Ideas sobre planeamiento participativo

Seno Cornely

La propia comunidad interesada en su progreso debe participar

activamente en todos los momentos y pasos de la planificacin a travs del
mayor nmero posible de miembros de todas las categoras que la constituyen.
Para comenzar, ser conveniente que intentemos dar un concepto de lo
que entendemos por planeamiento participativo. Se entiende que el
planeamiento participativo no significa solo una accin momentnea en que los
planificadores del gobierno llamen al pueblo o algunas de sus categoras para
legitimar determinados proyectos, para cohonestar determinadas decisiones
tomadas a nivel tcnico o poltico, o para cooptar simplemente con medidas ya
decididas fuera del mbito de la comunidad. No significa, igualmente, apenas
llamar a sectores comunitarios para la ejecucin de tareas derivadas de planes
elaborados sin la participacin de la comunidad.
Se entiende que el planeamiento participativo constituye un proceso
poltico, un continuo propsito colectivo, una deliberada y ampliamente
discutida construccin del futuro de la comunidad, en la cual participa el mayor
nmero posible de miembros de todas las categoras que la constituyen.
Significa, por lo tanto, mas que una actividad tcnica, un proceso poltico
vinculado a la decisin de la mayora tomada por la mayora, en beneficio de la
mayora.
Se sabe que esta visin, mucho ms amplia que el desarrollo de la
produccin, o la prestacin de servicios o la redistribucin espacial, implica
profundas transformaciones estructurales. Se entiende que los intereses de la
mayora de la poblacin contrariarn algunos intereses de ciertas minoras, y
que stas difcilmente renunciarn a sus privilegios. Por lo tanto, es
fundamental que stas mayoras tomen conciencia de su situacin y de su
fuerza numrica, que se organicen , se movilicen, se coordinen y acten
polticamente.
Una de las formas de esa accin se lleva a cabo a travs de grupos de
presin de la base, que podrn obligar a los grupos dominantes a tomar
decisiones que beneficien a las mayoras, como lo demuestra Gali 1, al referirse
al margen de tolerancia existente en cualquier sistema. Lo importante parecera
ser que todos los grupos se organizan para participar ms activamente del
gobierno en la lnea pluralista que Kasperson y Breitbart 2 denominan
poliarqua. Dentro de esa visin polirquica habra siempre un conjunto de
centros hegemnicos y periferias radiales, todos en constante movimiento y
con muchas avenidas de acceso al centro y repulsin del mismo.

1
2

Gali, Augusto: Desarrollo de la comunidad; participacin y dominacin, en Cuadernos,

Sociedad Venezolana de Planificacin, Caracas, 1974.
KASPERSON, R Y BREITBART, M. Participation, decentralization and
Advocacy
planning en Resou rce Paper No. 25, Association of American Geographers, Washington,
1974.

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Tal actuacin de las periferias no se har espontneamente, como un

fruto milagroso de los cielos, sino que es un producto que demanda insumos en
forma de asistencia tcnica y otros. El Poder Pblico, al servicio de la mayora
de la poblacin, deber asumir dicha asesora. Pero las decisiones sustantivas
debern ser tomadas por la poblacin, cuyo concurso es el ingrediente principal
del planeamiento participativo.
El planeamiento participativo pasa a tener, entonces, un conjunto de
instrumentos tcnicos al servicio de una causa poltica. Su propsito es obtener
la participacin co-responsable y consciente de las mayoras a favor de
cambios estructurales. La co-responsabilidad de esas mayoras atae tambin
al proceso decisorio. Al servicio de esas decisiones y buscando alcanzar sus
objetivos de la manera mas rpida, racional y eficaz, se colocan las tcnicas de
planeamiento. En efecto, el planeamiento participativo difiere aqu de una de
las lneas del llamado advocacy planning3, el cual busca representar
indirectamente los intereses de los grupos-clientes o de las mayoras
carenciadas, pero sin la participacin directa de los mismos. Esta lnea de
planeamiento defensivo (advocacy) corre el riesgo de manipular los intereses
de las mayoras, pues podra en s los valores de sus abogados y no los de la
comunidad. Dejar de lado la participacin comunitaria en las etapas de
elaboracin del plan, considerada tcnica, y en la defensa y control del mismo,
considerndolos como funciones del abogado. No participando de estas tareas,
no vivindolas, l a poblacin corre el riesgo de ser manipulada por el abogado,
que les dir siempre qu, cmo, cunto y por qu hacer...
Otra lnea de advocacy planning4, por su parte, establece la
participacin directa de la comunidad en todas las fases del planeamiento,
inclusive en aquellas clasificadas como mas especficamente tcnicas
(investigacin y elaboracin de los planes).
Partiendo de la fe en el potencial humano, el planeamiento participativo
propone que el pueblo sea encarado como sujeto de la historia, como actor y
no como mero espectador, y acepta que el desarrollo no es un paquete de
beneficios dados a la poblacin necesitada, sino un proceso a travs del cual la
poblacin adquiere mayor dominio sobre su propio destino5.
FUNDAMENTOS DEL PLANEAMIENTO PARTICIPATIVO
Es cada vez mayor el nmero de los planificadores que descubren en la
prctica que sus planes, hechos a veces con exquisita tcnica, no son llevados
a la prctica. Su destino carece de glora: si son publicados (y muchos no
llegan a serlo) no logran convertirse en Ley. An cuando sean aprobados por el
Legislativo, su implementacin depende de una serie de medidas

