empiriques pratiques qui
produisent spontanment un type de connaissances moyennes accessibles tous.
Cette structure de connaissances de base est une prsupposition cruciale pour le
fonctionnement du systme juridique, dans la mesure o elle permet linterprtation et lapplication de lois qui se rfrent une complexit prstructure.

Rationalit procdurale et prise de dcision publique


Lexemple du lgislateur
Pour illustrer les nouveaux problmes auxquels le lgislateur doit faire face,
citons lexemple de la dcision dinstaurer des procdures de cogestion pour les salaris des grandes entreprises dAllemagne.Point nest besoin dentrer dans le dtail
des modalits dintgration de ces procdures dans la structure du droit des socits. Dans une optique de thorie constitutionnelle et juridique, ce problme
concerne essentiellement la protection constitutionnelle de la proprit. Les systmes autorisant le contrle constitutionnel des lois votes par le Parlement imposent plus particulirement une notion de noyau de proprit qui devrait tre

La procduralisation et son utilisation dans une thorie juridique postmoderne

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exempt dinterfrence juridique. Apparemment, lestimation de la compatibilit


constitutionnelle de la cogestion avec ce noyau de proprit dpend des effets de
la cogestion sur le processus dcisionnel des entreprises. Mais comment peut-on
les connatre? Comment valuer des scnarios futurs? Il est certes possible dorganiser des sances de consultation parlementaire avec les syndicats, le patronat, des
associations, des spcialistes de lconomie, des juristes, etc. lvidence, lun des
problmes cruciaux auxquels on se heurte rside dans le fait que les informations
que lon va obtenir seront,pour le moins,quivoques.Prvoir leffet dune modification de la prise de dcision sur lefficience des entreprises cogres est une opration extrmement incertaine.Il ne sagit pas seulement dun problme de manque
dinformations que le droit tente de transformer en support de modification de
processus dcisionnels tablis jusque-l, mais de llaboration dune approche de
politique juridique axe sur ses propres rgles dattribution. Le systme juridique
ne prsuppose plus un tat prstructur de normalit, mais vise une transformation de la ralit,sans tre en mesure de dterminer pleinement les lments de ce
processus16.
Bien entendu, ce problme soulve la question du mode de gestion de
cette incertitude: la protection constitutionnelle de la proprit exclut-elle toute
exprimentation avec ses rgles ou le Parlement doit-il disposer dun pouvoir discrtionnaire ds lors que les rsultats prjudiciables ne sont pas vidents? Cela nous
amne au problme de la gestion du processus de cration de connaissances au
sein des institutions politiques.Le Parlement est-il lorgane adquat pour la cration
et lobservation de connaissances destines des processus dcisionnels complexes? Est-il en mesure de compenser le manque de connaissances communes,et
notamment dun champ commun dexprience? Ou faut-il imposer de nouvelles
rgles constitutionnelles la prise de dcision dans des domaines complexes, en
insistant sur des mcanismes de cration de connaissances? La rponse cette
question a des consquences cruciales pour le contrle de la constitutionnalit par
les tribunaux constitutionnels17,car il existe un lien troit entre le rle de la prise de
dcision parlementaire et celui du contrle constitutionnel. On pourrait videmment transfrer lessentiel au tribunal constitutionnel en sa qualit dinstitution
charge dobserver et dapprcier le rle de la proprit dans des conditions de
complexit,ce qui reviendrait galement prner un rle plus actif pour le tribunal
dans la gestion de questions extrmement incertaines. On pourrait certes dire que
les tribunaux ne sont pas trs bien prpars ce type de prise de dcision,mais on
pourrait aussi plaider en faveur dune solide barrire constitutionnelle contre lincertitude en excluant la modification du droit ds lors que le rsultat est mal connu
et difficile prvoir. Mais cette solution pourrait ne pas tre acceptable, car lautotransformation de la socit est un processus qui nest mme pas cr au premier
chef par le droit;au contraire,dans les domaines complexes de la prise de dcision,
il est galement trs difficile de savoir o se situe sa cause. Le droit met-il en route

16

17

Voir la dcision du Bundesverfassungsgericht allemand (tribunal constitutionnel fdral) (rapports), p. 50,


290 et 320.
Au sujet des rgles dquilibrage imprcises du tribunal constitutionnel fdral allemand,voir Schneider,H.,
Zur Gterabwgung des Bundesverfassungsgerichts bei Grundrechtskonflikten, Nomos, Baden-Baden, 1997;
Haltern, U.R., Verfassungsgerichtsbarkeit,Demokratie und Mitrauen, Duncker & Humblot, Berlin, 1998.

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Karl-Heinz Ladeur

un processus de transformation ou est-ce quil intervient et structure un processus


dautotransformation de la socit cr par gnration spontane et aboutissant
de toute faon lincertitude? Dun autre ct,cette autotransformation est un processus permanent rapide qui ne permet pas ncessairement un type dintervention
au coup par coup, puisque la prise de dcision partir de connaissances partielles
est invitable; de plus, il serait illusoire de crer une rgle constitutionnelle transfrant la charge de la preuve sur ceux qui se font les champions dune modification
spcifique. Il faut nanmoins accepter que lon ne puisse totalement passer outre
au devoir de prendre des dcisions et que lon ne peut donc pas tablir un principe gnral limitant la prise de dcision ou le travail du lgislateur dans des conditions dincertitude.
Une autre solution pourrait consister avoir une sorte de conjonction de
pouvoir discrtionnaire du Parlement, dune part, et de restructuration des procdures de prise de dcision, dautre part. Cette formule pourrait dailleurs ouvrir la
voie une rinterprtation du rle des tribunaux constitutionnels, puisque la nouvelle mthode dquilibrage du pour et du contre que ces juridictions utilisent
dans les affaires complexes ne suffit pas. On pourrait donc imaginer de nouvelles
rgles procdurales tenant compte de la complexit de la cration de connaissances et des problmes dirrversibilit potentielle de la prise de dcision partir
dinformations partielles, et on pourrait imaginer des obligations procdurales explicites permettant dobserver de manire systmatique les consquences de la
prise de dcision dans des conditions dincertitude,alors quen principe lautotransformation se ferait par des processus spontans dinformation a posteriori. Par
consquent, la seule faon de grer ces problmes de prise de dcision mal structurs consiste rintroduire le problme dans les procdures de prise de dcision.
Ainsi, la procdure nest pas limite des rgles de procdure explicites, mais elle
plaide en faveur dun transfert dimportance dobjectifs qui sont trs mal structurs
sur des processus de cration de connaissances et de suivi de la prise de dcision
dans des conditions dindtermination.Cette approche tente de trouver un quivalent fonctionnel au tronc commun de connaissances qui sont recueillies et diffuses comme de lexprience. Cette base commune ne peut que consister en une
dmarche procdurale rintroduisant le problme de cadres de rfrence instables
dans le processus juridique proprement dit, alors que dans le pass, la cration de
connaissances pouvait tre considre comme tant plus ou moins vidente et
fonctionnant spontanment.
De nos jours, le Parlement doit faire face des questions mal structures,
sans objectif bien dfini,sans description commune des problmes,o il faut appliquer des critres contradictoires, o aucune rgle stable dattribution ne peut tre
prsume et o mme lobservation de consquences imputer une loi rforme est extrmement controverse. Le fer de lance de la dmarche procdurale
consisterait donc reconsidrer la structure institutionnelle du Parlement par rapport la cration de connaissances et sa gestion potentielle de problmes mal
structurs, en tenant compte de ses conditions institutionnelles de prise de dcision,par opposition,notamment,aux dcideurs privs, ladministration et au pouvoir judiciaire. Ainsi, llment dautorvision et de suivi des rsultats de textes lgislatifs devrait tre pris plus au srieux.La thorie constitutionnelle devrait prvoir

La procduralisation et son utilisation dans une thorie juridique postmoderne

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explicitement que le travail du lgislateur doit crer et diffrencier une conception


exprimentale, exposant les hypothses problmatiques, les solutions de rechange
et les points faibles des bases dinformations, et alliant le pouvoir discrtionnaire
laiss la majorit des processus sophistiqus de suivi reposant sur des hypothses concurrentes et ouvert un autre type dvaluation a posteriori. Mais, surtout, cela signifie quil faut prendre au srieux le fait que lon ne dispose pas dun
tronc commun dexprience pour les problmes complexes de prise de dcision (il
va de soi que cette hypothse nexclut pas que de nombreuses dcisions doivent
encore tre prises en se fondant sur lexprience, mais il ne sagit plus de la situation type du travail du lgislateur).

La prise de dcision administrative dans des domaines mal structurs


Pour illustrer le nouveau problme de la prise de dcision administrative
dans des conditions de complexit, on peut prendre lexemple du droit nuclaire
par opposition lexemple,cit plus haut,de lautorisation dutilisation dune chaudire vapeur. Le droit nuclaire ne peut plus partir dune notion stable de scurit,mais il doit prendre en compte les risques18 lis au manque de connaissances.
L encore,il sagit dun problme qui ne peut plus tre laiss des procds empiriques spontans de gain dexprience. Les dcideurs administratifs doivent tenir
compte des impratifs de ltat de la science et de la technologie (si les termes
employs dans le droit nuclaire des diffrents pays dEurope varient, le fond du
problme est cependant le mme). Cette formulation soulve galement le problme du rle du pouvoir lgislatif. Quen est-il de la rserve de comptence
lgislative? Jusquo le pouvoir lgislatif doit-il structurer ce problme de cration
de connaissances par la rglementation? Cette formulation quivaut-elle une
dlgation de comptence ladministration ou des spcialistes?
Pour ladministration, cela signifie que les dcideurs ne peuvent plus avoir
recours une exprience commune: la conception des centrales nuclaires sappuie sur de nouveaux types de connaissances, de statistiques, de modles et de
calculs de probabilits, etc. Les administrateurs ont besoin de comptence, mais, l
encore, celle-ci nest plus facile daccs, car elle ne peut faire appel des connaissances publiques homognes comme pouvait le faire lingnieur consult par les
administrateurs ayant trancher sur la scurit dune chaudire vapeur. La
connaissance des risques nuclaires est spcifie (lie la pratique, sans tre aisment transfrable au grand public), incomplte, htrogne et susceptible dvaluations divergentes (elle se compose dlments empiriques, de gnralisations
mthodologiques, dtudes technologiques, de modles mathmatiques de
conception, de philosophies de la scurit et de corrlations extrmement
opaques entre ses composantes). De ce fait, il arrive que le choix de conseillers
scientifiques prdtermine la nature de la comptence que les administrateurs
vont acqurir. Cela sexplique notamment par le fait que ltat de la science et de
18

Pour une perspective juridique,voir Di Fabio,U.,Risikoentscheidungen im Rechtsstaat, Mohr,Tbingen,1994;


voir galement Bechmann, G.,Risiko und Gesellschaft, 2e dition,Westdeutscher Verlag, Opladen, 1997.

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Karl-Heinz Ladeur

la technologie nest pas simplement un type de connaissances plus sophistiqu que


lexprience, mais un type de connaissances diffrent. En effet, la science et la technologie sont beaucoup moins troitement lies la pratique et aux procds empiriques dcentraliss permettant lapprentissage spontan que ne lest lexprience.
Les tudes cologiques sont infiniment plus complexes et de plus grande porte
que les conceptions techniques traditionnelles, mais il faut surtout tenir compte du
fait que la technologie gnre de nouvelles connaissances qui ne font pas essentiellement appel une exprience stable.Pour ladministrateur,cela signifie que la dcision publique ne repose pas sur un savoir bien tabli:les risques doivent tre valus
en fonction de connaissances thoriques et dhypothses lies une certaine
conception qui, elle-mme, repose sur la cration de modles thoriques. Cette situation a pour effet secondaire que lapprentissage par la pratique est plus compliqu quil ne ltait autrefois parce que, dans les centrales nuclaires, les processus
sont infiniment plus difficiles observer que le fonctionnement dappareillages techniques et mcaniques traditionnels. Dun autre ct, cette industrie a tout intrt
garder les informations secrtes. Ladministrateur doit faire face une nouvelle version du lien entre connaissances et action, mais cette fois, le lien est infiniment plus
complexe que ses connaissances fondes sur lexprience, lesquelles sont mieux
structures et plus accessibles parce que le processus de leur largissement et de
leur autorvision permanents est public et rparti sur une multiplicit dagents19.
Ladministrateur se trouve donc face au mme type de problmes complexes que le lgislateur, notamment parce quil ny a plus de rapport bien dfini
entre les concepts juridiques et un corpus de connaissances prsum.Au contraire,
les connaissances sont en volution rapide, incertaines, htrognes, charges de
thorie et impliques dans une prise de dcision stratgique fragmente avec un
accs limit pour le public. Cest pourquoi il ne suffit pas daccumuler plus de la
mme chose, cest--dire simplement plus dinformations, car la cration dinformations dans les processus complexes est potentiellement infinie. Au contraire, il
faut un profil prcis de procdures de prise de dcision exposant les problmes lis
au caractre mal structur de la conception scientifique et technologique, insister
sur la ncessit de mettre en place des mcanismes explicites permettant davantage de transparence des diffrents lments htrognes de ce type de connaissances scientifiques et technologiques et davantage de sensibilit ces composants, et intgrer la prise de dcision des processus sophistiqus de suivi, en
rintroduisant un problme organique sous forme de question procdurale.

La prise de dcision judiciaire sur des questions complexes


Les nouveaux problmes soulevs par la responsabilit civile pour des produits dfectueux ont rvl les limites actuelles du recours traditionnel fond sur
lexprience la ngligence comme base de la responsabilit dun prjudice.
Lun des problmes lis la diffrenciation croissante de la production est illustr par
19

Voir Peters, B. G., et Pierre, J., Governance without Government?, Journal of Public Administration Research
and Theory, 1998, p. 223; Peters, B. G., et Savoie, D. J., Managing Incoherence, Public Administration Review,
1996, p.281.

La procduralisation et son utilisation dans une thorie juridique postmoderne

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les accidents qui remettent de plus en plus en question la rationalit des rgles de
preuve appliquer dans ces cas-l.Ainsi,lorsquune bouteille de limonade explose et
blesse quelquun, la victime doit prouver la ngligence du fabricant20. Or, si cette
rgle est applique au pied de la lettre,cest presque toujours la victime qui doit supporter les consquences de laccident parce quil sagit dune simple malchance.En
effet,les mthodes de fabrication ne sont pas vraiment accessibles au public ds lors
que les dfectuosits ne sont pas visibles et que les connaissances sont trop spcialises.Cest pourquoi la pratique des tribunaux a expriment linversion de la charge
de la preuve.Dans de nombreux cas,cette inversion se traduit par une documentation plus labore du procd de fabrication et de ses rgles,ce qui peut alors permettre au fabricant de prouver que,en fait,ce nest pas la ngligence qui est lorigine de laccident.Il sagit l dune sorte de devoir de second rang impos aux fabricants pour garantir laccs aux connaissances concernant les procds de fabrication,
lorsque lobligation de fabriquer des produits sans danger est insuffisante.Un autre
exemple de ce type dobligation procdurale de second rang est reprsent par les
misesen garde21 que les fabricants doivent publier si des effets indsirables potentiels
sont connus seulement aprs que le produit a t mis sur le march.Les tribunaux
essaient de compenser labsence de tronc commun de connaissances par la cration
de nouvelles obligations en matire de connaissances une dmarche qui, dans
une certaine mesure, gre de manire satisfaisante les problmes lis cette
absence. En revanche, cette dmarche est gnratrice dune certaine complexit
laquelle on se heurte de plus en plus souvent.Ainsi,les mises en garde doivent tenir
compte du problme de lattention limite du consommateur.La publication par les
fabricants dune multiplicit de mises en garde peut tre contre-productive:inond
dinformations superflues,le consommateur risque tout simplement de passer ct
des mises en garde vitales.On se heurte l au problme assez typique de la dcision
qui entrane des consquences involontaires.
L encore, la cause de cette situation est lie la dynamique de la cration
de connaissances. En effet, les connaissances, de mme que les attitudes pratiques
et les usages,voluent dans des sens difficilement prvisibles,car ils ne suivent pas
des voies linaires ininterrompues. Dans la pratique, de nombreuses connaissances
restent implicites et permettent donc aux acteurs de les cacher une situation
qui ntait pas aussi gnante autrefois, car lexprience qui constitue le tronc commun de connaissances tait infiniment plus susceptible dvolution spontane.
Dun autre ct, le renforcement de la responsabilit civile risque de produire lui
aussi des effets secondaires involontaires,car il pourrait inciter certaines entreprises
transfrer une production risque de petites entreprises sous-capitalises, un
problme qui pourrait alors tre abord par llargissement de la responsabilit.
Mais, l encore, cette dmarche risque de crer de nouvelles incertitudes. Il faut

20
21

Voir, en gnral, Meder, loc.cit.


Voir les arrts du tribunal constitutionnel fdral (juridiction civile suprme) concernant les informations
donner aux consommateurs dans laffaire du syndrome du biberon, qui avait t provoqu par une
consommation excessive de th pour nourrissons:Neue Juristische Wochenschrift 1994,932 p.;1995,1286 p.;
1999,2273 p.;voir aussi R.Damm,Zu den Andforderungen der Produkthaaftung von Produkten,bei denen
durch Fehlgebrauch erhebliche Krper- und Gesundheitsschden entstehen knnen, Juristenzeitung 1992,
637 p.; S. Littbarski, Herstellerhaftung ohne Ende ein Segen fr den Verbraucher? Neue Juristische Wochenschrift 1995, 217 p..

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Karl-Heinz Ladeur

pourtant prendre au srieux le risque de voir linnovation touffe si la responsabilit civile est tendue au-del des rgles admises jusqu prsent.
Ce nest pas le lieu ici dentrer dans le dtail de la responsabilit civile des
produits: les exemples fournis ne servent qu montrer que le juge, linstar du lgislateur et de ladministrateur, se heurte de plus en plus des problmes mal
structurs qui sont lis au manque de connaissances et au manque de rgles dexprience stables permettant de prvoir des comportements lorsque certaines
rgles juridiques sont modifies dans des conditions de complexit et dindtermination. Cest pourquoi lintroduction de droits concernant les risques qui vont audel des limites traditionnelles du prjudice ne sera gure utile,car ces droits ne feront que crer de nouveaux problmes dquilibrage22. Une nouvelle dmarche
productive pour aborder ce type de problme mal structur ne peut que partir
dune rflexion sur la transformation du rapport des lments normatifs et cognitifs
du systme juridique,et surtout sur la perte de structure provoque par le concept
de causalit.Une causalit diffuse aboutit des cibles mouvantes et surtout des
effets secondaires involontaires.Ce point est li lun des phnomnes auxquels les
juges doivent faire face, savoir la sparation trs nette tablie jusquici entre la
rgle gnrale et lexprience publique. Son application dans une affaire donne
est remise en question parce que la dcision du tribunal peut aisment aboutir
une vaste transformation des processus conomiques et des attitudes des consommateurs dans un contexte en pleine mutation. Cela sexplique notamment par le
fait que les tribunaux ne peuvent plus prsumer lexistence dun cadre de rfrence stable pour leur description de laffaire considre: ils sont de plus en plus
contraints de tenir compte de vastes catgories dacteurs et du comportement de
ceux-ci. titre dexemple,si lon value quel type dacteur peut plus facilement obtenir une assurance contre certains risques ou quel acteur dispose de plus de
moyens stratgiques pour structurer un certain domaine,la question se pose de savoir sil faut simplement attendre du consommateur quil sinforme sur les risques et
prenne en compte le fait que ladaptation est parfois lente et divergente,ou sil faut
se servir des fabricants et de leurs moyens pour prner ladaptation?
Ces rflexions montrent que les juges sont de plus en plus contraints dlaborer une dmarche stratgique lorsquils statuent sur des affaires sur fond de paysages en pleine mutation.L encore,la procduralisation peut avoir son utilit dans
llaboration de dmarches plus sophistiques et diffrencies en mettant en vidence le problme de la cration de connaissances et le fait quil est invitable de
tenir compte des rpercussions de dcisions au sein de catgories plus vastes, ds
lors que ce ne sont pas seulement les produits et les mthodes de fabrication qui
changent, mais aussi les attitudes et les habitudes du consommateur. Auparavant,
dans les cas de ngligence, on pouvait supposer un certain type de produit et une
certaine exprience du mode dutilisation du produit, et notamment de la faon
dont les parents prparaient leurs enfants sadapter aux risques quotidiens. Ds
lors que lautotransformation de la socit touche lensemble du processus de cra22

Pour une critique gnrale, voir Glendon, M. A., Rights Talk:The Impoverishment of Political Discourse, Pinter,
Londres, 1992.

La procduralisation et son utilisation dans une thorie juridique postmoderne

69

tion de connaissances et son transfert entre les gnrations,la prise de dcision sur
limputation de la responsabilit devient infiniment plus difficile et exigeante.Cette
volution nous amne reconsidrer le rapport entre le lgislatif,ladministration et
le judiciaire, la lumire du problme des connaissances. Les rles des institutions
publiques doivent tre revus de manire cooprative en repensant le rapport entre
le travail du lgislateur,la prise de dcision administrative et le contrle judiciaire.Il
faut rvaluer les diffrents moyens dont disposent les pouvoirs de ltat par rapport la contribution quils peuvent apporter la gestion de lincertitude ce qui
constitue une tche commune dont la complexit porte un coup la sparation
nettement dfinie des pouvoirs.

tat social et complexit sociale


1) Nouveaux types de connaissances utiliss en politique sociale
Le domaine de la politique sociale fournit dautres exemples de problmes
difficiles lis au manque de stabilit des schmas de responsabilit ou dun modle
social commun de description de la socit. Dans le pass, les individus ntaient
pas tenus pour responsables des consquences lointaines de certains actes, mais
uniquement du prjudice caus aux titulaires de droits protgs par la loi. En revanche, ils taient tenus pour responsables de leur bien-tre et limpossibilit de
gagner sa vie tait simplement de la malchance, peut-tre une affaire de charit
publique, mais non de responsabilit collective. Bien videmment, la situation a
chang et il y a de bonnes raisons cette volution du systme juridique, et notamment la cration des assurances sociales,de laide sociale,etc.Toutefois,contrairement des hypothses largement rpandues,dans une socit complexe,la solidarit nest pas une solution, mais un problme. Ce point peut tre dmontr par
une rflexion sur les premires tapes de llaboration des nouveaux systmes dassurances sociales.En effet,ces systmes ntaient possibles qu partir dun nouveau
type de connaissances permettant la prise de dcision au-del du modle traditionnel du rapport de causalit individuel et des rgles dattribution individuelle de
responsabilit, cest--dire des statistiques concernant non pas des acteurs individuels,mais des rapports de groupe (maladie,chmage dans de vastes populations)
qui laissent lindividu de ct23.Cest l lun des aspects qui montrent que la calculabilit des risques assurer introduit non seulement un nouveau concept complexe dans notre modlisation sociale, mais aussi un conflit entre lancienne attribution dune responsabilit individuelle qui est toujours valable en conomie et la
nouvelle forme collective cre.Ce conflit sexplique par le fait que la nouvelle rgle
aboutit ncessairement un assouplissement de lancienne, ce qui se traduit par
des problmes de risque moral qui pourrait plomber la responsabilit collective.
Lexploitation des assurances sociales rpartit les cots sur un grand nombre de
personnes, ce qui explique que ses effets soient tals et plus acceptables par le
bnficiaire individuel. Un autre aspect concerne les normes administrations pu23

Voir, en gnral, Ewald, F.,Ltat-providence, Grasset, Paris, 1986.

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Karl-Heinz Ladeur

bliques qui sont ncessaires pour grer les systmes de responsabilit collective
(cela vaut galement pour laide sociale) et qui nont gnralement aucune motivation pour avoir un certain rendement, car labsence de programmes ou la baisse
dintrt du public pour la politique sociale peuvent trs vite affaiblir leur position.
En revanche,ce secteur est domin par de grands groupes organiss (syndicats,organismes daide sociale, etc.), qui ont chacun des enjeux dans ce domaine. En gnral, leurs intrts ne sont pas les mmes que ceux des personnes protger (les
pauvres, etc.). Sans entrer dans les dtails, ces quelques remarques montrent bien
que la responsabilit collective est un problme, en raison du manque de transparence de ce secteur et de la difficult concevoir des modles communs de ralits complexes. De surcrot, ce problme se renforce lui-mme parce que les
groupes organiss sont de plus en plus dsireux de modifier la perception qua le
public de ce problme,en remodelant limage que les gens ont deux-mmes et en
crant une culture de victimisation qui empche davoir une ide prcise de la
structure de la politique sociale et de ses rgles24.Cest pourquoi,dun autre ct,le
systme invite gnralement en user et abuser des gens qui, sils pouvaient en
comprendre le fonctionnement,rprouveraient ce comportement.Cela permet aux
organisations de se polariser sur la cration de notions positives dune socit
juste laquelle tout le monde est favorable sans dire ce que sont vraiment
les problmes de justice dans des conditions de complexit. Il sagit dun cercle
destructeur, car lvolution du systme ne connat pas de rgles darrt permettant
lobservation et la conception dun ordre administratif rationnel et transparent.Ds
lors quun niveau lmentaire de scurit sociale est transcend, le systme senferre ncessairement, et de plus en plus, dans ses propres contradictions dont le
reflet est en mme temps dissimul par des formules idologiques25.
Nous avons d nous familiariser avec la causalit complexe de la nature
en remettant en question la calculabilit de relations de cause effet linaires ,
mais la socit est devenue tout aussi complexe. Pour les nouveaux problmes sociaux, il ny aura pas non plus de solutions miracles. Je me bornerai citer un seul
exemple, savoir lexplication du chmage. Il y a peu, lconomiste amricain, Paul
Krugman26, a observ de faon tout fait plausible que toutes les approches actuelles napportent que des explications partielles de ce phnomne qui interpelle,
et que lhypothse la plus raliste doit admettre quil sagit dun cas de causalit
complexe, cest--dire quil faut prendre en considration de nombreuses causes
partielles diffrentes,concomitantes et concurrentes.Le dfi pour lconomie et,
il faut lajouter,pour la science juridique galement doit consister avoir accs
une dmarche institutionnalise pour modliser ce nouveau type de causalit
complexe. En termes juridiques, cela pourrait signifier, par exemple, que les sys24

25

26

Voir.Nolan jr., J.L, The Therapeutic State.Justifying Government at the Centurys End, NYUP,New York, 1998, qui
analyse la monte de ltat-providence,une volution qui saccompagne dun recul grave de lefficacit des
activits de ltat; Tanzi, V., et Schuknecht, L., The Growth of Government and the Reform of the Welfare State
(IMF WP 1995/130).
Pour une critique des idologies de ltat-providence, voir Goodin, R. E., et Schmidtz, D.,Social Welfare and
Individual Responsibility, Free Press, New York, 1998; pour le systme administratif en particulier, voir
Brunsson,N.,et Olsen,J.P.,The Reforming Organization, Fagbogverlaget,Bergen,1997;pour la conception de
ltat, voir Crozier, M.,tat modeste,tat moderne, Seuil, Paris, 1991.
Voir Krugman, P., Inequality and the Political Economy of Eurosclerosis,1993 (CEPR DP 867).

La procduralisation et son utilisation dans une thorie juridique postmoderne

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tmes complexes de responsabilit collective, y compris les processus de ngociation collective, devraient tre contraints de relier leur politique certaines hypothses de modlisation pour leurs attentes concernant les donnes essentielles du
processus sous-jacent.Il faudrait que ce modle soit conu de manire permettre
la comparaison et lobservation rtrospective.Cela pourrait constituer un moyen de
confronter systmatiquement la socit et les acteurs sociaux avec des contraintes
autognres et de tenir compte explicitement des problmes de domaines daction mal structurs qui ont tendance devenir de plus en plus opaques. Les capacits dautomodlisation et dautoconception de la socit qui,dans le pass,reposaient sur des procds empiriques dans la socit des individus doivent tre
reconstitues et adaptes aux conditions de la socit des organisations, avec la
perspective dune socit exprimentatrice. Ce concept tente de se rattacher au
principe libral selon lequel une constitution doit toujours tre fonde sur une sorte
dordre prconstitu do elle retire les distinctions avec lesquelles elle organise les
processus dcisionnels et attribue les responsabilits.Dans le pass,on pouvait peu
ou prou tabler sur une capacit implicite de rgnration de la socit. Mais dans
les conditions du nouveau paradigme, le processus de cration de nouvelles possibilits et limbrication avec des consquences involontaires doivent tre pris en
compte de manire plus explicite. Il faut trouver un nouvel quivalent fonctionnel
de la rationalit organique librale classique fonde sur des rgles gnrales,la responsabilit individuelle, lexprience et la prise de dcision dcentralise.
Pour la rationalisation interne de ltat, lapproche expose plus haut pourrait signifier,par exemple,que les tches administratives difficiles structurer ne devraient tre assumes que si un programme dvaluation systmatique est mis en
place,car des informations doivent tre gnres explicitement ds lors que lon ne
peut plus se fier lexprience mergeant spontanment des procds empiriques.
Dune manire gnrale, les tches publiques devraient tre davantage rattaches
llaboration et la conservation de linfrastructure informationnelle de la socit
au sens large quil faudrait mettre en place pour largir le champ des possibilits et
le vivier de la diversit dans la socit.Ainsi, les devoirs de ltat en matire dobjectifs de procdure pourraient tre relis la rationalit des droits libraux traditionnels au lieu dtre intgrs la continuit dune logique organique cible de
ltat-providence.

Perspective:vers la socit exprimentatrice


1) Critique de la rationalit discursive
Contrairement la rationalit argumentatrice du modle postconventionnel de dlibration suscit par lcole habermasienne, le modle prconis ici suppose plutt une rationalit limite et fait appel au fonctionnement avec des
conventions provisoires, la gestion de contraintes autognres, la recherche de
rgles darrt orientes vers des schmas viables de dcisions et lattribution de
consquences. Aujourdhui, il faut de nouvelles distinctions qui doivent tre adap-

72

Karl-Heinz Ladeur

tes lauto-organisation,dans la socit,de processus qui ne sont plus enregistrs


par les anciennes macro-organisations reprsentatives. Toutefois, une version
thico-discursive de la procduralisation du droit constitutionnel ngligerait les
fonctions spcifiques du systme juridique. La priorit dun discours de justice attend trop de potentiel daction collective et sous-estime linvitabilit de
contraintes pour le processus permanent de diffrenciation de la socit qui ne
peuvent tre surmontes par la dlibration. Il ny a pas de justice a priori qui ne
prenne en considration les problmes de mise en uvre de la justice dans une socit complexe,et cest la raison pour laquelle la priorit dun discours de justice sur
des rationalits systmiques et instrumentales concurrentes est loin dtre plausible.Si une telle revendication de priorit fait partie intgrante de la forme de la rationalit discursive, elle ne peut cependant tre justifie explicitement. Il ny a rien
dtonnant ce que Habermas27 puise le potentiel auto-instructif du discours politique dans une rationalit inscrite dans le langage qui doit tre libre des rapports
de pouvoir politique et de la rationalit instrumentale conomique. Si lon en juge
par lhistoire relle,il est loin dtre vident que le discours politique dsintress
ait privilgi dune faon ou dune autre laccs une rationalit globale. Dans le
pass, le plus grand danger pour la socit librale a t cr par les mouvements
politiques altruistes qui, prcisment en raison de leur nature altruiste, demandent des sacrifices qui aboutissent un cercle dautodestruction de la socit dans
son ensemble. Dans la socit, le problme majeur nest pas de trouver des rgles
pour largumentation politique, mais de maintenir des schmas daction cooprative. Le problme des modalits de mise en place dun ordre coopratif dans une
socit fragmente et en pleine mutation ne peut tre abord utilement si lon ne
prend pas au srieux le problme des connaissances, un cadre commun pour lautodescription de la socit dans des conditions dindtermination, si besoin est. La
neutralisation de lintrt par la dlibration prsumer quelle soit possible
rsoudrait uniquement le problme de lquit,lequel nest pas le plus urgent,tant
sen faut.
Une socit postmoderne ne peut tre intgre par un ensemble stable de
croyances communes, mais plutt par des rseaux dinteractions politiques et sociales diffrencies, rseaux qui se chevauchent et crent des sortes de connaissances implicites pouvant servir de matire premire la mise en place de conventions explicites. La socit complexe qui est aux prises avec lincertitude doit se
transformer en socit exprimentale, en rorganisant ses institutions dans le
sens dun remodelage des motivations pour lapprentissage et ladaptation. Le fait
que les principaux acteurs sont dsormais des organisations et non des individus
bloque la route tout retour une socit drglemente pseudo-librale,mais les
traditions librales excluent galement la solution de rechange dun tat remplaant les potentiels dautorglementation du march par des rglementations organiques axes sur des objectifs. Cest pourquoi on peut seulement imaginer que le
renouvellement dune socit librale dans des conditions de complexit devant
mener une socit qui sauto-organise se produira par lintroduction dans les organisations dirritations priodiques crant des problmes potentiellement exter27

Voir Habermas, J., Between Facts and Norms,MIT Press, Cambridge (MA), 1996.

La procduralisation et son utilisation dans une thorie juridique postmoderne

73

naliss qui ne peuvent plus tre laisss lvolution spontane.Le caractre procdural de cette conception rside dans lhypothse que ce qui est en jeu, cest plus
une ncessaire diversit.Le cadre de rfrence gnral devrait tre ax sur des mthodes et procdures de confrontation des organisations et des systmes sociaux
avec des contraintes autognres mettant en cause le risque, surtout pour les organisations, de se voir enfermer dans une sorte de voie toute trace de leur dveloppement. Avec ce concept, laccent est mis sur une dtermination externe paradoxale de lautodtermination interne de rseaux organisationnels de corrlations
menant un nouvel ordre juridique de socit auto-organisatrice28 qui se distingue de la socit librale premire des individus par le fait que son automodification comprend galement ses propres rgles.
Le rle essentiel de composantes jou par la causalit et lexprience a permis la mise en place dun cadre intgrateur structurant la ralit sociale,ainsi que la
formulation dattentes individuelles dans linteraction et la coopration sociales.On
ne peut rinventer la socit, pas plus que des connaissances ne peuvent tre
cres et implicitement ignores,dans la pratique,par une thorie politique et juridique quelle quelle soit. Cest pourquoi une solution srieuse la crise actuelle de
ltat 29 ne peut que consister dans la recherche dun quivalent fonctionnel du rapport classique entre la structure juridique de base et son modle institutionnalis
de socit ainsi que sa mthode de cration et dvaluation de nouvelles connaissances dans un cadre dauto-observation de son fonctionnement. Dans cette
approche, le rapport entre lordre juridique et la structure cognitive de la socit
tablie par lordre libral est pris comme point de dpart parce quil fonctionne de
manire acceptable. Une procdure argumentative globale axe sur la justice ne
peut jouer ce rle parce quelle ne tient pas compte des contraintes qui sont implicites dans des domaines diffrencis de la pratique sociale.Le modle de procduralisation prsent ici est li aux processus spcifiques de la cration de connaissances et leur rapport laction prive et la prise de dcision publique, comme
ctait le cas avec le lien traditionnel entre des normes juridiques abstraites et la
rfrence lexprience gnrale.Il essaie dallier des lments normatifs et des lments cognitifs dans une perspective de socit exprimentatrice et auto-organisatrice place sous le signe de la souplesse. Il considre explicitement que les procdures crent de nouvelles connaissances, de nouvelles options et de nouveaux
modles en tant ququivalent fonctionnel du lien entre, dune part, des rgles
gnrales abstraites et, dautre part, lexprience comme tronc commun de
connaissances publiques dune socit dindividus.Ces deux approches sont caractrises par la ncessit de mobiliser des connaissances pour la prise de dcision
dans une socit aux prises avec lindtermination qui nat de la projection dans
lavenir par opposition la reproduction de la tradition.

28

29

Voir, en gnral, Ulrich, H., et Probst, G. J. B., Self-Organization and Management of Social Systems: Insights,
Promises,Doubts and Questions,Springer, Berlin, 1984.
Voir uniquement lanalyse minente de Guhenno, J. M., The end of the Nation State, University of
Minnesota Press, Ann Arbor, 1995;Lavenir de la libert,Flammarion, Paris, 1999.

Partie II
Le contexte national

Procduralisation et rforme
de ladministration britannique
Andrew Dunsire et Christopher Hood

Au cours des vingt dernires annes, ladministration britannique a fait lobjet de modifications substantielles. On peut se demander si ces modifications doivent tre juges compatibles avec lhypothse de la procduralisation (et, dans
laffirmative, si la procduralisation est une consquence involontaire de mesures
dont les buts taient tout autres). Daprs la formule fixe pour le sminaire La
gouvernance en transition de la cellule de prospective de la Commission europenne organis en 1996,le prsent rapport commence par une brve description
de quelques-unes des grandes modifications intervenues dans ladministration britannique depuis une vingtaine dannes, puis il examine (deuxime partie) dans
quelle mesure ces modifications sont assimilables une procduralisation. Dans
sa troisime partie, il aborde dautres faons de concevoir le changement administratif.

Rforme de ladministration britannique:synthse


Durant la cinquantaine dannes qui a suivi la Seconde Guerre mondiale,
ladministration britannique a connu la fois des tendances et des cycles. Le cycle
le plus vident rside dans le passage du programme de nationalisation des services dintrt public et des industries stratgiques daprs-guerre (dans lequel le
contrle interne de ltat remplaait, dans une certaine mesure, la rglementation)
au programme de privatisation tout aussi vaste des annes 80 et 90, dans lequel la
proprit prive tait assortie dune rglementation plus formelle et explicite. La
tendance long terme sans doute la plus vidente est la chute des emplois directs
dans ladministration centrale. La dimension de la fonction publique britannique
(qui ne comprend que les ministres et les agences de ltat) est peu prs la moiti de ce quelle tait la fin de la Seconde Guerre mondiale,la vaste administration
impriale dil y a cinquante ans a quasi disparu et les effectifs de larme ne reprsentent plus quune fraction de ce quils taient aprs 1945 (et mme avant 1939).
Si les autres services publics (personnel des collectivits locales, personnel de sant, corps enseignant et police) ont connu des fortunes diverses, ils ont cependant
enregistr globalement une rduction plus faible de leurs effectifs par rapport
leur niveau de pointe de laprs-guerre.
Bien que les problmes de gestion internes et externes auxquels ltat britannique a d faire face aient volu de faon spectaculaire au cours de cette priode (reconstruction daprs-guerre, dcolonisation, adhsion lUnion euro-

78

Andrew Dunsire et Christopher Hood

penne, graves conflits internes en Irlande du Nord, consquences conomiques


des chocs ptroliers des annes 70 et des rgimes commerciaux libraux des annes 80 et 90),le voyageur dil y a cinquante ans qui ferait un saut dans le temps reconnatrait aisment certaines caractristiques de ladministration. La fonction publique britannique reste divise entre une administration relativement restreinte au
niveau national, o lon trouve majoritairement des gnralistes de mtier plus
que des juristes ou des ingnieurs, et une vaste administration au niveau des collectivits locales qui, elle, est davantage domine par des spcialistes. Le pays est
dot dune structure extrmement spcialise de tribunaux administratifs et ne
possde pas la structure plus gnrale des tribunaux administratifs des pays de
droit public. Officiellement, il na pas de police nationale ni de ministre de la justice. La dfense nationale, la diplomatie, limmigration, la fiscalit et la scurit sociale sont les seuls grands programmes daction administrs lchelle nationale (
moins quon y ajoute le systme dintervention de la politique agricole commune,
qui est gr par un organisme public depuis ladhsion la Communaut en 1973).
Les fonctionnaires nont pas de statut officiel, ils continuent fonctionner aux niveaux les plus levs en grande partie comme des courtisans plus que des gestionnaires (voir Sisson, 1976), et les clauses et conditions de leur emploi relvent
essentiellement du droit gnral du travail plus que dun droit spcifique de la
fonction publique,mme si les hauts fonctionnaires font toujours lobjet de restrictions plus importantes leur activit dans les partis politiques que leurs homologues de la plupart des autres pays.
Toutefois, durant les vingt ans qui ont prcd llection du gouvernement
travailliste de Tony Blair en 1997,la fonction publique britannique a connu dimportantes mutations. La plupart de ces mutations ont t dcrites et commentes de
manire exhaustive par ailleurs1,et comme la place nous manque pour les aborder
en dtail dans ce rapport, nous nous bornerons en faire une synthse extrmement slective.
Les grandes mutations globales observes durant cette priode peuvent
tre dcrites comme suit.
Passage gnralis dun tat de bureaucratie un tat de rglementation et
un tat dhabilitation,avec des privatisations et la dlgation lextrieur de
tches autrefois accomplies par des fonctionnaires de ltat et des collectivits
locales.
largissement du champ des services publics assurs par les quangos (organisations non gouvernementales semi-autonomes) ou par des organismes publics spcialiss extrieurs aux autorits gnralistes et dont la cration rsulte
souvent du transfert de responsabilits enleves aux collectivits locales (par
1

Voir, par exemple, Fry, 1985, 1988a et 1988b; Pollitt, 1986 et 1993; Dunsire et Hood, 1989; Jones, 1989; Chapman, 1991; Drewry et Butcher, 1991; Metcalfe et Richards, 1991; Painter, 1991; Stoker, 1991; Foster, 1992;
Jordan, 1992; Stewart et Walsh, 1992; Jones et Burnham, 1995; Ferlie et coll., 1996; Hood, 1996; Hood et
James, 1997.

Procduralisation et rforme de ladministration britannique

79

exemple, Londres, dans le domaine du logement et de lducation et de bien


dautres services aprs la dissolution, en 1986, du Greater London Council).
volution du style et des modalits de surveillance des services publics,avec un
activisme judiciaire accru dans le contrle, impliquant aussi bien la Cour de
justice des Communauts europennes que les tribunaux britanniques,le dveloppement des procdures de dolances et des cas ports devant les mdiateurs, avec quelque dix-sept mdiateurs et des bureaux spcialiss dans lenregistrement des rclamations concernant la police, les services de scurit ainsi
que larme en Irlande du Nord,et la progression des audits publics qui,tant au
niveau de ltat quau niveau des collectivits locales, sont passs dans les annes 80 des contrles de rgularit lanalyse des mesures adoptes et au
contrle defficacit ainsi qu des activits de contrle connexes, comme la
mise en place daudits cliniques dans les services de sant et dinspections
trs pousses dans lenseignement primaire,secondaire et suprieur (voir Hood
et coll., 1999).
Passage des formes de responsabilit plus explicites et codifies.Des codes de
conduite de la fonction publique ont t publis pour les ministres, les
conseillers municipaux et les fonctionnaires. Dans les annes 80, un texte lgislatif a impos aux collectivits locales des mesures de transparence, lesquelles
ont t adoptes pour ladministration centrale dans les annes 90 par un livre
blanc (la loi sur la libert de linformation est en discussion lheure o nous
crivons). Les fonctionnaires se sont vu imposer toute une srie de nouvelles
contraintes de procdure, et notamment lobligation de dmontrer lefficience
des prestations de services (enqute de march obligatoire du temps des
conservateurs,remplace par le systme Best Value(rapport qualit/cot optimal) mis en place pour les collectivits locales par le gouvernement travailliste
Blair et impliquant lefficience certifie), lvaluation obligatoire des cots de
mise en conformit (supports par les entreprises) des nouvelles initiatives de
rglementation et les obligations imposes par la charte du citoyen de 1991
qui est aborde au chapitre suivant.
Changements constitutionnels substantiels dans un tat autrefois hyperunitaire, commencer par de profondes modifications de ladministration dIrlande
du Nord la suite de laccord anglo-irlandais de 1985 et de linstauration en
1999 des assembles autonomes lues dcosse, du pays de Galles et dIrlande
du Nord. Cette dernire fait partie dune transaction consensuelle entre les
forces politiques divises dIrlande du Nord qui a t ngocie par les gouvernements britannique et irlandais (et reste prcaire lheure o nous crivons).
Londres, un maire et une assemble lus doivent tre mis en place aprs les
lections de 2000. Ces changements, qui vont de pair avec la dcentralisation
administrative territoriale du Royaume-Uni et la dcentralisation correspondante des collectivits lues, ont galement introduit de nouveaux dispositifs
administratifs.
Les mutations sans doute les mieux connues sur le plan international sont
celles qui se sont produites dans le secteur des entreprises publiques (voir
Abromeit, 1986; Veljanovski, 1987; Wiltshire, 1988; Dobek, 1993). Dabord timide et

80

Andrew Dunsire et Christopher Hood

modeste,le programme de privatisation entam la fin des annes 70 (et plus prcisment avec la cession en 1977, par un gouvernement travailliste, de la participation dtenue par ltat dans la compagnie ptrolire BP) sest toff, donnant lieu
au transfert massif dun million demplois du secteur public au secteur priv dans
les annes 80 (voir Foster, 1992).
Pour le sujet qui nous occupe,llment cl concernant le programme de privatisation rside dans la faon dont celui-ci a engendr une nouvelle structure de rglementation externe impliquant une plus forte dose de contrle quasi indpendant et une meilleure explication de la rgle du jeu que ce ne fut le cas durant la
priode des nationalisations malgr les tentatives rptes du ministre des finances
de mettre en place des cadres de contrle explicites.Le pouvoir rglementaire tait
dsormais rparti entre des services ministriels sectoriels et des bureaux semiindpendants constitus en services non ministriels domins par des directeurs
gnraux majoritairement recruts en dehors de la fonction publique et investis
de comptences directes.Cette structure a t calque sur le systme de rglementation des pratiques commerciales loyales qui avait t remani au dbut des annes
70 et avait lambition de crer un style de rglementation caractris par sa souplesse
et fort diffrent de lapproche amricaine juridise et contraignante de la rglementation de lindustrie.Quant savoir si cette ambition sest ralise,on est en droit de
sinterroger.Il nest pas rare dentendre dire que,en fait,la rglementation des services
dintrt public na cess de gagner en complexit et en juridisme.
Comme avec les privatisations, le gouvernement Thatcher a commenc par
viter les changements spectaculaires dans la fonction publique et sest dlibrment abstenu de procder une rorganisation massive des fonctions ministrielles,contrairement la dmarche adopte par le gouvernement conservateur de
Sir Edward Heath au dbut des annes 70 (Hennessy, 1990, p. 645). Les changements majeurs ont t amorcs plus tard, et notamment dans le sillage de la
grande grve des fonctionnaires de 1981 fonde sur des revendications salariales,
lorsque le service charg des salaires et de la gestion de la fonction publique a t
supprim, que son chef permanent a t envoy la Chambre des lords et la retraite anticipe,et quun degr modeste de salaire discrtionnaire a t introduit ultrieurement en remplacement du systme traditionnel de classification chelons
et hausses fixes.
Vers la fin des annes 80, les volets de prestation de services de la fonction
publique ont commenc tre transforms en agences de service public semiindpendantes sur le modle dentreprises,par la sparation opre entre les fonctions excutives et les ministres chargs de dfinir des politiques2. Les conditions
relatives lobligation de procder des appels doffres pour une partie des activits ministrielles (sondage du march) ont t introduites au milieu des annes
90, puis remplaces par le nouveau rgime de contrles des frais de fonctionne-

Il sagit des agences Next Steps, ainsi nommes daprs le titre du document qui les prconise (voir Jenkins
et coll.,1988),et dont les tches sont numres dans des documents-cadres approuvs par les ministres
(voir Jordan, 1992;Theakston, 1992;Trosa, 1994; Cabinet Office, 1994b; Dowding, 1995).

Procduralisation et rforme de ladministration britannique

81

ment (axs sur les dpenses courantes plus que sur le cot des programmes) li
des plans defficience.Lanne 1993 a vu la mise en place des bilans des dpenses
fondamentales, annonant un crasement des niveaux hirarchiques radical de
certains ministres, et notamment du ministre des finances. En 1996, tous les
contrles centraux des salaires avaient t supprims et le contrle du ministre
des finances remani sous forme dapproche ouvertement plus stratgique axe
sur le suivi des frais de fonctionnement.
Parmi les autres changements touchant lactivit des fonctionnaires, on
trouve le livre blanc de 1993 qui introduit le principe gnral de la transparence,
la publication en 1995 dun code de conduite de la fonction publique en rponse
aux proccupations exprimes par la commission du Trsor et des services publics
(de lpoque) de la Chambre des communes au sujet de la dontologie de la fonction publique, une extension et une modernisation du rgime dvaluation des
cots de mise en conformit avec les nouvelles rglementations,initialement introduit en 1985,et le remaniement des comptences de la commission de la fonction
publique (organisme de recrutement et dvaluation) en 1995. Ce dernier changement a, pour la premire fois, donn au commissaire gnral de la fonction publique un rle dans les promotions au sein du service public,par sa prsence au comit qui fait des recommandations au Premier ministre au sujet des secrtariats
permanents. En outre, il a dfinitivement spar le rle de rglementation des systmes de nomination au mrite du processus oprationnel de recrutement dans la
fonction publique,et il a confi le poste de commissaire gnral de la fonction publique une personne qui nest pas du srail (et non un fonctionnaire en service)
afin de limiter les conflits dintrt. Le gouvernement travailliste de Tony Blair a
conserv la plupart de ces changements, a introduit un nouveau rgime de contrle des dpenses prvoyant des objectifs de rsultats quasi contractuels par
ministre et a propos dintroduire une lgislation sur la libert de linformation
pour ladministration centrale.
Dans le secteur des collectivits locales, le style trs XIXe sicle des collectivits uniformes et diversifi, qui a persist jusque dans les annes 80, na cess
dtre rod par des rorganisations (et notamment la suppression, en 1986, du
Greater London Council et de tous les conseils mtropolitains du Royaume-Uni).
Des transferts successifs de comptences ont t oprs des collectivits locales
ce que lon a appel la nouvelle magistrature (Stewart, 1992) des ONG semiautonomes ou quangos (dont on a dit quelles sont responsables denviron un
quart de toutes les dpenses publiques du Royaume-Uni). Le pouvoir des collectivits locales de fixer le niveau des dpenses et celui des impts locaux a t limit
par le plafonnement (voir John, 1994). Limpt foncier traditionnellement prlev
par les collectivits locales (calcul sur la valeur locative thorique, cet impt frappait les occupants de logements et majoritairement les propritaires privs et non
les locataires de logements sociaux) a t brivement remplac par un impt local
(poll tax) frappant tous les adultes rsidant dans la commune, lequel a t son
tour remplac par un impt communal (council tax) calcul sur la valeur thorique
du capital et frappant tous les mnages.Les conservateurs avaient mis en place des
formules institutionnelles permettant aux tablissements scolaires publics de se
soustraire au contrle communal en optant pour lautonomie, mais cette politique

82

Andrew Dunsire et Christopher Hood

a t inverse par le gouvernement travailliste de Tony Blair aprs 1997. Il en a t


de mme pour la politique des conservateurs consistant largir lobligation lgale
pour les collectivits locales de lancer des appels doffres pour certaines prestations
de services (voir Ascher,1987),plutt que de maintenir la prestation interne par des
employs des collectivits locales, sans appels doffres. Le gouvernement Blair a
modifi cette politique en introduisant le systme Best Value(rapport qualit/cot
optimal), qui prvoyait une inspection centrale plus approfondie du cot et de
la qualit des services, assortie de la facult dobliger les collectivits locales
renoncer la prestation directe de services.
Dans le secteur de la sant,qui est lautre grand domaine de la fonction publique britannique, un certain nombre de mesures ont t prises pour circonscrire
le schma antrieur dautonomie professionnelle (notamment des mdecins hospitaliers) et dindpendance de gestion professionnelle. Parmi ces mesures, on peut
citer linstauration des audits cliniques dans les annes 80 et la cration de structures organisationnelles o lon trouve majoritairement des directeurs gnraux
embauchs avec des contrats dure dtermine et rmunrs en fonction des rsultats.Lancienne organisation monolithique des hpitaux du NHS (autrefois gre comme un seul et mme service national) a t transforme sur le modle de
lentreprise, les hpitaux publics tant rgulirement transforms en tablissements publics autonomes et indpendants grs par un conseil dadministration
compos dhommes daffaires locaux. Les conservateurs ont instaur dans le secteur de la sant un march intrieur tablissant une scission institutionnelle entre
acheteurs et prestataires (voir Pollitt, 1993, p. 64-66; Stewart et Walsh, 1992, p. 502).
Le gouvernement travailliste de Tony Blair a modifi ces dispositifs, tout en conservant la scission acheteur-prestataire, et a annonc la cration dun systme renforc daudits et dinspections, assorti de la facult de prendre des mesures lencontre des hpitaux autonomes dfaillants.
On a souvent dcrit les changements brivement rsums ci-dessus comme
la mutation la plus radicale quait connue ladministration britannique depuis la Seconde Guerre mondiale et peut-tre mme au XXe sicle. Nombre de ces changements sont alls dans le sens de ce quon appelle le New Public Management
(NPM), une expression qui recouvre un ensemble dides connexes sur la faon
dorganiser les services publics,qui ont remis en question les ides reues ou traditionnelles (voir Hood, 1991; Pollitt, 1993). Si les commentateurs divergent sur le catalogue des caractristiques du NPM,ils saccordent gnralement dire que lideforce des rformes a t la suppression des anciennes rgles uniformes qui taient
appliques lensemble du systme et limitaient fortement la marge de discrtion
des gestionnaires sur des questions comme les salaires et la gestion budgtaire.
Mais en mme temps, par un processus dimage inverse, des mesures parallles
ont mis en place un systme de mesure des rsultats des gestionnaires et dautres
types de contrles procduraux effectus par des rgulateurs spcialiss sur des
questions comme la scurit et la confidentialit des donnes, les principes dembauche au mrite, ou la qualit et lefficience. Certains de ces contrles recouvrent
le secteur public et le secteur priv (voir Hood et coll.,1999).Enfin,le gouvernement
travailliste de Tony Blair a poursuivi lextension de la rglementation du secteur public mise en chantier par les conservateurs.

Procduralisation et rforme de ladministration britannique

83

La rforme de ladministration britannique


et lhypothse de la procduralisation
Ce chapitre examine brivement quelques-unes des rformes dcrites au
chapitre prcdent et les value par rapport lhypothse de la procduralisation. Nous sommes partis de lhypothse que la procduralisation pouvait tre
considre comme incarnant un progrs en direction de quatre grandes valeurs
dans les rapports entre les particuliers, les organisations, les fonctionnaires et la
classe politique dans les pays dmocratiques:
clairage, ou transparence et clart;
constitutionnalisme, ou universalit kantienne des maximes des processus internes;
habilitation, ou dlgation de pouvoirs des personnes et des groupes;
inclusion (dialogue), ou participation des intresss aux dcisions.
Trois de ces termes sont utiliss dans le projet de rapport de la phase 1 du
sminaire de la Commission europenne.Le deuxime,cest--dire le constitutionnalisme, nest certes pas employ explicitement, mais il nous semble quil est
contenu implicitement dans le terme procduralisation. Il va de soi que, dans le
prsent contexte,le constitutionnalisme na pas son sens juridique de conformit la Constitution, mais est lantonyme de tyrannie, dabsolutisme ou darbitraire,
comme dans le titre de Vile Constitutionalism and the Separation of Powers (1967).
Luniversalit kantienne des maximes est un rappel de laphorisme de Kant dans
Fondements de la mtaphysique des murs: je ne dois jamais agir autrement que de
faon que je puisse vouloir aussi que ma maxime devienne une loi universelle3.
Ces quatre valeurs ne sexcluent pas lune lautre,pas plus quelles npuisent
le contenu de lhypothse de la procduralisation, mais elle peuvent utilement
servir de liste de contrle.
Si lon passe en revue les rformes administratives numres plus haut, il
semble que les privatisations et la sous-traitance de travaux autrefois effectus par
des agents de la fonction publique naient aucun rapport ncessaire ni direct avec
lune ou lautre de ces quatre valeurs, exception faite du cas o les particuliers ont
t habilits par lachat dactions dune entreprise publique lorsque lopration
leur a t propose et encore, seulement sils les ont conserves au lieu dengranger un bnfice immdiat.On peut dire que la privatisation de services dintrt public a indirectement gnr un gain de transparence et de constitutionnalisme, paradoxalement en raison de laccroissement de la rglementation dclare
qui la accompagne, puisque les critres des autorits de rglementation ont t
publis; il en est all de mme dans le cas des prestations des collectivits locales
3

Ich soll niemals anders verfahren,als so,dass ich auch wollen knne,meine Maxime solle ein allgemeines Gesetz
werden.

84

Andrew Dunsire et Christopher Hood

et autres contrats pour des services autrefois raliss en interne.En revanche,on ne


voit merger aucun progrs visible des valeurs dhabilitation et de participation.
Lexplosion des ONG semi-autonomes (quangos) pour la gestion des services publics en remplacement du contrle par les autorits lues a t presque exclusivement et dcisivement ngative pour la procduralisation, que ce soit sur
les plans de la transparence, du constitutionnalisme, de lhabilitation ou du dialogue. Si, en principe, le dveloppement de nouvelles collectivits lues en 19992000 emmne le systme dans une autre direction, on nobserve cependant jusquici aucune trace dusure des quangos.
Le dveloppement des mcanismes de surveillance (examen judiciaire,
mdiateurs, filires de dolances, audit public) rvle un net progrs de la transparence et du constitutionnalisme et un moindre progrs de lhabilitation. Tous ont
commenc comme des rformes de processus, cest--dire le suivi et la rvision du
processus interne des dcisions contestes plus que de la forme ou du fond de
celles-ci;mais le dernier laudit a assurment franchi le seuil menant au contenu et au rsultat, ce qui constitue l encore un progrs sur le plan de lhabilitation
(par procuration). Rcemment, enfin, la rglementation de la rglementation a
produit un ensemble de rfrences (Better Regulation Task Force, 1998) comprenant
la transparence, la responsabilit par la concertation et le soutien public pour
laction publique.
Les changements apports la taille de la fonction publique, ainsi qu sa
structure salariale et ses modalits de recrutement, ne frappent pas par ce quils
pourraient reprsenter comme progrs de lune ou lautre des principales valeurs
de la procduralisation. En effet, les remaniements ministriels et la redfinition
du champ daction des ministres accroissent lopacit et non la transparence.
Comme on la vu plus haut,la sparation opre entre lchelon oprationnel et celui de llaboration des politiques ne reprsente un gain sur le plan de la diffusion
de linformation quen vertu de la publication des documents-cadres et des rapports des agences dexcution. On continue de prtendre, et cest plutt absurde,
que le rapport de responsabilit des dirigeants de ces agences avec les parlementaires, la presse et les citoyens na absolument pas chang; il se fait toujours par le
biais de la responsabilit ministrielle. Or, plusieurs affaires rcentes montrent
quil sagit dun obscurcissement et non dune clarification de la situation,dun recul
du constitutionnalisme des processus et mme dune dshabilitation du plaignant
potentiel, par rapport la situation antrieure. De mme, on ne constate pas la
moindre avance des valeurs de participation.
La volont manifeste rcemment par les autorits de ltat dinformer davantage sur le fondement des dcisions du Conseil de ministres (Cabinet Office,
1994a), de publier la liste nominative et les travaux des runions du Conseil, dinviter le grand public dsigner des gens pour des distinctions honorifiques, et
dautres initiatives allant dans le sens dun gouvernement plus transparent (dont
le livre blanc de 1993 attribuant le suivi de ses dispositions au commissaire parlementaire pour ladministration), reprsente un gain dclairage et peut-tre de
constitutionnalisme, si ce nest pour les deux autres valeurs. Toutefois, les cham-

Procduralisation et rforme de ladministration britannique

85

pions de la libert de linformation (Wilson, 1984) prtendent que le projet du


gouvernement Blair de continuer lgifrer dans ce domaine est un pas en arrire,
car il sloigne du principe qui veut que toutes les informations de ltat soient rendues publiques, sauf si cela risque de mettre en pril la scurit de ltat ou la vie
prive des particuliers, ou de constituer une violation du secret commercial. Parmi
les autres ouvertures reprsentant des gains de transparence et de constitutionnalisme, on pourrait citer les registres des participations financires des parlementaires et la mise en place dun commissaire aux nominations publiques charg de
surveiller le choix des personnes employes par les ONG semi-autonomes.
La dcennie a galement vu un dveloppement assez surprenant, savoir la
communication du nom du nouveau chef (une femme) de la direction du Security
Service (MI5) et la confrence tlvise quelle a donne sur les travaux de ses services.Cest en 1992 que le MI5 a reu un statut lgal pour la premire fois peuttre en rponse une contestation ventuelle en vertu de la convention europenne des droits de lhomme , et un commissaire semi-indpendant a t mis
en place pour surveiller les services de scurit et recevoir les dolances,ce qui accrot le constitutionnalisme, mais peu la transparence, lhabilitation et la participation. Depuis lors, le MI5 a pris pied (au milieu dune controverse) dans llaboration
de la politique intrieure pour remplacer le rle, dsormais inutile, quil a jou lors
de la guerre froide.
Les appels doffres obligatoires, le sondage du march et dautres initiatives
visant clarifier les cots rels des activits administratives sont des mesures destines valoriser la rationalit de la prise de dcision.Or, elles ne promettent pas
grand-chose au citoyen en matire de transparence,de constitutionnalisme,dhabilitation ou de participation, si ce nest que les connaissances ainsi obtenues sont
rendues publiques.Cela sapplique galement aux rformes du NPM et la mesure
des rsultats:lobjectif manifeste est dobtenir un meilleur contrle de gestion,mais
cette philosophie de la gestion a pour sous-produit les connaissances retires lors
de llaboration des critres et de la publication des mesures. Comme autres
exemples, on peut citer la ngociation des documents-cadres concernant les
agences excutives (cres dans le cadre du programme Next Steps) et qui sont
une sorte de dfinition de mission pour lagence et de justification pour son chef,
et la ralisation de lvaluation des rsultats des tablissements scolaires, universitaires et hospitaliers, ainsi que des collectivits locales, en vue de leur classement.
Cette sorte de classement du championnat doit permettre aux parents dlves,
aux tudiants, aux patients et leur famille, mais aussi aux contribuables locaux, de
faire un choix plus inform (ce qui reprsente un gain considrable sur le plan de
lhabilitation). Au demeurant, on peut se demander pourquoi le National Audit
Office (la section denqute la plus puissante de la Chambre des communes) ne fait
pas quelque chose danalogue pour les ministres, en tablissant un classement
des bons, des moyens et des mauvais en fonction de critres types nul
doute quil ait la comptence pour le faire, encore faudrait-il quil en ait la volont
politique.
Cette recherche de comparaisons, mme lorsquelle est dsobligeante,
constitue un processus dapprentissage sur lequel les fonctionnaires et les

86

Andrew Dunsire et Christopher Hood

hommes politiques ne sont gure plus avertis que la presse et ses lecteurs,et o les
spcialistes sont loin dtre infaillibles et dtre capables de communiquer ce quils
savent. Elle met sur la place publique dans une certaine mesure des processus et des mthodes de prise de dcision qui, sauf enqutes spcifiques des
bureaux daudit ou des mdiateurs, seraient impntrables. On peut dire que ce
processus fait progresser le dialogue et linclusion ainsi que la transparence et lhabilitation il figure en bonne place dans un classement de procduralisation,
bien quil ne soit pas particulirement valorisant pour les mrites des processus. Il
existe un processus dapprentissage dun type plus labor, savoir la conscience
que tout classement comparatif de ce genre dpend essentiellement de ce qui est
mesur et de ce qui nest pas pris en compte dans le calcul par exemple,dans le
classement des tablissements scolaires en fonction des rsultats obtenus aux examens, lincitation intgrer des critres de valeur ajoute (degr damlioration
depuis lenqute prcdente sur la mme cohorte).
La question de lvaluation obligatoire des cots de mise en conformit
entrans par une nouvelle rglementation met en vidence un autre aspect du
dialogue. En effet, lorsquils procdent aux valuations, les fonctionnaires sont tenus de consulter les entreprises et autres organisations susceptibles dtre touches,cest--dire que leur processus dcisionnel subit une contrainte,et le progrs
du constitutionnalisme (dans lacception non juridique du terme), sil est le fruit de
cette consultation, lamne dans la sphre de lhypothse de la procduralisation
de la manire particulire que le projet de rapport de la phase 1 dcrit (p. 4)
comme tant linsertion et la rinsertion du contexte dans llaboration et lapplication de rgles:
Lapplication de rgles devient simultanment un processus
de rengociation li la participation dune pluralit dacteurs.
Dans un certain sens,cet usage ne reprsente rien de nouveau pour le fonctionnaire britannique.En effet,il y a quarante ans,lorsque Dunsire tait un fonctionnaire britannique, il tait depuis longtemps lusage (impos par la loi dans bien des
cas, comme la loi de 1946 sur la circulation routire et la loi de 1948 sur la marine
marchande),lors de llaboration de toute nouvelle rglementation,de consulter les
intresss associations professionnelles concernes, organismes reprsentatifs
des industriels,des grossistes,des dtaillants et des utilisateurs,experts scientifiques
et professionnels, autres ministres, et ainsi de suite en tant que de besoin. De
fait, la formulation du libell exact dune rglementation constituait gnralement
un exercice collectif dont les aspects techniques ne masquaient pas une ngociation politique entre divers intrts, souvent blanchis (ou lgitims) par leur intgration dans un organisme consultatif officiel. Ce processus est parfaitement
document dans deux volumes dtudes de cas administratives publies dans les annes 60 par le Royal Institute of Public Administration (Willson,1961;Rhodes,1965)4.
4

Ce ntait pas diffrent en Allemagne, par exemple, o des organismes comme les associations patronales
et les chambres de commerce avaient parfois un statut relevant du droit public.

