Descentralización en Ecuador: proceso inconcluso

LA DESCENTRALIZACION
EN EL ECUADOR
Avatares de un proceso inconcluso
Lautaro Ojeda Segovia
LA DESCENTRALIZACION
EN EL ECUADOR
Ediciones
Abya-Yala
2000
LA DESCENTRALIZACION EN EL ECUADOR
Lautaro Ojeda Segovia
1ra. edicin:
Ediciones AbyaYala.
Av. 12 de Octubre 14-30 y Wilson
Casilla: 17-12-719
Telfonos: 506-247 / 562-633
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editorial@abyayala.org
Quito-Ecuador
CEPLAES
Sarmiento 39-198 y Hugo Moncayo
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Diagramacin:
AbyaYala Editing
ISBN:
9978-04-611-9
Impresin:
Sistema DocuTech
Quito-Ecuador
Impreso en Quito-Ecuador, 2000
INDICE
Reconocimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
xi
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xvii
CAPTULO 1
Del Estado centralista a uno descentralizado
Inicios de la Repblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
poca garciana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Revolucin liberal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Revolucin Juliana (9 de julio 1925) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
El boom bananero de los 50 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Dcada de los 60 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
El boom del petrleo en el crecimiento del Estado . . . . . . . . . . . .
Crisis del modelo centralista de Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Resurgimiento de las propuestas de descentralizacin y autonoma
Reflexiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3
3
4
5
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10
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CAPTULO 2
Elementos conceptuales
Autarqua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Autonoma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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vi / Lautaro Ojeda Segovia

Autonoma administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Balcanizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Centralismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Centralizacin y descentralizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Comunidad autnoma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Descentralizacin y autonoma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Descentralizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Desconcentracin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Delegacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Estado unitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Formas de Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Formas de Gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Estado unitario y federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Reforma del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Modernizacin del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Federalismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Participacin social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Regin, lo regional, la cuestin regional, el regionalismo . . . . . . .
Regionalismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Comentarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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CAPTULO 3
Aspectos normativos
3.1 Legislacin vigente sobre descentralizacin . . . . . . . . . . . . . . .
Ley Especial de Distribucin del 15% del Presupuesto
del Gobierno Central . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Reglamento de aplicacin de la Ley Especial del 15% . . . . . . .
Constitucin Reformada por la Asamblea Constituyente . . . .
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3.2 Proyectos de Reforma a la Constitucin vigente . . . . . . . . . . .

Proyecto de Reforma a la Constitucin Poltica de la
Repblica. Presentado por el Bloque Legislativo del
PRE (Agosto 1998) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Proyecto de Reformas a la Constitucin Poltica de la
Repblica. Presentado por el diputado Xavier Neira
Menndez (PSC) y otros legisladores (Octubre 1998) . . . . . . .
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46
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La descentralizacin en el Ecuador / vii

Proyecto de Reforma Constitucional. Presentado por el
diputado provincial por el Guayas Ral Gmez Ordeana,
PSC (Mayo 1999) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.3 Proyectos de ley relativos a la descentralizacin y autonoma
presentados despus de la Asamblea Constituyente . . . . . . . . . .
Ley Reformatoria de la Ley de Reforma de las Finanzas
Pblicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Proyecto de Ley para reformar la Ley Reformatoria de la
Ley para la Reforma de las Finanzas Pblicas. Iniciativa
de la diputada Susana Gonzlez (Mayo 1999) . . . . . . . . . . . . .
Ley de Fortalecimiento Financiero de los Gobiernos
Seccionales Autnomos del Rgimen Seccional Dependiente
y de otras Entidades Autnomas. Iniciativa del diputado
Xavier Neira Menndez (Enero 2000) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Proyectos de Ley de Juntas Parroquiales . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Proyecto de Ley de Nacionalidades y Pueblos
Indgenas del Ecuador. (Marzo 2000) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Propuestas de ley de Circunscripciones Territoriales
Afro ecuatorianas (Febrero 2000) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Propuesta de un Nuevo Modelo de Gestin para el
Ecuador. Comisin Nacional para la Descentralizacin,
las Autonomas y las Circunscripciones Territoriales . . . . . . .
Propuesta del Modelo de Descentralizacin Econmica Fiscal
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61
62
62
67
67
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77
CAPTULO 4
Propuestas y posiciones respecto de la descentralizacin,
autonomas, regionalizacin y federalismo
4.1. Propuestas originadas en el sector pblico (1978-1995) . . . . . .
Propuesta de regionalizacin. Junta de Planificacin
y Coordinacin Econmica (JUNAPLA, 1975-1978) . . . . . . .
Plan Nacional de Descentralizacin. Ex Secretara
Nacional de Desarrollo Administrativo (SENDA, 1993) . . . . .
Anteproyecto de reformas a la Ley de Rgimen Municipal.
(SENDA, 1993) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Anteproyecto de reformas a la Ley de Rgimen Provincial.
(SENDA, 1993) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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viii / Lautaro Ojeda Segovia

Anteproyecto de Ley de Desarrollo Regional. (SENDA, 1993)
Proyecto de Fortalecimiento Municipal. (Banco Ecuatoriano
de Desarrollo, BEDE) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Proyecto de Ley Orgnica de Rgimen Municipal. (Asociacin
de Municipalidades del Ecuador, AME, febrero 1994) . . . . . .
Propuesta del Instituto Nacional de Estadsticas y Censos,
INEC. (Director, Juan Jos Illingworth, 1995) . . . . . . . . . . . . .
4.2. Propuestas provenientes de los partidos polticos y de
entidades acadmicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Proyecto de Descentralizacin Administrativa y
Financiera. (Partido Social Cristiano, noviembre 1994). . . . .
Proyecto de Ley de Financiamiento de los Municipios.
(Democracia Popular, Ref. No. III-94-13). . . . . . . . . . . . . . . . .
Propuesta de la Universidad Catlica de Guayaquil.
(Presentada por el Dr. Csar Coronel Jones). . . . . . . . . . . . . .
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4.3. Propuestas generadas en la sociedad civil y en instituciones

a partir del 22 de marzo de 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Opinin publicada y propuestas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
101
101
4.3.1. Propuestas radicales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Regionalizacin o departamentalizacin . . . . . . . . . . . . . . . . .
Federalismo: Descentralizacin integral y simultnea . . . . . . .
Autonomas provinciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Autonoma provincial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Confederacin de nacionalidades nativas y mestizas . . . . . . . .
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4.3.2. Propuestas moderadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Autonomas provinciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Autonomas provinciales a travs de la descentralizacin . . . .
Descentralizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Regionalizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Regionalizacin horizontal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Autonomas municipales o posicin municipalista . . . . . . . . .
Microrregionalizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Microverticalidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Profundizacin de la descentralizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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La descentralizacin en el Ecuador / ix
4.3.3. Propuestas pragmticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Reforma estatal hacia la descentralizacin . . . . . . . . . . . . . . . .
De la descentralizacin a la autonoma . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Proceso que combine lo existente con lo posible . . . . . . . . . . .
Descentralizacin: que se apliquen las leyes con que el pas
dispone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Descentralizacin: Fortalecer a los municipios . . . . . . . . . . . .
Mancomunidad clave para el desarrollo de las regiones . . . . .
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123
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CAPTULO 5
Proceso y condiciones del debate
5.1. Elementos y condiciones del debate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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5.2. Condiciones del debate: Participacin, dilogo y concertacin .
136
5.3. Problemas y temores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Prevalencia de intereses locales por encima de los nacionales . . .
Regionalismo y terquedad centralista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Descentralizacin rgida y autoritaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ausencia de sujetos sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La descentralizacin-autonoma como un fin en s misma . . . . .
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5.4. Temas del debate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Qu tipo de autonoma? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Qu tipo de descentralizacin? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Autonomas facultativas? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Modelos adecuados a las realidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Destino de las preasignaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Actitud nacional frente a las diferencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Reforzar la situacin financiera de los entes seccionales . . . . . . . .
Descentralizacin operativa y financiera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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CAPTULO 6
Perspectivas
Va o no va la descentralizacin? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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6.1. Por qu descentralizar? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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x / Lautaro Ojeda Segovia

El Estado latinoamericano y ecuatoriano es excesivamente
centralista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Lo local permite el incremento de la eficiencia, asignacin
adecuada de recursos, mejoramiento de la calidad de los
servicios y potenciacin de la participacin ciudadana . . . . .
En un mundo globalizado, es imperativo fortalecer las
economas locales, sin perder de vista el conjunto nacional . .
Lo local supone la consolidacin y fortalecimiento de la
democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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163
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6.2. Problemas que debe enfrentar la descentralizacin . . . . . . . . . .

Minifundizacin municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Capacidad econmica para asumir responsabilidades y
competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Quin debe planificar y cmo? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La descentralizacin desatar, por s misma, procesos de
democratizacin local? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Prdida de confianza en las instituciones, en los dirigentes
y polticos nacionales y locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Las parroquias rurales como gobierno de base de la
estructura poltico-administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La descentralizacin debe conjugar la diversidad con la unidad
Los procesos de descentralizacin pueden incentivar
conflictos locales y regionales e incluso entrar en
competencia con el Estado central . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La participacin ciudadana: un pretexto de manipulacin
o un mecanismo de democratizacin? . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
164
164
6.3. Viabilidad de las propuestas autonmicas . . . . . . . . . . . . . . . . .
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6.4. Conclusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
175
Glosario de siglas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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RECONOCIMIENTOS
El trabajo que se presenta en este libro ha sido posible concluir gracias al apoyo del Centro de Planificacin y Estudios Sociales, CEPLAES, y en particular de su Director Ejecutivo, Ramiro Larrea, as como al respaldo oportuno brindado por la Universidad del Pacfico.
Debo resaltar el apoyo de Ivn Balarezo quien, con la asistencia de Dayanara Benalczar, con gran paciencia y profesionalismo colabor en la puesta al da de la informacin periodstica, en el ordenamiento de la informacin empleada y en la edicin del texto completo.
Debo as mismo reconocer las observaciones y criterios realizados a varios captulos por mis hijas Sandy y Paty Ojeda Salvador.
A Simn Pachano debo agradecer sus profundas y a veces
tajantes opiniones y crticas respecto de varios conceptos y apreciaciones personales sobre descentralizacin y autonoma.
Vaya tambin mi reconocimiento a Pablo Cousin y Osvaldo Merino por su apoyo en la revisin de algunos captulos.
PRESENTACIN
La discusin respecto a una profunda reforma del Estado

tiene ya varios aos de iniciada. Vivimos una etapa marcada por
la confrontacin de posiciones respecto a propuestas de modernizacin y racionalizacin del sector pblico, junto al ferviente
debate respecto al proceso de privatizacin de empresas y servicios en manos estatales. Una rpida revisin de lo sucedido hasta hora permite advertir que se ha avanzado lentamente, sin
acuerdos amplios ni un rumbo claro, pero adems, la situacin
de inestabilidad e incertidumbre generadas al interior de las instituciones pblicas por los planteamientos en pro y en contra de
la privatizacin, han favorecido la profundizacin, cuando no la
han producido directamente, una crisis de institucionalidad sin
precedentes en el pas.
Las posiciones y debates sobre la reforma del Estado tomaron un matiz adicional a raz de la crisis financiera que se destap a finales de 1988. Las propuestas de descentralizacin, autonoma y, en menor medida las federalistas, recobraron la fuerza
que haban tenido en otros perodos conflictivos de la historia
del pas. Sin embargo, a diferencia de lo sucedido con las propuestas hacia la modernizacin del Estado va privatizaciones, en
la que se enfrentan posiciones antagnicas y est de por medio
el resultado de una consulta popular en la que la tesis de privati-
zacin a ultranza result derrotada en las urnas, en el caso de la

transferencia de funciones, responsabilidades y recursos hacia
entidades locales existe, en principio, un acuerdo general ( o al
menos no se han hecho pblica una posicin contraria). El asunto se complica cuando se trata de establecer los mecanismos, ritmos y profundidad que debe tener el proceso. Como Lautaro
Ojeda demuestra a lo largo de este trabajo, las posiciones y opiniones respecto al tema de descentralizacin autonoma son
muy variadas y se expresan o toman importancia en una relacin
directamente proporcional a los avatares polticos nacionales, a
la cambiante correlacin de fuerzas poltico-regionales y a las
ventajas que el uso de estos temas pueda dar a uno u otro sector
entre el electorado. Sin embargo, como seala el autor, existe
una tendencia hacia la racionalizacin de las distintas propuestas en funcin de dotarlas de una base de viabilidad.
El trabajo es valioso porque sistematiza en pocas pginas
propuestas y opiniones que han madurado y se han definido en
un vertiginoso y complicado proceso. Las contribuciones al debate, desde la opinin publicada en los medios de comunicacin,
principalmente los escritos, ha sido sistematizada en este trabajo, de tal manera que permite contar con una visin sobre el estado de la cuestin sobre autonomas, descentralizacin, regionalizacin y federalismo. El autor expone en forma objetiva las
posiciones y propuestas enunciadas por los distintos personajes
y estamentos de la sociedad. De hecho, en la medida en que el tema ha retomado importancia en las ltimas semanas a travs de
las consultas populares en Manab y Sucumbos, y a los pronunciamientos de los poderes ejecutivo y legislativo sobre el tema,
este estudio adquiere mayor actualidad y utilidad para quienes
participan en el proceso y tienen la responsabilidad de tomar las
decisiones, en momentos en que se presentan dos escenarios en
el corto plazo: el primero marcado por la consulta nacional a
partir de la pregunta presentada por el gobierno, que significara
posteriormente debatir la propuesta de Ley Orgnica de Organismos Autnomos formulada por el CONAM. El segundo es-
La descentralizacin en el Ecuador / xv
cenario consistira en que, toda vez que ya existe la posibilidad de

reformar la Constitucin (luego de transcurrido el plazo establecido por el denominado candado constitucional), el congreso
Nacional podra y debera- debatir el tema con una perspectiva
de reforma estructural del Estado, dotando al proceso de descentralizacin autonoma de contenidos sustanciales y amplios.
Este ltimo escenario se vuelve ms importante a partir de la
aprobacin del contenido de las preguntas para las consultas
provinciales y de los resultados que son conocidos, lo que aporta a complicar an ms el panorama nacional.
La gran complejidad del tema, que el autor ha logrado sortear satisfactoriamente en este trabajo, radica, sobre todo, en que
las opiniones y propuestas no estn exentas de una perspectiva
de redefinicin del poder local y central y, por lo tanto, son expresiones de intereses concretos cuyos matices se manifiestan en
la velocidad con la que se han venido armando y redefiniendo las
distintas propuestas y posiciones regionales y locales.
Para el Centro de Planificacin y Estudios Sociales, CEPLAES es motivo de profunda satisfaccin poder entregar al pblico un trabajo realizado con la rigurosidad cientfica y la experiencia adquirida en tantos aos de trabajo en temas relacionados con gobiernos locales, planificacin y desentralizacin que
caracterizan a Lautaro Ojeda Segovia.
Ramiro Larrea Flores

Director de CEPLAES
INTRODUCCIN
Las movilizaciones ocurridas el pasado marzo de 1999 en

Guayaquil en torno a los problemas del Banco del Progreso, ms
all de dejar al descubierto ciertas prcticas corruptas y el poder
manipulador y regionalizado de la bancocracia que pusieron
sobre el tapete del debate poltico los temas del centralismo, descentralizacin y, en esta ocasin, los de autonoma, regionalizacin e incluso federalismo reeditan una vez ms la necesidad
de imaginar alternativas estructurales viables de un nuevo Estado ecuatoriano.
Pero las soluciones, fuese cual fuese el modelo de reorganizacin que elijamos, no vienen fciles. Al parecer, no tenemos
plena conciencia, conocimiento y voluntad para reconocer las
complejas interacciones existentes entre lo local, provincial, regional y nacional; las formas subnacionales de acumulacin de
los conflictos estatal, local y regional; las potencialidades y recursos productivos existentes en estos niveles; y las capacidades de
los organismos que asumiran nuevas responsabilidades.
Sin embargo, frente al agotamiento, inoperancia y descrdito del Estado centralista-paternalista, la descentralizacin ha
aparecido como un mecanismo privilegiado de reforma que permitira fortalecer la accin pblica a nivel territorial, transferir
poder poltico, responsabilidades y recursos a los organismos
xviii / Lautaro Ojeda Segovia

subnacionales; involucrar y ampliar los espacios de participacin
democrtica; responder eficazmente las demandas y carencias de
la poblacin local; brindar servicios en forma equitativa y vigilar
la eficacia de los mismos.
Las discrepancias y conflictos aparentes o reales que han
surgido o resurgido en los ltimos tiempos en torno de la
necesidad de reformar al Estado, y al modelo ms adecuado para hacerlo, conforman hoy todo un abanico de posiciones y propuestas que van desde el separatismo, pasando por el integracionismo, hasta una nueva versin de centralismo.
Tales divergencias son percibidas contradictoriamente como negativas o positivas, dependiendo del tipo de actores e intereses en juego. As, algunos actores las conciben como grandes
amenazas que podran afectar los intereses locales, regionales,
provinciales y cantonales, por lo que plantean que esos conflictos sean resueltos a travs de asambleas o consultas locales o, en
su defecto, por decisiones centrales del poder poltico. Otros, en
cambio, ven esas diferencias como una expresin profunda y necesaria del ejercicio democrtico, que obliga a que los actores polticos y econmicos protagnicos incluyan en su agenda de
prioridades la reforma del Estado, en particular lo referente a la
transferencia de competencias, atribuciones, responsabilidades y
recursos econmicos a las entidades subnacionales, en forma
equitativa, solidaria y eficaz.
Al contrario de quienes consideran que el debate sobre los
temas en cuestin est agotado o es innecesario, el debate que se
desarrolla actualmente, adems de profundizar y precisar el tipo
y formas de Estado ms convenientes para el Ecuador, deber
centrar su atencin en las instancias, mecanismos y procedimientos que se debern iniciar o profundizar para la puesta en
prctica de los procesos de descentralizacin-autonoma.
Este trabajo, junto con otros esfuerzos publicados previamente por otros autores, se enmarca en la perspectiva citada. Las
pginas siguientes buscan contribuir al tema: sintetizando la informacin jurdica y los conceptos fundamentales que se em-
La descentralizacin en el Ecuador / xix
plean en el debate, sistematizando las propuestas institucionales

planteadas por organismos pblicos y privados; recogiendo y
analizando la opinin publicada sobre estos temas; y, finalmente, identificando y sugiriendo temas para enriquecer el debate.
CAPTULO 1
Del Estado centralista a uno descentralizado
Uno de los temas recurrentes del debate sobre la descentralizacin es el del centralismo, fenmeno al cual se le atribuye, en
el extremo, la causalidad principal de buena parte de los problemas actuales del pas. Al parecer, la historia ecuatoriana y probablemente latinoamericana no respalda plenamente dicha
afirmacin aunque se constata que en el pasado hubo, por circunstancias coyunturales, la necesidad de centralizar determinadas funciones, atribuciones y recursos en el Estado, en la perspectiva de racionalizar y priorizar el empleo de recursos y regular el funcionamiento de los componentes bsicos de la economa y de la poltica social. La historia reciente, por contraste, evidencia la cara perversa de la concentracin del poder, esto es, las
deformaciones que genera el centralismo innecesario o excesivo
y, por tanto, la necesidad de eliminar tales anomalas y organizar
el Estado de manera diferente.
En el proceso de consolidacin del Estado ecuatoriano, han
surgido movimientos descentralizadores e incluso autonmicos
que, en determinados perodos, han alcanzado dimensiones importantes. El objetivo comnmente perseguido por stos ha sido
El desarrollo de este tema cont con la colaboracin de Osvaldo Merino y Pablo

Cousn.
2 / Lautaro Ojeda Segovia

conseguir que se atiendan apremiantes necesidades regionales,
provinciales o locales. Algunos movimientos regionalistas han
rebasado incluso objetivos inmediatos de beneficio o reivindicaciones locales, como son los casos de la Federacin Lojana, que
desencaden un fragor federalista en la Constituyente de 1861 y
el gobierno formado en Esmeraldas por el coronel Carlos Concha en 1912.
Es posible encontrar asimismo acontecimientos significativos como los producidos con la creacin del Banco Central en
1925, que pusieron al pas al borde la guerra civil, cuando en forma tendenciosa y calumniosa se acus al Gobierno de querer
apoderarse por la fuerza del oro de los bancos de Guayaquil para trasladarlo a Quito.2
Sin duda, Guayaquil es la ciudad en donde de una manera
continua y definida se han presentando de forma reiterada las
mayores manifestaciones regionalistas. All se ha evidenciado la
presencia de una extrema sensibilidad hacia todas las medidas
que presuntamente pudieran contrariar sus intereses, y se ha
opuesto de manera sistemtica al centralismo de Quito y, en consecuencia, ha adoptado posiciones federalistas y autonomistas.
Una breve incursin histrica en los conflictos regionales
da cuenta de la actitud oscilatoria de algunas regiones del pas,
en la bsqueda de un equilibrio entre las necesarias funciones
esenciales del Gobierno Central y las necesidades de recursos
econmicos y de redistribucin de poder a los gobiernos locales.
Las diversas coyunturas de la historia nacional presentan
posiciones y concepciones ideolgicas, polticas y econmicas
relacionadas con revoluciones, personajes que las protagonizaron, conflictos interregionales de tipo geogrfico, cultural y poltico en torno al poder econmico. Estas etapas y coyunturas adquieren sentidos especficos vistos desde los procesos productivos, estrechamente vinculados a los temas del centralismo, la
Este hecho suscit una verdadera rebelin de los banqueros de Guayaquil, que ocasion la renuncia de la Junta de Gobierno, en enero de 1926.
La descentralizacin en el Ecuador / 3
descentralizacin y el regionalismo, aspectos que, en forma ilustrativa, se muestran en este captulo.