DAVIDOFF, P, GOLD, N. Suburban Action; advocate planning for an open Society,

Journal of the American Institute of Planners, Vol, 36, 1970.
BUNGE, William: The First Years of the Detroit Geographical Expedition: a personal
report, D.G.E. Detroit, 1969.
GOULET. Denis: The Cruel Chaice, Atheneum, New York, 1971.

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administrativas que raramente son efectivizadas. Les falta, en la mas optimista

de las hiptesis, recursos financieros que los llevan a la total implantacin.
Investigaciones realizadas recientemente 6 demuestran que tales planes
no contaban casi nunca con participacin de la comunidad en su elaboracin.
No se trataba de un planeamiento ampliamente dialogado y decidido por la
mayor parte de las fuerzas vivas de la comunidad. Siendo sta una de las
causas del poco xito de los planes, en especial de los planes locales, la
misma podr ser evitada por el proceso de participacin comunitaria *. En
efecto, el proceso de planeamiento participativo representar una serie de
aspectos ventajosos en trminos de eficacia operacional, algunos de los cuales
sern sintticamente enumerados.
a)

desde el momento de la decisin de elaborar un determinado plan,

programa o proyecto local, la participacin de gran parte de la
comunidad proporcionar al mismo una imagen popular favorable, con
visos de credibilidad ante l9os ojos de la poblacin y con la legitimidad
de cosa deseada, que corresponde a las necesidades sentidas por la
poblacin.

b)

Durante las diversas fases de la investigacin, la misma ser participada

por sectores de la comunidad, tcnicos y lderes, aportando datos mas
realistas y elementos cualitativos. Evitar por tanto que el conocimiento
de la comunidad se base exclusivamente en datos cuantitativos, que
retratan apenas una parte de su realidad y escamotean muchas veces
informaciones cualitativas importantes para el proceso de cambio social.

c)

En su proceso verdaderamente pedaggico estimula a la comunidad

para que tome conciencia de sus problemas reales y desarrolle su
creatividad en busca de soluciones, en la verdadera construccin de
capacidades a que se refiere Jay Wollenberg 7.

d)

El producto de este proceso participativo ser un plan de metas mas

realistas, mas adaptado a la realidad concreta que se desea cambiar y al
modelo que se desea lograr, y mas adecuado a los medios que la
comunidad puede disponer.

e)

Este mismo proceso pedaggico ayuda a atraer nuevas voluntades al

plan, y por eso mismo fortalece las fuerzas favorables al cambio. De la
misma forma y por las mismas razones, ayuda a debilitar las fuerzas de
resistencia que siempre se oponen a cualquier plan.

*
7

CORNELY, Seno A. utilizacao de algums instrumentos de D.C na implantacao de planos

locais integrados, tesis presentada al Seminario Estadual de Poltica de Desenvolvimiento
Urbano. Porto Alegre, 1973.
Sobre este tema se recomienda la lectura del libro de Myriam Veras Baptista,
Desenvolvimiento de Comunidades, Cortes & Moraes, Sao Paulo, 1976.
WOLLENBERG, Jay; Capacity Building, en Ekistics, Vol. 42, 1976.