Procduralisation et rforme de ladministration britannique

87

Par consquent, lusage qui consiste favoriser linsertion du contexte dans llaboration de rgles ne date pas dhier.
Pourtant,cet usage ntait pas un vritable clairage, cest--dire ltalage du
processus au grand jour. Au contraire, il se pratiquait dans une atmosphre de secret officiel, huis clos, et ntendait pas la participation au-del de ce quimposait le simple pragmatisme.Et lorsque cet usage atteint son apothose dans le corporatisme, il arrive quil reprsente un refus de constitutionnalisme et le contraire
de lhabilitation de lindividu. La politique tripartite qui cre un club ferm dindustriels,de syndicats et de fonctionnaires peut tre perue comme une conspiration
contre le citoyen.
De nombreux commentateurs ont observ que, malgr lanciennet des
usages de consultation dans llaboration et lapplication de rglementations, les
deux dernires dcennies ont vu, sur bien des plans, une rduction de lampleur de
la consultation publique par les ministres (pendant tout le temps quelle a t au
gouvernement, Mme Thatcher na pas nomm une seule commission royale), une
progression des modifications lgislatives avec une absence quasi totale dtudes
prparatoires ou de tests pilotes (la poll tax tant lexemple par excellence et la loi
de 1991 sur les chiens dangereux tant souvent cite comme un autre exemple de
cette situation) et la prdominance du moteur idologique sur la dtermination
des prfrences.Malgr cela,la pense thatchrienne est parcourue par un autre fil
que lon pourrait considrer comme tant au moins tiss sur le mme mtier que
la procduralisation.Il sagit des notions suivantes:
1) le pouvoir des locataires, qui autorise les occupants de logements sociaux
choisir lautonomie de gestion par rapport aux collectivits locales, et le pouvoir des parents dlves dans lducation (prsence de parents dlves tous
les conseils dtablissement des coles publiques et consultation obligatoire
des parents dlves sur la question de lautonomie de gestion par rapport aux
collectivits locales);
2) la dmocratie de la proprit (vente de logements communaux aux locataires
et mcanisme permettant une cit de choisir lautonomie de gestion par rapport aux collectivits locales);
3) la dmocratie de lactionnariat (cration prvue de bnfices exceptionnels
pour les petits porteurs lors de la privatisation dentreprises publiques);
4) la charte pour les militants de base des syndicats, cre par une srie de
textes lgislatifs introduisant un passage notable de rglements intrieurs plus
ou moins sauvages au contrle procdural des scrutins pour llection des dirigeants, pour les grves, pour les versements aux caisses des partis politiques et
autres questions analogues. Mais surtout, cest partir de ce fil que John Major
a tiss sa propre grande ide;
5) cest--dire la charte du citoyen.
Pour nous, aucun de ces programmes conservateurs nest vritablement
procduraliste dans sa motivation ( titre dexemple,les deux premiers visaient r-

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Andrew Dunsire et Christopher Hood

solument rogner le pouvoir des collectivits locales majorit travailliste et le


quatrime rogner le pouvoir des dirigeants syndicaux),mme sils ont parfois des
effets procduraux tout fait involontaires. Compte tenu de la place qui nous est
impartie, nous naborderons que le dernier cit, cest--dire la charte du citoyen,
rebaptise Service First (le service dabord) par le gouvernement travailliste de
Tony Blair.
Lune des premires initiatives de Margaret Thatcher aprs sa nomination au
poste de Premier ministre en 1979 a t dannoncer un programme de rforme de
la fonction publique rduisant sa taille dun quart et visant modifier sa culture au
sommet en la faisant passer des valeurs mandarines dadministration pour le bien
public aux valeurs managrialistes de mesure des rsultats et defficience. Lune
des premires initiatives de John Major lorsquil a succd Margaret Thatcher
comme Premier ministre a consist lancer sa propre rforme de la fonction publique, laquelle visait cette fois non pas les chelons suprieurs, mais les chelons
moyens et infrieurs de ladministration.
Dans le document intitul The Citizens Charter (Cabinet Office,1991),on peut
lire que le gouvernement tait dsireux de faire voluer les rapports entre le citoyen et ltat et de donner davantage de pouvoir au citoyen. Cest pourquoi il
promettait que chaque ministre et agence de ltat raliserait sa propre charte
dfinissant, en termes clairs, comprhensibles de tous, la qualit du service que le
citoyen tait en droit dattendre de ses fonctionnaires,notamment une amabilit et
une serviabilit de tous les instants, mais aussi et surtout lengagement dagir avec
clrit,exprim en termes dobjectif de taux de rponse au courrier,dobjectif dattente ou de dlais de communication minimaux, et ainsi de suite. En outre, ces
chartes devaient prciser les filires suivre par le client mcontent pour faire des
rclamations et obtenir rparation et,dans certains cas,les formes de ddommagement exigibles si les objectifs publis ntaient pas atteints.
Cette initiative a t prsente comme tant la fois simple et rvolutionnaire. Bien que la presse britannique lait accueillie avec un certain scepticisme,
quand ce ntait pas avec drision de la poudre aux yeux , elle a attir une
attention non ngligeable sur le plan international o elle a t qualifie de projet
le plus radical et le plus vaste jamais lanc par un gouvernement pour amliorer la
qualit des services publics.
Certains ministres ont tran les pieds et, sil a fallu attendre prs dun an
pour voir apparatre les premires chartes ministrielles, en septembre 1995, on en
comptait une quarantaine pour lensemble du pays ou chacune des nations le
composant, avec des titres indiquant clairement la clientle concerne, charte du
voyageur,charte du contribuable,charte des parents dlves,charte du patient,etc.
En vertu de la charte du voyageur, British Rail encore dans le giron de
ltat cette poque sengageait notamment verser un ddommagement en
espces en cas de retard des trains, dans certaines conditions. La charte du contribuable a pris lengagement que les fonctionnaires des impts feraient toujours
preuve dquit, de serviabilit et damabilit et garderaient strictement confiden-

Procduralisation et rforme de ladministration britannique

89

tielles les affaires prives des contribuables. La charte des parents dlves confre
ceux-ci le droit de voter pour des reprsentants des parents au conseil dtablissement de chaque cole publique et de se prsenter ces lections,dtre consults sur la question de savoir si lcole devait demander le statut dautonomie de
gestion (directement subventionn) et de remettre en cause les rsultats obtenus
par leurs enfants aux examens. Enfin, la charte du patient garantit la prise en
charge dans un dlai dun an pour les pontages coronariens et des droits comme le
choix des repas lhpital,un menu dans la langue du patient et des repas pouvant
tre commands pas plus de deux jours lavance. En outre, les ministres se sont
engags fixer des critres de qualit de diffrents types pour leur personnel et
publier les rsultats obtenus par rapport ces objectifs.
Pour notre propos, ces dveloppements soulvent deux questions essentielles. Lune concerne les effets que ces chartes du citoyen ont eus les premires
annes en matire damlioration de la qualit des services publics britanniques,
lautre consiste savoir si ce processus concorde avec lhypothse de la procduralisation.
Pour la premire question,il nexiste aucune rponse satisfaisante.En effet,le
scepticisme initial du public ne sest absolument pas transform en enthousiasme.
Des enqutes ralises en 1993 et en 1994 ont montr que,mme si la plupart des
gens connaissaient lexistence des chartes, seulement une personne sur trois en
avait effectivement vu une, une personne sur dix en avait lu une, et seulement une
personne sur cinquante stait appuye sur la charte pour faire une rclamation, et
ce en dpit du fait que vingt millions dexemplaires de la charte des parents
dlves avaient t adresss aux foyers britanniques et que la charte du patient
avait t remise chaque foyer. Le service de ligne tlphonique spciale la
charterline mis en place au mois de mai 1993 avec des prvisions portant sur
un millier dappels par jour a t arrt en mai 1994 aprs avoir enregistr quelque
vingt-cinq demandes de renseignements par jour pour un cot de 68 livres sterlings par demande (Rich et Willman, 1994). Depuis lors, la couverture mdiatique
spcifique des chartes est devenue quasi nulle.
Mais compte tenu de cette indiffrence du public les chartes ont-elles permis damliorer notablement la qualit du service public? Il existe une foule de
preuves documentaires,mais aucun audit indpendant et objectif des rsultats obtenus par les ministres, du type de celui qui est ralis par la commission daudit
pour les collectivits locales.Le service charg des chartes du citoyen au bureau du
Conseil de ministres tablit chaque anne un rapport sur le fonctionnement de ce
systme et dcerne des points de charte aux services ou aux agences qui ont enregistr de bons rsultats.Dans The Citizens Charter Five Years On (Cabinet Office,
1996), qui fait le point mi-chemin de son programme de dix ans, le Premier ministre indique lexistence de 42 chartes nationales et de plus de 10 000 chartes locales, de 417 titulaires de points de charte et de 298 avec mention, ainsi que de
nombreux exemples damliorations des rsultats. Chaque organisation dote
dune charte ralise sa propre enqute annuelle suivie dun rapport.En 1993,le service des chartes du citoyen a constitu un groupe de travail charg dtudier notamment si les procdures de rclamation taient appropries par rapport aux m-

90

Andrew Dunsire et Christopher Hood

thodes du secteur priv. Ce travail a donn lieu un Good Practice Guide en 1995
(CCCTF, 1995) et un rapport principal, Putting Things Right, la mme anne
(Blackmore, 1997).
Mais les normes carences de la qualit du service, qui reoivent une large
publicit (listes dattente et pnurie de lits dans les hpitaux, manque defficacit
de lagence pour la protection de lenfance ou de lagence des passeports, etc.), se
poursuivent gnralement sans quil soit tenu compte de ce qui peut tre indiqu
dans la charte correspondante. Actuellement, le plus grand nombre de rclamations concerne les chemins de fer (privatiss). Le fait que ceux-ci ne soient plus
dans le giron de ltat nempche pas le ministre des transports dessuyer quotidiennement des critiques concernant les carences que prsentent aux yeux du public la compagnie Railtrack et les vingt-cinq exploitants du service sous franchise.
Ces controverses fortement mdiatises risquent de crer un climat de mcontentement apparent au sujet des services publics qui clipse la moindre amlioration
plus globale de la qualit du service obtenue par des centaines dagences qui ne
font pas la une des journaux. Le simple fait que des fonctionnaires sont obligs de
prciser les niveaux de qualit du service auxquels ils aspirent dans lanne qui
vient et de mesurer ouvertement leurs rsultats par rapport ces niveaux en fin
dexercice est en quelque sorte une rvolution en soi et peut avoir sur la culture
bureaucratique des rpercussions plus importantes que nimporte quelle volution
des rsultats empiriques que lon puisse annoncer.
Venons-en maintenant la deuxime question, cest--dire le rapport entre
lide de charte du citoyen et lhypothse de la procduralisation: sur certains
plans,la concordance existe assurment.En effet,cette ide souligne les nouvelles
fonctions de ltat, cest--dire la transparence et lhabilitation (note de la phase 2,
p.1). dessein,elle se proccupe de reconsidrer les rapports entre les personnes
[et] les fonctionnaires dans les tats dmocratiques (projet de rapport de la
phase 1, p. 4) et pourrait tre considre comme un pas vers le concept de
citoyen-partenaire qui transforme le modle traditionnel de dmocratie reprsentative (projet de rapport de la phase 1, p. 6). Apparemment, les concepts de pouvoir des parents dlves et Les patients dabord (titre de la charte du National
Health Service) utiliss comme principes de prestation des services publics dducation et de sant confirment un processus de constitution de connaissances par
et avec ceux que le dploiement de ces connaissances vise servir (projet de rapport de la phase 1, p. 4). La charte fixe des rgles prcises pour luniversalit kantienne et sanctionne toute entorse ces rgles.
Sur dautres plans, en revanche, lide de charte du citoyen (en tout cas jusqu ce quelle soit relance par le gouvernement Blair) est contraire lesprit de
lhypothse de la procduralisation, et notamment sa valeur de participation.
Comme plusieurs de ses critiques universitaires lont soulign, (Chandler, 1996;
Wilson, 1996, etc.), le terme citoyen est impropre, puisque les chartes concernent
le client ou le consommateur,pas le citoyen.Il sagit dune philosophie dindividualisme libral,et non dappartenance une collectivit autonome.Dans une comparaison internationale o ils donnent lhabilitation du consommateur des
dimensions active/passive et directe/indirecte, Hood, Peters et Wollman (1996)

Procduralisation et rforme de ladministration britannique

91

considrent la charte du citoyen pratique au Royaume-Uni comme une forme


passive et indirecte de consumrisme du service public.
En fait, cette initiative est de la mme veine que toutes les autres qui visent
imposer au secteur public les rgles du secteur priv.Le livre blanc initial de 1991
recensait dans lensemble du secteur public quatre grands thmes (qualit, choix,
normes et valeur) devant tre raliss par les privatisations, la concurrence, la soustraitance, la rmunration en fonction des rsultats, la publication des objectifs de
rsultats, la publication exhaustive des informations, des procdures efficaces pour
les rclamations, des inspecteurs plus rigoureux et plus indpendants et une
meilleure rparation des prjudices subis par le citoyen (Cm 1599,1991,p.4 et 5).
Voil le schma dans lequel sinscrivent les chartes.
Si ce schma prsente un certain degr de transparence, de constitutionnalisme et dhabilitation,il ne brille pas par la participation.En effet,il ny a pas eu
de consultation dmocratique (ni mme de consultation des consommateurs) sur
la nature des normes qui conviendraient pour tel ou tel service,et on constate une
confusion entre les normes minimales, moyennes et optimales (Pollitt, 1994). Les
dispositions des chartes remplacent la raction de la porte claque (Hirschman,
1970) que le consommateur de services publics ne peut pas avoir (le fait daller
acheter ailleurs est une raction individuelle et qui se passe mme de discours
parfaitement exemplaire). Mais quelques rares exceptions prs, elles ne prvoient rien en ce qui concerne le rle du citoyen, un rle essentiellement collectif qui sexprime par la voix dorganes reprsentatifs. La seule dmocratie en loccurrence est celle du march ou des rglementations qui sy sont substitues.
Avec les rcents gouvernements conservateurs, la principale manifestation5
de linstitutionnalisation de lexpression du citoyen par la machine lectorale rside
dans le pouvoir des parents dlves lcole.Comme on la vu plus haut,certains
critiques affirment que la cration des conseils dtablissement tait une mesure
politique dirige contre ce qui tait considr comme des collectivits locales et
des syndicats denseignants majorit travailliste. titre de comparaison, non seulement il nexiste aucun organe reprsentatif des dtenus, des soldats, des retraits
et autres allocataires, ou des contribuables, mais les conseils dutilisateurs semireprsentatifs qui existent actuellement pour les patients, les voyageurs et les
usagers des services dintrt public ont t gravement affaiblis par les gouvernements conservateurs. La charte na pas pour but une participation et une association accrues la dfinition des objectifs.
Dune manire plus gnrale,les autres preuves (non gouvernementales) de
la procduralisation au Royaume-Uni forment une espce de pot-pourri. Depuis
une vingtaine dannes, on voit fleurir ces sortes dorganismes de recherche privs
quon appelle (de faon assez ridicule) des groupes de rflexion.Il existe actuellement une vingtaine dorganismes privs, de taille et de crdibilit diverses, qui ra5

Avec les dispositions, voques plus haut, permettant aux locataires des logements sociaux dopter pour
lautonomie de gestion par rapport aux collectivits locales,et celles qui prvoient un vote obligatoire des
membres des syndicats pour llection des dirigeants, les grves et les financements politiques.

92

Andrew Dunsire et Christopher Hood

lisent des tudes sur laction gouvernementale et publient des rapports. cela
sajoute la propagation du journalisme dinvestigation, dont une partie fait son
fonds de commerce de la critique systmatique des statistiques et autres renseignements publis par le gouvernement, mais sans pour autant y attirer lattention
[cest ce que lun de nous a appel le privishing, ou mise sous le boisseau (Hood,
1983, p.27)].
Dans le domaine des rformes structurelles des collectivits locales et territoriales, lattitude qui est souvent apparue comme de lhostilit des conservateurs
envers lchelon de gouvernement subnational a suscit un certain nombre dinitiatives non gouvernementales,dont la plus notable a t la Scottish Convention,
un groupement de reprsentants de collectivits locales et autres intrts cossais
(dont le parti travailliste et le parti libral-dmocrate, mais pas les conservateurs ni
le parti nationaliste cossais), qui sest runi pendant plusieurs annes pour parvenir un accord sur les grandes lignes dun parlement cossais et dun gouvernement dcentralis,accord qui a t suivi de prs par la loi de dcentralisation vote
par les travaillistes arrivs au pouvoir. Parmi les autres initiatives de ce genre, citons
la mise en place en 1993 de la Commission for Local Democracy,un organisme non
gouvernemental compos de membres coopts, dont des journalistes, des universitaires, des consultants et danciens fonctionnaires, qui a command et ralis une
vingtaine de rapports dtude dtaills et rdig ses propres rapports en juillet
1995 (CLD, 1995).
Sur une plus petite chelle et dans des domaines plus cibls (notamment la
criminalit et sa rpression),il y a eu au moins deux expriences de forums de citoyens, sortes dexercices de dmocratie dlibrative organiss par des universitaires et des chanes de tlvision et dont lobjet sociologique manifeste consistait
mesurer la diffrence entre les rponses des gens une question avant et aprs
un bombardement intense de faits relatifs cette question et la participation un
dbat sur le sujet. Lusage du Labour consistant consulter des groupes de rflexion cible discussions entre spcialistes et non-spcialistes sur un sujet donn avant dentreprendre des changements politiques semble moins ambitieux
thoriquement.Dsormais,de nombreux partis politiques,des quotidiens srieux et
dautres types dorganisation commandent des sondages des instituts privs pour
valuer les ractions des vnements et des propositions.Toutes ces initiatives
ont le pouvoir damliorer, des degrs divers, la transparence, lhabilitation et la
participation laction publique.
On a constat une srie analogue doprations de transparence dans le domaine des affaires,du droit et des usages parlementaires.Ainsi,la commission Cadbury sur les aspects financiers du gouvernement dentreprise (Cadbury,1992),qui a
t mise en place par la Bourse,a notamment propos que les postes de prsident
et de directeur gnral ne soient pas occups par une mme personne et que la
rmunration des directeurs excutifs et des cadres suprieurs soit fixe par des directeurs non excutifs (cest--dire temps partiel), ce qui constitue une tentative
manifeste damliorer le constitutionnalisme.Or,en dpit de nouveaux rapports publis en 1995 et en 1997, la monte apparemment inexorable des plus hauts salaires des entreprises reste proccupante,ce qui a eu pour rsultat que le dbat sur

Procduralisation et rforme de ladministration britannique

93

la gouvernance dentreprise et sur les responsabilits publiques des entreprises


prives et de leurs dirigeants a t port sur la place publique. Bien que lhabilitation et la participation ne soient reconnues qua minima, lopacit est tout de
mme moindre aujourdhui, mme dans les assembles gnrales dactionnaires.
Dans le domaine juridique,le grand chancelier du Royaume-Uni chef politique du systme judiciaire qui tait en poste lpoque (Lord Mackay) a lev
linterdit sur les juges qui accordaient des entrevues la presse ou faisaient des apparitions la tlvision, et le prsident de la Haute Cour de justice (le magistrat le
plus haut plac) a annonc que ctait aux juges eux-mmes quil revenait dapprcier si et quelles conditions ils devaient accder une demande en ce sens. Or,
cette dcision na pas incit les juges se ruer la tlvision pour y dispenser la
bonne parole,mais elle a permis certains magistrats,et notamment aux deux prsidents de la Haute Cour qui se sont succd, de sexprimer en leur nom sur certaines controverses relatives aux projets lgislatifs du ministre de lintrieur; ce
faisant, ils ont inform le public et amlior le constitutionnalisme du systme
juridique.
Enfin, on pourrait voquer lnorme sensibilisation du public aux mthodes
de gouvernement du Royaume-Uni induite par deux instructions ouvertes par des
magistrats de la Haute Cour de justice sur commission du Premier ministre de
lpoque,pour enquter,dune part,sur certaines allgations de malversations dans
des ministres propos de la vente darmes (Scott, 1995) et, dautre part, sur des
questions concernant le revenu non parlementaire et les activits de lobbying des
dputs la Chambre des communes (Nolan, 1995), la suite dallgations selon
lesquelles des questions parlementaires seraient poses certains ministres contre
espces sonnantes et trbuchantes. Ce nest pas le lieu ici dapprofondir le sujet,
mais chacune de ces enqutes a lev un coin du voile et rvl aux gens ce qui se
passait rellement dans les coulisses de la vie publique et a donc contribu la
transparence et au constitutionnalisme, mme si ce fut pour le plus grand embarras des acteurs officiels de cette vie.
Le tableau 1 prsente une synthse de ces jugements sur la conformit des
rcentes rformes administratives britanniques aux valeurs essentielles de lhypothse de la procduralisation (telle que nous la voyons). Ce tableau permet de voir
au premier coup dil que, mme si ces rformes ont parfaitement contribu la
premire valeur de procduralisation,cest--dire lclairage ou transparence accrue
de ladministration et, un degr peine un peu moindre, la valeur que nous
avons appele le constitutionnalisme ou universalit de maximes, elles ont t infiniment moins cratrices dhabilitation et encore moins de cette valeur dmocratique quest lassociation ou participation.

94

Andrew Dunsire et Christopher Hood

Tableau 1 Les rformes du secteur public britannique et la procduralisation


Valeurs de lhypothse de la procduralisation
Changements administratifs
au Royaume-Uni

Transparence

Constitutionnalisme

Habilitation

Participation

Privatisation

Indirecte

Indirect

Indirecte

Sous-traitance lextrieur

Dveloppement
des quangos

Moindre

Moindre

Moindre

Moindre

Progression
de la surveillance

Oui

Oui

Un peu

Changements
de la fonction publique

Agences excutives

Indirecte

Gouvernement
plus transparent

Oui

Un peu

Registre
des parlementaires

Oui

Oui

Commission
des nominations publiques

Oui

Oui

Modification
du Security Service

Oui

Sondage du march

Indirecte

Mesure des rsultats

Indirecte

Classement comparatif

Oui

Oui

Oui

valuation du cot
de la mise en conformit

Oui

Oui

Pouvoir des parents dlves

Oui

Oui

Oui

Oui

Charte du citoyen

Oui

Oui

Oui

Groupes de rflexion, etc.

Oui

Scottish Convention

Oui

Oui

Oui

Forums de citoyens

Oui

Oui

Oui

Commission Cadbury
& Greenbury

Oui

Oui

Les juges et les mdias

Oui

Oui

Commission
Scott & Nolan

Oui

Oui

Autres acceptions de la gouvernance


dans la socit daujourdhui
Dans son dernier paragraphe,la note relative la prsentation de la phase 2
propose aux auteurs daborder les dveloppements administratifs qui,bien que trs
loigns de solutions procdurales, apportent une rponse intressante aux pro-

Procduralisation et rforme de ladministration britannique

95

blmes de rglementation de laction publique.Nous acceptons volontiers cette invitation et aborderons donc brivement trois autres rponses apportes par de rcentes publications lextension et lapprofondissement de la complexit et du
pluralisme social.Il sagit de la thorie des rseaux, de la thorie du droit rflchi et de
notions que nous dveloppons sous le vocable de thorie de la collibration.
La thorie des rseaux est le produit des mmes mutations sociales qui ont
donn lieu lhypothse procdurale.Elle dcrit un systme,sans axe,de ngociation endmique entre les agents dorganisations qui, pour survivre et atteindre
leurs objectifs (diffrents),ont besoin dchanger des ressources (non seulement de
largent, mais aussi des biens, des terrains, des informations, des comptences, etc.)
(Marsh et Rhodes, 1992). Dans cette optique, lagent de ltat nest considr que
comme un acteur parmi tant dautres, qui a en main peu de cartes qui soient intrinsquement diffrentes de celles quont les autres acteurs. On peut assimiler ce
systme une partie de cartes o aucun joueur na datout.
Le droit rflchi,qui est principalement associ au nom de Gunther Teubner
(1986),concerne les rgles relatives aux rgles par exemple,une loi prescrivant,
pour des organisations dun type bien prcis,des procdures internes qui rgissent
leur processus de prise de dcision interne sans pour autant rglementer le fond
de ces dcisions.Le droit rflchi est troitement li la version qua donne Niklas
Luhmann de la thorie de lautopose (1986), soulignant que chaque sphre de la
socit, ou sous-systme social (systme conomique, systme juridique, systme
ducatif,etc.), possde ses propres institutions,mthodes et codes originaux caractriss par le repli sur soi et lautorfrence, cest--dire limpossibilit de prendre
ses dcisions autrement quen fonction de ses connaissances, sans ingrence de
lextrieur.Le systme politique nest quun sous-systme de plus.
Pour toutes ces analyses, la notion de gouvernance pose un gros problme thorique, et celle de gouvernance centrale un problme plus gros encore.
Pourtant, la mthodologie qui ignore tout bonnement ou met de ct lagression
et la dfense intersocitale, internationale ou interorganisationnelle, ou encore les
ralits des plates-formes lectorales dmocratiques et des majorits qui votent
(avec les responsabilits et le dynamisme qui en rsultent pour ltat et ladministration centrale), nest quune analyse trs incomplte. On peut affirmer (tant sur le
plan factuel que sur le plan normatif ) que ltat conserve la responsabilit que
nont pas dautres acteurs sociaux de la protection de la socit contre les menaces extrieures et intrieures qui psent sur son intgrit, et il est lgitimement
fond imposer dautres buts sociaux pour lesquels le groupe au pouvoir a obtenu
un mandat lectoral (Dunsire,1996).Sil en va ainsi,ltat a besoin davoir des atouts
dans son jeu, les moyens de gouverner, de contrler, de guider et dinfluer sur les
comportements lintrieur de ces sphres sociales fermes,autrement dit lconomie, le droit, la mdecine, lducation, la religion, et mme le sport, les loisirs et
les arts.
La deuxime question importante que la thorie des rseaux et les analyses
de Luhmann et de Teubner ne traitent pas de manire suffisante concerne le dbat
sur une participation accrue et le dficit dmocratique. Dans son sens le plus

96

Andrew Dunsire et Christopher Hood

troit, on peut la formuler comme ceci: comment, dans un tat dmocratique, le


peuple peut-il conserver la matrise de lutilisation par ltat des atouts quil a dans
son jeu?
La thorie de la collibration part de lobservation que, mme dans une socit complexe dinteraction pluraliste (sans axe), les systmes sociaux sont gnralement dune remarquable robustesse. Ils se maintiennent au travers des perturbations.La stabilit sociale est plus probable que linstabilit.Les socits ne sont pas
constamment exposes au risque de voler en clats ou dimploser pour ensuite
tomber dans limmobilit.
Cest la dfinition mme de la socit qui lancre dans des interdpendances et des mutualits qui agissent comme des liants. Paradoxalement, il existe
un type danalyse qui fonde la stabilit sociale dans la force de ses antagonismes
mutuels6.Les doctrines du pluralisme politique font cho ces analyses de la stabilit sociale. Pour elles, en effet, cest prcisment labsence dun principe partag
par tout le monde, lgale valeur de tous les buts politiques, le droit pour tous de
constituer des groupes et de rechercher leur intrt en interaction avec des rivaux,
qui est lorigine des freins et contrepoids qui assurent la stabilit politique au niveau du systme (Lindblom, 1965).
Une deuxime observation est que la socit avance type comporte un
grand nombre dorganisations qui voient le jour prcisment pour agir comme
frein et contrepoids quelque autre organisation, institutionnalisant ainsi un
conflit de politique ou dintrt. Des organisations patronales sont constitues
parce que des syndicats ont t crs. Les propritaires sorganisent parce que les
locataires le font, et ainsi de suite. Lidentit, la raison dtre de ces organisations
nest pas (dans le jargon daujourdhui) autorfrentielle et elle nest comprhensible que si on les prend avec leur contrepartie: cest le systme du couple qui est
autorfrentiel. En elles-mmes, la surveillance mutuelle et les mesures correctives
lintrieur de ce systme de couple peuvent amener celui-ci pratiquer la rglementation interne7.
Aprs avoir montr que les mthodes classiques de pilotage central (lgislation et imposition de rgles) fonctionnent trs imparfaitement dans le type de socit complexe et pluraliste dont nous parlons, la documentation, tant amricaine

Par exemple,laffirmation que la socit est maintenue en place par la tension qui existe entre ses forces
antagonistes internes (Simmel, 1908-1955, p. 15), que la socit est cousue ensemble par ses conflits internes qui sentrecroisent (Ross,1920,p.165),que les conflits au sein de lorganisme crent des tensions qui
affermissent lensemble du systme,de mme que les tais dun mt lui confrent de la stabilit en exerant une traction en sens contraire (Lorenz, 1966, p. 80) et que la systmatisation du comportement
conflictuel cre une institutionnalisation de la prcarit (Luhmann, 1982, p.xxvii).
La reconnaissance la plus visible de cette autorglementation par le conflit dintrt est la thorie conomique de la concurrence sur le march,fonde sur le double principe du volontarisme et de la rivalit.Les
changes entre lacheteur dispos acheter et le vendeur dispos vendre,la rivalit entre acheteurs et
entre vendeurs vont,si on leur laisse libre cours,dgager le march de manire trs efficace.Toutefois,la
thorie de confrontation du processus juridique tel quil est pratiqu dans les pays de droit coutumier repose sur un fondement philosophique analogue, comme cest le cas du reste dans le sport international
de comptition et la thorie du progrs scientifique.

Procduralisation et rforme de ladministration britannique

97

queuropenne, qui traite du dysfonctionnement de la rglementation, passe en


revue dautres modes daction centrale qui sont plus compatibles avec la fermeture et le caractre autorfrentiel des structures sociales modernes.On en trouve
gnralement trois types:la subvention,le partenariat ou coproduction de pilotage
et le droit rflchi.
La subvention, sous forme de concours financier ou autre, est le dispositif le
plus connu. Dans sa plus simple expression, elle permet simplement dassurer
quune organisation dont la production est apprcie dune administration publique sera mme de poursuivre son exploitation. Ds lors quun concours financier est assorti de conditions et de stipulations, il devient lobjet de tous les problmes de la rglementation.
La coproduction du pilotage signifie que les pouvoirs publics ngocient avec
le domaine social cible (souvent par le truchement dun organisme intermdiaire,
une association dorganisations ou une association reprsentative), afin dtre en
mesure dexploiter sa capacit de rglementation interne des fins politiques (ce
que lon appelle souvent lintrt gnral) (Mayntz, 1983). Daprs Bardach et
Kagan (1982,p.217),la majeure partie de la rglementation qui se fait aux tats-Unis
est luvre dinspecteurs, de vrificateurs et de contrleurs employs dans des organisations prives et qui, souvent, veillent lapplication des normes tablies par
lassociation professionnelle ou un groupement dexperts techniques.
Le droit rflexif,tel que lexpose Teubner,implique en Allemagne des mesures
comme la rglementation lgislative de la ngociation collective et les lois sur la
codtermination ou dmocratie industrielle (Teubner, 1986). La documentation
amricaine prsente de nombreux exemples dune rglementation procdurale
analogue qui implique limposition de normes minimales,exige la nomination dun
personnel spcialis, criminalise certains comportements, et ainsi de suite (voir, par
exemple, Bardach et Kagan, 1982).
Ces trois modes dintervention luttent contre la complexit et le pluralisme
en nessayant pas de prendre des dcisions internes importantes pour les organisations sociales, mais en exploitant aux fins de ltat leur production, leur capacit de
contrle interne et leur diffrenciation interne des tches. Si nombre de ces notions
sont prsentes dans lhypothse de la procduralisation, aucune ne tente cependant dexploiter les mcanismes de la stabilit sociale qui viennent dtre abords,
cest--dire les freins et contrepoids de leurs antagonismes mutuels.Le quatrime
mode dintervention, que nous tenons exposer sous le vocable de collibration,
fonctionne prcisment en faisant cela.
La collibration sappuie sur la notion que ltat de stabilit auquel parviendra,si
on le laisse seul, un sous-systme social peut tre perturb, influenc ou manipul
avec soin sans que la stabilit en soit dtruite.Cette stabilit nest pas un quilibre et
le processus ne relve pas de lhomostasie (rtablissement de ltat stable de
constantes),mais plutt de ce que la thorie du chaos appelle une situation loin de
lquilibre,o il peut y avoir un trs grand nombre dtats stables possibles,aucune
configuration ntant exactement rpte (Gleick,1988;Laszlo,1986,p.154).

98

Andrew Dunsire et Christopher Hood

Le principe de la manipulation du conflit dautrui son propre profit est un


principe fort ancien, qui est dailleurs explicite dans les maximes machiavliques
traditionnelles de lhabilet politique et du colonialisme, du type diviser pour
rgner.Toutefois,il est appliqu de faon beaucoup plus endmique dans les processus actuels de gouvernance que ces prcdents pjoratifs ne pourraient le laisser supposer. Il existe une notion moins associe aux connotations de lObrigkeitstaat, savoir la notion fertile de handicap qui est utilise dans les comptitions
sportives. Ainsi, dans le domaine des courses hippiques et du golf, certains concurrents reoivent ou rendent une avance (dans le cadre de la rgle du jeu) pour que
tous aient une chance gale la victoire.
On peut citer quelques exemples majeurs de collibration gouvernementale.
En Sude,dans le domaine des relations entre les partenaires sociaux,le gouvernement social-dmocrate du dbut des annes 70 a adopt toute une srie de lois
couvrant la scurit au travail, les congs, la retraite, etc., pour faire pencher la balance en faveur des salaris. Dans les annes 80, une mthode de handicap exactement contraire a t applique au Royaume-Uni lorsque le gouvernement
conservateur a adopt une srie analogue de lois qui limitent les piquets de grve,
imposent un vote avant toute grve,annulent les accords prvoyant lexclusion des
travailleurs non syndiqus, et ainsi de suite, dans lintrt des patrons. Pourtant, aucun de ces gouvernements ntait dsireux de mettre un terme au systme traditionnel de ngociation bipartite sur les salaires et les conditions de travail
comme ce fut le cas la mme poque dans dautres pays dEurope, o des gouvernements ont impos le blocage des salaires ou des hausses salariales dans des
limites bien prcises , ce fut moins une intervention dans la ngociation collective que la destruction de celle-ci (Baglioni et Crouch, 1990).
Lorsque lissue dun procs est lgrement modifie par un changement
de rgles,par exemple pour savoir qui est en droit dintenter une action ou qui a la
charge de la preuve,on se trouve en prsence du recours au mme stratagme que
celui qui consiste faire pencher la balance pour parvenir un objectif de politique. Mais la caractristique de ce mode de pilotage par les pouvoirs publics que
lon remarque peut-tre le moins, cest son ubiquit dans le sous-systme conomique.
Il est parfaitement admis depuis Adam Smith que, malgr de solides remparts idologiques dresss contre lingrence de ltat, nimporte quel march
rel est ancr dans le droit et la politique dune faon ou dune autre. Les pouvoirs
publics assurent le respect des contrats,frappent bonne monnaie,lgifrent contre
les monopoles, compensent les facteurs externes, et ainsi de suite. Ltat peut galement devenir un acteur du march en se servant de son norme pouvoir dachat
pour faire baisser un prix, en vendant des devises pour dynamiser sa monnaie, en
utilisant le levier du march du travail en sa qualit de gros employeur, etc.
Mais dordinaire, les pouvoirs publics se comportent sur le march de bien
des faons qui ne relvent ni de la rglementation ni de la participation dans
ces sens-l. De vastes plages des activits macroconomiques regroupes sous le
vocable de keynsienne (gestion de la demande par la dpense publique,aide au

Procduralisation et rforme de ladministration britannique

99

dmarrage par la fourniture dusines bas prix,prestation ou subvention dune formation industrielle ou technique et influence sur les marchs financiers par la modification des taux dintrt de la banque centrale) constituent autant de mesures
destines viter quun march libre nait une issue non voulue et le piloter
vers une issue voulue:pour en revenir aux mtaphores sportives,il ne sagit pas tant
de niveler le terrain que de dplacer les poteaux des buts.
Dans tous ces cas, il sagit dinterventions vises conomiques. Or, les
pouvoirs publics font galement un usage systmatique du puissant mcanisme
du march pour promouvoir des politiques non conomiques. Cette action se dcline en trois types notables:le recours au pouvoir de taxation comme outil de programme, les garanties de prts et la communication dinformations correctives.
La taxation de produits et de services, non pour accrotre les recettes, mais
pour modifier les cots (et donc les prix) de manire diffrentielle et agir sur les schmas de consommation, est presque aussi vieille que les marchs.Des taxes leves
sur le tabac et lalcool,des taxes moins fortes sur le gazole que sur lessence,une taxe
sur le carbone aux fins de protection de lenvironnement,tous ces lments sont des
techniques finalit sociale qui sont appliques par le biais du march.
De mme,avec la garantie dun prt, ltat appuie sur le plateau de la balance
dune opration prive sur le march montaire pour quilibrer ce qui, autrement,
ne le serait probablement pas, cest--dire le critre de solvabilit appliqu par la
banque et la surface financire de lemprunteur.
Enfin, linformation corrective est une mesure dtat destine corriger une
asymtrie dinformation entre lacheteur et le vendeur.On la trouve dans lindustrie
alimentaire avec de nombreux types dtiquetage obligatoire,sur le march montaire avec la formulation obligatoire des taux dintrt sous une forme standard,
dans lhtellerie avec laffichage obligatoire du tarif des consommations au bar, et
ainsi de suite. Le taximtre omniprsent reprsente la communication obligatoire
dinformations correctives. Une loi sur la libert de linformation est un exemple
dinformation corrective que le lgislatif impose lexcutif8.
Il est sans doute vident quil existe un facteur commun dans toutes ces expressions idiomatiques qui sont les mtaphores de ce stratagme tonnamment
universel quest lintervention sociale de la part des pouvoirs publics: diviser pour
rgner,faire pencher la balance,appuyer sur la balance,manipuler le march,modifier lgrement les rgles, niveler le terrain, dplacer les poteaux des buts, et ainsi
de suite. Toutes ces expressions dsignent une intervention destine manipuler
une situation qui, autrement, se stabiliserait sur une seule configuration (trouver
son niveau), de faon quelle se stabilise sur une autre configuration plus souhai-

Loin du march, dans le domaine de la politique des partis, lart du coup bas politique consiste galement faire pencher la machinerie lectorale en faveur dun parti,en pratiquant le charcutage lectoral,en
engageant des dpenses vises lectoralistes, et ainsi de suite, jusquau bourrage des urnes. des niveaux plus levs,un coup sur la balance du cycle des affaires politiques (Nordhaus,1975),voire une dclaration de guerre pour en tirer un avantage politique intrieur, est loin dtre inconnu.

100

Andrew Dunsire et Christopher Hood

table. Mais comme il nexiste apparemment aucun terme gnrique pour dsigner
ce mode daction gouvernementale, nous avons fabriqu le nologisme colibration, ou collibration. Lorsque le poids mis dans lun des plateaux dun pse-lettre
commence galer le poids de la lettre qui se trouve dans lautre plateau, le pselettre atteint le point de libration o il oscille doucement autour de lhorizontale. La
colibration indique une intervention dans ce processus par lintroduction,sur le terrain, dun compensateur qui lui permet datteindre ltat stable voulu.
Il nest gure ais de faire des comparaisons entre ces quatre perspectives
diffrentes sur les rapports entre les individus, les organisations, les fonctionnaires
et les hommes politiques thorie des rseaux, thorie du droit rflchi, thorie
de la collibration et hypothse de la procduralisation , surtout lorsque (comme
ici) la caractrisation de chaque perspective relve plus de la caricature,tant leur silhouette est tique.Sous langle de la description,ces quatre thories tentent de saisir la signification de socits, comme les tats membres de lUE, les tats-Unis et
dautres pays avancs. Chacune delles est axe sur la complexit de leurs problmes et de leurs rapports internes, sur labsence relative dans lune ou lautre
dune idologie unique dominante ou dune source de lgitimit sociale et sur la
vaste rpartition du pouvoir social.Toutes ces thories trouvent leur origine dans la
conscience dun dysfonctionnement de ltat (voir analyses du dysfonctionnement du march en conomie), mais qui, finalement, dsigne linaptitude de lun
seulement des outils de gouvernement (Hood, 1983) dont dispose ltat, savoir
le recours la loi et la rglementation lgale pour obtenir les rsultats voulus9.
Le point o les quatre perspectives commencent diverger, ou se spcialiser,se situe dans le degr auquel elles sont axes sur deux aspects des problmes
de gouvernance.Lun de ces aspects est la confirmation de la permanence des responsabilits dun type dautorit centrale de ltat, mme dans une socit extrmement pluraliste.Lautre est lattention accorde au dficit dmocratique qui ne
cesse de se creuser et de slargir. Il ne sagit pas seulement de limpuissance, aux
yeux des gens, des parlements et des institutions reprsentatives contrler lexcutif sans parler du reste de la socit , mais dune lacune beaucoup plus importante constate dans la rationalit administrative, savoir que cest pure folie,
dans une socit complexe,dexclure les connaissances et lexprience potentiellement cruciales des utilisateurs finals et de tous ceux qui sont touchs par les dcisions gouvernementales et autres,de la participation aux processus qui mnent
ces dcisions et leur mise en pratique.
En ce qui concerne le premier de ces deux aspects,il nous semble que la thorie de la procduralisation et la thorie de la collibration russissent mieux que la
thorie des rseaux et le droit rflchi englober le besoin constant de pouvoirs publics dots de moyens efficaces pour excuter la volont du peuple. En ce qui
concerne le deuxime,lintgration des connaissances et des prfrences de tous les
intresss aux processus dlaboration et de mise en uvre des politiques,il nous
9

Cette crise de la rglementation a t observe et analyse aux tats-Unis ds les annes 70 (Stigler,
1971; Horowitz, 1977; Nonet et Selznick, 1978; Savas, 1977), de mme que la ncessit davoir des institutions prives pour pratiquer la rglementation interne (Stone, 1975; Schultze, 1977).

101

Procduralisation et rforme de ladministration britannique

semble que lhypothse de la procduralisation soit suprieure la thorie des rseaux et au droit rflchi,voire la thorie de la collibration.Mais cette dernire est la
seule qui comporte lexploitation des mcanismes de stabilisation sociale existants
dans son analyse des solutions de rechange au dysfonctionnement de la rglementation.Le tableau 2 prsente une synthse de lvaluation des quatre thories.
Tableau 2 Comparaison des quatre thories daction publique
Capacit de la thorie

Types de thorie
Thorie
des rseaux

Thorie
du droit rflexif

Procduralisation

Collibration

Reconnat la complexit
sociale contemporaine

Oui

Oui

Oui

Oui

Reconnat le pluralisme
socital contemporain

Oui

Oui

Oui

Oui

Reconnat
le dysfonctionnement
de la rglementation

Oui

Oui

Oui

Oui

Exploite les processus


de contrle interne
des acteurs sociaux

Oui

Oui

Oui

Oui

Reconnat la permanence
des responsabilits de ltat

Oui

Oui

Reconnat le dficit
dmocratique

Oui

Reconnat les mcanismes


de stabilisation socitale

Oui

Exploite les mcanismes


de stabilisation socitale

Oui

Conclusion
Il apparat quun certain nombre des dveloppements administratifs qua
connus le Royaume-Uni au cours des deux dcennies qui ont prcd 1996, date
de la premire version de ce rapport, sont compatibles avec lhypothse de la procduralisation et quun certain nombre des dveloppements intervenus ensuite
sous le gouvernement travailliste de Tony Blair concordent galement avec cette
hypothse.Cela concerne notamment les changements qui constituent limage inverse de la managrialisation,cest--dire lextension des systmes de traitement
des plaintes, ce quon appelle lexplosion des audits (Power, 1994, 1997) et la
contractualisation plus labore de nombreux aspects des services publics
(mme lorsque ceux-ci ne sont pas sous-traits lextrieur).Il semble toutefois que
les initiatives allant dans le sens de la transparence et du constitutionnalisme
soient plus faciles dmontrer que lhabilitation et linclusion. Cela pourrait sexpliquer notamment par le fait que les exgtes divergent fortement sur la question de

102

Andrew Dunsire et Christopher Hood

savoir qui ces changements ont habilit contre qui. Du reste, on pourrait affirmer
que toute habilitation sociale gnralise (si une telle chose est possible) est le
sous-produit involontaire dune tactique politique destine atteindre des vises
partisanes relativement triques.
En revanche, on peut aussi interprter ces changements comme des manifestations de collibration, cest--dire de pilotage dlibr des systmes sociaux
par les pouvoirs publics inhibant de faon slective des forces antagonistes qui
sont peu ou prou les antonymes de rles formels. La collibration est une gnralisation empirique destine dterminer tous les niveaux de gouvernement,du niveau communautaire aux niveaux rgional et local, des mcanismes de gouvernance qui nont absolument rien de nouveau, mais qui navaient pas t reconnus
auparavant comme une catgorie dinterventions efficaces dans des socits plurielles complexes. Si la collibration et la procduralisation peuvent se chevaucher
dans bien des cas, elles nont cependant pas toujours besoin de le faire.Autrement
dit, sil arrive souvent que la procduralisation soit adopte au service de la collibration, linverse ne sapplique pas ncessairement. Du reste, il semble que certains
cas de changement administratif, au Royaume-Uni en tout cas, aient entran une
dprocduralisation [par exemple, la prestation de certains services qui est passe dune collectivit locale lue une ONG semi-autonome ou, daprs Foster
(1996), la rupture de conventions de la fonction publique autrefois bien tablies,
pour la clart de larchivage et de laction publique]. En revanche, il est difficile de
trouver un cas de dcollibration.

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Connaissance sociale et gouvernance


Les promesses de lvaluation
Bernard Perret

Remarque introductive
Cette communication na pas pour objet de dresser un bilan du fonctionnement du dispositif franais dvaluation des politiques publiques interministrielles,
mais de sappuyer sur cette exprience et en particulier sur la rflexion mthodologique du conseil scientifique de lvaluation pour mettre en relief certaines
des implications les plus prometteuses du concept dvaluation, dans la ligne des
hypothses sur la procduralisation de laction collective mises en avant par les animateurs de ce sminaire.Telle quelle est comprise aujourdhui aprs des dcennies
de maturation du concept, lvaluation est significative dune nouvelle manire de
concevoir la rationalisation de laction collective, largissant la vision traditionnelle
des rapports entre les sciences sociales et la pratique politico-administrative.

Lvolution des ides sur la mthode et les usages


sociaux de lvaluation
Lvaluation de programme est apparue aux tats-Unis ds avant la Seconde
Guerre mondiale et a connu un dveloppement important en Amrique du Nord
et dans certains pays europens partir des annes 60. lorigine,lvaluation tait
comprise comme une technique de rationalisation de la dcision publique fonde
presque exclusivement sur lutilisation de mthodes quantitatives. Cette conception positiviste et instrumentale sest progressivement rvle thoriquement et
pratiquement insuffisante, et, sans tre totalement rcuse, elle a aujourdhui largement cd la place dautres conceptions,fort diverses en fait,qui ont en commun
de prendre au srieux la pluralit des modes de connaissance et la pluralit des
modes dinteraction entre la connaissance et laction.

Le paradigme du traitement mdical


Dun point de vue pistmologique,lvaluation,et en particulier lvaluation
des programmes sociaux, tait conue lorigine sur le modle des protocoles mis
en uvre pour mesurer lefficacit des traitements mdicaux exprimentaux.Cette
conception portait la marque du bhaviorisme qui imprgne les sciences sociales
aux tats-Unis,particulirement dans les domaines de la psychologie et de lduca-

108

Bernard Perret

tion1. Les textes amricains relatifs lvaluation utilisent dailleurs frquemment le


terme de traitement (treatment), pour dsigner lensemble des mesures auxquelles sont effectivement soumises les cibles sociales dune politique: dans les
annes 60, lenjeu central de lvaluation tait dtalonner la bote noire: produire
des estimations prcises et non biaises des consquences causales des programmes et de leurs principaux constituants.La mthode de rfrence pour y parvenir tait lexprimentation, et les techniques analytiques les plus utilises taient
les techniques quantitatives2.

Le modle du dcideur rationnel


Corrlativement,les promoteurs de lvaluation voyaient en elle le moyen de
soumettre les dcisions publiques la rationalit scientifique:il y a vingt-cinq ans,
beaucoup dvaluateurs pensaient navement que leurs rsultats allaient tre utiliss de manire habituelle comme lingrdient principal des dcisions politiques.
cette poque, le plaidoyer en faveur de lexprimentation nourrissait cette illusion,
dans la mesure o la logique dcisionnelle qui sous-tend lexprimentation semble
confirmer le modle de lacteur rationnel. Dans ce modle, un problme ou un besoin est dabord clairement dfini (dans une exprience, lanalogue est de spcifier
des critres de rsultat); les diffrentes solutions pour rsoudre un problme sont
alors dtermines et instrumentes (les diffrents traitements sont mis en place);
les critres de rsultat sont alors contrls (dans une exprimentation, les donnes
sont recueillies); enfin, en fonction des donnes, on dcide quelle est la meilleure
solution pour rsoudre le problme (un test statistique permet de dcider quel est
le traitement le plus efficace)3.
Cette idologie a culmin avec louvrage de Donald Campbell sur la socit dexprimentation, utopie vertueuse dune socit dans laquelle la recherche
de la vrit par lexprimentation serait mise au cur de la rgulation sociopolitique.

2
3

propos de lorigine disciplinaire des valuateurs,T.D.Cook dcrit ainsi la situation amricaine (confrence
prononce lors de la premire confrence mondiale de lvaluation, en novembre 1995 Vancouver):
Aux tats-Unis, les membres de lAssociation amricaine dvaluation (AEA) ont pour la plupart une formation en psychologie et en ducation,et ils valuent des programmes qui ont quelque chose voir avec
ces disciplines. Les valuateurs conomistes ou politistes (spcialistes en science politique) sont gnralement dans lAssociation pour le management et ltude des politiques publiques (APPAM) et sintressent
aux politiques plus quaux programmes, et aux programmes de prestations financires plus quaux autres
sortes de programmes sociaux. La plupart des valuateurs de lAssociation amricaine de sant publique
(APHA) examinent des politiques et des programmes conus pour amliorer la sant. Ce fractionnement
disciplinaire nest pas ncessaire, et nous avons besoin de jeter des ponts.
T.D.Cook, confrence cite.
T.D.Cook, confrence cite.

Connaissance sociale et gouvernance Les promesses de lvaluation

109

Vers une conception plus complexe de la mthode


et des fonctions de lvaluation
Ds les annes 70, on a assist une double remise en cause, la fois pistmologique et politique. Dun point de vue pistmologique, on a vu se dvelopper une critique des prsupposs positivistes inspirant les protocoles exprimentaux et la modlisation. Dans la plupart des situations sociales relles, il est trs
difficile dtablir rigoureusement lexistence et, a fortiori, de mesurer lintensit de
liens de causalit. Le rexamen des prtentions lobjectivit des sciences sociales
dans les domaines concerns par lvaluation ne se limite dailleurs pas aux questions
de mesure et de causalit:les chercheurs sont aujourdhui davantage conscients de
limpossibilit dadopter un point de vue totalement objectif, indpendant de la
perception subjective des intresss, pour dcrire et qualifier le rsultat dactions
qui ont pour finalit daffecter les intrts ou de modifier les conditions de vie de
certaines catgories de la population. Lun des points cruciaux est, comme le remarque Chen, quil y a de multiples manires de dfinir le rsultat dune politique:
les critres de rsultat finalement slectionns dans une valuation ne reprsentent quun sous-ensemble dun vaste champ de rsultats potentiels susceptibles
dtre affects par le programme4.
Dun point de vue politique, les valuateurs ont t confronts au constat
dune faible utilisation directe des rsultats des valuations.Constat drangeant,mais
nullement surprenant.Il ne suffit pas quune information soit intrinsquement pertinente au regard dun problme pour quelle soit utilise, car, comme le note Jean
Leca, des intrts multiples et changeants introduisent sans pravis de nouveaux
standards daction: de ceux-ci, le dcideur politique a une connaissance bien
meilleure et plus performante que les spcialistes de la connaissance5.En face de ces
intrts pratiques (le poids politique dun groupe de pression,limpossibilit pratique
de procder immdiatement une rforme) ou idologiques,le souci abstrait de la
vrit pse dautant moins que les dcideurs ne peuvent consacrer beaucoup de
temps sinformer: dans un monde o lattention est une ressource majeure des
plus rares, linformation peut tre un luxe coteux car elle peut dtourner notre attention de ce qui est important vers ce qui ne lest pas.Nous ne pouvons nous permettre de traiter une information simplement parce quelle est l6.
Cette crise sest solde par les deux volutions suivantes. Dabord, elle a
conduit une revalorisation des mthodes qualitatives, fondes sur lutilisation
dun matriau verbal ou textuel, sur lobservation naturaliste de la ralit sociale
(monographies, ethnosociologie) ou sur le dveloppement des techniques de travail en groupe (groupes dexperts ou dacteurs). Mthodes dont on sest aperu
quelles taient susceptibles de fournir une information souvent plus directement
utile pour laction que les mthodes quantitatives: les mthodes qualitatives sont
4
5

Theory Driven Evaluation, SAGE, Londres, 1991, p.42.


Leca,Jean,Le rle de la connaissance dans la modernisation de ltat,Revue franaise dadministration publique,n 66, avril-juin 1993, p.187.
Herbert Simon, cit par Jean Leca.

110

Bernard Perret

trs utiles pour expliciter la thorie qui sous-tend un programme;pour comprendre


le contexte dans lequel le programme opre;pour dcrire ce qui est rellement mis
en uvre dans le programme; pour valuer la cohrence entre la thorie du programme et ce qui est effectivement mis en uvre; pour aider comprendre les
processus qui ont permis la ralisation des effets du programme; pour identifier
quelques-unes des consquences non souhaites du programme; pour apprendre
comment faire en sorte que les rsultats du programme soient utiliss; pour synthtiser les leons apprises au sujet dun programme ou dun ensemble de programmes comparables, voire rpondre aux questions concernant les relations
causales et leur gnralisation qui sont le domaine de prdilection des mthodes
quantitatives7. Pour autant, il nest pas question de nier le pouvoir dobjectivation
des donnes chiffres, qui, entre autres mrites, se prtent mieux la comparaison
(dans le temps et dans lespace) et lagrgation (globalisation de constats partiels). Il est aujourdhui largement admis que lvaluation repose sur lutilisation
conjointe des deux types dinformations.
Plus qualitative, lvaluation est galement devenue plus participative, dans
la mesure o la coopration des diffrents protagonistes de la politique value,et
en particulier des acteurs de terrain, est une condition de la mobilisation des
connaissances concrtes quils dtiennent.
Une seconde volution a consist en ce que sest impose progressivement
une conception plus complexe de limpact social de lvaluation. Sans renoncer
lutilisation instrumentale de lvaluation, on sest aperu que son intrt principal,
dans la pratique,tait de permettre un claircissement(enlightenment) du contexte
de la dcision.Et on a par ailleurs commenc saviser du fait que les dcideurs ne
sont pas les seuls utilisateurs de lvaluation: la connaissance sur les conditions de
mise en uvre et les rsultats dune action publique est une ressource utile lensemble des acteurs, do laccent mis sur la dimension formative de lvaluation
(lvaluation comme processus dapprentissage et de mobilisation) et, plus rcemment, sur le fait que lvaluation peut servir renforcer lautonomie et la capacit
daction dun groupe humain (empowerment evaluation, selon D.Fetterman).

La doctrine du conseil scientifique de lvaluation:


de la mthode outil la mthode processus8
Une conception pluraliste des finalits de lvaluation
Cette coexistence de finalits et de rfrences mthodologiques de plus en
plus diversifies se traduit par dinvitables et complexes querelles thoriques.Dans
ses rapports annuels sur lvolution des pratiques dvaluation, le conseil scienti7
8

T.D.Cook, confrence cite.


Expressions empruntes M. Setbon et P. Lascoumes, Lvaluation pluraliste des politiques publiques,
groupe danalyse des politiques publiques,recherche finance par le commissariat gnral du plan, 1996.

Connaissance sociale et gouvernance Les promesses de lvaluation

111

fique de lvaluation a,pour sa part,toujours rcus les oppositions tranches entre


lvaluation managriale et lvaluation dmocratique. Le dveloppement de
lvaluation rpond un ensemble de problmes troitement imbriqus:difficults
budgtaires,crise de lgitimit de laction publique,complexit des politiques et interpntration des niveaux de gouvernement, dysfonctionnements dans les services publics, etc. On peut imputer lvaluation une pluralit de finalits, qui
peuvent avoir une importance diffrente suivant les cas mais qui ne sont nullement
incompatibles:
a) une finalit dontologique: rendre des comptes aux responsables politiques
et aux citoyens sur la manire dont une politique a t mise en uvre et sur les
rsultats quelle a obtenus. Cette dimension recouvre donc la fois lamlioration de limputabilit des systmes daction publique (notion correspondant
au terme anglais accountability,au sens de capacit rendre des comptes sur
son action une autorit de niveau suprieur ou un public dmocratique), la
finalit informative et la finalit dmocratique de lvaluation;
b) une finalit dapprentissage: contribuer la formation et la mobilisation des
agents publics et de leurs partenaires en les aidant comprendre les processus
auxquels ils participent et sen approprier les objectifs;
c) une finalit gestionnaire: rpartir plus rationnellement les ressources humaines
et financires entre diffrentes actions,amliorer la gestion des services chargs
de les mettre en uvre;
d) une finalit dcisionnelle:prparer des dcisions concernant la poursuite, larrt
ou la refonte dune politique9.
On devrait ajouter que, dans le contexte actuel de laction collective, lune
des principales fonctions assure par lvaluation est de catalyser la coopration
entre des acteurs publics autonomes engags dans une mme action (on a pu
dire quelle tait le langage du partenariat).

Mobiliser toutes les informations pertinentes


et tous les apports disciplinaires
De la mme manire,le conseil scientifique a insist sur le caractre pluridisciplinaire de lvaluation et sur la complmentarit des mthodes quantitatives et
qualitatives.La prise en compte du critre dutilit impose la mobilisation de toutes
les ressources cognitives pertinentes, sans tenir compte des clivages disciplinaires:
contrairement une recherche scientifique mene dans un cadre disciplinaire dtermin, qui privilgie un nombre limit de raisonnements, lvaluation cherche
utiliser toutes les heuristiques et sadapter aux conditions relles de la dlibration et de la prise de dcision. Comme toute discussion ou rflexion mene des
fins pratiques,lvaluation nexclut a priori aucun lment dinformation concernant
9

Petit guide de lvaluation, La Documentation franaise, 1996.

112

Bernard Perret

son objet, quelles que soient sa nature (quantitative ou qualitative) et son origine,
ds lors quil semble pertinent10.
Concrtement, cela signifie que lvaluation sappuie sur une grande varit
de sources dinformation, soit en exploitant des donnes ou des documents existants (tudes antrieures,donnes administratives,textes caractre juridique,coupures de presse), soit en faisant raliser des enqutes ou des investigations ad hoc
permettant de recueillir de nouvelles donnes (enqutes statistiques par questionnaire,suivi dun panel de bnficiaires dune mesure,entretiens approfondis,monographies, audition, groupes dacteurs ou dexperts).

De nouveaux enjeux mthodologiques


Cette complexification du concept dvaluation sest traduite par lmergence de nouveaux enjeux mthodologiques. lorigine,les questions de mthode
poses par lvaluation navaient aucune spcificit par rapport celles habituellement rencontres dans les oprations de collecte,de traitement et dinterprtation
des informations dans les divers domaines des sciences sociales (neutralit de lobservateur, conditions de validit des protocoles exprimentaux, problmes de modlisation et dinfrence statistique).
Ds lors que lon prend en compte la diversit des modes dinscription de la
connaissance dans le fonctionnement des systmes daction et de dcision, les
principes mthodologiques et dontologiques applicables au management politique et organisationnel de lvaluation prennent davantage dimportance. En plus
de la bote outil des sciences sociales, lvaluation doit donc se constituer son
propre corpus de principes mthodologiques, fonds sur des considrations la
fois pistmologiques et socio-organisationnelles, voire politiques. On ne renonce
pas, bien entendu, lidal dune connaissance fiable et objective de la ralit sociale,mais cela ne suffit plus dfinir les buts et les exigences de lvaluation.Pratiquement, la mthode rpond plusieurs dfis.
Tout dabord,le pluralisme des mthodes demande tre organis.Il ne suffit pas de juxtaposer des informations de nature diffrente pour aboutir des
conclusions claires: le risque existe au contraire de sombrer dans la confusion. Les
conditions de confrontation et dintgration de donnes et de raisonnements htrognes constituent donc un nouveau champ dlaboration mthodologique.
Ensuite,lapprofondissement de la rflexion sur lusage social de lvaluation a
fait merger la question des conditions dappropriation des rsultats: il ne suffit pas
quune information soit exacte dun point de vue scientifique pour tre considre
comme crdible,pertinente et utile par ses destinataires.Pratiquement,cela conduit
accorder une grande importance a) la recherche dun consensus (ou plus exactement
llaboration dun point devuepolitiquement et socialement lgitime) sur la dfinition de
10

Ibid.

Connaissance sociale et gouvernance Les promesses de lvaluation

113

lobjet et la formulation desquestionsauxquelleslvaluation devra rpondre,b) la crdibilit desinformationsutiliseset c) la lgitimit desinterprtationset desjugementsde
valeur qui fondent les conclusions,les recommandations et les propositions.
La rsolution de ces problmes ne relve pas dune expertise technique rfrence: elle implique une construction mthodologique spcifique chaque
opration dvaluation et met en jeu de manire cruciale la qualit et la productivit des rapports qui stablissent entre les diffrents protagonistes. Tout au plus
peut-on saccorder sur la liste et lordre des questions qui doivent tre traites au
cours dun travail prparatoire au lancement des travaux dtude (voir annexe, les
phases de llaboration dun projet).

Linstitutionnalisation, une autre solution


lautorgulation dun milieu professionnel?
Lune des difficults de formuler de manire univoque les principes rgulateurs de la mthode-processus provient de la diversit des situations sociales dans
lesquelles sinscrit lvaluation.Qui plus est,le degr dinstitutionnalisation des procdures dvaluation intervient ici comme une variable cruciale.Schmatiquement,on
peut opposer une tendance nord-amricaine faire de lvaluateur professionnel le
garant dune dontologie spcifique lvaluation et une tendance plus europenne
linstitutionnalisation des procdures. Dans le contexte amricain, lvolution du
concept dvaluation a t interprte dans le registre disciplinaire et professionnel:
lvaluateur se considre de plus en plus comme un mthodologue,un faciliteur,
voire comme un maeuticien ou un analyste (lvaluateur de la quatrime gnration,selon Guba et Lincoln).Cest en ce sens quil faut comprendre la remarque de
T.D.Cook,selon lequel lintrt pour les questions de mthode constitue une source
dunit potentielle pour un milieu professionnel qui travaille dans des domaines
dapplication divers et qui a t form dans diffrentes disciplines.
Particulirement significatif, le fait que les manuels destins aux valuateurs
abordent explicitement les questions dontologiques: cause de la nature politique
du processus valuatif et du climat politique dans lequel il est conduit et utilis,il est
impratif que vous, en tant quvaluateur, examiniez les circonstances de chaque situation valuative et dcidiez si vous pouvez vous conformer aux attentes politiques
sans violer votre propre thique11.De mme,la dfinition de critresdequalitpropres
lvaluation est comprise comme un enjeu interne la profession dvaluateur.
Dans le contexte europen, le dveloppement de lvaluation a souvent un
caractre plus institutionnel.On parle plus volontiers dvaluation des politiques publiques (et non seulement des programmes),et les initiatives des pouvoirs publics
jouent un rle dcisif dans lmergence dun champ de pratiques valuatives distinctes la fois du contrle et des autres pratiques dtude et de recherche.La dualit
entre la recherche valuative(evaluation research) et lvaluation institutionnelle in11

Evaluators Handbook,SAGE, 1991, p.24.

114

Bernard Perret

tgre au fonctionnement des systmes politico-administratifs y est plus marque


quaux tats-Unis.Lors de la rcente confrence mondiale de lvaluation Vancouver,il fut dailleurs observ que les chercheurs europens taient plus attentifs linfluence du contexte politique sur le processus et les utilisations de lvaluation que
leurs collgues amricains.Le cas franais,avec le rle de rfrent institutionnalis imparti au conseil scientifique de lvaluation,est typique de cette approche.

Le conseil scientifique, garant institutionnel de lautonomie


du processus et de ladquation des mthodes aux finalits
sociales de lvaluation
De par la logique de ses attributions12, le conseil a considr que son rle
tait dtre le garant,tout la fois,de lutilit politique de lvaluation,de sa rigueur
scientifique et de sa dontologie. Selon lexpression de Jean Leca, prsident du
conseil scientifique de lvaluation, lvaluation dune politique est dans cette politique (elle constitue,en quelque sorte,une extension,un largissement du systme
daction quinstitue cette politique), ce qui ne veut pas dire quelle doive tre instrumentalise, manipule par le politique. Le paradoxe de lvaluation, cest quelle
nest une ressource utile pour le politique que si celui-ci accepte quelle lui chappe en partie pour acqurir une crdibilit propre. La notion de zone dautonomie
de lvaluation13 est particulirement importante: elle veut dire que, en acceptant
de jouer le jeu de lvaluation, les responsables politiques (et, le cas chant, les
autres acteurs impliqus dans la dcision dvaluer) prennent le risque de mettre
leurs savoirs pratiques,leurs conceptions idologiques et leurs thories daction
lpreuve, dans un processus collectif dont ils sont partie prenante mais quils ne
matrisent pas totalement. En dautres termes, il leur faut payer le prix de linformation crdible et des rfrences partages que vise constituer lvaluation. Pratiquement, cette ide de zone dautonomie se concrtise par llaboration ngocie dun projet dvaluation qui formalise laccord des protagonistes de lvaluation
sur une problmatique,un questionnement et une stratgie cognitive ainsi que par
la constitution,pour chaque valuation,dune instance dvaluation, comit de pilotage aux fonctions largies et formalises (voir annexe).
voqus dans lannexe, les deux avis rendus par le conseil scientifique de
lvaluation ont pour objet de veiller au respect de cette conception de lvaluation.Au stade du premier avis (qualit du projet dvaluation), il sagit:
dinciter les porteurs politiques de lvaluation expliciter leurs proccupations, leur diagnostic pralable sur la politique valuer et ce quils attendent
de lvaluation;
12

13

On rappelle en annexe le fonctionnement de la procdure interministrielle dvaluation institue en 1990,


dans laquelle sinscrivent les interventions du conseil scientifique. Depuis la rdaction du prsent texte, la
procdure interministrielle dvaluation a t sensiblement modifie (dcret du 18 novembre 1998, voir
annexe, point B).Toutefois, le nouveau dispositif se situe clairement dans la continuit du prcdent pour
ce qui concerne les principes mthodologiques de lvaluation.
Voir larticle prcit de Jean Leca.

Connaissance sociale et gouvernance Les promesses de lvaluation

115

de les aider traduire cette problmatique gnrale en questions qui fassent


sens pour les sciences sociales;
dorienter linstance dvaluation vers le choix de mthodes ralistes et adaptes ces questions,avec le souci de produire une argumentation crdible pour
les lecteurs du rapport dvaluation (cest--dire, en pratique, reposant sur plusieurs mcanismes de conviction complmentaires:arguments descriptifs,arguments logiques ou thoriques, arguments dopinion);
de veiller ce que la composition de linstance dvaluation reflte les principaux points de vue pertinents, permette un pilotage efficace du programme
dtudes et ne produise pas de dysfonctionnements susceptibles de bloquer le
processus (ce qui, en pratique, nest pas le plus simple).
Le second avis, portant sur la qualit du rapport dvaluation, a pour double
finalit de:
valider les rsultats de lvaluation. Il nest pas question pour le conseil scientifique de se prononcer sur les conclusions de lvaluation et encore moins sur
lopportunit des recommandations faites par linstance dvaluation, mais seulement dapprcier, dune part, le degr de cohrence entre le rapport dvaluation et les diffrentes tudes ralises cette fin et, dautre part, le lien logique entre les recommandations et lensemble des constats et des analyses du
rapport. Il sagit avant tout de fournir aux dcideurs une garantie extrieure sur
la valeur scientifique des arguments mis en avant par linstance14;
tirer des enseignements mthodologiques applicables dautres valuations.
Ces avis sappuient sur un ensemble de critres de qualit, proches de ceux
qui sont suggrs par Chen dans son livre Theory Driven Evaluation (utilit de pertinence, fiabilit, objectivit, possibilit de gnraliser les rsultats, transparence).
Au titre de la transparence des valuations, le conseil scientifique accorde
une grande importance la rigueur formelle de largumentation dveloppe dans
les rapports dvaluation:un rapport dvaluation devrait se caractriser par un effort important pour articuler rigoureusement les jugements et les faits:il sagit,idalement, de rfrer toutes les assertions normatives des raisonnements explicites,
eux-mmes appuys sur des observations dment documentes [...]. Le rapport
dvaluation comprend des parties mthodologiques, des descriptions, des rappels
de conclusions de travaux anciens, des analyses appuyes sur des informations
nouvelles et,enfin,des interprtations labores par linstance dvaluation.Ces diffrents types de texte doivent tre, autant que faire se peut, distingus. En particulier,les imputations de causalit (telle action publique produit tel effet propre) et les
jugements normatifs doivent tre clairement identifis comme tels et arguments
en rfrence aux tudes ralises dans le cadre de lvaluation. Le dfaut le plus
couramment constat cet gard est linsertion de jugements de valeur non arguments dans le cours dun dveloppement descriptif15.
14
15

Extrait du Petit guide de lvaluation, prcit.


Ibid.

116

Bernard Perret

Cette exigence de rigueur formelle vise prmunir le lecteur dun rapport


dvaluation contre toute interprtation abusive de ses conclusions, en attirant son
attention sur les impasses et les incertitudes qui en limitent la porte. Elle tente
galement de faire droit un souci pdagogique,voire rhtorique:le rapport dvaluation doit tre un outil de communication conciliant rigueur, lisibilit et capacit
de conviction.

valuation et rationalit procdurale:


une double mise en question des rationalits
de laction et de la connaissance sociale
Bien que le conseil scientifique nait jamais conceptualis sa doctrine en ces
termes,on peut la qualifier de procdurale,dans la mesure o elle tente dorganiser et de systmatiser sous forme de procdures les processus complexes dajustement rciproque entre le travail des chercheurs en sciences sociales et les savoirs
pratiques des acteurs et des dcideurs.
Dans une conception traditionnelle,il y a totale dichotomie entre la rationalit scientifique et la rationalit propre au fonctionnement des systmes daction
collective:la constitution dun savoir scientifique sur la ralit sociale et laction instrumentale au sein des systmes sociaux relvent de pratiques essentiellement diffrentes, sans interaction possible. Lvaluation, au contraire, dans la mesure o elle
tente dorganiser linteraction entre ces deux logiques, est confronte leur paradoxale proximit:chercheurs et acteurs ont en commun de devoir en permanence
se livrer des oprations plus ou moins arbitraires de qualification du rel,de jugement, de construction de reprsentations, de gnralisation, etc. Toute activit
scientifique peut tre regarde comme une activit normative et toute activit sociale complexe comme une activit qui comporte des aspects thoriques. Il en rsulte une double dconstruction des rationalits de laction publique et de la
connaissance sociale.