Inicios de la Repblica. El cuadro socio-poltico del naciente Ecuador, escribe Ayala Mora, reflejaba un agudo fenmeno de dispersin del poder.3 El perodo justamente inmediato a la cada del estado colonial y la Independencia, contina,
afianz el control local y regional de los grupos de seores de la
tierra terratenientes presentes en la Sierra y la Costa, que
crecan en rivalidad, dada la notoria divergencia de sus intereses.
La doble desarticulacin econmica y del poder poltico del
Ecuador incipiente lo sumieron en una poca de repetidos enfrentamientos regionalistas que hizo que ya en fecha tan temprana como 1830 al conformarse la Repblica Juan Jos
Flores, percatado de las rivalidades regionales existentes y ante
las condiciones impuestas por los grupos dominantes de Cuenca y Guayaquil, elabor el Reglamento de Elecciones, dictado por
la Primera Asamblea Constituyente de Riobamba, en la que se
determin una representacin similar para los departamentos de
Quito, Guayaquil y Cuenca.
poca garciana. Una de las caractersticas sobresalientes de
la presidencia de Garca Moreno fue el afn por consolidar el Estado nacional. Dicho proceso signific la superacin de una etapa inicial anrquica, estableciendo un entendimiento entre los
sectores de la clase dominante en pugna.
Una de las caractersticas sobresalientes del presidente guayaquileo fue su afn por proteger al Estado nacional de la fragmentacin existente entre los sectores dominantes de las tres
principales regiones del pas (los departamentos de Guayaquil,
Azuay y Quito). En efecto, entre 1860-1875, basado en una
ideologa centralista y teocrtica y aplicando un aparato represi3
Enrique Ayala Mora, Fundacin de la Repblica: Panorama histrico 1830-1859,

en: Enrique Ayala Mora, ed., Nueva historia del Ecuador, vol. 7, poca republicana,
Corporacin Editora Nacional-Grijalbo, Quito, 1988:152ss.

vo y eficaz, busc disciplinar a los caudillos locales en bsqueda
de sentar las bases esenciales para estructurar una unidad nacional y vincularla al mundo europeo.
Entre las acciones integradoras de la Sierra con la Costa
emprendidas por Garca Moreno hay que mencionar el impulso
de la construccin de ferrocarriles y en particular la carretera que
une a Quito y Guayaquil. En el mbito econmico, se destaca su
decidida intervencin en los frentes bancario y de infraestructura, ste ltimo dirigido especialmente a las comunicaciones.
Prueba de esta vigorosa intervencin es el incremento de los ingresos fiscales que pasan de 1451.711 pesos en 1868 a 3064.130
en 1873.
La poltica integracionista mantenida por Garca Moreno
llev a la cohesin econmica y administrativa del pas. El duro
lder se convirti en el unificador del estado ecuatoriano y en el
agente que posibilit la continuidad de la estructura poltica.
Revolucin liberal. El Viejo Luchador, Eloy Alfaro es, sin
duda, un defensor del Estado unitario e integrado, objetivo que
se expresa en mltiples acciones y cambios llevados adelante durante su gobierno.
Destacan especialmente la poltica de separacin del Estado
con la Iglesia Catlica que se concret en la Ley de Patronato
(1899) y el impulso a la transformacin de la estructura del rgimen poltico ampliando los derechos sociales y polticos de los
ecuatorianos.
Alfaro puso atencin en el aumento de inversiones estatales
tendientes a mejorar la capacitacin y preparacin de los recursos humanos. En este sentido, sobresale la promulgacin de la
Ley de Instruccin Pblica. La iniciacin de reformas que lider
estaban dirigidas a dotarle al Estado de un mayor control territorial y social, consolidando un aparato burocrtico que impuso
su influencia sobre las municipalidades, instancias, por excelencia, de los poderes locales y regionales.
En el plano econmico-social, llev a cabo un conjunto de

acciones dirigidas a vincular dinmicamente las regiones, entre
las que se destaca la construccin del ferrocarril y el inicio del
proceso de articulacin de la agroexportacin capitalista costea
con la agricultura y produccin artesanal manufacturera serrana. Tom medidas para avanzar en el poblamiento y suplir la demanda de mano de obra de la Costa, garantizando el flujo demogrfico y laboral Sierra-Costa.
Revolucin Juliana (9 de julio 1925). Ejecutada por la joven
oficialidad del Ejrcito ecuatoriano, estuvo orientada a combatir
la hegemona de la bancocracia y las oligarquas de aquellos
aos. Esta Revolucin, definida como el primer esfuerzo por delinear el perfil modernizador de la administracin pblica,4 en
su afn de responder a las exigencias de una sociedad en franca
expansin capitalista, sent las bases de un Estado ms estructurado, desde un punto de vista tcnico, administrativo y financiero, caracterstica que explica el calificativo de revolucin institucional.
El programa elaborado antes del golpe militar buscaba, entre otros objetivos: la centralizacin de las rentas pblicas tanto
en su recaudacin como inversin; la formacin de un plan de
inversiones de obras pblicas; el fomento de la instruccin primaria; la implantacin de leyes que tiendan a dignificar a la raza
indgena; la creacin un impuesto progresivo de acuerdo a la capacidad de los contribuyentes.5
En relacin con el Estado logr recuperar la potestad de ste para administrar los recursos provenientes de los gravmenes
a los alcoholes, aguardientes y tabacos, revisar el arancel de aduanas, tasas portuarias, derechos consulares y ley de timbres; y, fi-
4
5
CORDES, La ruta de la gobernabilidad, CORDES y Centro de Investigacin y Promocin Iberoamrica-Europa (CIPIE), Quito, 1999:28.
Juan Paz y Mio Cepeda, Revolucin Juliana. Nacin, Ejrcito y bancocracia, ABYA
YALA, 2000:25.

nalmente, reglamentar los impuestos sobre las herencias, legados
y donaciones.
En definitiva, se trataba de un programa reformista que tena en mira al Estado como aparato institucional.
Las obras y acciones que realiz la Junta Provisional de Gobierno derivada de la Revolucin, frente a la bancocracia, como
es obvio imaginar, fueron rechazadas por la banca costea, lo
que desat en Guayaquil la defensa regionalista y autonmica.
La centralizacin de las rentas buscaba racionalizar la tributacin de acuerdo a la capacidad financiera del contribuyente. Con similar intencin se crea el impuesto nico anual sobre
los predios rsticos y la obligacin de crear los catastros y las alcabalas.
En contraste con el modelo de Estado liberal, comenta
Juan Paz y Mio:
La Revolucin Juliana y el gobierno de la primera Junta
Provisional articularon un nuevo modelo de Estado-Nacin,
basado en tres nuevas orientaciones: en primer lugar, la imposicin del inters de la nacin, representado precisamente por
el Estado, sobre los intereses privados, lo que signific una clara ruptura de los principios liberales anteriores; en segundo lugar, la imposicin de la autoridad poltica, centralista e institucional del Estado, como aparato de expresin de lo nacional,
sobre los fraccionamientos regionales, sociales, partidistas o de
grupo y sobre el juego de fuerzas tradicionales; y, en tercer lugar, la institucionalizacin de la cuestin social ecuatoriana,
como poltica de Estado, que pas a ser un rasgo nuevo en la
constitucin de la nacin ecuatoriana.6
El esfuerzo racionalizador a la vez que centralizador del

aparato estatal emprendido por la Revolucin Juliana, bajo el gobierno de Isidro Ayora, se concret en la elaboracin y promulgacin de las leyes: Orgnica de Hacienda, General de Bancos,
6
Idem:72.
Orgnica de Aduanas, de Rgimen Monetario y de Cambios Internacionales. Estas leyes permitieron la creacin del Banco Central, la Contralora General de la Nacin y la Superintendencia
de Bancos.
El boom bananero de los 50. Un elemento histrico de crucial importancia es, sin duda, el auge en torno a la produccin y
exportacin del banano, fenmeno que se expresa en un explcito esfuerzo de modernizacin del Estado.
En efecto, en esta poca el aparato estatal crece y se diversifica significativamente. Uno de los indicadores clave de este crecimiento es el aumento del Presupuesto del Estado y de la inversin pblica. sta ltima aumenta del 16% en 1950 al 22,5% en
apenas cinco aos (1955).
En el empeo modernizador se ubican las reformas emprendidas por el presidente Galo Plaza respecto de la racionalizacin y especializacin de la administracin pblica (Proyecto
de Ley de Carrera Administrativa y del Reglamento aprobados
por el Congreso de 1952); la creacin de organismos de crdito
y fomento de la produccin tales como el Instituto de Fomento
(1965), la Comisin Nacional de Valores y posteriormente la
Corporacin Financiera Nacional.
De igual forma se podra entender el sentido de las polticas
estatales proteccionistas y de infraestructura fsica (en especial
carreteras), emprendidas por el Estado, orientadas a la produccin agrcola: banano, azcar y secundariamente cacao y caf.
Otra expresin de la intencin de fortalecer al Estado fue la
creacin de la Junta Nacional de Planificacin (JUNAPLA,
1954), organismo cuya meta era iniciar un proceso gradual de
racionalizacin de la accin estatal mediante la planificacin. Este proceso cont con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y de la Comisin Econmica para Amrica Latina
(CEPAL), quienes conceban al Estado en ese momento como motor e impulsor del desarrollo econmico y social.

La creacin de entidades autnomas constituye otra manifestacin del proceso centralista que se evidencia particularmente en el fortalecimiento del bipolarismo Guayaquil-Quito con
evidentes resultados debilitadores de los gobiernos seccionales.
Dcada de los 60. Esta dcada tambin se halla empeada
en un proceso incipiente de modernizacin que se centra en cuatro aspectos: agrario, industrial, reforma fiscal y reforma administrativa.
En el mbito agrario, se destaca la Ley de Reforma Agraria
(1964) destinada a modernizar el agro e integrar al campesino
a la vida nacional, impulsar la constitucin de empresas agropecuarias eficientes, basadas en relaciones salariales y operar una
redistribucin de la propiedad y de los ingresos. La modernizacin del agro serrano sera a la postre una de las banderas del desarrollismo, sumada a la necesidad de encontrar una salida al
modelo agroexportador. Esta alternativa se proyecta inicialmente en las propuestas de la CEPAL y luego en el proceso impulsado por la Alianza para el Progreso (ALPRO).
En el mbito industrial (caracterizado por la misma CEPAL
como un intento de crecimiento hacia adentro), se buscaba generar una burguesa moderna que pudiera contrarrestar la influencia de la oligarqua agroexportadora y de la clase terrateniente en la estructura del Estado. El desarrollo industrial era
visto como el nico mecanismo a travs de cual el Ecuador poda terminar su situacin de dependencia y el intercambio inequitativo impuesto por el mercado internacional, superando su
exclusiva condicin de productor de materias primas .7
El Estado, en el afn de impulsar el desarrollo industrial, empuja un conjunto de reformas a la Ley de Fomento Industrial expedido en 1957, 1962, 1965 y 1967, que se traducen en el incremento de las ventajas y beneficios tributarios y de otra clase para el sector industrial. En esa direccin se crean o transforman
7
CORDES, La ruta de la gobernabilidad, Ob.Cit:32, 33.
una serie de instituciones para afrontar las funciones de la nueva poltica industrial, entre ellas: el CENDES, entidad de promocin (1962); la Comisin de Valores Corporacin Financiera
Nacional (1964) creada con el objetivo de transferir capitales
al sector industrial; y el Servicio de Capacitacin Profesional SECAP (1967). En 1965 se dict la Ley de Normalizacin de Pesas
y Medidas y una reforma a la Ley de Aranceles, que actualizan las
tarifas arancelarias para brindar una mayor proteccin a las industrias.
La reforma fiscal tena como objetivo fundamental centralizar el cobro de los impuestos dispersos hasta ese momento en
un gran nmero de entidades regionales y autnomas simplificando el sistema tributario al reemplazar una gran variedad de
impuestos de bajo rendimiento, por unos cuantos de carcter
nacional. En esa lnea se reform el impuesto progresivo a la renta, con el propsito de facilitar su recaudacin; se cre un impuesto a las ventas que se aproximaba a un impuesto al valor
agregado. Con estos y otros cambios realizados se logr un incremento en la carga tributaria desde 15 % del PIB en 1960 a 18,5%
en 1970 .8
Con relacin a la reforma administrativa, se plantearon dos
propsitos esenciales:
a) Mejorar y modernizar la estructura del sector pblico. Con
dicha finalidad se reorganiz la estructura ministerial, se crearon
nuevos rganos sectoriales y regionales, se cre la Oficina Nacional de Personal y se expidi la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa; y, b) consolidar y ampliar el sistema de planificacin,
para lo cual se adopt el Plan General de Desarrollo Econmico
y Social 1964-1973. Este Plan gui la poltica de inversiones del
Gobierno y sus entidades adscritas e influy, en cierta medida,
en la orientacin de los empresarios privados hacia objetivos
prioritarios.
8
Salgado, G., Del desarrollo al espejismo, Universidad Andina, CEN, Quito, 1995:41.

La finalidad de la intervencin del Estado en estas cuatro
reas estratgicas era lograr una transformacin social y econmica, a la vez que sentar las bases de un nuevo rgimen social de
acumulacin con el objeto de fortalecer el rol del Estado frente a
los sectores tradicionales que concentraban el poder, y convertirse de esta manera en un rgano tcnico capaz de organizar y
orientar el manejo de la economa hacia el desarrollo. 9
La puesta en marcha de esta serie de reformas pretenda que
el Estado se convirtiera en una pieza clave dentro del proceso de
cambio de las estructuras tradicionales de la sociedad, condicin
bsica para el desarrollo. Pero a pesar de que fue evidente el deseo del Estado en la dcada de los 60 de emprender un proceso de reformas dirigidas a reorganizar la sociedad, las metas y
objetivos trazados no se cumplieron, entre otras causas, porque
no se cont con el apoyo de los sectores econmicos y grupos
dominantes afectados en sus intereses por las reformas antes
anotadas.
El boom del petrleo y el crecimiento del Estado. Una nueva etapa de modernizacin se inicia a finales de la dcada de los
70 con el petrleo, produccin que estar acompaada con el incremento de la inversin externa.
En efecto los ingresos generados por las exportaciones petroleras permitieron, adems de una profundizacin de las polticas de reformas estructurales, la autonoma poltica del Estado
respecto de los grupos dominantes exportadores. El poder econmico alcanzado por el Estado conlleva una redefinicin de la
relacin estructural y corporativa con dichos grupos.
Este desplazamiento del poder hacia el Estado le permiti
actuar con independencia de los grupos de presin tradicionales;
este factor, sumado a la capacidad tcnica acumulada en el Estado y en la burocracia, posibilitaron la transicin hacia una sociedad moderna. De esta manera el Estado asumi vigorosamente
9
CORDES, La ruta de la gobernabilidad, Ob. Cit:32.
el rol de eje de la transformacin encaminado hacia un nuevo

modelo de acumulacin, cambio que estuvo sustentado en dos
pilares fundamentales: la industrializacin respaldada por todos los recursos del Estado y la reforma agraria.
El liderazgo asumido por Estado como eje fundamental de
las transformaciones sociales y econmicas enmarcado en una
poltica desarrollista, demandaba el manejo efectivo de los ingresos originados por el petrleo y en particular su propio fortalecimiento como aparato, en el mbito institucional y tcnico. Esto implic una ampliacin y diversificacin de la estructura administrativa del Gobierno, lo que fue posible gracias a los fondos
fiscales originados por el petrleo y que se tradujo en la creacin
y fortalecimiento de una variedad de dependencias pblicas y
privadas.
La incidencia de los recursos provenientes de la exportacin
petrolera en el crecimiento del Estado se manifest en aspectos
tales como el aumento de la inversin extranjera directa, que pas de 7,4 millones de dlares en 1965 a 50 millones en 1969 y a
70 millones en 1970. En el perodo 1967-1972, la inversin extranjera alcanz 370 millones de dlares.
El monto de las asignaciones de las rentas petroleras al Gobierno Central aument de 852,4 millones de sucres en 1972 a
9.031,4 en 1978. Una parte importante del excedente de la renta
petrolera se orienta al fortalecimiento y diversificacin de la industria metalmecnica, de productos secundarios para elaboracin de artculos elctricos, al ensamblaje de vehculos y a la
construccin. Y aumentaron las exportaciones: de 190 millones
de dlares en 1970, a 1.200 millones en 1977. Entre agosto de
1972 y diciembre de 1978, ms de 60 mil millones de sucres entraron en las arcas fiscales.
La relacin gasto del Estado (sector pblico consolidado)
con el PIB, pas de 24,1% al comenzar la dcada de los 70, a
36,1% en 1980. El gasto del sector pblico aument de menos de
8.000 millones de sucres en 1970 a ms de 105 mil millones en
1980. El resultado fue un aumento del Presupuesto del Estado,

que pas de 5.000 millones sucres en 1970 a 27.000 en 1977. Y de
44.542 millones en 1980 a 53.600 millones en 1981.
El Estado inicia su intervencin en sectores estratgicos:
energtico (CEPE), elctrico (IETEL), transporte areo y martimo (TAME Y FLOPEC). En esta lnea se fortalecen los organismos planificadores y de estadsticas nacionales: CONADE, CONACYT, INEC, y se crean el Instituto Ecuatoriano de Crdito
Educativo (IECE), la Secretara Nacional de Informacin Pblica (SENDIP), el Instituto Nacional de Patrimonio Cultural,
(INPC) entre otros organismos pblicos nacionales. Como resultado, entre 1972 y 1980 el nmero de trabajadores estatales
creci en ms de 140.000.
La participacin estatal en la economa se profundiza y diversifica. Hasta 1970, haba 51 empresas estatales; para 1979, se
haban creado 65 empresas ms, especialmente en el mbito industrial y agroindustrial. Entre 1970-1979, las Fuerzas Armadas
adquirieron o crearon 15 empresas.
En este perodo tambin se pusieron en vigencia algunos
instrumentos de control ciudadano e institucional, como la Ley
de Seguridad Nacional y la Ley de Partidos Polticos.
En sntesis, las cifras y datos consignados ponen en evidencia la tendencia centralista desarrollada por el Estado en la dcada de los 70. Esta tendencia se ver finalmente apoyada con el
triunfo de la Constitucin de 1978, que legitimaba un amplio
papel del Estado en el proceso de desarrollo econmico y social
nacional, y de reafirma la existencia de sectores estratgicos de la
economa, asignando su manejo al Estado, con lo cual confirmaba su papel como eje redistribuidor y activador del crecimiento
econmico.
Crisis del modelo centralista de Estado
En contradiccin con el discurso anticentralista del ex presidente Len Febres Cordero, durante su gobierno se contina
con la tendencia centralizadora. A pesar de ello, la crisis econmica desatada a partir de 1982 incidi profundamente en la concepcin y organizacin del Estado. Estos cambios se evidenciaron en el inicio de un proceso de reestructuracin jurdica del
Estado, el debilitamiento del papel de los organismos seccionales, en especial a travs de la creacin de las unidades ejecutoras
dependientes del Gobierno Central, y en el aumento de la
deuda externa: de 241,5 millones de dlares en 1970 a 4.651 en
1980 (3.530 millones sector pblico, 1.125,5 millones sector privado). Durante el quinquenio 1976-1980, la deuda pblica casi
se duplic cada ao.
No hay que olvidar que la tendencia centralizadora estuvo
auspiciada, al menos hasta la dcada de los 60, por agencias internacionales de asistencia crediticia y tcnica. Para fines de la
dcada, se comenz a reconocer que la centralizacin no haba
alcanzado las metas para las que fue creada, pues la brecha entre
ricos y pobres aumentaba, los niveles de vida de los grupos ms
desfavorecidos declinaban y el nmero de personas en pobreza
absoluta se dispar.
Resurgimiento de las propuestas de descentralizacin y

autonoma
A comienzos de la dcada de los 70, reaparece el inters por

descentralizar la autoridad para el planeamiento y la administracin, por la evidente desilusin de los resultados del centralismo
planificador, incapaz de ofrecer soluciones a los problemas econmicos y sociales locales. En un contexto de modernizacin
tarda y desordenada, se constata que a medida que las sociedades se vuelven ms complejas y las actividades del gobierno se
expanden, es ms difcil planificar y administrar efectiva y eficientemente y suplir las demandas sociales locales.
A lo sealado se suman otros hechos: la crisis del Estado
centralista; la creciente complejidad de las responsabilidades y

atribuciones del Gobierno Central, causado por el aumento de
demanda de servicios y expansin de actividades y, contradictoriamente, la prdida paulatina de la capacidad econmica, poltica y administrativa del Gobierno Central y, por tanto, mayor
presin y conflictividad con los gobiernos locales. Por otro lado,
el aumento desmesurado y desordenado de municipios (minifundizacin municipal) provoca una creciente presin de las
microoligarquas locales por obtener mayores transferencias
de recursos y genera una demanda de mayor autonoma en especial respecto de las transferencias no condicionadas.
Reflexiones
Del rpido recorrido efectuado por la vida nacional, queda

demostrado que los temas descentralizacin, autonomas y regionalizacin, en menor medida, no son nuevos en la historia poltica y administrativa ecuatoriana. No extraa por lo tanto su
constante reaparicin en la escena poltica, an ms si se tiene en
cuenta que la legislacin construida en los ltimos aos no enfrenta, en forma estructural ni flexible, estos temas; al contrario,
los reduce a combatir el centralismo y a enfocar el debate exclusivamente en la descentralizacin administrativa, mientras deja
de lado temas peligrosos o conflictivos como la regionalizacin, las autonomas y por cierto el federalismo.
Desde la Independencia ecuatoriana han estado presentes el
centralismo y el regionalismo, entendido ste ltimo como el
poder poltico que surge de las regiones para contrarrestar la intervencin autoritaria del Gobierno Central.
La tendencia regionalista se ha manifestado de manera
constante desencadenando conflictos en diversos momentos. Las
causas principales han estado, en su mayora, relacionadas con
intereses econmicos, as como con elementos histricos, geogrficos, culturales y polticos, y tambin con la prdida paulatina de los subgobiernos de sus espacios de autonoma, ya sea por
absorcin de atribuciones por parte del Gobierno Central, ya

por abdicacin o por cesin de responsabilidades al Poder Central, rompiendo su consolidacin como poder compensador y
estructura reproductora de democracia y participacin social. La
conjuncin de estos factores explica, en buena medida, el carcter arraigado del sentimiento regionalista en el Ecuador.
Podemos adems concluir entendiendo al centralismo como un proceso histrico social, que si bien en sus inicios facilit
la incorporacin del pas a la modernidad a travs de un proceso de concentracin del poder bipolar, posteriormente, adems
de debilitar a los organismos seccionales, deform la estructura
democrtica y facilit la concentracin de poder de los grupos
dominantes, localizados particularmente en las dos ciudades
principales, Quito y Guayaquil.
CAPTULO 2
Elementos conceptuales
En la mayora, sino en la totalidad de los eventos en los que

se tratan los temas de descentralizacin, autonomas, regionalizacin y federalismo, el problema conceptual ha estado ausente,
en algunos casos por desconocimiento de sus contenidos, y en
otros, por la variedad doctrinaria e ideolgica desde los cuales
pueden abordarse dichos temas.
En estos eventos se ha podido encontrar adems una marcada resistencia a debatir los conceptos, bajo pretextos como que
no hay que hacer teora, que estamos hartos de ella, o que es
mejor ponerse de acuerdo en aspectos prcticos como distribucin de los recursos provenientes del centro o de aquellos que
se recaudan en los otros niveles de gobierno. Al considerar los temas desde esta ptica superficial, no se plantean sus caractersticas esenciales y alcances y por lo tanto se dejan de lado importantes aspectos de fondo como, por ejemplo, las obligaciones que
el Gobierno Central tiene en relacin con la deuda externa y la
deuda social interna; los servicios que no son de su competencia;
y, algo muy importante, la capacidad de asumir obligaciones,
responsabilidades y atribuciones por parte de los organismos
seccionales.