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f)

Profundizando las races populares en las cuales se nutre el plan, ampla

y fortalece el foco decisorio incorporndole nuevos contingentes
poblacionales.

g)

Los conflictos existentes no significarn obstculo infranqueable para el

plan, por el contrario, a travs de la accin dialgica, de la discusin y
del debate, de la negociacin y de la transaccin, de los pactos y
coaliciones, se podr garantizar la canalizacin positiva de los conflictos
de intereses; la visin ser siempre pluralista con predominio de los
intereses de las mayoras.

h)

Si es cierto que gran parte de los planes contratados, aprobados y

decididos por determinada administracin, son abandonados por la
siguiente, no es menos cierto que el apoyo popular unnime, la decisin
de la mayora de la comunidad y del mayor nmero posible de fuerzas
vivas disminuir el riesgo de discontinuidad; el prximo prefecto, los
prximos ediles podrn ser sentados en torno de las mesas redondas en
que la comunidad habr discutido el plan y decidido llevarlo a cabo.
Adems, es posible que la comunidad, debidamente organizada, tenga
condiciones para presionar a los administradores y llevar adelante los
planes disminuyendo los riesgos de la discontinuidad que tanto han
perjudicado el proceso de planeamiento en el Brasil como en otros
pases.

i)

Este tipo de pedagoga de participacin lleva en s un fuerte contenido

motivacional; tendr, pues, muchas condiciones para motivar a la
comunidad a movilizarse para la implantacin de las metas del plan que
ella misma decidi y para enfrentar los sacrificios que cualquier plan
puede exigir.

j)

Por otra parte, el planeamiento participativo intensamente en todas sus

fases y decidido por la mayora del pueblo, ser uno de los elementos
importantes para la formacin de un feed back de ciudadanos, al que
hace referencia Kenneth Webb8, para acompaar, fiscalizar, asesorar y
exigir algo de la accin del administrador y del legislador. No es esto
propio del proceso democrtico de gobierno?

Estos son algunos de los argumentos favorables al planeamiento

participativo, respecto del enfoque sobre la eficacia operacional. Sin esa
participacin, los planes, an los mas sofisticados tcnicamente, corren el
riesgo de dormir un sueo plcido en las vitrinas o atender apenas exigencias
de gobierno fuertemente centralizados e inspirados en los mitos de la
racionalidad, tan agudamente criticados por Fanny Tabback9.
Pero, al lado de estos argumentos hay otros, de carcter tico, que
parecen todava mas importantes. En efecto, muchos tcnicos y pensadores,
atribuyen valores ticos a la participacin de la poblacin en el planeamiento
de su destino. Varios de ellos acusan de inmoral el proceso de planeamiento
8
9

WEBB, K. Y HATRY, H.P. Obtaining citizen feedback, en Ekistics, Vol. 42. Octubre, 1976.
TABBACK, Fanny: Centralismo autoritario y autonoma local, en Revista Inter.. de
Planeamiento, Bogot, mar zo, 1975.

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que bajo el pretexto de la neutralidad, aleja al pueblo de las decisiones