Un dvoilement critique des conceptions thoriques et des


rfrentiels normatifs qui fondent les politiques publiques
Toute politique ou action publique repose sur une thorie daction, ensemble de reprsentations et dides (souvent implicites) qui inspirent ses concepteurs et/ou ses acteurs quant ses mcanismes daction et ses relations de cause
effet entre les mesures prises et leur impact social attendu. Lun des intrts de
lvaluation est quelle ncessite lobjectivation de cette thorie (dans la mesure o
elle amne formaliser ses objectifs et se rfrer une reprsentation a priori des
mcanismes daction) et quelle permet donc sa mise lpreuve. Lun des leitmotive des rapports dvaluation est que les thories daction des dcideurs centraux
sont excessivement simplistes et quelles demandent tre affines et reformules
la lumire des processus sociaux rels.Outre le fait quelles sont presque toujours

Connaissance sociale et gouvernance Les promesses de lvaluation

117

contradictoires (les responsables politiques nont pas intrt afficher des choix
trop clairs entre diffrents objectifs), les thories daction ignorent assez gnralement la capacit des diffrents protagonistes du systme daction de surimposer
leur propre rationalit celle qui dcoule des objectifs officiels dune politique.
Bien conduite, lvaluation amne les responsables politiques et administratifs
une vision plus raliste de la coproduction des politiques publiques et porter
une attention plus soutenue aux conditions de leur mise en uvre (parmi lesquelles, au premier chef, linformation et la formation des acteurs). En dautres
termes, lvaluation instruit le procs dune conception balistique de leffet des
dcisions publiques sur la socit et souligne la tentation permanente pour lacteur
central de sous-estimer lautonomie des autres acteurs et les divers effets non voulus de son intervention sur la socit.
Il faut noter que cette dconstruction na pas pour objet de dlgitimer la
rationalit des acteurs, et encore moins de lui substituer une rationalit substantielle globalisante,du type rationalit conomique,susceptible de relativiser les objectifs particuliers des diffrentes politiques publiques. Contrairement lconomie
publique, qui tente de traduire en termes montaires la valeur des actions publiques (ce quimplique lexpression britannique value for money), par exemple en
simulant lexistence dun march dans des domaines o il ne joue normalement
aucun rle16, lvaluation des politiques publiques prend implicitement le parti de
lhtrognit et de lindtermination de cette valeur. Le rfrentiel auquel
confronter les rsultats observs de la politique reste construit partir des objectifs
qui lui ont t dmocratiquement fixs, mme si ceux-ci demandent presque
toujours tre interprts et actualiss en fonction des priorits de lheure.Ces rsultats doivent certes tre confronts au cot de la politique, mais aucune consquence contraignante ne peut tre automatiquement dduite de cette confrontation. La question de la valeur se dplace alors de la mesure au jugement de valeur:
elle na en gnral pas de rponse univoque,mais on peut lui en donner une en rfrence un contexte social et politique donn, dans lequel des acteurs lgitimes
ont fait valoir des intrts, exprim des prfrences et des finalits concernant les
cots et les effets de cette politique. Le jugement valuatif ne doit cependant pas
tre confondu avec un jugement politique, lequel appartient aux lecteurs: il
constitue en quelque sorte un niveau sui generis de construction sociale de la valeur dune action publique, qui sappuie sur la science comme sur une rserve de
sens commun.

Une conception procdurale de la rgulation


du travail scientifique
De son ct,toute connaissance sociale qui se veut utile laction peut tre
suspecte de reposer sur des choix et des conventions arbitraires,ncessaires pour
formuler des problmatiques, construire des objets de recherche, btir des systmes dinformation et qualifier des observations.La structuration acadmique des
16

Au moyen de mthodes telles que les prix implicites ou lvaluation contingente.

118

Bernard Perret

diffrentes disciplines scientifiques exerce une rgulation de fait sur cette activit
normative des chercheurs en instituant des modes de questionnement scientifiquement lgitimes. Mais cette forme de rgulation de lactivit scientifique a linconvnient de rendre difficile linterdisciplinarit (que lon pense la difficult de faire
dialoguer les approches conomiques, sociologiques, historiques et anthropologiques du problme de lemploi). Lvaluation pourrait thoriquement avoir pour
effet de substituer ce mode de rgulation disciplinaire une rgulation institutionnelle de la constitution des objets de recherche, offrant, peut-tre, de meilleures
chances lapproche pluridisciplinaire de certains problmes complexes: dans le
contexte de lvaluation, la position des chercheurs nest pas identique celle qui
est la leur dans les conditions habituelles de la recherche. Il est important quils
puissent trouver un juste quilibre entre les grilles dinterprtation propres leur
discipline et les interprtations les plus mme dtre discutes par linstance
dvaluation dans le cadre de sa propre problmatique17.
Corrlativement, lvaluation dplace et enrichit la problmatique de la validation de la connaissance. Leffort de rigueur ne peut avoir pour ambition de produire une vrit unique sur la ralit sociale, mais seulement une reprsentation
lgitime, crdible et utile de cette ralit. Particulirement significative cet gard
est la conception constructiviste de lobjectivit dveloppe dans certains textes
du conseil scientifique de lvaluation: dans le contexte de lexprimentation, le
terme de protocole renvoie lambition de construire une exprience sociale analogue une exprience scientifique, cest--dire en se donnant les moyens de
contrler rigoureusement linfluence des facteurs exognes sur les effets de la politique ou du programme valu. En transposant le concept, on peut parler de protocole dans le sens plus gnral dorganisation des conditions de production et
dinterprtation des informations concourant au jugement valuatif. Comme dans
le cas du protocole exprimental, il sagit de contrler les conditions de validit de
la connaissance.Lobjectivit dont il sagit est diffrente de lobjectivit scientifique:
on pourrait la dfinir comme ladquation aux exigences de constitution dune
conviction commune dans un contexte social donn.Le pluralisme des opinions et
des comptences mises en jeu dans le travail de synthse et dinterprtation des informations est une condition essentielle de la construction de lobjectivit au sens
qui lui est donn ici18.
Le risque existe toutefois de dissoudre lexigence de rigueur scientifique
dans la recherche dun consensus entre les acteurs pertinents.Cest pourquoi la citation prcdente doit tre complte et nuance par cette autre dfinition de
lobjectivit, que fournit le Petit guide de lvaluation: lobjectivit sentend comme
le fait que les rsultats de lvaluation nont pas t influencs par les prfrences
personnelles ou les positions institutionnelles des responsables de lvaluation
(chargs dtude ou membres de linstance), ou du moins que ces prfrences ont
t suffisamment explicites ou contrles pour que lon puisse supposer quune
17
18

Extrait du Petit guide de lvaluation,prcit.


Perret, B., et Seibel, Cl., valuation et systmes dinformation statistique, dans Lvaluation en dveloppement 1992,La Documentation franaise, 1993, p.157.

Connaissance sociale et gouvernance Les promesses de lvaluation

119

autre valuation rpondant aux mmes questions et utilisant les mmes mthodes
conduirait aux mmes conclusions.
En dautres termes,le conseil tablit une distinction (thorique?) entre,dune
part, le pluralisme souhaitable des opinions et des comptences et, dautre part,
linfluence des intrts personnels et institutionnels, qui doit tre soigneusement
contrle.En pratique,le conseil a frquemment mis en garde les instances dvaluation contre leur tendance naturelle se transformer en lieux de ngociation
entre intrts constitus. La confrontation des interprtations ne doit pas tre instrumente des fins stratgiques, mais, au contraire, doublement rgule par les
valeurs communes aux diffrents porteurs denjeu dune politique et par les
standards de validit propres aux diffrentes disciplines scientifiques utilises. La
surveillance exerce par le conseil a pour but de vrifier que la rdaction du rapport de synthse respecte cette dontologie dans le traitement des conflits dinterprtation et que lclectisme mthodologique propre lvaluation ne dbouche
pas sur la confusion des registres argumentaires: contrairement une discussion
ordinaire, mene sans mthode formelle, lvaluation sefforce de ne pas mlanger
les diffrents types darguments, mais de les hirarchiser, de les pondrer et de relier chacun des conclusions spcifiques (Petit guide de lvaluation). La rflexion
du conseil dbouche sur une conception relativiste et pluraliste, mais diffrencie
et hirarchise des formes de lobjectivit.

Remarques finales
La conception que lon vient de dvelopper est-elle au moins partiellement
valide par lanalyse des pratiques valuatives? Comme on la dit en introduction,
cette mise en perspective, dlibrment thorique et prospective, ne tient pas lieu
de bilan critique du fonctionnement du dispositif institutionnel cr en 1990. Lexprience sest dailleurs heurte des difficults de divers ordre que lon analysera
pas ici, et elle est reste, sinon marginale, du moins trop limite pour que lon
puisse tirer des conclusions dfinitives de ses rsultats. Le constat est dailleurs diffrent selon que lon sintresse la qualit des rapports dvaluation ou leurs retombes effectives.La faiblesse apparente de ces dernires (limites,selon les cas,
quelques mesures techniques ou une clarification/reformulation partielle des
termes du problme et des objectifs de la politique value) ne devrait pas conduire sous-estimer lintrt et lutilit potentielle des conclusions pratiques que
lon aurait pu tirer des rapports dvaluation. Sans approfondir ce point, on se rabattra, titre dhypothse provisoire,sur un jugement en demi-teinte:lvaluation a
chou en tant que technique de rnovation du travail gouvernemental, mais elle
a fait la preuve de sa capacit redonner du sens lactivit des fonctionnaires.On
se rallie donc ici au diagnostic de deux chercheurs qui ont analys le droulement
et les effets sociaux produits par les premires valuations interministrielles: lexprience montre une grande distance entre les attentes, diffrentes selon les origines, politique ou administrative, les moyens mobiliss et les usages qui sont faits
des rsultats des valuations.Si,en thorie,lvaluation des politiques publiques est
un outil dintelligibilit dmocratique des effets de laction publique, le consensus

120

Bernard Perret

apparent sur cette fonction cache mal une divergence (ou un malentendu) sur les
limites de sa fonction. Force est de constater que, dun ct, lacteur politique ny
voit pas une solution ses problmes, tandis que de lautre, lacteur administratif y
pressent confusment une voie de renouveau [...] lapport de lvaluation est plus
sensible et plus profond au niveau administratif: comme moyen dclaircissement
des problmes,comme reflet largi dune action publique atomise,comme lieu de
confrontation des rationalits isoles,voire comme moyen damorcer une coopration toujours rclame et rarement rencontre. On peut affirmer que chez la plupart des administratifs impliqus domine une impression vivace dapprentissage et
celle dune volution rarement irrversible19.
En revanche, le manque dimplication des acteurs politiques (malgr le
nombre de dclarations officielles favorables au dveloppement de lvaluation) ne
permet pas celle-ci de jouer pleinement son rle dans la redfinition des politiques publiques au niveau gouvernemental: lvaluation nest pas actuellement
un facteur de reconstruction des politiques publiques, cest--dire dune nouvelle
inscription du problme sur lagenda politique. lheure actuelle, dautres formes
dinscription sur lagenda et dlaboration des politiques publiques reprsentent la
rgle observe:demandes sociales, groupes dintrt et de pression, crises, etc.20.
Pour que lvaluation constitue un levier de rforme des modes de gouvernement, il semble ncessaire quelle devienne une pice dans le jeu des pouvoirs,
cest--dire que le Parlement en fasse un moyen dclairage du dbat dmocratique et un instrument habituel daide llaboration des lois. Les hommes politiques simpliqueront dans lvaluation quand elle sera devenue lenjeu dun
rapport de force entre le lgislatif et lexcutif ou,autre hypothse,un terrain de valorisation et de mise lpreuve de leur action (il va de soi que la manire dont les
mdias utilisent les rsultats dvaluation peut jouer un rle dans cette volution).
Force est de constater que,dans ltat actuel des choses,lacteur politique nest pas
mr pour jouer le jeu dune pratique qui semble restreindre sa libert dagir politiquement,cest--dire en se fondant sur les mcanismes traditionnels dagrgation
de la demande sociale, dexpression des valeurs et de reprsentation des intrts.
Moyennant quoi, il prfrera presque toujours rabattre lvaluation sur lexpertise
ou sur des formes dguises de contrle. Il reste esprer que labstention probable du politique nempchera pas les acteurs administratifs de semparer de
lvaluation.
La liste des politiques values (voir annexe) est rvlatrice de la manire
dont lvaluation a t tenue en lisire de la grande politique et, en mme temps,
perue comme un instrument permettant de nouvelles formes de rgulation
politico-administrative. Il sagit de politiques complexes impliquant une pluralit
dacteurs et poursuivant simultanment un grand nombre dobjectifs, voire des
valuations thmatiques examinant un ensemble dactions publiques htrognes concernant un mme problme (lutte contre la grande pauvret, protection
19
20

Setbon, Michel, et Lascoumes,Pierre, Lvaluation pluraliste des politiques publiques,op.cit.


Ibid.

Connaissance sociale et gouvernance Les promesses de lvaluation

121

des zones humides). Dans une pure logique daide la dcision, il aurait t plus
efficace de dvelopper en priorit lvaluation de programme au sein de chaque
dpartement ministriel ou, dans une hypothse plus ambitieuse, de raliser des
valuations directement lies des enjeux politiques immdiats et importants (immigration,politique montaire).Pour considrer laspect positif des choses,lvaluation semble avoir t utilise comme un moyen pour clairer des questions complexes, mais relativement dpassionnes, et contourner les blocages du travail
interministriel. Ce constat est rapprocher du fait que lvaluation se dveloppe
rapidement au niveau rgional dans le cadre de politiques partenariales impliquant
plusieurs niveaux de dcision publique (contrats de plan tat-rgion, programmes
europens): cette manire dutiliser lvaluation nest sans doute pas la moins
prometteuse, compte tenu de la complexit croissante des systmes daction
publique.

Annexe

lments sur le dispositif franais dvaluation


des politiques publiques
On prsente successivement le dispositif de 1990 (auquel fait directement
rfrence le prsent texte) et le nouveau dispositif cr par le dcret du 18 novembre 1998.

A. Les dispositions du dcret du 22 janvier 1990


La cration dun dispositif interministriel dvaluation des politiques publiques a constitu lun des volets de la politique de renouveau du service public
lance par le gouvernement Rocard la fin des annes 80, dont les principales
orientations taient une politique de relations du travail rnoves;une politique de
dveloppement des responsabilits; un devoir dvaluation des politiques publiques; une politique daccueil et de service lgard des usagers. Le dcret du
22 janvier 1990 cre un comit interministriel de lvaluation (CIME) charg, aux
termes du dcret, de coordonner les initiatives gouvernementales en matire
dvaluation des politiques publiques. ce titre, il a notamment pour prrogative
de choisir les projets dvaluation qui pourront bnficier du fonds national de dveloppement de lvaluation (FNDE) cr galement par le dcret. Une fois connu le
rsultat des valuations, il dlibre des suites quil convient de leur donner. Un
conseil scientifique de lvaluation (CSE) est galement cr. Compos de onze
membres nomms pour six ans (non renouvelables) par le prsident de la Rpublique,sur la base de leur comptence en matire dvaluation ou dans le domaine
des sciences conomiques, sociales ou administratives.
Le CSE se voit confier la mission de favoriser le dveloppement des mthodes dvaluation et de dfinir une dontologie en la matire. De manire plus
spcifique, il est charg de veiller la qualit et lobjectivit des travaux bnficiant du fonds national de dveloppement de lvaluation (FNDE) (fonds budgtaire cr pour financer les valuations interministrielles dcides par le comit
interministriel de lvaluation). ce titre, il formule deux avis sur les valuations
relevant de la procdure interministrielle:
le premier porte sur les mthodes et les conditions de ralisation des projets
dvaluation financs par le FNDE;

124

Bernard Perret

le second porte sur la qualit des travaux effectus et est rendu public en mme
temps que les valuations elles-mmes.

Politiques values dans le cadre du dispositif de 1990


Linformatisation de ladministration
La rhabilitation du logement social
Lamnagement des rythmes de vie de lenfant
Laccueil des populations dfavorises dans les services publics
Les politiques en faveur des adolescents en difficult
La protection des zones humides
Laction sociale et culturelle de ltat en faveur de ses agents
Les aides la localisation des activits dans les zones de conversion
Les mesures en faveur des salaris de plus de 55 ans
Les aides personnalises au logement
La loi quinquennale pour lemploi
Les politiques de lutte contre la grande pauvret
La prvention des risques naturels majeurs
La politique de la montagne
Linsertion par lconomique
La matrise de lnergie
La politique de lutte contre le tabagisme et lalcoolisme

B. Le nouveau dispositif cr par le dcret


du 18 novembre 1998
La rforme de 1998 marque une volont de relance de lvaluation interministrielle, dans la continuit des principales orientations dfinies en 1990: lien
entre valuation, dmocratie et modernisation du service public, exigence de pluralisme, de transparence et de rigueur scientifique, implication des administrations
dans lvaluation des politiques qui les concernent. Par rapport au prcdent dispositif,le dcret de 1998 se caractrise par la volont dimpliquer davantage les collectivits locales dans lvaluation des politiques nationales et, dautre part, par la
volont dintgrer davantage le travail mthodologique et la gestion administrative
des valuations, au prix, vraisemblablement, dun affaiblissement du rle dautorit
mthodologique tenu prcdemment par le conseil scientifique.
Le conseil interministriel de lvaluation est supprim et le conseil scientifique est remplac par un conseil national de lvaluation (CNE) compos de qua-

Connaissance sociale et gouvernance Les promesses de lvaluation

125

torze membres nomms pour trois ans par dcret du Premier ministre (renouvelables une fois). De par sa composition, le CNE a un caractre plus politicoadministratif et moins scientifique que lex-CSE.De fait,les attributions du CNE sont
la fois politiques et mthodologiques:
il propose chaque anne un programme dvaluation au Premier ministre;
il dfinit les principales conditions de ralisation des valuations (contenu et
motivations de lvaluation,mode de composition de linstance dvaluation,critres de choix des oprateurs en charge des tudes et recherches valuatives,
etc.);
lissue des valuations, il rend un avis sur la qualit des travaux effectus
(comme dans le dispositif prcdent).
Le commissariat gnral du plan voit, en outre, ses comptences renforces
dans lanimation du dveloppement de lvaluation dans ladministration et dans la
gestion du dispositif interministriel.Il assure directement le secrtariat du CNE.
Le premier programme annuel dvaluation labor par le CNE a t approuv par le Premier ministre en juillet 1999.Il porte sur les politiques suivantes:
la prvention et le traitement du sida;
la politique du logement social dans les dpartements doutre-mer;
les dispositifs daide lemploi dans le secteur non marchand;
le dispositif nouveaux services, emplois jeunes dans le secteur de la jeunesse
et des sports;
la politique de la qualit de leau potable.

C. Les principales tapes de llaboration


dun projet dvaluation
Dlimitation du champ de lvaluation
Reprage des objectifs, officiels ou implicites, de la politique
Identification des finalits et des enjeux de lvaluation
Diagnostic initial et hypothses
laboration dun rfrentiel
Formulation du questionnement valuatif
Organisation du dispositif dvaluation
Bilan informationnel

126

Bernard Perret

Planification dun programme dtude


Choix des oprateurs

D. Structure du questionnement
(catgorisation des questions examiner)
Mise en vigueur (implementation) de la politique
Atteinte des objectifs et des indicateurs de rsultats
Efficacit, effets propres, impact
Efficience au sens de cot/avantages
Efficience au sens de cot/efficacit
tude des mcanismes daction
Contexte de la mise en uvre et conditions de gnralisation

E. Rle de linstance dvaluation


(extrait du Petit guide de lvaluation)
Lvaluation nest ni pure connaissance,ni pur mcanisme politique.Il faut reconnatre et organiser une zone dautonomie de lvaluation entre la science et laction. Lorsque la complexit du sujet le justifie, cela peut passer par la constitution
duneinstance dvaluation,groupe charg par le commanditaire dassumer la fonction de matre duvre de lvaluation.Linstance dvaluation est plus quun comit
de pilotage:elle doit bnficier dune large responsabilit dans le cadre dun mandat
crit du commanditaire.Plus prcisment,ses missions sont de deux ordres:
a) piloter les travaux dvaluation,cest--dire,dabord,mener son terme llaboration du projet dvaluation, traduire le questionnement valuatif dans le cahier des charges des tudes et des recherches, passer commande et suivre les
diffrents travaux dtude, auditionner des personnes ressources, responsables
administratifs,experts ou autrestmoins, voire se dplacer collectivement sur le
terrain, etc.;
b) intgrer les travaux dvaluation, cest--dire rceptionner la documentation et
les travaux dtude,valider leurs rsultats,interprter ces rsultats au regard des
autres informations collectes (auditions ou informations pralablement disponibles...),rpondre aux questions poses par le projet dvaluation,formuler des
conclusions gnrales et,le cas chant,des propositions,rdiger le rapport final.
Linstance est en gnral le lieu o, par la dlibration, des conclusions raisonnables sont dduites dtudes analyses et interprtes. Celle-ci doit tre
conue comme un arbitre entre les diffrents points de vue et non comme un mdiateur de diffrents intrts quil conviendrait daccommoder.

De laction tatique laction


collective:la France en volution
Et la Commission?
Jean-Claude Thoenig
Avertissement
Le prsent document accompagne un expos prsent le 17 septembre
1996 devant le sminaire sur la gouvernance organis par la cellule de prospective
de la Commission europenne.
La perspective adopte est celle de savoir si et comment laction publique
sest transforme en France au cours des deux trois dernires dcennies.Cet examen devrait permettre, dans un deuxime temps, dexaminer si lhypothse de la
procduralisation adopte par ce sminaire est applicable, sagissant de laction de
lUnion europenne, lexprience franaise.
Face une inflation de mots et en vue dchapper au pige classique de la
radicalisation intellectuelle, le prsent document se cantonne une analyse empirique telle quelle merge dune srie longue et complte denqutes ralises en
France. Je ne parlerai ni de gouvernance ni de crise, ces deux concepts ne sappliquant pas aux faits observs.
1) En apparence,le systme national de gouvernement se caractrise par une relative continuit de ses modalits institutionnelles, politiques et administratives.
Ltat reste unitaire.Le pouvoir prsidentiel est fort et centralisateur.Le Parlement
occupe un rle faible en matire de contrle de lexcutif. Une haute fonction
publique restrictive et litiste monopolise les postes administratifs.La classe politique nationale pse du poids des mandats quelle exerce dans les collectivits
locales.La rgulation par le budget fournit le principal outil de coordination.Les
partenaires sociaux officiels (confdrations syndicales,organismes patronaux et
conomiques) peinent assurer leur reprsentativit en mme temps que des
canaux vicariants et sporadiques vhiculent,de manire souvent inattendue,lexpression de revendications et de besoins.Le secteur administratif,pour sa part,a
continu crotre et tre valoris face aux incertitudes conomiques.Enfin,95 %
des personnels des ministres restent tablis dans les services extrieurs qui quadrillent le territoire national jusquau niveau des communes.
2) La rforme de ltat a occup lagenda par pisodes. Le recours la fin des annes 60 la RCB (rationalisation des choix budgtaires) a dbouch sur des
dsillusions. Il faut attendre la fin des annes 80 pour que le thme de la rforme administrative et gestionnaire simpose face la prudence des gouvernants. Souvre alors une succession dinitiatives spectaculairement affiches par

128

Jean-Claude Thoenig

les divers Premiers ministres.En 1988,Michel Rocard impose sa conception sous


le vocable de modernisation administrative. Les ministres sont invits
constituer en leur sein des centres de responsabilit permettant dnoncer
des objectifs oprationnels et adopter des techniques de ngociation-responsabilisation pour animer leurs personnels. Le recours aux consultants, notamment venus des entreprises, est encourag. En mme temps, il est mis en place
un dispositif interministriel afin dvaluer les politiques de ltat.dith Cresson,
nomme Premier ministre, enfourche un autre cheval de bataille:elle favorise le
recours des dlocalisations dorganismes administratifs et publics de Paris en
province (dont lENA). douard Balladur puis Alain Jupp annoncent, pour leur
part,dautres approches.Si,au fil des gouvernements successifs,les thmatiques
affiches restent identiques amliorer la qualit des prestations,simplifier les
procdures administratives,rapprocher les services de ltat des usagers (on notera labsence dune thmatique de la productivit) ,les mesures concrtes
affiches changent ainsi que la philosophie latente qui les anime. La discontinuit des efforts reflte la discontinuit gouvernementale. Dun point de vue
global, les rsultats atteints restent modestes1, mme si quelques exceptions se
remarquent qui ont su jouer, de leur propre initiative, la dure (ministres de
lquipement et des armes) et qui ont adopt quelques principes dits de management en matire de gestion des ressources humaines et dadquation des
ressources aux objectifs, tout en respectant les cadres sacro-saints de la comptabilit publique et du statut des fonctionnaires.
3) Limage symbolique au moins autant quoprationnelle de la rforme administrative fait partie de la panoplie du bon gouvernement.Les annes 80,il est vrai,
concident avec une pression des ides et des modes. Lexprience mene au
Royaume-Uni par le gouvernement Thatcher impressionne en mme temps
que le consensus se fait en France quelle nest aucunement transposable.Le paradoxe de Michel Rocard est de vouloir sauver ladministration la franaise
tout en insufflant des mthodes de gestion interne venues des entreprises,
quitte les rendre compatibles avec le cadre juridique rgissant les services de
ltat. Revenue au pouvoir, la droite reste dans le chemin ainsi trac: il sagit de
restaurer ltat, non pas de privatiser la gestion des affaires publiques. On ne
touche pas lessentiel, lENA en tant lun des symboles.
En fait,des facteurs tiers jouent un rle important,qui incitent la prise dinitiatives.On peut ici en mentionner au moins trois:llargissement du monde marchand (qui pousse notamment la multiplication dagences administratives autonomes,indpendantes des structures ministrielles classiques,et qui rgulent
des secteurs tels que laudiovisuel, la concurrence ou les marchs financiers, ou
qui facturent comme base commerciale leurs prestations et voluent face des
concurrents privs ou internationaux, comme en matire de tlcommunications ou de prestations bancaires), la monte des interventions communautaires, notamment par des prestations au profit dagents subnationaux, et,
surtout, la progression spectaculaire de la puissance et de lautonomie des
1

Gibert, P., et Thoenig, J.-C., La gestion publique: entre lapprentissage et lamnsie, dans Politiques et management public,11 (1) 1993.

De laction tatique laction collective:la France en volution Et la Commission?

129

collectivits locales et rgionales, dans la foule des politiques de dcentralisation menes par ltat de 1981 1985.
La dcentralisation politique demeure, plus encore que les contraintes budgtaires issues du trait de Maastricht, le dfi auquel laction publique de ltat,
donc de son administration, est confront. Car les villes, les dpartements et les
rgions ont pu et ont su sengouffrer dans les brches ouvertes, prendre leur
charge les comptences transfres par ltat ( lorigine pour se dlester de
certains domaines et de certaines charges financires) et largi considrablement leur portefeuille dactivits2. beaucoup dgards,leur dynamisme,la qualit de leur action, leur souplesse de gestion dpassent ce que les services de
ltat peuvent offrir (aide conomique, action sociale, culture, etc.). la tutelle
exerce par les prfets avant 1981 sur des bureaucrates activistes et des politiciens locaux quelque peu apathiques a succd une situation ouverte, faite de
concurrence entre collectivits dont ltat pour prendre en charge tel ou
tel domaine ou problme. Face au pouvoir local, certains ministres sont aujourdhui marginaliss, faute de lgitimit et de ressources, et obsoltes, faute
dune organisation et de qualifications techniques adquates. quoi utiliser les
services extrieurs de ltat qui forment lessentiel du dispositif des ministres et comment donner une vocation nouvelle au prfet qui symbolise
ltat au quotidien constituent des questions essentielles pour ltat,emptr
dans son quadrillage territorial dantan. La problmatique administrative de la
dconcentration sinscrit dans le contexte de la dcentralisation politique. Elle
reste pourtant pour le moment une rponse largement strile, car dcentralisation et dconcentration ne sont pas traites de pair.
4) En deux dcennies,la France a connu une formidable transformation de sa gestion publique territoriale. un systme autocentr sinon hirarchique, que
structuraient la domination de ltat et la limitation des acteurs publics au sein
dun cadre institutionnel clair,succde un univers largement acentrique que caractrisent lclatement des frontires entre le public et le priv, entre le local, le national et le supranational et la diversit des acteurs qui y interviennent.
Le systme politico-administratif dans la France des annes 60 se dfinissait par
un ensemble de relations qui liaient ltat travers son administration aux
collectivits locales selon un modle dit de la rgulation croise3. Ce modle
reposait sur un principe dchange entre les filires administratives tatiques et
les filires des lus locaux (maires, prsidents de conseils gnraux, etc.). Il favorisait des pratiques darrangement dans un contexte o laction collective soprait localement et dans les interstices dun mode de gestion centralis.Lespace
national tait administr selon un principe de verticalit. Ltat prdomine. Il
produit des biens et des services tout en cooptant la base quelques notables
reprsentatifs. Laction publique allie une dfinition centralise des normes rglementaires et techniques propres chaque secteur dactivit une mise en
2
3

Thoenig, J.-C., De lincertitude en gestion territoriale, dans Politiques et management public,13 (3) 1995.
Thoenig, J.-C., La relation entre le centre et la priphrie en France, dans Bulletin de lInstitut international
dadministration publique, 36, octobre 1975.

130

Jean-Claude Thoenig

uvre des politiques publiques fortement territorialise, dans le cadre dune


doctrine daction combinant troitement les valeurs de puissance publique et
de service public. Il en rsulte une interpntration forte entre les sphres locales et nationales.En cela,elle constitue une solution la fois subtile et efficace
au problme cl de lintgration par laction publique dun espace social et
gographique diffrenci. Lhgmonie bureaucratique ou technocratique des
ministres centraux double de cooptation notabiliaire locale privilgie la croissance et lapproche sectorielle.
La gestion publique territoriale des annes 90 se caractrise,pour sa part,par un
modle tout fait diffrent:celui de linstitutionnalisation de laction collective4.
Il correspond un monde dans lequel la rgulation ne relve plus dune solution unique et stabilisable, dans lequel lintgration par le haut ou par le national se fait mal ou peu,alors quelle sopre de plus en plus par le bas.La gestion
des affaires publiques se heurte des enjeux trs fluides, des territoires de plus
en plus htrognes, un pouvoir politique en fragmentation (en dpolarisation). Des interdpendances multiples apparaissent, entre acteurs, entre problmes, entre secteurs dactivit publique. De nouveaux principes de coopration doivent tre invents au jour le jour. Le territoire, plus que lappareil dtat,
dfinit ce quest ou non un problme relevant dun traitement public. Priv de
son hgmonie,ltat trouve une raison dtre dans linstitution de capacits de
ngociation entre une grande varit dacteurs. Il fabrique des occasions de
concertation (politiques de la ville, de lenvironnement, de lamnagement du
territoire, de la scurit, etc.), il ne fait plus lui-mme.
Ltat offre des procdures qui cherchent fournir une solution la coopration
multipartenariale en proposant de faon peu coercitive des scnes daction plus
ou moins durables dans le temps. ct du droit,de la statistique et de la politique,elle se place au nombre des outils disponibles pour une autorit publique
afin de classer, didentifier et de qualifier comme objet daction des situations
empiriques, des problmes.Elle porte non sur lallocation de services ou de ressources des assujettis mais sur la formulation de dbats et denjeux. Pour caractriser les traits spcifiques de linstitutionnalisation en tant que processus de
mise en compatibilit,on peut la confronter au modle de la rgulation croise.
La rgulation croise est un ajustement qui opre en aval de laction publique
lors de la mise en uvre de politiques, dans les interstices de la logique bureaucratique. Elle produit des inflexions particularistes lintrieur de frontires
consensuellement acceptes qui sont celles de problmes et de dcisions universalistes. Le systme daction ou la scne sociale sont aussi strictement borns.Les institutions et les procdures ne posent pas de problmes.Enfin,les politiques de ltat sont pour lessentiel des politiques distributives, redistributives
et rglementaires.
Linstitutionnalisation revt une toute autre forme. Les processus dajustement
oprent ds lamont de lintervention publique.Ils portent sur la dfinition de la
nature des problmes publics, sur la priorit et larbitrage entre les enjeux, ainsi
4

Duran, P., et Thoenig, J.-C., Ltat et la gestion publique territoriale, dans Revue franaise de science politique,aot 1996.

De laction tatique laction collective:la France en volution Et la Commission?

131

que sur la rpartition et le contenu des principes guidant les dcisions. Laction
publique est coconstruite de manire collective. Les institutions et les procdures tant politiques quadministratives deviennent en effet un problme, car
les frontires savrent floues beaucoup dgards,qui dissocieraient les enjeux
collectifs et les politiques publiques, les dcideurs et les assujettis, le gnral et
le particulier. La puissance publique ne se manifeste plus par ldiction de critres universalistes,par la prise en charge globale sinon hgmonique des solutions ainsi que par le recours des technicits autonomes. Elle intervient pour
lessentiel par la formulation de politiques constitutives.
Une politique constitutive dicte des rgles sur les rgles ou des procdures organisationnelles. Elle ne dit pas quelle est la dfinition du problme et quelles
sont les modalits de son traitement oprationnel. Elle se contente de dfinir
des procdures qui servent de contexte daction sans que soit prsuppos pour
autant le degr daccord et dimplication des acteurs retenus. Des scnes daction et des territoires sont crs qui offrent des positions dchange et dajustement et que la puissance publique investit de valeurs, de lgitimit ou de cognition. La politique constitutive dlgue le traitement du contenu. Elle met
une contrainte ou une coercition faible sur les assujettis des politiques quelle
prtend traiter. Enfin, le nombre des acteurs appels sajuster est lev et variable,comme le sont par ailleurs leur reprsentativit et leur pertinence en tant
que partenaires pour lchange.La recherche dinterlocuteurs collectifs guide le
recours par une autorit publique aux politiques constitutives.
En dautres termes, les politiques constitutives sont actives dans lespoir que,
travers elles, se creront des fentres dopportunit pour de laction collective.
Plus prcisment,on peut les conceptualiser comme des policy windows potentielles, des offres de rencontre entre des problmes, des ressources et des
acteurs. Leur lgitimation est importante, car elle reconnat que la puissance
publique nexerce pas un rle hgmonique, en tout cas prpondrant, dans la
formation de lagenda des politiques publiques. De nouveaux policy systems,
diffrents de ceux tablis par la division officielle du travail politique et
administratif, se voient offrir une scne officialise et des capacits crdibles.
Linstitutionnalisation de laction collective repose sur un principe de coopration oblige.Lenjeu devient la construction de rseaux susceptibles dtre mobiliss pour rsoudre des problmes ad hoc.Cette coopration oblige conduit
la communication oblige. En effet, ds lors quil ne sagit plus seulement de
gains directs,se protger par la non-communication reprsente un jeu perdant.
Qui ne communique pas nest pas au courant des affaires.Se cacher fait peu de
sens. La qualit des relations avec des tiers et la capacit de jouer en commun
deviennent vertueuses. La ngociation souvre. Lorsque personne ne dtient
seul la cl dun problme, linformel savre tre lgitime.
Jouer le partenariat permet de mutualiser les risques,refuser louverture conduit
la marginalisation.Ainsi sexprime la dqualification des politiques sociales.Les
travailleurs sociaux ont perdu la proprit exclusive des problmes quils traitent. De la mme faon, lchec scolaire ne relve plus de la seule responsabilit de lducation nationale, et la scurit publique chappe lhgmonie des
policiers.Cela souligne limportance des mcanismes cognitifs quand il sagit de

132

Jean-Claude Thoenig

construire de la coopration. Simpose ainsi un apprentissage collectif de la


conceptualisation conjointe. Lactivit de coordination passe par la cration
de cadres de rfrence communs entre les intrts concerns sans lequel des
efforts ultrieurs naboutiront pas.Elle doit se justifier par des arguments collectivements endosss, elle ne simpose pas de son seul fait. Affaire de pdagogie,
elle salimente par la mise en commun dexpriences. La rationalit acceptable
nest pas celle des objectifs mais celle des procdures de choix.
Lenjeu de linstitutionnalisation rside dans la production de systmes informels qui soient pragmatiques,cest--dire orients vers la gestion de problmes
et non vers la ratification de valeurs et dobjectifs.Linformel comme mode daction revt un statut nouveau qui nest pas celui en cours dans la rgulation croise, cest--dire du formel domestiqu. Il reste inventer chaque fois et vaut
pour lui-mme. Il nest pas de ladaptation. Linnovation est son essence. En fait,
il fournit linterdpendance une solution collectivement dgage. Il ne se
cache pas,mais saffiche comme institutionnalisation.Il dgage une manire de
se coordonner qui est diffrente de la vision orthodoxe de ladministration publique. Alors que les institutions sinscrivent dans la dure, cet informel manifeste se dfinit comme un mode de gestion en permanence mallable, ne
mdiatisant pas les relations par des rgles strictes.
Le passage de limplicite lexplicite,du latent au manifeste,est devenu lgitime
au nom de lefficacit. Ltat sloigne dune interprtation purement juridique
de son rle. La rgle concerne une dimension stratgique sous une condition:
quelle permette de sinscrire dans la ngociation ouverte. Le rapport de force
sest substitu au passe-droit.
Dans un tel contexte, largent, lautorit et la technicit deviennent pour ltat
des instruments capacit et lgitimit limites. Sa centralit par rapport la
priphrie que constituerait le territoire auquel sapplique sa gestion ne suffit
pas fonder son action.La nodalit,cest--dire la capacit associer autour de
soi, sinon faire travailler ensemble, en tout cas identifier, mobiliser les parties prenantes et leur fournir un cadre dajustement mutuel, devient un vecteur dcisif pour son action. La contractualisation est un mode institutionnel et
gestionnaire rpandu,que ce soit sur la politique de la ville,laction sociale ou la
culture, sans parler de lamnagement du territoire, le dveloppement conomique ou la construction dinfrastructures de communication. La ngociation
stend des partenaires nombreux, publics et privs, souvent nouveaux par
rapport la scne publique et qui se mobilisent sur des logiques territoriales ou
de proximit.
Linstitutionnalisation se nourrit dune division des rles et des politiques publiques qui est devenue obsolte en mme temps que dun tat de fragmentation pousse des territoires, des comptences, des acteurs. Elle essaie de coller
ensemble des morceaux qui savrent disparates, de faire endosser une responsabilit collective des acteurs qui restent attachs leur cadre sectoriel de
rfrence. Pour ce faire, elle joue sur deux registres la fois: lorganisation et la
lgitimation.Lorganisation se traduit par le fait que des structures et des procdures dfinissent des modalits de division des tches. La lgitimation spcifie

De laction tatique laction collective:la France en volution Et la Commission?

133

qui est lgitime pour crer de la valeur travers la concertation et la ngociation.


La politique dite de la ville illustre cette double dmarche.Des instances complexes sont disponibles travers lesquelles sont stipules les conditions et les limites dvolues au travail de coconstruction impliquant des acteurs tant publics
que privs. En mme temps, linstitutionnalisation dsigne des acteurs locaux,
parfois tablis, le plus souvent peu reconnus, lexemple des associations de
jeunes ou dimmigrs,auxquels elle attribue une capacit et une rationalit substantielles par rapport aux problmes abords en mme temps quune
image de reprsentativit autonome par rapport aux filires tablies de la dmocratie reprsentative.
Le recours linstitutionnalisation accentue la diffrenciation des scnes o laction publique se construit. En apparence, lunit que le systme politicoadministratif territorial permettait de sauvegarder se dilue et cde la place un
miettement dsordonn, peu intgrable, de cas particuliers et de rponses
dictes sous le coup de lurgence. y regarder de plus prs,tel nest pas exactement le cas. La gestion territoriale ne sachemine pas vers un tat danarchie
sous leffet de forces centrifuges incontrlables:elle change de nature.Plus prcisment, aux scnes gnralistes balises que tracent les circonscriptions lectorales et administratives se substituent des scnes spcialises par types denjeux et par modes dchange, chacun connaissant une composition spcifique
dacteurs. Ce principe de diffrenciation, quaccompagne la banalisation progressive de laccs dacteurs tiers, exige de la part des autorits publiques une
constante attention et une adaptation continue la manire dont la nature des
problmes volue.En mme temps,la diffrenciation complique le jeu en autonomisant la logique des conflits proprement politiques par rapport dautres
types de conflit qui concernent la logique dnonciation et de traitement des
problmes collectifs. La compartimentalisation par nature de problmes cre
des frontires entre la dynamique partisane et la dynamique gestionnaire. Si
llu local ne prserve pas le monopole de la proprit des problmes, il conserve celui de la lgitimit de la dcision politique. En mme temps, les acteurs
que linstitutionnalisation cherche placer dans chacune des scnes restent
largement libres de se joindre laction collective et daccepter les modalits
dchange qui leur sont proposes. Ils peuvent tout moment faire dfaut, ngocier dautres modalits ou redfinir le problme collectif.
la diffrenciation des problmes et des acteurs sajoute une deuxime dimension:linstitutionnalisation cre les conditions de la spcification des scnes.Si la
nature dun problme justifie lautonomisation dune scne par rapport
dautres, encore faut-il que des modalits dajustement soient disponibles qui
permettent aux problmes et aux acteurs de se situer les uns par rapport aux
autres et de se rfrer un minimum de cadre commun.La spcification se traduit ainsi par la construction de rgles de gestion applicables aux affaires dune
scne particulire et elles seulement. Des droits spcialiss sont dicts, par
ltat mais aussi par la pratique sur le terrain,qui sont applicables un domaine
mais non transposables un autre. Les modalits qui prsident au domaine de
leau ne ressemblent gure celles en vigueur pour la ville ou pour lamnage-

134

Jean-Claude Thoenig

ment du territoire. De tels codes de conduite et darbitrage se basent sur la nature particulire du secteur ou du domaine quils touchent: cest elle qui fonde
les procdures oprationnelles rgissant les rles de chacun, dont les services
de ltat. En mme temps, de tels codes sont fortement volutifs car ils se
construisent par laddition des solutions et des arrangements labors au fur et
mesure sur le terrain.
5) Ltat assure difficilement le rle de plus petit commun dnominateur.Il est expos une double volution:
la globalisation des espaces conomiques et politiques (mouvement centrifuge par le haut);
lvolution subnationale affectant la gestion publique territoriale (centrifugation de laction publique par le bas).
Cette dernire, notamment, pose au moins deux questions:
celle de lindtermination des territoires (non-recouvrement du territoire politique et du territoire daction publique);
celle de lclatement de la dmocratie en scnes multiples.
Dans une situation de faible guidage central,ltat laisse jouer la base tout en se
gardant la solution de larbitrage et la fixation des rgles du jeu. Il offre deux
faces: redistributive (par le systme fiscal et les rgles de protection sociale) et
constitutive (par linstitutionnalisation de laction publique territoriale). En
mme temps, ladministration dtat sinscrit en porte--faux, car elle continue
fonctionner dans une logique de production.
6) Coexistent en France deux modles:celui de la gestion publique territoriale (qui
part de la diffrenciation pour aller vers le problme de lintgration) et celui qui
correspond la construction europenne (qui part dun problme dintgration
pour aller vers une gestion diffrencie,mais dont on masque la ralit de la diffrenciation).
La construction europenne est centralisatrice. Si lon centralise, cest parce
quon na pas confiance dans la priphrie et que la hirarchie simpose
comme seule mode daffirmation dorientations politiques spcifiques. Pour reprendre les concepts de la sociologie politique, la consolidation dun centre
peut requrir la constitution dune hirarchie solide ds lors que les risques de
centrifugation existent. Tout dpend toujours des origines de lincertitude. Si
celle-ci est globale et concerne lensemble des parties de lorganisation, il est
important que chacune dentre elles ait la capacit de rpondre de manire homogne et similaire. Ds lors, la standardisation des rponses devient une procdure efficace, condition que la hirarchie puisse dicter une doctrine susceptible de fonder les hypothses daction des units dconcentres.La thorie
de la puissance publique relve dune telle construction. La centralisation et la
hirarchie sont donc une manire de grer des univers turbulents.
A contrario, la dcentralisation franaise concide avec des situations politiques
dans lesquelles lappartenance une communaut nationale ne pose pas de

De laction tatique laction collective:la France en volution Et la Commission?

135

problmes. La multiplication des pouvoirs et des autonomies locales procde


donc dune absence dincertitude politique quant la ralit du centre. Lincertitude concerne davantage la prise en charge et le traitement des problmes
publics. Lunit politique globale autorise la dcentralisation des solutions de
gestion.
Dans ces conditions,le dveloppement de lEurope vient surajouter ses propres
mcanismes dont la logique diffre fortement. Au-del des procdures strictement politiques de prise de dcision, la nature de lincertitude gre, savoir la
constitution dun espace gographique intgr, explique la forte bureaucratisation des politiques europennes en mme temps que leur haut degr de standardisation. En dautres termes, la dcentralisation franaise et la construction
europenne, mme si cette dernire prne le recours au principe de subsidiarit, procdent denjeux politiques et de rationalits daction diffrentes. Sur le
terrain local, elles produisent nanmoins des effets semblables qui aboutissent
une transformation radicale de la place de ltat, pas sa disparition.
7) La Commission europenne se trouve confronte des ralits nationales qui,
comme le suggre le cas de la France,ne se rsument pas la seule architecture
institutionnelle telle que visible de lextrieur (de Bruxelles) ou mme de la
capitale (par exemple de Paris). En mme temps, les instruments de la rgle et
du budget sont des instruments relativement pauvres, limits et peu fiables.
mes yeux, derrire la procduralisation (qui est davantage un slogan quun
axe oprationnel), je recommanderais la Commission dadopter des mesures
concrtes qui assurent:
une mobilit systmatique des fonctionnaires dencadrement, non seulement entre services et directions au sein de la Commission, mais aussi et
surtout entre Bruxelles et les pays de lUnion.Il faut que les cadres aient une
exprience personnelle du terrain, des terrains europen, subnational et national, dans deux pays au moins;
une assise un peu plus solide des services de la Commission tablis soit
dans les pays,soit dans des primtres rgionaux.La question des antennes
subcommunautaires de la Commission est cruciale et dlicate la fois;
un inventaire des pratiques dj en cours, formellement et informellement,
au sein des services de la Commission en matire de recours des politiques constitutives, inventaire doubl dune valuation de ses effets
concrets et des aptitudes des fonctionnaires les conduire;
un programme systmatique de formation-sensibilisation des
fonctionnaires-cadres en matire de conduite de politiques constitutives et
danimation de rseaux. Tout cadre recrut (ou presque) devrait recevoir
un tel armement assez rapidement aprs son recrutement;
une aide quelques pays ou secteurs de lUnion pour quils se dotent dun
tissu plus dense et non bureaucratique de gestion des affaires collectives.
LInstitution Building,indispensable dans quelques cas,permet de suppler
la pauvret et les carences des outils administratifs classiques;

136

Jean-Claude Thoenig

une non-monopolisation de la reprsentation dintrts sectoriels en intrts nationaux par les seules institutions officielles ou en seuls groupes de
pression agrs.Lcoute travers des canaux vicariants des ralits locales
et sectorielles permet de ne pas tre le prisonnier dun seul son de cloche.
En actes, la procduralisation suppose donc que lon saffranchisse du
couple redoutable des slogans officiels et des routines informelles.

Partie III
Gouvernance
dans lUnion europenne

Rforme institutionnelle:agences
indpendantes, surveillance,
coordination et contrle procdural
Michelle Everson et Giandomenico Majone

Introduction
Simplifi lextrme,le message principal de ce rapport est que la dmarche
consensuelle, traditionnellement caractristique de la dfinition des politiques
communautaires,nest plus viable et quil faut la remplacer au plus vite par une dfinition plus prcise des responsabilits de chacun dans la ralisation des objectifs
de ces politiques. Ainsi, la Communaut doit tre en mesure de se charger de lapplication cohrente et efficace des rgles europennes dans lensemble de lUnion.
Lexprience acquise sur plusieurs dcennies montre que la confiance mutuelle et la coopration loyale entre les tats membres ne sont pas suffisamment dveloppes pour raliser lintgration conomique en labsence dune infrastructure
administrative suffisante au niveau communautaire. De mme, la comptence en
matire de rglementation et les techniques de gestion varient trop fortement dun
tat membre lautre et varieront encore plus au sein dune Union largie pour
justifier le recours exclusif des modes traditionnels dexcution dcentralise.
Par ailleurs, la politisation croissante de llaboration des politiques communautaires rend plus imprieuse la ncessit dune sparation plus nette entre les
responsabilits politiques et technico-administratives. La procdure instaure par
larticle 214 des traits consolids introduit une profonde transformation des rapports entre le Parlement europen et la Commission. Dans la mesure o les tches
impliquant le recours la discrtion politique sont de plus en plus nombreuses
tre transfres au niveau communautaire, la parlementarisation de la Commission devient invitable. Si cette volution est positive du point de vue de la lgitimation dmocratique, elle nous oblige cependant repenser lessence du fonctionnalisme lintgration se produira fort probablement dans un domaine labri
du choc frontal des intrts politiques et recenser les domaines qui doivent
tre maintenus labri de ces conflits.
La principale raison pour laquelle toutes les dmocraties arrives maturit
choisissent de dlguer des pouvoirs des institutions non majoritaires,comme les
banques centrales indpendantes et les agences de rglementation, rside dans la
ncessit de prserver la continuit de laction publique face aux prfrences changeantes de majorits parlementaires variables. son tour, cette continuit est
considre comme une condition ncessaire la crdibilit de laction publique.
De mme, le besoin de prserver la crdibilit du processus dintgration, en dpit

140

Michelle Everson et Giandomenico Majone

de la politisation croissante de la Commission, constitue largument le plus fort en


faveur dun recours accru des institutions non majoritaires pour llaboration des
politiques au niveau communautaire.
Pour toutes ces raisons, la question nest plus de savoir si lon a besoin
dagences europennes, mais comment il faut les concevoir pour quelles soient
responsabilises et que leurs responsabilits sectorielles puissent tre coordonnes
avec des proccupations horizontales plus vastes.
Au niveau communautaire, la consolidation des agences europennes existantes, de mme que la cration de nouvelles institutions indpendantes mieux
adaptes aux tches astreignantes de la rglementation europenne,se heurte la
barrire juridique particulire que constitue linfluence permanente de la doctrine
Meroni de la Cour de justice des Communauts europennes, cest--dire une lecture de larticle 4 du trait de Rome, qui nautorise la dlgation de comptences
communautaires que dans des cas trs limits. Mais le prsent rapport affirme que
lheure est venue de rvaluer les limites constitutionnelles et juridiques imposes
la dlgation de pouvoirs au sein de lUE (voir partie III figurant ci-aprs) et dexaminer de prs les nouveaux contrles procduraux, ce qui permettra non seulement de responsabiliser les agences europennes, mais galement dassurer que
celles-ci constituent un lment coordonn dun programme consolid dactivit
de rglementation europenne (voir partie IV figurant ci-aprs).

La ncessaire cration dagences europennes


Comme on la vu plus haut, la ncessit de crer des agences europennes
va de soi.Les arguments plus dtaills sur lesquels sappuie notre affirmation que la
question primordiale nest pas tant de savoir si lEurope a besoin dagences, mais
plutt comment ces agences europennes doivent tre structures entrent dans
quatre catgories intimement lies. 1) LEurope vit une priode de mutations institutionnelles ainsi que la politisation dorganismes jusque-l essentiellement administratifs,tels que la Commission.Cette situation 2) impose de regarder de plus prs
lvolution des institutions qui peuvent imprgner le travail du lgislateur europen
dun degr visible dengagement rglementer. Mais lactivit de rglementation
europenne est galement caractrise aujourdhui par 3) un dficit institutionnel
perceptible. cet gard, bien des raisons plaident en faveur du 4) comblement
du foss institutionnel au moyen dagences, de prfrence dautres solutions
comme la rglementation interne.

Les dangers de la politisation


Les gouvernants et ceux qui tudient lintgration europenne ont t tellement absorbs par les proccupations relatives au dficit dmocratique que, dune
manire gnrale, ils ont oubli dapprofondir les consquences de la politisation
croissante de llaboration des politiques communautaires. Lide de rduire le dficit dmocratique en assignant un rle plus important au Parlement europen, et

Rforme institutionnelle:agences indpendantes,surveillance,coordination

141

notamment en impliquant celui-ci dans la nomination de la Commission, ne date


pas dhier. En effet, on la trouve dj dans la dclaration solennelle sur lUnion europenne adopte en 1983 Stuttgart, elle a toujours figur en tte de la liste des
exigences du PE et elle se trouve en trs bonne place parmi les arguments de ceux
qui prnent lvolution de lUnion dans le sens dun rgime parlementaire.
La procdure institue par larticle 214 des traits consolids contient un
certain nombre de changements radicaux par rapport aux usages prcdents la
coutume que le nouveau prsident de la Commission soit entendu par le bureau
largi du PE et que la Commission prsente son programme au PE au grand complet,peu aprs sa prise de fonctions ,mais aussi par rapport au nouvel article 158
du trait UE.Si,en vertu de cet article,les tats membres ne pouvaient nommer un
nouveau prsident de la Commission quaprs avoir consult le PE, cette nomination doit dsormais tre adopte par ce dernier. De plus, le prsident et les autres
membres de la Commission sont soumis au vote dagrment par le PE, comme
dans les rgimes parlementaires classiques.
Une autre innovation institutionnelle rside dans le lien tabli en 1995 entre
la dure du mandat du Parlement et celle du mandat de la Commission.tant donn quun Parlement lu de frache date participe la nomination de la Commission,
toute modification notable de sa composition peut se reflter dans cette dernire.
Dj, les difficults qui avaient entour la nomination de la Commission
Santer avaient montr lintention du PE dinfluer sur la rpartition des portefeuilles
entre les commissaires, et les vnements de mars 1999 nont fait que renforcer ce
penchant. On voit mme des dputs europens se faire les champions dune
commission parlementaire au sein de laquelle la composition et le programme
de la Commission exprimeraient la volont de la majorit parlementaire.
Comme la soulign Renaud Dehousse (Club de Florence, 1996), ces dveloppements annoncent une profonde transformation des rapports entre le Parlement europen et la Commission. Cette dernire est dsormais pleinement responsable devant le PE, dont linfluence va se faire sentir dans toutes ses activits,
quelles soient administratives ou lgislatives. Ainsi, on peut considrer que le droit
confr au PE de demander la Commission de soumettre toute proposition adquate concernant des questions pour lesquelles elle considre quun acte communautaire simpose (article 143 des traits consolids) se rapproche dun vritable
droit dinitiative lgislative. Il apparat que, dans leur dsir dtablir la lgitimit dmocratique de lUnion,les signataires des traits de Maastricht et dAmsterdam ont
radicalement modifi lquilibre du pouvoir entre la Commission et le Parlement.
Dans la rcente dclaration du prsident Prodi estimant que la Commission devait
augmenter ses fonctions politiques plus que ses fonctions technocratiques, on
peut voir, entre autres, une raction cette politisation accrue.
Ces dveloppements ont t inspirs, plus ou moins consciemment, par un
modle particulier de dmocratie le strict modle majoritaire ou modle Westminster qui considre le Parlement comme lunique ou, en tout cas, la principale source de lgitimation pour llaboration des politiques et la gouvernance.

142

Michelle Everson et Giandomenico Majone

Dans la version pure et dure de ce modle,toutes les institutions qui nont pas lobligation de rendre compte directement aux lecteurs ou leurs reprsentants lus
cest--dire les banques centrales indpendantes et les commissions de rglementation,et mme les tribunaux sont souponnes de dficit dmocratique.
Bien quelle soit monnaie courante,cette tendance assimiler la dmocratie
la rgle de la majorit est tout de mme troublante,car le modle de dmocratie purement majoritaire est lexception plus que la rgle.En effet,la plupart des rgimes dmocratiques,hormis le Royaume-Uni et les pays fortement influencs par la tradition
britannique, sappuient largement sur des principes et des institutions non majoritaires.Cest notamment le cas des rgimes fdraux ou quasi fdraux.En effet,le fdralisme est fondamentalement une forme de gouvernement non majoritaire,voire
antimajoritaire,puisque ses composantes doivent souvent leur autonomie des dispositifs institutionnels qui empchent la domination des minorits par les majorits.
Il faut admettre que la politisation croissante de laction publique communautaire devient invitable, puisque les tches impliquant le recours la marge de
discrtion politique sont de plus en plus nombreuses tre transfres au niveau
communautaire. Cest ainsi quune partie non ngligeable du troisime pilier de
mme que les accords de Schengen ont t transfrs au premier pilier.Non seulement ces dveloppements et les problmes lis au prochain largissement accroissent les tches administratives de la Commission, mais ils mettent aussi en vidence ses responsabilits politiques. Dans ce contexte, lexigence dun rle accru
du PE devient comprhensible.
En mme temps,il ne faut pas se cacher les risques que la politisation entrane
pour le processus dintgration europenne.Il nest peut-tre pas inutile de rappeler
lide centrale des thories fonctionnalistes,cest--dire que lintgration se produira
fort probablement dans un domaine labri du choc frontal des intrts politiques.
Cette ide ne doit pas tre interprte comme un refus de la dmocratie au profit
dun modle abstrait de technocratie.Au contraire,il sagit de lapprciation raliste
du fait que,aux premiers stades de lintgration,les conflits politiques portent sur des
intrts nationaux divergents plus que les conflits dordre idologique ou de politique partisane que lon connat bien sur le plan national. Cest ce mme raisonnement fonctionnaliste qui explique les nombreuses caractristiques non majoritaires
des traits fondateurs.De ce fait,pendant des dcennies,le droit et lconomie le
discours de lintgration juridique et de lintgration des marchs ont constitu un
tampon suffisant pour obtenir des rsultats qui ne pouvaient tre obtenus directement dans le domaine politique. La politisation croissante de la Commission nous
oblige repenser lide-force du fonctionnalisme et recenser les domaines quil faudra maintenir labri du choc frontal des intrts politiques.

Les agences:des instruments


de lengagement rglementer
La politisation croissante de la Commission un processus la fois invitable et positif en termes de lgitimit perue constitue peut-tre largument le

Rforme institutionnelle:agences indpendantes,surveillance,coordination

143

plus fort en faveur dun recours accru des institutions non majoritaires de rglementation au niveau communautaire.Cest ainsi quelle nous oblige considrer le
problme de lobtention dengagements de rglementation qui soient crdibles.
Le problme de lengagement est une consquence directe de la nature du
processus dmocratique. En effet, lun des lments qui dfinissent la dmocratie
est quil sagit dune forme de gouvernement provisoire. La limite temporelle inhrente lobligation dorganiser des lections intervalles rguliers est lun des principaux arguments en faveur de la dmocratie,mais elle suppose galement que les
politiques de la majorit du moment peuvent tre dtournes en toute lgitimit
et sans compensation par une nouvelle majorit ayant des intrts diffrents, voire
opposs. De ce fait, les responsables politiques ont gnralement des horizons
temporels plus courts que leurs homologues du secteur priv et ne sont pas en
mesure de sinvestir de faon crdible dans un programme daction.
En mme temps,entre deux lections,le champ daction dune majorit soude ne se voit gure imposer de limites. Le pouvoir discrtionnaire de la majorit
du moment est lorigine du problme que les conomistes appellent lincohrence temporelle et qui se produit lorsquune politique qui semble optimale
linstant i ne le parat plus un instant in ultrieur. En labsence dengagement impratif qui les lie leur projet initial, les gouvernements usent de leur discrtion
pour passer ce qui leur apparat dsormais comme une meilleure politique. Le
problme, cest que si les acteurs du secteur priv anticipent ce type de changement de politique, ils vont adopter des comportements qui empcheront les gouvernants datteindre leurs objectifs initiaux. Ainsi, une politique de faible taux dinflation peut tre optimale long terme, mais une inflation surprise peut tout
moment gnrer des gains court terme. Si les gouvernants ont la possibilit de
remanier leur politique initiale pour obtenir ces gains court terme, les acteurs
privs ne vont pas manquer de sen rendre compte et vont modifier leur comportement dune manire telle que le rsultat sera pire que si le gouvernement sen
tait tenu sa politique optimale du dbut.
Ces arguments apportent la principale justification thorique de lindpendance des banques centrales et ils justifient galement, mutatis mutandis, lindpendance des agences de rglementation. Rogoff (1985) nous fournit la rfrence
classique: le choix dun gouverneur de banque centrale dont les prfrences sont
diffrentes de celles de la majorit des lecteurs suppose que ce gouverneur doit
tre indpendant, faute de quoi les lecteurs seraient tents de le rejeter lorsquil
essaiera dappliquer une politique montaire restrictive.Cest pourquoi il est important que la dlgation la banque centrale soit crdible.En fait,ses statuts donnent
la Banque centrale europenne un degr dindpendance trs lev, ce qui devrait garantir son aptitude poursuivre de manire crdible son objectif principal
de stabilit des prix.
Mais la logique du modle de banque centrale indpendante vaut galement dans le domaine de la rglementation conomique et sociale.Dans la plupart
des pays, llaboration des rglementations est dsormais dlgue des agences
spcialises oprant en toute indpendance du gouvernement. En outre, largu-

144

Michelle Everson et Giandomenico Majone

ment de la sparation entre les autorits de rglementation et le processus politique consiste renforcer la crdibilit des engagements de rglementation. En
principe, le directeur dune agence indpendante attache plus dimportance aux
objectifs statutaires de son organisme que le gouvernement,le Parlement ou llecteur moyen.Dune manire gnrale,les directeurs dagences comptent avoir et
on compte quils aient un agenda bien dfini et pouvoir mesurer leur russite
laune des points de leur agenda quils ralisent. Ils savent aussi que les tribunaux
peuvent examiner leurs dcisions et les faire capoter sils les jugent trop loignes
du texte et des objectifs de leurs statuts dhabilitation.Par consquent,les autorits
rglementaires ont une incitation supplmentaire poursuivre les objectifs statutaires de lagence, mme si ces objectifs ne bnficient plus du soutien populaire
en raison de lvolution des conditions conomiques ou politiques.
En somme, la dlgation du pouvoir rglementaire des institutions non
majoritaires, comme une banque centrale et des agences de rglementation indpendantes, constitue un moyen pour les gouvernements de sengager de manire
crdible sur des politiques qui ne seraient pas crdibles en labsence de cette dlgation. Ce problme de crdibilit va devenir de plus en plus aigu au niveau communautaire avec linfluence croissante du PE sur la nomination et le travail de la
Commission, et la politisation de llaboration des politiques communautaires qui
en rsulte. Cest ainsi quon peut sattendre un regain dintrt pour lide dfendue notamment par le ministre allemand de lconomie selon laquelle les
pouvoirs administratifs de la Commission dans le domaine des ententes, de labus
de position dominante,des fusions et peut-tre aussi des aides dtat devraient tre
transfrs un bureau europen des ententes qui serait indpendant,tandis que la
Commission conserverait les pouvoirs lgislatifs dans ce domaine.