Todos los aspectos anotados arriba, entre otros, son de fundamental importancia en el momento de tomar decisiones respecto del grado y tipo de descentralizacin -autonoma, de la posibilidad de organizar o reconocer regiones configuradas en forma horizontal o vertical, o de cambiar la estructura unitaria del
pas por una federal. Para una referencia rpida sobre los modelos de Estado, ver el Cuadro 1.
Hay que reconocer que, salvo las definiciones expresadas en
la Constitucin y leyes cuya interpretacin corresponde solamente al legislador, las dems pueden tener alcances variados
y limitados. En este sentido vale aclarar que no es posible hacer
generalizaciones de estos conceptos pues el contexto institucional, poltico e ideolgico en que nacen es muy diverso.
Como es fcil de suponer, la literatura especializada revela
posiciones ideolgicamente contrapuestas al configurar conceptos. Esta situacin puede conducir a falsos o inconsistentes consensos ya sea por la profunda dosis de ambigedad conceptual o
por el carcter polismico de determinadas definiciones generales. Tal es el caso, por ejemplo, del trmino descentralizacin. Al
respecto, Jos Luis Coraggio seala que bajo tal denominacin se
cobija un espectro de posiciones ideolgicas que va desde el FMI,
la nueva derecha, hasta representantes de la nueva izquierda.
Siguiendo con el ejemplo, respecto de la descentralizacin,
hay quienes la conciben como un instrumento del Estado para
traspasar la gestin de los servicios estatales a los usuarios locales, dentro de una perspectiva desestatizante; otros, la consideran
como la panacea para los problemas de inoperancia y caducidad
del Estado central, capaz de producir por s sola todo un cmulo de cambios sociales. Los neoliberales, por su lado, encuentran
a la descentralizacin como un mecanismo funcional a sus proyectos de privatizacin y de las funciones del Estado. Algunos
progresistas, en cambio, la ven como un instrumento poltico
de reforma del Estado, por su carcter potencialmente democratizador, al posibilitar la transferencia de competencias y recursos
desde un poder central.
FEDERAL
UNITARIO
Formas de Estado
Cada unidad tiene la facultad para

dictar sus propias leyes, elegir sus propios gobernantes y crear sus tribunales
de justicia, dentro del marco de una
ley o constitucin superior, comn a
todas las partes.
El gobierno federal dispone de poderes indispensables para garantizar la

unidad poltica y econmica del pas.
Pluralidad de entes de poder soberanos, coordinados entre s, de que implica la coexistencia de normas jurdicas vlidas para todo el territorio y
otras que solo rigen en las unidades
territoriales que integran la federacin.
No requiere cambios constitucionales

esenciales, sino ms bien una normatividad que responda a la necesidad
de volver efectiva la transferencia de
poder y de recursos desde el Gobierno central hacia los gobiernos subnacionales.
Condiciones
Ms que de propuestas de federalis- Reformar la Constitucin, que define

mo, se trata de "demandas" o posicio- al Estado ecuatoriano como unitario.
nes incipientes y espordicas, originadas en determinados grupos polticos
de Guayaquil y de Machala.
Buena parte de las propuestas reconocen la necesidad e importancia de

mantener la organizacin del Estado
actual, pero con determinados cambios, en algunos casos substanciales,
que permitan descentralizar el poder
y los recursos en forma equitativa, solidaria y transparente.
Ecuador es Estado unitario con gobierno de administracin descentralizada

(Art. 1, inc. 1 Constitucin), lo que implica que tiene un Congreso Nacional,
un mismo y nico Jefe de Estado y de
Gobierno y una misma Funcin Judicial, para todo el territorio y para sus
habitantes. (Julio C. Trujillo).
Tiene un solo orden jurdico para todo

el territorio y cuyo poder poltico se
ejerce desde la estructura central de
gobierno, de modo que toda la operacin gubernamental emana del centro
y convenja hacia l. (Rodrigo Borja).
Propuestas o posiciones
Cuadro 1: FORMAS DE ESTADO
Caractersticas
Las "demandas" federalistas han ido

perdiendo fuerza, al punto de desaparecer en la opinin pblica.
No cuenta con respaldo social y poltico significativo.
Aparentemente el mantenimiento de
la forma de organizacin del Estado
vigente es la opcin menos desestabilizadora posible, lo cual no implica
que responda a las demandas generalizadas de cambio de modelo y de
prcticas centralistas.
Viabilidad
La regionalizacin se fundamenta en
la existencia de regiones o reas econmicas, sociales y culturales diferenciadas y definidas a partir del dominio territorial que ha persistido a travs del tiempo.
REGIONALIZADO
Las propuestas enfatizan --segn el

caso-- en variables territoriales, productivas o culturales y proponen cortes regionales horizontales, verticales
o combinados entre s, o con otras
formas de organizacin del Estado
(descentralizacin y autonoma)
Las propuestas presentadas son muy

variadas pues comprenden desde el
rediseo de la divisin poltico administrativa hasta la posibilidad de conjugar la estructura actual con una regionalizacin parcial o total en forma
gradual.
La mayora de las propuestas gira alrededor del logro de mayores y mejores niveles de autonoma en el mbito econmico e impositivo de los recursos transferidos o de los obtenidos
en la unidad territorial respectiva.
Dependiendo de la radicalidad de
las propuestas se requerirn reformas
constitucionales integrales o parciales.
Probablemente el aspecto ms conflictivo de las propuestas econmicas

radique en la transferencia y manejo
de los recursos obtenidos en la unidad territorial respectiva. Esta condicin exige que se disponga de una
completa y confiable informacin sobre los requerimientos econmicos
del gobierno central y de los niveles
subnacionales.
Viabilidad
Mientras menos radical sea la propuesta de regionalizacin, ms viable podra ser su puesta en prctica.
Al parecer, la crisis actual no es una
condicin favorable para emprender
un proceso de regionalizacin inmediato y global, lo que no excluye la
posibilidad de que pueda iniciarse,
en forma gradual y puntual o combinada con el fortalecimiento de las
autonomas regionales.
Salvo las posiciones ms radicales,

las propuestas autonmicas son,
probablemente las ms viables y de
iniciacin casi inmediata.
Probablemente son las propuestas

ms factibles, lo que no significa
que sean la de mayor consenso o
conveniencia para el pas.
Nota: Algunos constitucionalistas son partidarios de concebir a la autonoma como una forma de Estado antes que como una forma de gobierno.
Elaborado por:
Lautaro Ojeda.
Autonoma es la potestad que dentro

del Estado pueden gozar municipios,
provincias y regiones u otras entidades, para regir intereses peculiares de
la vida interior, mediante normas y rganos de gobiernos propios.
Otros: la condicin necesaria para

que se concreten sus propuestas implica cambios constitucionales y legales.
Otro grupo pretende combinar las

propuestas de autonoma provincial o
regional con la legislacin de descentralizacin vigente.
Condiciones
Es necesario generar una nueva legislacin o reformar la legislacin actual para armonizar con las disposiciones constitucionales vigentes.
Propuestas o posiciones
Un grupo de propuestas plantea que
la legislacin existente constituye la
base para el desarrollo de procesos de
descentralizacin profundos.
La Ley de Descentralizacin (Art. No.

3) define la descentralizacin como
la "transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y
recursos, de que son titulares las entidades de la Funcin Ejecutiva hacia
los gobiernos seccionales Autnomos
a efectos de distribuir los recursos y
los servicios de acuerdo con las necesidades de las respectivas circunscripciones territoriales".
Cuadro 1: FORMAS DE GOBIERNO
Caractersticas
AUTONOMICO
DESCENTRALIZADO
Formas de Gobierno
La ambigedad conceptual descrita explica los diversos

usos que se hacen del trmino descentralizacin. sta ha sido empleada como una respuesta a la insurgencia en Colombia; como
un mecanismo frreo de control popular descentralizado de
competencias y funciones como ocurri en el conocido caso de
Chile, durante el perodo de la dictadura militar; como una instancia de privatizacin del Estado en los Estados Unidos; como
un escapismo de los compromisos del Estado ante crecientes demandas sociales en Mxico, etc.
Precisamente con el propsito de disponer de elementos
conceptuales que permitan guiar el debate, as como avizorar las
consecuencias posibles de las decisiones que se adopten, es necesario precisar los conceptos y trminos claves que, en forma reiterada, se han puesto sobre el tapete en los debates. Con tal objetivo se ha procedido a buscar en la bibliografa disponible informacin bsica sobre dichos conceptos, procurando tener en
cuenta diferentes fuentes doctrinarias y autores de diverso origen.
A continuacin se recogen textualmente los conceptos considerados claves para el debate. Salvo se indique expresamente,
todas las citas pertenecen a la obra y autor citados. En algunos
casos, se aaden breves comentarios u observaciones.
Autarqua. Gustavo Juan De Santis1 dice: Seguramente de
las formas de descentralizacin administrativa, la ms difundida
y acabada en trminos de considerar los elementos que la definen sea la entidad descentralizada autrquica que se ubica en el
primer grado de descentralizacin propia y que se caracteriza
por poseer los siguientes elementos:
Constituye una persona jurdica de carcter pblico (estatal),
Realiza fines pblicos (estatales),
1
Gustavo Juan de Santis, La descentralizacin poltica en el Estado federal. La descentralizacin administrativa en Argentina. Anlisis comparativo, en Anales 1. Desafos y perspectivas de la descentralizacin, Ier. Congreso Interamericano del CLAD
Sobre la Reformas del Estado y de la Administracin Pblica, CLAD, BID, PNUD,
AECI, Caracas 1997:94.

Posee una competencia limitada a la norma que le dio origen,
Posee una personalidad y patrimonios propios.
Como se advierte contina la caracterstica ms saliente est constituida por la capacidad de administrarse a s misma, pero siempre de conformidad a una norma superior que le
es impuesta. Ello acarrea una consecuencia de la mayor gravitacin consistente en la desaparicin de la relacin jerrquica entre el ente autrquico y el rgano central, la que pasa a ser sustituida por el control administrativo como resultado de que no
existe delegacin de competencias sino distribucin de ellas.
Esto es lo que supone tambin la autarqua.
Autonoma. G. Cabanellas:2 Estado y condicin del pueblo
que goza de entera independencia, sin estar sujeto a otras leyes
que a las dictadas por l y para l.
Caracterstica Jurdica de entes integrantes de la Administracin Pblica de expedir su propia normatividad subordinada
al ordenamiento jurdico estatal.3
Guillermo Ramrez Hernndez:4 Situacin en la cual una
parte dentro de un todo disfruta de una cierta libertad para tomar aquellas decisiones que no afectan al conjunto. Potestad que
dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones
u otras entidades de l, para regir intereses peculiares de su vida
interior, mediante normas y rganos de gobierno propios.
Rodrigo Borja:5 Desde el punto de vista etimolgico, se llama autonoma la sociedad o entidad que se rige por su propia
2
3
4
Guillermo Cabanellas, Diccionario de Derecho Usual, Tomo I, Bibliogrfica Omeba, Buenos Aires, 1962:243.
Glosario de Trminos del Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin
Ejecutiva, R.O. 411, 2do. Spto., 31 marzo 1994.
Guillermo Ramrez Hernndez, Conceptos sobre descentralizacin, en: Rev. Federalismo y Desarrollo, BANOBRAS, Mxico, octubre-noviembre y diciembre de
1997:133-134.
Rodrigo Borja, Enciclopedia de la Poltica, Fondo de Cultura Econmica, Mxico,
1997:56.
ley, es decir, que no depende de una norma que no sea la suya. La

autonoma sin embargo no es soberana. Los entes autnomos
gozan de la facultad de decidir sobre sus asuntos pero estn sometidos a la soberana estatal.
Federico Castillo Blanco:6 La autonoma local es un principio general que regula la organizacin del Estado y que, por
tanto, como principio orientador de la estructura territorial, goza de eficacia trascendente. No obstante, el alcance del mismo es
limitado, se concreta en el marco y en el conjunto de poderes
constituidos y su ejercicio slo es legtimo en el mbito que le es
propio, de tal forma que no cabe invocar la autonoma local para impedir el legtimo ejercicio por las dems instancias del Estado de sus competencias.
Autonoma administrativa. G. Cabanellas:7 Libertad que
le concede a una regin, provincia, pueblo o ciudad para dirigir,
segn normas y rganos propios, todos los asuntos concernientes a su administracin regional, provincial o municipal.
Balcanizacin. En el contexto del debate sobre descentralizacin-autonoma, algunos polticos y analistas nacionales han
expresado, a modo de metfora, su preocupacin por el riesgo
que correra el pas de balcanizarse, es decir, de entrar en una
vorgine autonomista que conduzca al Estado a una multifragmentacin de caractersticas violentas. Anne Mara Bentili dice:8
Es un trmino poltico que significa dividir una entidad continental, subcontinental o regional en unidades polticamente separadas y hostiles entre s. El trmino balcanizacin tiene su origen en la fragmentacin en unidades polticas diferenciadas de la
6
7
8
Federico Castillo Blanco, Garantas jurdicas de la autonoma local e iberoamericana: una reflexin desde el rgimen local espaol, en: Federico Castillo Blanco,
coord., Estudios sobre Gobiernos Locales, Unin Iberoamericana de Municipalidades, Granada, 1998:165.
Rodrigo Borja, Ob. Cit:243.
Norberto Bobbio, Nicola Matteucci y Guanfranco Pasquino, Diccionario de Poltica, S.XXI, editores, 10 edicin, Mxico 1997:137.

regin de los Balcanes, y particularmente en las condiciones prevalecientes en las relaciones entre estos estados durante el perodo de las guerras balcnicas (1912-1913).
Centralismo. Rodrigo Borja:9 Es la tendencia hacia la centralizacin exagerada, indebida e inconveniente de la autoridad
en la organizacin poltica y administrativa del Estado, en donde impera este sistema todo depende de la voluntad de una autoridad focal que concentra en sus manos la suma de atribuciones polticas y administrativas de la sociedad. Este sistema entrega a la autoridad central competencias exclusivas de gobierno y
administracin, en perjuicio de las dems magistraturas pblicas. En l prevalece la fuerza centrpeta. Todo nace y muere en un
punto central en el que se genera y del que parte la autoridad.
Alejandro Romn Armendriz:10 Rgimen poltico, administrativo y financiero en el cual el poder pblico est concentrado, de hecho o de derecho, en una organizacin unitaria dirigida desde la capital de la Repblica, a la que se confa la atencin
de las necesidades de todas las regiones, provincias y cantones
del pas. En Ecuador, el centralismo mal administrado produce
regionalismo negativo, menoscabo de los rganos del rgimen
seccional y deterioro de la unidad nacional.
Centralizacin y descentralizacin. Fabio Roversi-Mnaco:11 La centralizacin y la descentralizacin en general (y en
consecuencia tambin la centralizacin y la descentralizacin
administrativas) no son instituciones jurdicas unvocas sino
frmulas que contienen principios y tendencias, modos de ser de
un aparato poltico administrativo. Son, por lo tanto, directivas
de organizacin en sentido amplio, no conceptos inmediatamente operativos.
9
10
11

Alejandro Romn Armendriz, Poltica: 650 Conceptos al alcance de todos, IEP, ILDIS, Guayaquil, 1993:38.
Norberto Bobbio, Ob. Cit.:471.
Adems, si es cierto que representan dos tipos distintos y

contrapuestos de ordenamientos jurdicos, tambin es cierto que
se trata de figuras comparables en su totalidad solamente en teora: en efecto, si por un lado la descentralizacin total conduce a
despedazar la propia nocin de estado, tambin es conocido por
el otro el carcter utpico de una centralizacin total en el estado moderno, caracterizado por una gran cantidad y complejidad
de fines y de funciones. Esto significa que todos los reordenamientos jurdicos positivos estn en parte centralizados y en parte descentralizados, es decir, considerando la centralizacin y la
descentralizacin como dos valores posibles, que no existe un
sistema poltico-administrativo que ste exclusivamente orientado hacia la optimizacin del uno o del otro.
Por tanto, como consecuencia de la combinacin de los
dos principios, muy difcilmente, an para sectores limitados de
la organizacin de un estado, descentralizacin y centralizacin
estn en estado puro, sino que aparecen como centralizacin y
descentralizacin imperfectos.
Osvaldo Hurtado:12 El centralismo, entendido como la
concentracin en el gobierno nacional de todas o buena parte de
las funciones poltica y administrativa de un Estado as como de
sus recursos econmicos, en perjuicio de regiones, provincias,
ciudades y pueblos, en Amrica Latina ha sido una prctica de
antigua data que se remonta a la Colonia. La vigencia, a lo largo
de cuatro siglos, de esta organizacin poltico-administrativa hizo que el centralismo adquiera el carcter de valor cultural entre
los latinoamericanos.
Sealar cuatro razones que abogan para que el problema
del centralismo y la necesidad de la descentralizacin reciban
una mayor atencin de los lderes de opinin latinoamericanos:
La concentracin del poder y de la administracin en el
Gobierno Central, no permite atender los problemas y las demandas de las provincias y de las regiones, a las que el Gobierno
13
Osvaldo Hurtado, Estado, democracia y gobierno, en: Reforma y Modernizacin

del Estado, ILPES, CEPAL, NNUU, Santiago de Chile, 1995:295-296.

regatea sus derechos marginndolas en la atencin de sus necesidades.
La pobreza y las inequidades sociales que han acompaado el desarrollo latinoamericano, tambin se manifiestan en el
orden geogrfico.
Ante el deterioro vertiginoso del medio ambiente... comienza a plantearse la necesidad de desalentar el desarrollo de
las grandes ciudades latinoamericanas y de promover el progreso de las medianas y pequeas, lo que implica, entre otras medidas, llevar adelante drsticos procesos de descentralizacin.
Los municipios son las instituciones que ms facilidades
prestan para llevar adelante procesos descentralizadores... Pero la
descentralizacin no se agota en el fortalecimiento de los municipios y en la consecuente multiplicacin de sus atribuciones y
recursos. Este es un primer paso, pero insuficiente. A l debe sumarse la descentralizacin regional, poltica que entraa un alto
grado de complejidad y centralizacin de una sociedad.
Tambin es necesario descentralizar la administracin, el
poder y la riqueza de la ciudad principal hacia el interior de cada provincia
La organizacin federal de un estado no garantiza la descentralizacin. Mxico y Argentina, a pesar de tener una organizacin federal, son pases mucho ms centralistas que los estados
unitarios de Colombia y Chile.
La divisin de un Estado en regiones autnomas tampoco
es suficiente para que la descentralizacin se cumpla. Hace diez
aos se agruparon en regiones todas las provincias del Per, experimento que no permiti descentralizar en modo alguno el inmenso poder concentrado en Lima. Este fracaso se atribuye a dos
causales: la politizacin extrema en la que cayeron los organismos regionales, y su consecuente ineficacia, y a la falta de un sentido de pertenencia a la regin por parte de las provincias con las
que se la conform.
Comunidad autnoma. Un grupo humano asentado en un

territorio especfico, aglutinado en torno a su identidad histrica concreta, y en el ejercicio de su derecho al autogobierno previamente reconocido en la Constitucin de la nacin de la cual
forma parte, puede constituirse en comunidad autnoma, siempre dentro del marco de la unidad indisoluble de dicha nacin, a
la cual se considera patria comn indivisible.
En Espaa hay varios casos de comunidades autnomas. En
el caso de la Comunidad Autnoma de Andaluca, por ejemplo,
el municipio es su entidad territorial bsica; goza de personalidad jurdica propia y de plena autonoma en el mbito de sus
competencias. La provincia, por su lado, es una entidad local con
personalidad jurdica propia, determinada por la agrupacin de
municipios y constituye, tambin, mbito territorial para el desarrollo y gestin de las competencias y funciones de la comunidad autnoma.
A criterio de expertos internacionales consultados, el Ecuador debe plantearse un modelo propio de autonoma que responda a sus caractersticas y necesidades especficas, sin intentar
trasplantar experiencias forneas diseadas para otras realidades
sociales, polticas y culturales.
Descentralizacin y autonoma. Jos Luis Coraggio13 plantea que: En nuestros pases, los significados de la descentralizacin y la autonoma no pueden ser similares a los clsicos de la
teora liberal de la democracia, dada la enorme heterogeneidad
estructural en lo econmico, cultural y tnico. Menos an donde la cuestin nacional no ha sido cabalmente resuelta y asume
la forma de una cuestin regional (como podra ser el caso de
Bolivia y Ecuador), y donde la ciudadana en ese sentido clsico
no ha terminado por constituirse.
13
Jos Luis Coraggio, Poder local, Poder popular? (1987), en: Ciudades sin rumbo.
Investigacin urbana y proyecto popular, SIP, CIUDAD, Quito, 1991:147.

Descentralizacin. La descentralizacin del Estado consiste en la transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos, especialmente financieros, materiales
y tecnolgicos de origen nacional y extranjero, de que son titulares las entidades de la Funcin Ejecutiva hacia los Gobiernos
Seccionales Autnomos a efectos de distribuir los recursos y los
servicios de acuerdo con las necesidades de las respectivas circunscripciones territoriales.14
Desconcentracin. La desconcentracin del Estado es el
mecanismo mediante el cual los niveles superiores de un ente u
organismo pblico delegan en forma permanente el ejercicio de
una o ms de sus atribuciones as como los recursos necesarios
para su cumplimiento, a otros rganos dependientes, provinciales o no, que forman parte del mismo ente u organismo.15
Delegacin. Es un acto en virtud del cual un rgano administrativo encarga a otro jerrquicamente subordinado el ejercicio de funciones conservando titularidad sobre las mismas.16
Estado. El trmino Estado, en su sentido ms amplio, denota un conjunto de instituciones que poseen los medios para ejercer coercin legtima sobre un territorio definido y su poblacin,
a la que se denomina sociedad. El Estado monopoliza la elaboracin de reglas dentro de su territorio por medio de un gobierno
organizado.
Estado unitario. En el Estado unitario toda la autoridad legislativa reside en un rgano legislativo supremo cuya jurisdic-
14
15
16
Artculo 3 de la Ley Especial de Descentralizacin del Estado y de Participacin Social.