asignndolas al tcnico. Segn estos pensadores, el planteamiento
tecnocrtico rectifica a los hombres al considerarlos objetos y no sujetos de la
accin planificadora, al reducirlos al papel de espectadores, robndoles la
funcin de actores. Con esta actitud est oprimiendo su esencia de persona
humana, ontolgicamente participante. Y cualquier opresin es un ac to
clamoroso de inmoralidad.
Esto tambin vale para la famosa neutralidad del planteamiento y de sus
agentes tcnicos, los planificadores. Se sabe que nadie es totalmente neutro, y
el planteamiento es un instrumento ntimamente relacionado con la distribucin
de los recursos de la sociedad. En esta accin, conforme a Bruce Bartnett 10, o
favorece a las mayoras carenciadas o se pone al servicio de las minoras.
Otra afirmacin comn dice que, solamente el conocimiento tcnico
puede resolver los complejos problemas sociales, y como el pueblo no est
tcnicamente habilitado, cabra al planificador decidir por l. Con esta decisin
se aleja al pueblo de la decisin. Derivado de esta concepcin elitista, otro
elemento por desmitificar es el relativo al inters general, que sera mejor
defendido por el tcnico no involucrado. Entretanto, segn Kaperson y
Breitbart 11, no existe inters general, sino intereses de muchos grupos,
generalmente en conflicto. Esto significar contiendas en la arena poltica a la
cual todos los grupos debern tener acceso, con amplia y completa informacin
para instrumentar la defensa de sus intereses.
ALGUNOS RIESGOS DEL PLANTEAMIENTO PARTICIPATIVO
Algunas experiencias sobre este planteamiento incurren consciente o
inconscientemente en ciertos riesgos o trabajan con ciertos equvocos. Ser,
pues, de utilidad sintetizar algunos casos. El primero y el ms amplio es el
riesgo de la manipulacin de la comunidad. Los rganos de administracin
pblica venden el plan a la comunidad, utilizando para ello todas las tcnicas
de informacin y comunicacin. De esta forma obtienen la co-optacin de
amplios sectores de la comunidad. Estos sectores tendern a aceptar
pasivamente todo lo que los tcnicos del Gobierno les propongan en nombre
de un supues to inters general o de la llamada solidaridad social. Enrique
Rattner12 muestra la disyuntiva en que se coloca el planificador entre su
obligacin contractual de contribuir a la administracin eficiente y racional, y su
conciencia moral de conceder mayor participacin al pueblo en la decisin de
los negocios pblicos.
Dentro de la lnea de manipulacin cabra sealar las maniobras
diversionistas a que pueden apelar los planificadores. Consultando al pueblo en
un sistema de public earing sobre problemas locales o aspectos secundarios,
10

11
12

BARTNETT, Bruce: Advocacy planning and bureaucratic guerrillas, en Ekistics, Vol. 42,
octubre, 1976.
KAPERSON, R. Y BREITBART, M.: Opus cit.
RATTNER, Enrique: desenvolvimiento de comunidade no proceso de urbanizacao, en
Revista Brasileira de Planejamento, No. 1, Porto alegre, 1976.

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se mantendr intocado el sistema global, generador de esas distorsiones

locales o sectoriales. Esa apariencia de participacin, esa participacin
consentida, limitada, vigilada y tutela, puede corresponder al inters de los
centros hegemnicos, como forma de aliviar tensiones y presiones, y as
perpetuar sus posiciones privilegiadas. Es lo que Ugaldi13 llama participacin
dependiente, por huir de los temas vitales.
Derivada de estas maniobras manipulatorias, surge una segunda lnea
de reflexin, que es la del riesgo de que se busque la adhesin acrtica a
programas oficiales, manifestando un activismo irreflexivo. Es lo que ocurre con
algunos programas de desarrollo de la comunidad, que localiza los problemas
bsicos en l a propia comunidad y la impulsa hacia la solucin tpica de esos
problemas*. Quijano14 llama la atencin a que el hecho de que tales programas
inciden mas sobre las poblaciones carentes de servicios pblicos, las cuales
son inducidas a ejecutar esas obras, liberando al Poder Pblico de las mismas.
Dicho autor alerta sobre lo que considera una doble injusticia: mientras el
Poder Pblico ofrece servicios urbanos a la poblacin cntrica, ya privilegiadas,
a suplir esas carencias con su propio esfuerzo.
Al lado de esto cabe sealar que gran parte de ese trabajo comunitario
es ejecutado en fines de semana, propiciando a los moradores de la periferia
una ilusin de utilidad social sin que reflexionen crticamente sobre su situacin
de miseria y privacin. En el fin de semana, fatigado, el morador de la periferia
se sentir gratificado por haber sido til, pero no estar en condiciones de
descubrir que las causas de su privacin siguen intactas. No se afirma que
tales trabajos, obviamente, no deben ser hechos. Lo que se sugiere es que los
mismos, al ser ejecutado, sirvan de instrumentos de concientizacin y no de
alineacin de la comunidad.
Podramos continuar esta reflexin examinando la habilidad para
perpetuarse a travs de procesos de consenso, a los que se refiere Galli 15,
eludiendo la situacin de conflictos de intereses. Parece oportuno alertar sobre
stos y otros riesgos a quienes se proponen aventurarse por las sendas del
planeamiento participativo.
ASPECTOS METODOLGICOS
Presentaremos en forma muy sumaria algunos elementos de la
metodologa
del
planeamiento
participativo.
Los
mismos
sern,
necesariamente, de orden general tratando de ubicar las fases principales y sin
entrar en detalles.
Los grandes pasos son los mismos de cualquier otro planeamiento, pero
lo que caracteriza a la planificacin participativa es exactamente la presencia
activa, consciente, deliberada y decisiva de la comunidad, a travs de los
13