Le dficit institutionnel
a) Produits alimentaires,produits pharmaceutiques et harmonisation technique
Une deuxime raison pour proposer la cration dagences europennes
dans plusieurs secteurs de la rglementation conomique et sociale rside dans le
fait que, aux yeux des citoyens et des acteurs conomiques de lUE, le systme actuel avec sa forte concentration sur la rglementation et son peu de matrise du
processus dexcution nest plus en mesure de faire face, sur le plan des rglementations, aux enjeux des marchs mondialiss. Cette perception ngative a t
puissamment renforce par la srie de crises qui sest rcemment produite dans le
domaine de la scurit alimentaire. cet gard,il nest peut-tre pas inutile de rappeler que cest en 1990 qua t prise la dcision politique que la cration dune
agence europenne de lalimentation ne simposait pas.En revanche,on a tent de
promouvoir une meilleure coordination des comptences scientifiques nationales.
En dpit de ces efforts, lapproche actuelle des questions de scurit alimentaire manque de crdibilit,non seulement aux yeux des citoyens de lUE,mais
aussi sur le plan international.Lorsque, la runion du G8 de juin 1999,le prsident

Rforme institutionnelle:agences indpendantes,surveillance,coordination

145

Chirac a propos la cration dun conseil scientifique mondial de la scurit alimentaire,les tats-Unis se sont distingus par leur raction pesamment sarcastique.
En effet, les officiels amricains ont dclar que, si lEurope avait besoin dun organisme de rglementation en matire de scurit alimentaire,elle navait qu copier
la Food and Drug Administration amricaine (Financial Times, 21 juin 1999). Cest
peut-tre la suite de cette raction que la France propose aujourdhui la cration
dune agence europenne pour la sant et pour la scurit environnementale (Le
Monde,25 juin 1999).
On trouve un autre exemple fort instructif des limites dun cadre de rglementation fortement dcentralis dans lchec dune premire forme de reconnaissance mutuelle pour lautorisation de mise sur le march de spcialits pharmaceutiques. Lancienne procdure dautorisation lchelle communautaire comportait
un ensemble de critres harmoniss pour les essais de nouveaux produits ainsi que la
reconnaissance mutuelle des essais toxicologiques et cliniques raliss en conformit avec les rgles communautaires.Pour acclrer le processus de reconnaissance
mutuelle,une procdure communautaire dautorisation dcentraliseavait t instaure en 1975 (directive 75/319/CEE du Conseil,JO L 147 du 9.6.1975,p.13).Dans le
cadre de cette procdure,la socit laquelle une autorisation de mise sur le march
avait t dlivre par les autorits comptentes dun tat membre pouvait demander
la reconnaissance mutuelle de cette autorisation par cinq autres tats membres au
moins.Les autorits des tats membres dsigns par la socit taient tenues de dlivrer leur autorisation ou de formuler leur opposition dans un dlai de 120 jours.En
cas dopposition, celle-ci devait tre notifie au comit des spcialits pharmaceutiques (CSP), lequel devait rendre un avis motiv dans un dlai de 60 jours, avis qui
pouvait tre rejet par les autorits nationales ayant formul lopposition.
Cette procdure na pas bien fonctionn.Les dlais rels de dcision taient
infiniment plus longs que ceux qui taient prvus par la directive de 1975, et les
autorits comptentes nationales ne se sont apparemment pas senties lies par les
dcisions dautres organismes de rglementation ni par les avis du CSP.Ces rsultats
dcevants ont entran une rvision de la procdure en 1983.Dsormais,il suffit de
dsigner seulement deux pays pour mettre en route une procdure communautaire
dautorisation dcentralise.Or, mme cette nouvelle procdure na pas russi rationaliser le processus dautorisation, car les autorits comptentes nationales ont
continu de faon quasi systmatique formuler des oppositions les unes contre les
autres.Finalement,ces difficults ont incit la Commission,avec le soutien massif de
lindustrie pharmaceutique europenne, proposer la cration dune agence europenne pour lvaluation des spcialits pharmaceutiques et dune nouvelle procdure centralise,obligatoire pour les mdicaments issus de la biotechnologie et certains types de mdicaments vtrinaires,et disponible titre facultatif pour les autres
produits,donnant lieu une autorisation de mise sur le march lchelle communautaire. Lagence et la procdure communautaire centralise dautorisation sont
tablies par le rglement (CEE) n 2309/93 du Conseil du 22 juillet 1993.
De mme, la nouvelle approche de lharmonisation technique laisse en suspens un certain nombre de questions. cet gard,le problme crucial rside dans la
tension entre les obligations essentielles de scurit imposes par les directives de la

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Michelle Everson et Giandomenico Majone

nouvelle approche,qui ont force imprative,et le caractre facultatif des normes harmonises qui fournissent le cadre technique pour lvaluation des risques.Daprs la
rsolution du Conseil du 7 mai 1985 concernant une nouvelle approche en matire
dharmonisation technique et de normalisation (JO C 136 du 4.6.1985, p. 1), les
exigences essentielles doivent tre rdiges de faon suffisamment prcise pour
pouvoir constituer,dans leur transposition en droit national,des obligations contraignantes. Elles doivent galement tre rdiges de faon permettre aux organismes de certification de certifier conformes les produits directement au vu de ces
exigences en labsence de normes.Or,on ne voit pas trs bien comment les risques
peuvent tre abords en labsence du cadre technique que les organismes europens de normalisation sont censs apporter. quelques exceptions prs,comme les
directives relatives la scurit des jouets et des rcipients pressuriss,la plupart des
directives relevant de la nouvelle approche impliquent des exigences essentielles qui
sont exprimes en des termes tellement vagues que lvaluation des risques est impossible si lon ne peut sappuyer sur des normes techniques dtailles.
Il a t affirm (Previdi, 1997) que les graves difficults que connat la normalisation europenne dans un certain nombre de domaines,et qui sont peut-tre
les plus frappantes dans le domaine des matriaux de construction,proviennent directement ou indirectement de la sparation artificielle qui a t opre au niveau
communautaire entre rglementation et normalisation. La nature artificielle de
cette distinction se retrouve dans les tensions persistantes qui caractrisent les relations entre la Commission et les organismes de normalisation europens une
situation que lindustrie dplore souvent. Le problme, cest que la Commission se
trouve face un dilemme qui ne peut tre rsolu dans le cadre institutionnel actuel. Dun ct, la sparation entre rglementation et normalisation et lindpendance des organismes de normalisation taient indispensables pour permettre de
faire avancer rapidement la lgislation du march intrieur. De lautre, lindpendance suppose que les normes harmonises doivent tre facultatives puisque la
dlgation du pouvoir dadopter des normes impratives exigerait un rel pouvoir
excutif que la Commission ne possde pas en vertu du trait CE avec tout le
flou juridique que cette situation implique. Daprs Previdi (1997, p. 241), le moyen
de sortir de ce dilemme consisterait crer des agences de rglementation dotes de comptences de dcision autonomes, indpendantes de celles des tats
membres (ce qui exclut toute procdure dcisionnelle de type comitologie) et rpondant aux impratifs de professionnalisme qui sont indispensables la rglementation des risques. Ces agences auraient pour mission de fixer tous les paramtres et valeurs de rfrence permettant dtoffer les objectifs lgislatifs qui, par
nature, ne peuvent faire partie de la sphre facultative actuellement pose de manire consensuelle par la ngociation technique, ralisant ainsi le principe nonc
dans la rsolution de 1985, cest--dire que les dispositions rglementaires contraignantes doivent tre exprimes dans une obligation sanctionnable.
b) Tlcommunications
Comme le montrent les exemples examins plus haut,lharmonisation lgislative nest pas suffisante pour crer et maintenir un march europen vritablement intgr. La rglementation ne sobtient pas en adoptant simplement une loi:

Rforme institutionnelle:agences indpendantes,surveillance,coordination

147

elle exige une connaissance approfondie et une frquentation intime de lactivit


rglemente.Dans tous les pays industrialiss,ce besoin fonctionnel donne lieu,tt
ou tard, la cration dorganes spcialiss agences,commissions,comits,tribunaux capables denquter,dtablir des rgles et de les faire appliquer.Labsence
de ce type dinfrastructure administrative au niveau communautaire constitue un
obstacle srieux lachvement du march intrieur.
Les limites de lapproche lgislative de lintgration des marchs sont galement en train de se faire jour dans le cas des tlcommunications. En fait, la rglementation de ce secteur est particulirement intressante,non seulement en raison
de limportance conomique et politique quil revt, mais aussi parce que les principes de la lgislation relative la fourniture dun rseau ouvert assurent le cadre
lmentaire de la rglementation future dautres rseaux transeuropens (TEN).
Bien que le march des tlcommunications soit dsormais peu prs totalement
libralis, il est douteux que le cadre lgislatif dj en place soit suffisant pour obtenir un march des quipements, des services et des infrastructures de tlcommunications qui fonctionne bien. Parmi les dfauts du systme de rglementation
actuel fortement dcentralis, on peut citer limprcision des obligations et des
rgles de tarification de linterconnexion, labsence de lieu unique pour les autorisations, les incohrences entre la politique de la concurrence et la rglementation
du secteur tant au niveau national quau niveau communautaire, les mcanismes
de rglement des litiges qui ne rpondent pas aux normes de lexamen judiciaire,
la qualit ingale des rglementations nationales en termes dindpendance et de
comptence ainsi que la mauvaise coordination des autorits comptentes nationales entre elles et avec la Commission europenne (Pelkmans, 1997).
Si une meilleure lgislation peut permettre de corriger certains de ces dfauts, les problmes plus profonds de lactuel systme de rglementation sont
dordre institutionnel. Cest ce qui explique les demandes ritres de cration
dune agence europenne des tlcommunications. cet gard, un argument qui
a fait couler beaucoup dencre est celui qui a t avanc par le groupe haut niveau sur la socit de linformation (groupe Bangemann) dans un rapport prsent
la runion du Conseil europen de Corfou en juin 1994. Daprs ce rapport, lautorit rglementaire europenne,outre le conseil aux autorits comptentes nationales, serait charge de questions dintrt communautaire, comme les autorisations, les interconnexions, lattribution de frquences et la numrotation.
Plus prs de nous, au printemps 1997, dans le cadre de la procdure de
conciliation concernant la directive dinterconnexion, le Parlement europen a forc le Conseil accepter que la Commission tudie les avantages dune agence europenne des tlcommunications et que les rsultats de cette tude soient utiliss dans le bilan du systme actuel qui doit tre tabli en 1999. La question de
lagence europenne des tlcommunications est donc dsormais inscrite
lagenda politique. Or, les avis sur la structure et les pouvoirs de ce nouvel organisme de rglementation sont toujours extrmement divergents.
Lactuel systme dcentralis de rglementation des tlcommunications
bnficie du soutien du Conseil et des oprateurs titulaires. Les tats membres af-

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Michelle Everson et Giandomenico Majone

firment quil faudrait laisser aux autorits nationales comptentes et aux rgimes de
rglementation qui viennent dtre instaurs une chance de faire leurs preuves. Le
compromis sur un montage fortement dcentralis tait indispensable au premier
chef pour mettre en place un march intrieur des services de tlcommunication.
Mais en raison des dfauts voqus plus haut et des mauvais rsultats de la mise en
uvre et de lapplication de la libralisation du non-vocal entre 1990 et 1995, le
systme actuel souffre de graves problmes de crdibilit.Il a donc peu de chances
de reprsenter une solution institutionnelle stable pour les problmes complexes
de la rglementation des tlcommunications en Europe.
cet gard,il se pourrait que la meilleure solution soit constitue par un organisme intermdiaire, situ entre le modle dune FCC europenne la FCC
(Federal Communications Commission) amricaine dispose de tous les pouvoirs
ncessaires pour dclarer que sa rglementation prvaut sur celles des tats si les
tlcommunications inter-tats sont fortement touches et pour rgler les litiges
qui ne peuvent trouver une solution au niveau des tats et le rgime dcentralis actuel. Lautorit de rglementation europenne des tlcommunications ne
serait ni un organe centralis ni un aropage de reprsentants nationaux, mais un
rseau constitu sur le modle du comit ONP.
c) Services dutilit publique
La rglementation des tlcommunications nest cependant quun cas particulier du problme gnral de la rglementation des services dutilit publique qui
reposent sur de vastes rseaux physiques, comme llectricit, le gaz, leau et les
chemins de fer.
Sur les plans technique, conomique et politique, les services dutilit publique sont des secteurs particuliers. En gnral, leur technologie permet dimportantes conomies dchelle, une forte proportion de leurs avoirs est spcifique
ou, dans le langage de lconomie, non redployable et leur clientle est compose de la totalit du corps lectoral.Chacune de ces caractristiques a des implications importantes en matire de rglementation.
En premier lieu, en leur qualit de monopoles naturels, les services dutilit
publique ont toujours fait lobjet dune forme ou dune autre de rglementation.En
second lieu, la rglementation de ces services est constamment expose lingrence politique, car la porte sociale des services proposs par ces secteurs attire
naturellement lattention des hommes politiques. Aucun gouvernement ne peut
ignorer les services dutilit publique, quils soient la proprit de ltat ou du secteur priv.Enfin,la nature non redployable de leurs avoirs en fait des secteurs particulirement fragiles.Une fois que les investissements ont t faits,les hommes politiques peuvent tre tents dutiliser la rglementation pour fixer les prix audessous des cots moyens long terme, excluant de facto les cots irrcuprables
des services dutilit publique.Par consquent,faute dun engagement crdible sur
une rglementation permettant un bon taux de rentabilit des capitaux, les entreprises refuseront dinvestir ou ninvestiront pas suffisamment pour rpondre la
demande relle.

Rforme institutionnelle:agences indpendantes,surveillance,coordination

149

Lhistoire regorge dexemples de tentatives dobtenir des avantages politiques par la manipulation des prix des services publics et de tentatives des services dutilit publique de djouer ces actes. Ainsi, une tude rcente semble indiquer que la cration initiale, aux tats-Unis, de commissions des services dutilit
publique dans les diffrents tats tait lie lincapacit des communes de sengager sur des rgimes de rglementation stables.Tout au long du XIXe sicle, les services dutilit publique amricains taient gnralement rglements au niveau
communal. Entre 1907 et 1922, une trentaine dtats avaient cr des commissions
de services dutilit publique,apparemment pour empcher les municipalits dimposer des rglementations onreuses susceptibles de dcourager tout investissement ultrieur (Troesken, 1996).
Dans lEurope daujourdhui, le problme de la rglementation des services
dutilit publique se complique du fait que, jusqu une date rcente, la plupart de
ces services taient, et sont parfois encore, des monopoles dtat. En raison de
cette association troite avec les gouvernements nationaux, les anciens monopoles disposent toujours dun pouvoir politique et conomique norme par rapport aux concurrents potentiels et aux consommateurs dans leur ensemble.Au demeurant, les dirigeants des services dutilit publique rcemment privatiss ont
jou un rle important dans la dfinition du systme de rglementation qui tait
cens rgir leurs entreprises. Cest ainsi quen raison du march rglementaire
conclu entre les services dutilit publique et le gouvernement britannique au moment de leur privatisation un march qui penchait gnralement du ct des
premiers , les autorits comptentes oprent dans le cadre dun systme de rglementation issu dune conqute antrieure.Comme le montre Veljanovski (1991),
cela sest produit dans la formulation mme du pouvoir des organismes de rglementation et la structure du secteur concern. Ce type de premption rglementaire a eu lieu non seulement au Royaume-Uni, mais dans tous les autres tats
membres galement.
Compte tenu de cette situation, les doutes exprims plus haut au sujet de
ladquation de lactuel systme dcentralis de rglementation des tlcommunications sont encore plus forts dans le cas des autres services dutilit publique, et
notamment de llectricit. En effet, il semble hautement improbable que lquivalent du comit ONP pour les tlcommunications cr par la directive 90/387/CEE
serait suffisamment nergique pour limiter le pouvoir des anciens dtenteurs de
monopoles et la tendance quont les gouvernements nationaux intervenir en leur
faveur. Les membres du comit ONP sont certes pris au sein des autorits rglementaires nationales, mais de nombreux tats membres ne disposent pas encore
dautorits crdibles pour les services dutilit publique.
La directive 92/44/CEE relative lapplication de la fourniture dun rseau
ouvert aux lignes loues a apport un certain nombre dinnovations importantes.
Ainsi, larticle 8 de cette directive impose aux tats membres dtablir une procdure de rglement des litiges qui soit facile daccs, capable de rgler les litiges en
toute quit, transparence et clrit, et respecte lapplication de la loi et le droit
des parties dtre entendues. Larticle 12 institue une procdure de conciliation
pour les litiges qui ne peuvent tre rsolus au niveau national ou qui impliquent

150

Michelle Everson et Giandomenico Majone

des oprateurs de tlcommunications de plusieurs tats membres, par lexamen


par un groupe de travail du comit ONP.Toutefois, ce groupe de travail est exclusivement charg de larbitrage non impratif et peut donc tre considr, tout au
plus, comme un premier pas dans le sens dune rsolution centralise des conflits.
On peut affirmer que la mise en place dune commission des services dutilit publique europens, charge de la mise en uvre de lensemble de la lgislation relative la fourniture dun rseau ouvert, corrigerait les dfauts du systme
actuel et crerait un contre-pouvoir face au pouvoir des anciens monopoles dtat.
Compte tenu des spcificits des services dutilit publique, cette commission devrait bnficier dune lgitimation dmocratique directe.Il faudrait aussi quelle soit
crdible en sa qualit dorgane quasi judiciaire capable de rgler des litiges transfrontaliers en toute quit, transparence et clrit. Ces conditions pourraient tre
remplies si la majorit des commissaires (par exemple quatre sur un total de sept
membres) taient nomms par le Parlement europen et le Tribunal de premire
instance.

La prfrence institutionnelle pour les agences


Abordons maintenant les justifications plus gnrales de la dlgation de
pouvoirs des agences de rglementation plutt qu dautres institutions. Les
principales solutions institutionnelles sont les services de ladministration (directions gnrales), le contrle par le pouvoir judiciaire et la rglementation interne.
Un certain nombre de facteurs peuvent influer sur la dcision de confier de nouvelles tches de rglementation des agences plutt que de les attribuer des services existants ou de donner un surcrot de travail aux tribunaux.Ainsi,dans certains
cas,les nouvelles activits peuvent ne pas concorder avec les fonctions quont dj
ces services ou les tribunaux.Dans dautres cas,on estime quelles seront probablement mieux administres si elles constituent le ple dintrt exclusif ou essentiel
dune agence spcialise, plus quune activit priphrique traite par quelquun
dont lattention se porte essentiellement ailleurs.
En outre, la complexit technique et scientifique croissante de nombreux
domaines sujets rglementation a abouti la cration dagences considres
comme des spcialistes de ces domaines importants. La comptence requise peut
certes avoir t acquise au sein de services ou de tribunaux, mais ce besoin de
comptence est souvent associ une fonction de rglementation,de prise de dcision ou dadjudication juge inopportune pour un service de ladministration ou
un tribunal (Baldwin et McCrudden, 1987, p. 4 et 5). De surcrot, on estime souvent
quun service nest pas en mesure dassurer lindpendance par rapport au gouvernement qui simpose dans certains de ces domaines de comptence. Cela sexplique par le fait que les spcialistes sont inspirs par des buts, des rgles de
conduite,des convictions cognitives et des possibilits de carrire qui dcoulent de
leur communaut professionnelle et leur donnent de bonnes raisons de rsister
lingrence et aux consignes dhommes politiques extrieurs. Par consquent, une
agence spcialise assure un environnement de travail infiniment plus attrayant
quun service de ladministration.

Rforme institutionnelle:agences indpendantes,surveillance,coordination

151

Par ailleurs, la dlgation du pouvoir rglementaire peut galement simposer dans des domaines o les rgles et les normes doivent constamment tre affines et o ladaptation rapide au progrs technique est un impratif absolu.
Comme le montre lexprience de la normalisation technique dans la CE avant
ladoption de la nouvelle approche, il est frquent quun organisme collgial,
comme le Conseil de ministres,ne puisse justifier quil consacre le temps ncessaire
ces questions ou encore quil soit tout simplement incapable dagir assez vite.
La sparation des agences et du gouvernement peut aussi faire des premires
un mcanisme de cooptation de certains groupes au processus dcisionnel.Il semble
que cet aspect ait fortement pes dans la cration dorganismes comme la Fondation
europenne pour lamlioration des conditions de vie et de travail et lAgence europenne pour la scurit et la sant au travail. Sur un plan plus gnral, les agences
sont des institutions qui se situent mi-chemin entre ltat et la socit civile,en ce
sens quelles sont un instrument de laction publique,mais quen mme temps elles
ouvrent la porte des institutions gouvernementales la socit civile.
De mme, lorsque les responsabilits de rglementation sont dlgues,
non des agences,mais des organismes privs ou semi-privs,on parle de rglementation interne. La rglementation interne joue un rle important dans des domaines fortement techniques, comme la normalisation, et dans les secteurs o la
qualit des produits est un lment important. En principe, les organismes de rglementation interne (ORI) peuvent prsenter un degr de comptence et de
connaissance approfondie des usages au sein du domaine concern qui est plus
lev que celui dune administration publique. Ces organismes possdent un
deuxime avantage en ce sens que les rgles dictes par un organisme priv sont
moins officialises que celles des rgimes publics de rglementation. Ce caractre
informel rduit le cot de la dfinition des rgles, facilite ladaptation rapide des
rgles aux nouvelles connaissances techniques et lvolution des conditions, et
permet une application plus souple. Un attrait supplmentaire des ORI en priode
daustrit budgtaire rside dans le fait que les frais administratifs de la rglementation interne sont en principe internaliss dans lactivit ou le secteur rglement.
Toutefois, comme on la vu plus haut propos de la nouvelle approche en
matire dharmonisation technique et de normalisation au sein de la CE, la
rglementation interne risque aussi de poser des problmes. Dans le contexte
communautaire, la nature de facto contraignante des normes facultatives en tant
qulaborations dexigences essentielles gnrales entrane des problmes de
responsabilit dans lventualit o une norme harmonise se rvlerait dfectueuse: les organismes europens de normalisation sont des associations de droit
priv avec lesquelles la Commission na que des rapports contractuels, au mme
titre quavec des centaines de consultants privs. Dans ce cas, une structure dagence pourrait tre une solution prfrable.
De mme,la rglementation interne pose le problme du risque de capture
par les intrts rglements. Certes, la prise en main est aussi un problme pour
les agences, mais avec la rglementation interne, elle existe ds le dpart. Et
cest prcisment pour rduire ce risque que les organismes europens de norma-

152

Michelle Everson et Giandomenico Majone

lisation sont tenus de permettre tous les intresss de participer la dfinition


des normes.Toutefois,cette obligation peut se rvler insuffisante pour donner une
reprsentation suffisante des intrts diffus et mal organiss.Il se peut que les organismes publics de rglementation assurent une meilleure protection de ces intrts quun ORI.
La surveillance est un troisime problme potentiel. Comme on la vu plus
haut, la dlgation de la rglementation des ORI prsente lavantage important
que les spcialistes ont toutes les chances dtre mieux informs que les administrations publiques sur ce qui se passe dans leur domaine dactivit, car leur capacit dcouvrir et exposer les irrgularits est plus grande. Linconvnient, cest
quune ORI est probablement moins dispose faire connatre et sanctionner les
brebis galeuses quun organisme public de rglementation. Lune des solutions
possibles rside dans un systme deux volets o lagence publique agit essentiellement comme autorit rglementaire des autorits rglementaires et lORI soccupe de la rglementation et de la supervision au quotidien.
En conclusion, la rglementation interne tant au niveau national quau
niveau communautaire peut tre un complment utile de la rglementation
lgale administre par une agence publique indpendante, mais elle ne peut
remplacer celui-ci.

La doctrine Meroni revisite:prservation


de lquilibre institutionnel
Le problme de la dlgation:sparation des pouvoirs
et responsabilit dmocratique
Dans un article rcent (Dorf et Sabel, 1998), deux minents universitaires
amricains ont rappel le rle gouvernemental vital et ractif jou, aux tats-Unis,
par les crateurs des commissions du New Deal des annes 30 et les agences de rglementation des annes 70.Dans les annes 30,le souhait daccrotre lactivit parlementaire dans le domaine de la rglementation conomique sest traduit par une
forte augmentation des tches du gouvernement, tches que le Congrs navait
pas les moyens dentreprendre lui-mme. De mme, dans les annes 70, les complexits de la rglementation sociale ont surcharg et soumis rude preuve la
comptence et les moyens lgislatifs techniques du bras parlementaire du gouvernement. Or, au lieu dabandonner dambitieux programmes de rglementation ou
de se contenter dune rglementation lgislative non optimale, les crateurs des
nouvelles agences ont ragi de faon novatrice la discordance grave entre les
fonctions de plus en plus spcialises du gouvernement et les instruments administratifs sa disposition (Majone, 1996). Ils ont cr des institutions nouvelles et
exprimentales qui ntaient prvues ni dans le projet du gouvernement amricain
ni dans la Constitution des tats-Unis.

Rforme institutionnelle:agences indpendantes,surveillance,coordination

153

En ce sens, des comits, des commissions et des agences fonctionnant en


toute indpendance des structures gouvernementales traditionnelles existent depuis longtemps et ont toujours possd une forme de lgitimation fonctionnelle
qui leur est propre. Si la solution initiale consiste renoncer des programmes
lgislatifs ambitieux ou se contenter de leur excution lgislative moins quoptimale, une troisime voie, cest--dire le recours des institutions non prvues et
exprimentales,apporte des avantages vidents par le fait que celles-ci assurent un
gouvernement efficace et ractif.Toutefois, comme cela a t observ (Dorf et Sabel, 1998), le recours ces institutions novatrices fait galement natre en droit
dimportantes proccupations sur le plan de la lgitimit et soulve notamment
la question de savoir comment assurer la fidlit de ces organismes aux aspirations
long terme et aux objectifs politiques plus immdiats de lensemble des citoyens.
Traditionnellement, ces proccupations de lgitimit sont regroupes sous
le titre de problme de la dlgation. Toutefois, dune manire gnrale, ce
problme est double. Dune part, il entrane un dilemme constitutionnel haut
niveau propos du maintien de la sparation des pouvoirs prvue dans la
Constitution ou dune distinction trs nette entre lexercice des pouvoirs judiciaire,
lgislatif et excutif, et il englobe de ce fait la proccupation, qui remonte au
XVIIe sicle, que la socit civile doit tre protge contre lexercice intrusif ou
excessif de fonctions gouvernementales par un acteur institutionnel quel quil soit.
Mais,dautre part,il entrane aussi une considration plus pratique concernant la faon dont le droit pourrait assurer la responsabilit dmocratique ou ladhsion
dinstitutions indpendantes aux objectifs politiques dtermins par le monde
politique et lensemble des citoyens.

Meroni et lquilibre europen des pouvoirs


Toutefois,dans le cadre des Communauts europennes et de lUnion europenne, le problme traditionnel de la dlgation revt une complexit supplmentaire en vertu de larticle 4 du trait de Rome qui dispose que la lgitimit des
institutions europennes ne doit pas reposer simplement sur le principe gnral de
la sparation des pouvoirs, mais plus particulirement sur le principe europen de
lquilibre des pouvoirs (Laenerts, 1993). En ce sens, la dlgation de comptences de nouvelles institutions cres en dehors des structures de lUE ne doit
pas seulement satisfaire la double exigence (que lon trouve dans les traditions
constitutionnelles communes des tats membres) de la responsabilit dmocratique et de lexercice strictement dlimit du pouvoir excutif.Au contraire,la dlgation au sein de lEurope doit galement tre compatible avec la formule
fonctionnaliste du trait qui voit les attributions relatives des institutions nationales
(intresses) et des institutions europennes (axes sur lintgration), ainsi que la
souverainet vitale des tats membres, quilibres, renforces et prserves par la
disposition qui prvoit que chacune des institutions dsignes larticle 4 de trait
de Rome agit seulement dans les limites des attributions qui lui sont confres par
le prsent trait. De cette manire, lengagement fonctionnaliste sur lintgration
renforce incarne par les institutions europennes pourrait donc tre institution-

154

Michelle Everson et Giandomenico Majone

nellement valu par rapport aux proccupations plus intresses, sur le plan
national, des gouvernements des tats membres.
En consquence, le triple engagement complexe de la Communaut europenne sur lexercice strictement dlimit des comptences europennes, la responsabilit dmocratique dans le cadre du projet europen de gouvernement et
lquilibre europen des pouvoirs a t confirm au dbut par larrt de 1958 dans
laffaire Meroni/Haute Autorit (affaire 9/56, point 133, Recueil 1957, p. 151). En ce
qui concerne plus prcisment le trait CECA, larrt Meroni reste bon droit, sapplique mutatis mutandis tous les traits europens et, de fait, semble servir de
barrire immuable une vaste dlgation de tches administratives modernes
complexes des institutions qui ne sont pas dsignes dans les traits europens.
Dans le raisonnement tenu par la Cour dans les annes 50, la Commission pouvait,
en fait, dlguer des tches des institutions exprimentales de ladministration
europenne. Toutefois, en harmonie avec la primaut de lquilibre europen des
pouvoirs, ainsi quavec les proccupations dmocratiques et de dlimitation des
attributions voulant quil fallait maintenir une surveillance constante, cette dlgation a fait lobjet de certaines contraintes rigoureuses:
a) la dlgation doit seulement porter sur des pouvoirs que la Commission possde elle-mme;
b) ce transfert doit concerner la prparation et la ralisation dactes dexcution
uniquement;
c) en consquence de quoi aucun pouvoir discrtionnaire ne peut tre accord
des organes indpendants;
d) la Commission doit donc conserver la surveillance de la comptence dlgue
et sera tenue pour responsable de la manire dont cette comptence sera applique;
e) enfin, la dlgation ne doit pas non plus dtruire lquilibre des pouvoirs au
sein de la Communaut europenne (Laenarts, 1993).
Consquence naturelle de ces limitations,si les agences europennes se sont
dveloppes,elles ont aussi t fortement limites jusquici dans leur champ daction
et subordonnes,dans le cadre institutionnel, la Commission europenne.

Le dfi administratif moderne


Bien que les proccupations normatives et les idaux constitutionnels qui
sous-tendent les notions gnrales de sparation des pouvoirs et le poids plus
particulirement europen accord lquilibre des pouvoirs conservent toute leur
actualit, lenvironnement actuel, quelque peu spcifique, des institutions
europennes de rglementation (agences, comits et rseaux de rglementation)
prsente de nombreux signes montrant que la rigueur de la doctrine Meroni nest
plus totalement compatible avec les exigences complexes dont la rglementation
europenne fait lobjet aujourdhui.

Rforme institutionnelle:agences indpendantes,surveillance,coordination

155

cet gard,le plus frappant est le paradoxe entre,dun ct,la lecture traditionnellement restrictive qua la Cour de justice des Communauts europennes de
larticle 4 du trait de Rome et le retard qui en a rsult dans la mise en place
dagences europennes totalement indpendantes ou extrieures aux institutions dsignes dans le trait et,de lautre ct,la motivation qui a abouti linsertion par lActe unique europen de larticle 145 dans le trait CE qui exige et,de
fait, oblige le Conseil dlguer la Commission toute une srie de comptences
dexcution.Avec la confirmation par la Cour de justice (en dernier lieu, dans laffaire C-240/90, Allemagne/Commission) que le concept communautaire dexcution entrane de fait une marge discrtionnaire plus vaste que limite, le cas de la
dlgation interne au sein des Communauts et de lUnion semble donc reflter
une vue plus moderne de ladministration, laquelle accepte que les autorits dlgataires doivent bnficier dans leur action quotidienne dune grande marge de
manuvre pour llaboration et lexcution de politiques.
Nanmoins, une explication possible de la dichotomie entre ces deux ides
de ladministration au sein de lUnion est fournie par le dveloppement au sein de
la structure institutionnelle de lUE dune srie de comits de rglementation, de
gestion,scientifiques et consultatifs,auxquels la dcision du Conseil relative aux comits (drive de larticle 145 du trait CE, JO L 197 du 18.7.1987, p. 33) a tardivement confr une assise juridique, et qui sont groups sous la tutelle de la Commission, mme sils comprennent une reprsentation subsidiaire du Conseil et des
tats membres.De ce fait,la comitologie joue un trs grand rle dans lexercice des
pouvoirs dexcution dlgus la Commission par le Conseil et sengage donc
dans la dtermination de directives-cadres, et donc de normes rglementaires, au
sein du march intrieur.
Par consquent, avec sa triple insistance sur la reprsentation nationale
continue au sein de lorgane ou comit dlgataire, la primaut de linitiative de la
Commission en matire de politiques et la rfrence la comptence scientifique et
technique,le systme des comits doit donc assurer le lien vital entre les organismes
dlgataires qui ne sont pas prvus par les traits et le principe de lquilibre des
pouvoirsnonc larticle 4 du trait de Rome (Vos,1997).Dabord,la reprsentation
nationale au sein des comits de rglementation tout-puissants est destine assurer la permanence de la souverainet essentielle des tats membres,notamment en
ce qui concerne leur devoir constitutionnel dassurer la sant et le bien-tre de leurs
citoyens.Ensuite,le droit dinitiative de la Commission est destin maintenir la crdibilit des objectifs fonctionnalistes et intgrateurs de la Communaut,en veillant
ce que llaboration des politiques dans le systme des comits ne soit pas oriente
vers des buts politiques subsidiaires ou court terme.Enfin,on dit galement que les
comits dexperts contribuent la crdibilit fonctionnaliste et intgrative de la
Communaut en cherchant assurer que la prise de dcision ne soit pas simplement
nationale,alors quelle peut se rvler comme telle.
Sans vouloir contester cette lecture de la manire par laquelle les comits
assurent le lien essentiel avec la notion dquilibre des pouvoirs, il faut cependant
noter demble que,malgr toute sa valeur,la comitologie na pas rpondu aux exigences du public pour une responsabilisation politique de ladministration. Ainsi,

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Michelle Everson et Giandomenico Majone

malgr lusage des comits de publier leur agenda et leurs rapports (mme sur Internet), certains commentateurs continuent dplorer leur opacit; cet gard, la
triple division politique/excutif/scientifique sert peut-tre lquilibre des pouvoirs dans lUE,mais elle rend aussi trs difficiles la perception et lapprciation immdiate de la rationalit majeure qui prside chaque dcision. Ces proccupations ont atteint un paroxysme avec la crise de la vache folle, o la suspicion du
public lgard des motivations des reprsentants nationaux au sein du systme
des comits a reflt la proccupation constitutionnelle traditionnelle de ce que la
dlgation dans des structures institutionnelles opaques pourrait, en fait, masquer
un cas dautopromotion institutionnelle ou la perversion de la prise de dcision
pour servir les intrts dun seul acteur institutionnel. En lespce, certains tats
membres dans lesprit du public en tout cas pourraient thoriquement avoir
utilis leur position dans la comitologie pour promouvoir des intrts conomiques
nationaux plus que les proccupations communautaires dhygine et de scurit.
Or, ces inquitudes sont puissamment renforces par les diffrentes carences procdurales que prsente le systme des comits. Autrement dit, lquilibrage vital entre la dfinition dobjectifs politiques et la rationalit expert/fonctionnaliste est, au bout du compte, une affaire de marge de discrtion politique ou de
ngociation entre les reprsentants des tats membres (Joerges & Neyer, 1997), et
non une affaire de surveillance juridique supranationale. Limportant lment politique national dans la prise de dcision se rvle donc tre un obstacle la tentative de contester telle ou telle dcision devant les tribunaux.
Compte tenu de ces considrations, il faut se pencher sur le retard que
connat le phnomne des agences dans lUnion europenne,afin de vrifier sil est
possible de surmonter les diffrentes carences normatives traditionnellement associes leur utilisation.Rappelons-le,les problmes juridiques sont triples et intimement lis:dabord,le rapport des agences europennes avec la notion europenne
dquilibre des pouvoirs; ensuite, leur statut par rapport au principe de la sparation des pouvoirs; enfin, la dtermination dune formule de contrle capable dassurer la responsabilit permanente de ces organismes indpendants devant les Europens.

Meroni revisit
La cl dune rvaluation contemporaine de la doctrine Meroni rside peuttre dans la perception de cet arrt comme un produit de son poque. Autrement
dit,en abordant la question de la dlgation des pouvoirs dans le contexte des annes 50, les juges de la Cour de justice ont, dune part, abord le maintien dun
quilibre europen des pouvoirs en fonction des dispositifs institutionnels et de la
dynamique de lpoque. Dautre part, ils nont pu avoir recours au corpus de documentation qui sest dvelopp depuis lors et montre comment on peut rpondre
aux impratifs normatifs du principe de la sparation des pouvoirs et crer une situation o personne na le contrle de lagence, et pourtant lagence est contrle (Moe, 1987).

Rforme institutionnelle:agences indpendantes,surveillance,coordination

157

a) Lquilibre des pouvoirs:un principe dynamique


Il faut noter que le principe dun quilibre institutionnel des pouvoirs, surtout dans sa formulation larticle 4 du trait CE, a toujours fait lobjet de vives critiques (Lufer,1990,p.219 et 220).De ce point de vue,linstrumentalisme inhrent
cet quilibre et notamment son ancrage juridique formaliste dans la notion
dexercice des comptences numres dans le trait affaiblit son pouvoir en tant
que principe normatif dorganisation gouvernementale au sein des Communauts
europennes et de lUnion.Ainsi,ou du moins laffirme-t-on,chaque rvision du trait
et la rattribution des comptences entre les institutions europennes quelle entrane modifient lquilibre des pouvoirs dans le trait,ce qui fait que ce dernier nest
rien dautre quun instantan des dispositifs institutionnels du moment.
En revanche, il est vident que ce point de vue ne tient pas suffisamment
compte du fait que lquilibre europen des pouvoirs nest pas tant reprsentatif
dun dsir constitutionnel traditionnel de protger la socit civile europenne
contre lusage illgitime dun pouvoir tatique souverain, que du besoin dassurer
et de soutenir lvolution complexe dune communaut internationale qui cherche
renforcer et promouvoir ses objectifs dintgration conomique tout en prservant la souverainet des tats membres qui la composent.
En consquence, vue sous cet angle, la notion europenne dquilibre des
pouvoirs constitue un principe dorganisation gouvernementale plus dynamique
que statique (constitutionnel). Autrement dit, il ne faut pas y voir simplement
lobligation ngative de limiter lempitement du pouvoir de ltat dans le domaine
civil ( la manire du principe de la sparation des pouvoirs), mais aussi et surtout
un devoir positif pour assurer indpendamment de tous les ralignements institutionnels la crdibilit permanente du projet dintgration europenne ainsi
que la place essentielle occupe par les tats membres dans ce projet.Dun ct,ce
dynamisme inhrent la notion europenne dquilibre des pouvoirs permet dexpliquer pourquoi la CJCE na, en fait, jamais pouss son attitude formaliste par rapport larticle 4 du trait CE jusqu sa limite dinterdiction de dlgation mais a
au contraire autoris dans lintrt dun gouvernement communautaire efficace
la dlgation dune vaste palette de tches communautaires (sinon de comptences au sens strict du terme) des institutions,(agences,comits,etc.) qui ne sont
mme pas mentionnes dans ledit article.Dun autre ct,il explique galement le
rle trs positif que les agences peuvent jouer, si on les autorise le faire, par rapport aux rcents ralignements des comptences au sein de lUE.
Comme on la vu plus haut dans la partie II.1, la rforme institutionnelle rcemment opre dans lUE a vu non seulement de trs nombreuses comptences,
qui taient autrefois lapanage des tats membres, tre communautarises par
leur transfert du troisime au premier pilier du trait sur lUnion,mais aussi une modification essentielle de la composition et du rle des institutions de lUnion europenne. En premier lieu, lhabilitation continue du Parlement europen, destine
surmonter quelques-uns des dficits dmocratiques de lUE,a introduit un lment
de participation dmocratique directe dans la formulation des politiques europennes. En second lieu, le droit qua le PE dapprouver la Commission et son pro-

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Michelle Everson et Giandomenico Majone

gramme dlaboration des politiques a de la mme faon intensifi lactivit politique au sein de cette institution.En troisime lieu,le processus de politisation de la
Commission sest trouv dynamis par les pouvoirs accrus de son prsident pour le
choix de ses commissaires.En quatrime lieu,enfin,et comme consquence de ces
ralignements au sein de la Commission et du Parlement,la prminence politique
des tats membres sur le projet dintgration se voit, sinon affaiblie, du moins
remise en cause par la politisation croissante des organes communautaires.
En consquence, on peut affirmer que le fait que lUE ait recours des
agences europennes oprant expressment en toute indpendance des branches
politiques et en troite association avec les organismes nationaux (rseaux transnationaux de rglementation) peut permettre de prserver lquilibre institutionnel
entre les diffrentes institutions europennes, entre ces institutions et les tats
membres, et entre les branches politiques et non politiques de lUnion (CJCE, BCE).
Ainsi, dun ct, les agences dpolitises pourraient, dans une mesure non ngligeable, raffirmer la crdibilit des politiques fonctionnalistes et intgratives de
lUnion; de lautre ct, elles pourraient tout autant par la prise en charge de
fonctions dexcution des politiques enleves la Commission politise et par leur
mise en rseau avec les administrations nationales prserver une prsence nationale essentielle au sein du projet europen.

b) La sparation des pouvoirs et la responsabilit dmocratique


Pour faire une brve rcapitulation, la cration dinstitutions novatrices
comme les agences, qui remplissent souvent les trois fonctions de lexcutif, du
lgislatif et du judiciaire et qui,en outre,ne sont pas reconnues par la Constitution de
chacun des tats membres,a de tout temps donn lieu des problmes juridiques
tout fait particuliers.Cest ainsi que du moins laffirme-t-on la dlgation de
tches du lgislatif, de lexcutif ou du judiciaire des institutions qui ne sont pas
prvues par la Constitution engendre un problme fondamental de contrle:dune
part, lquilibre rgulateur entre les pouvoirs de lexcutif, du lgislatif et du judiciaire dsign est rompu; dautre part, lexercice du pouvoir sloigne des citoyens.
Mais aussi dlicat que ce dilemme constitutionnel puisse tre, on peut lui trouver
des solutions et, cet gard, lexemple amricain nous donne un aperu fort intressant.
Ainsi, au dbut, lengagement historique de la Constitution amricaine sur
un schma de gouvernement pluraliste rpartissant rigoureusement les pouvoirs
entre le prsident, le Snat, le Congrs, la Cour suprme, ltat fdral et les diffrents tats pour essayer de rduire le risque de voir des minorits de citoyens soumises lincurie de la majorit est apparu comme un obstacle sur la voie de lvolution dagences de rglementation indpendantes. La Constitution amricaine a
spar et, par consquent, matris le pouvoir sur la base de lattribution des comptences excutives, lgislatives et judiciaires des institutions spcifiques.Dans le
cadre de cette formule,il semblait donc quil ny et aucune place officiellement lgitime pour de nouvelles institutions. Or, consciente de la ncessit de permettre
un gouvernement tabli par des textes juridiques anciens et figs dvoluer pour

Rforme institutionnelle:agences indpendantes,surveillance,coordination

159

traiter efficacement les problmes contemporains, la Cour suprme a tout de


mme ouvert la porte la cration dagences indpendantes (pour tous les dtails
dun corpus de jurisprudence long et tortueux, voir Strauss, 1984).
Largument dvelopp tait simple, extrmement efficace et gnralisable
des formules constitutionnelles de gouvernement dans le monde entier.En effet,si
la logique prsidant la sparation des pouvoirs consistait contrler chacun
deux en rpartissant son exercice entre de nombreux organismes, dans ce cas
alors que toute tentative dun quelconque organisme constitutionnel dsign de
retirer par la force le pouvoir dun autre organisme constituerait assurment une atteinte ce principe , la dlgation de pouvoirs de nouvelles institutions indpendantes ne constituait nullement un acte dautopromotion institutionnelle,
mais bien plus une contribution la fragmentation du pouvoir et, par consquent,
un soutien aux principes pluralistes fondamentaux prsidant la sparation des
pouvoirs. Certes, il peut arriver que des agences exercent paralllement des fonctions excutives, lgislatives et judiciaires, mais ce mlange de tches est tout de
mme au service dun gouvernement efficace.En dernire analyse,la triple division
des fonctions excutives, lgislatives et judiciaires nest quun des moyens de fragmentation du pouvoir, et dautres solutions pluri-institutionnelles pourraient galement servir les mmes buts en toute lgitimit.
Mais le deuxime et, en un certain sens, le plus contraignant des problmes
juridiques que posent les agences rside dans la ncessit de veiller ce que les
organismes indpendants soient suffisamment contrls par la loi pour que leur
adhsion aux buts politiques immdiats de lensemble des citoyens puisse tre
assure. Cette proccupation essentiellement dmocratique selon laquelle la loi
doit assurer que la volont de ladministration politique soit faite est donc le revers
du principe juridique de non-dlgation, qui sapplique aux organes lgislatifs et
leurs comptences. Autrement dit, la plupart des organes nationaux de droit
constitutionnel et administratif et les systmes de droit civil ou de droit coutumier partent de lhypothse que toute dlgation de fonctions du Parlement
dautres institutions dlaboration des politiques constitue de facto un abus de
limpratif dmocratique de lensemble des citoyens qui trouve sa reprsentation
dans la branche lgislative du gouvernement. En cela, sous sa forme la plus stricte,
le principe de non-dlgation constitue manifestement un obstacle lvolution
des organes de rglementation indpendants (et pourrait aussi,dans ses modalits
les plus larges, servir bloquer les activits de toutes les institutions non majoritaires, y compris les tribunaux). Cest pourquoi il a t peu peu modifi, mesure
que la ncessit dassurer lefficacit du gouvernement sest rvle imprieuse et
que le lgislatif a cherch laide de nouvelles institutions de rglementation.
En un mot comme en cent, la tentative juridique historique de modifier le
principe de non-dlgation et de crer quelque autre forme de responsabilit dmocratique des agences est un chemin parsem dembches, et elle na fini par
sapprocher dune solution que lorsque la science juridique a commenc sintresser aux tudes manant dautres disciplines qui montrent comment, au moyen
de divers mcanismes institutionnels de conception et de procdure, on peut voir

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Michelle Everson et Giandomenico Majone

se crer une situation o personne na le contrle de lagence, et pourtant


lagence est contrle (Moe, 1987).
Poussons lexplication plus avant:la notion juridique,autrefois largement admise,dadministration et de contrle par courroie de transmission fonde sur lhypothse dun lgislatif donnant des consignes trs strictes aux organes dlgataires
dattributions pour orienter leurs activits au quotidien et dun judiciaire se bornant
assurer que ces mandats rigides soient respects au pied de la lettre na pas tard tre contrarie un peu partout dans lunivers juridique. Ladministration moderne tant affaire dinteraction constante entre llaboration et lexcution des politiques,il lui fallait donc possder un degr de souplesse opratoire infiniment plus
grand que ces mandats ne le permettaient (Craig,1994).Toutefois,limpulsion,ou le
dsir, fort dmocratique de crer une forme ou une autre de lien entre lensemble
des citoyens et les agences indpendantes sest rvl tout aussi difficile loger exclusivement dans les doctrines du droit de voix au chapitre, ou locus standi. Ainsi,
dun ct, un citoyen a la facult de contester les dcisions dune agence si ses
droits individuels ont t touchs,mais cette lecture de lexamen administratif fonde sur les droits a t bien peu fructueuse en solutions permettant dassurer que
les intrts de tous les citoyens soient respects. Dun autre ct, le fait de permettre aux groupes de dfense dintrts catgoriels de contester les activits des
autorits indpendantes de rglementation a bel et bien assur la reprsentation
politique de certaines catgories de citoyens dans le processus administratif; mais
l encore, il ne sagissait assurment que du reflet partiel de lintrt public des citoyens et de la communaut politique dans son ensemble (Crley, 1998). lvidence,il fallait un arsenal plus complet de mcanismes de surveillance pour assurer
la responsabilit des institutions indpendantes.
En consquence, la documentation universitaire a rcemment labor ce
sujet une srie plus complte de mcanismes de surveillance administrative. On
peut diviser ces instruments de contrle de la responsabilit dmocratique en
quatre catgories, en sachant toutefois quils tirent leur point fort essentiel de leur
potentiel de complmentarit pour donner naissance une formule de contrle
globale.
Indpendance: daucuns affirment que lune des principales causes dune administration opaque rside dans les liens troits qui existent entre les ministres
les acteurs politiques et ladministration.Par consquent,lorsque ladministration
est enfouie dans les services ministriels ou leur rend compte directement,il est ais de corriger,voire de dtourner,les buts politiques en labsence de tout dbat public. Il est donc vident que le fait de veiller ce que les agences et organes analogues jouissent dun certain degr dindpendance par rapport au gouvernement
ne peut que servir la transparence dmocratique,en assurant que le moindre changement de politique fera lobjet dun dbat sur la place publique.
Statuts: bien quil se soit rvl impossible de mandater trs exactement les
agences pour quelles excutent des tches quotidiennes spcifiques, des statuts bien conus qui fixent les objectifs gnraux daction publique que les
agences doivent poursuivre, ainsi que le niveau de rsultats quelles doivent at-

Rforme institutionnelle:agences indpendantes,surveillance,coordination

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teindre,jouent malgr tout un rle trs important pour assurer la responsabilit des
organes indpendants. De ce fait, les statuts constituent laune laquelle les ralisations des agences peuvent tre mesures.
Responsabilit envers les institutions dtat dsignes: bien que leur indpendance doive tre sauvegarde,il peut arriver que les agences fassent tout de mme
lobjet dun contrle subtil par les institutions dtat dsignes. Cest ainsi quaux
tats-Unis, le prsident conserve un certain contrle par le biais de son pouvoir de
nommer les dirigeants des diffrentes agences. Au Royaume-Uni et aux tats-Unis,
le pouvoir qua le lgislatif de dissquer les budgets des agences se traduit galement par une responsabilit accrue,dans la mesure o les agences peuvent se voir
accorder ou refuser le financement quelles ont demand pour suivre des objectifs
de politique particuliers. De mme, les tribunaux amricains conservent le pouvoir
important dexaminer le travail des agences, par le biais de mcanismes comme le
code de procdure administrative qui impose aux agences de respecter des modalits bien prcises dans leur processus dlaboration de politiques et de rgles et
leur processus dcisionnel.
Responsabilit envers le public: diffrents mcanismes de contrle souples
et rigides permettent dassurer la responsabilit envers le grand public. Parmi les
mcanismes souples,le principal est constitu par lobligation qua le personnel des
agences de possder les comptences ncessaires lexcution des tches qui lui
sont confies. Ces personnes doivent tre des spcialistes de leur domaine afin
dassurer la convergence indispensable entre la politique que lagence poursuit et
les buts que lui fixe le public (un volet de lgitimation essentiel dans les agences du
New Deal). Cette comptence peut tre assure par la publication de dcisions
autorisant des spcialistes extrieurs lagence dexaminer les travaux de leurs homologues ou par lexamen par des commissions parlementaires. De mme, le
contrle souple peut se faire par lexamen (budgtaire ou autre) des rapports annuels des agences par des organismes daudit indpendants. En revanche, les mcanismes rigides de contrle public sont constitus par les instruments classiques
de lexamen judiciaire qui autorise des particuliers (et parfois des groupes)
contester des dcisions qui les ont touchs personnellement. En droit, les droits
individuels constituent le fondement essentiel du recours aux tribunaux,tandis que
les instruments juridiques de procdure, comme le code de procdure administrative (APA) amricain,donnent aux tribunaux laune juridique qualitative laquelle ils
peuvent examiner des dcisions individuelles. Si des procdures nont pas t observes ou si des dcisions sappuient sur un raisonnement dfectueux, elles peuvent tre annules.
Il est intressant de noter que, dans le cadre de lUE, divers mcanismes de
cette nature ont dj t mis au point pour assurer la responsabilit des agences
naissantes, aujourdhui en fonctionnement. Cest ainsi quun certain contrle budgtaire des agences est assur par lexamen de leurs rapports et activits par la
Commission, le Parlement europen et la Cour des comptes europenne. De
mme,lide que la comptence permet dassurer lengagement de lagence sur les
objectifs politiques bien dfinis qui sont fixs dans ses statuts trouve un ancrage au
niveau communautaire. Ainsi, des rglements du Conseil prcisent les objectifs de

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Michelle Everson et Giandomenico Majone

politique que les agences europennes sont tenues de poursuivre, tandis que les
politiques de personnel indpendant des agences, ainsi que leur degr lev de
mise en rseau plus informelle avec des spcialistes scientifiques et techniques
indpendants et nationaux (Eionet en est un exemple crdible), garantissent la
qualit des spcialistes employs. De mme, les possibilits dexamen judiciaire du
travail dune agence au niveau communautaire ne cessent de stoffer. Ainsi, la volont rcemment manifeste par la CJCE de dployer larticle 190 du trait CE pour
assurer que les dcisions des institutions communautaires sont bien motives et
sont prises en sappuyant suffisamment sur des avis dexperts montre que le droit
communautaire peut dvelopper une formule de surveillance judiciaire qui va accrotre la responsabilit publique des agences europennes par le biais des droits
dexamen individuel (voir notamment laffaire C-269/90, Hauptzollamt MnchenMitt/Technische Universitt Mnchen,Recueil 1990,p.I-5469,demandant la Commission de consulter des experts avant de prendre une dcision).
En conclusion,le processus de restructuration du cadre communautaire juridique pour permettre le contrle des tches dlgues des organes extrieurs
aux structures mises en place par le trait est dores et dj entam, et les analyses
et travaux actuels doivent dsormais tre axs plus rigoureusement sur le perfectionnement des mcanismes de conception, de contrle et de coordination des
agences.

Moyens de contrle et de coordination des agences


Les agences et les rseaux de rglementation
Avant daborder en dtail les mcanismes de conception et de contrle des
agences, il faut noter que le mot agence nest pas un terme technique, mais plutt une tiquette fourre-tout servant dcrire une varit dorganismes commissions, directions, inspections, autorits, services, bureaux qui assument des
fonctions de nature gouvernementale et qui, souvent, existent hors du cadre normal des ministres.La dfinition la plus complte qui en est donne est sans doute
celle du code de procdure administrative (APA) amricain. Daprs ce dispositif
important qui rgit le processus dcisionnel de toutes les agences du gouvernement fdral, une agence est une partie dun gouvernement qui est gnralement
indpendante dans lexercice de ses fonctions et que la loi habilite prendre des
mesures dfinitives et impratives touchant les droits et obligations des individus,
notamment par la procdure caractristique de la rglementation et du jugement.
On observe donc que le statut de lagence nimpose pas celle-ci dexercer
ses attributions en toute indpendance, que ce soit verticalement (en faisant lobjet dun contrle administratif ) ou horizontalement (en tant tenue dagir de
concert avec dautres). Si une autorit a la charge complte dun programme, elle
est une agence pour ce programme-l, malgr sa position subordonne sur
dautres plans.

Rforme institutionnelle:agences indpendantes,surveillance,coordination

163

titre dexemple, les commissions indpendantes de rglementation,


comme lInterstate Commerce Commission ou la Securities and Exchange Commission, sont des agences au sens de lAPA, mais cest galement le cas de lOccupational Safety and Health Administration (qui fait partie du ministre du travail) et
de lArmy Corps of Engineers. En ce sens, dans le contexte de lUE, la plupart des
agences europennes des premire et deuxime gnrations, ainsi quEurostat,
sont des agences de fait.
Mais le terme agence recouvre galement une multitude dactivits, dobjectifs et de projets institutionnels. Au Royaume-Uni, par exemple, les agences Next
Steps prsentent une grande diversit. Certaines dentre elles ont un statut de monopole pour leur activit,tandis que dautres ne lont pas;certaines sautofinancent,
tandis que dautres sont finances par leur ministre de tutelle; un certain nombre
de ces agences exercent des fonctions de rglementation,tandis que dautres sont
essentiellement des prestataires de services.
tant donn que ces diffrences fonctionnelles peuvent avoir une incidence
non ngligeable sur le fonctionnement pratique des agences,on devrait les retrouver dans leur projet institutionnel.Il sagit l dun point important, car lUnion europenne a jusquici suivi essentiellement un seul et mme modle institutionnel pour toutes les agences cres depuis 1990. Or, une dmarche plus labore
doit reposer sur une taxonomie de types et de fonctions dagences qui soit suffisamment riche, surtout pour permettre la dfinition de normes defficacit et de
responsabilit appropries.
Ainsi,il faut noter quune agence peut fonctionner dans le cadre dun rseau
compos dautorits de rglementation nationales et europennes.De fait,les nouvelles agences europennes nont pas t conues pour fonctionner de manire
isole ni pour remplacer les autorits nationales de rglementation, mais, au
contraire, pour devenir les pivots de rseaux comportant des agences nationales,
mais aussi des organisations internationales.
Des reprsentants et des experts des tats membres et de lUE sigent au
conseil dadministration et aux comits scientifiques des nouvelles agences. Ces
derniers,qui formulent lavis scientifique de lagence,peuvent aussi exercer dautres
fonctions importantes. Ainsi, les deux comits scientifiques de lAgence europenne pour lvaluation des mdicaments EMEA, le comit des spcialits pharmaceutiques et le comit des mdicaments vtrinaires, sont galement chargs
de larbitrage des litiges entre les laboratoires pharmaceutiques et les autorits nationales. Tous deux se composent de deux membres nomms par chaque tat
membre, tandis que la Commission ny est plus reprsente, sans doute pour souligner leur indpendance fonctionnelle.
Si les membres des comits reprsentent les autorits nationales de rglementation, on aurait tort cependant de supposer que, en raison de leur pouvoir de
nomination, les gouvernements nationaux ont le contrle effectif des oprations
dautorisation de lEMEA.En fait, depuis la cration de cette Agence, les deux comits qui avaient dj jou un rle important dans lancienne procdure pluri-

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Michelle Everson et Giandomenico Majone

tatique de demande dAMM ont gagn non seulement en importance, mais


aussi en indpendance.Cette volution sexplique par le fait quil est de leur intrt
de se forger une notorit internationale pour la qualit de leurs travaux scientifiques, et, de ce point de vue, le degr auquel ils expriment les points de vue des
gouvernements nationaux est sans objet.
Cette modification des structures incitatives des autorits de rglementation
oprant au sein dun rseau transnational mrite dtre souligne en rappelant la
distinction introduite par le sociologue Alvin Gouldner.En effet,dans ses travaux sur
la sociologie des professions librales (1998), Gouldner a tabli une distinction
entre les cosmopolites et les locaux, les premiers tant enclins adopter une
orientation de groupe de rfrence international, tandis que les seconds optent
plutt pour une orientation nationale, voire subnationale (au niveau dune organisation, par exemple).De ce fait, les spcialistes locaux se soumettent gnralement
aux structures institutionnelles et hirarchiques au sein desquelles ils travaillent,
plus que ne le font les spcialistes cosmopolites qui peuvent avoir recours aux
normes et aux critres dun organisme international dhomologues scientifiques.En
utilisant cette terminologie,on peut dire que lEMEA est lavant-garde de la transformation des autorits nationales de rglementation dautorits locales en autorits cosmopolites, en crant un ple institutionnel stable au niveau communautaire et des liens importants avec des organes de rglementation extra-europens,
comme la US Food and Drug Administration.
Une autre structure de rseau intressante est en train de voir le jour dans le
domaine de la politique de la concurrence. Le rcent livre blanc de la Commission
sur la modernisation des rgles dapplication des articles 85 et 86 du trait CE
(Commission europenne, 1999) constitue un pas important en direction dun partenariat coordonn entre les autorits nationales et europennes dans lapplication
de ces articles,et notamment en direction de la dcentralisation de la procdure de
drogation prvue larticle 85, paragraphe 3.
Mais pour quun rseau de rglementation transnational de ce type fonctionne convenablement, plusieurs conditions doivent tre remplies. Dabord, il faut
quil y ait une bonne part de confiance rciproque et de coopration.Ainsi, dans le
cas de la politique de la concurrence,si une autorit nationale parvient la conclusion quune affaire prsente une dimension communautaire et exige que la Commission prenne des mesures, elle doit pouvoir transmettre celle-ci son dossier, y
compris tous les renseignements confidentiels. linverse, si la Commission constate que les effets de pratiques contestes se font sentir essentiellement dans un
seul tat membre, elle devrait pouvoir envoyer lintgralit du dossier aux autorits
comptentes de cet tat membre pour que celles-ci poursuivent son instruction
en se servant directement des renseignements communiqus (Commission
europenne, 1999, p.33).
Une deuxime condition rside dans le niveau lev de professionnalisation
des autorits de rglementation.Lune des raisons pour lesquelles le rglement 17,
qui a t adopt en 1962, a mis en place un systme centralis dautorisation pour
toutes les pratiques concertes faisant lobjet dune drogation en vertu de larti-

Rforme institutionnelle:agences indpendantes,surveillance,coordination

165

cle 85, paragraphe 3, rside dans le fait que, au cours des premires annes, les
contours de la politique de la concurrence taient mal connus dans bien des tats
membres de la Communaut. Aujourdhui, un systme dautorisation dcentralis
est possible parce que les autorits nationales comptentes en matire de concurrence deviennent plus professionnelles et de plus en plus jalouses de leur indpendance. Les professionnels sont anims par des objectifs, des critres de conduite et des convictions cognitives qui dcoulent de leur communaut professionnelle et leur donnent de bonnes raisons de rsister lingrence et aux consignes
dautorits politiques extrieures (Moe, 1987, p.2).
Le livre blanc prcit reconnat clairement limportance de la professionnalisation lorsquil dclare, par exemple, dans le contexte de la stratgie pralable
ladhsion,la Commission consacrera une attention particulire au dveloppement
de la concurrence dans les pays candidats ladhsion et apportera leurs autorits charges de la concurrence une assistance accrue (Commission europenne,
1999, p. 37). Ce type de stratgie pralable ladhsion devrait tre suivi dans
dautres domaines de rglementation afin de faciliter le dveloppement de rseaux
transeuropens similaires.
Une philosophie rglementaire commune est une troisime condition importante pour le bon fonctionnement dun rseau de rglementation. L encore,
cest la politique de la concurrence qui en fournit un bon exemple, car un niveau
lev dharmonisation y a dj t obtenu spontanment dans les tats membres.
Toutefois,ces philosophies voluent en raction aux mutations que connaissent les
conditions conomiques,technologiques et sociales.De ce fait,il faudrait mettre en
place certains mcanismes institutionnels permettant de faciliter un change de
vues constant entre les autorits nationales et communautaires charges de la rglementation. cet effet, le livre blanc (Commission europenne, 1999, p. 37) propose de renforcer le rle du comit consultatif sur les pratiques concertes et les
positions dominantes.Daprs la proposition de la Commission, ce comit:
deviendrait un forum part entire o les affaires importantes seraient
dbattues,quelles que soient les autorits comptentes qui les traitent.Il
continuerait tre consult sur la lgislation labore par la Commission
et sur les projets de dcisions de la Commission de la mme faon
quaujourdhui,mais la Commission,agissant de sa propre initiative ou
la demande dun tat membre,pourrait galement tre habilite
demander lavis du comit sur les cas dapplication du droit
communautaire par les autorits nationales.
Certaines des nouvelles agences europennes, comme lEMEA, pourraient
constituer un forum analogue dans leurs domaines de rglementation respectifs.
En gnral, ces conditions de viabilit dun rseau transnational de rglementation confiance rciproque,professionnalisme et philosophie commune
ne seront pas totalement remplies demble,mais lexistence mme du rseau cre
un environnement propice leur mise en place. Lagence nationale qui se voit
comme un lment dun rseau transnational dinstitutions poursuivant des objec-

166

Michelle Everson et Giandomenico Majone

tifs analogues et se heurtant des problmes analogues, et non comme un rajout


marginal une grande administration centrale poursuivant une diversit dobjectifs, est plus motive pour dfendre ses critres professionnels et ses engagements
daction contre les influences extrieures et pour collaborer avec les autres
membres du rseau. Cela sexplique par le fait que les cadres de lagence tiennent
conserver leur rputation aux yeux de leurs collgues trangers. En effet, un
comportement non professionnel, intress ou dinspiration politique risque de
compromettre leur rputation internationale et de rendre plus difficile toute coopration ultrieure.
Par consquent, le rle du rseau nest pas seulement de permettre une division efficace du travail et lchange dinformations, mais aussi de faciliter llaboration de critres de comportement et de mthodes de travail qui suscitent des attentes communes et renforcent lefficacit des mcanismes sociaux de ralisation
dune rputation.
Si les conditions adquates sont runies, il ny a aucune raison pour que le
modle du rseau ne puisse tre tendu tous les domaines de la rglementation
conomique et sociale des intrts communautaires et,du reste, toutes les activits administratives o confiance rciproque et rputation sont les lments cls
dune plus grande efficacit.

Cots dagence et cots de transaction


Quelle que soit la diversit de leur forme, les agences comme leur nom
lindique sont mises en place par un ou plusieurs commettants pour raliser leur
objet individuel ou commun. Avec les agences administratives, on se trouve donc
face un problme lorsquelles ne se conforment pas aux prfrences de leur commettant en matire de politique. Ce problme cre des cots dagence, cest-dire les frais engags pour tenter damener les agents appliquer fidlement les
objectifs du commettant, et les pertes que ce dernier supporte lorsquil na pas la
matrise parfaite de ses agents. Les cots dagence comprennent les frais de recrutement des cadres des agences et de suivi de conformit de leur travail, les
dpenses entranes par les dispositifs de correction (rcompenses, sanctions et
orientation lgislative) et le cot dun ventuel dfaut de conformit rsiduel se
traduisant par une diffrence entre la politique prvue et celle qui est applique.
Il existe un certain nombre de moyens permettant de rsoudre les
problmes des agences.Ainsi,on peut obtenir le mme degr de conformit administrative tout en exerant un contrle moins serr, si lon fait en sorte que les rcompenses et les sanctions en aval se traduisent par un meilleur alignement des
incitations des agents sur les prfrences daction des commettants. De mme, les
dispositifs de contrle et dincitation perdent de leur importance ds lors que lon
recrute pour lagence des cadres qui partagent les objectifs des commettants. Le
projet institutionnel a pour but de dterminer le dosage des dispositifs de slec-

Rforme institutionnelle:agences indpendantes,surveillance,coordination

167

tion, de surveillance ainsi que dincitation et de correction en aval qui permettra


dattnuer les problmes de lagence moindres frais pour le ou les commettants.
La dcision de dlguer certaines tches une agence ne dpend pas seulement des cots dagence, mais aussi des cots de transaction, comme le cot
de la prise de dcision proprement dite et celui quentrane la ralisation dengagements crdibles sur une politique donne. Au demeurant, ces deux catgories de
cot sont troitement lies. Ainsi, une dlgation de grande envergure rduit les
cots de prise de dcision,puisque le commettant na pas besoin dinvestir dans la
mise au point des dtails dune rglementation;en revanche,elle accrot le cot du
contrle de la marge discrtionnaire de lagence. De mme, plus le degr dindpendance de lagence est lev, plus il renforce la crdibilit de lengagement de
rglementation en rduisant linfluence de considrations politiques dans le processus dcisionnel de lagence,mais plus il augmente aussi le risque que celle-ci ne
se conforme pas aux prfrences daction de ses commettants.
Bien quelles soient passablement abstraites, ces considrations ont une application concrte et peuvent tre illustres par la position actuelle de la Commission selon laquelle les avantages de la dlgation la comitologie peuvent tre
suprieurs son cot et prparent le terrain pour lanalyse gnrale, dans les
pages qui suivent, des variables de dcision pertinentes.

Le choix institutionnel
Ds lors que des commettants ont choisi de dlguer, il leur incombe de
structurer les rapports avec leurs agents de telle sorte que les fruits du travail de
ceux-ci soient les meilleurs quils puissent obtenir.Les choix institutionnels suivants
sont cruciaux pour la conception dune agence efficace et responsable (Horn,
1995):
1) mesure dans laquelle les dcisions sont dlgues lagence au lieu dtre
prises par les commettants. Il sagit de la variable institutionnelle D qui va de 0
(aucune dlgation) 1 (dlgation totale);
2) structure de gouvernance de lorganisation laquelle les pouvoirs sont dlgus: services ministriels, agence un dirigeant, commission plusieurs dirigeants,organisation de rglementation interne,tribunal,etc.tant donn que le
point le plus important sur lequel ces organisations diffrent est leur degr dindpendance par rapport leurs commettants politiques ou administratifs,la variable institutionnelle G va de 0 (aucune indpendance) 1 (indpendance
totale);
3) rgles prcisant les procdures suivre dans le processus dcisionnel de
lagence: rgles relatives aux preuves, obligation de fournir les motifs, dispositions dfinissant le droit de diffrents groupes participer directement au processus dcisionnel. lvidence,la variable P est pluridimensionnelle,mais si lon
sen tient la participation, elle va de 0 (aucune participation) 1 (participation totale);

168

Michelle Everson et Giandomenico Majone

4) ampleur du contrle en aval par une surveillance lgislative et excutive


constante, processus budgtaire, examen judiciaire, dolances des citoyens, critiques de la part de spcialistes, et ainsi de suite. Cette variable M va de 0 (trs
facile) 1 (trs difficile).
Le problme qui se pose au commettant pour la conception institutionnelle
de lagence peut tre rsum comme suit: la valeur des variables D, G, P et M doit
tre choisie de faon rduire au minimum le total des cots dagence, des cots
de prise de dcision et du cot des engagements, sous rserve de certaines
contraintes.
Ces contraintes montrent la connexion des cots dagence et des cots de
transaction avec les quatre variables de choix.Ainsi,les cots dagence augmentent
si la valeur de D augmente, puisquune dlgation accrue est synonyme dextension de la marge discrtionnaire de lagence, et si la valeur de G augmente, puisquune indpendance accrue suppose une plus grande marge discrtionnaire. En
revanche, les cots dagence diminuent si le cot du contrle en aval (M) est faible
et si les procdures suivre (P) sont rigoureuses. Comme on la vu plus haut, les
cots de prise de dcision pour les commettants sont inversement proportionnels
au degr de dlgation et en corrlation positive avec P, en raison du temps et du
travail consacr la dfinition de procdures plus rigoureuses,tandis que G et M ne
devraient gure avoir dincidence sur les cots de prise de dcision des commettants. Enfin, plus le degr dindpendance est lev et plus les procdures sont rigoureuses, moins le cot des engagements est lev, tandis que les effets du
contrle en aval varient en fonction de lorgane de contrle (par exemple,lexamen
judiciaire renforce gnralement la crdibilit des engagements de rglementation, tandis que les sanctions administratives ont leffet inverse).
Le propos de cette analyse nest pas de laisser entendre que les agences
peuvent tre conues au moyen dalgorithmes, mais de dterminer les choix institutionnels cruciaux que cette conception impose et dattirer lattention sur les rapports entre ces variables de choix et les diffrentes catgories de cots. Du reste,
ces variables de choix sont importantes non seulement dans une optique defficacit rduction au minimum du total des cots dagence et des cots de transaction , mais aussi pour la conception dune structure efficace et responsable.

Surveillance par lexcutif


Mme dans un pays comme les tats-Unis, qui possdent une exprience
sculaire de la rglementation lgale au niveau fdral comme celui des tats,les
organismes de rglementation nont fait lobjet daucune surveillance par lexcutif
jusque dans les annes 70. cette poque, en revanche, avec la cration des
agences de rglementation dans le domaine de lhygine, de la scurit et de lenvironnement, il est devenu important de vrifier que ces rglementations taient
dans lintrt de la socit,et notamment que les cots quelles imposaient taient
justifis par les avantages quelles devaient produire.