Artculo 3, inc. 2 de la Ley Especial de Descentralizacin del Estado y de Participacin Social.
Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva. Glosario de
trminos, R.O. 411 2do. Spto., 31 marzo 1994.
cin abarca a todo el pas; puede haber rganos legislativos locales, pero slo con el consentimiento del rgano nacional.
Formas de Estado. Julio Csar Trujillo17. Son el resultado
de las relaciones de los elementos del Estado entre s. Asi de la
distribucin del poder surge el estado unitario o el estado federal; de la distribucin del poder en relacin con la composicin
de la poblacin, el estado unipoblacional y el estado plurinacional; del tipo de relacin de los detentadores del poder con el pueblo titular del mismo, surge el estado denomitrio o el estado totalitario, etc
Formas de Gobierno, por el contrario se refiere a los organos e instituciones de que est dotado el Estado para el ejercicio
del poder que le es propio, a la distribucin de competencias y
funciones entre tales organismos y al control recproco o equilibrio de poderes de que est invertido cada uno de los Eorganos.
Estado unitario y federal. Rodrigo Borja:18 Son Estados
Federales aquellos en los que coexisten normas jurdicas vlidas
para todo el territorio y otras que slo rigen en las unidades territoriales que integran la federacin. En esta forma de Estado el
ejercicio del poder poltico es compartido por los rganos centrales de gobierno gobierno federal y por los gobiernos locales o descentralizados, de acuerdo con la distribucin de competencias que seala la Constitucin federal.
Hay que decir que, a diferencia del estado unitario, el territorio del Estado federal se divide en unidades territoriales dotadas de gobierno propio.
En la federacin existen, por tanto, dos niveles de autoridad: el de alcance nacional, que forma un circuito central de gobierno, y el de alcance regional, compuesto por los gobiernos
17
18

Julio Casr Trujilloa, Teoria del Estado en el Ecuador, Corporacin Editora
Nacional 1994: 135

seccionales autnomos, cada uno de los cuales ejerce poder sobre su respectiva circunscripcin territorial. Las personas, por
consiguiente, estn sometidas, segn los diferentes asuntos, a dos
rdenes legales distintos: al de la federacin y al de la unidad territorial en la que viven o en la que realizan sus actos. Y aunque
las leyes de las circunscripciones territoriales descentralizadas no
pueden contradecir a las normas federales y hay un mecanismo de control de la constitucionalidad de aquellas a cargo de la
Corte Suprema de Justicia Federal ellas tienen amplia autonoma para reglar los asuntos de su competencia.
Son estados unitarios los que tienen un solo orden jurdico para todo su territorio y cuyo poder poltico se ejerce desde la
estructura central de gobierno, de modo que toda la operacin
gubernamental emana del centro y converge hacia l.
Reforma del Estado. Bernardo Kliksberg:19 Es menester
discutir ante todo que rol se desea que cumpla el Estado a fines
de este siglo. Los cambios y modernizaciones tcnicas absolutamente necesarios, no pueden seleccionarse en abstracto, o a partir de la oferta de tecnologas del mercado. Deben existir criterios
de seleccin dirigidos por la idea central de que dado un rol determinado a cumplir por el Estado, cul sera el estilo de tecnologas ms apropiadas para permitirle con la mayor efectividad
ese rol. Se deber, por lo tanto definir los papeles del Estado deseable y a partir de all se procure aportar criterios tcnicos para dotarlo de las capacidades para llevarlos a cabo.
ILPES:20 Los procesos de reforma del Estado implican que
ste debe asumir otras responsabilidades. Por una parte estn las
nuevas tareas (como por ejemplo, las del Estado regulador); y
por otras, la diferente pondera`cin que otorgar a sus funciones
19
20
Bernardo Kliksbertg, Repensando el Estado para el desarrollo social: Ms all de

convencionalismos y dogmas, en: Rev. Del CLAD, Reforma y Democracia, No.8,
Mayo 1997, Caracas:135.
ILPES, Reforma y modernizacin del Estado, en: Reforma y Modernizacin del Estado, ILPES, CEPAL, NNUU, Santiago de Chile, 1995:23-24.
tradicionales. Adems, no se trata de un proceso asilado que, se

injerte en un cuerpo social ajeno. La modernizacin del Estado
forma parte de la modernizacin de la sociedad. Es la respuesta
frente a la crisis econmica y est directamente asociada a los
procesos de democratizacin poltica y social; por eso es indispensable lograr un equilibrio.
Debe crearse un Estado ms compacto y con mayor capacidad de gobierno, que redefina y reasigne el empleo pblico y que
readecue sus dependencias y funciones; que trabaje con una aptitud tcnica superior, con cohesin poltica, con una clara nocin de sus objetivos e instrumentos, y con capacidad para ejercer su autoridad como un Estado de derecho.
Modernizacin del Estado. Fundacin Friedrich Ebert:21
Proceso que se ha vivido en Amrica Latina a partir de la mitad
de los aos ochenta y que tiene como eje un cambio en el rol y
la forma de operar por parte del Estado. Destacan entre estos
procesos: a) las privatizaciones (ventas o concesin de las empresas estatales al sector privado bajo diferentes modalidades); b) la
reorganizacin del sector pblico con nuevas funciones para los
gobiernos seccionales y la administracin central; y c) las polticas de lucha contra la pobreza.
Federalismo. G. Cabanellas:22 Doctrina poltica que apoya
la forma federal como rgimen ms adecuado para organizar el
Estado, reconociendo la necesidad, interior y exterior, de la
unin en ciertas materias de legislacin y gobierno; pero con autonoma amplia para los territorios con personalidad geogrfica
e histrica e incluso legislacin y gobierno locales, en todo lo no
confiado al Estado federal, al Ejecutivo o Gobierno federal.
Guillermo Ramrez Hernndez:23 En la cultura poltica federalismo se usa para designar dos objetos diferentes: la teora
21
22
23
Gua de Trminos Econmicos, Proyecto Latinoamericano para Medios de Comunicacin, Friedrich Ebert Stiftung, Quito, 1997:48.
Ob. Cit:184.
Guillermo Ramrez Henndez , Ob. Cit:138.

del Estado federal y una visin global de la sociedad. Si el primer
significado no es controvertido porque se basa en la teora del
Estado federal, modelo constitucional que ha sido objeto de numerosos estudios que han ilustrado los aspectos fundamentales
de su estructura y de su funcionamiento. El segundo modo de
concebir el federalismo, o sea entendido como doctrina social de
carcter global, que no se reduce en consecuencia al aspecto institucional sino que entraa una actitud autnoma hacia los valores, la sociedad, el curso de la historia, etctera.
La transferencia a los rganos federales de algunas competencias en el campo econmico tienen por objeto eliminar los
obstculos de carcter aduanero y monetario, que impiden la
unificacin del mercado, y atribuirle al gobierno federal una capacidad autnoma de decisin en el sector de la poltica econmica. La consecuencia de esta distribucin de las competencias
entre una pluralidad de centros de poder independientes y
coordinados consiste en que cada parte del territorio y cada individuo estn sometidos a dos poderes soberanos, al del gobierno federal y al de un estado federado, sin que por esto desaparezca el principio de unidad de decisin sobre cada problema.
Lucio Levi:24 El principio constitucional en que se fundamenta el Estado federal es la pluralidad de centros de poder soberanos coordinados entre s, de tal manera que al gobierno federal, competente respecto de todo el territorio de la federacin,
se le confiere una cantidad mnima de poderes indispensables
para garantizar la unidad poltica y econmica, y a los estados federales competentes cada uno en su propio territorio, se les asignan los poderes restantes. La atribucin al gobierno federal del
monopolio de la competencia relativa a la poltica exterior y militar permite eliminar las fronteras militares entre los estados, de
24
Norberto Bobbio y otros, Ob. Cit:633-634.
manera que las relaciones entre los estados pierden el carcter

violento y adquieren un carcter jurdico y todos los conflictos
pueden resolverse ante un tribunal...
Julio Oscar Lpez y Noris Amanda Tais:25 No es solo una
forma de Estado, sino tambin un sistema de gobierno que combina el ejercicio descentralizado del poder poltico, con criterios
de solidaridad y eficacia en la gestin y que, adems, acorta la
distancia entre el Estado y los ciudadanos, de modo tal que permite la participacin de stos en el marco institucional que corresponde y facilita el control sobre la administracin.
Stella Escandell:26 ... En un sentido amplio el federalismo
puede ser definido como una forma de organizacin poltico territorial en la cual la unidad y la diversidad regional se acomodan dentro de un sistema poltico nico, y el poder se distribuye
entre un gobierno general y una serie de gobiernos provinciales
de manera tal que se salvaguarde constitucionalmente la existencia y la autoridad de cada uno de ellos.
Pero tambin se concibe a la organizacin federal no slo
como el principio a partir del cual se ha organizado y organiza
institucionalmente un pas, sino como una cultura poltica capaz
de regular a travs de prcticas concretas los derechos y los deberes de los diferentes actores en lo concerniente a la ciudadana, la
participacin poltica y la presencia social de los mismos y la representacin ya que en los diferentes estados o regiones, siguiendo a Rofman (1976:16), se articulan los elementos de base del sistema social total, en forma especfica y mediante una ley determinada. La configuracin regional del espacio nacional es as concebida como una manifestacin de los procesos sociales, visualizada
en una de sus dimensiones; la espacial.
25
26
Julio Oscar Lpez y Noris Amanda Tais, Efecto y valor de la descentralizacin en

el rgimen federal, en: Anales 1. Desafos y perspectivas de la descentralizacin, Ier.
Congreso Interamericano del CLAD Sobre las Reformas del Estado y de la Administracin Pblica, CLAD, BID, PNUD, AECI, Caracas 1997:49.
Stella Escandell, Viabilidad del federalismo en contextos de ajuste: el caso argentino, en: Anales 1. Idem:55-57.

Gaitn Villavicencio Loor:27 Segn el Diccionario de la
Lengua Espaola, el federalismo es el espritu o sistema de confederacin entre Corporaciones o Estado, agregando que el trmino federativo Aplcase al sistema de varios estados que, rigindose cada uno de ellos por leyes propias, estn sujetos en ciertos casos y circunstancias a las decisiones de un Gobierno Central.
Para la Enciclopedia Barsa, el gobierno federal es una forma de gobierno segn la cual las entidades locales gozan de cierta soberana y gran autonoma administrativa; el poder central
se reserva la direccin de los negocios de importancia nacional e
internacional. Y aade ms adelante: El sistema Federal deja a
los estados o provincias la facultad de hacer sus propias leyes,
elegir a sus gobernantes y designar a sus representantes ante el
Gobierno Central. En estos estados conserva el Gobierno Nacional el ejercicio de las funciones de importancia, como la defensa, las relaciones internacionales, la proteccin de los derechos
ciudadanos y otras muchas.
Segn la Enciclopedia Prctica Jackson, El Estado Federal es
la reunin de dos o ms estados o provincias en que cada entidad poltica conserva su autonoma interior, pero delega al Estado General los asuntos generales y el ejercicio de su soberana exterior. Desde el punto de vista internacional los Estados o Provincias que forman federacin aparecen como un solo Estado representado por el Gobierno Central (...). Tanto las Provincias como los Estados particulares carecen de personera municipal.
Participacin social. La participacin social es el sistema
por el cual se involucra activamente a todos los sectores sociales
en la vida jurdica, poltica, cultural y econmico social del pas,
con la finalidad de mejorar las condiciones de vida del habitante ecuatoriano con miras a una ms justa distribucin de los servicios y recursos pblicos.28
27
28
ILDIS, Lxico Poltico Ecuatoriano, ILDIS, Quito, 1994:191.

Artculo 3, inc. 3 de la Ley Especial de Descentralizacin del Estado y de Participacin Social.
Regin, lo regional, la cuestin regional, el regionalismo.

Estas palabras segn Rafael Quintero29 desgastadas por
el uso corriente y cotidiano, se erigen en conceptos en la medida
en que logran aprehender en un espacio delimitado de la sociedad nacional, una realidad peculiar, asentada sobre formas de
produccin especficas que a su vez arroja instituciones polticas
y sociales tpicas...
La cuestin regional est ntimamente vinculada a la cuestin nacional, de ninguna manera se disuelve en esa problemtica, pues eso sera desconocer la multiplicidad de formas que
adopta la cuestin nacional, y en segundo lugar, partir para el
anlisis de lo regional de consideraciones que no aprehenden su
especificidad. Y esto en la medida en que la cuestin regional
presenta serias particularidades que deben ser tomadas en cuenta tanto desde el punto de vista terico (comprensin del problema), como desde el punto de vista poltico (terreno de las soluciones alternativas).
Estas particularidades a nuestro juicio son:
La cuestin regional no abarca todo el mbito de la formacin social, sino que est restringida a un rea geogrfica delimitada, reas que naturalmente no permanecen
estticas y cuyas fronteras se van modificando y cambiando histricamente en el ejercicio del dominio y hegemona potencial de las clases.
No provoca un fortalecimiento de la conciencia nacional,
y es ms, inclusive puede provocar un fraccionamiento y
debilitamiento de la misma, cuando da lugar al nacimiento de una conciencia regional, de ideologas regionalistas,
y de prcticas polticas regionales, que no se constituyen
en ningn nivel alguno de apropiacin de la cuestin nacional.
29
Rafael Quintero, ed. La Cuestin Regional y el Poder, Corporacin Editora Nacional, No. 29, Quito, 1991:33.

Una caracterstica fundamental es que la cuestin regional
no incita necesariamente a una agudizacin de las contradicciones entre las clases antagnicas regionales sino ms
bien da lugar a la articulacin interclasista de un bloque
de clases dominante-subalternas regionales que se enfrentan entre s.
La cuestin regional atae bsicamente a las contradicciones entre las clases dominantes, a su pugna por el poder y
a la ausencia o debilidad de una clase capaz de unificar a
las distintas tendencias econmicas y polticas.
Todas estas particularidades estn ancladas naturalmente
en la caracteristicas determinante, cual es la forma de produccin tpica, sustento de la regionalizacin.
Por regionalizacin entendemos un proceso econmico y
poltico de creacin de espacios autnomos de expresin de las
clases dominantes locales que manifiestan a la par que reproducen la ausencia de unificacin territorial, poblacional, cultural, y
la fragmentacin del poder estatal en una formacin social.
Juan Maiguashca30: Los trabajos que ltimamente se han
hecho sobre la cuestin regional en la historia ecuatoriana son de
dos tipos. Unos consideran al regionalismo como un fenmeno
poltico que se explica en trminos de estructuras geogrficas diferentes. Estos autores postulan la vigencia de dos regiones en la
historia ecuatoriana: la costa y la sierra. Otros en cambio, y stos
son la mayora, explican la cuestin regional a partir de estructuras econmicas diferenciadas que han persistido a travs del
tiempo. Esta vez el nmero de regiones pueden ser dos (costa y
sierra), tres (sierra norte, sierra sur y costa) y an ms de tres, segn el grado de especificidad con el que el autor defina las modalidades de acumulacin imperantes en el territorio ecuatoriano.
30
Juan Maiguashca, La cuestin regional en la Historia Ecuatoriana (1830-1972),

en: Enrique Ayala Mora, ed., Nueva Historia del Ecuador, Vol 12. Ensayos Generales
I, Corporacin Editora Nacional-Grijalbo, Quito, 1992:180-182.
Tanto las estructuras geogrficas como las econmicas son

necesarias para comprender la cuestin regional en la historia
ecuatoriana, pero no son suficientes. Lo regional es un fenmeno poltico y, como tal, no puede ser reducido mecnicamente a
inters local o inters econmico diferenciado.
Las regiones, ms que un mero reflejo de estructuras geogrficas y econmicas, son construcciones de agentes sociales
histricamente determinados. En otras palabras, se trata de proyectos polticos colectivos, ms o menos desarrollados segn el
caso, en los que determinaciones objetivas no vienen procesadas
en funcin del acervo cultural del grupo y de las circunstancias
histricas concretas que le circundan.
Desde este punto de vista, las regiones en la historia de la repblica ecuatoriana han sido tres: la de Quito, la de Guayaquil y
la de Cuenca.
Jos Luis Coraggio:31 Denominamos regiones a esos mbi32
tos o reas definidas a partir del dominio territorial particular
de una relacin de acoplamiento o de una relacin de semejanza.
Jrgen Schuldt:33 Argumentos centrales en pro de lo regional: Se requiere de un espacio territorial mnimo sobre el cual se
pueda gestar una base de acumulacin autocentrada, sta tendra
que ser regional, porque la base local sera insuficiente y la nacional inalcanzable; desde ella se generara un control de la acumulacin en trminos de mercado relativamente homogneo, de
formas y tipos de produccin (...); los grupos y fracciones sociales, relativamente homogneos en trminos de intereses comunes de corte popular, se organizaran polticamente en torno a
31
32
33
Jos Luis Coraggio, Territorios en Transicin. Crtica a la Planificacin Regional

en Amrica Latina, CIUDAD, Quito, 1987:51.
Por mbito territorial, Coraggio (1977:50) entiende una relacin social particularizada de territorio que incluye la localizacin de los agentes y medios directamente acoplados por la relacin, as como los senderos de los flujos materiales que la
realizan.
Jrgen Schuldt, Repensando el Desarrollo: Hacia una concepcin alternativa para los
Pases Andinos, CAAP, Quito, 1995:284-287, 294-297.

un proyecto regional comn en materia de recursos materiales,
humanos y naturales disponibles se deba contar con una diversidad y cantidad suficiente para asegurar un proceso de acumulacin relativamente autosuficiente; todo ello exige calibrar los
espacios y mercados mnimos para las diversas producciones, sobre todo en el campo industrial-manufacturero; la autonoma
poltica se hace abstracta sin un control de la economa.
Schuldt recoge algunos de los argumentos en contra de la
accin a escala regional: Cmo en un mundo interdependiente,
con un proceso de globalizacin, enfrentar las enormes fuerzas
que penetran nuestras formaciones sociales?; A nivel local-regional hay grupos de poder econmico y control poltico, que impediran toda accin autnoma de fracciones populares; Si el desarrollo implica una gestin de los ecosistemas segn una racionalidad social no orientada por la ganancia inmediata, no ser
que la competencia entre regiones, que desatara una descentralizacin en regiones autnomas, ms bien tendera a hacer funcionar los mecanismos depredadores de la renta diferencial con
la misma o mayor fuerza que en un sistema centralizado?; Cmo afirmar la identidad local y a la vez nacional? Cmo conjugar una estrategia global de competencia poltica por el poder estatal con los requerimientos de la consolidacin del poder local?
Regionalismo. Rodrigo Borja:34 Regionalismo es un sentimiento de rivalidad y, a veces, de animadversin entre los habitantes de distintas regiones o ciudades de un pas. En ocasiones
puede ser acentuado y conspirar contra la unidad nacional. Diversos factores influyen en l: la historia, la cultura, el clima y la
geografa, diferencias tnicas y religiosas, idiosincrasia, intereses
econmicos y problemas poltico-administrativos.
El regionalismo surge a veces tambin como protesta contra los excesos del centralismo poltico-administrativo o contra
la desatencin crnica a los problemas locales.
34
Rodrigo Borja, Ob. Cit: 830.
G. Cabanellas:35 Movimiento que defiende la administracin autnoma, tomando la regin como base geogrfica e histrica del gobierno local Actitud separatista de una porcin del
territorio nacional, que exalta sus vnculos de unidad ntima y
desconoce la comunidad de pasado y porvenir con la nacin a la
cual pertenece y rechaza.
Regin. G. Cabanellas:36 Parte del territorio de un Estado,
caracterizada por cierta unidad tnica, lingstica, topogrfica,
climatolgica o de produccin, o por una diversidad administrativa o de rgimen poltico dentro de la nacin en la cual se integra, sin alcanzar el valor histrico de sta.
Comentarios
La lectura de las definiciones destacadas revela claramente

la inexistencia de definiciones universales, unvocas. Por el contrario: cada una nos remite a posiciones doctrinarias e ideolgicas diversas. Para propsitos de un dilogo constructivo, es evidente que esta diversidad demanda acuerdos, al menos respecto
de las caractersticas fundamentales de cada uno de los conceptos en juego; de lo contrario, cualquier tipo de debate podra
convertirse en un soliloquio, en un dilogo de sordos.
Las breves formulaciones conceptuales recogidas no tendran mucho sentido si no se ubican en el contexto del debate
nacional. De all que sea necesario exponer algunas reflexiones
respecto al centralismo-descentralizacin, a la autonoma, la regionalizacin y el federalismo.
Una de las caractersticas que resalta en los conceptos transcritos alude a la existencia de una relacin unvoca entre centralizacin, centralismo y descentralizacin; dicho de otra forma,
no existe descentralizacin sino existe centralizacin. Otra de35
36
Ob. Cit:512.
Idem:512.

duccin posible es que no existen estados puros, totalmente centralizados o descentralizados: entre estos extremos hay una amplia gama de posibilidades; de all que por ms descentralizado
que pretenda ser un Estado, ste siempre tendr a su cargo determinadas responsabilidades y atribuciones centrales.
Existe el equvoco de concebir al centralismo como perteneciente solamente al ente central (por ejemplo a la capital de un
pas) pero la prctica muestra que el centralismo existe en todos
aquellos espacios de poder pblico en los que todas o casi todas
las decisiones (atribuciones polticas y administrativas) se hallan
concentradas o dependen de la voluntad de una autoridad regional, provincial o cantonal.
En la definicin que la Ley de Descentralizacin establece
sobre descentralizacin, hay que destacar el carcter definitivo
que da a la transferencia, lo que en buen romance significa que
una vez transferida la atribucin o responsabilidad no hay posibilidades de retorno; sta es para siempre. Esta es la caracterstica clave que la diferencia de la desconcentracin, puesto que sta se realiza a travs de la delegacin de una responsabilidad,
atribucin o funcin desde un nivel superior a otro subordinado, lo que implica que en el momento en que esta delegacin no
conviene ms a los intereses de alguna de las partes, especialmente al organismo pblico superior que conserva la titularidad de
la funcin, dicha delegacin pierde sentido; esto es, la responsabilidad delegada retorna al nivel superior. Por todo ello es importante analizar el alcance que tiene la disposicin de la Ley de Descentralizacin al otorgar a la delegacin el carcter de definitiva.
La autonoma es un principio reconocido por la Constitucin y leyes ecuatorianas y consiste en la capacidad de los organismos que forman parte del Rgimen Seccional Autnomo
(consejos provinciales y municipios) de dictar sus propias normas y rganos de gobierno dentro de su jurisdiccin y sometidas
a la soberana estatal.
La autonoma local, ms que un principio, se ha convertido
en los ltimos aos en el campo de batalla intelectual dice Gus-
tavo Machado Hurtado,37 entre tendencias que van desde negar

su propia existencia hasta opiniones que le atribuyen capacidades y potencial como para convertirse en un elemento de transformacin econmica y social profunda.
Tres tipos de atributos se asocian comnmente con este
concepto: la autonoma local permite el perfeccionamiento de la
democracia, al darle a los ciudadanos la posibilidad de decidir
sobre las condiciones de vida en su entorno; b) abre oportunidades para una asignacin eficiente de recursos, al permitir que la
toma de decisiones est ms cerca de las necesidades; y, c) crea
un marco ms apropiado para la supervisin democrtica de las
decisiones, porque permite que stas sean llevadas a un nivel de
desagregacin susceptible de ser comprendido y evaluado por las
comunidades.
Alrededor del concepto de autonoma, hay varios aspectos
que deberan ser objeto de debate: la relacin con el concepto de
soberana y con la descentralizacin; el tipo o grado de dependencia o independencia de la entidad autnoma respecto del ente central; y, si la autonoma hace referencia a un poder limitado
que est conectado con el inters local, lo que no implica, desde
una perspectiva dinmica, que se refiera a un espacio cerrado
que resiste polticas de otras instancias territoriales.
En relacin con la soberana cabe aclarar que la autonoma
se postula en el marco del Estado y no por contraposicin a su
soberana o como rechazo de su dominio sobre un determinado
territorio.
El principio de descentralizacin no puede limitarse a describir la posicin jurdica de determinado sujeto pblico, sino a
situar en manos de aquellas autoridades autnomas una parte
del ejercicio de funciones pblicas, puesto que la mayor parte le
corresponde al Estado.
La autonoma local es abierta, pues concibe el crculo de intereses a cuya gestin se refiere como imbricado con los atribui37
Gustavo Machado Hurtado, Perspectiva econmico-Financiera de la Autonoma