*
14

15

UGALDI, Luis: El locus poltico del desarrollo de la comunidad en Venezuela, en

cuadernos, Caracas, 1974.
sobre este tema se recomienda consultar a Safiraz Amman, Participacao Social, Cortez &
Moraes, Sao Paulo, 1977.
QUIJANO, Anbal: La formulacin de un universo marginal en las ciudades de Amrica
Latina en Castels, M. (compil). Imperialismo y Urbanizacin en Amrica Latina. Ed. Gilli,
Barcelona, 1973.
Galli, a, Opus cit.

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lderes ms autnticos de las diversas categoras que la componen. De tal

modo, la anamnesis se caracteriz a por el conocimiento de la realidad,
conocimiento que es co-participativo por el mayor nmero posible de miembros
de la propia comunidad. El equipo tcnico no se basa exclusivamente en datos
estadsticos y estudios formales sobre la comunidad. En la recoleccin de esos
datos y especialmente en el relevamiento de elementos cualitativos, de
percepciones subjetivas de la vida comunitaria, participarn tcnicos y lderes
de la propia comunidad. Puede decirse que ya en la etapa anterior, en aquella
en que ese decide iniciar una accin planificada en la comunidad, debern
participar miembros de la comunidad con poder de decisin.
El diagnstico ser realizado igualmente con lderes de la comunidad, y
en lo posible deber ser discutido en seminarios, foros y reuniones pblicas, en
los que cualquier persona tenga acceso y pueda ayudar a radiografiar la
realidad. Otro tanto cabe decir de la prognosis, en la cual, adems de ayudar a
prever lo que ser determinado como comunidad en un periodo X, es
importante que se examine lo que la comunidad desea ser. Ah habr
oportunidad para que el mayor nmero de personas desarrolle y presente su
modelo in mente. Se han utilizado sesiones de grupo en las que se estimula a
los participantes a expresar su modelo mental de la comunidad verbalizando
sus expectativas y sus temores. De la misma manera, han sido estimuladas
otras formas de expresin tales como dramatizacin, manifestaciones ldicas,
teatrales y artsticas. Todas ests manifestaciones son atentamente
observadas por los tcnicos y por lderes comunitarios, pues tendrn mucho
valor para el planeamiento.
La elaboracin del plan, de los programas y proyectos que lo componen,
deber hacerse, como ya fue dicho, en ntima colaboracin entre el equipo
tcnico y los representantes de la comunidad. Cabe decir aqu que el
planeamiento participativo demanda insumos en forma de educacin. Se trata
de una tarea eminentemente pedaggica, de capacitacin progresiva. Es
probable que los primeros proyectos realmente participativos dejen mucho que
desear, en trminos de rigor tcnico. Eso no es muy importante. Lo que importa
realmente es que la comunidad y sus lderes aprendan, haciendo. Que
aprendan a participar activamente en la elaboracin de los proyectos, se
capaciten de las tareas tcnic as, ayuden a decidir y crezcan como personas
que saben lo que quieren. En todo este proceso el tcnico no es,
evidentemente, un elemento neutro sino que tiene la responsabilidad de
argumentar con la comunidad y defender sus puntos de vista. Pero esto deber
ser hecho en forma clara, mostrando el camino del raciocinio e instrumentando
a la comunidad para decidir de la mejor manera. La decisin final es de la
comunidad y no le podr ser impuesta, so pena de traicionar todo el proceso
educativo, pedaggico, del planeamiento.

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