Rforme institutionnelle:agences indpendantes,surveillance,coordination

169

Traditionnellement, les agences avaient pour seule contrainte, ou presque,


leur mandat lgislatif et un ventuel examen judiciaire du respect de ce mandat.Si
le Congrs peut adopter une loi imposant une agence dentreprendre un type
particulier daction,en revanche les mesures de rglementation systmatiques sont
rarement soumises lexamen des parlementaires et, surtout, une agence na pas
besoin de lagrment du Congrs pour prendre des mesures ds lors quelle passe
avec succs lexamen judiciaire, do la ncessit dune surveillance des agences
par le pouvoir excutif. Cette surveillance est assure par lOffice of Management
and Budget (OMB), un service spcialis du cabinet du prsident.
LUE a,elle aussi,besoin dun centre de contrle permettant dassurer que les
mesures prises par les diffrentes agences et directions gnrales satisfont aux critres lmentaires de cohrence et defficacit. Du reste, ce service permettrait au
prsident daccomplir sa mission dorientation politique des travaux de la Commission en vertu de larticle 214 des traits consolids.Un OMB pourrait tre cr dans
le cadre des traits actuels.Il systmatiserait et gnraliserait ce que la Commission
fait dj, par exemple dans le cas de lAgence europenne pour lvaluation des
mdicaments.Pour toutes ces raisons,il est instructif dtudier de plus prs la fonction de contrle et de coordination des travaux des agences fdrales quexerce
lOMB amricain.
La premire tape de llaboration dune rglementation fdrale se situe au
moment o une agence dcide de rglementer un secteur dactivit conomique
donn. Ds lors quun sujet figure lagenda de lagence, il doit tre port dans le
programme de rglementation sil sagit dune mesure importante susceptible
davoir une incidence financire non ngligeable. LOMB a la facult dexaminer ce
programme sil cherche dceler dventuels chevauchements entre des agences,
prendre connaissance de llaboration de politiques de rglementation particulirement sujettes controverse et liminer les rglementations qui paraissent
particulirement peu souhaitables. Ces examens ont un but essentiellement informatif et alertent lOMB sur dventuels conflits entre des agences.
Ltape suivante de llaboration dune rglementation consiste effectuer
une analyse de lincidence de celle-ci (Regulatory Impact Analyse RIA). Il sagit
pour lagence de calculer les avantages et les cots, puis de dterminer si les
avantages de la rglementation dpassent les cots quelle impose aux activits
rglementes. Lagence est galement tenue dtudier dautres politiques plus
souhaitables, comme les stratgies dinformation la place de la stratgie des
ordres suivis dun contrle. Une fois la RIA acheve, lagence doit lenvoyer lOMB
pour examen, lequel doit intervenir dans un dlai de soixante jours avant la publication par lagence dun avis de projet de rglementation (Notice of Proposed Rulemaking NPRM) au Federal Register.Durant ce dlai,lOMB examine le projet de rglementation et lanalyse qui laccompagne.Dans la majorit des cas,il se contente
dapprouver la rglementation sous sa forme du moment,tandis que,dans certains
cas,il ngocie avec lagence pour que celle-ci apporte des amliorations la rglementation et que, dans quelques rares cas, il juge la rglementation peu souhaitable et la refuse. ce stade,lagence a le choix entre revoir la rglementation ou la
retirer.

170

Michelle Everson et Giandomenico Majone

En rgle gnrale, lexamen effectu par lOMB est confidentiel, afin de permettre lagence de modifier sa position sans avoir reconnatre publiquement
quelle a commis une erreur avec la rglementation quelle a propose.Le fait de ne
pas mettre le dbat sur la place publique vite aux parties de senferrer dans des
positions visant prserver leur image aux yeux du public. videmment, la procdure secrte prsente linconvnient dexclure le Congrs et le public du dbat sur
la politique de rglementation. Cest pour cette raison que, sous le gouvernement
Clinton,lOMB sest vraiment efforc de porter davantage daspects de ce processus
dexamen la connaissance du public.
Si la proposition nobtient pas lagrment de lOMB,lagence peut faire appel
auprs du prsident ou du vice-prsident, si ce dernier est comptent pour cette
catgorie de rglementations.
Une fois quelle a obtenu lagrment de lOMB, lagence peut publier le
NPRM au Federal Register. En gnral, les lments publis au Journal officiel comprennent la justification dtaille de la rglementation et, souvent, une valuation
des cots et des avantages de celle-ci. Aprs sa publication au Federal Register, la
proposition est ouverte au dbat public pendant une dure de trente quatrevingt-dix jours au cours de laquelle le public peut faire part de ses observations.
Aprs rception et prise en compte de ces observations, lagence doit donner la
rglementation sa forme dfinitive. Ce faisant, elle met la dernire touche sa RIA,
puis communique la rglementation et lanalyse lOMB dans les trente jours qui
prcdent la publication de la rglementation dfinitive au Federal Register.
LOMB dispose peu prs dun mois pour examiner la rglementation sous sa
forme dfinitive et dcider si elle peut lapprouver.Dans leur trs grande majorit,les
rglementations sont approuves,puis publies comme texte dfinitif au Journal officiel. Dune manire gnrale, on peut dire que lexamen par lOMB napporte que
des modifications minimes aux rglementations,comme lintroduction dautres mthodes de conformit qui sont moins coteuses mais tout aussi efficaces que celles
que propose lagence. En fait, lexamen de lOMB vise essentiellement obliger les
agences tayer leurs propositions par des analyses parfaitement labores. Par
ailleurs, lOMB russit liminer certaines des rglementations les moins efficaces,
comme celles concernant le cot par vie sauve,qui dpassait largement les 100 millions de dollars (Viscusi,Vernon et Harrington,1996,chapitres 2 et 20).

Coordination Budgets de rglementation


Outre le contrle de la qualit des propositions faites par les agences, un
centre de contrle rglementaire tabli un niveau suffisamment lev de ladministration communautaire, de prfrence au cabinet du prsident, pourrait coordonner toutes les activits de rglementation en imposant un type nouveau de
discipline budgtaire.
Bien que la coordination soit un problme important dans toutes les organisations complexes, ce problme est particulirement aigu dans le cas des activi-

Rforme institutionnelle:agences indpendantes,surveillance,coordination

171

ts de rglementation. Alors que la dimension et les priorits des programmes qui


ne concernent pas la rglementation et entranent des dpenses directes sont dtermines par les responsables politiques au moyen du processus budgtaire normal, les contraintes budgtaires ont une incidence limite sur les activits rglementaires. Cela sexplique par le fait que le cot rel des rglementations nest pas
support par les autorits de rglementation, mais par les personnes physiques et
morales qui sont tenues de respecter les rglementations. Il en rsulte un manque
trs grave de coordination au sein des programmes et agences de rglementation
et entre eux.
En principe, les questions de rglementation sont traites secteur par secteur. Or, mme au sein dun secteur donn, il est bien rare de voir que les priorits
de rglementation ont t fixes en tenant compte explicitement de lurgence du
problme ou des avantages et des cots des diffrentes propositions. titre
dexemple, il est difficile dexpliquer le dsquilibre entre les contrles de la pollution de leau et de la pollution atmosphrique qui existent dans lUE par des diffrences de gravit des problmes concerns.De mme,de nombreux analystes estiment que les avantages minimes pour la sant que procurent certaines directives
environnementales, comme celle relative la qualit de leau potable, sont hors de
proportion avec les cots trs levs imposs lindustrie de leau et, au bout du
compte, lensemble des citoyens. L encore, la procdure dcousue de la Commission pour proposer de nouvelles rglementations sest traduite par des directives concernant des domaines o lharmonisation nest pas vraiment une priorit,
alors que dautres domaines ncessitant un norme travail dharmonisation sont
ngligs. Ces problmes sont aggravs chaque fois que des responsabilits autrefois centralises sont attribues diverses agences dcentralises.
Si labsence de discipline budgtaire est un dfaut majeur du processus de
rglementation, on peut tenter de crer des mcanismes de coordination et de
contrle analogues ceux qui sont traditionnellement utiliss pour les dpenses
publiques directes,do lide dun budget de rglementation.En gros,ce budget serait tabli conjointement par le Congrs et par le prsident pour chaque agence,en
commenant par une contrainte budgtaire sur le total des dpenses prives imposes par la rglementation, puis en rpartissant le budget entre les diffrentes
agences.La prise en compte simultane par lOMB de toutes les propositions de rglementation trs importantes permettrait dvaluer leur incidence conjointe sur
certains secteurs et sur lensemble de lconomie.
Ainsi, la procdure administrative pour lexcution du budget de rglementation serait le reflet de celle du budget gnral. En sus des propositions budgtaires traditionnelles,le prsident enverrait au Congrs un budget limitant les cots
de rglementation pouvant tre imposs lconomie nationale. Aprs discussion
par les comits concerns, chaque chambre voterait sur les dtails et une commission interparlementaire produirait un compromis sur le projet de loi. Aprs son
adoption par les deux chambres, le budget de rglementation serait transmis au
prsident pour signature de la loi correspondante. linstar du budget gnral, il
serait soumis au dbat politique. En fait, le niveau effectif du budget de rglemen-

172

Michelle Everson et Giandomenico Majone

tation ne peut tre dtermin que par le processus politique, comme dans le cas
du budget gnral.
De mme que le budget gnral, le budget de rglementation est ax sur
les cots de la rglementation plus que sur ses avantages. Mais comme chaque
agence devrait faire face une contrainte limitant ses dpenses obligatoires totales,
elle aurait la motivation ncessaire pour affecter ses ressources de la manire la
plus efficace pour raliser ses objectifs daction.Si elles taient obliges doprer un
choix entre divers programmes, les agences seraient incites choisir celui qui assure le plus grand avantage par unit de cot.En formalisant ce volet du processus
de dotation budgtaire, le Congrs et le prsident auraient un intrt supplmentaire assurer que les crdits destins la rglementation soient allous aux
agences qui apportent les avantages les plus substantiels la socit. Ils assumeraient galement la responsabilit de lampleur gnrale et des priorits de la rglementation ainsi que de la coordination entre les agences.
Dans lexcution dun budget de rglementation, la principale difficult rside dans lestimation des cots. Or, en labsence dune estimation fiable et cohrente des cots (ventils par agence et par programme de rglementation), il est
impossible aux autorits budgtaires de procder des dotations judicieuses entre
les diffrents programmes et agences de rglementation.
Les cots de rglementation entrent dans trois catgories distinctes:
1) fonctionnement de lagence de rglementation. Ces cots sont constitus par
les traitements et les salaires, les frais administratifs et les dpenses dquipement ncessaires au fonctionnement de lagence;
2) respect de la rglementation par les entreprises,les consommateurs et les organismes publics. Cette catgorie comprend les frais directs qui doivent tre engags pour la mise en conformit avec une rglementation donne.Les frais de
traitement cot de ralisation des tches administratives et de respect des
contraintes administratives entrent galement dans cette catgorie de cots
directs;
3) cots conomiques indirects constitus par la baisse de la production et la
perte de rendement. titre dexemple, si une agence de rglementation
impose un nouveau dispositif de scurit sur un produit,le prix de ce produit va
trs certainement augmenter en raison de la hausse des cots de production.
De ce fait, certains consommateurs qui auraient achet ce produit son ancien
prix vont perdre laccs au march cause du prix trop lev. De surcrot, les
bnfices des producteurs seront moindres et certaines petites entreprises
risquent mme de devoir mettre la cl sous la porte.Ce faisceau dlments est
souvent dsign par lexpression perte sche pour lconomie, cest--dire les
cots la charge de la socit qui rsultent dune baisse de la production due
la rglementation et qui sont irrcuprables.
Les frais de fonctionnement sont relativement faciles chiffrer, puisquils
sont dj indiqus dans le cadre du budget gnral, et constituent de loin ll-

Rforme institutionnelle:agences indpendantes,surveillance,coordination

173

ment le plus minime du cot de rglementation.En ce qui concerne les frais de mise en conformit, on les obtient gnralement par des enqutes ou des audits des
entreprises concernes ou par des tudes techniques.Les cots conomiques indirects doivent tre calculs au moyen de modles dquilibre gnral examinant simultanment les interactions de tous les consommateurs,de toutes les entreprises
et de tous les marchs. Quel que soit lintrt thorique de cette analyse de lquilibre gnral, son utilit dans une structure de politique comme le budget de
rglementation est probablement limite. Concrtement, les apports les plus
importants lopration dtablissement du budget de rglementation sont les
estimations des frais de mise en conformit.
Ces dernires annes,des techniques trs labores destimation des frais de
mise en conformit ont t mises au point,non seulement aux tats-Unis,mais aussi en Europe. Ainsi, aux tats-Unis, lEnvironmental Protection Agency a ralis des
tudes approfondies pour estimer le cot des modifications rcemment apportes
la loi sur la puret de lair (Clean Air Act CAA) et la loi sur leau potable (Safe
Drinking Water Act SDWA).Les estimations des dpenses de matrise de la pollution imposes par les modifications de la CAA indiquent un budget de 79 milliards de dollars de frais de mise en conformit supports par les agents conomiques entre 1993 et 2000. De mme, les dpenses prives entranes par la
nouvelle rglementation relative au traitement des eaux ont t estimes un
montant allant de 1,5 milliard 2,4 milliards de dollars par an,soit 20 milliards pour
lensemble de la priode 1993-2000.
Au Royaume-Uni,tous les services ministriels doivent tablir une estimation
des frais de mise en conformit lors de lvaluation des propositions daction susceptibles de toucher les entreprises. De mme, tous les documents destins au
gouvernement, au Conseil de ministres et aux runions du Conseil ainsi que les
comptes rendus destins au Premier ministre pour discussion collective,qui traitent
de propositions susceptibles davoir des rpercussions sur les entreprises, doivent
clairement noncer les frais de mise en conformit probables.
De mme, les ministres doivent tablir une estimation des frais de mise en
conformit pour tous les rglements et les directives communautaires susceptibles
de grever les finances des entreprises,que la Commission labore ou non une fiche
dimpact. Une estimation des frais de mise en conformit doit galement tre tablie pour toutes les lois britanniques de mise en uvre de directives communautaires,de mme que pour les actes communautaires qui,mme sils ne sont pas impratifs pour les tats membres, peuvent donner lieu des rglementations
contraignantes.
En 1986, la Commission europenne a instaur, pour les propositions de lgislation communautaire, un systme analogue au systme britannique destimation des frais de mise en conformit. Initialement, chaque projet de proposition lgislative dont la Commission envisageait ladoption devait tre accompagn dune
fiche dimpact dcrivant lincidence de la mesure envisage sur les petites et
moyennes entreprises. Mais, depuis 1990, ces fiches nont t tablies que pour les
propositions lgislatives les plus contraignantes figurant au programme des travaux

174

Michelle Everson et Giandomenico Majone

de la Commission. La DG XXIII dresse en dbut danne la liste des mesures pour


lesquelles des fiches dimpact doivent tre tablies, mais cela ninterdit pas que
dautres mesures viennent sy ajouter en cours danne.
On voit donc quil existe dores et dj quelques lments importants pour
un budget de rglementation au niveau communautaire et, en tout cas, dans certains tats membres. Ce mcanisme pourrait tre dvelopp plus avant dans certains domaines prcis, comme la matrise de la pollution des eaux. cet gard, un
OMB communautaire pourrait constituer lpicentre de ces efforts.

Contrles procduraux
Il existe deux grandes formes de contrle des dcisions prises par les
agences: la surveillance contrle, auditions, enqutes, examen budgtaire, sanctions et les contraintes procdurales.Aprs avoir parl du rle dun centre de surveillance et de coordination du comportement des agences, nous allons maintenant examiner de faon plus approfondie comment les contraintes de procdure
rgissent la marge discrtionnaire des agences. Le droit administratif considre les
procdures essentiellement comme un moyen dassurer lquit et la lgitimit de
la prise de dcision dans le domaine de la rglementation. Il sagit bien entendu
dune fonction importante des procdures,mais ce que nous tenons souligner ici,
cest que celles-ci sont galement utilises des fins de contrle, par exemple en
attnuant les inconvnients en matire dinformation auxquels se heurtent les
commettants politiques dans leurs rapports avec les agences spcialises.
Il faut noter que la surveillance naborde pas directement le problme de
linformation asymtrique. Si les agences sont mieux informes que leurs commettants, elles disposent dune plage de discrtion que les surveillants extrieurs ne
sont pas en mesure de dceler. En outre, les moyens consacrs au contrle ont un
cot dopportunit, car ils pourraient tre consacrs la ralisation dobjectifs plus
payants sur le plan politique. Enfin, la plupart des mthodes permettant dimposer
des sanctions significatives en cas de non-conformit gnrent galement des
cots pour les autorits de surveillance. Ainsi, une enqute porte sur la place publique et la punition dune agence risquent de faire natre dans lesprit des citoyens
des doutes sur lefficacit et la probit des commettants eux-mmes. En mme
temps,le processus de sanction porte atteinte au moral de lagence et la distrait de
la poursuite de ses objectifs lgaux.
Bref, il est peu probable que la surveillance directe du comportement des
agences soit une solution totalement efficace pour le problme du contrle:il faut la
complter par des mcanismes de type procdural plus indirects et moins onreux.
Un panachage optimal de stratgies de contrle,dans lequel chaque stratgie complte les points forts et remplace les points faibles de lautre,permettra dassurer un
contrle moins onreux et plus efficace du comportement des agences que le recours exclusif un seul mcanisme de contrle,aussi puissant soit-il.Mais aussi et surtout, un systme diversifi peut concilier responsabilit et indpendance en crant
une situation o personne ne matrise lagence,et pourtant lagence est matrise.

Rforme institutionnelle:agences indpendantes,surveillance,coordination

175

Dans le domaine des contrles procduraux, lexprience amricaine est,


une fois de plus, fort instructive. cet gard, nous nous rfrons expressment au
code de procdure administrative (Administrative Procedure Act APA) de 1946 et
ses prolongements ultrieurs, savoir la Freedom of Information Act (FOIA) vote
en 1966 et modifie en 1974,en 1976,en 1986 et en 1996,la Government in the Sunshine Act (GITSA) de 1976 et la Federal Advisory Committee Act (FACA) vote en 1972
et modifie en 1976 pour y intgrer les normes GITSA relatives aux runions ouvertes. LAPA a codifi plus dun demi-sicle de jurisprudence relative aux travaux
des agences. Avant lAPA, les contraintes de procdure imposes par les tribunaux
variaient dune agence lautre et comprenaient des procdures relatives la collecte et la divulgation dinformations ainsi quaux critres de preuve. Cest pourquoi lAPA a eu deux effets importants, en ce sens quelle a tabli une plus grande
uniformit entre les agences et relev les critres minimaux de preuve que les
agences sont tenues dappliquer.
La FOIA donne aux citoyens un droit de regard sur tous les documents des
agences qui nentrent pas dans lune ou lautre de dix catgories trs prcises,
comme les secrets commerciaux et les dossiers dont la divulgation risque de
constituer une intrusion dans la vie prive ou de compromettre une enqute relevant de lordre public.Mais mme ces exceptions ne sont pas absolues.Pour rduire
davantage encore les risques de voir une agence manipuler la FOIA son avantage,
la loi impose lagence de prouver quelle na pas besoin de communiquer
une information (au lieu dexiger du citoyen quil prouve quelle devrait la communiquer). La FOIA a t adopte pour rpondre aux dolances selon lesquelles de
nombreux documents essentiels et autres informations la base de dcisions importantes prises par les agences ntaient pas la disposition du public, entravant
ainsi le droit des citoyens et des mdias de suivre les travaux du gouvernement.
La Sunshine Act est elle aussi conue pour empcher le secret au sein du
gouvernement, mais sa porte et son incidence sont plus limites que celles de la
FOIA. La GITSA, qui sapplique aux agences diriges par des organes collgiaux du
type des commissions de rglementation indpendantes, oblige ces agences annoncer lavance leurs assembles et les tenir en sance publique, sauf si leurs
membres dcident, la majorit des voix, que la question lordre du jour entre
dans le cadre des neuf drogations autorises.Le Congrs a toutefois reconnu la lgitimit de la protection des dlibrations orales sur des questions dont la rsolution risquerait dtre sape par une divulgation prmature; en consquence, larticle 9 (B) de la Sunshine Act autorise le huis clos si les dbats devaient:
divulguer des informations dont la communication prmature serait
[] susceptible dentraver fortement la mise en uvre dune mesure
envisage par lagence,[] mais [cette drogation] ne sapplique pas
dans le cas o lagence aurait dj divulgu au public la teneur ou la
nature de la mesure envisage,ou [] quelle est tenue par la loi de
procder cette divulgation sur sa propre initiative avant dadopter une
mesure dfinitive sur ce projet.

176

Michelle Everson et Giandomenico Majone

Toutefois, les termes restreints de cette drogation rendent le huis clos difficile dans la plupart des cas.
La FACA prcise les conditions que les agences doivent respecter lorsquelles consultent des catgories de personnes autres que des fonctionnaires fdraux et fixe les modalits que ces comits consultatifs doivent suivre pour la
prestation de leurs services lagence. Les principales conditions pour la cration
dun comit consultatif sont lexistence de statuts qui doivent recevoir lagrment
de la General Services Administration, un choix des membres permettant dassurer
la diversit de vues sur les questions traiter et lexpiration obligatoire,ou nouvelle
constitution,au bout de deux ans.Les comits constitus ont pour principales obligations dannoncer leurs runions lavance et de les tenir en sance publique,
sous rserve des drogations GITSA autorisant le huis clos.
Si lAPA et les autres lois susmentionnes ont affect la teneur des dcisions
des agences en portant lattention des autorits de rglementation de nouvelles
informations et opinions, le Congrs na cependant pas cherch, en les adoptant,
affecter des politiques particulires. Dautres textes lgislatifs ont des objectifs organiques trs nets, mme sils emploient souvent des moyens procduraux. Voici
deux exemples de textes procduraux prsentant des objectifs organiques.
La National Environment Policy Act (NPEA) de 1969 fixe les conditions procdurales permettant dassurer la prise en compte par les agences des valeurs environnementales dans la formulation et lapplication dune ligne daction. Son ple
principal est lobligation pour une agence, avant de prendre une mesure majeure
susceptible davoir des effets importants sur la qualit de lenvironnement humain, de raliser une tude dimpact sur lenvironnement (EIE) qui recense ces effets en prcisant leur importance et en valuant les solutions de rechange ventuelles.La NPEA autorise le Council on Environmental Quality coordonner la prise
en compte des questions environnementales entre les agences fdrales,et,avec le
soutien prsidentiel,le Council publie priodiquement des orientations pour la ralisation des EIE. La NPEA a servi de modle pour dautres textes lgislatifs qui cherchent largir la gamme des valeurs et les types dinformations que les dirigeants
des agences valuent en prenant leurs dcisions.Le deuxime exemple,cest--dire
la Regulatory Flexibility Act (RFA) de 1980, en est une illustration.
La RFA est le rsultat de la proccupation croissante sur lincidence de la rglementation environnementale et sanitaire sur la croissance conomique, et notamment sur les petites entreprises. Laxe principal de cette loi est manifestement
procdural;il ne modifie pas et nimpose pas une agence de modifier les rglementations organiques,mais oblige chaque agence recueillir des informations concernant lincidence des contraintes de la rglementation sur les petites entreprises.
La RFA impose toutes les agences fdrales de modifier leurs procdures
de rglementation et denvisager des rgles de rechange pour celles qui sont susceptibles davoir une incidence conomique importante sur un nombre substantiel
de petites entreprises. Avant de formuler une proposition, lagence doit raliser
une premire analyse de flexibilit rglementaire qui value lincidence de la

Rforme institutionnelle:agences indpendantes,surveillance,coordination

177

rgle envisage sur les petites entreprises et tudie des solutions de rechange qui
permettraient datteindre les mmes objectifs. Une analyse de flexibilit finale
doit faire partie du dossier de la rglementation publie par lagence.
Le Congrs na pas prcis comment le respect de la loi RFA devait tre assur. Dans sa version initiale, cette loi prcisait que si une agence ne ralisait pas
une analyse de flexibilit rglementaire pour un rglement ne faisant pas lobjet
dune drogation,ledit rglement tait rput nul et non avenu,mais elle disposait
aussi que la dtermination par les agences de lapplicabilit de la loi de mme que
leur analyse ntaient pas sujettes examen judiciaire.
La RFA a t profondment remanie en 1996.Le point sans doute le plus important du texte portant modification de cette loi rside dans la disposition autorisant lexamen judiciaire du contenu de lanalyse de flexibilit rglementaire finale
dune agence,de la certification par lagence quun rglement naura pas dincidence
notable sur les petites entreprises et de la satisfaction par lagence de son obligation
dexaminer les rglements existants pour voir sil est possible de les modifier ou de les
abroger pour rduire autant que faire se peut les incidences conomiques notables
sur les petites entreprises.La loi de 1996 prvoit galement les mesures complmentaires que certaines agences, et notamment lEnvironmental Protection Agency et
lOccupational Safety and Health Administration, doivent prendre pour obtenir le
point de vue des petites entreprises, et elle oblige dune manire gnrale les
agences publier des guides indiquant aux petites entreprises comment respecter
les rglements des agences (Mashaw,Merrill et Shane,1998).
Les exemples que lon vient de voir montrent trs clairement que les rgles
de procdure constituent non seulement un moyen dassurer lquit et la
lgitimit dans le processus dcisionnel des agences, mais quelles remplissent
galement dimportantes fonctions de contrle en apportant des solutions
avantageuses aux problmes de non-conformit des agences.Plus prcisment,les
procdures peuvent, dune part, rduire le dsavantage dinformation des responsables politiques, des intresss et des citoyens en gnral et, dautre part, tre
conues de manire assurer que les dcisions des agences tiennent compte des
lments constitutifs que la politique est destine favoriser, mme si les objectifs
lgaux sont vagues et confrent apparemment une agence une grande marge de
discrtion politique (McCubbins, Noll et Weingast, 1987, p.243-277).
Ainsi,les conditions de procdure nonces dans les lois APA,FOIA et GITSA
rognent par un certain nombre de moyens lavantage quune agence spcialise
possde sur ses commettants politiques. En premier lieu, les agences ne peuvent
mettre leurs commettants politiques devant le fait accompli, mais elles doivent annoncer leur intention dtudier une question bien avant de prendre la moindre dcision. En second lieu, les dispositions relatives cette notification et aux observations assurent que lagence saura qui sont les intresss et aura connaissance des
effets de rpartition associs diverses mesures.
En troisime lieu, la succession des tapes du processus dcisionnel des
agences notification, observations, dlibration, collecte de preuves et constitu-

178

Michelle Everson et Giandomenico Majone

tion dun dossier en faveur de la mesure retenue offre aux commettants politiques de nombreuses occasions de ragir si lagence cherche aller dans une
direction quils dsapprouvent. Enfin, la vaste participation du public facilite par
plusieurs textes lgislatifs permet galement de mesurer lintrt et la controverse
politique en signalant lavance les graves effets de rpartition, en labsence
dintervention politique, des dcisions que lagence est susceptible de prendre.
En contrlant ltendue et les modalits de la participation du public,le lgislateur peut renforcer la position des bnficiaires voulus du march conclu par la coalition qui a cr lagence.Cest ce que lon appelle le deck-stacking.Cette formule permet aux acteurs politiques de faire en sorte que lenvironnement dans lequel une
agence fonctionne reflte les forces politiques qui ont donn naissance au mandat
lgislatif de lagence, longtemps aprs que la coalition qui a prsid la lgislation
sest disperse.Lagence peut chercher se constituer une nouvelle clientle pour ses
services,mais elle est tenue dentreprendre cette activit non seulement au vu et au
su des membres de la coalition initiale,mais aussi en observant les procdures tablies qui,dans le cadre de la loi RFA,par exemple,intgrent automatiquement les intrts des petites entreprises dans le processus dcisionnel de lagence.Cette situation a donn lieu des procdures drogatoires destines favoriser ces intrts.
La National Environmental Policy Act fournit un autre exemple trs net de
deck-stacking. Dans les annes 60, les cologistes ont cherch faire modifier les
programmes de la quasi-totalit des agences fdrales, mais le cot politique de
ladoption, pour chaque agence, de textes lgislatifs portant modification de leurs
procdures de prise de dcision dans un sens favorable aux cologistes tait trop
lev. Un changement radical de procdures qui toucherait la prise de dcision de
chaque agence fdrale est apparu comme une stratgie plus attrayante. Comme
on la vu plus haut,la NEPA impose des procdures qui obligent toutes les agences
raliser, pour les projets envisags, des tudes dimpact sur lenvironnement. Ces
procdures donnent aux acteurs de la protection de lenvironnement un moyen efficace de participer aux dcisions des agences et permettent aux participants dexprimer leurs proccupations bien plus tt que cela ntait possible auparavant. Les
dispositions de la lgislation confrent en outre aux groupes cologistes une plus
grande facult dintenter des actions contre les agences.Par consquent,ladoption
de la NEPA a efficacement insuffl le nouvel environnement politique des annes
60 et 70 dans les modalits de fonctionnement de toutes les agences fdrales
dont les dcisions pourraient toucher des intrts environnementaux.
La Regulatory Flexibility Act (RFA) de 1980 est analogue la NEPA dans sa dmarche et son effet. Comme indiqu plus haut, la RFA exige une analyse de lincidence de ladoption de rglements (mais pas le jugement) par les agences
publiques sur le cot pour les petites entreprises, ce qui a eu pour effet dveiller
automatiquement lintrt de ces dernires pour le processus dcisionnel des
agences. son tour,cet effet a abouti des drogations pour les petites entreprises
dans les obligations imposes par de nombreuses rglementations envisages.
Cette partie a examin un certain nombre de mcanismes administratifs et
procduraux permettant de contrler la marge discrtionnaire des agences, de r-

Rforme institutionnelle:agences indpendantes,surveillance,coordination

179

duire le dsavantage dinformation des responsables politiques et des citoyens et


dinciter les agences spcialises tenir compte de vastes proccupations, comme
lenvironnement ou la comptitivit des petites entreprises. Il nest peut-tre pas
inutile dajouter quelques commentaires sur ce dernier point qui concerne directement un dilemme essentiel de llaboration de rglementations.
Au fond, la dlgation de pouvoirs des agences indpendantes est lgitime par la comptence des agences dans un registre assez troit de questions
techniques. Le fait daller au-del de ce registre compromettrait srieusement non
seulement la lgitimit, mais aussi la crdibilit des dcisions dune agence. Or, ces
dcisions peuvent toucher des affaires et des intrts dpassant le cadre du mandat de lagence. Comme on la vu plus haut, les contraintes de procdure ne peuvent pas aller jusqu exiger lquilibrage de valeurs contradictoires.Il sagit l dune
responsabilit politique qui ne doit pas tre dlgue des techniciens. Les responsables politiques doivent donc avoir la possibilit dintervenir chaque fois quun
conflit de valeurs doit tre rsolu de manire officielle. Ces interventions ne peuvent cependant tre arbitraires, mais doivent suivre des procdures bien dfinies,
tre transparentes (cest--dire parfaitement claires pour tout un chacun) et entraner des cots importants ds lors quelles sont perues comme tant guides par
des considrations partisanes. On en trouve un bon modle dans les procdures
que le gouvernement allemand doit suivre lorsquil souhaite casser une dcision de
lOffice fdral des ententes.

Conclusion
Le thme qui est au cur de ce rapport est que le problme actuel de la rglementation communautaire est surtout un problme de crdibilit. linstar du
papier-monnaie,la rglementation ne vaut que par la confiance que les gens lui accordent.Or,la confiance du public dans lefficacit de la rglementation communautaire
a t fortement branle par la srie de crises qui ont bloqu le march des produits
alimentaires,mais qui ne sont que le symptme dun mcontentement plus gnralis devant un systme qui semble de plus en plus incapable de tenir ses promesses,
ou en tout cas ce que les consommateurs et les acteurs conomiques en attendent.
Comme, de surcrot, la rglementation lintgration positive est essentielle
llaboration des politiques, tout choc systmique, comme les vnements qui ont
abouti la dmission de la Commission Santer,fait peser une menace directe sur la
crdibilit des autorits communautaires de rglementation.
Dire que lapproche communautaire de la rglementation prsente de graves
dfauts napprendra rien personne. Du reste, on peut interprter nombre des rformes entreprises depuis les annes 80 passage de lharmonisation totale lharmonisation minimale, nouvelle approche de la normalisation technique, tablissement de la reconnaissance mutuelle comme principe essentiel de rglementation,
vote la majorit qualifie pour la rglementation du march intrieur comme autant de tentatives daccrotre la crdibilit des rglementations europennes.Or,ces
rformes importantes taient guides par des proccupations politiques immdiates
plus que par une perception trs claire du problme de la crdibilit.

180

Michelle Everson et Giandomenico Majone

Ce problme a des racines multiples que lon peut, pour simplifier, rpartir
en menaces internes et en menaces externes sur la crdibilit. Les menaces internes sont produites par le mode de conception et de fonctionnement du systme de rglementation, tandis que les menaces externes proviennent de lenvironnement social, conomique, ou politique dans lequel le systme est ancr.
La principale menace interne qui pse sur la crdibilit,et que le prsent rapport a cerne,rside dans la grave disparit qui existe entre les tches communautaires extrmement complexes et diffrencies,dune part,et les instruments administratifs disponibles, dautre part. Dun secteur lautre, lexprience montre que
lharmonisation lgislative nest pas suffisante pour crer et soutenir un march totalement intgr.La rglementation ne sobtient pas en adoptant simplement une loi
(ou en se rapprochant des lois nationales):elle ncessite une connaissance approfondie et la frquentation intime de lactivit rglemente.Dans tous les pays industrialiss,ce besoin fonctionnel a fini par aboutir la cration dorganismes spcialiss
agences,comits,commissions,tribunaux capables denquter,de rglementer ou
de juger et dexcuter.Labsence dinfrastructure administrative de ce type au niveau
communautaire est un srieux obstacle lachvement du march intrieur.
Dans certains domaines, comme les services dutilit publique, le problme
est aggrav par le fait que de nombreux tats membres ne se sont toujours pas dots
dautorits de rglementation qui soient suffisamment crdibles sur les plans de la
comptence et de lindpendance.Dans dautres domaines,la crdibilit des autorits communautaires de rglementation est menace par la pnurie de moyens plus
que par le manque dinstruments administratifs et juridiques. Cest ainsi que les
moyens limits dont disposent les autorits communautaires de rglementation de
la concurrence peuvent seuls expliquer pourquoi cest la section antitrust du ministre amricain de la justice,et non la DG Concurrence,qui a dcouvert et engag des
poursuites avec succs contre le cartel des vitamines, lequel tait compos dentreprises europennes.Pour attnuer ces menaces internes qui psent sur la crdibilit, la Communaut doit tre en mesure dassumer la responsabilit de lexcution
cohrente et efficace de ses rgles sur lensemble du territoire de lUnion.
Parmi les menaces externes sur la crdibilit,le prsent rapport insiste sur les
risques inhrents au processus de parlementarisation progressive de la Commission. Or, notre avis, ce processus est la fois invitable et positif du point de vue
normatif. En mme temps, nous sommes convaincus que la politisation croissante
de la Commission est le meilleur argument en faveur dun recours accru aux institutions non majoritaires dlaboration des rglementations au niveau communautaire. L encore, lexprience nationale est instructive. Toutes les dmocraties arrives maturit dlguent lexcution des dispositions rglementaires des
agences spcialises travaillant en toute indpendance du gouvernement. Le fait
disoler ces agences du processus politique vise valoriser la crdibilit de la mission de rglementation, car les autorits de rglementation indpendantes sont
motives pour poursuivre les objectifs lgaux fixs leurs agences, mme lorsque
ceux-ci ne sont plus populaires sur le plan politique.
En rsum, nous affirmons que les agences indpendantes constituent une
raction adquate aux menaces internes et externes qui psent sur la crdibilit de

Rforme institutionnelle:agences indpendantes,surveillance,coordination

181

la rglementation communautaire. Cette conclusion repose sur les caractristiques


gnrales du processus de rglementation, mais aussi sur les spcificits du systme communautaire,telle la ncessit de prserver lquilibre entre les institutions
europennes et les tats membres, et entre les branches politiques et les branches
non politiques de lUnion.
Cependant, pour viter tout malentendu, il faut savoir que lindpendance
des agences de rglementation est relative.Ainsi,mme les puissantes Independent
Regulatory Commissions amricaines ne sont indpendantes que dans le sens o
elles fonctionnent hors de la hirarchie prsidentielle et o les commissaires ne
peuvent tre rvoqus du simple fait de leur dsaccord avec la politique prsidentielle. Toutes les commissions sont cres par un texte vot par le Congrs, lequel
texte dfinit leur pouvoir juridique et leurs objectifs, et en fixe les limites. Bref, les
commettants politiques disposent dun arsenal de moyens organiques et procduraux leur permettant de surveiller les agences et de les responsabiliser, sans pour
autant simmiscer dans leur travail quotidien. En somme, son statut nimpose pas
lagence dexercer ses attributions en toute indpendance,mais davoir la facult juridique darrter des mesures dfinitives et obligatoires touchant les droits et les
obligations de personnes.
En outre, si ce modle fait natre des doutes sur la sagesse du recours gnralis au principe de la prise de dcision collgiale mme pour des dcisions qui
nimpliquent pas la discrtion politique , il ne remet cependant nullement en
cause les attributions et les responsabilits confres la Commission par les traits CE et UE. Au contraire, la dlgation des comptences dexcution des
agences autonomes permettrait la Commission de se concentrer sur les tches
qui sont vritablement indispensables au processus dintgration europenne.
De mme, les agences europennes ne sont pas destines remplacer les
autorits nationales de rglementation,mais elles constitueraient plutt le pivot de
rseaux transnationaux comprenant lesdites autorits, mais aussi des organisations
internationales. Les rseaux dagences possdent donc des qualits supercomplmentaires. Nous entendons par l quun rseau bien huil est beaucoup plus que
la simple somme dorganes administratifs,car,du fait mme de son adhsion au rseau, chacune des agences voit sa nature modifie de faon positive. Lagence qui
se voit comme un lment dun rseau transnational dinstitutions poursuivant des
objectifs analogues,et non comme un rajout marginal une grande administration
centrale poursuivant une diversit dobjectifs, est plus motive pour dfendre ses
critres professionnels et ses engagements daction contre les influences extrieures et pour collaborer avec les autres membres du rseau.Cela sexplique par le
fait que les dirigeants de lagence tiennent prserver leur rputation aux yeux de
leurs collgues trangers. En effet, un comportement non professionnel, intress
ou dinspiration politique risque de compromettre leur rputation internationale et
de rendre plus difficile toute coopration ultrieure.
Selon la jurisprudence de la Cour de justice des Communauts europennes,larticle 5 du trait de Rome impose une obligation rciproque de coopration, non seulement entre les institutions communautaires et les autorits natio-

182

Michelle Everson et Giandomenico Majone

nales, mais aussi entre les autorits nationales elles-mmes. Si, traditionnellement,
ce principe gnral est respect, il nen demeure pas moins que les rseaux
dagences autonomes pourraient apporter les meilleures conditions pour son application politique.

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Les institutions europennes en


qute de lgitimit:ncessit dune
approche privilgiant la procdure
Renaud Dehousse
Les dbats passionns qui ont prcd la ratification du trait de Maastricht
ont mis en avant la question de la lgitimit du processus dintgration.Ils ont clairement montr que lUnion europenne ne pouvait plus tre considre comme
une organisation internationale classique, dont les dcisions se trouvent lgitimes par le consentement de ses membres. Non seulement lUnion europenne
produit-elle davantage de normes contraignantes de toute nature que la plupart
de ses homologues internationales,mais encore divers facteurs,allant du recours au
scrutin majoritaire au rle des ONG,rendent impossible de ramener toutes les dcisions de lUE la seule volont souveraine de ses tats membres.
Alors quun large consensus semble stre dgag quant au fait que les approches intergouvernementales traditionnelles ne suffisent plus rendre compte
des structures de dcision complexes qui caractrisent aujourdhui la gestion des affaires europennes (et encore moins les lgitimer),il nen va pas de mme pour ce
qui est de la faon dont il conviendrait de modifier la structure institutionnelle actuelle de manire renforcer la lgitimit des dcisions europennes aux yeux de
lopinion publique. Cest ce qui explique que lEurope se soit engage dans une
phase de politique mgaconstitutionnelle1,dans laquelle une part substantielle du
dbat politique est consacre des questions de nature institutionnelle.Le trait de
Maastricht a t modifi quatre ans seulement aprs son entre en vigueur, et un
nouveau cycle de discussions en vue den laborer un autre est dj engag.
Il sagira ici dessayer de jeter une lumire nouvelle sur ce vaste problme en
suggrant que lapproche traditionnelle de la rforme des institutions europennes,approche privilgiant la voie parlementaire,est errone,tant dun point de
vue normatif que dun point de vue analytique.Prenant comme point de dpart la
transformation du principe moderne de gouvernement,lauteur soutient une autre
approche, privilgiant loptique de la procdure, dans laquelle les concepts douverture, de transparence et de participation joueraient un rle central.

Les limites de la dmocratie reprsentative


Depuis de nombreuses annes, le dbat sur la lgitimit des institutions europennes tourne autour du rle du pouvoir lgislatif dans le systme institution1

Cette expression est emprunte Russel, Peter, Constitutional Odyssey Can Canadians become a Sovereign People?, Toronto University Press, 1992.

186

Renaud Dehousse

nel. La faiblesse allgue par certains du Parlement europen et lincapacit


de la plupart des parlements nationaux influer de manire significative sur le
comportement de leur excutif ont t perues comme au centre du dficit dmocratique de lUnion. Le Parlement europen na pas t le dernier soulever
cette question.Ds le milieu des annes 80,il a plusieurs reprises insist sur le fait
que, alors que les comptences transfres la Communaut europenne taient
pour lessentiel de nature lgislative, les siennes taient demeures en retrait par
rapport celles des parlements nationaux, entranant ainsi un affaiblissement du
caractre dmocratique du processus de dcision europen2.
Il est intressant de noter que cette vision parlementaire de la dmocratie a
t trs largement reprise par des institutions qui ne partageaient pas lintrt direct du Parlement europen promouvoir son propre rle. Cest ainsi que, dans le
dbat consacr, ces quinze dernires annes, la rforme institutionnelle, nombre
de gouvernements nationaux se sont rgulirement prononcs en faveur dun accroissement des comptences du Parlement europen position qui bnficiait
apparemment du soutien de couches importantes de la population dans des pays
tels que lAllemagne3 ou lItalie. De mme, dans son arrt dsormais clbre sur le
trait de Maastricht,la Cour constitutionnelle allemande a vu dans la faiblesse institutionnelle du Parlement europen le principal point faible des rfrences dmocratiques de lUnion europenne:
lorsque [lUnion europenne] assume des tches souveraines et exerce des
comptences souveraines pour les mener bien, cest avant tout aux peuples des
tats membres quil revient dassurer un contrle dmocratique par le biais de leurs
parlements nationaux. Toutefois, au fur et mesure que la Communaut voit
stendre ses tches et ses comptences, la ncessit se fait davantage sentir
dajouter la lgitimit dmocratique et linfluence exerces au travers des parlements nationaux en assurant la reprsentation des populations des diffrents tats
membres au sein dun Parlement europen, garant supplmentaire du fondement
dmocratique des politiques de lUnion europenne4.
Cette apparente concession lorthodoxie a t dautant plus remarquable
que la mme Cour constitutionnelle a exclu toute possibilit de voir jamais se
constituer un gouvernement dmocratique au niveau europen, au motif que le
systme politique europen manque de lhomognit ethnique et culturelle indispensable au bon fonctionnement dun systme dmocratique. Ds lors, pourquoi se proccuper de gnie institutionnel si une telle approche nest de toute manire pas en mesure de produire les rsultats escompts?
Cette convergence des discours politiques sur la dmocratie europenne
montre combien le modle de la dmocratie reprsentative est profondment an2
3
4

Rsolution sur le dficit dmocratique de la Communaut europenne (JO C 187 du 18.7.1988, p.229).
Larat, LAllemagne et le Parlement europen,Critique internationale, n 5, 1999.
Affaires n 2BvR 2134 et n 2159/92 du 12 octobre 1993, reprises dans Oppenheimer, The Relationship between European Community Law and National Law:The Cases,Cambridge University Press, Cambridge, 1994,
524-575, p.553.

Les institutions europennes en qute de lgitimit:ncessit dune approche

187

cr dans la culture politique de lEurope occidentale. Toutefois, afin de juger de la


pertinence de ce modle dans le contexte de lUE, il convient disoler plus prcisment un certain nombre des hypothses qui le sous-tendent. Tout dabord, dans
son acception premire, ce systme repose sur ce que lon pourrait appeler une
forme de lgitimit dmocratique ascendante5: le peuple lit ses reprsentants,
lesquels prennent des dcisions affectant le sort de la nation et doivent rendre
compte de leur choix devant les lecteurs. Au centre de cette conception figure le
postulat selon lequel tous les choix politiques peuvent, dune manire ou dune
autre,tre ramens la volont des citoyens exprime par leur vote.En second lieu,
les lois adoptes par les organes reprsentatifs sont par excellence les instruments
au moyen desquels seffectuent les choix politiques en question. Dans cette faon
de voir, hrite de Jean-Jacques Rousseau, les textes lgislatifs constituent lexpression dune hypothtique volont gnrale.En troisime lieu,il existe souvent une
quation implicite entre volont gnrale et bien commun: ce que dcide le lgislateur est suppos servir les intrts de lensemble du corps politique.
Appliquer un tel schma aux modalits de gouvernement du corps politique europen ne va toutefois pas sans poser quelques difficults. Notre point de
vue est en effet que ce schma, faible dun point de vue analytique, est en outre
mal adapt, dun point de vue normatif, aux spcificits de lUnion europenne.
La notion de dmocratie reprsentative telle quelle ressort des dbats
consacrs la lgitimit des institutions europennes semble souvent sapparenter
davantage une vision de la dmocratie propre au XVIIIe sicle quau gouvernement de socits postindustrielles complexes. Elle ne tient pas compte des nombreux problmes auxquels cette forme de gestion des affaires publiques se trouve
confronte au niveau national. Nous nen mentionnerons que quelques-uns: nous
savons depuis Schumpeter quil est faux de supposer que le peuple se prononce
lui-mme sur les questions qui le concernent par llection de ses reprsentants 6:il
conviendrait plutt de dfinir les lections comme une faon de choisir ceux qui
nous gouvernent ou,pour mieux dire,en une poque de dsillusion croissante
lgard des hommes politiques, comme une faon de sen dbarrasser , et ce
choix est loin dtre simplement influenc par des conceptions concurrentes du
bien commun.De mme,des phnomnes tels que la constitution dune vaste bureaucratie,le progrs technologique ou le rle croissant des experts dans llaboration des politiques des pouvoir publics rendent difficile de soutenir que toutes les
dcisions affectant le sort de la nation sont prises par les reprsentants du peuple.
Le processus de dcision est gnralement beaucoup plus complexe:dans nombre
de pays, la lgislation qui sera adopte par le Parlement est presque toujours labore par le pouvoir excutif et souvent conditionne par lavis dexperts ou des
ngociations complexes auxquelles participent des reprsentants de groupes dintrt. Les partis politiques, dont le rle nest pas abord par les constitutions librales, jouent galement un rle de mdiation important. En dautres termes, cette
vision quelque peu idalise de la dmocratie reprsentative qui sous-tend les dis5
6

Scharpf, Democratic Policy in Europe,European Law Journal 2, 1996, p.136-155.


Schumpeter, Capitalism,Socialism and Democracy,Allen & Unwin, Londres, 1942.

188

Renaud Dehousse

cussions sur ce que devrait tre la dmocratie europenne na que peu voir avec
la manire dont ce modle fonctionne dans la ralit daujourdhui7.
Mais lapplication du modle reprsentatif lchelon europen pose galement des difficults dordre normatif. Le recours celui-ci repose souvent sur
une hypothse implicite:sil fonctionne chez soi (affirmation risque, comme nous
venons de le voir), il fonctionnera galement lchelon europen. De fait, les rformes institutionnelles de ces quinze dernires annes, qui se sont caractrises
par un renforcement progressif des comptences du Parlement europen, semblent avoir t inspires par lide selon laquelle le modle de la dmocratie parlementaire serait valide aussi bien au niveau europen quau niveau national.Toutefois, ce point de vue ne tient pas compte du fait que le passage de lchelon
national lchelon supranational implique un changement de niveau danalyse.
Dans la mesure o lUnion europenne nest pas un tat, mais une sorte dunion
dtats,il serait fallacieux de croire quune telle transposition peut seffectuer dune
faon mcanique8.Bien au contraire,une telle opration comporte de nombreuses
difficults. Des analyses rcentes ont mis en vidence les limites inhrentes lapproche ascendante de la question de la dmocratie dans lUnion europenne.
Dans un conglomrat au sein duquel les populations tendent conserver leur fidlit leur propre pays9,la lgitimit dinstitutions supranationales demeure problmatique. Le dveloppement dun dbat dmocratique est entrav par labsence dune langue commune et de mdias paneuropens10. De surcrot, et il
sagit l dun lment plus fondamental, lhtrognit du corps politique europen est telle que ladoption dun systme purement majoritaire, dans lequel les
dcisions seraient prises la majorit des reprsentants du peuple, nest gure
concevable. Labsence dune identit collective forte rend difficile de croire que
des minorits pourront facilement accepter quil soit dcid de leur sort contre
leur volont11. Ds prsent, il nest pas rare, tant sen faut, de voir lUnion europenne accuse dignorer les traditions ou les intrts de membres de lUnion,
malgr les nombreuses garanties prvues dans les processus de dcision pour
protger les intrts des tats membres. Il est probable que ce type de tension
augmenterait de faon exponentielle si une rgle majoritaire stricte venait tre
adopte. Une telle rgle majoritaire aurait en dfinitive pour effet de nourrir les
forces centrifuges.
7

10

11

Il est intressant de constater que les parlements eux-mmes semblent aujourdhui prendre conscience
du fait que la complexit de la socit moderne exige une redfinition de leur rle traditionnel. Se reporter cet gard au rapport du groupe de travail des prsidents de parlements de lUnion europenne sur la
qualit de la lgislation, The Complexity of Legislation and the Role of Parliaments in the Era of Globalization,
Mimeo, Lisbonne, 1999.
Ce point a t tudi dans lun de nos prcdents articles intitul Comparing National Law and EC Law:
The Problem of the Level of Analysis,American Journal of Comparative Law,1994, p.201-221.
Frognier et Duchesne, Is there a European Identity?, dans Niedermayer, O., et Sinnott, R., Public Opinion
and International Governance, Oxford University Press, 1995, p.194-226.
Grimm,Does Europe need a Constitution?,European Law Journal 1, 1995,p.282-302;Meyer,European Public Sphere and Societal Politics, dans Telo, Mario, Dmocratie et construction europenne,Presses de luniversit libre de Bruxelles, Bruxelles, 1995, p.123-131.
Dehousse, Constitutional Reform in the European Community: Are there Alternatives to the Majoritarian
Avenue?, West European Politics, 1995, p. 36-118; Weiler et al., West European Politics, 1995, p. 4-39; Scharpf,
Legitimacy in the Multi-Actor European Polity, dans Essays for Johan Olsen, 1999, 260-288.

Les institutions europennes en qute de lgitimit:ncessit dune approche

189

Est-ce dire que la meilleure faon dassurer le fonctionnement dmocratique de lUE consisterait simplement revenir un systme purement intergouvernemental,dans lequel aucune dcision ne pourrait tre prise quavec le consentement explicite de tous les tats membres, comme daucuns le prtendent
souvent en cette poque deuroscepticisme latent? Il sagirait l dune conclusion
simpliste. En effet, et mme si lon ne tient pas compte des cots de compromis
inhrents aux modles strictement intergouvernementaux, une telle solution nglige le fait que, dans un systme veto multiples, les ngociations ne peuvent
parvenir un rsultat optimal que si les ngociateurs scartent de leur mandat
dmocratique, cest--dire des prfrences de leurs concitoyens12. Elle nglige
galement le fait que, mme au niveau national, cette machine quest ltat peut
facilement devenir lotage dintrts particuliers, ou simplement se proccuper des
siens.Ce que lon se plat prsenter comme refltant lintrt national correspond
bien souvent aux intrts de certains groupes spcifiques plutt quau bien public.
Lattitude de fermet traditionnellement adopte par la France sur les questions
agricoles lors des ngociations commerciales sert peut-tre les intrts de ses agriculteurs, mais sert-elle vritablement les intrts des producteurs de lindustrie
agroalimentaire ou ceux du consommateur? De mme, lattitude du Royaume-Uni
lors de la crise de lESB a sembl davantage motive par sa proccupation quant au
sort des producteurs de buf britanniques que par lintrt du consommateur.
Tout cela nest pas sans rappeler les raisons invoques par James Madison
pour justifier la mise en place dune forme de dmocratie constitutionnelle au niveau continental. Rejetant lide de Montesquieu selon lequel le bien public serait
plus facile raliser dans une rpublique homogne de faible dimension, Madison
soutenait quil tait plus facile dignorer les intrts des minorits dans un petit systme politique: moins il y a de partis et dintrts diffrents, et plus il y a de
chances pour que le mme parti ait la majorit; [] plus est petit le nombre dindividus qui composent la majorit, [et] plus petite est lenceinte qui la renferme,
plus aisment elle peut concerter et excuter ses plans doppression13.Le remde
permettant de protger le gouvernement rpublicain, crivait-il, consiste tendre
la sphre du corps politique de la socit.En autorisant une plus grande varit de partis et dintrts, ce changement dchelle a pour effet quil y aura moins
craindre de voir une majorit un motif commun pour violer les droits des autres
citoyens14. Applique lEurope contemporaine, une telle approche pourrait nous
conduire considrer le processus dintgration comme une source de valeur ajoute en termes de dmocratie. Pour un syndicaliste britannique dans le RoyaumeUni de Mme Thatcher ou pour un industriel franais souhaitant une plus grande libert des changes, leuropanisation de la politique sociale ou, respectivement,
des relations commerciales, peut apparatre comme une manire de bnficier
dune politique moins hostile ses prfrences, plutt que comme une perte de
souverainet collective. De fait, derrire les appels lancs en faveur dinterventions
europennes, nous trouvons souvent des groupes qui, dune manire ou dune
12
13
14

Scharpf, voir plus haut note 5 (p.282).


Le Fdraliste, 10.
Ibid.

190

Renaud Dehousse

autre, ont chou obtenir de la part des pouvoirs publics de leur pays le type de
dcision quils souhaitaient.
Les rflexions sur lorganisation du pouvoir de lEurope doivent par consquent viter deux types dcueils. La tendance raisonner comme si lon pouvait
simplement transposer un niveau supranational des solutions mises en uvre au
niveau national dboucherait trs probablement sur des conclusions risquant de
menacer la stabilit de lensemble du systme.Cependant,il conviendrait paralllement de tenir compte du fait que, bien des gards, lUE se dmarque des organisations internationales classiques,ne serait-ce que parce qumanent delle des dcisions qui, relevant dune multitude de domaines, affectent la vie quotidienne des
citoyens.Prner le retour au bon vieux temps o la souverainet nationale,incarne
dans les parlements nationaux, constituait la rponse toutes les proccupations
de lgitimit nest daucun secours, dans la mesure o de trs nombreuses questions exigent une coopration transnationale.Un certain apport de dmocratie parat donc ncessaire dans le processus de dcision europen cela semble
dailleurs urgent,compte tenu du manque denthousiasme dont font preuve les citoyens de tous les tats membres lors des lections europennes. La meilleure faon de raliser cet objectif serait mon sens de dpasser le dbat traditionnel sur
le type dorganisation institutionnelle auquel il faudrait parvenir lissue du processus dintgration et daccorder davantage dattention lvolution de la gestion des
affaires publiques europennes. Si elle veut viter les piges dun excs dabstraction, lanalyse normative doit sappuyer sur une analyse approfondie de la ralit.

Lexpansion du pouvoir de ladministration


Comme nous lindiquions plus haut, les dbats normatifs consacrs aux
moyens de renforcer la lgitimit des institutions europennes ont jusqu prsent
privilgi, pour lessentiel, les comptences du Parlement europen. bien des
gards,cette approche nest quun corollaire de la tendance considrer lharmonisation, cest--dire le rapprochement des rgles de droit positif, quelles relvent de
la lgislation ou de la rglementation lchelon national, comme un instrument
dterminant des politiques de lUE. Dans la mesure o lharmonisation est essentiellement du ressort du lgislateur, lattention considrable apporte aux procdures lgislatives tait parfaitement comprhensible. Toutefois, cet accent mis sur
les procdures lgislatives nglige une transformation essentielle en cours dans le
gouvernement de lUnion. prsent que le cadre lgislatif du march intrieur est
quasi achev, lactivit lgifrante de la Communaut semble se ralentir. Le graphique 1 montre que le nombre de propositions lgislatives primaires a diminu au
cours de ces dernires annes.

191

Les institutions europennes en qute de lgitimit:ncessit dune approche

Graphique 1:
Propositions de textes lgislatifs primaires prsentes par la Commission europenne
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Source: Reinforcing Political Union and Preparing for Enlargement, Commission Opinion for the Intergovernmental
Conference 1996,1995, p. 87, pour les annes 1990-1995; COM (95) 512 final pour lanne 1996; SEC(96) 1819 final pour lanne 1997; http///europa.eu.int/comm/off/work/1998/index_fr.htm pour lanne 1998.

Il serait erron den conclure un dclin du volume total de lactivit rglementaire de la Communaut.Au contraire,le volume de textes rglementaires manant de la Commission textes pour lessentiel labors dans le cadre de la comitologie demeure relativement lev, comme le montrent les graphiques 2 et 3.
Graphique 2:
Nombre de directives adoptes par les institutions europennes
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
1985

1986

1987

1988

1989

1990

Conseil

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Commission

Source:Rapport gnral sur lactivit de lUnion europenne. Donnes provenant de CELEX,base de donnes interinstitutionnelle sur le droit communautaire, lexclusion des instruments qui ne paraissent pas dans le Journal officiel et des instruments numrs en maigre (instruments de gestion courante dure de validit limite).
Pour les annes 1993 1997, les directives adoptes par le Parlement europen et le Conseil dans le cadre de
la procdure de codcision figurent dans la catgorie Conseil.

192

Renaud Dehousse

Graphique 3:
Nombre de rglements adopts par les institutions europennes
1200
1100
1000
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
1985

1986

1987

1988

1989

1990

Conseil

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Commission

Source:Rapport gnral sur lactivit de lUnion europenne. Donnes provenant de CELEX,base de donnes interinstitutionnelle sur le droit communautaire, lexclusion des instruments qui ne paraissent pas dans le Journal officiel et des instruments numrs en maigre (instruments de gestion courante dure de validit limite).
Pour les annes 1993 1997, les rglements adopts par le Parlement europen et le Conseil dans le cadre de
la procdure de codcision figurent dans la catgorie Conseil.

La Commission est depuis longtemps et de loin le plus gros producteur de rglements communautaires. En outre, en 1997, le nombre de directives
adoptes par la Commission a pour la premire fois dpass celui des directives
adoptes par le Conseil.
En dautres termes,et en valeur absolue,limportance de lactivit normative
secondaire (non lgislative) apparat considrable.La combinaison de ces deux lments savoir le dclin de lactivit purement lgislative et lampleur de lactivit
normative secondaire indique que nous devrions revoir la place traditionnellement accorde aux procdures lgislatives lors des dbats consacrs la lgitimit
des institutions europennes.La phase lgislative nest quun lment (certes important) du processus de dcision.Le nombre de questions politiques majeures susceptibles de se poser au cours de la phase postlgislative est certainement appel augmenter, quil sagisse de llaboration de normes ou de lapplication concrte des
normes communautaires.Tel ou tel produit doit-il tre autoris? Quels types de mesures de prcaution sont ncessaires pour protger la sant de lhomme lorsque certaines de nos habitudes alimentaires soulvent des doutes dun point de vue scientifique?Cette phase de gestion risque de gagner encore en importance lavenir,dans
la mesure o le trait dAmsterdam a accru les comptences de la Communaut europenne lgard de ce que lon appelle la rglementation du risquedans des domaines tels que la sant de lhomme,la politique des consommateurs et la protection

Les institutions europennes en qute de lgitimit:ncessit dune approche

193

de lenvironnement 15. Les dcisions relevant de la rglementation du risque tant


souvent prises partir dinformations scientifiques complexes,elles ne peuvent pas
toujours et ce nest mme presque jamais le cas ltre in abstracto,une fois pour
toutes, dans le cadre du processus lgislatif; ces questions ncessitent au contraire
des dcisions cas par cas,prises par des organes administratifs.
Si cette analyse est correcte,il est probable que de plus en plus de dcisions
importantes au niveau europen seront prises par lune ou lautre forme de structure administrative.Dans la pratique,lUE demeurant dans une large mesure un systme dadministration dcentralis, dans lequel les normes lgislatives sont appliques par les administrations des tats membres, cela permet de supposer que le
rle des comits intergouvernementaux cest--dire, dans le jargon europen, la
comitologie ne pourra que saccrotre au cours des annes venir.Toutefois,la
faon dont ces comits fonctionnent risque de poser divers problmes de lgitimit. Tout dabord, ce systme est dune remarquable opacit. Pour un public non
averti, il est quasi impossible de savoir qui fait quoi et comment. Ce manque de
transparence risque de saper lautorit des dcisions de la Communaut: les citoyens pourraient avoir du mal accepter des dcisions reposant sur des recommandations manant dorganes obscurs,dont la composition et le fonctionnement
demeurent envelopps de mystre. En second lieu, il nest pas certain que le prestige social des membres de ces comits soit suffisant pour garantir le respect de
leurs dcisions. Alors que des experts scientifiques peuvent tirer une partie de leur
autorit de leurs connaissances techniques, les bureaucrates font lobjet dune dfiance gnralise dans les pays europens. En troisime lieu, le peu que nous savons de la faon dont fonctionne la comitologie risque galement de devenir
source dinquitude.La convergence des proccupations,des intrts et du langage
parmi les experts,convergence qui semble tre une caractristique distinctive de la
comitologie, permet visiblement ce systme de fonctionner peu prs sans coups16.Toutefois, alors que ce consensus apparat positif du point de vue de lefficacit, il risque aussi de nuire la lgitimit du systme, dans la mesure o il peut
facilement tre dcrit comme un exemple de plus de la faon dont le pouvoir
choit un cercle rduit de llite. Le danger de collusion est bien rel: les experts
peuvent-ils tre considrs comme neutres dans des domaines o la recherche est
largement finance par lindustrie? Pouvons-nous raisonnablement supposer quils
ne seront pas influencs par leur origine nationale? La crise de lESB a montr que
de telles interrogations taient loin de relever du simple domaine de la fantaisie.Si
nous voulons, des fins de lgitimit, affermir les bases de la comitologie, il nous
faut donc aborder franchement ces questions.
Comment raliser un tel objectif? Cinq types dargumentation sont habituellement utiliss pour lgitimer laction bureaucratique17. Compte tenu de la spcifi15

16

17

Dehousse, European Institutional Architecture after Amsterdam: Parliamentary System or Regulatory


Structure?, CML Rev.,1998, p. 595-627; Ludlow, Preparing Europe for the 21st Century:The Amsterdam Council
and Beyond, CEPS, Bruxelles, 1997.
Joerges et Neyer, From Intergovernmental Bargaining to Deliberative Political Processes:The Constitutionalisation of Comitology, European Law Journal 3, 1997, p.255-272.
Jutilise ici,sous une forme lgrement adapte,une terminologie emprunte Baldwin,Rules and Government, Clarendon Press, Oxford, 1995, p.41-45.

194

Renaud Dehousse

cit du processus rglementaire de la Communaut,il serait faux de penser pouvoir


les transposer mcaniquement lchelon europen.Ils nen fournissent pas moins
de bons outils dvaluation de la lgitimit des dcisions bureaucratiques prises
ce niveau.
Lapproche du mandat lgislatif est la plus traditionnelle. Le Parlement est
considr comme le principal dpositaire de la lgitimit, et ladministration
doit sefforcer de raliser les objectifs fixs par le cadre lgislatif.
Dans le modle de la responsabilit ou du contrle, la lgitimit repose sur
le fait que ladministration est dune certaine manire contrle, cest--dire
quelle est tenue responsable de ses dcisions par un organe reprsentatif (qui
est gnralement le corps lgislatif ) ou par la justice.
Lapproche privilgiant les experts insiste sur le fait que, en raison de leur caractre technique,de nombreuses dcisions ne peuvent tre prises par le corps lgislatif: lavis dexperts est alors ncessaire pour juger des avantages respectifs
des choix en prsence, et une marge de manuvre suffisante doit leur tre accorde.
Lapproche favorisant la procdure insiste sur le caractre quitable du processus de dcision. Elle exige que les intrts des personnes affectes par les
dcisions administratives soient pris en compte. Les procdures conues pour
associer les intresss au processus de dcision sont par consquent considres comme un lment essentiel. Elles tendent varier selon le type de dcision concern. Selon cette exigence de rgularit, les organes administratifs
doivent tenir compte des intrts affects par les dcisions individuelles.
Concernant lactivit rglementaire, cette mme proccupation de rgularit
peut conduire adopter des rgles garantissant la transparence et la participation, ou encore des droits de consultation.
Un autre indicateur de la lgitimit est lefficacit;cette tendance sest en particulier accentue rcemment, mesure que saffirmait la capacit des structures gouvernementales obtenir des rsultats.Si lefficacit peut sentendre de
diffrentes manires,deux acceptions revtent ici une importance particulire:il
sagit de lefficacit de la prise de dcision, cest--dire de la capacit prendre
des dcisions lorsque celles-ci sont ncessaires, et de lefficacit fonctionnelle,
cest--dire de la capacit prendre les bonnes dcisions.
Bien videmment, ces approches ne sexcluent pas ncessairement les unes
les autres. La responsabilit et le contrle peuvent servir sassurer du bon usage
des mandats lgislatifs ou, pour se replacer dans lapproche privilgiant la rgularit,du respect des exigences de procdure.De mme,le recours des experts,souvent prn pour des motifs defficacit,peut tre contrebalanc par des techniques
de responsabilisation varies. Il nen reste pas moins que les divers modles prconiss se distinguent par des diffrences bien nettes. Le niveau de discrtion requis
dans le modle privilgiant lexpertise ne va pas de pair avec lide de mandats
lgislatifs exhaustifs. De mme, la notion dintrt public inhrente lapproche du

Les institutions europennes en qute de lgitimit:ncessit dune approche

195

mandat lgislatif suppose souvent lexistence dun corps collectif le peuple


dont les intrts sont reprsents par un parlement,alors que le modle procdural est structur autour dune vision davantage polycentrique du systme politique, reconnaissant la coexistence dune vaste palette dintrts mritant chacun
dtre pris en considration.
Il ne sagit pas ici de prendre parti pour lun ou lautre de ces modles, mais
bien plutt de chercher savoir dans quelle mesure ils correspondent la spcificit du processus de dcision communautaire. Afin dorganiser cette discussion, je
prendrai comme point de dpart les limites dune approche qui privilgierait exclusivement le modle de lexpertise.Associer des experts aux divers chelons du
processus de dcision est sans aucun doute ncessaire, en particulier lorsque les
choix effectuer revtent une dimension technique. Lune des retombes importantes de lexistence de la comitologie europenne est sans aucun doute la possibilit de disposer dun savoir dexpert particulirement utile. On pourrait mme
avancer que la qualit des discussions menes entre les experts na pas pour seul
effet de contribuer la qualit du processus rglementaire,mais aussi sa lgitimit,ainsi que lont suggr Joerges et Neyer18.Cela nest toutefois pas suffisant:dune
part, il nexiste aucune garantie que ces discussions dexperts vont exclusivement
viser lintrt gnral toutes sortes de considrations, allant de la conception
quont les experts des intrts de leur pays dventuels liens avec lindustrie quils
sont supposs rglementer, peuvent influer sur les positions qui seront les leurs au
sein des comits. En outre, et mme en supposant que leur attitude sinspire de
proccupations totalement dsintresses, cela suffirait-il assurer la lgitimit de
leurs dcisions? Je ne le pense pas: en une poque de dfiance gnralise lencontre des technocrates, quels quils soient, accorder carte blanche aux experts est
vraisemblablement vou limpopularit. Quils aient tort ou raison, les profanes
peuvent eux aussi avoir un point de vue sur les dcisions prendre et insister pour
que celui-ci soit pris en compte.Un certain contrle sur les actes de ces experts est
par consquent ncessaire.
Notre rflexion devra donc privilgier les autres approches. Divers avatars
du modle du mandat lgislatif ou de celui de la responsabilit ont t invoqus par ceux qui soutiennent que le Parlement europen,fort aujourdhui de son
statut de colgislateur dans de nombreux domaines, devrait disposer de comptences accrues en matire de lgislation secondaire. Mais ces deux types dargumentation sinscrivent dans une mme perspective, supranationale: le Parlement
europen, en tant quinstitution la plus reprsentative du peuple europen dans
son ensemble, devrait jouer un rle accru en exerant un contrle sur la comitologie. Inversement, comme nous lindiquions plus haut, le modle procdural
sinspire dune vision radicalement diffrente de la lgitimit, en proposant louverture de la comitologie aux reprsentants de tous les groupes dintrt affects
par ses dcisions. Cest sur ces deux approches que nous allons maintenant successivement nous pencher.