Local, en: Federico Castillo, coord., Ob. Cit:257.

dos a otras instancias territoriales y, por tanto, obliga a la solidaridad (en el plano sustantivo) y a la lealtad (en el plano organizativo e institucional).38
Se debe tener en cuenta las inquietudes de Jos Luis Coraggio cuando plantea que en razn de la enorme heterogeneidad estructural en lo econmico, cultural y tnico de nuestros pases,
los significados de la descentralizacin y la autonoma no pueden
ser similares a los clsicos de la teora liberal de la democracia.
Un primer elemento que salta a la vista en el tema de la regionalizacin es la distincin entre regin, cuestin regional
con regionalismo.
Al parecer existe un conjunto de condiciones y caractersticas esenciales que identifican a la regin y al proceso de regionalizacin, entre otras, un espacio territorial mnimo sobre el cual
se pueda gestar una base de acumulacin de grupos y fracciones
sociales, relativamente homogneos en trminos de intereses comunes. Espacio que naturalmente no permanece esttico y cuyas
fronteras se van modificando y cambiando histricamente; para
comprender la cuestin regional son necesarias tanto las estructuras geogrficas como las econmicas; se trata adems de un
proyecto poltico colectivo en torno a un proyecto regional comn en recursos materiales, humanos y naturales disponibles,
con una diversidad y cantidad suficiente para asegurar un proceso de acumulacin relativamente autosuficiente.
En cambio cuando se habla de regionalismo se alude ms a
un sentimiento de rivalidad o de animadversin entre los habitantes de distintas regiones o ciudades de un pas, antes que a un
proyecto regional o de regin con las caractersticas antes sealadas.
Las caractersticas que sobre federalismo sistematiza Gaitn
Villavicencio pueden contribuir al debate respecto de su contenido. stas hacen referencia a: elementos del sistema poltico y de
configuracin del Estado; que se trata de una forma de gobierno
38
Federico Castillo, Ob. Cit:174.
tanto a nivel nacional (o federal) como a los niveles locales (estaduales/provinciales); la existencia de una produccin doctrinaria y terica, especialmente vinculada con el significado de soberana y autonoma; y la necesidad de un slido movimiento
social, de raz histrica, que apoye, sostenga y lleve adelante el
pensamiento y las acciones federalistas.
CAPTULO 3
Aspectos normativos
3.1. Legislacin vigente sobre descentralizacin
La Constitucin de 1997 introdujo, entre otras disposiciones referentes a la descentralizacin, dos elementos fundamentales:
Uno: el artculo 1 incorpora en la definicin del Estado
ecuatoriano tres conceptos que dan cuenta de los signos de la
problemtica de la poca: la descentralizacin y su carcter pluricultural y multitnico...1
Dos: la disposicin relativa al financiamiento de la descentralizacin, art. 149, inc. c, dice:
Para ser efectiva la autonoma econmica, sin perjuicio de
otros recursos que se asignen a los gobiernos seccionales aut1
Temas que han sido rechazados en una consulta popular realizada en Guatemala el
domingo 16 de mayo de 1999 por un contundente no (72,5%) y un marcado abstencionismo (alrededor del 80%). En un pas integrado por una mayora indgena
(24 grupos tnicos indios) es una verdadera paradoja el rechazo al reconocimiento de la nacin como multitnica y pluricultural as como el derecho de los pueblos a su identidad, lengua, forma de vida y organizacin social.

nomos, destnase el quince por ciento del presupuesto del gobierno central en beneficio de los consejos provinciales y municipios del pas; y ser distribuido conforme a la ley, en base a
planes de inversin tanto provinciales como municipales.
Ley Especial de Distribucin del 15% del Presupuesto del

Gobierno Central para los gobiernos seccionales. Esta ley establece los porcentajes de distribucin del Fondo de Descentralizacin (15%) y la gradualidad en la aplicacin de la Ley. En este
sentido dispone que la entrega de fondos
... se iniciar a partir del 1 de julio de 1997, con el equivalente al 3% del Presupuesto del Gobierno Central, excepto los
ingresos provenientes del crditos externos; el 7% desde enero
de 1998; el 11% de enero de 1999; y el 15% desde enero de l ao
2000. (Primera Disposicin Transitoria).
Reglamento de Aplicacin de la Ley Especial de Distribucin del 15% del Presupuesto del Gobierno Central para los Gobiernos Seccionales. Este Reglamento establece los criterios de
distribucin del Fondo de Descentralizacin; el destino de los recursos, la posibilidad de que stos puedan ser objeto de fideicomiso; y, la realizacin, por parte de la Contralora General del Estado, de exmenes especiales, auditoras financieras y auditoras
operacionales, para verificar la verdad, cuidado, propiedad y legalidad de las operaciones financiadas con los recursos del Fondo de Descentralizacin
Ley Especial de Descentralizacin del Estado y de Participacin Social. En la discusin de esta Ley se elaboraron 12 versiones previas. La versin final recoge muy dbilmente la riqueza de las versiones anteriores.
Esta Ley precisa, entre otros aspectos: las definiciones de
descentralizacin, desconcentracin y participacin social; las finalidades, las posibles transferencias a los concejos municipales
y consejos provinciales de determinadas funciones, atribuciones
y responsabilidades; la condicin de suscribir convenios para la

transferencia de funciones; la creacin del Comit Permanente
de Desarrollo Provincial; la desconcentracin de funciones; y, los
tipos y mecanismos de participacin social.
Esta ley deja intacta la estructura poltico administrativa del
Estado; no aborda el tema de la tributacin local; deja en la voluntad de los organismos seccionales la transferencia de atribuciones y responsabilidades; reduce la descentralizacin a la transferencia de fondos; y aborda el fenmeno de la participacin social en trminos formales, es decir sin capacidad de decisin.
La Ley amalgam diversas propuestas y medidas. Fruto de
diversos actores, tibia, no coherente. A pesar de ello present diversas normas generales de descentralizacin y de desconcentracin junto con instrumentos concretos para volver efectivos aspectos de descentralizacin, empezando por la mayor transferencia de recursos que fue el aspecto que mayor atencin suscit.2
La Constitucin elaborada por la Asamblea Constituyente 3
La trascendencia que tiene la Carta Poltica vigente en el

mbito de la descentralizacin es probablemente uno de los temas que merecen una profunda reflexin y debate puesto que en
2
Jorge Len Trujillo, Una descentralizacin a contracorriente, el caso del Ecuador,

en: Galo Chiriboga y Rafael Quintero, eds., Alcances y limitaciones de la reforma
poltica en el Ecuador, Asociacin Americana de Juristas, Escuela de Sociologa de
la Universidad Central, ILDIS, Quito, 1998:179.
Varios asamblestas y analistas sociales y polticos han publicado estudios y
comentarios que dan cuenta de su desarrollo: Angel Polibio Chves, Reforma
Constitucional ms gobernabilidad?, Fundacin Ecuatoriana de Estudios Sociales,
FESO, Quito, 1998; Galo Chiriboga y Rafael Quintero, eds., Alcances y limitaciones
de la reforma poltica en el Ecuador, Asociacin Americana de Juristas, Escuela de
Sociologa de la Universidad Central, ILDIS, Quito, 1998; Alejandro Moreano y
otros, La Nueva Constitucin. Escenarios, Actores, Derechos, CIUDAD, 1998;
Orlando Alcvar Santos, Comentarios a la Constitucin Poltica del Estado (La
Asamblea Itinerante), Guayaquil, 1998; Osvaldo Hurtado, Una Constitucin para el
futuro, FESO, Quito, 1998; y Ricardo Noboa Bejarano, En busca de una esperanza.
Anlisis de la Constituyente de 1998, EDINO, Guayaqull, 1999.

ella se consagran principios inditos en la historia constitucional
ecuatoriana, aunque a la vez deja de lado problemas fundamentales como la estructura poltico administrativa del Estado, las
autonomas y la regionalizacin, entre otros. De all que sea necesario hacer un alto para analizar su desarrollo, alcances y limitaciones en el mbito que nos ocupa en este trabajo.
Sobre el tratamiento que la Asamblea Constituyente dio al
tema de descentralizacin existen opiniones contrarias. Por una
parte, un grupo de legisladores liderados por Xavier Neira (PSC)
y Susana Gonzlez, afirma que las disposiciones contempladas
en la Carta Poltica referentes a la descentralizacin constituyen
un lamentable retroceso a los alcanzados desde 1994 y por lo
tanto es necesario reformar e incluso eliminar varias de las disposiciones en ste mbito. En ese sentido han presentado un
Proyecto de Reformas a la Constitucin que ser expuesto ms
adelante. Otros, en cambio, consideran que a pesar de que los
constituyentes no trataron en forma profunda este tema, ni fueron fieles a las demandas de cambio fundamentales en la estructura poltico administrativa del Estado, las disposiciones incorporadas respecto de la descentralizacin son un avance importante en el proceso que debe iniciarse lo antes posible.
En la ms reciente publicacin sobre la evolucin y desarrollo de la Asamblea Constituyente, el asamblesta Ricardo Noboa Bejarano sistematiza las razones y problemas que impidieron u obstaculizaron que sta trate el tema con la profundidad e
importancia que exige el centralismo-decentralizacin.
En primer lugar, el autor analiza la integracin de la Comisin Quinta de la Asamblea, encargada del tema de la descentralizacin. De los siete miembros, uno perteneca a la costa ecuatoriana, uno a la regin insular, cuatro a la regin oriental, dos a
Cuenca y uno a Loja. Dicha composicin, comenta Noboa, demuestra, entre otros aspectos,
que los partidos fuertes de la costa no le daban mayor importancia al tema, pues no se preocuparon de tener una fuerte
presencia en la Comisin y que la mayora (de los asamblestas)
tampoco se preocup de equilibrar regionalmente a la Comisin a efectos de que las regiones estn representadas en proporcin a su poblacin. 4
Ms adelante precisa que en las vsperas de la Asamblea, ni

el PSC, ni la DP mencionan a la descentralizacin. Ello revela
que el tema no estaba realmente en la agenda de los partidos que
conformaron la mayora. Seguramente por ello tampoco le dieron mayor importancia al modo de integrar la comisin quinta.
Sin embargo, agrega, s estaba en la agenda de las fuerzas sociales y productivas del pas, as como de muchos asamblestas a los
cuales nos preocupa el quemeimportismo con el cual se trabaja
el asunto.
Noboa rescata la participacin de las Cmaras de la Produccin y de la Junta Cvica de Guayaquil, quienes insistieron en
las autonomas provinciales. A pesar de ello,
... pocos das despus el PSC present un proyecto de reformas referente a la descentralizacin, del cual haba desaparecido toda referencia a las autonomas provinciales. Las Cmaras
respaldaron el proyecto y el tema de las autonomas provinciales qued totalmente olvidado...5
Respecto al tema de las autonomas, Ricardo Noboa recuerda que este concepto haba tenido, previamente a la Asamblea y durante su desarrollo, apoyos de distinta naturaleza. Adems de las Cmaras de la Produccin de la Costa y ciertos sectores sociales del Azuay y Loja, existan algunos pronunciamientos al respecto.
A la Asamblea, recuerda Noboa, llegaron varios proyectos
de la sociedad civil planteando las autonomas territoriales: Provincias Autnomas del Ecuador, Movimiento Cvico por un Ma4
5
Ricardo Noboa Bejarano, En busca de una esperanza. Anlisis de la Constituyente de

1998, EDINO, Guayaqull, 1999:Cap.XVII:268.
Idem:270.

nab Autnomo, Federacin de la Provincia de El Oro (un grupo de agricultores de dicha provincia), Movimiento Independiente Autonoma de la Provincia del Guayas.
Otro de los asamblestas, Angel Polibio Chves, en un anlisis tambin reciente sobre la Reforma Constitucional, afirma
que la Asamblea se limit
... finalmente a consignar en la nueva Constitucin lo que
se haba avanzado en los ltimos aos... quedaron atrs los intentos por introducir esquemas que iban desde los cuasi federativos, basado en principios de autonomas regionales y provinciales, pasando por el establecimiento de regmenes territoriales
especiales para los pueblos indgenas y negros, la eliminacin de
instituciones como los consejos provinciales y las gobernaciones; hasta los ms moderados, que se sustentaban en la necesidad de proteger la unidad nacional y los principios de solidaridad y de coparticipacin. Esta multiplicidad de intereses y de
formas de ver e interpretar el problema de la descentralizacin,
condujeron poco a poco a la Asamblea a tomar decisiones en
torno a esquemas ms tradicionales, pero tratando de corregir,
aunque sea parcialmente, un problema real de centralismo
identificado a nivel nacional a travs de un crecimiento bicfalo
casi excluyente de los beneficios del desarrollo para muchas
provincias...6
A pesar de que el tema de la descentralizacin no se present en la Asamblea como una preocupacin prioritaria para las
autoridades locales y hasta podra afirmarse que tampoco cont
con actores ni promotores sociales que demanden una radicalizacin o profundizacin del tema, los resultados finales fueron,
a criterio de Jorge Len, asesor de la Comisin de Descentralizacin de la Asamblea Constituyente, ms radicales que las discu-
FESO, Reforma Constitucional: Ms gobernabilidad?, Fundacin Ecuatoriana de

Estudios Sociales, FESO, Quito, 1998:49-50.
siones que los precedieron.7 Ello lo demuestran los cambios en:

la divisin poltico territorial (circunscripciones territoriales indgenas y afroecuatorianos y los regmenes especiales); el fortalecimiento de determinados mecanismos de participacin ciudadana (por ejemplo, la consulta popular local); la ampliacin
de los criterios de asignacin y distribucin de recursos; la introduccin del principio todo es descentralizable, a excepcin de
aquellas competencias del Gobierno Central consideradas como
esenciales y por lo tanto indelegables.
En similar sentido, Augusto Barrera afirma8 que la discusin sobre la descentralizacin no cont con actores sociales claros, en particular actores locales. En consecuencia, los planteamientos alrededor de la descentralizacin han sido fuertemente
inducidos desde arriba.
Simn Pachano9 destaca el desconocimiento de los asamblestas de la mayora de temas que deban abordar, lo que atribuye ms que a la falta de preparacin personal en asuntos constitucionales a la ausencia de propuestas emanadas desde los espacios polticos y desde las organizaciones sociales que los candidatizaron. Por ello no es casual, dice, que luego de concluidas
las actividades de la Asamblea hayan resurgido comentarios como el que la Asamblea no entendi la dimensin que este (tema de la descentralizacin) tena y lo resolvi forzada por la presin de los empleados de los consejos provinciales que tenan
prcticamente rodeado el local militar en que sesionaba.
Es necesario reconocer que no se presentaron a la Asamblea
propuestas globales y estructuradas, pero adems se eludi uno
de los ms dolorosos y conflictivos problemas del pas: el regionalismo. Este tema, en opinin de Len, fue considerado por algunos miembros de la Comisin como intelectual, terico,
7
8
Jorge Len Trujillo, Ob. Cit.:177.

Augusto Barrera, Descentralizacin, participacin y planificacin en la nueva
Constitucin, en: Alejandro Moreano y otros, La Nueva Constitucin. Escenarios,
Actores, Derechos, CIUDAD, 1998:44.
El Universo, 17 mayo 1999:18.

irrealista y sin fundamento. La Asamblea mantuvo el carcter
opcional del proceso de descentralizacin, lo que significa en la
prctica que aunque el principio puede ser radical, es opcional
en los hechos. Tampoco se refiri al traslado de las atribuciones
de tributacin o puso en tela de juicio la divisin administrativa
y poltica actual del Ecuador.
En relacin con el tema regional, Jorge Len recuerda que
la idea de la regin fue considerada en una de las subcomisiones
como una meta importante ante el rechazo al federalismo que
creaba entidades intermedias ms amplias que las provincias, pero que no se propuso la regionalizacin a ningn nivel, sino el
derecho a que los municipios y provincias puedan integrarse para un programa o para el cumplimiento de un servicio.
Tanto Len como Chves reconocen la importancia de las
modificaciones introducidas por la Asamblea en la Constitucin
en el mbito de los gobiernos seccionales autnomos, al incorporar dentro del Rgimen Seccional Autnomo a las juntas parroquiales y a las circunscripciones territoriales indgenas y
afroecuatorianas.
Por su parte, Orlando Alcvar Santos, representante a la
Asamblea Nacional Constituyente por la Provincia del Guayas
(PSC), reconoce que las propuestas presentadas a la Asamblea no
se hicieron desde la visin de conjunto del Estado, sino a partir
de la defensa de intereses particulares. Las concepciones regionales enfatiza son excepcionales, predomina lo local y la pertenencia provincial. Apunta que el tema se lo trat con algo de tibieza y no como se requera.
A pesar de estas ausencias, afirma el asamblesta, las nuevas
normas aprobadas incorporan radicales propuestas de descentralizacin en relacin al sistema actual. El resultado indica un
cambio imprevisto, a contrasentido de los proponentes; por todo ello recomienda que el captulo de la descentralizacin sea
estudiado en forma prioritaria por el Congreso Nacional en miras a reformar estas disposiciones futuras.10
Ricardo Noboa Bejarano, es ms radical al plantear que el
tema de la descentralizacin no fue parte de la agenda de los partidos polticos durante la Asamblea.11 Y afirma adems que en
caso de que lleguen al poder tampoco les conviene, porque una
vez que llegan, ya controlan, les cuesta descentralizar y repartir el
poder. Este autorepliegue de las instancias partidistas indica que
hay una desconexin entre el anhelo ciudadano y la actuacin
de los partidos polticos. A tal punto que cualquier tipo de cambio que pudiese atentar contra la hegemona de los partidos es
rechazado. De todas maneras, considera que la Constitucin es
buena. Lo que pasa, dice, es que se quedaron en el tintero ciertos cambios fundamentales para la democracia ecuatoriana.
Mario Unda, en el comentario a la ponencia de Jorge Len
antes citada, concluye destacando que lo realizado por la Asamblea se trata, probablemente, de una primera fase, lo que puede
significar que
... a lo mejor despuntan procesos que tienden a la conformacin de actores locales que empujen una descentralizacin
democrtica. En suma: descentralizacin y democracia slo podrn reunirse cuando sean tematizados y reunidos as en una
propuesta propia de las clases subalternas. Y los derechos indgenas nos han dado la pauta. 12
A pesar de las limitaciones brevemente anotadas, los cambios introducidos por la Asamblea Constituyente en el mbito de
la descentralizacin son un avance importante en relacin con la
normatividad existente hasta ese momento.
10
11
12
Orlando Alcvar Santos, Comentarios a la Constitucin Poltica del Estado (La

Asamblea Itnerante) 1998, Guayaquil, 1998:165.
Comentario a la ponencia Una descentralizacin a contracorriente, el caso del
Ecuador, en: Galo Chiriboga y Rafael Quintero, Ob.cit:208.