18

Voir plus haut note 16.

196

Renaud Dehousse

La perspective supranationale:mandats lgislatifs


et contrle parlementaire
Depuis lintroduction de la codcision lgislative en 1993,le Parlement europen insiste pour tre trait sur un pied dgalit avec le Conseil pour ce qui
touche au contrle de lexcution des dcisions par la Commission. Il sest ainsi vigoureusement oppos aux comits de gestion et aux comits de rglementation,
quil considre comme une faon de court-circuiter ses comptences lgislatives
nouvellement acquises: au cours des quatre annes qui ont suivi lintroduction de
la codcision, la comitologie a t mise en cause dans peu prs deux tiers des
dossiers soumis la procdure de conciliation. Un dsaccord quant la procdure
de mise en uvre adopter est galement lorigine du rejet,par le Parlement,de
la directive sur la tlphonie vocale ctait la premire fois que le Parlement faisait usage de ses prrogatives de codcision pour rejeter une position commune
du Conseil.
Plusieurs moyens existent qui permettraient dassocier plus troitement le
Parlement europen aux dcisions qui sont actuellement prises dans le cadre de la
comitologie.
La premire approche, celle du mandat lgislatif, tendrait suggrer une
modification de lactuel quilibre entre textes lgislatifs et actes administratifs de
telle sorte que les dcisions politiques importantes revtent la forme de mesures lgislatives.Un retour la suprmatie du pouvoir lgislatif en matire dlaboration des
politiques est une technique trs prise parmi ceux qui entendent lutter contre linfluence croissante de la bureaucratie19. Il serait certes historiquement incorrect de
prsenter la comitologie comme ayant dpouill le Parlement europen de ses prrogatives lgislatives,dans la mesure o la comitologie est ne avant laccession du
Parlement un statut dorgane lgislatif part entire.Les dputs europens nen
ont pas moins rgulirement appel une dmarcation plus nette entre les dcisions
pouvant tre prises dans le cadre de la comitologie et celles requrant une procdure
lgislative approprie20, position qui sous-tend celle du Parlement en faveur dune
claire hirarchisation des actes communautaires. La Cour de justice europenne a,
elle-mme,donn entendre que les lments essentielsde la matire rgler doivent tre arrts conformment la procdure lgislative fixe par le trait,alors que
les dispositions dexcution des rglements de base peuvent tre arrts suivant
une procdure diffrente (cest--dire celle de la comitologie)21.
Les rsultats susceptibles dtre obtenus de cette manire semblent toutefois se heurter des limites fonctionnelles prcises. Comme nous lindiquions plus
haut, la lgislation nest pas toujours mme danticiper tous les problmes susceptibles de se poser lors de la phase dexcution. Les parlements peuvent ne pas
19
20

21

Lowi, The End of Liberalism, 2e dition, Norton, New York, 1979.


Bradley, The European Parliament and Comitology: On the Road to Nowhere?, European Law Journal 3,
1997, p.230-254.
Affaire 25/70, Kster, Recueil 1970, p.234 (R 1161).

Les institutions europennes en qute de lgitimit:ncessit dune approche

197

disposer du temps ou de lexpertise ncessaires pour rsoudre pralablement tous


les problmes, et ils peuvent alors juger indiqu de dlguer une partie de la recherche de leurs solutions des organes dexcution. En outre, la frontire entre
des choix strictement politiques et les dtails de leur mise en uvre, entre lgislation et administration, est souvent imprcise lorsquil sagit doprer des choix
scientifiques ou techniques. Avant que nclate la crise de lESB, qui aurait vu dans
les aliments pour animaux une question appele veiller une attention considrable dans lopinion publique?
Le contrle de lexcutif par les organes parlementaires, autre mthode traditionnelle de supervision,semble tout aussi difficile adapter aux spcificits de la
gestion des affaires de la Communaut. Alors que, lchelon national, le contrle
exerc par le lgislatif sur ladministration nest quun sous-produit du contrle quil
exerce sur le gouvernement au travers du mcanisme de la responsabilit ministrielle, il nexiste rien de tel lchelon europen. Bien que, au cours des annes qui
ont suivi ladoption du trait de Maastricht, le Parlement ait acquis des moyens de
contrle considrables sur la Commission, dun point de vue fonctionnel, les comits relevant de la comitologie ne se trouvent pas sous lautorit de la Commission22.La chane de commandement verticale suppose exister sur le plan national
(lgislatif excutif administration) connat, sur le plan europen, une solution
de continuit, dans la mesure o la lgislation secondaire se trouve, du moins en
partie, aux mains dun rseau dexperts nationaux. Pour dpasser lordre symbolique, le rle du Parlement europen doit sadapter cette ralit, qui repose sur
lexistence de rseaux.
La rponse du Parlement cette difficult dordre structurel a consist soumettre la Commission une pression, dans la mesure o celle-ci joue un rle dterminant dans les procdures dexcution et semble exercer une influence considrable sur les comits de la comitologie. Laccord Plumb-Delors de 1987 stipulait
que le Parlement serait avis par la Commission de la plupart des projets de mesures dexcution. Ceux-ci devaient ensuite tre transmis la commission parlementaire comptente de faon quelle puisse faire entendre ses proccupations
chaque fois que ncessaire. De toute vidence, lefficacit dun tel accord dpend
en premier lieu de lempressement de la Commission tenir inform le Parlement
et prendre en compte les points de vue exprims par celui-ci. lun et lautre
gard,les annes de jeunesse de cet accord auront t plutt dcevantes:de nombreux projets nont pas t communiqus au Parlement et les commissions parlementaires nont que trs rarement ragi cette situation23. Le renforcement de
lemprise exerce par le Parlement sur la Commission au cours de ces dernires annes a dbouch sur une reconnaissance formelle de son droit tre tenu inform
des procdures de la comitologie24.Quand bien mme cela serait,une question de22

23

24

Mme si la Cour de justice a rcemment rendu un arrt contraire, tout au moins en ce qui concerne laccs aux documents des comits.Voir larrt du 19 juillet 1999 dans laffaire T-188/97, Rothmans International BV/Commission (non encore publie).
Bradley, voir plus haut note 20, p. 237; Corbett et al., The European Parliament,3e dition, Catermill, Londres,
1995, p.55-254.
Dcision du Conseil du 28 juin 1999 fixant les modalits de lexercice des comptences dexcution confres la Commission (JO L 184 du 17.7.1999, p.23).

198

Renaud Dehousse

meurerait:comment le Parlement doit-il traiter cette information et, le cas chant,


ragir? ce stade, deux problmes se posent: le manque de temps et le manque
dexpertise.Le Parlement peut-il concrtement examiner les centaines de dcisions
adoptes chaque anne par les comits, compte tenu dun agenda dj charg et
de la complexit de son organisation? Les dputs europens disposent-ils des
connaissances spcialises appropries?
Confier une telle fonction de supervision aux commissions parlementaires,
ainsi que cela avait t dcid la suite de laccord Plumb-Delors, constitue une
manire raisonnable de division du travail.Les membres des commissions sont probablement mieux quips que nombre de leurs collgues pour connatre des
questions techniques abordes dans les projets de mesures dexcution; une dcentralisation est par ailleurs ncessaire pour faire face aux quantits considrables
de documents ainsi concerns. Mais quel type de rapport faut-il tablir entre les
commissions parlementaires et leur(s) homologue(s) dans le labyrinthe des comits
de la comitologie?
Il est intressant de noter que les ambitions du Parlement semblent avoir
grandi paralllement la constitution de son profil lgislatif. Le Parlement a, plusieurs fois,exprim le souhait dtre associ plus troitement aux travaux des comits, en y faisant par exemple siger ses propres observateurs25. Cette proposition
soulve une question la fois dlicate et essentielle: dans un systme au sein duquel les influences exerces semblent directement lies au degr de spcialisation
des divers participants au dbat 26, quel peut tre limpact dlus, cest--dire
dhommes politiques? Le Parlement europen pourrait certes crer ses propres rseaux dexperts pour contrler le travail des comits.Toutefois, en termes de lgitimit,la valeur ajoute dune couche dexperts supplmentaire serait relativement
limite. Plutt que de voir des hommes politiques revtir lhabit dexperts techniques,comme ils semblent parfois tents de le faire27,ne serait-il pas prfrable de
limiter leur rle un certain nombre de choix politiques essentiels et de leur accorder le droit dintervenir lorsque des questions quils jugent fondamentales se
posent au cours de la phase de mise en uvre? De fait,telle semble tre la solution
envisage, dans la rcente dcision sur la comitologie, concernant la procdure de
rglementation. Plutt que de participer systmatiquement ladoption des mesures dexcution, le Parlement europen sest vu reconnatre le droit de prendre
position chaque fois quil estime ncessaire une intervention politique et de demander ladoption dune procdure lgislative approprie28. Et bien quune telle
position nait rien de contraignant, elle exercerait probablement une influence
considrable,ne serait-ce que parce que le Parlement a largement fait la preuve de
son inclination intenter une action devant la Cour de justice chaque fois quil estime que ses prrogatives ont t ignores.
25
26

27

28

Bradley, voir plus haut note 20, p.234.


Se reporter lanalyse dEichener, Social Dumping or Innovative Regulation? Process and Outcomes of European Decision-Making in the Sector of Health and Safety at Work Harmonization, EUI Working Papers SPS
92/28, Institut universitaire europen, Florence.
Landfried, Beyond Technocratic Governance: The Case of Biotechnology, European Law Journal 3, 1997,
p.253-272.
Article 5.5 de la dcision du Conseil du 28 juin 1999 (voir plus haut note 24).

Les institutions europennes en qute de lgitimit:ncessit dune approche

199

Il faut reconnatre quune telle rpartition des tches correspondrait mieux


aux fonctions respectives du lgislateur et de lexcutif dans une socit moderne.
Compte tenu du caractre technique de nombre des questions abordes par les
comits europens, la possibilit dont dispose le Parlement de tenir des auditions
revt une importance toute particulire.Il sagit l dune technique qui pourrait tre
utilise de faon plus systmatique, comme moyen dobtenir une expertise indpendante et de faciliter le dialogue avec les parties concernes; elle permettrait
galement au Parlement dexercer un contrle accru sur la Commission, dans la
mesure o cette dernire serait appele ragir aux points de vue exprims par les
personnes auditionnes. En outre, ces auditions attireraient trs probablement lattention des mdias sur des questions particulires, contribuant ainsi sensibiliser
davantage lopinion publique aux dcisions prises lchelon europen. Une telle
approche, qui met laccent sur la responsabilit et la mission du Parlement europen en tant que forum permettant de dbattre de questions politiques dactualit importantes, serait mieux adapte la structure de la comitologie en tant que
systme de rseaux de rglementation et au caractre technique des questions
abordes dans le cadre de la comitologie quune participation du lgislatif lactivit quotidienne des comits.
Mais un contrle accru de la part dun organe lgislatif supranational suffirait-il fonder une lgitimit? Un certain nombre de raisons permettent den douter. La dmocratie reprsentative est devenue la cible de critiques gnralises en
Europe occidentale, o elle est souvent perue comme un systme permettant
une lite restreinte dexercer un contrle troit sur lordre du jour politique29. Il ny
a gure de risque affirmer que lcart entre les dirigeants et le peuple est sans
doute encore plus grand lchelon de la Communaut. Pour nombre de citoyens
europens, le Parlement demeure une assemble lointaine, dont le travail est pour
une large part mconnu et dont les membres ne reprsentent pas toujours lhumeur du peuple. Mais il y a encore plus important: dans un systme dallgeances
qui privilgie nettement lorigine nationale, lattachement la patrie risque de se
rvler plus important que la logique supranationale de la dmocratie parlementaire. Pour exprimer les choses brutalement, des consommateurs allemands ou
danois se sentiront probablement reprsents plus efficacement par, disons, le
dlgu dune association nationale de consommateurs que par des eurodputs
grecs ou portugais.
Il faut en outre concilier la rflexion sur la lgitimit du processus politique
europen avec le caractre polycentrique du peuple europen. Non seulement ny
a-t-il pas de dmoeuropen30,mais encore lexpression nous,le peuple ne saurait tre simplement lue comme un pluriel refltant la coexistence de plusieurs
tats au sein de lUnion europenne.En vrit, les peuples des tats membres sont
eux-mmes un kalidoscope de rgions,de cultures et dintrts qui ne sidentifient
pas toujours avec lappareil de ltat et peuvent tous lgitimement prtendre avoir
29

30

Mny, The People,The Elites and the Populist Challenge, Jean Monnet Chair Papers RSC n 98/47, Institut universitaire europen, Florence.
Weiler, Does Europe need a Constitution? Reflections on Demos,Telos and the German Maastricht Decision, European Law Journal 1, 1995, p.219-258.

200

Renaud Dehousse

voix au chapitre lchelon europen.Aprs tout,mme lchelon national,le caractre rducteur de la dmocratie reprsentative, encore aggrav par la structure
qui est celle de systmes lectoraux multiples, interdit aux parlements de reflter
parfaitement la palette tendue des intrts et des sentiments qui coexistent au
sein dun corps politique unique, do lattrait exerc par dautres modes de lgitimation du pouvoir,qui permettent une certaine forme de participation directe des
parties concernes au processus de dcision.

La perspective de la procdure:transparence,
ouverture et participation
Jai soutenu jusqu prsent que plusieurs des approches traditionnellement
adoptes pour lgitimer la lgislation secondaire taient inadaptes aux besoins
propres la comitologie.Sen remettre au modle de lexpertise ne suffit plus dans
un monde o la technocratie est devenue lobjet dune dfiance considrable. Les
mandats lgislatifs ne sont pas toujours suffisamment clairs, compte tenu de limpossibilit de fixer systmatiquement des normes et des objectifs prcis. Bien que
davantage prometteuse, une approche faisant fond sur le contrle parlementaire
de dcisions dexperts est encore loin dtre satisfaisante,dans la mesure o le Parlement europen ne peut prtendre reprsenter tous les intrts quils soient
nationaux, locaux ou sectoriels qui coexistent au sein de lUnion europenne.
Dautres techniques devraient par consquent tre envisages pour renforcer les
fondements de la lgitimit du gouvernement de lEurope.
Compte tenu de ce qui vient dtre dit sur lcart croissant entre les citoyens et
les gouvernants en Europe,lune de ces techniques pourrait consister permettre
toutes les parties concernes par des dcisions de la comitologie dexprimer leurs
proccupations devant les comits comptents.Lavantage qui rsulterait dune telle
approche serait double:dune part,un dialogue pouss avec les divers segments de la
socit civile contribuerait remdier certaines insuffisances de la dmocratie
reprsentative lchelon europen,en permettant ceux qui le souhaitent dexprimer leur avis au cours du processus de dcision31.La lgitimit des dcisions adoptes
par les organes europens en sortirait probablement renforce: empiriquement,
divers lments tendent montrer que des dcisions manant dorganes publics
(mme lorsquil ne sagit pas dorganes reprsentatifs,comme des tribunaux) sont plus
facilement acceptes lorsquelles semblent avoir t prises selon des procdures rgulires32.Dautre part,une plusgrande ouverture du processusde dcision permettrait de
sensibiliser davantage lopinion publique aux questions abordes lchelon europen,
favorisant ainsi lapparition dune sphre publique vritablement paneuropenne.
Du point de vue de louverture vers la population en gnral, la situation
prsente est plusieurs gards insatisfaisante.Comme le sait tout chercheur ayant
31

32

Voir Curtin, Civil Society and the European Union: Opening Spaces for Deliberative Democracy, Collected
Courses of the Academy of European Law,1998.
Tyler, Why people obey the Law, Yale University Press, New Haven, 1990.

Les institutions europennes en qute de lgitimit:ncessit dune approche

201

travaill sur la comitologie,les informations concernant le fonctionnement concret


des comits sont difficiles trouver. Le nombre total de comits demeure luimme un mystre33. En 1994, le Parlement a d geler une partie des crdits destins aux comits afin dobtenir auprs de la Commission davantage dinformations
sur le nombre de runions et les tches menes bien34. Il est difficile de mettre
la main sur les rglements intrieurs des comits. Lorsque des rgles prcises
existent, elles semblent surtout concerner le fonctionnement interne des comits:
elles visent pour lessentiel rglementer les discussions entre les experts, cest-dire les rapports entre la Commission et les reprsentants nationaux35. En revanche, lattention accorde aux rapports entre le rseau comitologique et le
monde extrieur est quasi inexistante. Il est vrai que, dans certains domaines, les
comits ont t spcialement crs pour permettre lintervention des groupes
dintrt.Cest ainsi que, par exemple, dans le secteur des denres alimentaires, un
comit ad hoc a t institu pour reprsenter le point de vue de divers intrts
socio-conomiques. Le comit consultatif des denres alimentaires nen offre pas
moins un bon exemple des limites de ce qui a pu tre ralis jusqu prsent 36.
Dans la mesure o ses membres sont dsigns par la Commission, cette dernire
risque de privilgier certains intrts; cest ainsi que les reprsentants des mouvements cologistes ont t exclus. De surcrot, le comit ne peut fonctionner que
sur demande de la Commission, ce qui explique quil soit demeur inactif durant
de longues priodes.
Davantage que lexistence de forums reprsentatifs ad hoc, cest une plus
grande transparence du travail de tous les comits quil faut assurer. Un tel rsultat
pourrait tre obtenu grce un ensemble normalis de rgles de procdure rglementant linterface entre les comits de la comitologie et la socit civile au sens
large. Quels types de principes devraient figurer dans ces rgles? Sans trop entrer
dans le dtail de la question, il nest peut-tre pas inutile de mettre laccent sur
quelques aspects essentiels.Cest ainsi,par exemple,quil y aurait lieu de rendre publics lordre du jour des runions des comits, les projets de propositions qui doivent y tre examins ainsi que les comptes rendus de ces runions37.Les personnes
concernes devraient avoir la possibilit dexprimer leur opinion sur tout point inscrit lordre du jour;des auditions pourraient mme tre envisages pour les questions prsentant un intrt particulier.Les comits devraient galement tre invits
motiver leurs choix ventuels.
33

34
35

36

37

Voir,par exemple,Vos,The Rise of Committees,European Law Journal 3,1997,p.210-213;Falke,Comitology and Other Committees: A preliminary Empirical Assessment, dans Pendler, R. H., et Schaefer, G. F., Shaping European Law and Policy:The Role of Committees and Comitology in the Political Process, Maastricht,1996,
117-165, p.136-137.
Bradley, voir plus haut note 20, p.242.
Voir,par exemple,la version consolide,tablie par la Commission,du rglement du comit permanent des
denres alimentaires (doc.III/3939/9383/260/90-FR du 11 mai 1993).
Dcision de la Commission 75/420/CEE du 26 juin 1975 (JO L 182 du 12.7.1975, p. 35), modifie par la dcision de la Commission 78/758/CEE (JO L 251 du 14.9.1978, p. 18). Se reporter lanalyse de Vos, Institutional Frameworks of Community Health and Safety Regulation:Committees,Agencies and Private Bodies,
PhD Thesis, Florence, 1997, p.54-152.
Il serait possible,pour ce faire,dexploiter le potentiel dInternet.Voir cet gard les propositions avances
par Weiler, Joseph, The European Union belongs to its citizens: three immodest proposals,European Law
Review 22, 1997, p.150 et 153.

202

Renaud Dehousse

Comment parvenir une telle normalisation des procdures? Un certain


nombre de chercheurs ont mis en garde contre le danger dune sclrose des procdures administratives induite par une codification sous forme dactes lgislatifs38.
Il faut reconnatre que la Cour de justice des Communauts europennes comme
le Tribunal de premire instance se sont montrs plutt sensibles la ncessit de
protger les droits processuels, tels que le droit tre entendu et lobligation de
motiver les dcisions lorsque des droits individuels sont directement affects par
des dcisions communautaires39. Toutefois, les dcisions de nature judiciaire sont
ncessairement des dcisions ad hoc,rendues dans des affaires prcises;cest pourquoi elles ne constituent pas la meilleure faon dintgrer de nouveaux principes
dans les processus de dcision.Il ne faut pas non plus perdre de vue la finalit densemble de cette opration:ce qui importe du point de vue de la lgitimit nest pas
seulement que justice soit rendue, mais aussi quon la voie tre rendue. Prises ensemble, ces diverses considrations pointent dans la mme direction: la meilleure
faon dintroduire les principes qui viennent dtre examins consisterait les faire
figurer dans une dcision de base, adopte de la faon la plus solennelle, et qui
sappliquerait toutes les formes de dcisions administratives.
En crant un cadre appropri,la dcision sur la comitologie du 17 juillet 199940
a dj permis de progresser sensiblement.Elle prvoit ladoption dun rglement intrieur type,qui sera utilis par les comits pour laborer leur propre rglement intrieur;ceux-ci conservent nanmoins le droit dapporter les ajustements quils jugent
ncessaires41.Il tend galement aux comits les principes et les conditions rgissant
laccs du public aux documents de la Commission42,dcision qui revt une importance considrable dans la mesure o le trait dAmsterdam comme les arrts rcents du Tribunal de premire instance des Communauts europennes semblent
avoir invers la hirarchie des valeurs qui prvalait jusqualors:laccs du public aux
documents est devenue la norme,alors que leur confidentialit est une exception
interprter au sens le plus troit 43.Dans un arrt rendu deux jours seulement aprs
ladoption de la dcision-cadre,le Tribunal de premire instance des Communauts
europennes a estim que, dans la mesure o la plupart des comits ne disposent
pas de leur propre personnel,ils doivent tre considrs,aux fins de laccs aux documents,comme relevant de la Commission,qui en assure le secrtariat 44.
38

39

40

41
42
43

44

Schwarze, European Administrative Law, Sweet & Maxwell, Londres, 1992; Harlow, Codification of EC Administrative Procedures Fitting the Foot to the Shoe or the Shoe to the Foot?, European Law Journal 2, 1996,
p.3-25.
Voir,par exemple,laffaire C-269/90,Hauptzollamt Mnchen/Technische Universitt Mnchen,Recueil 1991,
p. I-5469; laffaire T-364/94, France Aviation/Commission, Recueil 1995, p. II-2845; les observations de Nehl,
Procedures Principles of Good Administration in Community Law, LLM Thesis, Institut universitaire europen,
Florence, 1997.
Dcision du Conseil du 28 juin 1999 fixant les modalits de lexercice des comptences dexcution confres la Commission (JO L 184 du 17.7.1999, p.23).
Article 7, paragraphe 1.
Article 7, paragraphe 2.
Voir, par exemple, les affaires jointes T-105/95, WWF/Commission, Recueil 1997, p. II-313, Svenska Jornanlistfrbundet/Conseil, Recueil 1998, p. II-2289; larrt du 19 juillet 1999 dans laffaire T-188/97, Rothmans International BV/Commission (non encore publie); larrt du 19 juillet 1999 dans laffaire T-14/98,
Hautala/Conseil (non encore publie).
Arrt du 19 juillet 1999 dans laffaire T-188/97, Rothmans International BV/Commission (non encore publie) (voir 62).

Les institutions europennes en qute de lgitimit:ncessit dune approche

203

Ces divers perfectionnements devraient faciliter laccs aux documents des


comits, permettant ainsi ceux qui le souhaitent de suivre les travaux de ces derniers.En termes de connaissance par le public des politiques menes au niveau europen, il sagit sans doute l dun lment plus important que le rapport annuel
sur les travaux des comits que la Commission est prsent tenue de publier45.
Mais cela est-il pour autant suffisant? mon sens, la rponse ne peut tre que ngative.La transparence constitue certes un lment important,mais elle nest quun
lment contribuant une plus grande ouverture des procdures de dcision. Or,
pour parvenir ce dernier objectif, il convient dassurer une participation individuelle de telles procdures46, ce sur quoi la dcision-cadre en question est remarquablement muette.En outre,si lobjectif est vritablement de renforcer la lgitimit du processus de dcision dans lUE en accordant aux citoyens la possibilit
de sexprimer sur les dcisions affectant leur sort,alors ce droit doit tre reconnu de
faon approprie. Mais de ce point de vue aussi, la solution retenue est en retrait
par rapport cet objectif. Certes, les rglements types qui doivent tre adopts
pourraient sanctionner formellement certains droits de participation, mais un comit aurait toujours la possibilit dadopter, sil le souhaitait, des rgles plus restrictives. Pour que soit prise au srieux lapproche de la lgitimit suivant loptique de
la procdure,les droits en question doivent tre juridiquement sanctionns,de manire tre protgs contre toute dcision arbitraire des dirigeants. En dautres
termes,ce qui apparat ncessaire ici,cest une dcision de nature constitutionnelle,
cest--dire la reconnaissance formelle, par le trait lui-mme, dun droit de participer aux dcisions.
Une telle approche privilgiant la procdure,avec la philosophie de la participation qui la sous-tend, renforcerait la lgitimit de la comitologie. Il y aurait lieu
toutefois de ne pas la considrer comme une solution devant se substituer au
contrle parlementaire bien au contraire,la procduralisation,dans la mesure o
elle favoriserait le dbat public, pourrait singulirement renforcer la responsabilit
des comits vis--vis du lgislatif.Ainsi pourrait-on imaginer que, dans le cas o un
comit ne tiendrait pas compte, par exemple, des proccupations de groupes de
consommateurs, le Parlement europen souhaite en connatre les raisons. Dans ce
cas, lapproche de la procdure et celle de la responsabilit, loin dtre antinomiques, auraient en ralit un effet synergique.

Conclusion:la ncessit dadopter une approche


privilgiant la procdure
Une opinion rpandue consiste prsenter lapproche fonctionnaliste suivie
par les pres fondateurs comme dsormais incapable de garantir la lgitimit du
processus dintgration.Il est vrai que divers bienfaits dont la paix et la prosprit sont les plus importants peuvent tre ports au crdit de lintgration,mais
45
46

Article 7.4 de la dcision-cadre.


On trouvera un plaidoyer similaire chez Craig, Democracy and Rule-making within the EC: An Empirical
and Normative Assessment,European Law Journal 3, 1997, p.105-130.

204

Renaud Dehousse

prsent quil apparat clairement que les dcisions prises lchelon europen influent de faon si varie sur la vie des citoyens, une lgitimation en fonction des rsultats est devenue insuffisante.Le peuple naccepte plus que seule compte la qualit des dcisions:il veut avoir son mot dire dans les choix politiques qui affectent
sa vie. Cest pourquoi les plaidoyers en faveur dune approche privilgiant lintervention en amont se sont progressivement faits plus pressants. Toutefois, ceux-ci
sinspirent souvent dune vision idalise, rousseauiste de la dmocratie parlementaire, dans laquelle les reprsentants du peuple serviraient les intrts collectifs du
corps politique en les exprimant sous forme dactes lgislatifs.Cette conception de
la dmocratie est si profondment ancre dans la culture politique de lEurope occidentale que les deux camps antagonistes y adhrent lun et lautre, quil sagisse
de ceux qui se prsentent comme des fdralistes europens,prnant un renforcement des comptences du Parlement europen, ou des souverainistes et eurosceptiques de toute nature,pour lesquels il nexiste aucune dmocratie vritable en
dehors des parlements nationaux.
Cette voie est seme dembches. Elle repose sur une vision mcaniste de
lexercice du pouvoir politique,dans lequel, limage dune courroie de transmission,
les lecteurs contrleraient le parlement et le parlement lexcutif, ce dernier tant
suppos contrler lui-mme ladministration.Dans la ralit,la situation tend tre
beaucoup plus complexe.Chacun des maillons de la chane scrte ses propres intrts et risque de tomber lui-mme dans le champ dattraction de certains intrts
particuliers.En outre,le corps souverain suppos tre reprsent, savoir le peuple,
est loin dtre une entit homogne: au-del de cette abstraction commode se
trouve une constellation complexe dintrts et de prfrences conflictuels,difficiles
concilier.Ces problmes structurels,qui sapent le bon fonctionnement de la dmocratie reprsentative lchelon national, sont encore magnifis lchelon europen.La taille seule de ce corps politique affecte la reprsentativit de ses organes
dirigeants:une assemble de quelque six cents membres ne saurait reflter tous les
intrts coexistant au sein dun corps politique de plus de 400 millions dhabitants.Plus
la chane de commandement sallonge,plus les liens entre gouvernants et gouverns
tendent se distendre.Prenons par exemple la place des citoyens vis--vis des deux
institutions dominantes de lUnion europenne:le Conseil europen est constitu de
seize membres,dont quatorze chappent leur contrle:ils nont aucune influence ni
sur leur nomination, ni sur leur destitution. Quant la Commission europenne,
mme si le Parlement europen exerce prsent sur sa destine un contrle sans
commune mesure avec celui quil exerait par le pass, elle incarne un compromis
complexe entre des tendances partisanes et lorigine nationale des commissaires,ne
permettant que difficilement aux citoyens de sidentifier cette institution. Enfin,
lexistence de multiples veto, et ce divers niveaux, rend pratiquement impossible
dassigner un organe unique la responsabilit de la plupart des dcisions,affaiblissant ainsi la responsabilit dmocratique47.Tous ces lments sont sans aucun doute
ncessaires pour protger le caractre consensuel du processus de dcision,qui reprsente une caractristique constitutionnelle aussi dterminante dans lUE que
dans nimporte quelle communaut polycentrique. Ils nen rendent pas moins illu47

Ce dernier point est dvelopp chez Scharpf, voir plus haut note 5, p.75-270.

Les institutions europennes en qute de lgitimit:ncessit dune approche

205

soire desprer que la dmocratie reprsentative suffira confrer aux institutions europennes toute la lgitimit dont elles ont besoin.Comme la montr Robert Dahl,
un changement dchelle du corps politique affecte invitablement la faon dont un
systme politique dmocratique doit rpondre aux prfrences de ses citoyens: il
faut rechercher de nouveaux modles48.
Nous avons plaid dans le prsent document en faveur dune approche radicalement diffrente. Adoptant une perspective rsolument inductive, nous
sommes partis de limportance croissante de la phase postlgislative dans lexercice
du pouvoir politique et des difficults rencontres par les parlements pour viter dtre distancs par des processus de dcision complexes, qui soulvent souvent des questions techniques dlicates.Daucuns pourront bien sr dplorer cette
volution,mais il faut prendre acte dvolutions structurelles de cette ampleur,plutt que sappesantir sur une vision romantique appartenant au pass. Cest ainsi
que nous soutenons que lapproche qui a jusqu prsent domin le dbat sur la lgitimit des institutions europennes, privilgiant les interventions en amont des
processus de dcision, doit tre complte par une approche davantage tourne
vers la procdure,dans laquelle les citoyens concerns auraient voix au chapitre lors
de la phase postlgislative, administrative. Contrairement dautres approches,
celle-ci attache moins dimportance la qualit des intrants qui convergent vers les
dcideurs (vote des citoyens, mandats lgislatifs) qu la rgularit des procdures
de dcision:ce qui compte nest pas que la dcision finale puisse tre formellement
rapporte la volont du corps des citoyens, mais plutt que ceux qui le souhaitent puissent avoir la possibilit dexprimer leur point de vue. Non seulement une
telle approche, avec laccent quelle met sur la transparence, louverture et la participation, apparatrait-elle davantage en phase avec lvolution de la conduite des
affaires europennes, mais encore pourrait-elle contribuer informer les citoyens
des questions abordes lchelon europen, facilitant ainsi lmergence dun dbat public,lment essentiel de la dmocratie aussi bien dans un systme transnational que dans un systme national.
Il faut reconnatre quune telle approche scarte des conceptions classiques
du constitutionnalisme europen,lesquelles sattachent surtout dlimiter les comptences respectives de lUnion et des tats membres et dfinir un quilibre des
pouvoirs entre les institutions europennes. Mais son ambition est en ralit identique celle des constitutions librales:maintenir un contrle sur le pouvoir,o quil
soit et quelle que soit la forme quil revt,et assurer la rgularit des processus de dcision. En outre, la solution qui vient dtre dcrite, consistant privilgier la procdure,ne doit pas tre considre comme appele se substituer au contrle exerc
par les institutions politiques.Au contraire,lmergence dun dbat public sur les dcisions dexcution pourrait renforcer la responsabilit dorganes autrement demeurs obscurs, contribuant en fin de compte la constitution dune sphre publique
transnationale.La gestion des affaires publiques,en particulier dans les socits complexes daujourdhui,est un phnomne aux multiples facettes,qui ne saurait tre ramen un modle unique.
48

A Democratic Dilemma: System Effectiveness versus Citizen Participation, Political Sciences Quarterly 109,
1994, p.23-34.

La procduralisation dans le droit


europen Propositions
institutionnelles
Olivier de Schutter
Deux diagnostics, largement partags par les participants au sminaire au
terme duquel ce rapport a t prsent1, constituent le point de dpart de lanalyse. Le premier diagnostic porte sur la crise que subit notre conception positiviste
du savoir. Cette crise se traduit par la reconnaissance, peu peu unanime, du caractre limit de notre rationalit, et de la ncessit concomitante quelle se fasse
procdurale plutt que substantielle.Au lieu que, la faon de lexpert,on dfinisse
unilatralement la solution la meilleure, il sagit ainsi se formule le premier diagnostic quon mette sur pied des dispositifs institutionnels qui autorisent dbattre,de faon contextualise,de la solution adquate,sur la base dun savoir partag plutt que rserv. Le second diagnostic est que limagination politique nous
fait dfaut, et spcialement limagination institutionnelle, qui permette de traduire
cette exigence de procduralisation dans les pratiques de gouverner et les modes
de dcider.
Le prsent rapport vise,au dpart des travaux du sminaire, partir du premier diagnostic, apporter une rponse au second. Il porte spcificiquement sur
lart de gouverner dans lUnion europenne. Sa philosophie gnrale est de
prendre appui sur certaines volutions que subit aujourdhui le droit europen,
volutions encore relativement marginales, du reste, et perues comme dviantes
plutt que normales, afin den faire voir les potentialits du point de vue de la procduralisation du droit.Limagination quon cherchera mettre en uvre ne relve
pas de linvention:elle est plutt de lordre de lobservation,et de la reconstruction.
Notre tendance sera donc de mettre en vidence certaines pratiques, certaines expriences, afin den examiner la gnralisation possible.
Ce rapport se place l o la rflexion sur la rgulation juridique est prsent
arrive. Partout, au plan des tats comme dans lUnion europenne, un mme sentiment se fait jour:celui dun puisement des modles classiques travers lesquels
nous pensons le rle du droit et les modalits de lintervention publique.Cet puisement a t copieusement document au plan de ltat.Aux ingalits de fait produites par la rationalit formelle de ltat libral,on a voulu rpondre par la mise sur
1

Il sagit du sminaire organis par la cellule de prospective de la Commission europenne avec le Centre
de philosophie du droit qui, de la fin de 1995 octobre 1997, moment o ce texte a t prsent, a runi
des chercheurs universitaires et des fonctionnaires de la Commission europenne autour de la question
des mutations de lart de gouverner dans lUnion europenne. Les travaux du sminaire ont port essentiellement sur lvolution du rle de la Commission europenne.Le rapport aborde cependant,galement,
la contribution que pourrait apporter la Cour de justice des Communauts europennes la procduralisation du droit communautaire.

208

Olivier de Schutter

pied de ltat providence2. La crise de celui-ci est une crise de sa rationalit mme
puisque, menaant parfois lautonomie de lindividu, ltat providence a surtout rvl des dysfonctionnements massifs,une incapacit rsoudre une partie des problmes qui avaient dabord conduit linstituer, et surtout, aujourdhui o il doit
changer,une extrme rigidit,dissuadant toute tentative de rforme structurelle.La
drgulation a paru, un moment, constituer une issue. Depuis dix ans, elle aussi
montre ses limites: la confiance place dans linitiative prive et dans la concurrence des agents conomiques a caus de lexclusion une chelle prsent
massive, tandis que la croissance conomique prend une forme spculative. Le
dplacement des paradigmes de la science conomique elle-mme atteste cet
puisement,puisque,aux thses noclassiques,viennent prsent se substituer les
thses de lcole de la rgulation et celles de lanalyse conomique des conventions, qui ont en commun de contester lautonomie de la discipline conomique.
Un puisement du mme type a lieu,quoique sur un mode lgrement diffrent et sur une chelle temporelle plus restreinte,au plan de lUnion europenne.La
stratgie juridique qui a vis la ralisation du march intrieur est passe par une
phase de reconnaissance mutuelle des lgislations nationales,puis par une politique
dharmonisation accentue,essentiellement par voie de directives.Mais il apparat
prsent que la ralisation du march intrieur ne sera pas pleinement effective tant
que la mise en uvre des instruments dharmonisation,et notamment la transposition des directives,sera abandonne aux autorits nationales.Cela ne tient pas seulement la tendance des tats membres poursuivre la concurrence quils ne peuvent plus ouvertement se faire dans ce que la transposition qui leur est confie
laisse subsister comme marge dapprciation,au niveau des sanctions en cas dinfraction,au niveau du caractre systmatique des poursuites,du scrupule des contrles
administratifs,de leffectivit des voies de recours3.Cela tient aussi,plus fondamentalement,aux diffrentes cultures administratives nationales qui recrent,au plan de la
mise en uvre du droit communautaire, les obstacles la libre circulation que
limposition de ce droit prcisment veut effacer.Peut-on trouver une solution ces
nouveaux obstacles par un nouveau transfert de comptences vers la Communaut
europenne? Ni lopinion publique, ni les administrations tatiques ny paraissent
favorables. Un nouveau type de droit est inventer, qui puisse rencontrer ces exigences apparemment contradictoires:poursuivre lentreprise dharmonisation effective sans pour autant doter lchelon communautaire de comptences nouvelles,quil
serait du reste incapable dexercer avec les moyens qui sont aujourdhui les siens4.
Telle est la situation o nous sommes.Sur le plan de ltat comme sur le plan
de lUnion, les modles classiques paraissent tous, lun aprs lautre, avoir laiss voir
2

La mise sur pied de celui-ci,aprs les crises du premier tiers du sicle puis pendant laprs-guerre,peut tre
analyse dans les termes dune resocialisation de lconomie, cest--dire comme un abandon de la
croyance que le systme conomique est dou dune capacit de rgulation interne, qui doit tre place
labri de toute forme dintervention.Voir Polanyi,K.,La grande transformation:aux origines politiques et conomiques de notre temps, trad.fr.C.Malamoud, Paris, Gallimard, 1988 (orig.1944).
Voir Snyder, F., The Effectiveness of European Community Law: Institutions, Processes, Tools and Techniques, MLR, 1993, p.19-54.
Dehousse,R.,Regulation by Networks in the European Community:The Role of European Agencies,Eur.J.
of Public Policy, 1997.

La procduralisation dans le droit europen Propositions institutionnelles

209

leurs faiblesses. Cet puisement nous surprend, dmunis, face aux questions nouvelles rsoudre.Il place laction publique face un scepticisme gnralis.Or,lhypothse du sminaire est que,dune meilleure comprhension de la crise du savoir
que manifeste lchec des modles existants dintervention publique en son cur
en effet,cet chec rsulte dune crise de la rationalit qui oriente ces modles ,un
sursaut dimagination institutionnelle peut rsulter. Il sagit en effet de rflchir sur
des modes de gouverner qui,plutt que de les nier,prennent acte de la complexit
sociale et de linsuffisance du savoir expert qui en rsulte, de la prgnance des cultures administratives nationales,de la ncessit pour la norme de se rviser en permanence,de limportance dune application contextualise:en dfinitive,il sagit de
traduire,sur le plan dune rforme des dispositifs institutionnels,le diagnostic auquel
conduit le constat de lchec des formes classiques de rgulation.L se situe notre
souci dassocier llaboration de la norme et la surveillance de son respect,comme
lvaluation permanente de ses effets et,le cas chant sa rvision,lensemble des
parties intresses au champ rgl par la norme: cest parce que laccentuation de
cette participation la norme et de la rvisabilit de celle-ci rompent avec lide que
serait adquate la norme arrte unilatralement au dpart dun savoir expert.L se
situe encore notre insistance sur la motivation dont la norme est accompagne,lors
de son adoption,mais galement lors de chacune de ses instances dapplication:cest
que lexigence de cette motivation,en rponse aux questions que suscite la norme
de la part de ceux quelle concerne,constitue la source dun dialogue,lequel atteste
que nul ne peut plus aujourdhui prtendre disposer en monopole de lobjectivit requise ladoption ou lapplication correctes de la rgle.
Il faut prsent prciser, pour les diffrentes institutions concernes, ce
quune telle rvision pourrait signifier.

Laffirmation jurisprudentielle dun droit de tout


intress soumettre des observations
Nous pouvons chercher comprendre quel pourrait tre lapport de la Cour
de justice des Communauts europennes cette transformation en partant de
lexigence quelle formule lorsque ladministration nationale refuse, celui qui le
droit communautaire confre certains droits, le bnfice de ceux-ci. Il est alors requis de ladministration quelle fournisse les motifs de sa dcision ngative,afin que,
le cas chant,lintress puisse soumettre celle-ci une forme de contrle juridictionnel5.Or,il est parfaitement envisageable dtendre cette exigence quelle soit
5

Voir CJCE,arrt du 15 octobre 1987 dans laffaire 222/86,G.Heylens/Unectef, Recueil, p.4097:Lefficacit du


contrle juridictionnel,qui doit pouvoir porter sur la lgalit des motifs de la dcision attaque,implique,de
manire gnrale,que le juge saisi puisse exiger de lautorit comptente la communication de ces motifs.
Mais,sagissant plus spcialement,comme en lespce,dassurer la protection effective dun droit fondamental confr par le trait aux travailleurs de la Communaut,il convient galement que ces derniers puissent
dfendre ce droit dans les meilleures conditions possibles et se voient reconnatre la facult de dcider,en
pleine connaissance de cause,sil est utile pour eux de saisir la juridiction.Il en rsulte que,en pareille hypothse,lautorit nationale comptente a lobligation de leur faire connatre les motifs sur lesquels est fond
son refus,soit dans la dcision elle-mme,soit dans une communication ultrieure faite sur leur demande.

210

Olivier de Schutter

impose aux autorits nationales ou aux autorits communautaires non seulement la garantie des droits fondamentaux attribus par lordre juridique communautaire, mais encore aux intrts quil vise protger. La jurisprudence communautaire manifeste une certaine rticence reconnatre, l o le lgislateur
communautaire est muet 6, un droit gnral des parties intresses ladoption
dune dcision tre consultes, et une obligation corrlative, dans le chef de lauteur de la dcision, fournir une motivation adquate de celle-ci. notre connaissance, une telle garantie nexiste, sauf stipulation expresse, que lorsque la dcision
concerne un oprateur conomique bien dtermin et que, par ailleurs, il sagit
dune situation dans laquelle les caractristiques de la matire concerne sont,par
dfinition, les mieux connues par cet oprateur, linformation que peut fournir celui-ci tant ds lors indispensable ladoption dune dcision pleinement claire7.
Cest l encore une situation exceptionnelle, qui ne parat nullement annoncer laffirmation dun droit gnral, dans le chef des parties intresses, tre consultes
avant ladoption dune dcision qui les concerne8. Or, imposer ces exigences
consultation des parties intresses et motivation de la dcision qui constitue une
rponse satisfaisante aux objections souleves en les plaant sous le contrle du
juge communautaire, garantirait que la dcision adopte a tenu compte de lensemble des intrts concerns par la dcision, et na pas cart certains intrts
sans justification acceptable pour tous:elle serait de nature accrotre la rationalit
de la dcision administrative, si on convient dentendre celle-ci, comme nous y
sommes aujourdhui amens,non comme la dcision adopte sous la garantie dun
savoir expert,mais comme la dcision adopte au terme dun change associant le
plus grand nombre possible de parties intresses, en vue de la recherche dune
solution qui soit la plus satisfaisante pour tous.
Notre proposition est que la jurisprudence communautaire affirme une
obligation de fournir aux parties intresses ladoption dune mesure dexcution,
6

Dans les domaines spcifiques du droit de la concurrence [voir larticle 3,paragraphe 2,point b),du premier
rglement dapplication des articles 85 et 86 du trait: rglement (CEE) n 17/62 du Conseil du 6 fvrier
1962 (JO L 13 du 21.2.1962, p. 204, modifi et complt plusieurs fois ensuite)] et des oprations de
concentrations dentreprises [voir larticle 18,paragraphes 1 et 4,du rglement (CEE) n 4064/89 du Conseil
du 21 dcembre 1989 relatif au contrle des oprations de concentration entre entreprises (JO L 395,p.1)],
ainsi que dans le domaine des procdures antidumping et antisubventions pour les marchandises en provenance dtats tiers [voir larticle 5 du rglement (CEE) n 3017/79 du Conseil du 20 dcembre 1979 relatif la dfense contre les importations qui font lobjet de dumping ou de subventions de la part de pays
non membres de la CEE (JO L 339,p.1)],le lgislateur communautaire a prvu la possibilit pour certaines
parties intresses de faire part de leurs observations la Commission lors de ladoption par celle-ci de sa
dcision.Une mme exigence est dduite,dans le domaine des aides dtat,de larticle 8,paragraphe 2 (exarticle 93, paragraphe 2) du trait CE, qui prvoit que la Commission a mis les intresss en demeure de
prsenter leurs observations avant de prendre une dcision.Plus rcemment,il semble que la Cour ait affirm une pareille obligation en ce qui concerne les dcisions de la Commission prises dans lexercice de
sa mission de surveillance du respect de larticle 86 (ex-article 90) du trait, relatif aux entreprises auxquelles les tats ont accord des droits spciaux ou exclusifs (CJCE,arrt du 20 fvrier 1997 dans laffaire C107/95 P, Bundesverband der Bilanzbuchhalter e.V./Commission des Communauts europennes, Recueil).
Voir CJCE, arrt du 21 novembre 1991 dans laffaire C-269/90, Technische Universitt Mnchen, Recueil, p. I5469 (point 14); et la lecture que la jurisprudence rcente fait de cet arrt: TPICE, arrt du 13 dcembre
1995 dans les affaires jointes T-481/93 et T-484/93, Vereniging van Exporteurs in Levende Varkens et al/ Commission des CE, Recueil,p.II-2941 (points 56 et 57).
Un arrt rcent confirme la rticence de la Cour de justice imposer la Commission une obligation de
consultation dfaut dune disposition expresse en ce sens: CJCE, arrt du 12 dcembre 1996 dans laffaire C-142/95 P, Associazione agricoli della provincia di Rovigo et al/Commission des CE.

La procduralisation dans le droit europen Propositions institutionnelles

211

la possibilit de faire part de leurs observations lautorit investie du pouvoir de


dcision, et dy adjoindre une obligation pour celle-ci de rpondre sur lensemble
des points soulevs par ces observations.Cette obligation devrait avoir une porte
gnrale et simposer dans le chef des autorits nationales, lorsquelles assurent la
mise en uvre du droit communautaire, aussi bien que dans le chef des autorits
communautaires. Un tel devoir de consultation de lensemble des parties intresses la dcision ne devrait pas tre subordonn la dfinition des comptences,
matrielles et territoriales, de lautorit qui il est impos. Ainsi, si la dcision de
telle autorit locale produit des consquences portant au-del des frontires de sa
circonscription, par exemple par ses incidences sur lenvironnement ou par lattrait
aux investissements locaux quelle signifie,les populations alentour sont intresses
ladoption de la dcision et leurs associations reprsentatives ou leurs mandataires officiels devront tre reprsentes dans la consultation.Pour le juge communautaire, imposer cette exigence signifie par exemple contraindre lautorit qui accorde lautorisation de construire une usine de traitement de dchets prendre en
compte lavis des associations de dfense de lenvironnement y compris celles
constitues dans un autre tat membre si la question produit des consquences
au-del des frontires nationales9 et en tout cas recueillir lavis des associations
constitues dans les municipalits voisines.

La procduralisation du principe de proportionnalit


Nous voyons dans une comprhension renouvele du principe gnral de
proportionnalit une seconde faon dont la Cour de justice des Communauts europennes pourrait contribuer la procduralisation du droit communautaire.
Selon nous en effet,lexigence de la proportionnalit de la dcision adopte au
terme de la consultation doit tre apprcie au regard de celle-ci,cest--dire que la
proportionnalit doit recevoir une dfinition davantage procdurale10. Lexigence
classique de la proportionnalit,qui postule une adquation des moyens par rapport
aux fins poursuivies et un rapport raisonnable de proportionnalit entre ces moyens
et ces fins,avoue une double dette envers la forme de rationalit quon saccorde aujourdhui reconnatre dpasse:dune part,elle suppose le caractre dterminable
de la relation entre les moyens et les fins,cest--dire quelle attribue lenvironnement
dans lequel la dcision sincrit des caractres de prvisibilit et de stabilit qui lui font
en ralit dfaut 11;dautre part,elle suppose lunivocit des valeurs poursuivies par lin9

10

11

Sur cette question, outre la directive (CEE) 95/337 du 27 juin 1985 du Conseil des Communauts europennes concernant lvaluation des incidences de certains projets publics et privs sur lenvironnement
(JO L 175 du 5.7.1985, p. 40), voir galement Lenaerts, K., Nuclear Border Installations: A Case-Study,
E.L.Rev., 1988, p.159.
Voir aussi le point 9 du protocole sur lapplication des principes de subsidiarit et de proportionnalit annex au trait instituant la Communaut europenne par le trait dAmsterdam du 2 octobre 1997:il y est
notamment stipul que la Commission devrait except dans des cas durgence particulire ou de confidentialit, procder de larges consultations avant de proposer des textes lgislatifs et publier, dans
chaque cas appropri, des documents relatifs ces consultations.
linverse, le contrle de la proportionnalit de la mesure se fait purement marginal lorsquil est pris acte
du contexte dincertitude dans lequel la mesure intervient. Ainsi la Cour de justice des Communauts europennes juge-t-elle que sagissant [...] de mesures conomiques complexes impliquant ncessairement

212

Olivier de Schutter

tervention publique,ainsi quil ressort nettement de la possibilit dune mise en balance des moyens utiliss et des fins en vue de la ralisation desquelles ils le sont,
cette mise en balance supposant une norme commune qui serait,dans la prsentation classique de la proportionnalit,comme donne davance et non elle-mme susceptible dtre mise en discussion12. Mais quelle signification reconnatre encore
lexigence de proportionnalit une fois ces prsuppositions abandonnes? La procduralisation de la proportionnalit signifierait que, ce qui fait prsent lobjet du
contrle,cest le fait pour la dcision de navoir t adopte quau terme dune procdure dans laquelle lensemble des parties intresses ont pu se faire entendre,et de
prendre en compte des observations qui y ont t faites.Soit lauteur de la mesure a
fait droit aux observations soumises dans le contenu de la dcision adopte;soit,sil ne
sy est pas rang,il doit en avoir explicit les raisons, travers une motivation qui soit
la mesure de la pertinence de lobjection formule.Ainsi la vrification de la proportionnalit ne doit-elle plus prendre appui sur lhypothse dun environnement stable
et prvisible demble:ce qui est vrifi,ce nest pas que la prvision ait t parfaitement effectue,mais que lensemble des avis pertinents ait t pris en compte,et ainsi
lincertitude compense par un dispositif institutionnel appropri.Ainsi galement la
vrification de la proportionnalit ne suppose-t-elle pas le caractre non problmatique des valeurs poursuivies,comme le postulait en revanche la mise en balance,classiquement conue,des moyens et des fins:les valeurs sur lesquelles prend appui la dcision sont celles auxquelles fait appel la justification donne la dcision adopte,en
rponse lensemble des objections souleves son encontre,objections qui doivent
provenir dhorizons normatifs diffrents et mme en conflit les uns avec les autres13.
Une procduralisation ainsi conue, on peut en noter cette consquence,
nous permet dchapper lternel dbat entre un contrle judiciaire qui relverait
de la seule lgalit,o lerreur manifeste dapprciation pourrait seule tre censure
par le juge,et un contrle judiciaire qui confine la vrification de lopportunit de
lacte entrepris o se trouve condamne toute mesure qui excde ce qui est strictement ncessaire la ralisation dune fin admissible sur le modle de ce qui est
en jeu dans la matire des droits fondamentaux14.Car,entendue au sens o la procduralisation du droit incite le faire,la proportionnalit ne peut voir ses exigences d-

12

13

14

un large pouvoir dapprciation quant leur opportunit et comportant, par ailleurs, trs frquemment
une marge dincertitude quant leurs effets, il suffit quau moment o elles sont dictes, il napparaisse
pas avec vidence quelles sont inaptes concourir la ralisation de lobjectif vis (CJCE, arrt du 7 fvrier 1973 dans laffaire 40/72,Schrder KG/Rpublique fdrale dAllemagne, Recueil, p.125, ici p.143).
Ainsi par exemple, la Cour annonce les conditions auxquelles elle peut admettre une restriction la libre
circulation des marchandises au nom de la ncessit de prserver lindpendance conomique dun tat,
o elle admet que les produits ptroliers, par leur importance exceptionnelle comme source dnergie
dans lconomie moderne, sont fondamentaux pour lexistence dun tat ds lors que le fonctionnement
non seulement de son conomie mais surtout de ses institutions et de ses services publics essentiels et
mme la survie de sa population en dpendent.Une interruption de lapprovisionnement en produits ptroliers et les risques qui en rsultent pour lexistence dun tat peuvent ds lors gravement affecter sa scurit publique que larticle 36 permet de protger (CJCE,arrt du 10 juillet 1984 dans laffaire 72/83,Campus Oil Ltd/ministre de lindustrie et de lnergie, Recueil, p.2727, ici p.2751).
Sur cet aspect de notre situation actuelle,celui dune coexistence entre des univers normatifs diffrencis,
voir Walzer,M.,Spheres of Justice.A Defense of Pluralism and Equality, New York,Basic Books,1983;Boltanski L.,
et Thevenot, L.,De la justification:les conomies de la grandeur, Gallimard, Paris, 1991.
Pour un expos de cette version exigeante de la proportionnalit, voir van Gerven, W., Proportionnalit,
abus de droits, droits fondamentaux,J.T., 1992, p.305.

La procduralisation dans le droit europen Propositions institutionnelles

213

finies davance sur laxe quon vient de rappeler.Elle devient purement contextuelle:
cest en fonction des spcificits de chaque dcision qui en fait lobjet que lintensit
du contrle va varier,car cest seulement au regard du contexte de ladoption de la
dcision quon peut dfinir les parties que la dcision est susceptible dintresser,
ainsi que,ces parties entendues,lampleur de lobligation de motivation que leurs observations vont imposer lautorit charge de ladoption de la mesure.
Ces deux premires propositions concernent respectivement la consultation
pralable ladoption de la dcision et le contrle de la proportionnalit de celle-ci.
Elles touchent, ainsi, aux exigences que le juge communautaire pourrait imposer
lauteur de la dcision,quil sagisse dune autorit nationale agissant comme administration communautaire indirecte ou quil sagisse de lauteur de la mesure communautaire lui-mme.Laffirmation et le dveloppement de ces principes par le juge
communautaire pourraient anticiper ladoption dun quivalent europen lAdministrative Procedures Act qui, depuis 1946, rgit les procdures suivies devant les
agences administratives fdrales aux tats-Unis15.Lavantage dun tel instrument 16
est assurment quil garantit une plus grande transparence des procdures administratives, au bnfice spcialement des parties intresses y prendre part, qui
trouveraient dans une telle lgislation la garantie formelle de certains droits tre
consultes et recevoir une rponse aux proccupations quelles mettent. Il faut
cependant prendre garde que, se trouver garanties avec une trop grande prcision,
lidentit des parties consultes aussi bien que les modalits de leur participation ne
puissent plus voluer, mme si le besoin sen fait jour, et quainsi la formalisation se
paie dune perte de flexibilit et de capacits de dveloppement.Dautre part,le lien
est prserver entre la participation des parties intresses et le contrle juridictionnel dont la dcision fait lobjet. La relation ici est deux sens: pas plus que le droit
dtre consult nest significatif si la partie qui ce droit est reconnu na pas la possibilit de faire contrler ensuite,par le juge,ladquation de la rponse apporte ses
questions, linverse,lobligation impose lauteur de la dcision de motiver celle-ci
na de sens que si le contenu de cette motivation nest pas abandonn au choix de
celui qui la fournit,cest--dire si lauteur de la dcision est tenu,non seulement une
motivation mme fournie et dtaille,mais encore lobligation de rpondre lensemble des observations qui ont t prsentes devant lui,le refus de rpondre ou de
rpondre de faon dtaille devant lui-mme tre justifi. Le juge communautaire
ayant la charge de contrler la motivation dune dcision lorsquil se trouve saisi de
recours introduits contre elle telle est bien la signification de lexigence de proportionnalit comprise sur le mode procdural , on pourrait sexpliquer que ce
juge ait prciser,dans le contexte propre de chaque dcision,les exigences proc15

16

Voir Dehousse, R., Joerges, Ch., Majone, C., Snyder, Fr., et Everson, M., Europe After 1992. New Regulatory
Strategies, EUI Working Paper, Law, n 92/31, Florence, 1992, p.29-31.
Peut-tre certaines communications en constituent-elles les prmices: voir notamment la communication
du 2 dcembre 1992 sur une transparence accrue dans les travaux de la Commission,JO C 63 du 5.3.1993,
p.8;la communication sur un dialogue ouvert et structur entre la Commission et les groupes dintrt,JO
C 63 du 5.3.1993, p. 2; et la communication du 2 juin 1993 sur la transparence dans la Communaut, JO
C166 du 17.6.1993,p.4.La communication relative la transparence fait suite au vu exprim par les tats
membres qui sexprime dans la Dclaration relative au droit daccs linformation annexe au trait sur
lUnion europenne.Le Conseil europen de Birmingham du 16 octobre 1992 avait galement fait tat de
la ncessit de rendre la Communaut plus ouverte, afin quun dbat public sur ses activits puisse avoir
lieu en toute connaissance de cause.

214

Olivier de Schutter

durales respecter, sans ncessairement que le lgislateur communautaire ait procd davance cette dfinition.

Lassociation des parties concernes au dbat port


devant le juge communautaire ou devant le juge
national charg dappliquer le droit communautaire
Mais les implications de la procduralisation du droit communautaire
conduisent galement imposer des exigences la faon de dcider du juge communautaire lui-mme, ou bien, du moins lorsquelle fait application du droit communautaire, de la juridiction nationale. On sait que les possibilits dintervention
devant le juge communautaire demeurent restreintes. Lorsque la Cour de justice
statue sur renvoi prjudiciel en apprciation de validit ou en interprtation du
droit communautaire, seules sont admises dposer des mmoires ou des observations crites devant elle les parties au litige principal port devant le juge de renvoi, les tats membres et la Commission, ainsi que le Conseil si lacte, dont la validit ou linterprtation est conteste, mane de celui-ci17. Il sagirait dlargir cette
possibilit toute partie intresse: la rponse que fournit la Cour une question
portant sur la validit dun acte de droit communautaire driv ou linterprtation
du droit communautaire produisant des consquences qui vont largement au-del
des seules parties au litige, elle doit pouvoir tre dbattue par dautres personnes
physiques ou morales, dont ltat membre auquel elles se rattachent lorsquun
tel rattachement peut avoir lieu ne peut tre prsum en toutes circonstances
reprsenter adquatement le point de vue. Lorsque le juge communautaire statue
sur recours direct introduit devant lui, normalement peut intervenir toute [...] personne justifiant dun intrt la solution du litige18. Mais cette disposition est interprte en un sens restrictif puisque, en principe, un intrt consistant simplement dans linterprtation du droit communautaire qui sera fournie loccasion
du litige ne suffit pas ce que lintervention puisse tre reue.Celle-ci est au surplus exclue en ce qui concerne les litiges entre tats membres, entre institutions
de la Communaut, ou entre tats membres, dune part, et institutions de la Communaut, dautre part. Or, cette exclusion ne tient pas compte de ce que certains
intrts, notamment collectifs, sont en jeu dans lapplication et linterprtation du
droit communautaire qui a lieu loccasion de tels litiges: par exemple les intrts
des consommateurs, lorsquun tat est poursuivi en manquement pour avoir
conserv dans sa loi nationale des dispositions protectrices de la sant des
consommateurs, dispositions qui constituent un obstacle aux changes intracommunautaires19, ou bien les intrts des travailleurs lorsquun autre tat est accus
dinfraction au droit communautaire pour avoir maintenu un avantage au bnfice
de certaines entreprises remplissant des missions de service public.
17

18
19

Voir larticle 20 du statut CE de la Cour de justice, figurant dans le protocole sign Bruxelles le 17 avril
1957.
Voir larticle 37, 2e alina, du statut de la Cour de justice des Communauts europennes.
Voir le commentaire de Goyens, M., in: Bourgoignie,Th., (dir.),Laction collective et la dfense des consommateurs, Story-Scientia, Bruxelles, 1992, ici p.242-243.

La procduralisation dans le droit europen Propositions institutionnelles

215

Llargissement des possibilits dintervention devant le juge communautaire, soit par une interprtation renouvele des dispositions qui la rgissent, soit
par une modification de ces dispositions,serait une faon de prendre acte que la lgalit communautaire ne peut tre adquatement vrifie quau terme dun change
auquel doivent pouvoir prendre part lensemble des parties intresses, nul ne disposant sagissant par exemple de dterminer sil a t satisfait lexigence de
proportionnalit ou si aucun dtournement de pouvoirs na t commis dune
perspective privilgie par rapport lensemble des perspectives qui peuvent tre
adoptes lgard dun mme problme. Rien ne soppose, selon nous, ce que la
mme transformation du mode de dcider soit impose la juridiction nationale
qui est saisie dun litige loccasion duquel il lui est demand de faire application
du droit communautaire. On peut concevoir que, cooprant avec le juge national
par le mcanisme du renvoi prjudiciel, la Cour de justice des Communauts europennes lui impose comme ladministration nationale qui met en uvre le
droit communautaire de ne trancher quaprs avoir non seulement entendu les
parties cela,le principe mme du contradictoire et le respect d aux droits de la
dfense limposent dj , mais galement recueilli les avis qui lui permettent de
btir sa dcision sur une diversit de points de vue, fonds sur des informations
puises des sources multiples, et manifestant le souci de garantir des intrts qui
excdent uniquement ceux des parties20.

Le rle de la Commission europenne dans


la procduralisation du droit communautaire:
prsentation du problme
En rappelant lexigence de consultation qui doit, selon nous, accompagner
ladoption de la dcision par la Commission europenne,nous avons dj fourni un
indice quant aux transformations que la procduralisation du droit communautaire
20

Le bnfice dune telle obligation impose au juge national ne tiendrait pas seulement la qualit de la
dcision quil rend, cest--dire la rationalit dont cette dcision peut se revendiquer. Elle constituerait
galement un gain de ralisme. On sait en effet que la dcision de justice, mme si elle nintervient
quentre les seules parties au litige, produit des consquences au-del de ces seules parties, notamment
lorsquelles sont relatives ltendue des obligations de certains acteurs collectifs tels que les entreprises,
syndicats ou tats. La reprsentation devant le juge de lensemble des parties intresses, et non seulement des parties au litige lgard desquelles simposera lautorit de la chose juge,constituerait simplement une manire de prendre acte de la ralit des effets que sa solution produit.
Lvolution contemporaine est dans ce sens.M.W.van Gerven attire mon attention sur un attendu du rcent
arrt du 17 juillet 1997 dans laffaire C-334/95,(Kruger,JTDE,1997,p.159),dans lequel la Cour,interroge par la
voie prjudicielle sur les conditions auxquelles une juridiction nationale peut ordonner le sursis excution
dun acte national fond sur un acte communautaire apparemment illgal,ne se contente pas de rappeler
que lintrt de la Communaut doit tre pris en compte,mais encore en dduit que le juge national doit [...]
donner la possibilit de sexprimer linstitution communautaire,auteur de lacte dont la validit est mise
(point 45),et encore dcider,conformment ses rgles de procdure,quelle est la faon la plus approprie
de recueillir toutes les informations utiles sur lacte communautaire en cause (point 46).Ces attendus nous
intressent par cela que,dune part,ils admettent que seuls les intresss sont en mesure de dfinir avec la
prcision requise ce qui est leur intrt ainsi seul lauteur de lacte communautaire peut correctement
identifier lintrt communautaire ce que son excution ne se trouve pas suspendue ,et que,dautre part,
ils suggrent que lautonomie procdurale reconnue aux ordres juridiques des tats membres peut cder
face lobligation de permettre aux intresss de sexprimer devant la juridiction nationale.

216

Olivier de Schutter

peut impliquer dans le chef de cette institution21. Mais ce qui en a t dit jusqu
prsent demeure trs insuffisant, pour trois raisons quon peut immdiatement
identifier. Premirement, partant de lexemple des exigences quimpose la jurisprudence communautaire lorsquune restriction est apporte un droit fondamental
attribu par lordre juridique communautaire un individu dtermin,il reste examiner quelle consultation peut senvisager lorsque la mesure dont ladoption est
envisage nest pas individuelle ou visant un nombre restreint de destinataires,mais
est gnrale dans ses effets, comme cest gnralement le cas des rglements ou
des directives celles-ci ntant formellement adresses quaux tats,mais produisant en ralit des effets quasi normatifs lgard dun grand nombre de destinataires se trouvant sous la juridiction des tats membres. Deuximement, les modalits de la consultation, mme en ce qui concerne les mesures dont le nombre de
destinataires ou le champ dapplicabilit est limit, demeurent encore imprcises.
Enfin troisimement, ce que nous en avons dit jusqu prsent na port que sur le
moment de ladoption de la dcision, et non sur le suivi de ses effets et les ventuelles rvisions quelle peut subir.
Les deux premires questions peuvent tre envisages ensemble. Entre la
dcision individuelle ou nayant quun nombre restreint de destinataires,dune part,
la rglementation gnrale dans ses effets,dautre part,la diffrence nous parat devoir tre relativise.On vient dinsister sur la circonstance que,mme la dcision ne
concernant apparemment quun seul ou un nombre restreint de personnes, peut
en ralit avoir des incidences sur des intrts nombreux, auxquels la procdure
dadoption de la dcision doit fournir loccasion de se manifester et dimposer ainsi son auteur une exigence accrue de motivation22; linverse, la rglementation
gnrale, par les motifs qui en justifient ladoption, dsigne par l certains intrts
quelle est destine spcifiquement servir,mme sil sagit dintrts gnraux tels
que ceux des consommateurs, des familles nombreuses, ou des producteurs de
biens, et elle affecte certains intrts plus que dautres: par exemple ceux des producteurs qui devront respecter telle lgislation visant la protection des consommateurs,ou ceux des employeurs qui devront accorder tels droits aux travailleurs quils
emploient dans leur entreprise. Il est vrai que, plus la rglementation est gnrale
dans ses effets plus son champ dapplicabilit est tendu , et plus on risque
que les intrts quelle affecte soient disperss et demeurent trop inorganiss pour
se faire entendre dans la procdure de son adoption,plus aussi se pose la question
du caractre adquat de la reprsentation de ces intrts par des associations,syndicats, ou autres groupements. Mais ces circonstances ne doivent pas dcourager
de rflchir sur les exigences dune procduralisation de ladoption de la rgle21

22

Loccasion en sera peut-tre fournie par la rorganisation des services de la Commission, dont la Dclaration relative lorganisation et au fonctionnement de la Commission adopte par la Confrence dAmsterdam
prvoit quelle interviendra avant lan 2000.
Je ne souhaite pas alourdir le texte par une foison dexemples: lautorisation accorde une opration de
concentration intresse,outre les entreprises qui elle bnficie,les organisations de travailleurs de ces entreprises, les consommateurs des biens quelles fournissent, les concurrents, le rseau de distributeurs; la
dcision de la Commission de ne pas entamer une procdure contre ltat qui maintient certaines lgislations protectrices de la sant des consommateurs intresse non seulement cet tat, mais aussi les oprateurs conomiques souhaitant exporter vers ses frontires, les associations de consommateurs dont ltat
a pu mal reprsenter les intrts (peut-tre les consommateurs prfrent-ils, une protection accrue, un
plus grand choix de produits bas prix?).

La procduralisation dans le droit europen Propositions institutionnelles

217

mentation gnrale,et non uniquement partir de lexigence du contradictoire


qui lui est traditionnellement associe de la dcision individuelle ou ayant un
nombre restreint de destinataires: au contraire, cette rflexion est dautant plus urgente quelle pose certaines difficults dont la solution nest pas toujours aise.

Le rle de la Commission europenne dans la


procduralisation du droit communautaire:la pluralit
des fonctions de la Commission europenne
Deux difficults,ici,combinent leurs effets.La premire difficult est dans la runion, au sein dune mme institution, de fonctions diffrentes, difficiles concilier
entre elles.La Commission doit la fois assumer une fonction dinitiative lgislative,
une fonction dexcution du droit communautaire gnral, et une fonction de
surveillance de lapplication correcte du droit communautaire. Les deux premires
fonctions supposent ltablissement de relations de confiance avec lensemble des
parties intresses llaboration du droit communautaire, aussi bien prives que
publiques,et la fluidit de lchange dinformations entre ces parties et la Commission.
La dernire fonction,en revanche,qui requiert une certaine indpendance vis--vis
de ces mmes parties en mme temps quelle est exerce, nuit aux relations de
confiance que la Commission a pu tablir avec elles. Cette difficult, que relve
L. Metcalfe23, parat justifier, au sein mme de la Commission, une dissociation plus
nette de ses diffrentes activits, qui reoive une traduction institutionnelle visible.
Plus prcisment,on pourrait songer dployer la Commission en diffrents organes,
relativement autonomes lun de lautre,suivant une division soit bipartite (une administration tant charge des tches qui reviennent classiquement,au sein de ltat,au
ministre public: poursuites des infractions au droit communautaire commises par
les tats et, lorsque la poursuite doit seffectuer au niveau communautaire, les personnes prives;une autre administration tant charge de linitiative lgislative et de
la mise en uvre du dtail excutif des rglements communautaires),soit tripartite
(ce qui supposerait alors que les fonctions dinitiative lgislative et dexcution soient
formellement dissocies).Une telle division ne doit ni impliquer que la poursuite des
infractions ne pourrait seffectuer en tenant compte largement comme cest dj
le cas et comme,du reste,le trait le prescrit ,de considrations dopportunit,laissant une large place la ngociation prcdant lventuelle poursuite;ni que,entre
les diffrentes divisions institues au sein de la Commission suivant cette rpartition
fonctionnelle des tches,une collaboration ne puisse exister:une telle collaboration
est au contraire requise si lexcution des rglements communautaires doit tenir
compte des difficults quimplique lapplication efficace du droit communautaire,et
si les propositions lgislatives doivent tirer,des obstacles rencontrs dans la formulation des instruments dexcution ainsi que dans la mise en uvre du droit communautaire, les enseignements qui sen dgagent. Lintrt principal dune plus nette
23

Metcalfe, L., Building Capacities for Integration:The Future Role of the Commission, Lecture given at the
Schuman-Seminar: Maastricht in Maastricht, the Treaty Revisited, held at the Provincial Government
House, Maastricht, 13 May 1996.

218

Olivier de Schutter

sparation rsiderait dans la qualit des rapports que noue la Commission avec lextrieur et,en particulier,dans le caractre complet et fiable des informations qui lui
sont fournies par les destinataires du droit communautaire.

Le rle de la Commission europenne dans


la procduralisation du droit communautaire:
la pluralit des formes de la consultation
La deuxime difficult concerne spcifiquement la pratique de la consultation, en amont de ladoption par la Commission dune proposition de rglementation ou dune mesure confrant excution un rglement. On peut partir dune
prsentation sous la forme figurant ci-aprs, car cette difficult reproduit, plusieurs niveaux distincts, ce qui constitue en son centre un mme dilemme.
Fins de la consultation

Ngociation entre acteurs


intresss qui emporte leur
accord

clairage de la dcision de la
Commission, qui rende celle-ci
mieux informe

Critres de slection

Reprsentativit des acteurs,


par exemple dun secteur
dtermin ou dun segment
de la population

Expertise des personnes


consultes, qualit des
informations quelles
dtiennent

Activit de la Commission
dans lorganisation de la
consultation

galisation des ressources des


participants la consultation,
soit passive, soit active

Les personnes consultes


tant choisies en raison de
leur accs privilgi
certaines informations, aucune
galisation des ressources
nest requise

Rapport entre la consultation


et ladoption de rformes

Risque dun biais tenant ce


que les acteurs consults ont
des intrts spcifiques dans
la rforme ngocie

Risque dune sous-estimation


des difficults pratiques de
mise en uvre de la rforme
envisage, absence de
garantie dune collaboration
des acteurs directement
intresss au projet de
rforme

La consultation comme source


de lgitimit

Lgitimit qui vient du


caractre ngoci de la
solution adopte

Lgitimit qui vient de


lobjectivit des informations
recueillies, du caractre
apparemment dsintress
des participants la
consultation

Si ce nest pas l abuser dun clich,nous avons affaire,selon cette prsentation, deux types idaux de la consultation, qui relvent respectivement des modles de la rgulation ngocie (negotiated rulemaking) et de lexpertise. La crise
de la rationalit dont nous sommes partis incite encourager un dplacement des

La procduralisation dans le droit europen Propositions institutionnelles

219

fins de la consultation. Destine dans le modle de lexpertise apporter au dcideur les informations qui lui permettront de trancher aprs avoir t clair au
pralable,la consultation va alors servir plutt garantir la collaboration des parties
intresses la formulation de la dcision, et rapprocher la consultation, ainsi, du
modle de la ngociation. Si cest dun tel dplacement quil sagit, alors il faut
envisager les diverses consquences qui en dcoulent. Leur analyse va nous
permettre de mieux reprer les apories de la concertation telle quelle a t encourage, notamment, au sein des structures de ltat providence, et qui tiennent en
premier lieu lide que les intrts devant tre reprsents sont pourvus dune
dfinition donne davance. En envisageant, titre heuristique, lintroduction de la
consultation conue sous la forme de la ngociation au sein dune structure
o domine encore le modle de lexpertise, nous progresserons vers la dfinition
dune forme de consultation qui ne se laisse pas ramener lun de ces types idaux.
Le tableau figurant ci-dessus reprsente quelques traits des types de consultation
quon commence par contraster. Nous ramenons deux aspects essentiels le passage du modle de lexpertise au modle de la consultation ngocie.
1) Les acteurs de la consultation seront choisis y prendre part en fonction de leur
reprsentativit des intrts dun secteur dtermin, ou dun segment de la population.Cela suppose de dterminer les critres de ce qui constitue une reprsentativit adquate et, notamment, si cette reprsentativit doit sentendre
dans un sens formel, tant alors attribue par certaines procdures institutionnelles (ainsi lorganisation reprsentative des travailleurs qui se fait le porteparole de leurs intrts),ou bien en un sens plus substantiel,tant alors vrifie
chaque fois en fonction des enjeux propres de la consultation (ainsi les
dlgus des travailleurs qui, sur la question qui est lobjet de la consultation,
reoivent le mandat de dfendre telle position dtermine au terme dune
dlibration interne au monde du travail). Deux difficults se font cependant
immdiatement jour.
La premire est que le choix de faire participer la consultation des acteurs
reprsentatifs de certains intrts rend dlicate et peut-tre illusoire la tenue,
au sein mme de la consultation, dune discussion au cours de laquelle on attendrait que les diffrents acteurs puissent rviser leur position de dpart en fonction
des arguments soulevs au cours de la consultation. Certes, la reprsentation na
pas tre pense ncessairement sous la forme du mandat. Son concept ne soppose pas ce que le reprsentant, investi de la mission de sexprimer au nom et
pour compte dautrui, puisse tre amen modifier sa revendication initiale et ainsi participer la construction dun consensus entre lensemble des participants la
consultation. Mais la reprsentation suppose nanmoins que certaines limites sont
imposes au reprsentant: mme si une certaine marge dvolution lui est reconnue,cette marge sera dautant plus restreinte que sa reprsentativit est relle,plutt que fictive,et quil doit,au terme de sa mission,rendre des comptes ceux dont
il a assum la reprsentation.
Lie cette premire difficult,la seconde difficult concerne le lien entre la
consultation sous la forme,ici,dune ngociation entre acteurs reprsentatifs de
certains intrts et les rformes sur lesquelles elle pourrait dboucher. Le

220

Olivier de Schutter

dilemme est entre lidentit intresse des participants la consultation et ltendue


des rformes qui en constituent le rsultat:plus les participants sont intresss,plus
leur tendance spontane sera la dfense des droits et situations acquises,et plus,
ainsi,les rformes qui pourront avoir leur adhsion seront timides; linverse,moins
les participants la consultation ont un intrt propre lissue des rformes dbattues,plus ils se trouvent dans lignorance des consquences quauront pour eux ces
rformes,et plus ces rformes pourront tre arrtes dans lintrt de tous,sans que
leur extension ou la radicalit de leurs consquences constituent un obstacle ce
quelles soient proposes; le contractualisme moderne, du reste, trouve son point
de dpart dans cette intuition fondamentale.
Ces difficults quon vient de mentionner ne retirent rien aux avantages qui
rsultent du fait dassocier les acteurs directement intresss aux effets de la dcision. Ces avantages se manifestent du point de vue de la lgitimit de la dcision,
de lattention porte aux difficults concrtes de sa mise en uvre,et par cela aussi que les intrts propres des acteurs concerns peuvent tre eux-mmes mis en
discussion et ainsi,le cas chant,rviss ou reformuls.En revanche,ces difficults
incitent rflchir sur les modalits dune participation des acteurs intresss qui
permettent de surmonter la rigidit qui, on vient de le voir, peut en constituer le
prix, que cette rigidit vienne dune dfinition arrte des intrts reprsents ou
des manipulations stratgiques dont la consultation fournit loccasion.
2) Le dplacement que, titre heuristique, nous reprsentons ici dune consultation conue sur le mode de lexpertise une consultation conue sur le
mode de la ngociation produit une seconde consquence.Elle concerne la
ncessit, si un tel dplacement doit avoir lieu, dgaliser les ressources des
acteurs que la consultation va concerner.Si elle demeure purement passive,une
telle galisation des ressources consiste simplement tenir compte des ingalits
entre participants la consultation, les sources de celles-ci pouvant tre multiples (accs linformation, moyens budgtaires, exprience accumule, frquence des contacts avec la Commission).Elle peut se faire,cependant,plus active: ainsi linformation dtenue par certains participants peut-elle tre rendue
accessible aux autres, lactivit des participants les moins bien lotis peut-elle
tre subsidie.
Il y a cependant deux limites ce quun tel activisme peut signifier. La premire est de fait:il est des ingalits quaucune mesure positive ne parat de nature
pouvoir compenser exactement. Ainsi, on ne remplace pas la circonstance
structurelle que tel acteur na pas dexprience passe de consultation, ou que son
exprience est faible compare celle accumule par les autres participants; et on
ne voit gure quelle compensation donner afin de rtablir lquilibre rompu entre
lacteur qui a des contacts frquents avec la Commission, qui lui permette de
construire progressivement une crdibilit et de cder sur certains enjeux sachant
quil pourra compter, propos dautres enjeux, sur une coute dautant plus attentive.La seconde limite une galisation active des ressources est de droit:il est certains intrts, surtout diffus et mergents, qui sont insuffisamment inorganiss, et
qui ne disposent pas dun porte-parole pouvant rpercuter leurs proccupations au
cours de la consultation lorsque celle-ci prend la forme dune ngociation entre

La procduralisation dans le droit europen Propositions institutionnelles

221

lensemble des acteurs intresss; pour la Commission, susciter un tel porte-parole


serait veiller une lgitime suspicion sur son indpendance24, et surtout sur ses intentions en crant un tel porte-parole tant il est vrai que, prendre une part aussi active la structuration de la consultation des acteurs intresss peut quivaloir
pour la Commission manipuler la consultation, en prjugeant de son issue.
Or, ces deux limites ne sont pas les seuls obstacles provoqus par une galisation active des ressources des participants une ngociation. Deux obstacles
supplmentaires doivent tre signals. Premirement, une galisation des ressources suppose de distinguer entre groupements reprsentatifs, suivant quon a
affaire, dans la terminologie mise en faveur par D. Sidjanski, entre les groupes de
promotion, qui sont des groupes idologiques ou groupes qui assument la dfense dune cause, et les groupes dintrt, qui sont des organisations professionnelles, entreprises, groupes daffaires, et socits multinationales25. En effet, les
groupes dintrt uvrent en faveur de leurs seuls membres, alors que le bien que
vise obtenir le groupe de promotion bnficie tous, et constitue ainsi un bien
collectif auquel auront galement accs ceux qui nauront nullement contribu
leffort ncessaire son acquisition:cela explique que,rapportes limportance de
lintrt dont ils assurent la dfense,les ressources dont disposent les groupes dintrt sont largement plus importantes que celles dont peuvent bnficier les
groupes de promotion26.Mais la distinction nest pas aussi nette que la thorie des
biens collectifs nous la prsente.Dune part, les groupements poursuivent toujours
plusieurs objectifs simultanment: tandis que les uns le sont en vue du bnfice
des seuls membres du groupement ou de ceux qui participent leffort collectif,les
autres le sont au bnfice de tous,comme cest le cas de la cause dont le groupe
de promotion assure la dfense; dautre part, ds linstant o un groupement est
constitu, mme sil lest au bnfice initial de ses seuls membres, lintrt collectif
quil reprsente se dtache des intrts individuels de ceux-ci,tels que les membres
lauraient lorigine dfini en labsence de leur mise en commun:il suffit de songer,
par exemple, ce quil y a dartificiel napercevoir dans lorganisation reprsentative des travailleurs quun groupement dintrts constitu par ceux-ci, alors que la
plupart des avantages quune telle organisation ngocie va lensemble des travailleurs,quils soient syndiqus ou non,et quun cart important peut exister entre
les intrts du syndicat et ceux du travailleur individuel. La distinction entre catgories de groupements, suivant quils dfendent des intrts ou des causes,
constitue donc la fois un facteur essentiel dans une politique active dgalisation
des ressources entre les acteurs dune ngociation, et un facteur ce point dlicat
24

25

26

Cest la proccupation exprime par le Parlement europen, o il rappelle que les institutions politiques
doivent respecter le principe dindpendance des acteurs sociaux et des associations; que leur rle nest
pas den provoquer la cration mais de leur offrir un cadre juridique,des capacits dinformation et un accs effectif aux institutions (rsolution adopte sur base du rapport sur la participation des citoyens et des
acteurs sociaux au systme institutionnel de lUnion europenne [(A4-0338/96, PE 218.253/df.) (ci-aprs:
Rapport Herzog), paragraphe 35].
Sidjanski, D., Les groupes de pression dans la Communaut europenne, Il Politico, n 473, 1982, p. 539560, ici p.540-541.
Voir De Schutter, O., Les groupes de pression dans la Communaut europenne, C.H. du CRISP, n 13981399, 1993, 53 p., ici p.5-13.

222

Olivier de Schutter

interprter quon peut sinterroger sur lutilit relle qui peut en tre tire.Cest l
notre premire difficult.
Le second obstacle que rencontre une galisation active des ressources
entre les acteurs intresss que la ngociation rassemble, gt dans son caractre
potentiellement infini. Nous navons notre disposition aucune norme qui permette de dfinir que lingalit entre participants la ngociation a t suffisamment
compense. moins de la ramener certaines garanties fondamentales de lgalit des armes,telles que la possibilit pour chacun de contredire les informations sur
lesquelles lautre partie prend appui ce qui suppose un gal accs ces informations ,lgalit entre parties constitue un horizon par dfinition jamais atteint,
car chacun aura une perception diffrente de la porte relle de ses exigences. Si
bien quune politique active visant lgalisation des ressources entre parties intresses conduit la Commission susciter des attentes quelle ne pourra que dcevoir, dans lincapacit o elle se trouve de les satisfaire tout fait.

Une version procduralise de la consultation


Voil mentionnes quelques-unes des difficults principales qui se font jour
si, soucieux de quitter le modle de lexpertise, trop compromis en effet avec un
type de rationalit positiviste dont on a suffisamment dnonc le caractre illusoire,
nous encourageons des formes de consultation conues sur le mode de la ngociation entre acteurs intresss.La revue de ces difficults et encore na-t-on relev que les plus frappantes dentre elles navait dautre but que dillustrer la ncessit de nous extirper de cette dichotomie spontane entre les deux types
idaux que nous avons figurs. Dun ct, avec la consultation qui prend la forme
de la demande dexpertise, les acteurs directement concerns par la dcision
adopter27 se trouvent dsappropris de cette dcision; de lautre, ils se la rapproprient,au point que la dcision politique se trouve ngocie comme peut ltre un
contrat.Mais cest en ralit lide mme que la dcision constitue un bien susceptible dappropriation et qui, confie aux uns, est ncessairement retire aux autres,
quil sagit de surmonter, avec les dilemmes o elle nous confine. Quelles perspectives de rformes institutionnelles sindiquent, si tel est lobjectif recherch? Nous
mentionnerons une premire piste, pour en retenir ensuite deux autres.
La piste consistant rclamer aux acteurs engags dans la consultation
quils apportent des justifications lappui des positions quils dfendent peut se
revendiquer dun pedigree philosophique considrable, celui que lui fournit
lthique de la discussion.Lenjeu de celle-ci consiste importer dans la thorie sociale et la philosophie politique des acquis de la philosophie du langage,et spcialement de cette ide fondamentale suivant laquelle celui qui affirme sengage par
l,puisquil sagit dune prsupposition pragmatique de son assertion, fonder celleci sur des raisons acceptables pour tous. Cette intuition demeure, nous semble-t-il,
27

Le terme dcision est entendre ici en un sens gnrique, et non au sens technique dans lequel il
figure, ct de la directive et du rglement, larticle 189 du trait CE.

La procduralisation dans le droit europen Propositions institutionnelles

223

essentielle du point de vue dune critique des idologies.Fournit-elle la cl dun dispositif institutionnel susceptible de rgir la dcision politique? Cela est plus douteux.Deux motifs expliqueront notre scepticisme.
Dune part, lthique de la discussion oblige effectuer une idalisation:
celle-ci,tant ncessairement prsuppose dans tout acte de langage,figure mme
au centre de sa construction. Cette idalisation donne le signal dune critique
conduire; elle en fournit linstrument. Mais cette tche critique dans laquelle elle
nous engage est prcisment infinie, en raison du caractre ncessairement
contextuel dans laquelle la discussion a lieu. Certes, les bonnes raisons sont celles
qui valent indpendamment du contexte o elles sont acceptes. Mais comment
savoir, justement, que tel sera le cas? Quel autre critre dacceptabilit, en droit, de
telle justification,que celui de lacceptation effective en fait , dans un contexte
donn? tant ncessairement fournies dans un contexte donn, les bonnes raisons qui sont fournies lappui de telle affirmation sont ncessairement dpendantes de ce contexte dans lequel elles sont invoques; dans un autre contexte,
elles devront leur tour tre rvises afin de prsenter nouveau un caractre
duniversalit.
Dautre part, lthique de la discussion repose sur lambition dun dcloisonnement universel des perspectives de chacun, au cours de lchange communicationnel qui vise lintercomprhension.Mais on vient de voir la difficult qui surgit
ds lors que, inclus en raison de la reprsentativit qui leur est reconnue, les participants au dialogue nont pas la matrise entire de la position quils dfendent,
tant au contraire lis par le mandat quils ont reu ou, minimalement, tant tenus
de rendre compte ensuite ceux au nom et pour compte desquels ils sexpriment.
Cest ainsi que les avantages quoffre lthique de la discussion,qui constituent son
atout comme thorie critique, lui assignent simultanment ses limites si elle doit
orienter la rforme institutionnelle.
Deux autres pistes de recherche se prsentent. Elles nous paraissent complmentaires. Nous avons choisi de les exprimer, lune comme un droit des personnes intresses ladoption dun texte ou dune dcision tre consultes,
lautre comme une obligation gnrale dvaluation des politiques publiques,quelle
que soit la forme norme, programme, investissement quelles prennent. On
se situe ainsi aux deux extrmits de la chane classique de la dcision politique:
lvaluation vise introduire une rtroaction dans cette chane; la rflexivit en est
encore encourage par le fait que, comme cest le cas en amont de la dcision, en
aval de celle-ci, la participation de lensemble des intresss est requise. Mais dtaillons quelque peu ces deux propositions.

Un droit gnral la consultation


La premire piste nous est dj familire, puisquelle est celle, que nous
avons encourag la Cour de justice des Communauts europennes emprunter,
de laffirmation, titre de principe gnral de droit communautaire, dun droit de

224

Olivier de Schutter

toute personne y ayant intrt faire part de ses observations la Commission sur
la dcision que celle-ci sapprte prendre,et ce quil soit rpondu aux objections
quelle soulve ladquation de ces rponses,que doit fournir la motivation de la
dcision, devant pouvoir faire lobjet dun contrle juridictionnel. Cest l galement, nous parat-il, loption qua privilgie le Parlement europen, dont la rsolution sur la participation des citoyens et des acteurs sociaux au systme institutionnel de lUnion europenne demande linscription au trait dun principe gnral
proclamant le droit de tout citoyen et de toute organisation reprsentative formuler et faire entendre leur avis ainsi qu recevoir directement ou indirectement
des rponses, sans que ce droit implique pour autant une participation directe la
prise de dcision28. Lexpos des motifs est sur ce point trop explicite pour quon
puisse sabstenir de le mentionner:
Nous proposons douvrir un droit gnral de consultation tous ceux
qui sont intresss un texte, une dcision en prparation,et leurs
effets.Par consultation nous entendons la possibilit dmettre des avis et
de recevoir des rponses.Lautonomie de la dcision,dlgue aux
institutions centrales,nest pas mise en cause.[...] La consultation,trs
large,doit cependant tre distingue nettement de la concertation et de
la ngociation,procdures dans lesquelles des acteurs sociaux
reprsentatifs dlibrent avec leurs organes dirigeants29.
Notre proposition, dont nous relevons lcho dans la rsolution du Parlement europen quon vient de citer, ne peut tre correctement comprise que
moyennant deux prcisions supplmentaires.Premirement,lintrt dont il sagit
ici intrt pouvoir tre consult dans le cadre de llaboration dun texte et,
nous allons y venir, dans le cadre de lvaluation de ses effets doit stendre
lintrt collectif dont, conformment la fin quils se sont librement donne, des
groupements assurent la dfense.Nous navons pas lesprit, ainsi, une conception
restreinte de lintrt,tel celui,dont on dduit de larticle 173 du trait quil doit tre
individuel et direct, qui justifie la recevabilit du recours direct en annulation
devant le juge communautaire. cette condition seulement la consultation remplira-t-elle vritablement sa fonction, de contribuer une meilleure rationalit et
une plus grande lgitimit de la dcision communautaire.
Faut-il craindre que louverture de la consultation soit ds lors si large quelle
risque de nuire la conduite efficace de ladministration? Cest une crainte qua
28

29

Rsolution adopte sur la base du rapport Herzog, paragraphe 24. La rsolution appelle un tel droit droit
dexpression. Elle prcise que ce droit doit pouvoir tre exerc sur chaque territoire auprs des institutions publiques, des centres dinformation communautaires, et des organisations reprsentatives, ainsi
quau sein de rseaux dchanges internationaux.Je note simplement loriginalit qui consiste donner
chacun le droit de recevoir une rponse aux observations quil formule,non seulement des institutions publiques auxquelles il sadresse, mais galement des organisations reprsentatives qui, on le suppose, vont
intervenir comme porte-parole auprs des institutions communautaires en se rclamant de la dfense de
son intrt.Un tel souci de garantir la dmocratie interne au sein des organisations reprsentatives mrite
dtre salu. Il ne fait que confirmer, en mme temps, la difficult de concevoir la consultation sous la
forme laquelle incite lthique de la discussion, si elle runit des personnes sexprimant pour les organisations reprsentatives auxquelles elles appartiennent.
Rapport Herzog, p.11.

La procduralisation dans le droit europen Propositions institutionnelles

225

exprime parfois la Cour de justice30.Elle se traduit encore en aval,par lencombrement du rle du juge communautaire qui peut rsulter dune telle extension. La
possibilit de soumettre un contrle judiciaire la qualit de la motivation donne
aux rponses apportes aux objections formules lors de la consultation constitue
selon nous une condition essentielle de pareille consultation31.Mais on peut se demander si on ne risque pas ds lors dassister lintroduction dun flot massif de recours,soit afin de rclamer un droit dtre consult que linstitution communautaire
a jug devoir refuser, soit afin de demander la Cour de justice quelle apprcie
la lgalit de la dcision qui a t adopte au terme de la consultation. L-dessus
porte justement notre seconde prcision. Il nous parat que, dune part, lampleur
de la motivation qui peut tre requise de la Commission soit le caractre dtaill
ou non de la rponse quelle est tenue dapporter lobservation qui lui est soumise dans le cadre de la consultation doit varier en fonction de la pertinence de
lobservation: cest encore, du reste, ce quadmet dj le juge communautaire.
Dautre part,si un droit gnral dexpression,ainsi que lexprime le Parlement europen,devait tre reconnu,et sil devait tre accompagn de la possibilit dun recours en justice visant faire contrler la lgalit de la dcision qui clt la consultation mais il le doit , il nous parat que la possibilit devrait tre laisse la
Cour de justice de slectionner les affaires qui lui paraissent plus spcialement mriter quelle se prononce leur gard, suivant le systme de certiorari en vigueur
la Cour suprme des tats-Unis. On a voulu apercevoir les prmisses dun tel systme dans la jurisprudence de la Cour de justice qui la conduit carter comme irrecevables certaines questions prjudicielles, qui lui paraissent poser des questions
dinterprtation du droit communautaire manifestement sans rapport avec lobjet
du litige principal,ou bien qui,ne lui parvenant quen raison dun chafaudage procdural construit par les parties qui portent le litige devant la juridiction nationale,
lui paraissent constituer un litige fictif ou artificiel32. Mais le paradoxe de cette
jurisprudence est quelle fonctionne rebours:au lieu que seules les affaires les plus
significatives soient retenues,elles risquent au contraire,si la jurisprudence actuelle
subsiste, dapparatre suspectes, et ainsi dtre cartes par la Cour de justice33.
30

31

32

33

Voir les conclusions de M. lavocat gnral Warner prc. CJCE, arrt du 29 mars 1979 dans laffaire 113/77,
NTN Toyo/Conseil, Recueil, p. 1185, ici p. 1262 (il ne fait aucun doute que le droit dtre entendu est subordonn la rserve gnrale quil doit tre compatible avec les exigences dune administration efficace); CJCE, arrt du 16 mai 1984 dans laffaire 9/83, Eisen und Metall AG /Commission, Recueil, p. 2071, ici
p. 2086 [ propos de larticle 36 du trait CECA, qui impose la Commission de mettre lintress en mesure de prsenter ses observations avant ladoption de sanctions, la Cour juge que cette obligation ne
peut tre entendue en ce sens quelle imposerait la Commission davancer ses contre-arguments
lgard des moyens de dfense prsents par lintress. La garantie des droits de la dfense est assure
par cet article en donnant lintress la possibilit de prsenter ses moyens. On ne peut pas exiger que
la Commission rponde ces moyens ou effectue des enqutes supplmentaires ou procde laudition
de tmoins indiqus par lintress, lorsquelle estime que linstruction de laffaire a t suffisante. Cela risquerait en effet de trop alourdir et prolonger la procdure en constatation dune infraction (point 32)].
Cest l, on le sait, ce que la jurisprudence communautaire elle-mme admet.Voir par exemple CJCE, arrt
du 25 octobre 1977 dans laffaire 26/76, Metro/Commission, Recueil, p. 1875; CJCE, arrt du 4 octobre 1983
dans laffaire 191/82, Fdration de lindustrie et de lhuilerie de la CEE (FEDIOL)/Commission des CE, Recueil,
p.2913,ici p.2935 (point 29);TPICE,arrt du 18 mai 1994 dans laffaire T-37/92,BEUC et NCC/Commission des
CE, Recueil, p.II-285, ici p.II-307 (point 36).
CJCE, arrt du 11 mars 1980 dans laffaire 104/79, Foglia/Novello (Foglia I), Recueil, p. 745; CJCE, arrt du
16 dcembre 1981 dans laffaire 244/80,Foglia/Novello (Foglia II), Recueil,p.3045.
Voir par exemple Alexander,W., La recevabilit des renvois prjudiciels dans la perspective de la rforme
institutionnelle de 1996,CDE, 1995, p.561, ici p.574.

226

Olivier de Schutter

Notre suggestion conduit ouvrir largement le droit de recours devant le juge


communautaire y compris,du reste,si lintrt invoqu est lintrt collectif dun
groupement , mais permettre en mme temps ce juge doprer une rgulation du contentieux dont il est saisi, en choisissant les affaires qui lui paraissent requrir son contrle.

Un devoir gnral dvaluation des politiques publiques


La seconde piste de recherche que nous suggrons figure, elle aussi, dans
le rapport du Parlement europen auquel on vient de faire allusion. Lexpos des
motifs qualifie de droit dmocratique essentiel lvaluation des politiques, quil
dfinit comme un systme de collecte et de traitement pluralistes des informations sur limpact des actions communautaires dans les socits europennes, ces
effets tant mis en regard des objectifs officiellement poursuivis34.Lvaluation
et on entend ici non pas lvaluation ex-ante ou prvisionnelle, mais principalement lvaluation ex-post ou rtrospective (au terme dune politique publique ou
dun programme),ainsi que lvaluation concomitante (en cours de mise en uvre
de la politique)35 devient en effet un lment essentiel dun droit procduralis. Son institution vise faire produire des effets positifs, de nature renforcer la
participation de lensemble des acteurs intresss la norme ou la politique publique, lincertitude mme face laquelle se trouve lauteur de la norme ou le
responsable de la politique qui en font lobjet. La contextualisation de la justification de la norme ou de la politique publique on ne lgifre pas dans du
marbre,crit le rapporteur M.P.Herzog implique en effet que les motifs qui expliquent lorigine ladoption de la norme ou linitiation de la politique peuvent
se rviser en fonction des effets rels qui rsultent de lapplication de la norme ou
de la mise en uvre de la politique,comme doivent pouvoir tre rviss la norme
elle-mme, ou la politique; et elle suppose que, les contextes dapplication pouvant tre multiples, comme peuvent ltre les perspectives au dpart desquelles
une apprciation pourra tre porte sur la norme ou la politique en cause, lvaluation associe lensemble des acteurs intresss tous les maillons de la chane
dcisionnelle. On fera plus clairement percevoir ce qui caractrise lvaluation que
nous envisageons,comme lment dun droit procduralis,en la contrastant avec
lanalyse du rapport entre les cots et les bnfices dune politique dtermine,
telle quelle est conduite dans le cadre dun contrle de nature purement budgtaire et qui suppose la quantification des avantages aussi bien que des inconvnients de la politique qui en fait lobjet.Par rapport une telle forme dvaluation,
llargissement a lieu dans pas moins de trois directions: elle se fait dmocratique;
elle prend la politique publique value comme exprimentale; elle se complte
dune mtavaluation36.
34
35

36

Rapport Herzog, p.13.


Sur cette distinction, voir le Petit guide de lvaluation des politiques publiques, Conseil scientifique de lvaluation (France) (ci-aprs:Guide du CSE), mars 1996, p.12.
Ces paragraphes prennent appui sur la discussion introduite par la prsentation de B.Perret la cellule de
prospective de la Commission europenne, le 27 mars 1996.

La procduralisation dans le droit europen Propositions institutionnelles

227

1) Dune valuation exclusivement managriale, on passe une valuation davantage dmocratique37.La marque la plus claire en est que les fins de la politique value sont mises en discussion au cours de lvaluation, et non uniquement les moyens par lesquels ladite politique a cherch raliser les fins
qui, lorigine, pouvaient la justifier. Cest l, je crois bien, ce que Bernard Perret
appelle le passage une conception balistique de limpact des dcisions publiques sur la socit: lvaluation ne doit pas porter uniquement sur les effets
que la dcision visait raliser et se demander alors si ces effets ont eu lieu,
ou non ; elle doit se montrer attentive galement aux externalits de la dcision publique, ses effets non prvus davance,positifs ou ngatifs;et la prise en
compte de ces externalits peut conduire, de faon en quelque sorte rtroactive, modifier les justifications qui en taient initialement donnes: telle politique, motive dabord par tel objectif annonc, pouvant ntre en dfinitive
poursuivie que parce que sa mise en uvre a illustr que,lobjectif initial ntant
pas atteint, les externalits positives suffisent lui confrer un fondement acceptable.
2) Dune valuation devant permettre de dcider si la politique publique doit tre
poursuivie ou non, ou bien si elle doit ntre poursuivie qu condition dtre
rectifie sur tel point, on passe une valuation dont une des finalits est de
susciter des propositions de rformes institutionnelles, touchant au contexte
dans lequel la politique est mise en uvre. En dautres termes, il ne sagit plus
de raisonner dans un contexte institutionnel donn et plac lui-mme labri
de lvaluation. Car la politique qui fait lobjet de lvaluation peut chouer en
raison du fait quelle a t mal rflchie, que les effets dincitants sur les personnes charges de la mettre en uvre ont t sous-estims, quil na pas t
tenu compte de tels effets collatraux, qualifis de pervers; elle le peut aussi
parce que le cadre institutionnel qui laccueille est inadquat ce quelle soit
couronne de succs.
Certes, lintgration de cette politique parmi les fonctions de lvaluation introduit plusieurs biais dont il convient que lvaluation tienne compte. Je voudrais
nen mentionner ici que trois.Ils sont lis au caractre dexprienceque prend la politique publique lorsque lvaluation dont elle fait lobjet vise, notamment, susciter
des propositions de rformes qui excdent son chelle propre.Premirement,la perspective de la rforme peut conduire les acteurs sollicits pour lvaluation soit ne
pas divulguer certaines informations qui pourraient tre interprtes dune faon
moins favorable la situation quils occupent, soit travestir linformation quils
consentent fournir:cest l un dilemme que nous avons dj rencontr,au moment
de nous interroger sur lopportunit de consulter les acteurs intresss sa mise en
uvre sur la dcision publique.Deuximement,le caractre exprimental de la politique mene peut inciter les acteurs chargs de sa mise en uvre surinvestir en vue
37

Voir le guide du CSE, qui contraste lvaluation managriale, qui cherche rendre plus efficiente la gestion publique et lvaluation dmocratique qui a pour ambition daccrotre la qualit et la transparence
du dbat public (p.5).Le guide consteste la pertinence de cette opposition,cependant,en constatant que
les valuations russies remplissent une pluralit de fonctions.Mais notre analyse encourage galement
une telle pluralisation, cest--dire labandon dune perspective dvaluation tourne exclusivement vers
lanalyse cots-bnfices.

228

Olivier de Schutter

de la russite de lexprience:le guide prpar par le Conseil scientifique franais de


lvaluation rappelle ce propos leffet Hawthorne, suivant lequel toute exprience commence par russir38.Troisimement,de mme que le succs dune politique exprimentale peut sexpliquer justement par son caractre exprimental39,
linverse, le caractre local de lexprience peut expliquer son chec; notamment, si
une politique plus performante est tente, mais doit se coordonner avec des politiques dj existantes qui sont moins performantes,son chec simplanter peut signifier non pas lchec de lexprience, mais au contraire la ncessit de la tenter
une chelle plus importante afin quelle ait de meilleures chances de succs40.
Ces difficults paraissent impliquer le caractre manipulable de toute valuation qui stend, au-del de la politique publique qui en fait lobjet, aux cadres daccueil, notamment institutionnels, dont elle bnficie.Mais, dune part, une dfinition
adquate de la politique publique qui fera lobjet dvaluation lentame de celle-ci,si
elle cerne avec la prcision requise lextension de ce qui est valu,permet dcarter
ce risque41.Dautre part cest l le point sur lequel on voudrait insister ,il ne peut
tre question de manipulation que si on suppose lobjectivit dune telle attribution
des responsabilits,des succs que rencontre la politique comme de ses checs,soit
cette politique elle-mme,soit au contexte de sa mise en uvre.Or,cet largissement
de lvaluation a plutt pour fonction de susciter la dlibration autour de ce qui,de la
politique ou de son contexte dinsertion,voire de lune et de lautre,doit tre modifi.
La mise en dlibration de lvaluation constitue une troisime forme dlargissement,
par rapport la forme plus classique quelle a prise jusqu prsent.
3) Dune valuation qui porte sur la politique publique, en effet, quel quen soit
dailleurs le raffinement, on passe la possibilit dune mtavaluation, cest-dire dune valuation au second degr qui value lexercice dvaluation luimme. Plusieurs facteurs justifient lajout de ce niveau dans lvaluation des
politiques publiques.
Parmi les fonctions de lvaluation figure une finalit dapprentissage. Il
sagit, renseigne toujours le guide tabli par le Conseil scientifique de lvaluation,
de contribuer la formation et la mobilisation des agents publics en les aidant
comprendre les processus auxquels ils participent et sen approprier les objectifs42. La mtavaluation, que nous pouvons dfinir comme la mise en discussion
publique des rsultats de lvaluation (rformes quelle appelle, consquences
quant la poursuite ou non de la politique qui a fait lobjet de lvaluation,gnralisation ou non de lexprience) et de sa mthode (instances ou personnalits ayant
pris part lvaluation, critres retenus, biais identifis ou non), sert pleinement cet
38
39

40

41
42

Guide CSE, p.50.


Leffet Hawthorne nest pas ici seul en cause.Il se peut galement que lexprience ne russisse quen raison de ce que lenvironnement est prt rcompenser linnovation, ou quelle constitue une exception
dans un environnement global moins performant.
Cest l un phnomne bien connu des sciences sociales:Voir par exemple Elster, J.,Solomonic Judgements.
Studies in the Limitations of Rationality,Cambridge Univ.Press,Cambridge,1989,rd.1992,p.184-187;Livet,
P., La Communaut virtuelle.Action et communication, Paris, Lclat, 1994, p.215-220.
Guide CSE, p.14.
Guide CSE, p.5.

La procduralisation dans le droit europen Propositions institutionnelles

229

objectif, si lensemble des acteurs intresss la politique en cause sy trouvent associs [concepteurs, excutants, acteurs de terrain, destinataires finaux (public)].
La mtavaluation permet dassocier au travail dvaluation global une srie
dacteurs (notamment les organisations reprsentatives,le public destinataire,les associations) qui, pour des raisons essentiellement pratiques, nauront pas pu prendre
une part directe llaboration du rapport dvaluation proprement dit.Or une telle
participation est essentielle, et non seulement pour le motif qui vient dtre rappel quelle permet de remplir une fonction dapprentissage.Cest galement que
la mme politique peut avoir des effets trs diffrencis,ou tre perue trs diffremment,non seulement en fonction des critres de lvaluation,mais galement en fonction du contexte o elle est mise en uvre,pour des raisons qui peuvent tenir soit la
spcificit dun contexte local (cela justifie une contextualisation spatiale),soit la spcificit dune conjoncture dtermine (ce qui requiert une contextualisation temporelle).Il est dautant plus important de faire droit une telle valuation contextue que,
nous lavons vu, lvaluation peut tre loccasion de rviser les justifications initialement donnes la politique value:ces justifications tant gnralement puises la
ncessit de satisfaire certains besoins,ceux exprims par exemple par les usagers des
services publics ou par tel segment de la population,il est indispensable que lvaluation puisse intgrer la possibilit que ces besoins se soient modifis sous leffet de la
politique suivie: par exemple les effets ngatifs collatraux de celle-ci peuvent
conduire ses destinataires remettre en cause la prfrence initialement exprime43.

Le dploiement des agences indpendantes


R.Dehousse a rcemment attir lattention44 sur un phnomne auquel lInstitut universitaire europen a consacr plusieurs tudes45: cest celui de lmergence, surtout depuis 1990, dagences au niveau europen, composes dexperts
manant des administrations nationales, et institues dans des domaines prcis
enregistrement des marques, drogues, environnement dont la rgulation doit
faire appel des connaissances techniques et en constante volution.Ces agences
ont gnralement pour mission de faciliter la coordination de ces administrations,
lchange dinformations entre elles, voire en dfinitive lmergence dune culture
administrative commune permettant de surmonter les obstacles lapplication uniforme du droit communautaire sans que cela implique de nouveaux transferts de
comptences.
43

44
45

Le guide CSE introduit la technique de lvaluation en notant que Le contrle et laudit se rfrent des
normes internes au systme analys (rgles comptables, juridiques, ou normes fonctionnelles), tandis que
lvaluation essaie dapprhender dun point de vue principalement externe les effets et/ou la valeur de
laction considre (p.4).Mais le singulier est ici trompeur:il y a une htrognit des points de vue externes, dont aucun na de titre exclusif lvaluation correcte.
Dehousse,R.,Regulation by Networks in the European Community:The Role of European Agencies,prcit.
Voir notamment dans Kreher,A.,(ed.),The New European Agencies, EUI Working Paper RSC n 96/49,ainsi que
les contributions de J.-CL. Cambaldieu sur lOffice de lharmonisation dans le march intrieur (marques,
dessins et modles) (p. 49-63), de G. Estievenart sur lObservatoire europen des drogues et toxicomanies
(p. 15-21), et de D. Jimenez-Beltran sur lagence europenne pour lenvironnement (p. 29-41). Ces travaux
sont cits et comments dans larticle prcit de R.Dehousse.

230

Olivier de Schutter

Il y a un paradoxe au moment o se trouve affirme linterdpendance


des problmes que lart de gouverner consiste prendre ensemble autonomiser certaines matires qui font lobjet dun traitement partir dun savoir spcialis
et relativement isol du contexte plus global dans lequel ces matires voluent.Les
avantages que prsente ce dveloppement sont inconstestables,mais ils paraissent
davantage lis la situation propre du droit communautaire de devoir accrotre
encore son degr duniformisation, mais sans avoir la lgitimit ni les moyens ncessaires une centralisation accentue quaux vertus propres de linstitution
dagences.En crant une agence spcialise, en effet, le lgislateur communautaire
donne la matire quelle a la comptence de grer une visibilit plus grande,suscitant de la part des acteurs concerns des demandes qui, dfaut, ne seraient
peut-tre pas adresses dans des conditions aussi favorables.La dpendance financire dans laquelle se trouve place lagence,qui ne relve plus du budget de fonctionnement de la Commission comme en relvent les comits du systme de la
comitologie, loblige rpondre de certains dficits de la construction communautaire dans la matire dont lagence est charge, sous peine quil soit mis un
terme son mandat ou que les moyens de poursuivre sa mission lui soient refuss.
Ces arguments apparaissent cependant rversibles. Lintrt de donner
lagence un mandat clairement dfini est daccrotre la visibililit de lagence et la
responsabilit propre qui est la sienne pour le domaine de sa comptence.Mais en
mme temps, dans la mesure o certaines agences reoivent pour mission, outre
dorganiser la circulation de linformation entre administrations nationales et de
constituer des rseaux dexperts nationaux, de faire des propositions dinitiative lgislative la Commission, on peut se demander si linstitution dagences ne cre
par un risque de surrglementation. Dautre part, laccentuation de la responsabilit de lagence, en tant quelle se trouve charge de coordonner les initiatives dans
un domaine dtermin, risque de conduire une diminution corrlative de la responsabilit de la Commission qui, inactive dans tel domaine, incapable de
prendre des initiatives claires, sera tente de dtourner le reproche qui lui sera fait
sur lagence qui, par hypothse, aura chou fournir une dfinition commune du
problme, ou aboutir un diagnostic partag quant aux solutions quil appelle.
Dans larrt Meroni/Haute Autorit, la Cour de justice des Communauts europennes avait dj dduit de la ncessit de ne pas permettre aux institutions
dchapper la responsabilit que leur assigne le trait, les limites de la dlgation
de pouvoirs au sein du systme communautaire, spcialement lorsquil revient
une institution dassurer la conciliation entre des objectifs contradictoires, ce qui
implique lexercice dun pouvoir discrtionnaire46:
46

CJCE, arrt du 13 juin 1958 dans laffaire 9/56, Meroni/Haute Autorit, Recueil, p. 11, ici p. 43-44. Les conclusions rendues par lavocat gnral K. Roemer dans cette affaire sont clairantes sur les craintes exprimes
par la Cour quant au dplacement de responsabilit que risque de provoquer la dlgation de pouvoirs
des groupements.Selon M.Roemer, il simpose que les garanties de protection juridique prvues par le
trait continuent exister mme en cas de dlgation.Font partie de ces garanties les rgles relatives la
publication et lexpos des motifs des dcisions ainsi que les dispositions relatives aux actions devant la
Cour.La Haute Autorit ne peut pas carter ces garanties en laissant des organismes dlgus le soin de
prendre sa place les dcisions quil lui appartient de prendre. Au contraire, les dcisions de ces groupements devraient tre assimiles aux dcisions de la Haute Autorit ou bien celle-ci devrait prendre ellemme les vritables dcisions, lactivit auxiliaire prparatoire et les mesures dexcution purement techniques tant mises part (Recueil, p.114).

La procduralisation dans le droit europen Propositions institutionnelles

231

les consquences rsultant dune dlgation de pouvoirs sont trs


diffrentes suivant quelle vise des pouvoirs dexcution nettement
dlimits et dont lusage,de ce fait,est susceptible dun contrle
rigoureux au regard de critres objectifs fixs par lautorit dlgante,ou
un pouvoir discrtionnaire,impliquant une large libert dapprciation,
susceptible de traduire par lusage qui en est fait une vritable politique
conomique;attendu quune dlgation du premier type nest pas
susceptible de modifier sensiblement les consquences quentrane
lexercice des pouvoirs quelle affecte,alors quune dlgation du second
type,en substituant les choix de lautorit dlgataire ceux de lautorit
dlgante,opre un vritable dplacement de responsabilit.
Dans notre contexte, on peut prendre appui sur cette jurisprudence deux
fins diffrentes: soit on en dduit que, si la dlgation de certaines responsabilits
aux agences europennes excdent les bornes quimpose la jurisprudence communautaire, la Cour de justice des Communauts europennes a les moyens de la
censurer: tant ainsi circonscrite, cette dlgation ne saurait avoir pour consquence le danger que la Commission europenne nassume pas pleinement ses
responsabilits quon aperoit souvent en elle; soit, linverse, on considre que
le danger mis en avant par larrt Meroni ne disparat pas pleinement du fait de la
protection quoffre cette jurisprudence contre une dlgation de pouvoirs qui ne
porterait pas uniquement sur des tches dexcution ou dinformation,ou qui noffrirait pas les mmes garanties aux destinataires des actes communautaires.
En tout tat de cause, le dveloppement des agences au niveau europen
ne peut tre correctement apprci quau regard du systme dit de comitologie
qui, dans la logique du droit communautaire, en constitue lalternative: linstitution
de comits (comits consultatifs, comits de gestion, comits de rglementation)
visant entourer la Commission europenne dans sa tche dexcution des actes
normatifs adopts par le Conseil47.

47

Voir notamment, classant en trois catgories les comits crs autour de la Commission, la dcision
87/373/CEE du Conseil du 13 juillet 1987 fixant les modalits de lexercice des comptences dexcution
confres la Commission, JO L 179 du 18.7.1987, p.33.Pour la situation antrieure la dcision comitologie du 13 juillet 1987, voir notamment Ayral, V., Essai de classification des groupes et comits, RMC,
1975, p. 330; Comits fonctionnant auprs du Conseil ou de la Commission, Bull.CE, Suppl. 2/1980; et la
communication de la Commission du 12 mars 1983, doc. COM(83) 116 final, Bull.CE, 3/1983, p. 83. En doctrine, voir sur la dcision comitologie, Ehlermann, Cl.-D., Comptences dexcution confres la Commission,la nouvelle dcision-cadre du Conseil, RMC, 1988,p.232;et Blumann,C.,Le pouvoir excutif de la
Commission la lumire de lActe unique europen,RTDE, 1988,p.23.La Confrence dAmsterdam a invit la Commission prsenter au Conseil, avant la fin de 1998, une proposition de modification de la dcision du 13 juillet 1987.

Formation dune socit civile


europenne et ouverture du systme
institutionnel
Philippe Herzog
LUnion europenne prouve les plus grandes difficults devenir un sujet
politique. Maastricht comme Amsterdam,lUnion politique et la rforme institutionnelle nont pas abouti. La Confrence intergouvernementale qui sera conduite
au long de lanne 2000 pour se conclure Paris en dcembre parat dj limite
dans ses ambitions. Alors quon commence se poser des problmes de gouvernance lchelle mondiale,lUnion nassume pas un projet et une identit rgionale
pour le dveloppement durable.Llargissement ne fait pas que redoubler la question de lunit politique,il pose,sans rponse ce jour,celle dune Communaut capable de respecter une diversit et de sen enrichir, en inventant une vritable solidarit. La monnaie unique va accentuer limpratif de comptitivit, sans que ses
impacts sur les socits europennes naient t anticips,et elle ne peut tre pleinement un atout que si le systme conomique est matris,ce qui nest pas le cas.
Ladhsion des populations une Union europenne dont le projet et lidentit
napparatraient pas, qui ne travaillerait pas ses valeurs pour fonder une vie commune, ne serait nullement acquise, bien au contraire. Aussi, comme Jacques Delors
ne cesse de le rpter, est-il indispensable que les Europens dfinissent les objectifs quils veulent partager et les responsabilits permettant de les atteindre.Ce qui
soulve des questions fondamentales de mthode comme de substance.

Vers une nouvelle relation de la socit la politique


Aujourdhui on constate un retour des tats mais aussi une volont de coordination des politiques nationales.Cest sans doute une tape ncessaire pour une
responsabilisation du Conseil, mais on sait les limites historiques de lapproche intergouvernementale. On constate aussi une relance de laction de la Commission,
mais elle reste en retrait face aux normes enjeux socio-conomiques parce que
mandate et btie essentiellement sur le pacte du grand march.Et elle ne peut ni
ne pourra assumer les fonctions dun gouvernement, cest--dire impulser le processus dagrgation des intrts de socits diverses et la finalisation des choix collectifs. Notre thse est que limplication des citoyens, de leurs associations et leurs
organisations, est aujourdhui le dfi dcisif pour lavenir de la construction europenne. Il faut retrouver les socits et tenter de les associer pour former, avec les
nations, une socit europenne. Sans socit europenne, pas dunion politique.
Le dbat qui a eu lieu en Allemagne sur la question dune dmocratie europenne,
entre les philosophes,les juristes,en particulier au sein de la Cour constitutionnelle
de Karlsruhe, a soulign que celle-ci nest possible que si se forme un peuple, une

234

Philippe Herzog

socit. Or celle-ci nexiste pas encore. Dans le mme sens, le sociologue Dominique Wolton a montr avec lucidit que les dirigeants porteurs de lide dunion
politique sous-estiment la rvolution mentale quelle implique. Elle suppose notamment un projet culturel, or les tats et les institutions de lUnion rcusent toujours cet objectif. Faut-il encore rpter les enseignements dHannah Arendt et de
Paul Ricur:tout systme institutionnel de pouvoir qui ne reposerait pas sur une
socit consciente de son identit et anime du vouloir vivre ensemble, serait bti
sur du sable. Lautorit du personnel politique nest quaugmentation de la
force de la socit, et la politique est la force morale et active concentre dune
socit. Il convient donc de penser la socit europenne et sa relation vivante au
systme politique institutionnel si on veut vraiment associer des peuples. Former
une socit, ouvrir le systme institutionnel et le refonder pour quil soit pleinement ouvert limplication et la participation des citoyens et de leurs organisations:cest un vaste programme de recherche et daction.
Nous sommes ici confronts des problmes dordre gnral compte tenu
de la mutation de la relation de la socit ltat,et dordre spcifique,ds lors que
la dimension transnationale de lexercice de la politique face la mondialisation
conomique devient fondamentale.
La formation dune socit civile et celle de ltat moderne ont t totalement imbriques.Dune part,la socit conomique sest spare de la socit politique, dautre part, elle lui a t lie de faon originale puisque, indique Norberto
Bobbio analysant Hegel, la socit est rgule et dirige juridiquement... Ltat de
droit diffrant de ltat thico-politique1.En fait,la socit civile nest pas cre par
cette rgulation, elle lui prexiste aussi, mais elle y inscrit sa vie, tout en commenant dtre capable du choix dun systme politique reprsentatif et de le contrler.
Rgulation et gouvernement obissent alors des valeurs et des engagements
ports par les individus et leurs mdiateurs organiss.Or aujourdhui,face la rvolution de linformation et la mondialisation, la rgulation napparat ni efficace, ni
conforme aux aspirations,ni capable de fonder une cohsion.Le mouvement historique dindividuation qui se poursuit met en cause la subordination dans le travail
comme dans la cit. Alors que la protection de ltat est toujours plus exige, la
crise de la reprsentation saccentue avec une dsaffection envers la politique telle
quelle est institue. Enfin les organisations politiques nassument plus correctement leur rle de mdiateurs de citoyennet,et de ce fait sont perues comme des
conventions pour la reprsentation. Alors, former une socit europenne dans un
tel paysage serait une chimre? Au contraire, ce serait un levier pour mieux rsoudre ces problmes en repensant limplication citoyenne et la politique.
Faire lEurope est un processus mdiateur permettant aux nations de se renouveler face aux mutations du monde, et cest en mme temps une contribution
aux problmes spcifiques de la rgulation et de la gouvernance lchelle transnationale.La difficult est que,dans lespace international,il ny a pas de socit partageant une vie commune et une rgulation dordre public. LUnion europenne
1

Voir Ltat et la dmocratie internationale, tudes europennes d.Complexe, 1998, p.179.

Formation dune socit civile europenne et ouverture du systme institutionnel

235

est en fait assez conforme lidal Kantien, rvolutionnaire lpoque, dune socit dtats rgis par le droit et la concertation institutionnelle. Mais ce nest pas une
communaut.Toutefois lmergence dacteurs transnationaux qui demandent une
rgulation et qui aspirent tre des sujets politiques est patente. On la constate
lchelle mondiale, par exemple face aux enjeux de lOrganisation mondiale du
commerce, mme si on en mesure les contradictions et les limites. Et plus encore
dans lUnion europenne, o le dialogue social et civil amorc et la cration dacteurs sociaux europens dpasse la seule fonction de coordination entre des organisations nationales2.
Il faut valuer la qualit de cette mdiation et de cette participation, les
mettre en perspective politique,et aller plus loin pour faire face aux dfis:btir une
vritable socit civile, sa rgulation, son implication dans la dfinition dun intrt
gnral europen et dans un systme institutionnel ouvert et recompos.

Un nouveau modle social est indissociable dune


matrise de lespace conomique...
Que voulons-nous faire ensemble? Hier la Communaut sest btie comme
une uvre de paix et de rconciliation.Aujourdhui,face une mondialisation souvent vcue comme une source dinscurits profondes plus encore que dopportunits,les Europens aspirent dfendre et transformer leurs modes de vie et de dveloppement,en prenant appui sur leurs valeurs et en les retravaillant.Le faisant,ils
seront aussi mieux mme de devenir les acteurs dun monde de fraternit.
Transformer le modle social en renouvelant les acquis,mais aussi et surtout
en innovant, est lordre du jour dans chaque pays et fait lobjet de recherches et
de concertations europennes. Il y a besoin defforts beaucoup plus consquents,
plus visibles, permettant identifications et apprentissages. Lapproche juridique
dune citoyennet sociale est une rponse,mais une socit ne peut pas tre btie
seulement par le droit, elle doit reposer sur des rencontres et des engagements
rels partags. Or la question sociale ne peut trouver de rponse effective sans
quon ne russisse repenser lintervention dans lconomique. Karl Polanyi, tudiant la civilisation du XIXe sicle crivait: le conflit entre le march et les exigences lmentaires dune vie sociale organise a donn au sicle sa dynamique et
a produit les tensions et les contraintes caractristiques qui ont finalement dtruit
cette socit3. Lintervention sociale et politique est parvenue au XXe sicle remettre en cause le traitement du travail, de la terre et de la monnaie comme des
marchandises, aussi Karl Polanyi pensait que ctait la fin du systme de march
auto-rgulateur et de la socit de march. Pour lui, toutes sortes de socits
2

Concernant la Confdration europenne des syndicats, on lira avec profit ltude de Jon Erik Dlvik:
Lmergence dune le? La CES, le dialogue social et leuropanisation des syndicats dans les annes 90.
Institut syndical europen, 1999.
Voir La grande transformation. Aux origines politiques et conomiques de notre temps, 1944, d. Gallimard 1983, p.320.

236

Philippe Herzog

pouvaient alors merger, la libert dorganiser son gr la vie nationale allant de


pair avec une intime collaboration internationale des tats. Mais la fin du XXe
sicle nous nen sommes pas encore l, et le dfi est relanc par la formation dun
march mondial se voulant auto-rgulateur. Certes, les tats disposent de moyens
puissants pour intervenir face aux crises, et on a vu leur aptitude grer les krachs
boursiers de 1987 et 1998. Mais lvidence, de lourds problmes socio-conomiques mergent lchelle mondiale et clateront plus encore demain. Mme si
la croissance se poursuit,ce quon escompte en Europe occidentale comme ailleurs
et qui nest pas assur, cela saccompagnerait de tensions majeures pour lenvironnement et en raison dingalits exacerbes. Ce type de croissance nest pas soutenable cologiquement et socialement parlant. Or les objectifs de dveloppement durable et de cohsion sociale inscrits dans les traits de lUnion
europenne restent essentiellement formels. Ds lors que le problme historique
est la mise en cohrence de la vie en socit et du fonctionnement de lconomie,
limplication des individus et des organisations est indispensable et elle doit gagner
force transnationale.

... et cela suppose limplication des acteurs de la


socit dans lexercice dune dmocratie participative
Ceci peut tre compris tout dabord sous langle de lefficacit des processus
dcisionnels. En ce sens, Herbert Simon a soulign que, face des problmes immensment complexes et quand les informations cruciales sont absentes,il faut btir la capacit des diffrents acteurs faire face, communiquer, en faisant appel
une rationalit procdurale4. Mais on peut aussi comprendre le dfi de limplication sous langle dune thique dmocratique,comme fait lcole de la procduralisation du droit 5. partir de ces deux lignes de recherche, on peut aussi viser une
procduralisation substantielle. Les acteurs de la socit participeraient dune part
une matrise du systme conomique intgrant lexigence dun modle social repens,dautre part la dfinition de lintrt gnral dans un systme institutionnel
conu pour permettre lexercice dune dmocratie participative6.
Bien entendu, il faut interroger la culture des acteurs tant pour laction sociale que pour lidentit et la reprsentation politique.Au-del de ses fonctions traditionnelles,la socit civile organise a t conduite simpliquer dans les proces4

Voir Rationality as a process and as a product of throught, Richard T.Ely Lecture, American Economic Association, vol.68, n 2, 1988/1989.
Voir De Munck,Jean,et Lenoble,Jacques,:Les mutations de lart de gouverner,mai 1996;De Munck,J.,Lenoble, J., et Molitor, M.,: Pour une procduralisation de la politique sociale, Transnational Associations vol.
XLVIII, 4, 1996, p.208-239.
Dans cet esprit, jai produit diffrents travaux ces dernires annes, notamment: La participation des citoyens et des acteurs sociaux au systme institutionnel de lUnion europenne,rapport au Parlement europen, octobre 1996.
Reconstruire un pouvoir politique Dialogue pour gouverner en partenaires d.La Dcouverte,1997.
Avec leuro, construire les relations sociales europennes, rapport de mission au gouvernement franais, juin 1998.
Manifeste pour une dmocratie europenne, d.de lAtelier, 1999.

Formation dune socit civile europenne et ouverture du systme institutionnel

237

sus de formation de lintrt gnral,en empruntant historiquement les voies de la


lutte des classes et de la conqute de positions dans la reprsentation politique.
Ces voies ne sont nullement caduques,mais on en sait les insuffisances.La lutte des
classes nassume pas lunit de la socit et de la coopration de ses parties pardel ses antagonismes;la reprsentation est happe par la logique intra-institutionnelle des pouvoirs.La ngociation et la cogestion constituent en quelque sorte une
troisime voie, qui est appele se dvelopper, qui nexclut pas les deux autres,
mais qui pour assumer lintrt gnral appelle une recomposition des acteurs et la
redfinition de la reprsentativit sociale. Sur toutes ces voies, lespace europen
est btir:o est le droit de grve europen? O est linterlocuteur politique face
une action sociale? Veut-on et comment dpasser les blocages du dialogue social?
Veut-on une consultation-concertation substantielle? Une cogestion des programmes daction? En mme temps que la culture et la responsabilit des institutions de pouvoir communautaires,cest aussi celle des socits nationales que nous
interrogeons ici.
Le problme de la construction dun pouvoir politique europen demeure
empoisonn par lobjection de souverainet. N. Bobbio souligne avec sagesse: La
souverainet a deux faces, lune tourne vers lintrieur, lautre vers lextrieur. Elle
rencontre deux sortes de limites correspondantes: celles qui drivent des rapports
entre gouvernants et gouverns, les limites internes, et celles qui drivent des rapports entre tats,les limites externes7.Le dpassement de lopposition strile entre
souverainet (dtat) et fdration implique une certaine mancipation de lidentification des citoyens leur tat national, afin de pouvoir librement former leur
association transnationale. Le systme politico-institutionnel en place peut faire
opposition ce mouvement, mais il peut aussi souvrir pour laider mrir et se
responsabiliser. Les gouvernants et les lus devraient alors travailler diffuser et
partager les pouvoirs, se garder dinstrumentaliser les acteurs de la socit civile, et
gouverner en partenaires.Ce qui signifie,nous ne nous le cachons pas,un dpassement de la reprsentation classique en mme temps que le dpassement de la
relation de subordination dans le travail.
Travailler les rfrences danciennes recherches et pratiques de la participation serait trs utile. Pour Tocqueville, lassociation et lengagement dans la vie
publique sont les fondements dune dmocratie viable. Robert Owen organise la
coopration des ouvriers et des employeurs pour la matrise sociale de la machine;
Proudhon imagine la proprit sociale; Jaurs prconise la participation la gestion.De Gaulle rve dune socit fonde sur lassociation,mais contradictoirement
la soumet au principe du chef. La Mitbestimmung allemande donne lexemple
dune cogestion, aujourdhui repenser. De faon gnrale, il sagit aujourdhui
daller plus loin que ces grandes rfrences et on souhaite que lespace europen
devienne pour cela un laboratoire dides et dexprimentations. cet effet, les
rflexions qui prcdent sont indissociables de propositions concrtes que nous
souhaitons ici renouveler de faon slective et succincte,pour exemplifier les voies
de la formation active dune socit civile europenne.
7

Op.cit, p.237.

238

Philippe Herzog

Quelques chantiers substantiels


pour un nouveau modle social
Repenser les modles sociaux nationaux et le modle social europen, qui
pour linstant nest pas autre chose quune notion soulignant le fait quils ont beaucoup de traits communs:cest une recherche en cours.
Au-del des idologies de la fin du travail et du partage du travail,pointe la
question cruciale: refuser la destruction de nos valeurs, cest dabord revaloriser et
redfinir le travail. Il sagit denjeux extraordinaires: un travail plus crateur, plus responsable, moins subordonn; une scurit dans des trajectoires de vie plus mobiles; une formation tout au long de la vie, essentielle tant pour la mise en valeur
des capacits humaines que pour combattre lexclusion.
La Confdration europenne des syndicats formule en ce sens cinq nouvelles propositions de ngociation.Le rapport Supiot sur le devenir du droit du travail en Europe8 fait lobjet dchanges et de travaux et on sinterroge sur les suites
donner ses suggestions.Des questions de mthode sont en jeu.La procduralisation du droit associe une stratgie de mise en place de droits fondamentaux et
dune citoyennet sociale est une des pistes. Le rapport Supiot en prconise aussi
une autre qui consiste tablir un agenda des acteurs sociaux et politiques portant
sur des questions essentielles, valoriser la ngociation des niveaux pertinents,et
tablir un cadre lgislatif. Mais leffectivit du droit passe aussi, ncessairement,
par la gestion et la rgulation de lconomie. On ne pourra rlaborer le statut du
travailleur sans dfinir les obligations sociales et lidentit des entreprises europennes.On ne pourra btir un droit plus universel et tablir sa continuit,ouvrir de
nouvelles perspectives des temps de vie o travail, formation, activit sociale, citoyenne, et prive, seraient rendus plus matrisables et plus cohrents par chacun,
sans mobiliser et mutualiser des ressources,car tout ceci a un cot.Repenser le travail et repenser larchitecture de la solidarit vont de pair.
Un autre enjeu constitutif dun modle social et de dveloppement durable, cest la dfinition des biens communs, cest--dire des processus culturels et
organisationnels par lesquels les Europens pourraient sapproprier des biens et
des services jugs dintrt commun essentiel. Cela conduirait des rgulations et
conventions spcifiques, et lorganisation de rseaux de services europens dintrt gnral. Il est patent que lEurope a beaucoup de mal concevoir des biens
communs. Lambition nest mme pas formule. Plus gnralement elle ne sait pas
tablir une cohrence entre les choix de socit et les rgles du march,comme ly
appelle la socit. Elle prne une approche quilibre lOMC, mais elle nen a pas
souvent la dfinition au sein mme de lUnion. Par exemple, la culture est, lextrieur, juge non rductible une marchandise, mais lintrieur la Commission ne
la traite (et na le droit de la traiter) que sous langle conomique et des rgles de la
8

Au-del de lemploi Rapport pour la Commission europenne.Transformation du travail et devenir du


droit du travail en Europe.d.Flammarion, 1999.

Formation dune socit civile europenne et ouverture du systme institutionnel

239

concurrence. Les traits et les tats cartent une politique culturelle, mais la Commission, au nom du march, engage une politique du secteur culturel.
LUnion espre que la concurrence poussera les tats rformer leurs structures.Ce qui veut dire que les choix structurels rpondant des principes thiques
non marchands ne sont pas privilgis.Cest ainsi que la procdure lance Cardiff
pour coordonner les rformes structurelles vise essentiellement impulser les drglementations nationales juges ncessaires pour lachvement du grand march, prolongeant ainsi les biais antrieurs, et nvalue son efficience que sous le
prisme de la comptition.
Lenvironnement et linformation appellent particulirement des problmatiques de biens communs, o principes non marchands et principes marchands se
confronteraient et seraient socialement hirarchiss et rendus compatibles. Comment faire circuler et partager les crations culturelles europennes au sein de
lUnion? Laccs lUnion ne doit-il pas faire lobjet dune politique dducation europenne conue comme une dimension des systmes ducatifs nationaux? Alors
que lUnion rexamine ses directives sur les technologies de linformation,ne pourrait-elle pas concevoir des actions communes pour laccs des populations au rseau Internet? Ce ne sont que quelques exemples. Des rencontres, des procdures
de dialogue,des actions pour raliser ces objectifs contribueraient former une socit et donner un sens lEurope.
Toutes ces questions doivent tre traites dans une approche territoriale.
Cest partout o les gens vivent et travaillent que la Communaut peut prendre sens.
En retour, limplication territoriale apporte une spcificit majeure: elle oblige de
concrtiser les voies de la coopration et de la solidarit.On value actuellement limpact des politiques de cohsion portes par les Fonds structurels.On se rend compte
quune dimension majeure de lefficacit concerne la capacit des acteurs territoriaux nationaux sorganiser pour faire face aux ralits de lconomie europenne:
cet gard une carence de dcentralisation de ltat national est un handicap.La rflexion prospective sur laprs euro et sur llargissement laisse penser que,en raison
dnormes ingalits, cette recherche de cohsion va devoir tre puissamment
consolide.Or laide par habitant qui est prvue pour les nouveaux entrants afin de
favoriser leur effort de rattrapage-dveloppement est notoirement plus faible que
celle consentie aux membres entrs dans lUnion antrieurement;lUnion demande
unilatralement dassimiler tous ses acquis en leur tat,au lieu de se repenser comme
un espace de coexistence solidaire de choix structurels diffrents.
Tous les acteurs territoriaux vont devoir consentir beaucoup plus defforts
face limpratif de comptition:peuvent-ils y parvenir par eux-mmes? Est-ce suffisant pour favoriser le sentiment dadhsion une Communaut? Ne faut-il pas organiser au niveau territorial des conventions sociales,des cooprations,des rseaux
de services spcifiquement europens? Le CEEP avance des rflexions en ce sens.
LEurope trs largie perdrait toute identit et se refractionnerait si la rencontre et
le dialogue des socits civiles de lOuest et de lEst ne se nouaient pas, y compris
pour concevoir les voies conomiques et politiques de la solidarit,aujourdhui largement cartes par les responsables politiques.