3.2. Proyectos de Reforma a la Constitucin vigente13
Proyecto de Reforma a la Constitucin Poltica de la Repblica.

Presentado por el Bloque Legislativo del PRE14 (Agosto 1998)
Este proyecto de Reforma a la Constitucin propone la reforma del art. 224 de la Constitucin, el mismo que dir:
El territorio del Estadio es indivisible. La Constitucin se
fundamenta en la indisoluble unidad de la nacin ecuatoriana,
patria comn e indivisible de todos los ecuatorianos, y reconoce y garantiza el derecho a la autonoma de las provincias y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas. En consecuencia, para el gobierno de todo el territorio se establecen
provincias, cantones y parroquias; y adems, se permite la ereccin de comunidades e instituciones autnomas. La Ley determinar los requisitos para tener tales calidades.
Las demarcaciones de las provincias, cantones y parroquias no otorgan, si quitan territorio.
Habr circunscripciones territoriales indgenas y afroecuatorianas que sern establecidas por la ley.
Proyecto de Reformas a la Constitucin Poltica de la Repblica. Presentado por el diputado nacional Xavier Neira Menndez
(PSC) y otros legisladores15 (Octubre 1998)
Este proyecto propone varias reformas constitucionales en
el campo de la descentralizacin. Segn sus proponentes,
.... la Asamblea introdujo textos que en su mayora no
guardan coherencia con la filosofa que inspira este proceso
(descentralizacin) y que en la prctica ha significado un la13
14
15
A modo de complemento, al final de este captulo se adjunta el Cuadro 2:

Proyectos de Reforma Constitucional y Legal presentados en los ltimos 15 aos.
N.20-001, 1998-08-01.
Congreso Nacional, Proyecto N.20-069 de 08-X-98.
mentable retroceso en esta importante materia frente los logros
alcanzados desde 1994.
En la exposicin de motivos, se destaca adems que tales reformas

... no son concordantes con la poltica de transformar la
actual estructura administrativa y financiera del Estado, a tal
punto que corren serio peligro la vigencia de las Leyes Especiales de Descentralizacin del Estado y de Participacin Social y
de la de Distribucin del 15% del Presupuesto del Gobierno
Central para los Gobiernos Seccionales.
Las reformas propuestas se refiere a:

- Sustituir administracin descentralizada por Estado
descentralizado.
- Que la disposicin del art. 226, inc. 1ro. de la Constitucin relativa al carcter opcional de la transferencia
de las competencias sea sustituida con una frase que
disponga el carcter de obligatorio: las transferencias
Debern transferirse de manera obligatoria.
- Eliminar del art. 226 la frase ... y tenga capacidad operativa para asumir la transferencia solicitada por el
organismo seccional.
- Eliminar del art. 231 los criterios de asignacin y distribucin de los recursos que corresponden al Rgimen Seccional Autnomo, dentro del Presupuesto General del Estado: capacidad contributiva, logros en el
mejoramiento de los niveles de vida y eficiencia administrativa. Estos criterios, en opinin de la Comisin,
son subjetivos.
- Segn la Comisin, el art. 232 numeral 2, que dispone
que las transferencias y participaciones que corresponden a los organismos del Rgimen Seccional Autnomo no podrn ser inferiores al 15% de los ingresos

corrientes totales del Presupuesto del Gobierno Central, disminuira en trminos reales la participacin
en el Presupuesto General del Estado, motivo por el
cual propone que sea sustituido por uno que diga: sin
perjuicio de otros recursos que les corresponde o que
en el futuro se les asigne, destnase el 15% del Presupuesto General del Estado en beneficio de los consejos
provinciales y de los municipios...
- Eliminar del art. 233 la disposicin referente a que el
Consejo Provincial Ejecutar obras exclusivamente
en reas rurales.
- Agregar en el art. 271 una disposicin similar a la contemplada en el art. 34 de la Ley Especial de Descentralizacin del Estado y de Participacin Social respecto
de inversin de los recursos del sector pblico. El inciso agregado deber decir que las inversiones y compra
de activos financieros de todo origen realizadas por el
sector pblico... debern obligatoriamente realizarse
en el Ecuador a travs del mercado financiero y burstil en forma equitativa por regin: 50% en la Sierra y
Oriente, y 50% en la Costa y Galpagos.
Proyecto de Reforma Constitucional. Presentado por el diputado provincial por el Guayas Ral Gmez Ordeana, PSC (Mayo
1999)
Segn el diputado Gmez, este proyecto contiene un texto
alternativo al del Proyecto de Reforma Constitucional presentado por el diputado Xavier Neira Menndez. Conforme a ste, se
sustituira, en su integridad, el Ttulo XI de la Constitucin Poltica de la Repblica, con excepcin del Captulo 4, que trata de
los regmenes especiales.
Subraya adems que el origen de este proyecto, que fue modificado por el autor, est
... en la subcomisin VIII de la Comisin de Notables
que integr el seor Arq. Sixto Durn Balln para elaborar un
proyecto de reformas constitucionales, que present un Informe de minora sobre las reformas referentes a la descentralizacin, al no haber logrado el respaldo mayoritario de los integrantes de la Comisin en Pleno.16
Las innovaciones fundamentales que contempla este proyecto son:

-
El retorno a la estructura de gobierno establecida en la anterior Constitucin; esto es, a la existencia en la provincia de
un Gobernador; en los cantones, un Jefe Poltico; y en las
parroquias, un Teniente Poltico.
Entre las funciones que le corresponderan al Gobernador,
en cada provincia, se destacan las siguientes:
Sancionar u objetar, total o parcialmente, los proyectos de

ley elaborados por los consejos provinciales y los consejos cantonales, dentro de los 10 das siguientes al de su presentacin
para el efecto.
En su calidad de representante de la Funcin Ejecutiva,
aprobar dentro de igual lapso de diez das, las ordenanzas provinciales y municipales que creen tasas por servicios. La negativa a una aprobacin deber ser tambin razonablemente justificada.
Sin perjuicio de la competencia de otros organismos o
funcionarios, remover a los gerentes y directores de los establecimientos pblicos, y de las empresas pertenecientes al sector
pblico en el rea de la Funcin Ejecutiva que excepcional y
subsidiaramente, de acuerdo a las leyes pertinentes, realicen actividades industriales o comerciales.
Respecto de la facultad de aprobar o vetar la legislacin

aprobada por los organismos seccionales, precisa que: Corres16
Oficio RGO-DPG-PSC, No. 014, 12-05-99.

ponde al Gobernador de la Provincia la sancin de las leyes provinciales dentro del plazo de 10 das contados a partir de la recepcin del proyecto.
El Consejo Provincial de Desarrollo (ente planificador regional) estar integrado por: el Gobernador de la provincia, que
lo presidira, el Alcalde del Concejo Cantonal de la capital de la
provincia y dos representantes por los restantes consejos cantonales de la provincia.
- Se retorna a la forma anterior de elegir a todas las autoridades seccionales del Consejo Provincial.
- En relacin con los recursos asignados por las leyes vigentes y las posteriores que se establecieren a favor de
los organismos seccionales, el proyecto establece que:
... le corresponde a cada provincia, como parte de sus recursos, el ochenta por ciento (80%) del monto total de impuestos vigentes o que se crearen, bajo cualquier denominacin, graven las transacciones mercantiles y el consumo de productos selectivos o especiales, o similares, originados en la respectiva provincia. El treinta por ciento (30%) del valor de estos impuestos
constituir patrimonio del Consejo Provincial; el cincuenta y
cinco por ciento (55%) corresponder a los consejos provinciales de la provincia, en proporcin directa al nmero de sus habitantes; el cinco por ciento (5%) para obras calificadas como
urgentes o emergentes por el Consejo de Desarrollo Provincial;
y, el diez por ciento (10%) restante se destinar a incrementar el
patrimonio de los consejos cantonales de menor desarrollo y
con mayores necesidades bsicas insatisfechas, de acuerdo a los
datos proporcionados por el Instituto Nacional de Estadsticas
y Censos, INEC.
Adems, el monto de los recursos que se asignan a las entidades seccionales en los artculos anteriores y otras disposiciones, para la correcta y eficaz aplicacin del principio de autonoma econmica, no debe ser inferior al diez por ciento (10%) del
Presupuesto General del Estado, con aumento progresivo hasta

llegar a un veinte por ciento (20%), a ms tardar el ao 2010.
Se establece como obligacin del Gobierno la creacin de
un Fondo de Compensacin Interterritorial, con el objeto de financiar las necesidades insatisfechas de las poblaciones pertenecientes a las provincias que no generen los recursos necesarios
para lograr un desarrollo sostenido y sustentado.
Respecto de los criterios de distribucin de los recursos
provenientes del Gobierno Central, dispone:
La participacin de los organismos seccionales en los recin indicados gastos corrientes de la nacin, se distribuir en
base de los siguientes criterios: un sesenta por ciento (60%) de
los ingresos se repartir a los organismos seccionales en relacin
directa al nmero de habitantes y, el resto, en relacin a la poblacin en situacin de pobreza o con necesidades bsicas insatisfechas. Del monto total de estos valores, el veinte por ciento
(20%) corresponder a los Consejos Provinciales y el ochenta
por ciento (80%) a los Consejos Cantonales, siempre en base a
los criterios antes sealados.
Previo acuerdo entre el Gobierno Central y los Consejos

provinciales, stos ltimos podrn encargarse de recaudar y
controlar la recaudacin de los impuestos que les corresponde...
En caso de deficiencia en la administracin de recursos del
Estado por parte de los gobiernos subnacionales,
El Presidente de la Repblica, directamente o por medio
del Gobernador tendr la facultad de convocar a una consulta
provincial o cantonal, a fin de destituir a las autoridades seccionales cuando hubiere una notoria deficiencia respecto da la administracin de los recursos pblicos.
Segn este proyecto, las provincias podrn optar por el sistema de organizacin de Autonomas Regionales, de acuerdo a
normas precisadas en el mismo documento. Las comunidades
autnomas tendrn la facultad plena para autogobernarse y

dictar leyes que rijan dentro de la Comunidad, incluidas las de
carcter tributario.
Los recursos que deba percibir una regin que opte por el
sistema de autonoma regional deber ser necesariamente, no
inferior al 60% del monto total de los impuestos que genera la o
las provincias que integran la autonoma.
Como se puede observar, el proyecto del diputado Gmez
busca introducir en la Constitucin un conjunto de reformas
que significaran un retroceso en la mayora de los cambios logrados en el mbito de la descentralizacin por la Asamblea
Constituyente.
Propone distribuir los recursos econmicos, al parecer, sin
tener en cuenta ni las responsabilidades esenciales del Gobierno
Central, ni las potencialidades y capacidades de los gobiernos
subnacionales. Le entrega al Gobernador responsabilidades y
atribuciones que estaran por encima de las que corresponden a
las autoridades del Rgimen Seccional Autnomo. En otros trminos, resultara que un representante designado por el Presidente estara por encima de autoridades elegidas como son los
prefectos y alcaldes.
Como alcance a esta propuesta, el diputado Ral Gmez
Ordeana17 propone que se incorpore al anterior texto:
Disposicin transitoria...
El 80% del monto total del consumo a los productos selectivos o especiales, destinado segn las reformas aqu contendidas a las provincias del pas, comenzar a regir, en su totalidad, a partir del ao 2000.
Disposicin transitoria...
El 80% al impuesto a las transacciones mercantiles, actual
impuesto al Valor Agregado, a que se refiere la reforma constitucional aqu contenida, se aplicar a partir del ao 2000, sobre
17
Oficio RGO-DPG-PSC-015.
la base del 20% del monto total de este impuesto, monto que se
incrementar anualmente en un 10% del mismo total hasta llegar al 80% sealado.
3.3. Proyectos de Ley relativos a la descentralizacin-autonoma

presentados despus de la Asamblea Constituyente
Ley Reformatoria de la Ley de Reforma de las Finanzas

Pblicas18
Las disposiciones transitorias duodcima y dcimotercera
de la Ley Reformatoria de la Ley de las Finanzas Pblicas, reforman la Primera Disposicin Transitoria de la Ley Especial de
Distribucin del 15% del Presupuesto del Gobierno Central para los Gobiernos Seccionales. En este sentido la disposicin duodcima, inc. 2do, dispone:
Para los desembolsos correspondientes al ao 1999, se fijar un monto equivalente al nuevo por ciento (9%) en el Presupuesto de ese ao, debiendo el dos por ciento (2%) restante
pagarse con certificados de tesorera a un ao plazo, a emitirse
el primer trimestre del ao 1000. Estos certificados podrn ser
utilizados, entre otros fines, para el pago de obligaciones con el
Banco del Estado e indemnizaciones por renuncia voluntaria o
supresin de partida.
Y la disposicin dcimotercera:
Exclusivamente para el ejercicio econmico de 1999, los
gobiernos seccionales podrn destinar para gastos operacionales hasta el treinta por ciento (30%) de las alcuotas que les corresponde de conformidad con lo dispuesto en los artculos 5 y
6 de la Ley Especial de Distribucin del 15% del Presupuesto del
Gobierno Central para los Gobiernos Seccionales.
18
Registro Oficial No. 181, 30 abril 1999.

Proyecto de Ley para reformar la Ley Reformatoria de la Ley para la Reforma de las Finanzas Pblicas. Iniciativa de la diputada
Susana Gonzlez19 (Mayo 1999)
Este proyecto propone la derogatoria de las dos disposiciones de la Ley de Reforma de las Finanzas Pblicas. Los argumentos que presenta se refieren a que esta Ley
... causara un grave perjuicio a las finanzas de los municipios y consejos provinciales, a ms de restar la posibilidad de
ejecutar proyectos de inversin en los montos que contempla la
Ley de Distribucin del 15%.
Ley de Fortalecimiento Financiero de los Gobiernos Seccionales Autnomos, del Rgimen Seccional Dependiente y de otras
Entidades Autnomas. Iniciativa del diputado Xavier Neira Menndez20 (Enero 2000)
De la comparacin entre las preguntas de la consulta popular realizadas en las provincias del Guayas y de Los Ros (ver
Cuadro 3), se ve claramente que la finalidad de esta Ley es poner
en prctica los resultados de tales consultas.
Este proyecto ha merecido informe para primer debate21 de
la Comisin Especializada Permanente de Descentralizacin,
Desconcentracin y Rgimen Seccional. La misma Comisin
present el informe22 que recoge e integra en un nuevo texto las
observaciones formuladas por escrito por varios legisladores. El
nuevo texto de ley fue presentado el 23 de mayo del 2000 y se titula Ley Orgnica de Fortalecimiento Financiero de los Gobiernos Seccionales Autnomos del Rgimen Seccional Dependiente y de otras Entidades Autnomas.
19
20
21
22
N.20-197, 05-05-1999.
21-411-A, 19 enero 2000.
DM, 9 febrero 2000, Of. No.159 PCEPDDRS.
DM, 21 marzo 2000, Of. No. 208 PCEPDDRS.
Cuadro 3: COMPARATIVO ENTRE LAS CONSULTAS DE GUAYAS Y LOS

RIOS Y EL PROYECTO DE LEY DE FORTALECIMIENTO FINANCERO DE
LOS GOBIERNOS SECCIONALES AUTNOMOS
Consulta del Guayas y Los Ros
Ley de Fortalecimiento Financiero
1. Pregunta. Sobre la autonoma del Gua- Objeto: "La presente Ley tiene por objeto
yas: "Dispongo que se establezca la Auto- definir y desarrollar los mecanismos fundanoma de la provincia del Guayas..."
mentales de autonoma provincial..." (art.1).
2. Pregunta. Financiamiento provincial:
"Dispongo que una cantidad equivalente a
la mitad de la recaudacin de los ingresos
del Fisco que se generen en la Provincia
del Guayas, se destinen a financiar la
transferencia de competencias y responsabilidades por parte del Gobierno Central
del Consejo Provincial del Guayas y a las
Municipalidades de la provincia del Guayas..." .
Del Financiamiento operativo de la descentralizacin: "Con el objeto de financiar y fortalecer la participacin efectiva de las
Municipalidades
y
de
los
Consejos
Provinciales en reas que han sido de la competencia y responsabilidad del Gobierno
Central, una cantidad equivalente a la mitad
de la recaudacin de los ingresos del fisco que
se generan o se generen en el futuro en las
provincias, sern destinados a financiar las
transferencias de competencias y responsabilidades por parte del Gobierno Central al
Consejo Provincial respectivo y a las municipalidades de la misma provincia..." (art.5).
3. Pregunta. Las asignaciones estatales.

"Dispongo que los recursos financieros
que constitucional y legalmente corresponden y correspondan en el futuro a la
provincia del Guayas como asignacin estatal sean acreditados y entregados a las
municipalidades de los cantones de la
provincia del Guayas y al Consejo provincial del Guayas, a travs de un sistema de
acreditacin inmediata y simultnea con
la recaudacin u obtencin de dichos recursos financieros por parte del Estado..."
Acreditacin y entrega de recursos. "Los

recursos financieros que constitucional y legalmente corresponden y correspondan en el
futuro como asignacin estatal a las municipalidades y al respectivo Consejo Provincial,
ser acreditados y entregados a dichas instituciones a travs de un sistema de acreditacin
inmediata y simultnea con la recaudacin u
obtencin de dichos recursos financieros por
parte del Estado..." (art .4).
4. Pregunta "Dispongo que todos los rganos e instituciones de la Provincia del

Guayas dependientes de la Funcin Ejecutiva (....) tengan obligatoriamente, en el
mbito provincial, las mismas competencias y capacidad operativa que los rganos
centrales de los cuales depende (...) Los
recursos suficientes para ejercer tales funciones deben ser acreditados en forma inmediata y simultnea a su obtencin.
"A partir de la expedicin de la presente Ley,

todas las instituciones entidades, rganos u
organismos dependientes de la Funcin
Ejecutiva y de entidades y organismos
autnomos (...) son titulares obligatorios, en el
mbito provincial, de las mismas competencias y capacidad que los rganos e instituciones centrales de los cuales depende (...) Los
recursos financieros necesarios y suficientes
para ejercer plenamente tales funciones deben
ser acreditados en forma inmediata y
simultnea a su obtencin o recaudacin, por
parte del Ministerio de Finanzas y Crdito
Pblico" (art.3).
Cuadro 4: PROYECTOS DE LEY DE JUNTAS PARROQUIALES (JPR)

Aspectos fundamentales
Autonoma
J.P.Rurales. Segunda Vicepres. del
J.P.Rurales. Com. de Descentralizacin Ley de Regulacin J.P
H. G. Astudillo
Congreso
Organismo del R.S.A.
J.PR o urbana reconocida
De derecho pblico
por la Municipalidad.
De derecho pblico
Con autonoma administrativa, eco Personera jurdica propia.
Con atribuciones y limitaciones esnmica y financiera.
tablecidas en la Constitucin y ms
leyes.
Ley de Desarrollo Parroquial

H. Juan Cantos
Las J.P. sern los entes de derecho pblico, encargados de la
planificacin integral, en coordinacin y participacin de los
organismos seccionales
autnomos.
Competencias de las Juntas Parroquiales

Entre otras:
Expedir normas, procedimientos y
reglamentos para la parroquia;
Administrar los recursos econmicos, activos y bienes de la J.P.
Ejercer acciones de control oportuno y eficiente, en la asignacin de
recursos, en el manejo del medio
ambiente y los recursos naturales
de la parroquia
Resolver con oportunidad y eficiencia los conflictos locales
Asociarse con otras J.P.
Proponer al Consejo Municipal y
Consejo Provincial proyectos de
ordenanzas;
Convocar a Consulta Popular
Administracin de Justicia.
J.P. se constituye en tribunal, con
determinadas competencias, como:
Conocer y resolver causas por contravenciones o infracciones contra
la defensa del consumidor;
Ejercer funciones de mediador o rbitro;
Podr establecer centros de mediacin;
Conocer y resolver casos de violencia intrafamiliar.
Planificacin
Elaborar Plan de Desarrollo Parroquial.
Los organismos que intervengan en
el territorio de la parroquia, debern hacerlo apegados al Plan de
Desarrollo Parroquial.
Entre otras:
Poner a consideracin de los Municipios, Consejos Provinciales y otros organismos competentes reformas legales de inters parroquial:
Crear centros de mediacin y arbitraje
Los secretarios de las Tenencias Polticas, pasarn a formar parte de
los empleados de la Funcin Judicial, debiendo trasladarse y homologarse la partida presupuestaria
correspondiente
Formular el Plan de Desarrollo Parroquial;
Participar en la elaboracin de los
planes estratgicos municipales relacionados, entre otros, con educacin, salud, deportes, saneamiento
bsico, microriego, caminos vecinales para el desarrollo.
Presentar proyectos de ordenanzas a los municipios respectivos.

Plantear al Municipio propuestas.
Formular sugerencias relativas a programas de obras de
la respectiva administracin
municipal
El Plan de Desarrollo Municipal, de solidaridad social y
participativa, ser la base
para la elaboracin y aprobacin de la proforma presupuestaria anual.
Determinar estrategias, polticas y prioridades de la parroquia.

Elaborar, con la participacin y coordinacin de los
Consejos Provinciales y
Consejo Municipal el Plan
de Desarrollo sostenible,
plan operativo y dems planes y programas
Dictar y aprobar reglamentos
internos.
Planificar el desarrollo sostenible de las parroquias con
asistencia de los organismos
del estado, organismos seccionales y organismos internacionales.
Llevar un control estadstico
de la realidad actual del desarrollo parroquial para que
planificadamente se emprenda la ejecucin de los diferentes planes y programas.
Cuadro 4: PROYECTOS DE LEY DE JUNTAS PARROQUIALES (JPR) (Conti.)

Funciones Presidente de las Juntas Parroquiales Rurales
Representacin legal, judicial y extrajudicial de la J.P.
Administrar Justicia
Actuar como Juez de Paz.
Impulsar resolucin de conflictos,
de acuerdo a Constitucin. Y Ley
de Arbitraje y Mediacin.
Se organizar, en trminos generales, de acuerdo a una estructura

administrativa bsica, considerando las caractersticas propias de
cada parroquia.
Representar junto con el Procurador Sndico Parroquial, judicial y

extrajudicialmente a la J.P.R.
Intervenir en las resoluciones que
dicten tanto los Consejos Provinciales y Municipales, que tengan
que ver en obras de inters para la
J.P.R.
Precisa 27 deberes y obligaciones del Presidente, entre

ellas:
Determinar los lmites de
gastos de la Junta.
Nombrar empleados.
Estructura Administrativa
Adems de los 5 miembros de le J.P.,
se nombrar un Secretario y un
Director Financiero.
El cargo de vocal de las J.P. es

gratuito y obligatorio.
Se organizar, en trminos generales, de acuerdo a una estructura

administrativa bsica, considerando las caractersticas propias de
cada parroquia.
El nivel operativo, lo resolver la
J.P. dependiendo de los requerimientos de desarrollo institucional
y las disponibilidades presupuestarias.
Ser Juez de Paz en su jurisdiccin.
J.P. integrada por no menos

de tres y ms de siete
vocales principales con sus
respectivos suplentes
De fuera de su seno se nombrar un Secretario y un
Tesorero.
Tesorero
Manejo de recursos naturales

J.P. regular el acceso, uso y aprovechamiento sustentable de los
RR.NN. que se encuentren en su
territorio
La J.P. ser responsable de elaborar
el informe que fundamente la resolucin de conflictos de aguas que
demanden el uso y aprovechamiento de las aguas que nacen y
se extinguen dentro de los lmites
de la parroquia.
Permitir dentro de la planificacin radical del desarrollo

parroquial, la conservacin
del medio ambiente y de su
ecosistema.
De las empresas parroquiales

La J.P. podr constituir empresas o
participar conjuntamente con el capital privado, sea individual o comunitario en la formacin de compaas de economa mixta, para la
prestacin, ampliacin de nuevos
servicios pblicos y ejecucin de
obras comunitarias Administrar recursos econmicos de la J.P.
Cuadro 4: PROYECTOS DE LEY DE JUNTAS PARROQUIALES (JPR) (Conti.)

Rendicin de cuentas y Control social
Promover la participacin de la comunidad, en particular en la fiscalizacin y control de la gestin cumplida y en la rendicin de cuentas en
el desempeo de sus cargos.
Auspiciar procesos de revocatoria

del mandato.
Rendir cuentas de su gestin a la
poblacin a travs de la Asamblea.
Las J.P.contarn con recursos

propios provenientes de la delegacin de funciones de control, administracin, equipamiento comunitario y asignaciones presupuestarias directas
por parte del Municipio, conforme a la Ley de Descentralizacin y Participacin Social.
Asamblea Parroquial
Mximo organismo de consulta y
participacin: Participa en aprobacin Plan y Presupuesto Anual J.P.
Plantea destitucin del Presidente y
ms miembros
Mximo organismo de cada parroquia Rural, conformada por todos sus

habitantes, quienes participaran con
voz y voto en todas las decisiones de
la Asamblea.
Ingresos provenientes de coparticipacin de impuestos provinciales,

municipales y nacionales.
33.3% del 15% del P.G.Gobierno.
Central destinado para Municipios
y Consejos Provinciales.
Crea Fondo de Desarrollo Parroquial.
Propone reforma en la Distribucin
del Fondo de Descentralizacin.
Partida presupuestaria que corresponda a las Tenencias Polticas.