240

Philippe Herzog

Qui rgule lconomie, avec quels critres


et quels sont les choix structurels?
Ainsi les enjeux dordre socital soulvent-ils le besoin dune matrise du systme conomique europen en formation. Les rponses sont fondamentalement
conditionnes par des cultures dintervention diffrentes. La majorit des acteurs
associatifs et politiques considrent quon peut seulement agir de lextrieur du
systme de march.Cest la conception courante de la rgulation conue comme
une rglementation externe, conjuguer avec la politique macroconomique dtat mobilisant ses outils spcifiques.Dautres,encore trop nombreux,pensent quon
doit et quon peut agir aussi de lintrieur de lentreprise et du systme conomique en modifiant les rapports de pouvoirs et les critres de gestion. Sous cet
angle, les problmes de lentreprise, de la rgulation et des structures de march
deviennent des questions de socit.
Le projet dun statut juridique de lentreprise europenne est toujours en
chec aprs trente ans defforts9. Loin de renoncer, il faut maintenant dpasser la
seule stratgie juridique et lancer le dbat et laction au fond. Nous voulons que
soit dfinie lidentit dentreprises europennes pour des raisons qui touchent au
cur des proccupations des europens: quelles doivent tre les obligations sociales des entreprises europennes? Comment btir le contrle de ces entreprises,
quand des investisseurs financiers mondiaux prennent le pouvoir et avancent leurs
critres de rentabilit et de gouvernance?
Le contrle national des entreprises est en question quand elles sont multinationales. Il devra tre partag: quand un travail pour une proprit sociale
transnationale dentreprise? Le rapport Gyllenhamar sur le dialogue et la matrise
des mutations laisse trs peu de place aux obligations dentreprise,et aux pouvoirs
de ngociation des syndicats.Lactionnariat transnational des salaris,organis dans
des fonds collectifs et avec une mutualisation visant empcher une fracture entre
les diffrentes catgories de salaris, pourrait tre une voie originale pour lidentit
dentreprise europenne. Or lactionnariat salari demeure strictement une question nationale et ne figure pas dans les objectifs communautaires. Seule la socit
civile organise gagnant en confiance pourra lever ces tabous et tablir une culture
de participation dont la finalit serait davancer des critres originaux defficacit
sociale des gestions, quilibrant les critres de rentabilit financire capitalistes.
Traiter de front la question de lentreprise est ncessaire pour remettre
daplomb lenjeu de la rgulation. Comme nous lavons soulign, dans la dernire
partie du XXe sicle tend se former un march mondial auto-rgulateur.Sagissant
des nouvelles technologies de linformation, cette notion est tout fait accrdite.
Les oprateurs rglent leurs conflits et soccupent dthique en laborant leurs
conventions, et quand les tats prnent une corgulation, il sagit dun aval ou
dun complment public lgitimant ces conventions prives.Autre chose serait une
9

Et encore na-t-on considr que les socits anonymes, ngligeant le besoin dun statut galement pour
les socits fermes dassocis.

Formation dune socit civile europenne et ouverture du systme institutionnel

241

corgulation o des acteurs sociaux participeraient dfinir la rgle et valuer


son effectivit. En ce qui concerne par exemple le droit de la proprit intellectuelle, dimportance majeure et bti actuellement comme la protection dun patrimoine de brevets au bnfice des grands oprateurs dnonc justement comme
tel par les pays du Sud on pourrait avancer dans une autre optique, celle des
biens communs avec partage des connaissances et des crations.Toute la logique
de rgulation de lespace communautaire pourrait tre repense sous langle de la
compatibilit de principes non marchands et des principes marchands,et la socit
civile organise deviendrait corgulatrice.
Encore faut-il que lUnion assume la volont dune entit rgionale dans
lespace mondial.Au plan commercial,lEurope risque de se couler dans la ngociation multilatrale sans consolider son propre modle de rgulation. Au plan financier question cl , cest au niveau mondial que samorce une rgulation
dordre prudentiel.On a le sentiment que lambition dune rgulation financire europenne spcifique est bannie. Est-ce que cette question est pose trop tard, et
dj dpasse par la mondialisation? tort ou raison, nous pensons que la faon
dont va se structurer le systme financier europen conditionne fondamentalement lEurope sociale, et en particulier les rponses aux besoins de financement
des conditions collectives du dveloppement solidaire.Un plan daction de la Commission et du Conseil tend actuellement tablir des directives europennes avec
un but quasi exclusif:former un march financier intgr,lui-mme totalement ouvert au march mondial. Ce plan ne fait lobjet daucun dbat public et les acteurs
sociaux ne sont pas consults.Il est urgent de btir les lieux et les mthodes du dialogue financier.Il nest pas vrai quune rgulation rgionale dintrt commun soit a
priori impossible. La rgulation prudentielle mondiale renforce actuellement la logique de la cration de valeur et du capitalisme financier patrimonial. Or les restructurations bancaires et financires nappellent-elles pas consultation et dbat
sur les choix stratgiques? Ds lors que lappel lpargne deviendra transeuropen, pourra-t-on se passer de rgles dintrt gnral quant lorganisation des
fonds, leur gouvernance, le combat contre les exclusions, la mutualisation des
risques? Ds lors que de grandes manuvres sont en cours pour former des
bourses paneuropennes, peut-on laisser faire sans dfinir un ordre public pour
lappel lpargne et des rgles fiscales sur les revenus financiers et sur les profits
des oprateurs?
La rgulation, en thorie des systmes, concerne les mcanismes dincitation au dveloppement et de rtablissement de la cohrence face des dysfonctionnements. Ce nest pas seulement la rgulation mais aussi les choix de structures, lorganisation du systme, quil faut interroger en cas de mutations et/ou de
crises. En conomie il sagit tout particulirement des structures prives, des structures publiques,et de leurs relations.Aucun dbat sur le choix du type dconomie
mixte nest consenti dans le systme institutionnel europen. Chaque tat-nation
est en principe libre de choisir. Le processus de Cardiff, souhait par certains pays,
frein par dautres, revient sur ce principe de subsidiarit nationale, mais il ne soccupe de structures que sous le prisme quasi exclusif de la comptitivit. Les pays
qui mettent laccent sur la politique macroconomique pour la croissance et lemploi marquent leur rticence lgard dune coordination des rformes de struc-

242

Philippe Herzog

tures. Le souci de garder la matrise nationale se comprend: les forces du march


veulent une convergence vers des modles de flexibilit des marchs et de financement qui ne sont pas cohrents avec les valeurs socitales quon veut dfendre
ou promouvoir.Mais prcisment,si nous ne voulons pas que les choix de structure
soient de plus en plus imposs par le march, il est ncessaire de btir une forte
coopration europenne pour assurer la diversit,la complmentarit,et lefficience
des structures prives et publiques.
Cette question concerne profondment celle de la formation dune socit
civile: quelle valeur pourraient avoir des rgles europennes et des politiques macroconomiques tablies dans la seule sphre institutionnelle, sans que les acteurs
de terrain ne puissent sorganiser et se solidariser, tant pour assurer lvaluation et
leffectivit des rgulations que pour partager laccs aux connaissances, senrichir
des expriences des autres, porter ensemble des projets dinnovation et de dveloppement dans les diffrents secteurs dactivit et sur les territoires?

Procduralisation substantielle
partir de ces rflexions sur les motivations de limplication dune socit
civile,explicitons quelques problmes de mthode,qui interpellent la gouvernance
de ltat national et de lUnion europenne.
Ce qui manque le plus pour que les acteurs de la socit civile organise puissent entrer dans des procdures de rgulation,de concertation et de cogestion,cest
un dialogue europen ascendant et interactif.Sur tous les lieux de vie et de travail,on
devrait pouvoir simpliquer dans la vie de la Communaut.Dans cet esprit il conviendrait de crer un droit dexpression. Pour que chaque citoyen puisse sexprimer et
prendre des initiatives,les organisations de la socit civile,ltat et lUnion partageraient des responsabilits explicites dinformation et dducation,et faciliteraient linteractivit transnationale.La Commission rflchit une hypothse dagences locales
pour une dcentralisation de ladministration publique europenne.Pourrait-on les
ouvrir lexercice dune citoyennet? Dans le rapport de mission que nous avons remis au gouvernement franais en 1998,nous prconisons des missions rgionales o
les organisations de la socit civile travailleraient en partenariat avec les institutions
politiques pour permettre laccs des citoyens lEurope.
En ce qui concerne le pouvoir de ngociation, les conventions collectives
ventuelles des partenaires sociaux europens ont dsormais force de loi.Mais elles
sont rares,et il faut donc aussi tablir la responsabilit du lgislateur:sans un cadre
concernant les obligations des entreprises et celles des oprateurs financiers,le patronat na pas de raison majeure de ngocier autrement que de la faon la plus dcentralise.
Pour laborer ses projets et programmes,la Commission instrumentalise ceux
quelle consulte experts,groupes de pression ,et elle recourt particulirement
lexpertise des entreprises, dont lexprience est ncessaire. Mais coute-t-elle vrai-

Formation dune socit civile europenne et ouverture du systme institutionnel

243

ment les avis et les prconisations dorganes indpendants? Les syndicats et associations devraient pouvoir, en amont de la dcision, apporter une valuation, prendre
linitiative, et non pas seulement ragir aux schmas de la Commission.Corrlativement,le dialogue entre linstitution et les acteurs ne devrait pas tre organis de faon segmente:une confrontation directe entre les diffrents acteurs rend possible
un dialogue sur lintrt gnral,par del lexpression dintrts spcifiques.
Pour emprunter ces directions, les capacits dinformation et dexpertise
dont disposent les acteurs organiss de la socit civile sont notoirement insuffisantes:lexpertise de la Commission devrait tre dplace vers la socit civile et les
lus.Cette recommandation de mon rapport de 1996,adopte par le Parlement europen,vient dtre reprise par Mme Ranzio-Plath qui demande la cration dun Institut indpendant.
Interrogeons-nous aussi sur les processus de coordination des politiques nationales. La socit civile nest pas dans le processus de Cardiff. Depuis novembre
1999 les partenaires sociaux peuvent dire un mot sur les orientations des politiques
conomiques: cest le dialogue macroconomique initi Cologne. Nous voyons
dans cette formule une version modifie de la proposition que nous avions faite au
Parlement europen en 1996 dorganiser une confrence annuelle avec les acteurs
de la socit civile pour dlibrer des choix de politique conomique et de leur cohrence.Cette proposition fut adopte mais non applique.Et cest dommage,car le
dialogue initi par le Conseil sur des orientations prtablies ne remplace en rien une
relation de travail entre les parlementaires et les acteurs sociaux,et des initiatives o
ils simpliqueraient conjointement dans un effort de dlibration publique tourn
vers les citoyens,en amont des dcisions.En ce qui concerne le processus de Luxembourg initi en 1997 pour la coordination europenne des politiques de lemploi, il
sollicite les acteurs sociaux,qui sy impliquent notamment dans les pays o slaborent des pactes sociaux nationaux. Toutefois, cette coordination devra dpasser le
stade du catalogue de politiques nationales juxtaposes, assorti de principes et de
dispositifs illisibles pour lopinion comme pour les acteurs sociaux non initis et non
professionnels.Mais ceci impliquera deux choses:retravailler ensemble les valeurs et
les modles sociaux et non pas seulement comparer des programmes dadministration publique ,et tablir un lien systmatique avec les enjeux conomiques.
La multiplication des procdures de coordination est dailleurs une cause
dopacit et dincohrence. Il est bon que la prsidence portugaise sen soucie et
rflchisse une cohrence.Mais il est prvisible que le ple unificateur se situe au
niveau du choix des politiques conomiques.Les institutions en charge de lconomie et de la finance psent beaucoup plus lourd, conformment aux traits, que
celles du social. Ceux qui souhaitent un gouvernement conomique le situent
aussi au niveau du Conseil des ministres de lconomie et des finances des pays
membres de la zone euro. Une cohrence des choix donnant la priorit un modle social et de dveloppement ne peut sortir de telles procdures; elle supposerait une vritable dlibration publique et une capacit de gouvernement tout
court.Que pourrait-tre un gouvernement conomique,sinon la marginalisation de
la question sociale ou du moins son extriorit structurelle par rapport lordre
conomique?

244

Philippe Herzog

Il ny a pas de gouvernement de lUnion,mais les trois institutions politiques


peuvent de fait en partager la fonction. La dynamique sociale et conomique de
lUnion devrait faire lobjet dun agenda politique.Chaque anne et pour une priode
pluriannuelle de cinq ans,les tats et lUnion sengageraient sur quelques sujets essentiels, dont la ralisation deviendrait une ardente obligation. Nous suggrons un
projet stratgique:travailler tablir une solidarit pour un plein emploi des capacits humaines dans toutes les parties dEurope.LUnion emprunterait la mthode de
lActe unique qui a servi hier pour fabriquer le grand march:un horizon de huit ans,
une capacit de dcision la majorit.On sait que le problme de lEurope nest pas
seulement le chmage lev, mais aussi le taux demploi de la population trs bas
dans plusieurs pays,lexclusion structurelle,la carence de requalification au long de la
vie,la relation dficiente entre cration et innovation,bref un sous-emploi criant des
capacits humaines. Aussi lUnion pourrait-elle se fixer des objectifs ambitieux
comme la formation tout au long de la vie,le droit des travailleurs la scurit dans la
mobilit;le devoir dinsertion et de rinsertion;le partage et la mise en valeur des informations et des connaissances...bref des choix socitaux impliquant de nouvelles
approches pour lentreprise,la rgulation et les financements.

Citoyennet europenne et comportements


de la reprsentation politique
La socit civile se formerait ainsi partir de motivations et dengagements
autour dobjectifs mobilisateurs, visant des apports concrets de lUnion pour la vie
personnelle comme pour les conditions de vie collectives. Un processus didentification de lUnion et dappartenance une communaut serait alors en gestation.
Telles sont les fondations dune union politique. Aujourdhui, cest la nation et
son tat que sidentifie le citoyen, et non lUnion europenne. Vouloir participer
est le dbut dune citoyennet. Et un gros potentiel existe (encore) du ct des citoyens pour simpliquer dans la construction europenne.Mais sans des mdiateurs
organiss, sans lappui des mdias pour que linformation utile soit accessible la
base et soit interactive,sans des institutions publiques capables de promouvoir une
ducation europenne, participer nest pas possible.
Aujourdhui, des ONG et des syndicats veulent faire tablir les droits fondamentaux dans les traits.laborer des droits de lhomme universels,cest mobiliser une
force opposable tout tat,et sattaquer aux dimensions internationales de linscurit
moderne.On sait que les systmes juridiques nationaux demeurent identitaires et clats.Mais si hier lunification du droit tait une valeur,ce nest plus spontanment le cas
aujourdhui.Les nations et leurs tats rsistent.Cette stratgie juridique du droit commun est utile mais elle ne doit pas occulter dautres enjeux,ceux des conventions et de
lorganisation des pouvoirs sans lesquels il ny a pas de matrise du systme conomique,donc pas de perspective effective de progrs socital.Larticulation du dialogue
civil au dialogue social et aux enjeux de structuration de lUEM est donc indispensable.
Ouvrir les institutions politiques de faon lever les obstacles la participation concerne le fonctionnement et lorganisation des pouvoirs.

Formation dune socit civile europenne et ouverture du systme institutionnel

245

Le fonctionnement souffre notamment de deux vices structurels:il nest pas


conu pour explorer les avis des socits; il value peu ou trs mal les impacts de
ses choix.Grce la socit civile organise,participant en amont la dlibration,
en aval lvaluation et la rtroaction, on pourrait, en empruntant les voies de
procduralisation prcites, traiter ces deux dfauts.
Dans lexercice des pouvoirs, le Conseil est le moins ouvert.Si on parvient
organiser la dlibration publique en amont de ses dcisions, on lobligera respecter un agenda et consentir la transparence.
La Commission utilise surtout les mthodes du management participatif. Il
faut la pousser vers la dmocratie participative,cest--dire lui faire partager avec la
socit civile organise son pouvoir dinitiative et son pouvoir dvaluation. Si sa
fonction de mdiateur politique entre les tats-nations est toffe llargissement devrait ly obliger , cela pourrait linciter frquenter la socit civile organise aux niveaux des entreprises et des territoires. Mais les conflits avec les tats
nationaux devront alors tre assums en termes politiques et non pas seulement
renvoys au juge.
Llu europen devra tre rapproch du terrain,et le Parlement rvaluer sa
mthode dexpertise. Elle est trop faible parce que trs dpendante des partis nationaux dun ct,de la Commission europenne de lautre.Il est crucial mon avis
de fonder une relation de travail entre des partis et des acteurs de la socit civile
assumant vraiment lambition dune construction europenne. Le Parlement europen pourrait alors commencer dassumer la fonction de dlibration de choix dintrt commun devant des opinions publiques.
La question de la qualit et de la reprsentativit des acteurs dune socit
civile europenne est incontournable. Mais dj ceux-ci ont le mrite dexister et
cela ne va pas de soi. Dautre part, il serait bon que la reprsentation politique sinterroge elle-mme sur sa reprsentativit. Cela tant, quelques rflexions peuvent
tre avances ici.
Il y a conflit sur la composition de la socit civile. Certaines ONG prtendent la constituer elles seules et certains mdias accrditent cette ide dans lopinion publique. Certains reprsentants des entreprises, loppos, disent quelles
sont le socle de la socit.En fait les ambitions de pouvoirs et les divergences dintrts sont trop prsentes,et aucun acteur ne devrait prtendre lui seul reprsenter toutes les structures et dfinir lintrt gnral.Cest pourquoi nous prconisons
une dfinition large de la socit civile organise:reprsentants dentreprises,dinstitutions sociales et de collectivits territoriales, syndicats, ONG, cercles de pense,
etc.10...Et nous plaidons pour leur coopration face aux problmes historiques rsoudre: de nouveaux modles sociaux, une matrise partage du systme conomique,une dynamique dmocratique de participation.De mme insistons-nous sur
10

Lavis du Comit conomique et social europen sur le rle et la contribution de la socit civile organise dans la construction europenne, rapporteur Mme Sigmund, se prononce dans le mme sens.

246

Philippe Herzog

le besoin de nouvelles relations entre le mouvement social et le mouvement politique, tous deux en voie de recomposition.
La reprsentativit sociale, pour la ngociation notamment, fait lobjet de
critres: aptitude mobiliser, reconnaissance mutuelle. Elle devra tre complte
probablement sur le terrain par la voie de llection, complmentaire la fonction
de la coordination assume par les partenaires sociaux.Par ailleurs le recours au referendum devra tre labor. Il est ncessaire enfin que la socit civile organise
puisse penser son unit et son apport la socit toute entire par del les intrts
segments. Des lieux comme le Comit conomique et social europen et le Comit des rgions pourraient tre investis cet effet, ce qui exige des rformes que
les responsables politiques auraient grand tort de ngliger. Dautres lieux autonomes devraient tre crs pour la prospective et lvaluation.
Le renouvellement de la dmocratie est un enjeu du XXIe sicle et lEurope
doit apporter des rponses, tant pour la formation dune socit civile que pour la
construction dun pouvoir politique. Nous suggrons dexplorer les voies dune socit civile o la relation priv-public serait beaucoup plus partenariale, et dun
pouvoir politique beaucoup plus ouvert la rotation des rles et la participation.
Est-ce possible? Essayons. Il est dit dans lvangile: Le vent souffle o il
veut.Lhomme peut exercer sa libert et trouver son chemin.Et le pote Ren Char
nous y encourage:Va vers ton risque. te regarder, il shabitueront.

Le principe de subsidiarit active


Concilier unit et diversit
Pierre Calame

Rsum
La subsidiarit active est une philosophie et une pratique de la gouvernance qui part dune ncessit essentielle du monde moderne: concilier lunit et
la diversit.
Notre monde est la fois profondment interdpendant et infiniment divers.Cette interdpendance nous unit.La mondialisation des changes de biens,de
services dinformations et dargent la renforce chaque jour un peu plus. Lemprise
des hommes sur la biosphre et les risques de dsquilibre qui en rsultent obligent une gestion commune du bien commun dont la fragilit est chaque jour
plus vidente. Mais la diversit infinie des milieux cologiques, culturels et sociaux
nous enrichit.Plus le monde devient village,plus la technique se dmatrialise,plus
lconomie se mondialise et plus se confirme limportance de territoires et de milieux capables de cohsion, dinitiative, de partenariat, dinnovation, de mobilisation, dadaptation fine au terrain, de responsabilisation.
Les trs grandes entreprises, seuls acteurs actuellement lchelle de la
mondialisation, ont eu inventer des modes dorganisation respectant cette
double exigence dunit et de diversit.Elles ont fait de mille manires,en centralisant la stratgie et en dcentralisant les responsabilits oprationnelles, en faisant
circuler les expriences et les savoirs par la circulation des hommes, en crant des
espaces dautonomie en leur sein, en dcomposant les grands systmes en units
taille humaine, en uniformisant par des procdures et des rgles de contrle plutt quen homognisant les manires de faire, etc... mais leur problme est plus
simple que celui de laction publique.
Pour celle-ci,la conjugaison de lunit et de la diversit pose des problmes
profondment nouveaux. Aucun problme important ne trouve de solution satisfaisante une seule chelle: dans lavenir, le partage des comptences sera lexception et larticulation des comptences, la rgle.
Or, science politique et traditions administratives sont muettes face cette
nouvelle situation.Traditionnellement elles proposent, pour organiser les responsabilits aux diffrentes chelles, une alternative:jacobinisme ou subsidiarit.
Pour le jacobin, lunit est premire. La nation, une et indivisible, est le seul
corps politique lgitime. La souverainet est au peuple. Lgalit est la rgle. Elle

248

Pierre Calame

sexprime concrtement par luniformit pour ainsi dire gomtrique des formes de
laction publique sur tout le territoire. Mais, de ce fait, laction publique est par essence normalise, compartimente et sadresse des individus pris isolment,
tour tour citoyens,administrs,bnficiaires,usagers.Le fonctionnaire loyal est (en
principe) un fonctionnaire transparent appliquant aux citoyens les rgles dfinies
par les lus des citoyens, runis en assemble nationale.
Ces rgles sont autant dobligations de moyens dfinissant comment il
faut faire les choses et non quels objectifs il faut poursuivre. Comment, dans ces
conditions, prendre en compte la diversit? En dcentralisant, en reportant
dautres niveaux des blocs de comptence (le mot veut bien dire ce quil veut
dire), constituant une sorte de dmembrement de la responsabilit nationale.
Laction publique est la rsultante, la superposition sur le terrain des comptences
exerces diffrents niveaux.La coopration entre ces niveaux se fait souvent travers des tres hybrides, ncessaires mais complexes, des cofinancements, par lesquels les deux systmes vrifient leur convergence.
Pour les tenants de la subsidiarit, cest au contraire la diversit qui est premire,comme est premire la libre association de petits groupes lis par des idaux
et intrts communs.La puissance publique,son intrusion dans la vie prive des individus et des groupes,est un mal ncessaire mais un mal quil faut rduire autant que
possible, aux empitements de laquelle il faut sans cesse rsister.On dlgue cette
souverainet,qui appartient de droit au peuple, une communaut de plus en plus
large au fur et mesure que simposent les ncessits de linterdpendance.
Au niveau europen,lalternative du jacobinisme et de la subsidiarit se traduit par le choc entre tenants de lintergouvernementalit et du fdralisme. Pour
les premiers,la supranationalit est un mal,la ngation du caractre sacr et indivisible de la nation. leurs yeux,la seule solution est la ngociation,le pacte,le trait
entre nations souveraines. Pour les seconds, la supranationalit rsulte du constat
pragmatique que lampleur des interdpendances dans le monde daujourdhui
exige quune cohrence et une stratgie soient dfinies un niveau rgional, le
niveau national tant dcidment trop triqu.
Mais les deux systmes ont en commun de ne concevoir les comptences
quen termes de rpartition, y voyant le seul moyen de parvenir une clart des
responsabilits, condition thorique de la sanction citoyenne par le vote. Malheureusement,les ralits acceptent de moins en moins de se plier ces difices thoriques et il faut un jour ou lautre accepter comme une donne fondamentale la
gestion de la complexit du monde moderne, fait dune combinaison de milieux et de rseaux dont aucun nest clos.
Il est significatif que la dsillusion lgard du monde politique sexprime
dans des termes voisins aux diffrentes chelles de lEurope lagglomration:trop
de bureaucratie,trop denchevtrement des procdures et pas assez de cohrence,
pas assez de projet collectif. Cest ce dfi la fois thorique et pratique que prtend rpondre la notion de subsidiarit active.

Le principe de subsidiarit active Concilier unit et diversit

249

Subsidiarit parce quon affirme fermement que la pertinence de laction


publique ne se trouve qu la base, dans une apprhension globale et partenariale dune ralit elle-mme globale et systmique qui ne se laisse pas dcouper en tranches. Parce quon affirme fermement que cest travers la pratique de
projets partags que peuvent se constituer des milieux dynamiques et se tisser
la trame dune socit o les individus ne soient pas atomiss. Mais pourquoi subsidiarit active? Active parce quon reconnat que,dans un monde interdpendant,
larticulation des chelles est la rgle et que, au rebours des blocs de comptence,les niveaux de formulation des stratgies sont varis et dissocis des niveaux
de la gestion quotidienne.
Active aussi parce quon ne croit pas que les logiques des niveaux suprieurs peuvent se rsumer par des obligations de moyens ou des rgles juridiques,
mais se traduisent la base par une ngociation permanente et des partenariats.
Active parce que lexpression des intrts dont sont garants les niveaux suprieurs ne se fait pas par la mise en uvre de rgles uniformes sappliquant
des individus isols, mais par la formulation dobligations de rsultats.
Ces obligations de rsultats sadressent la communaut des partenaires:
fonctionnaires dtat, fonctionnaires territoriaux, acteurs privs conomiques et associatifs. Elles contraignent une pratique partenariale et crent un apprentissage
permanent de la pertinence et de la recherche de sens: laction nest plus jauge
en rfrence ses formes extrieures mais la manire dont elle a t dfinie et
mise en uvre localement, en double rfrence aux finalits poursuivies (dont
certaines sont formules par des instances rgionales ou nationales) et aux ralits
spcifiques de chaque contexte.
On a parl dintrts dont sont garants les niveaux suprieurs.Cette supriorit ne doit tre entendue qu son sens gographique une plus grande
chelle et non au sens dintrt suprieur de la nation. Il ny a donc pas de
savoir suprieur transcendant le local et dont la science ou la lgitimit immanente permettrait de dfinir dans labstrait des obligations de rsultat. Non. Ces
obligations de rsultat se construisent la lumire de lexprience, par une mise
en commun des expriences locales.
La subsidiarit active implique une laboration collective et continue
des obligations de rsultats. laboration collective parce que cest la confrontation dacteurs engags dans laction concrte qui permet de dgager une philosophie gnrale de laction. laboration continue parce que cette philosophie
est en perptuelle rvision la lumire de lexprience. Dans une telle dynamique,
ladministration centrale de ltat ne tire pas sa lgitimit de lautorit hirarchique,
exerce par ldiction de normes gnrales,mais de son aptitude animer un travail en rseau o sont impliques diffrentes catgories dacteurs.
Rvolutions conceptuelle et pratique sont indissociables. Elles conditionnent en France la capacit rformer ltat.

250

Pierre Calame

Le texte qui suit raconte, en utilisant une perspective rsolument personnelle et chronologique,comment jen suis arriv la conclusion que ce concept de
subsidiarit active tait la fois thoriquement ncessaire et pratiquement oprationnel.

Subsidiarit active:la gense des concepts


LEurope, lexclusion sociale et lchange dexpriences
Jai utilis le mot subsidiarit activepour la premire fois en mai 1993 en prparant le sminaire europen de Copenhague sur lexclusion sociale.Depuis 1989 et
lorganisation dune premire rencontre des ministres du logement europens sur le
thme du logement des plus dmunis,javais t amen travailler au niveau europen.Le cas du logement en Europe est extrmement intressant.Nul ne nie le lien
troit entre logement et exclusion sociale.Lide dun vritable droit au logement,y
compris pour les plus pauvres,semble simposer dans toute lEurope.Mais,en mme
temps, le logement ne fait pas partie des comptences de la Commission europenne et,de surcrot,la rpartition des comptences sur le logement entre les diffrents niveaux territoriaux est minemment variable dun pays lautre. Parfois cest
ltat, parfois ce sont les rgions, parfois ce sont les collectivits locales de base qui
ont un rle moteur,mais toujours le rsultat final,les conditions de logement des personnes et en particulier des plus pauvres,sont dtermins par la combinaison dactions et de financements des diffrents niveaux.En consquence,que signifie concrtement le fait dnoncer le droit au logement au niveau europen? Aucune norme,
aucune directive simposant aux tats ne permettra datteindre un quelconque rsultat. Faut-il pour autant renoncer ce que lEurope, en tant que communaut humaine, ait lambition daffirmer un droit au logement? Nous ne le croyons pas. Il se
trouve que,pour tirer parti de la diversit de nos ralits europennes,nous avions,
lissue de la rencontre des ministres de 1989,cr avec diffrents rseaux la Charteeuropenne pour le droit habiter et la lutte contre lexclusion et que celle-ci,ds lorigine,
a fond sa mthode de travail sur lchange dexpriences.Cela nous avait permis de
dcouvrir que le dtour par lexprience des autres enrichissait chacun dentre
nous alors mme que les contextes taient profondment diffrents et que les
solutions trouves dans un pays ntaient donc pas transposables. Ce qui est
transposable ce nest pas les rponses,ce sont les questions:cest lidentification
par confrontation dexpriences des difficults communes, cest cette identification qui permet dlaborer ce que nous avons appel le cahier des charges des politiques europennes du logement.

Une troisime voie entre jacobinisme et subsidiarit


Au sminaire europen de Copenhague sur lexclusion, je me trouvais tre
rapporteur du groupe de travail sur lextension des droits des plus dmunis. Un
dbat trs vif sur la notion de droits conomiques et sociaux avait oppos experts

Le principe de subsidiarit active Concilier unit et diversit

251

latins dun ct, germaniques ou anglo-saxons de lautre. Pour les Allemands en


particulier, laffichage constitutionnel de droits sociaux, lchelle europenne ou
nationale, tait un abus de langage puisque la runion des conditions conomiques et sociales dexercice de ces droits tait chez eux de la comptence des
Lnder ou des villes et que,en consquence,on nonait un droit creux, sans vritable recours des prtendus bnficiaires de ces droits lencontre dun tiers.Jai vu
alors saffronter les visions jacobine et germanique de ltat.Dans cet affrontement,
la subsidiarit tait au cur de la discussion. Il mest apparu alors clairement que
lalternative entre jacobinisme et subsidiarit ne correspondait plus aux ralits de
notre temps, prcisment parce que dans le domaine de lexclusion sociale, la situation et les politiques sont ncessairement la combinaison dactions et dinitiatives de tous niveaux, depuis celles des exclus eux-mmes jusqu celles de
lEurope en passant par les associations, les collectivits locales de base, les rgions,etc. Il mapparut alors que cette inadaptation des concepts manis par les juristes qui dominent la scne europenne tait la source de bien des blocages en
Europe. En effet, je voyais monter un mouvement antieuropen paradoxal. Paradoxal parce quil runissait deux critiques en apparence contradictoires: trop dEurope dun ct, trop de directives, un carcan trop tatillon compliquant et bridant
toute activit et toute initiative et de lautre,pas assez dEurope,un dficit de projet
de socit lchelle de lEurope, labsence de comptence de lEurope sur des
questions culturelles,sociales et politiques seules de nature donner lEurope un
rayonnement lchelle de son pouvoir conomique de fait. Si ces deux critiques
contradictoires sunissaient,ntait-ce pas parce que la forme mme des liens entre
lEurope et les collectivits territoriales de niveau infrieur tait inadquate aux problmes? Pourquoi ne pas sinspirer des formes dveloppes dans dautres grandes
organisations pour concevoir la ncessaire combinaison de lunit et de la diversit? Cest en gros dans ces termes quest formule en 1993 la proposition de dclaration solennelle sur lEurope que javais remise Jacques Delors.

Le parallle entre la situation de lEurope


et la situation des agglomrations franaises
Jtais dautant plus sensible ces contradictions de lEurope quelles me
rappellaient point par point les blocages de lurbanisme et de la planification
urbaine en France tels que je les ai vcus de 1968 1983. En France, lespace des
interdpendances relles conomiques, techniques, sociales, culturelles sorganise lchelle des agglomrations et, en milieu rural, lchelle des pays. Toutes
les villes franaises dune certaine taille sont multicommunales.Lagglomration parisienne, elle seule, regroupe plus de six cents communes. Dans la plupart des
villes, par un hritage de lhistoire, la commune centre est la plus grande et la plus
peuple mais ds les annes 60 et 70, la commune centre, sauf quelques exceptions comme Marseille et Toulouse, nabrite pas la majorit de la population et lessentiel de la croissance se situe sur des communes priphriques de plus en plus
lointaines avec le phnomne durbanisation, cest--dire le dveloppement de la
rsidence principale la campagne.

252

Pierre Calame

Toute lEurope, de laprs-guerre aux annes 70, a t traverse par des dbats sur lorganisation des villes. Il tait clair en effet que les rseaux de transports,
les marchs fonciers, les marchs du logement ne pouvaient plus tre organiss
lchelle territoriale de la ville prindustrielle, antrieure au dveloppement de la
voiture. Dans un certain nombre de pays, ces questions ont t rsolues aprs la
guerre mondiale, par des fusions de communes. Ce mouvement, qui semblait irrsistible dans les annes 60, a rencontr une vive rsistance en France o lchelon
de la commune apparaissait dans lesprit de tous comme celui mme de la dmocratie locale. Quelque 36 000 communes reprsentent 500 000 conseillers municipaux, pour lessentiel bnvoles, dont lactivit reprsente une trame majeure de
lactivit associative et de la citoyennet en France. De fait, dans lhistoire franaise,
seuls les rgimes autoritaires,en particulier le Second Empire et le rgime de Vichy,
ont russi des fusions de communes,le Second Empire crant en particulier le Paris
que nous connaissons actuellement. Or, les dbats sur lorganisation des agglomrations ressemblent comme deux gouttes deau aux dbats sur lEurope. Le problme institutionnel auquel nous avions faire face dans le monde moderne
mapparaissait donc comme un problme fractal: lagencement des structures
territoriales entre elles pose des problmes identiques depuis la toute petite
chelle jusqu la trs grande chelle, depuis le quartier jusquau monde entier.
Do limportance dasseoir lagencement de ces structures sur des concepts
adapts aux problmes rsoudre, ce qui nest pas le cas.Le dbat trane en France
de dcennie en dcennie. Beaucoup de systmes ont t utiliss et il nest pas
de gouvernement qui ne remette la coopration intercommunale et la rforme de
la fiscalit locale lordre du jour pour les passer ensuite comme une patate chaude, comme disent les latino-amricains, au gouvernement suivant, faute de lavoir
rsolue. Cest quen effet nous nous enfermons dans une contradiction lie de
mauvais concepts: enferms dans une vision de la rpartition des comptences,
nous avons du mal aussi bien au niveau europen quau niveau de lagglomration concevoir le combinaison de laction aux diffrents niveaux, la souverainet partage parce que nous avons le sentiment confus que cela soustrait la gestion locale une juste valuation par les lecteurs.Ide saugrenue si on songe que
les campagnes lectorales de niveau local comme de niveau national passent
maintenant leur temps renvoyer dautres la mondialisation, lEurope,
ltat la responsabilit de ce qui va mal pour sadjuger la responsabilit de ce qui
va bien.

La difficult des procdures uniformes sadapter


la diversit des ralits
Vues avec le recul du temps,les rflexions qui ont men la notion de subsidiarit active ont commenc trs tt au cours de ma carrire professionnelle.
partir de 1970,je me suis en effet trouv engag,dabord comme charg dtudes
puis comme ingnieur darrondissement du ministre de lquipement,dans la rgion de Valenciennes, dans le nord de la France. Ma premire activit a port sur
llaboration de ce quon appelait lpoque les programmes de modernisation et
dquipement (PME) cest--dire leffort de programmation des quipements col-

Le principe de subsidiarit active Concilier unit et diversit

253

lectifs ncessaires pour accompagner le dveloppement urbain. Cette laboration


tait elle-mme relie celle du schma directeur damnagement et durbanisme (SDAU).Dans les deux cas existaient des procdures nationales.Elles avaient
t labores au cours de la dcennie prcdente pour faire face un dveloppement urbain rapide auquel les institutions traditionnelles, notamment communales, ntaient pas prpares. Les services de lquipement avaient en charge la
mise en uvre de ces procdures. Mais le Valenciennois tait un cas atypique. Le
problme ny tait pas daccompagner une croissance urbaine rapide, mais de se
prparer faire face une crise industrielle violente. La prosprit de larrondissement, en effet, reposait sur un trpied conomique, les mines de charbon, la sidrurgie et la grosse mtallurgie. Chacun de ces pieds tait vermoulu. Nous tions
donc confronts un dfi: utiliser, pour prparer une reconversion qui se promettait dtre trs douloureuse, des procdures qui navaient pas t conues cette
fin.Ce dfi ninterpellait pas seulement les procdures, mais aussi les pratiques administratives. Il contraignait repenser les rapports entre administrations sectorielles. En effet, lorsquune rgion bnficie dune dynamique de croissance
presque exogne, indpendante de la dynamique propre du milieu local, ltat et
les collectivits territoriales peuvent accompagner la croissance par des quipements collectifs. La segmentation des administrations et des services, certes regrettable, reste alors supportable: on additionne des routes, des coles, des espaces verts, des logements et cela produit quelque chose de mdiocre, mais d
peu prs cohrent, car la cohrence est donne par la croissance mme, qui entrane les quipements dans son sillage. Dans une situation de crise, il en va tout
autrement.Laction de ltat et des collectivits territoriales doit se recomposer
autour de cette crise elle-mme.
Nous avions lpoque un slogan qui rsume le propos en deux mots: le
schma directeur damnagement et durbanisme ne pouvait pas se contenter
dtre un dessin, ce devait tre un dessein pour lavenir de la rgion. Dans ces
conditions, les fonctionnaires que nous tions ne pouvaient sans hypocrisie se dfinir comme les simples matres duvre de procdures nationales. Ils devaient, au
nom de ltat,jouer leur partie et assumer leur pouvoir, dont ils disposaient de fait
par les moyens financiers quils maniaient, par la comptence qui leur tait reconnue ou par leur pouvoir juridique et rglementaire, au service dun projet commun. Ils devaient, en un mot, passer dune obligation de moyens une obligation de rsultats.

La recherche de sens et limportance


de la jurisprudence locale
Dans le Valenciennois des annes 70 ctait avant la dcentralisation ,
je dlivrais les permis de construire. Cette activit ma passionn. Elle a en gnral
mauvaise presse dans une administration de lquipement.Les instructeurs de permis de construire y sont assez volontiers perus comme des bureaucrates appliquant de faon quasi automatique des rglements. Pourtant, je me suis trs vite
rendu compte de la difficult de leur mission. En effet, le code de lurbanisme, au

254

Pierre Calame

nom de lunit du territoire et de lgalit des citoyens devant la loi, dfinit des
rgles au niveau national. Toujours le principe dunit. Mais comme les territoires
sont infiniment divers, il faut bien tenir compte des vocations de chacune de leurs
parties et cest le rle des plans doccupation des sols (POS) qui dfinissent un rglement par zone. partir de l, en apparence, tout est rgl. Rglement national
durbanisme plus rglement du plan doccupation des sols semblent suffire dterminer sans quivoque ce qui est permis et ce qui ne lest pas. Cest vrai dans
80 % des cas.Mais les rglements locaux, mme fins, narrivent pas puiser linfinie diversit des situations, notamment parce quil faut aussi faire la part dapprciations qualitatives comme ladaptation dun projet au site. Un rglement de
zone, aussi fin soit-il, est une obligation de moyens, alors que la ralisation dun urbanisme agrable est une obligation de rsultats. Je dus donc constater avec les
instructeurs de permis de construire que ds lors quils commenaient se passionner pour le rsultat final,ils taient confronts des dilemmes frquents.Fallaitil autoriser? Fallait-il interdire? Le rglement nous laissait les deux possibilits. partir de 1976, nous avons progress grce ltablissement dune jurisprudence
locale. Javais eu cette ide la lecture des lettres de protestation que je recevais
de personnes qui on avait refus le permis de construire ou au contraire, de voisins choqus de ce quon autorisait. La plupart de ces lettres portaient pour lessentiel sur lingalit des citoyens devant la loi. Cet argument me touchait beaucoup. Et les gens, pour la plupart, admettent que la puissance publique soppose
leur propre projet au nom de lintrt gnral,mais ne supportent pas le sentiment
de linjustice,de lingalit de traitement.Un dfi majeur pour ladministration est
de rendre compatible ladaptation linfinie diversit des contextes (au sens
strict du terme: aucune parcelle ne ressemble aucune autre) et lgalit de traitement des citoyens. La seule manire dapporter une rponse satisfaisante nest
ni de nier la diversit pour faire prvaloir lgalit ni dadmettre larbitraire pour faire prvaloir la diversit, mais dlaborer une jurisprudence publique. Cette jurisprudence a t construite par la confrontation de nos propres dmarches face la
diversit des situations. Chaque vendredi matin, je runissais lensemble des personnes concernes par linstruction du permis de construire dans les diffrentes
zones de larrondissement et nous examinions ensemble les cas difficiles, une dizaine par semaine environ.Nous laborions collectivement la dcision prendre en
veillant rdiger la jurisprudence pour nous assurer que nous aurions la mme
dmarche si un cas semblable se prsentait. Au cours de la premire anne, nous
emes le sentiment de ne jamais rencontrer deux fois la mme situation.Mais,progressivement, une typologie des situations sest esquisse et une certaine stabilit
a pu tre vrifie dans la manire daborder les problmes. Dplacer lgalit des
citoyens devant la loi dune obligation uniforme de moyens une obligation de
rigueur et dquit dans la manire dont les agents de ltat chargs de parvenir un certain rsultat traitent les citoyens, voil ce qui a t pour nous un progrs essentiel.
Une telle dmarche transforme lattitude des fonctionnaires: au lieu
dtre dtenteurs de la rgle,ils deviennent dtenteurs du sens. Mais pour que le
pouvoir dont ils se trouvent ainsi investis soit assum dans le respect de la dmocratie, la dmarche quils mettent en uvre doit tre publique.

Le principe de subsidiarit active Concilier unit et diversit

255

1982:les contresens de la dcentralisation


partir de 1980,je me suis retrouv Paris charg de la sous-direction des affaires conomiques et foncires.Tout imprgn de ce que nous avions fait dans le
nord de la France au cours de la dcennie prcdente,jai pris de plein fouet le choc de
la dcentralisation.Cette dcentralisation,en effet,je lappelais de mes vux pour les
raisons qui viennent dtre dcrites:il me paraissait essentiel en France de construire et
consolider des capacits dinitiative locale face un avenir qui paraissait beaucoup
moins clairement trac quil ne lavait t au cours des dcennies prcdentes.Pour
construire ce pouvoir local,deux conditions me paraissaient majeures:crer,au niveau
fiscal, des espaces de solidarit aux chelles o les interdpendances taient essentielles, cest--dire au niveau du bassin dhabitat ou du pays;dissocier les niveaux
de dfinition de la stratgie des niveaux de la gestion quotidienne.
Javais pu constater sur le terrain combien labsence de solidarit fiscale
tait dommageable tout effort pour grer le territoire au niveau des vritables interdpendances et combien il tait essentiel de dfinir lchelle des agglomrations des stratgies long terme sans pour autant induire pour la gestion quotidienne la lourdeur des fusions de communes ou des communauts urbaines. Mais
dans la dcentralisation la franaise,au nom de la dmocratie locale,on na pas
voulu imposer lchelon de lagglomration.
La premire erreur a t de renoncer faire une rforme de la fiscalit locale. On conserve donc un systme o, en schmatisant un peu, ce sont dans les
villes les supermarchs qui rapportent des recettes et les pauvres qui apportent les
dpenses. Comment stonner que les collectivits locales aient intrt attirer les
premiers et chasser les seconds? Et cest le cercle vicieux.On voit se constituer,en
rgion parisienne par exemple,des ples fiscalement riches,comme Paris,les Hautsde-Seine. Parce quils sont riches fiscalement, ils sont triplement attractifs pour les
entreprises:les impts sont faibles;dautres entreprises sont proches avec lesquelles
on peut travailler; les espaces deviennent socialement valoriss (un sige social
dans les Hauts-de-Seine est plus cot quen Seine-Saint-Denis).
La seconde erreur est de navoir pas su penser le rapport de lunit la
diversit, de navoir pas su reconnatre quil y avait des chelles auxquelles on pouvait formuler les stratgies long terme et des chelles o on pouvait grer au
plus prs du terrain. Dans la loi de 1982, la dfinition de blocs de comptences
confinait lobsession. Il fallait clarifier les responsabilits et tout le dbat tournait
autour de la rpartition des comptences entre les diffrentes chelles, en finir
avec les doubles casquettes, avec les dossiers qui concernent la fois le dpartement, la commune, la rgion. Par souci de clarification, on est pass ct du dfi
majeur:reconnatre la ncessit de stratgies densemble et,en mme temps,donner toute leur valeur aux initiatives locales. Faute davoir su conceptualiser larticulation entre le global et le local, larticulation entre la vision stratgique et la
pratique quotidienne, on a ralis en France dans les annes 80 une dcentralisation fodale et rurale, l o la dcentralisation devait prparer le pays lentre
dans le XXIe sicle.

256

Pierre Calame

Le dialogue des entreprises et du territoire


et le parallle entre le priv et le public
En 1987, jai eu mener avec un dput, Loc Bouvard, une mission confie
par Pierre Mhaignerie,alors ministre de lquipement et de lamnagement du territoire, sur les nouveaux enjeux de lamnagement du territoire. Le ministre avait le
sentiment que les efforts mens au cours des annes 60 pour dcentraliser lactivit conomique en France voyaient leurs effets progressivement annuls par le
mouvement inverse de reconcentration des pouvoirs de dcision Paris. Cette enqute fut pour nous loccasion prcieuse de rencontrer plus de soixante chefs dentreprise, Paris et dans des grandes villes de province,et de chercher comprendre
les transformations en cours dans les entreprises et ce que ces transformations impliquaient pour une politique damnagement du territoire.Jen ai tir deux leons
essentielles.
La premire est que la dmatrialisation progressive des techniques,
labaissement des cots de transport et la mondialisation des marchs conduisent,
paradoxalement, revaloriser limportance du territoire. premire vue,le dveloppement de liens dchange lchelle de lEurope et du monde semble faire
disparatre tout intrt aux proximits physiques qui fondent un territoire mais, en
ralit, son importance nest pas diminue mais transforme. Nous ne sommes
plus au temps o la proximit des matires premires tait dcisive et gouvernait
limplantation des industries. Par contre, lconomie moderne est une conomie
complexe. Une entreprise, pour russir, a besoin de ne pas grer toute cette complexit elle-mme. Mme les plus grandes ny suffiraient pas et cest pourquoi,
aprs les mouvements dintgration en amont et en aval quon a connus au dbut
du sicle pour raliser de gigantesques entreprises intgres, on a progressivement fait le mouvement inverse, chaque entreprise sefforant de se concentrer
sur le cur de son mtier. Cet effort de reconcentration ne signifie pas que les
dpendances lgard des autres secteurs dactivit ont disparu.Bien au contraire.
Chaque entreprise,chaque activit est donc extrmement dpendante des conditions de milieu,en particulier de tout ce qui va crer la qualit de lenvironnement
physique, social, conomique et institutionnel de lentreprise. Cest pourquoi la
qualit du milieu local, son caractre dynamique, la richesse des liens qui peuvent sy nouer et des services quon peut y trouver sont devenus si importants;
cest ce qui explique en particulier le mouvement moderne, constat dans le
monde entier, de mtropolisation l o il y a vingt ans on annonait la fin des
villes,croyant que le dveloppement des transports et des communications distance supprimerait de faon dfinitive les conomies dchelle qui avaient justifi
la ville dhier.
La deuxime leon que jen ai tire est limportance, pour les grandes entreprises elles aussi, de grer simultanment interdpendance et diversit.
Toute grande organisation doit respecter cette double ncessit. Les entreprises y
sont parvenues au cours de la dcennie 80, de faon relativement homogne en
concentrant leurs fonctions stratgiques la gestion du long terme, de largent
et du potentiel humain constitu par les cadres , et en donnant par contre

Le principe de subsidiarit active Concilier unit et diversit

257

une autonomie de plus en plus grande des units petites, taille humaine selon lexpression consacre, seule chelle o est possible la mobilisation des
hommes et ladaptation des contextes divers et fluctuants.
Le concept de subsidiarit active et les mthodes pratiques pour le mettre
en uvre me sont apparus lors dun entretien avec le directeur gnral dune entreprise internationale spcialise dans le montage de grands projets. Un grand
projet dingnierie est typiquement une situation o tout se joue dans la capacit
combiner des connaissances techniques multiples dans des contextes culturels,
conomiques, techniques et politiques chaque fois diffrents.Un projet est un fusil
un coup. On na pas le droit lerreur. Un grand projet mal engag peut tre une
catastrophe pour lentreprise. Comment runir le maximum de chances de russite? Le directeur gnral nous raconta lvolution radicale adopte pour rpondre
cette question. Jusqualors, lentreprise avait rpondu par lempilement de procdures: pour se prmunir contre les risques dchec, ils avaient dfini pour les chefs
de projet des obligations de moyens pour se comporter dans telle et telle situation.
Mais comment de telles obligations de moyens auraient-elles pu venir bout de la
diversit des contextes? On se bornait faire perdre lautonomie au directeur de
projet et,progressivement, le transformer en acteur irresponsable,l o il fallait au
contraire linvestir de toute sa responsabilit tout en lenrichissant de toute
lexprience de lentreprise. Cest pourquoi le directeur gnral cra un petit
groupe de travail qui se runit pendant deux ans au rythme soutenu dune semaine par mois pour passer en revue toute lexprience dont chacun des membres
du groupe des professionnels qualifis , se trouvait personnellement porteur.
Cest par la confrontation de lexprience que petit petit se dessinrent non
pas les recettes du succs, mais les grandes lignes des conditions runir pour
russir, au-del de la diversit des contextes. Ainsi, la constance nest pas
rechercher dans les moyens mettre en uvre mais dans les problmes
rsoudre et lidentification des problmes ne peut natre que de la confrontation des expriences.

La dclaration de Caracas:dcouvrir les constantes


structurelles par lchange dexpriences
partir de 1988, je me suis consacr plein temps la fondation pour le
progrs de lhomme, fondation indpendante de droit suisse qui sest donn pour
objectif gnral de mobiliser les connaissances au service de dfis majeurs pour
lavenir. Cette vocation nous a conduits nous interroger sur ce qutaient les
connaissances utiles laction. Nous tions en effet frapps du dcalage qui existait entre la formidable accumulation de connaissances scientifiques et techniques
(plus de 90 % des recherches menes depuis le dbut de lhumanit lont t depuis la deuxime guerre mondiale) et le fait que, sur le terrain, face aux problmes
essentiels de lhumanit la paix, lexclusion sociale, la protection du milieu,
ltablissement des relations entre ltat et la socit, etc. , les acteurs taient ou
semblaient dmunis de connaissances qui leur soient utiles.Nous en sommes rapidement arrivs la conclusion simple que les connaissances utiles laction

258

Pierre Calame

naissent de laction elle-mme. Javais dailleurs dj expriment cela de multiples reprises au cours de ma vie professionnelle:ce sont les informations qui viennent de personnes places dans des situations analogues aux ntres qui nous paraissent les plus dignes de foi et les plus directement oprationnelles. Nous avons
donc commenc dvelopper des rseaux et des mthodes pour lchange
dexpriences. Lun des moyens privilgis est la rencontre: non pas un colloque
o chacun vient faire un petit tour et puis sen va mais la vritable rencontre, o
des praticiens peuvent laborer une parole sur leur propre exprience la rencontre de lexprience des autres. On ne peut en effet laborer une exprience
en solitaire.
Une des rencontres marquantes, celle qui, dune certaine manire, a fond
lide mme de subsidiarit active, fut la rencontre de Caracas, organise en
dcembre 1991 avec le gouvernement vnzulien. Nous avons pu runir une
vingtaine de personnes de diffrents continents, toutes exerant des responsabilits politiques ou administratives publiques dans le domaine de la rhabilitation des
quartiers pauvres ou de la transformation de la ville informelle du tiers monde.
Runir des gens aussi divers tenait dj en soi de la gageure. Les contextes des
quartiers populaires sont en effet extrmement diffrents dun pays lautre: quoi
de commun entre un bidonville africain, un kampung indonsien, un barrio vnzulien ou mexicain, une favela brsilienne ou une cit HLM de banlieue parisienne? Esprer en tirer des conclusions communes semblait une gageure plus grande
encore. Et pourtant cest bien ce qui sest pass grce la dynamique mme de la
rencontre. Nous avions demand chacun, dans le tour de table, de dire ce qui,
daprs son exprience,tait le plus difficile russir,quels taient les obstacles fondamentaux auxquels il se heurtait. Et, trs vite, il apparut que ces obstacles taient
partout les mmes.En dautres termes, malgr les diffrences de contexte, le rapport entre action publique et situations de pauvret et de prcarit comporte
des lments structurels et lchange dexpriences permet de les identifier.
Cest cette dcouverte qui nous a fait rdiger, lissue de la rencontre,la dclaration
de Caracas qui identifie six questions fondamentales ou principes fondamentaux
pour laction publique dans les quartiers populaires. Le dfi de laction publique
dans ces conditions nest plus dappliquer dans tous les quartiers en difficult une
procdure uniforme, mais de se mettre en situation dappliquer ces six principes
en trouvant chaque fois les rponses les mieux adaptes aux spcificits du
contexte et des partenaires.
Nous avons ainsi montr, on a dailleurs pu ensuite le vrifier dans dautres
domaines, quil est possible de formuler pour laction publique des obligations de
rsultats et non des obligations de moyens et nous avons mis en uvre une manire simple et dmocratique dnoncer ces obligations de rsultats: loin dtre
des principes parachuts par le haut, cest le rsultat dune laboration partir
du bas, grce une dmarche dchange dexpriences, des constantes structurelles des situations auxquelles on est confront.
Ainsi la subsidiarit active pose comme principe un systme en yo-yo.On
part de lexprience la base, on confronte ces expriences entre elles, on en dduit les principes fondamentaux qui doivent gouverner laction, ces principes

Le principe de subsidiarit active Concilier unit et diversit

259

constituent des obligations de rsultats, ils sont de nouveau confronts la


pratique, etc. Mais cela appelle un changement culturel profond dans ladministration, le passage dun systme hirarchique un systme en rseau. Vaste
programme.Le systme mental qui en France gouverne les rapports entre administration centrale et administration locale est actuellement le suivant: on suscite des
innovations locales ou plus souvent encore on en identifie. Puis ces innovations
sont transformes en modles et on cherche les gnraliser par diffusion des
modles.Toujours la mme confusion:parce que la pratique est celle dun systme
hirarchique, on ne parvient pas imaginer que le rle de ladministration centrale
puisse tre danimer un rseau,daider laccouchement continu des innovations,
lchange dexpriences, lnonc collectif dobligations de rsultats.

valuation des politiques publiques


et obligation de rsultats
En 1992, jai anim le processus dit participatif dvaluation de la rhabilitation du logement social. Fidle ma mthode, jtais fermement oppos la vision scientifique de lvaluation selon laquelle il fallait quelle soit ralise par un
regard totalement extrieur aux acteurs qui la menaient. Cette vision scientifique
renvoie selon moi une conception fantasmatique de la politique publique: des
dcideurs fixent une politique;puis des agents de la puissance publique la mettent en uvre;puis on en fait une valuation scientifique quon restitue aux dcideurs; puis, au vu de lvaluation, ces dcideurs modifient la politique; puis les
agents lexcutent nouveau, etc. cette conception mcaniste, inspire de la
batterie dartillerie (viser, tirer, regarder limpact, corriger le tir), joppose une vision
constructiviste. Car un lment central de la qualit des politiques publiques est
bien la recherche de sens des agents qui la mettent en uvre. Et cest bien parce
que je suis convaincu de cette recherche de sens que je crois la possibilit pratique de mettre en uvre en France des obligations de rsultats et non des obligations de moyens.
Nous avons, pour valuer la politique de rhabilitation, constitu dix
groupes locaux,dagglomration ou dpartementaux,composs par cooptation de
personnes appartenant aux diffrentes institutions qui, localement, taient impliques dans la rhabilitation du logement social. Pendant une anne, ces groupes
locaux ont travaill selon une mthodologie commune aboutissant la rdaction
dune plate-forme locale de la rhabilitation, labore par confrontation dune
multitude dexemples de rhabilitation.Puis nous avons confront ces plate-formes
locales et nous sommes arrivs sans grande difficult,par consensus, laborer une
plate-forme nationale de la rhabilitation.Ce qui signifie en clair que si on se fonde
sur le dsir de sens des agents de la puissance publique et si on met en uvre des
pratiques adquates dchange dexpriences, on arrive dfinir assez aisment le
cahier des charges dune bonne rhabilitation et engager de fait lauto-transformation des acteurs puisque les conclusions, labores par eux-mmes, sont directement appropries.

260

Pierre Calame

Dune conception hirarchique des rseaux en


apprentissage permanent
Tous ces exemples montrent que la subsidiarit active conduit une srie
de ruptures simultanes:
penser en termes darticulation des chelles gographiques et non plus en
termes de rpartition des comptences;
penser en termes systmiques danimation dun milieu et de combinaison des
actions de la puissance publique dans ce milieu,et non en termes de juxtaposition dactions spares et normatives de diffrents dpartements ministriels;
penser en termes dobligations de rsultats et non en termes dobligations de
moyens;
penser en termes de rseau et non en termes de systme hirarchique;
penser en termes dapprentissage continu et de gestion de la mmoire et de
lintelligence collective et non en termes de processus discontinu de dcision,
de mise en uvre, dvaluation et de rectification des politiques publiques.
Cest, en dfinitive, passer dune conception mcaniste de laction
publique une conception beaucoup plus proche de lorganisation des
systmes vivants.

La gouvernance dans une Union


europenne plus largie et plus
htrogne:les enseignements
du projet Scnarios Europe 2010
Gilles Bertrand et Anna Michalski

Scnarios Europe 20101:


gros plan sur la gouvernance
Le projet Scnarios Europe 2010 a vu le jour en 1997, linitiative de la cellule de prospective de la Commission europenne. Lexercice visait produire un
certain nombre dimages cohrentes et incitant la rflexion sur lavenir de lEurope, mais lobjectif tait plus large encore. En externe, la cellule de prospective recherchait un outil qui lui permettrait dengager un dbat ouvert et construit sur
lavenir du continent, avec des publics europens ou venant dautres horizons. En
interne, il sagissait de recueillir les diffrentes tendances des services de la Commission en matire de rflexion prospective et dtude des politiques.
Llaboration des scnarios sest appuye sur une rflexion collective structure et une analyse par tapes qui ont runi une soixantaine de fonctionnaires de
quinze directions gnrales, rpartis en cinq groupes thmatiques. La participation
de ces fonctionnaires devait leur permettre de mieux connatre les limites et possibilits existant dans les domaines sortant de leur comptence habituelle,mais aussi dapprcier plus exactement limpact que les avances dans leur domaine de
spcialit pouvaient avoir sur les autres domaines et, donc, dtre plus ouverts aux
opinions et sensibilits diffrentes des leurs.La formulation de scnarios est un processus de sensibilisation qui peut contribuer lacquisition dun langage commun
qui, moyen ou long terme, peut accrotre la cohrence entre les politiques. Cest
galement un outil efficace pour parvenir une vision commune au sein dune organisation qui poursuit toute une srie dobjectifs potentiellement concurrents.
La cohrence des politiques, une approche globale de la conception des
politiques et le besoin constant de dialogue interne et avec lextrieur ne doivent
pas devenir lapanage de la Commission europenne. Toutes les organisations et
administrations fonctionnent dans un environnement caractris par lvolution
1

Bertrand, Gilles, (coord.), Michalski, Anna, et Pench, Lucio R., Scnarios Europe 2010: cinq avenirs
possibles pour lEurope, cellule de prospective, Commission europenne, 1999. Ce document
peut tre obtenu auprs de la cellule de prospective ou consult sur Internet
(http://www.europa.eu.int/comm/cdp/scenario/index_fr.htm).

262

Gilles Bertrand et Anna Michalski

des valeurs de la socit, la mondialisation des marchs et une intensification des


communications et des interactions sociales et conomiques, qui complique de
plus en plus la formulation des politiques. Dans notre monde moderne o les
objectifs et les rsultats des politiques sont remis en cause chaque jour, il est
indispensable davoir une vision moins rigide des interactions entre les diffrents
lments du changement. Llaboration de scnarios, en tant que processus dapprentissage collectif, est un outil adaptable divers contextes et qui, dans diverses
situations, permet de mieux sensibiliser les dcideurs. Ces scnarios peuvent aussi
devenir des rfrences pour les citoyens dsireux de participer plus activement aux
dcisions les concernant ou, simplement, de mieux comprendre les interactions
entre les tendances dynamiques,les lments structurels,les idologies et les rsultats de laction publique.
En loccurrence, llaboration des scnarios sest articule autour de cinq
thmes principaux:gouvernance et institutions,adaptabilit conomique,cohsion
sociale,largissement de lUnion europenne (UE) et contexte international.Les travaux raliss en groupes ont t synthtiss pour donner naissance cinq scnarios globaux, destins offrir des images contrastes et cohrentes de lavenir.
Ci-aprs, nous nous concentrons sur la gouvernance, une dimension forte
quon retrouve dans chacun des cinq scnarios.Ce biais conduit invitablement
prsenter les scnarios sous une forme moins complte que loriginale, aussi suggrons-nous aux lecteurs souhaitant tudier les aspects conomiques et sociaux
ou la dimension internationale de consulter le rapport final.

Le triomphe des marchs


Dans un monde de plus en plus marqu par la fluidit des marchs, les
transferts instantans dinformations, les communications ininterrompues entre rseaux en mutation constante et dans un environnement o tout peut se vendre et
schanger, lEurope a d faire le deuil de son dsir de combiner ambitions sociales
et comptitivit conomique. Au tournant du sicle, les signes indiquant lirrmdiable perte de terrain de lconomie europenne face aux rsultats amricains se
sont multiplis. Les pressions pour que lEurope reste la hauteur ont amen au
pouvoir une nouvelle lite politique dtermine rduire la mainmise de ltat sur
lconomie et laisser libre cours la capacit dentreprendre des individus.
Les rformes du secteur public qui ont suivi se sont traduites par un recul de
ltat et une minimisation de ses interventions.Les politiques les plus coteuses dans
le domaine de la scurit sociale,de lenvironnement et du dveloppement rgional
ont t abandonnes pour des raisons budgtaires,mais aussi parce que leur impact
conomique court terme sest rvl difficile dmontrer.Un filet de scurit sociale
minimal a t maintenu,mais les prestations sous condition de ressources sont une
option courante et il incombe dsormais en grande partie aux individus de sassurer
contre les alas de la vie.Aujourdhui,les pays europens se concentrent sur les politiques fondamentales que constituent la scurit extrieure et intrieure,la prserva-

La gouvernance dans une Union europenne plus largie et plus htrogne

263

tion du systme judiciaire,le soutien une politique de la concurrence lchelle de


lEurope et la supervision des processus de rglementation.Si ltat a gard sa lgitimit populaire,cest prcisment dans son rle de garant de la scurit publique et
dun environnement ouvert et fluide,propice aux affaires et aux entrepreneurs.
Dans ce contexte de gouvernance minimale, les gouvernements se sont
dabord attachs grer la rduction du secteur public en sous-traitant des services et des fonctions au secteur priv.Au cours des dernires annes,les organismes
et services gouvernementaux ont particip la drglementation et, dans les domaines o une nouvelle rglementation a t considre comme ncessaire,ils ont
veill jouer un rle prpondrant. De fortes pressions sont exerces pour que le
rle de ltat soit aussi moins important en cette matire,mais globalement,les petites comme les grandes entreprises se sont mises apprcier le climat de scurit
quengendrent un cadre conomique stable et des rgles communes respectes.
Le concept de dmos perdant peu peu de sa pertinence dans les socits europennes,les batailles idologiques tendent quitter les parlements pour se
livrer devant les tribunaux. Cest l, en effet, que des groupes de plaignants
(consommateurs, usagers de services ou militants de diverses natures) revendiquent leurs droits face des produits dfectueux, des services dfaillants ou la violation de contrats de diverses natures.Dautres types de procdures de contrle ou
de plainte sont progressivement apparus du fait que les processus de rglementation ne dpendent souvent plus directement de ltat.Des organismes de contrle
spcialiss auxquels le public na quun accs limit se sont multiplis pour compenser lincapacit croissante des parlementaires dominer lensemble des paramtres prendre en compte pour laborer de nouvelles lois. Dans un certain
nombre de domaines, la responsabilit de dfinir et de faire appliquer des rgles
communes a t dlgue des acteurs conomiques de divers horizons (organisations professionnelles,par exemple) ou a t endosse par des groupes de multinationales. Des rgions puissantes ont repris de nombreuses fonctions et attributions de ltat et livrent une concurrence acharne dautres entits pesant dun
poids conomique important.
La tendance marque lindividualisation des relations sociales et conomiques explique que les Europens se dfinissent aujourdhui plus comme des
consommateurs que comme des citoyens. Lpoque des mouvements idologiques de masse, qui sous-tendaient la politique traditionnelle, est rvolue: les partis cdent du terrain face aux groupes de pression qui poursuivent des buts trs
spcifiques,sans cohrence globale ni dessein collectif.Ladministration est ainsi de
plus en plus lcoute des intrts partisans et le principe de neutralit de la fonction publique semble appartenir au pass.
Au cours des dix dernires annes,lUEa progressivement revu la baisse ses
objectifs politiques. Lintgration apparat dsormais comme un instrument au service dune comptitivit internationale renforce et un consensus se dgage autour
de lide que les politiques communes ne devraient plus servir que ce but suprme.
En ralit, llargissement considrable qua connu lUnion, qui compte dsormais
quinze membres,et les disparits socio-conomiques croissantes qui en ont rsult,

264

Gilles Bertrand et Anna Michalski

ont beaucoup affect les ambitions de cohsion et de solidarit sociale entre tats
membres.Sur les dix annes coules,le Conseil europen a consacr beaucoup de
temps rsoudre des problmes budgtaires entre contributeurs nets et bnficiaires nets, ou entre anciens et nouveaux tats membres. Llargissement a t rapide et important,mais lapplication et le respect des rgles et rglements communs
laissent dsirer, si bien que lUE ressemble de plus en plus une zone de librechange et de moins en moins une communaut politique intgre.
Les actions de lUE stant peu peu concentres sur le march unique et la
politique de concurrence,les politiques plus coteuses comme la politique agricole
commune ou les Fonds structurels ont t dmanteles. La Commission europenne consacre un temps considrable prparer et grer le processus de rglementation,tandis que les associations et/ou les organisations professionnelles sont
charges de veiller au respect et lapplication des rgles et rglements communs.
Le renforcement de la comptition interrgionale a bnfici aux rgions
qui ont su tirer le meilleur parti des possibilits offertes par les marchs mondiaux,
tandis que les autres rgions se dbattent pour ne pas tre distances. Le pouvoir
des rgions riches influe sur le fonctionnement des institutions communautaires,
en particulier sur le Conseil de ministres et le Conseil europen. Certains tats
membres se plient aux demandes de rgions puissantes et leur action au niveau
europen est de plus en plus imprvisible.
La Confrence intergouvernementale du dbut de la dcennie na donn
lieu qu une rforme institutionnelle limite,qui na ni accru la cohrence entre les
politiques ni amlior le fonctionnement des politiques communes ou des programmes communautaires. En fait, nombre dactions communautaires sont devenues si compliques et leur impact si diffus que le principe de rentabilit (value
for money) a entran un srieux recul des actions lchelle europenne. Ce nest
que dans les domaines de la coopration judiciaire et de la scurit i