Coparticipacin de impuestos provinciales y municipales
Las partidas presupuestarias y los
bienes que se originen en los procesos de descentralizacin.
Recursos Econmicos
El Plan de desarrollo Municipal, ser la base para la
elaboracin y la aprobacin
de la Reforma presupuestaria anual en lo que se destinara recursos para la parroquia.
Direcciones financieras de
cada Municipalidad alabor
el presupuesto a fin de cumplir compromiso de cada
Junta Parroquial.
Sntesis preparada por el autor para Dilogo 21- PNUD, agosto 2000
1 Segunda versin del Proyecto, junio -02-2000. N. 21-478.
2 Segunda versin del Proyecto, junio 02-2000.N. 21-476
3 Este proyecto trata sobre las Juntas Parroquiales urbanas y rurales, presentado el 24
de mayo del 2000, N. 21-468 .
4 Proyecto presentado el 13 de julio de 1999, N.20-266.
Elaborado por Lautaro Ojeda, para Dilogo 21 PNUD, agosto 2000
El fondo de desarrollo parroquial

contar con los siguientes recursos:
El 2% de las utilidades que generen las inversiones que realice el fondo de solidaridad que
los recursos que obtengan por
las ventas de las empresas pblicas
El 10% de los ingresos que
obtenga el estado o los gobiernos seccionales por la
concesiones de las vas pblicas, carreteras y de recaudaciones de peajes y pontazgos
Los recursos para el fondo
de desarrollo parroquial, ser recaudado y repartido por
el Fondo de Solidaridad a
los Consejos Provinciales, y
stos realizarn las obras indispensables a peticin de
las J,P. Y en proporcin al
nmero de habitantes de cada una de las P.R. del pas.
Proyectos de Ley de Juntas Parroquiales rurales23

Existen cuatro proyectos de Ley de Juntas Parroquiales (ver
cuadro 4). Las comisiones legislativas de Descentralizacin, Desconcentracin y de Rgimen Seccional y la de Gestin Pblica y
Universalizacin de la Seguridad Social, emitieron dos informes
sobre los cuatro proyectos mencionados. Posteriormente, por
pedido del Congreso, las dos comisiones elaboraron un Informe
Unificado para segundo debate de este mismo conjunto de proyectos.
En base del Informe Unificado, el Congreso presidido por
la diputada Susana Gonzlez aprob el 8 de agosto de 2000 la
Ley Orgnica de las Juntas Parroquiales Rurales. Esta ley ser
discutida nuevamente por el Congreso Nacional una vez que se
solucionen los problemas de legalidad de lo actuado por el Congreso presidido por la diputada Gonzlez.
Proyecto de Ley de Nacionalidades y Pueblos Indgenas del
Ecuador. (Marzo 2000)24
Este Proyecto de Ley ha sido elaborado por la Comisin Especializada de Asuntos Indgenas y otras Etnias, del Congreso
Nacional. El objetivo del proyecto, segn los proponentes, es
hacer realidad el reconocimiento de los derechos que la Constitucin hace de los indgenas, como titulares de los derechos colectivos. Las nacionalidades, pueblos y comunidades del pas,
precisa el proyecto, se regirn por esta Ley, sus estatutos aprobados por el Parlamento o Asamblea y registrados en el CODENPE, asimismo se regir por los reglamentos aprobados de acuerdo con sus estatutos...
Del texto del proyecto se destacan otros elementos:
23
24
Al final del captulo se adjunta el Cuadro 5: Sntesis de la legislacin histrica, vigente y propuestas sobre Juntas Parroquiales Rurales.
Al final del captulo se resumen las propuestas de ley de las comunidades indgenas y negras en el Cuadro 6: Proyectos de circunscripciones indgenas y afroecuatorianas.

Formas de organizacin y gobierno. Por acuerdo de las nacionalidades, pueblos y comunidades indgenas del Ecuador se
constituye la Confederacin de Nacionalidades Indgenas del
Ecuador que podr ser identificada por este nombre o por su sigla CONAIE.
Son organismos de la CONAIE:
a) Parlamento
b) Consejo de Nacionalidades y Pueblos Indgenas
c) Consejo de Gobierno
El Parlamento ser la mxima autoridad de la CONAIE y
estar integrado por 20 delegados de cada una de las nacionalidades y pueblos indgenas del Ecuador; el Consejo de Nacionalidades y Pueblos Indgenas, por su lado, estar conformado por
un delegado de cada una de las nacionalidades indgenas elegidos por un perodo de tres aos de acuerdo a las normas de
cada nacionalidad y pueblo; y el Consejo de Gobierno rgano
permanente de la CONAIE estar conformado por los siguientes miembros: presidente, vicepresidente y tres dirigentes
de tres programas: Gestin Poltica, Fortalecimiento, y Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos.
Las nacionalidades, pueblos y comunidades se regirn en su
organizacin y funcionamiento por los estatutos aprobados por
sus respectivos parlamentos o asambleas. Los estatutos entrarn
en vigencia a partir de su registro en el CODENPE.
Los pueblos se regirn en su organizacin y funcionamiento por los estatutos aprobados por sus respectivos parlamentos o
asambleas. Estos estatutos entrarn en vigencia a partir de la fecha de su registro en el CODENPE a peticin de la correspondiente nacionalidad.
De la propiedad y de los recursos naturales. Son comunitarias las porciones de territorio que por ttulos centenarios o recientes pertenecen a las nacionalidades, pueblos o comunidades
indgenas. Las tierras de propiedad comunitaria estn exentas
del pago del impuesto predial y son inalienables, inembargables

e indivisibles.
Son tierras de posesin ancestral aquellas que estn en poder de las nacionalidades, pueblos o comunidades indgenas por
dos o ms generaciones y que, en consecuencia, tienen derecho a
solicitar se les confieran ttulo por ley o decreto de acuerdo con
el Art. 84, numeral 3 de la Constitucin Poltica de la Repblica.
Por ninguna causa pueden ser despojados de la posesin de estas tierras, cuyos lmites son fijados por los de cultivos, construccin de viviendas, caza, pesca, recoleccin de frutos de la respectiva colectividad.
Consultas y participacin de beneficios. Todo proyecto de
prospeccin, exploracin o explotacin de recursos naturales no
renovables localizados en los territorios o predios de las nacionalidades, pueblos y comunales o que puedan causar perjuicios a
ellos o a sus miembros, dice el proyecto, ser puesto en conocimiento de la autoridad indgena que sea competente de acuerdo
con los estatutos y que conste registrada en el CODENPE; la informacin ir acompaada de todos los pormenores que permitan prever sus efectos ambientales, culturales, sociales y econmicos.
Asimismo, todo proyecto de obra pblica, infraestructura,
de prospeccin, exploracin y explotacin de recursos naturales
... que tenga lugar o atraviese territorios o tierras de propiedad comunitaria o de posesin ancestral de las nacionalidades, pueblos y comunidades indgenas contemplar la participacin que stas tendrn en los beneficios que l reporte. ()
Lo mismo deber hacerse constar en los contratos de concesin,
delegacin o de cualquiera otra especie por los que asuma la
ejecucin del proyecto.
Representantes ante el Estado. La CONAIE designar un

representante en las siguientes instituciones del Estado: Organismo Tcnico a cargo del Sistema Nacional de Planificacin; Con-

sejo Nacional de Educacin; Consejo Nacional de Salud; Consejo Nacional de Recursos Hdricos; Consejo Nacional de la Niez
y Adolescencia; Directorio de la Casa de la Cultura; Instituto Nacional de Desarrollo Agrario, y
... ms organismos nacionales que tengan las responsabilidades de estudiar y fijar las polticas del Estado en las actividades que haya asumido por disposicin de la Constitucin o de
la ley, como recursos naturales, diversidad biolgica, reservas
naturales, reas protegidas, parques nacionales, espectro electromagntico, fuerza elctrica, etc.
Planificacin y desarrollo. Los planes, programas y proyecto de desarrollo local sern elaborados y adoptados, con asistencia tcnica, por la comunidad con la participacin de sus miembros reunidos en asamblea de acuerdo a lo que, al respecto, dispongan sus estatutos y reglamentos.
Finanzas y contribuciones. Las nacionalidades, pueblos o
comunidades contarn con recursos propios, participacin y
asignaciones.
Entre los 16 recursos propios que contempla este proyecto,
se destacan dos: el impuesto predial de la propiedad privada individual localizada en el territorio de la respectiva colectividad, y
las tasas o contribuciones que fijen y recauden por los servicios
que presten directamente o a travs de empresas comunitarias.
Este proyecto ha sido debatido en tres talleres realizados en
Chimborazo, Esmeraldas y Pastaza, durante el marzo 2000, organizados por la Comisin Especializada de Asuntos Indgenas y
otras Etnias y el Programa de Apoyo a la Modernizacin del
Congreso Nacional.25
25
Convenio BID-ATN/SF-5279-EC.
Propuesta de Ley de Circunscripciones Territoriales Afroecuatorianas. (Febrero 2000, versin final)

A continuacin se transcriben los artculos ms significativos de esta propuesta:
mbito. Art. 1:
La Ley de Circunscripciones Territoriales Afroecuatorianas establece las relaciones entre el pueblo y comunidades
afroecuatorianas y el Estado Ecuatoriano. Precisa, adems el
marco normativo para el reconocimiento por parte del Estado,
de acuerdo con la Constitucin Poltica, los Convenios Internacionales y la legislacin vigente, de las circunscripciones territoriales afroecuatorianas sobre la base del territorio ancestral y su
identidad, la autonoma plena en los mbitos administrativo,
poltico, de administracin de justicia, entre otros, de las colectividades afroecuatorianas. El reconocimiento administrativo
de las circunscripciones territoriales afroecuatorianas incluye el
derecho a favor de las circunscripciones territoriales a asumir el
gobierno y administracin de sus asuntos internos o locales y su
representacin a nivel nacional e internacional.
Definicin de Circunscripcin Territorial Afroecuatoriana. Art. 4:

Es el espacio fsico, poltico, administrativo, delimitado en
donde se ejercen colectivamente los derechos polticos, econmicos, sociales, culturales y administrativos del Pueblo Afroecuatoriano que habite en su interior; comprende la totalidad de
su hbitat natural que ocupa y posee ancentralmente en donde
desarrollan sus particulares formas de vida, sus diferentes manifestaciones sociales, polticas, econmicas y culturales.
Autonoma de las Circunscripciones Territoriales. Art. 8:

De acuerdo a las disposiciones constitucionales y las de esta Ley, el Estado reconoce la autonoma de las cincunscripcio-

nes territoriales afroecuatorianas. En el ejercicio de este derecho, el pueblo negro tiene la potestad de autogobernarse segn
sus tradiciones, costumbres y manifestaciones culturales, de establecer sus prioridades de planificacin y desarrollo sustentable; de establecer su rgimen de administracin de justicia; de
administracin, manejo, y uso y usufructo de los recursos naturales de sus territorios; de establecer su rgimen econmico; de
cultura, educacin, salud, religiosidad y otras manifestaciones
propias dentro de sus respectivas cincunscripciones territoriales, acorde a la Constitucin, esta Ley y los respectivos instrumentos internacionales.
Funciones de las circunscripciones Territoriales Afroecuatorianas. Estas, entre otras, segn el art. 9, son:
- Elaborar y ejecutar los planes de desarrollo, acorde a
sus prioridades;
- Participar en la formulacin de todas aquellas polticas
que involucren y afecten directamente a las familias
afroecuatorianas;
- Participar en el uso, gestin y conservacin de los recursos naturales que se hallen en sus tierras; ser consultados, antes de realizar la prospeccin o explotacin
de los recursos naturales y no renovables; participar de
los beneficios que reporten esas actividades y ser indemnizados por los perjuicios y por el impacto socioambiental que pudieran causar;
- Elegir a sus propias autoridades para la plena administracin de las circunscripciones territoriales, las mismas que sobre la base de su sistema legal podrn legislarse para su desarrollo.
Rgimen poltico-administrativo y de administracin de
justicia. El Estado reconoce al pueblo afroecuatoriano el derecho
a establecer sus propios regmenes poltico- administrativo y rgimen de administracin de justicia dentro de su jurisdiccin
que comprende la correspondiente circunscripcin territorial.
Rgimen de gobierno comunitario. La propuesta precisa

los siguientes mbitos: Consejo Comunitario (Asamblea Comunitaria); Consejo Territorial de Palenque o de Circunscripcin
Territorial (Asamblea Territorial del Palenque); Consejo Regional de Palenques; y Asamblea Regional de la Comarca (Parlamento de la Comarca).
Finanzas. El instrumento de gestin, administracin y manejo de los recursos econmicos y financieros destinados al desarrollo de las circunscripciones territoriales afroecuatorianas es
el Fondo de Circunscripciones Territoriales Afroecuatorianas, cuyo
establecimiento se propone en el art. 29. La administracin de
dicho Fondo estar a cargo del Consejo de Desarrollo Afroecuatoriana (CODAE), a travs de una unidad ejecutora especial y
exclusivamente constituida para este efecto.
El Fondo estar constituido por los siguientes recursos (art.
30):
a) El 40% de la rentabilidad anual neta proveniente del
Fondo de Solidaridad.
b) El 50% del monto asignado en el Presupuesto del Estado a favor de las nacionalidades y pueblos indgenas.
Para efectos del clculo del monto establecido en esta
letra, se tendr como referencia el Presupuesto del Estado correspondiente al ao inmediatamente anterior
al del clculo al que se hace referencia con una adicin
correspondiente al porcentaje del incremento del Presupuesto para el ao en curso.
c) En los contratos pblicos y en las autorizaciones administrativas relacionadas con actividades de prospeccin y explotacin de recursos naturales renovables y
no renovables que se realicen al interior de las circunscripciones, se incluir un porcentaje tomando en
cuenta el nivel de inversin produccin y de rentabilidad proyectada. El porcentaje establecido en esta letra
d)
e)
f)
g)
no ser menor al 40% de la productividad que genere

la actividad.
El 10% del crdito interno o externo que realice anualmente el Gobierno Nacional para obras de desarrollo.
Para efectos del clculo del monto establecido en esta
letra, se tendr como referencia el Presupuesto del Estado correspondiente al ao inmediatamente anterior
al del clculo al que se hace referencia.
Los prstamos y donaciones que hagan los gobiernos u
organizaciones no gubernamentales nacionales o internacionales, personas naturales y jurdicas privadas
o pblicas nacionales o extranjeras, directamente o a
nombre del Estado ecuatoriano, para el desarrollo sustentable de las circunscripciones territoriales afroecuatorianas.
El monto correspondiente al 0,1% del precio de cada
galn de combustible comercializado a nivel nacional.
El procedimiento de retencin y asignacin de este
monto ser establecido en el Reglamento General de
aplicacin de esta Ley.
Las dems establecidas en otras leyes.
Planificacin. Las circunscripciones territoriales, en el

marco de su identidad territorial, histrica, cultural y autonoma, elaborarn su plan de desarrollo, ejercer su pleno derecho
de propiedad, manejo y administracin de sus territorios segn
sus usos, costumbres y tradiciones.... (art. 31).
Recursos naturales. El Estado reconoce y garantiza a las comunidades que habitan dentro de las cincunscripciones territoriales afroecuatorianas, la propiedad, el acceso, uso y usufructo
de los recursos naturales de uso pblico, que incluya la tierra, el
aire, los ros, los mares costeros, la flora y fauna y dems recursos que tradicionalmente han venido utilizando y ocupando de
manera comunitaria...
Del rgimen jurdico y administracin de justicia. El Estado ecuatoriano reconocer y garantizar el derecho consuetudinario como fuente de derecho y norma supletoria de aplicacin,
conforme el Ordenamiento Jurdico Nacional.
Propuesta de un Nuevo Modelo de Gestin para el Ecuador.
Comisin Nacional para la Descentralizacin, las Autonomas y
las Circunscripciones Territoriales26
Mediante Decreto Ejecutivo No. 1567 del 3 diciembre 1999,
el Presidente de la Repblica conform la Comisin de Descentralizacin, Autonomas y Circunscripciones Territoriales, con el
objeto de preparar una propuesta de carcter nacional que establezca un nuevo modelo de gestin de un estado que confiera
autonoma suficiente para adoptar decisiones a los gobiernos
subnacionales, reconociendo las particularidades de cada zona
del pas y de sus comunidades indgenas ecuatorianas.27
La Subcomisin de lo Poltico Territorial de la Comisin
Nacional de Descentralizacin (2da. Subcomisin) present una
Propuesta de Modelo de Organizacin Poltica Territorial de Representacin y Participacin (Ver Cuadro 7). Esta propuesta
contiene los conceptos que se utilizan como guas o parmetros;
una caracterizacin actual de la situacin del pas, especialmente en el campo de la organizacin poltica, la representacin, la
participacin y el sistema electoral; algunas de las propuestas expuestas en la Subcomisin; y, finalmente el modelo propuesto,
acogido por los miembros de la Subcomisin.
En la Introduccin de este documento se precisa que:
26
27
Esta Propuesta ha sido presentada como un Documento de Trabajo por la

Secretara Tcnica. Unidad de Descentralizacin y Estructura del Estado de la
Presidencia de la Repblica, CONAM, Ministerio de Finanzas y Crdito Pblico,
Banco del Estado, GTZ, abril 2000.
CONAM, GTZ, Proyecto de Descentralizacin y Desconcentracin, Plan de
implementacin del nuevo modelo de Estado, Borrador, Propuesta para discusin, 1 mayo 2000:1.
Parlamento
Congreso
Bicameral
Votacin
universal y directa
Dip. Nacional
Dip. Provincial
Distritos
Electorales
Legislativo
Generacin de
autoridad:
Ejecutivo
Cuerpo
colegiado
Sistema de
eleccin:
Legislativo
Que fortalezca grandes corrientes
Distritos
Electorales
% Rep. Electos
% Delegados Por
Gobiernos
Cantonales
Distritos
Electorales
Concejales
Votacin
universal y
directa
Consejo
Variable (Resoluciones que se tomarn en el Gran

Acuerdo Nacional
Ecuatoriano)
Se asimila a
Gobierno
Provincial
Ley Especial De
Galapagos
Votacin universal y
directa
Vocales
Votacin universal y
directa
Junta
Presidente
Asume delegaciones
Parroquias
Distrito
Geografico
Distrito
Metropolitano
Circuns, Territoriales
Indigenas
NIVEL REPRES
REGIMENES ESPECIALES DE GOBIERNO
Fuente: Propuesta de un Nuevo Modelo de Gestin para el Ecuador, Comisin Nacional de Descentralizacin: las Autonomas,
la Circunscripcin Territorial, CONAM, Ministerio de Finanzas y Crdito Pblico, Banco del Estado, GTZ, abril 2000.
Requisitos
Tipo de votacin
Gobernador
Presidente
Representacin:
Ejecutivo
Parlamentarismo
Gobierno
Cantonal
Gobierno
Provincial
Unitario
Organizacin
Alcalde
Cantonal
Provincia / Autonoma
Nacional
Niveles
GOBIERNOS
Cuadro 7: MODELO POLTICO TERRITORIAL PROPUESTO
Dentro del marco de la Comisin Nacional de Descentralizacin y Autonomas se ha identificado la probabilidad de
que se disee un sistema autonmico de carcter opcional, lo
que quiere decir, que dentro de un estatuto general, las provincias que deseen acogerse a ste individualmente o en asociacin con otras podrn hacerlo de manera voluntaria y sobre
la base del cumplimiento de un conjunto de requisitos. Por tanto durante un tiempo coexistirn provincias de rgimen autonmico con otras de rgimen no autonmico, en un perodo
que no se podra anticipar.28
Propuesta del Modelo de Descentralizacin Econmica Fiscal29

En la Introduccin, el documento precisa que la propuesta de descentralizacin econmica fiscal planteada se enmarca
dentro de un proceso de reestructuracin del Estado y de redefinicin de la poltica fiscal, al tiempo que deja en claro que cualquier proceso exitoso de descentralizacin requiere indispensablemente que se ponga en marcha un sistema de recaudacin de
ingresos y de financiamiento de inversiones y un programa de
control de gastos que permita a los gobiernos locales alcanzar independencia administrativa y una mayor independencia financiera.
La Propuesta enfatiza que
.... la implementacin de cualquier modelo de descentralizacin demanda, como proceso previo, un conocimiento y
anlisis profundo de la realidad del pas en cifras. No es posible
agrega plantear alternativas sin una amplia base de informacin, que evidencie la concentracin de funciones y recursos en
28
29
Organizacin Poltica, Territorial, de Representacin y Participacin, en:

Propuesta de Modelo, Comisin para la Descentralizacin, las Autonomas y las
Circunscripciones Territoriales, Subcomisin de lo Poltico Territorial, abril,
2000:3.
Propuesta elaborada por la Subcomisin de lo Econmico y Fiscal de la Comisin
para la Descentralizacin, las Autonomas y las Circunscripciones Territoriales,
abril 2000.

el nivel central y la capacidad de las entidades locales para absorber las competencias y recursos que desde el Gobierno Central
se trasladaran a los gobiernos subnacionales.30
La Subcomisin precisa que para la determinacin del modelo de descentralizacin fiscal propuesto se parti del anlisis
de escenarios como autonomas puras, descentralizacin por redistribucin, y federalismo. (Ver cuadros 8 y 9).
El modelo de descentralizacin presentado, afirman los autores, busca
... transparentar de manera total y absoluta los gastos,
transferencias y recursos de recaudacin tanto locales como nacionales, a travs de la implementacin de un sistema de informacin de base amplia y suficiente para eliminar la discrecionalidad actual.
El documento destaca la importancia de la Caja Fiscal Territorial Nacional que servir de base para la distribucin de recursos a los diferentes entes subnacionales. Esta Caja estara conformada por:
... la porcin de los ingresos tributarios nacionales requeridos para el financiamiento de las competencias que asumirn
dichos entes. Puntualmente estarn conformadas por los impuestos del valor agregado, impuesto a la circulacin de capitales, impuesto a la renta, impuesto a los consumos especiales,
impuesto de migracin, todos stos con sus correspondientes
mora y multas.
El modelo propuesto pretende racionalizar las finanzas
pblicas intergubernamentales y la depuracin del recurso pblico nacional mediante la destinacin de recursos tales como
los petroleros al pago exclusivo de la deuda externa contrada.31
30
31
32
Idem:2.
Idem:34.
Presentado ahora como anteproyecto de la Ley Orgnica de Organizacin
Territorial.
No existe
Potestad de
Recaudar y
administrar
Caja Fiscal
Territorial
Mecanismo
de Transferencia
Mecanismo
Compensacin/
Estabilizacin
Cuadro 8: MODELOS DE DESCENTRALIZACIN FISCAL
La Nacin
delega
La Nacin
Dividida
Nacin doblega
al territorio
Nacin delega
al territorio
ICC, ICE,IVA
Vehicular
Recursos propios
Impuestos Nac. +
ingresos
territoriales
Fondo Nacional %
de impuestos
nacionales
Fondo% de la base distributiva

nacional.
Fondo nacional
anticclico
No existe
Caja Fiscal
Nacional
Dividida
La Nacin
delega
La Nacin
desconcentra
Recursos
propios
Transferencias
Nacionales +
Gestin financiera
Territorial E+11
Transferencia
Nacional, ingresos
propicios ms financiamiento.
No
Caja Fiscal
Nacional
Fondo Nacional
Sectorial
Poblacin
Eficiencia
Administrativa
NBI, eficacia fiscal, PIB provincial
No existen
Fondo
anticclico
Costo histrico
afectado por el
PEA y por e
PIB
Costo histrico
Afectado por el
PEA sectorial
PIB sectorial
No
Criterios y
Variables de
distribucin
Fondo de compensacin
Territorial.
Fondo anticclico
Fondo de
compensacin
nacional
Fondo nacional
anticclico
2. DESCENTRALIZACIN EN FUNCIN DE REDISTRIBUCIN
La Nacin
La Nacin
1. DESCENTRALIZACIONES DEL CONCEPTO INTEGRAL DE INGRESO
Potestad
Tributaria
Fuente: Propuesta de un Nuevo Modelo de Gestin para el Ecuador, Comisin Nacional de Descentralizacin: las Autonomas,
la Circunscripcin Territorial, CONAM, Ministerio de Finanzas y Crdito Pblico, Banco del Estado, GTZ, abril 2000.
No
PGE, con base en

procesos de
planificacin
nacional
2B. Transferencia
con asignacin
territorial y con
procesos de cofinanciamiento
3. SISTEMA
FEDERAL
PGE, con base en

costos de competencias
2 A. Transferencia
con asignacin
nacional
1B. Transferencia
Aranceles, renta,
de ciertos impues- patrimonio de emtos para
presas, migracin
determinadas
financiamiento
competencias
1A Descentralizar
todos los impuestos y todos las
competencias excepto las estratgicas
MODELO
Base de
Distribucin
Nacional
No existen
Asignacin en
bloque territorial
Asignacin en
Bloque
Sectorial
No
No
Frmula de
Distribucin
Ingresos tributarios
cantonales:
Predial, patentes,
alcabalas, CEM,
registro propiedad,
espectculos pblicos
provinciales:
Vehculos, ventas,
minoristas
nacionales
Caja Fiscal
Nacional
Provincial
Municipal
Transferencias
nacionales +
impuestos
provinciales
nacionales
Aranceles, IVA,
ICC, renta, ICEgd,
migracin, moras
y multas
Base de distribucin nacional y

provincial
No
Auton.
Prov.
Municipio
Auton.
Prov.
Nacin
Potestad para
recaudar y administrar
Fondo de Estabilizacin Anticclico
Caja Fiscal
Nacional
(Fondo de
Distribucin)
Automtica, por
medios mviles
Mecanismos de
transferencia
Fuente: Propuesta de un Nuevo Modelo de Gestin para el Ecuador, Comisin Nacional de

Descentralizacin: las Autonomas, la Circunscripcin Territorial, CONAM, Ministerio de Finanzas y
Crdito Pblico, Banco del Estado, GTZ, abril 2000.
Del tributo cantonal: El Municipio

dentro del marco
nacional
Del tributo
territorial:
La Provincia dentro de un marco
nacional
Del tributo
nacional:
La Nacin
Potestad
tributaria
Criterios de
distribucin
Criterio de solidaridad: NBI, poblacin, factor de

ponderacin
Criterio devolutivo:
Identificar origen
territorial de impuesto y devolver
proporcionalmente
a su recaudo
Transferencia
Ao base+Costo
Nuevas transf.+
Factor de
incentivo
Cuadro 9: MODELO DE DESCENTRALIZACIN FISCAL PROPUESTO
Planificacin
Elaborar Plan de Desarrollo Parroquial.
Los organismos que intervengan en
el territorio de la parroquia, debern hacerlo apegados al Plan de
Desarrollo Parroquial.
Administracin de Justicia.
J.P. se constituye en tribunal, con
determinadas competencias, como:
Conocer y resolver causas por contravenciones o infracciones contra
la defensa del consumidor;
Ejercer funciones de mediador o rbitro;
Podr establecer centros de mediacin;
Conocer y resolver casos de violencia intrafamiliar.
Entre otras:
Expedir normas, procedimientos y
reglamentos para la parroquia;
Administrar los recursos econmicos, activos y bienes de la J.P.
Ejercer acciones de control oportuno y eficiente, en la asignacin de
recursos, en el manejo del medio
ambiente y los recursos naturales
de la parroquia
Resolver con oportunidad y eficiencia los conflictos locales
Asociarse con otras J.P.
Proponer al Consejo Municipal y
Consejo Provincial proyectos de
ordenanzas;
Convocar a Consulta Popular
Crear centros de mediacin y arbitraje
Los secretarios de las Tenencias Polticas, pasarn a formar parte de
los empleados de la Funcin Judicial, debiendo trasladarse y homologarse la partida presupuestaria
correspondiente
Formular el Plan de Desarrollo Parroquial;
Participar en la elaboracin de los
planes estratgicos municipales relacionados, entre otros, con educacin, salud, deportes, saneamiento
bsico, microriego, caminos vecinales para el desarrollo.
Entre otras:
Poner a consideracin de los Municipios, Consejos Provinciales y otros organismos competentes reformas legales de inters parroquial:

Plantear al Municipio propuestas.
Formular sugerencias relativas a programas de obras de
la respectiva administracin
municipal
El Plan de Desarrollo Municipal, de solidaridad social y
participativa, ser la base
para la elaboracin y aprobacin de la proforma presupuestaria anual.
Competencias de las Juntas Parroquiales
J.P.Rurales. Segunda Vicepres. del

J.P.Rurales. Com. de Descentralizacin Ley de Regulacin J.P
H. G. Astudillo
Congreso
J.PR o urbana reconocida
De derecho pblico
por la Municipalidad.
De derecho pblico
Con autonoma administrativa, eco Personera jurdica propia.
Con atribuciones y limitaciones esnmica y financiera.
tablecidas en la Constitucin y ms
leyes.
Cuadro 4: PROYECTOS DE LEY DE JUNTAS PARROQUIALES (JPR)

Aspectos fundamentales
Autonoma
Determinar estrategias, polticas y prioridades de la parroquia.

Elaborar, con la participacin y coordinacin de los
Consejos Provinciales y
Consejo Municipal el Plan
de Desarrollo sostenible,
plan operativo y dems planes y programas
Dictar y aprobar reglamentos
internos.
Planificar el desarrollo sostenible de las parroquias con
asistencia de los organismos
del estado, organismos seccionales y organismos internacionales.
Llevar un control estadstico
de la realidad actual del desarrollo parroquial para que
planificadamente se emprenda la ejecucin de los diferentes planes y programas.
Ley de Desarrollo Parroquial

H. Juan Cantos
Las J.P. sern los entes de derecho pblico, encargados de la
planificacin integral, en coordinacin y participacin de los
organismos seccionales
autnomos.

Sin embargo, en los ltimos das, el proyecto32 ha recibido
algunas crticas. Para el director de la Unidad Tcnica del CONAM, Fliz Gonzlez-Rubio, el pago de la deuda, la definicin
del nivel de gobierno de las circunscripciones territoriales y las
funciones del parlamento provincial, no estn claras.33 Estos y
otros temas debern ser resueltos por la Comisin de Descentralizacin mientras se da paso a la consulta nacional sobre autonomas a realizarse en noviembre. La Comisin tambin espera observaciones de la sociedad para incorporarlas al documento que,
previsiblemente, ser presentado al pas en el futuro inmediato.
33
Autonoma: tres temas en busca de consenso, en: El Comercio, 8 septiembre

2000:A2.
Cuadro 2: PROYECTOS DE REFORMA CONSTITUCIONAL Y
LEGAL PRESENTADOS EN LOS LTIMOS 15 AOS
12 de julio de 1984
El legislador N. Ollague present al Congreso un proyecto de "Descentralizacin Administrativa".
25 de julio de 1994
Con el auspicio del Gobierno del Arq. Sixto Durn Balln, fue remitida la "Ley
de Telecomunicaciones para la Desmonopolizacin. Modernizacin y Descentralizacin de sus servicios".
8 de octubre de 1994
El bloque Social Cristiano present "La Ley de Descentralizacin Administrativa y Financiera".
23 de febrero de 1995
El legislador Italo Ordez (ID) propuso el proyecto de "La Ley de Descentralizacin Econmica de la provincia del Azuay".
15 de febrero de 1996
El Ejecutivo envi al Congreso el proyecto de "La Ley Especial de Descentralizacin".
18 de marzo de 1996
El legislador Franco Romero (ID) present el proyecto de "Ley de Descentralizacin del Estado y
Fortalecimiento de los organismos de Desarrollo".
5 de marzo de 1997
Se discuti en primer debate el "Proyecto de Ley Especial de Descentralizacin Administrativa y Financiera".
10 de agosto de 1997
Fue aprobado en dos debates el "Proyecto Especial de Descentralizacin Administrativa y Financiera". El proyecto fue sancionado por el ejecutivo con algunas objeciones a las que se allan el parlamento y fue publicado en el Registro Oficial No. 169 del 20 de marzo de 1997.
1 de agosto de1998
Proyecto de Reforma a la Constitucin Poltica de la Repblica, presentado

por el bloque legislativo del PRE.
30 de abril de 1999
Ley Reformatoria de la Ley de Reforma de las Finanzas Pblicas, publicada en

el Registro Oficial No. 181, 30 abril 1999.
5 de mayo de 1999
Proyecto de Ley para Reformar la Ley Reformatoria para la Reforma de las Finanzas Pblicas, de iniciativa de la Diputada Susana Gonzlez.
12 de mayo de 1999
El legislador Ral Gmez (PSC) envi un texto alternativo al planteado por

Neira para sustituir el ttulo XI de la Constitucin.
13 de julio de 1999
Proyecto de Ley de Desarrollo Parroquial, presentado por el Diputado Juan

Cantos.
15 de julio de 1999
El legislador Juan Cantos (DP) plante el Proyecto de "Ley Reformatoria a la

Ley de Descentralizacin del Estado y de Participacin Social".
El Tribunal Supremo Electoral, remiti al Congreso dos proyectos de "Reforma19 de agosto y

20 de septiembre de 1999 toria a la Ley de Elecciones", a la Ley de Rgimen Provincial, y a la Ley de
Descentralizacin del Estado".
19 de enero de 2000
Ley de Fortalecimiento de los Gobiernos Seccionales Autnomos del Rgimen

Seccional dependiente y de otras entidades autnomas, de iniciativa del diputado Xavier Neira.
24 de mayo de 2000
Ley de Regulacin de Juntas Parroquiales, presentado por el Diputado Germn Astudillo.
2 de junio de 2000
Proyecto de Ley de Juntas Parroquiales Rurales, presentado por la Diputada

Nina Pacari.
2 de junio de 2000
Proyecto de Ley de Juntas Parroquiales, presentado por la Comisin Especializada Permanente de Descentralizacin, Desconcentracin y Rgimen Seccional.
Fuentes: Revista Ciudad para Todos, Quito, noviembre 1999: 7 y Proyectos legislativos
Elaborado por Lautaro Ojeda.
Constituciones y leyes vigentes
Constitucin de 1861
Establece municipalidades, provinciales, Constitucin de 1998
Juntas Parroquiales forman parte de los gobiercantonales y parroquiales.
nos seccionales autnomos.
Constitucin de 1945
Elimina Jefatura y Tenencia Poltica.
Dispone que en cada parroquia habr
Mancomunidad de provincias, cantones y paun Consejo parroquial.
rroquia.
Las parroquias tambin podrn dictar or- Capacidad de J.P. de generar rentas propias y
denanzas, acuerdos y resoluciones.
de participar en rentas del Estado.
Estatuye que un porcentaje de ingresos
Ley
de Rgimen Municipal
municipales producidos en la parroquia
Finalidad de la JP: Auxiliar del gobierno munirural se deber invertir en las mismas.
cipal e intermediario entre stos y sus represenConstitucin de 1967
tantes inmediatos.
Los miembros de las Juntas parroquiales
sern elegidos por votacin popular di- Ley de Descentralizacin
Entre las atribuciones de la JP: Evaluar calidad
recta.
de obras y servicios a travs de comits de ges Establece control social y de fondos por
tin y vigilancia; presentar proyectos de ordeparte de las Juntas Parroquiales.
nanzas a los respectivos municipios.
El impuesto predial rstico ser destinado a las respectivas parroquias rurales.
Constituciones y leyes histricas
Decreto de funcionamiento de las J.P. R., Alcalde

de Cuenca (enero 2000)
Finalidad: fortalecer a las JPR en miras a transformarlas en primera instancia del Gobierno local.
Entre las funciones: elaboracin Plan Desarrollo Parroquial; auditor de obras, administrador
del equipamiento comunitario; contratacin
comunitaria
Dispone de recursos provenientes del Presupuesto Municipal.
Ordenanza de Participacin Econmica Municipio

Ibarra (enero 1998)
Crea Fondo Econmico de participacin ciudadana consistente en el 20% de los recursos
provenientes de la Ley de Distribucin del
15% para ser distribuidos en las parroquias urbanas, zonas perifricas y parroquias rurales
del Cantn.
Dispone que el presupuesto sea distribuido en
funcin de algunos criterios y de las prioridades establecidas en los talleres de participacin
ciudadana.
Ordenanzas, Decretos y Propuestas sobre Juntas

Parroquiales Rurales
Cuadro 4: SNTESIS DE LA LEGISLACIN HISTRICA,

VIGENTE Y PROPUESTA SOBRE PARROQUIALES RURALES (JPR)
Ordenanzas, Decretos y Propuestas sobre Juntas Parroquiales

Rurales
1 Segunda revisin del proyecto. 2 junio 2000, No. 21-476.

2 Segunda versin del proyecto. 2 junio 2000, No. 21-478.
3 Este proyecto trata sobre las juntas parroquiales urbanas y rurales, presentado 24 mayo
2000, No. 21-468.
4 Proyecto presentado 3 julio 1999, No. 20-266.
Ley de Desarrollo Parroquial, H. Juan Cantos

Determinar estrategias polticas y prioridades de la parroquia.
Elaborar con la participacin de consejos provinciales y municipales, el plan de desarrollo sostenible, plan operativo y
dems planes y programas.
Dictar y aprobar reglamentos internos.
Ley de Regulacin de Juntas Parroquiales, H. Germn Astudillo.

Plantear propuestas al municipio
Formular sugerencias respecto de programas de obras de la
administracin municipal.
Juntas Parroquiales Rurales, Comisin de Descentralizacin

Ley de Elecciones
Poner a consideracin de municipios, Consejos Provinciales
Dispone que en las parroquias rurales, donde
y otros organismos competentes reformas legales de inters
existan comunidades que representen ms del
parroquial.
50% de los electores, las JPR sern integradas
tomando en consideracin mecanismos de de- Crear centros de mediacin y arbitraje
cisin de la comunidad.
Juntas Parroquiales Rurales. Segunda Vicepresidencia del Congreso.
Expedir normas, procedimientos y reglamentos para la parroquia.
Administrar los recursos econmicos activos y bienes de la
JP.
Ejercer acciones de control en asignacin de recursos, manejo del medio ambiente y recursos naturales de la parroquia.
Resolver con eficiencia los conflictos locales.
Convocar a consulta popular.
Constituciones y leyes vigentes
Elaborado por Lautaro Ojeda, para Dilogo 21 PNUD, agosto 2000
Decreto Ref. Ley Rgimen Municipal, 1970

Finalidad de J.P. "auxiliar del gobierno
municipal e intermediario entre stos y
sus representantes inmediatos".
Reglamento de Administracin de Consejos

Parroquiales, 1946
Entre las atribuciones de las J.P.R. est
la de expedir ordenanzas, ejecucin de
obras, planificacin.
Constituciones y leyes histricas
Cuadro 5: SNTESIS DE LA LEGISLACIN HISTRICA,

VIGENTE Y PROPUESTA SOBRE PARROQUIALES RURALES (JPR) (Conti.)
Cuadro 6: PROYECTOS DE CIRCUSCRIPCIONES INDGENAS Y AFROECUATORIANAS

Proyecto de Ley de Nacionalidades y
Pueblos Indgenas del Ecuador
Consejo Nacional de Desarrollo de los pueblos indgenas

y negros (CODENPE)
Propuesta de creacin de Comarca

Territorial de Negros en la provincia
de Esmeraldas.
Ambito Poltico-Administrativo
Modelo organizativo basado en
un Estado unitario, pero se da
importancia a la reconstruccin
de Regiones Autnomas Ancestrales llamadas circunscripcioOrganismos de la CONAIE. Parlamen- nes territoriales.
to, Consejo de Nacionalidades y Pueblos Indgenas, y Consejo de Gobier- Estructura organizativa del Estado
no.
Parlamento. Integrado por 20 dele- Proponen 4 niveles de gobierno
gados de cada una de las naciona- basados en mancomunidades.
Nivel Nacional. Estado,
lidades y pueblos indgenas del
constituido por un gobierno
Ecuador.
representado por el Presi Consejo de Nacionalidades y Puedente de la Repblica.
blos Indgenas. Conformado por un
Nivel Provincial. Conformadelegado de cada una de las nada por provincias o Regiocionalidades indgenas.
nes autnomas y Regiones
Consejo de Gobierno. Conformado
ancestrales.
por: presidente, vicepresidente y
Nivel Cantonal. Cantos,
dirigentes de los programas: GesMarka, Federaciones y las
tin Poltica, Fortalecimiento, y
Comarcas. Sus rganos de
Desarrollo de las Nacionalidades y
gobierno son el Consejo
Pueblos.
cantonal y el Consejo de
Marka, Federacin y ComarLa CONAIE designar un representanca.
te en diversas instituciones del Estado.
Nivel Parroquial. Parroquias,
comunidades, centros y palenques. Los rganos de gobierno son la Junta Parroquial, los Cabildos y los
Consejos comunitarios.
Formas de organizacin y gobierno.
Se constituye la Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador,
CONAIE.
Constituir y demarcar un espacio territorial autnomo para el Pueblo

afroecuatoriano y declararlo como
"La Gran comarca del norte de la
Provincia de Esmeraldas".
Modelo de organizacin territorial
poltica tnica-comunitaria, formada
por los palenques locales y otras comunidades del pueblo afro-ecuatoriano. Se extender a lo largo de los
cantones Eloy Alfaro y San Lorenzo.
El territorio ser colectivo, intransferible, inalienable e indivisible.
Estructura Organizacional-Administrativa.
Se ejercer a travs de organizaciones de Primer grado: (Consejo comunitario)
Segundo: (Consejo de palenque)
Tercero (Consejo Regional de palenques. Y todas las organizaciones de
base, palenques y comarcas).
La Gran Comarca tendr grandes lineamientos polticos contenidos bsicamente en la ley para las circunscripciones territoriales afro-ecuatorianas y en su plan de manejo.
Ambito Econmico-Financiero
Finanzas y contribuciones. Las nacionalidades, pueblos o comunidades
contarn con recursos propios, participacin y asignaciones.
Entre los 16 recursos propios que contempla este proyecto, se destacan dos:
el impuesto predial de la propiedad
privada individual localizada en el territorio de la respectiva colectividad, y
las tasas o contribuciones que fijen y
recauden por los servicios que presten
directamente o a travs de empresas
comunitarias.
Las instancias administrativas, las

organizaciones de base mantendrn autonoma sobre sus recursos,
dentro de su territorio respetando
la ley propuesta.
Podrn establecerse palenques en
cualquier lugar del territorio nacional donde estn asentadas comunidades o conjuntos familiares ancestrales de ascendencia africana
que posean un territorio para el
uso colectivo.
Solamente los planes, programas y
proyectos aprobados por las instancias de planificacin previstas podrn ser objetos de financiamiento
con recursos provenientes del Fondo de Desarrollo Afroecuatoriano.
Cuadro 6: PROYECTOS DE CIRCUSCRIPCIONES INDGENAS Y AFROECUATORIANAS

Proyecto de Ley de Nacionalidades y
Pueblos Indgenas del Ecuador
Consejo Nacional de Desarrollo de los pueblos indgenas y

negros (CODENPE)
Propuesta de creacin de Comarca

Territorial de Negros en la provincia
de Esmeraldas.
Responsabilidades
De la propiedad y de los recursos
naturales. Son comunitarias las
porciones de territorio que por ttulo centenarios o recientes pertenecen a las nacionalidades, pueblos
o comunidades indgenas.
Las tierras de propiedad comunitaria estn exentas del pago del impuesto predial y son inalienables,
inembargables e indivisibles. Por
ninguna causa pueden ser despojados de la posicin de estas tierras.
Consultas-participacin de beneficios. Todo proyecto de prospeccin, exploracin, o explotacin
de recursos naturales no renovables localizados en los territorios o
predios de las nacionalidades, pueblos y comunales o que puedan
causar perjuicios a ellos o a sus
miembros ser puesto en conocimiento de la autoridad indgena.
Todo proyecto de este tipo contemplar tambin la participacin en
los beneficios que reporten.
Circunscripciones Territoriales
Indgenas o Afroecuatorianas
son una forma de Gobierno autnoma para:
Garantizar el goce de los derechos colectivos.
Fortalecer la identidad histrica cultural.
Fomentar el desarrollo local.
La tenencia de la tierra.
La organizacin administrativa.
Manejo ancestral de los territorios.
Uso sostenible de los recursos naturales existentes.
Otros
Las Circunscripciones se formaran a partir de:
La existencia de una nacionalidad o pueblo histricamente constituida.
La posibilidad de determinar
un territorio que corresponda a la circunscripcin.
La existencia de una o varias
instituciones sociales polticas y culturales propias.
La voluntad mayoritaria de
convertirse en circunscripcin territorial.
Elaborado por Lautaro Ojeda y Dayanara Benalczar.
Se reconocer las propiedades legalmente adquiridas por colonos,

mineros, madereros, palmacultores, que quedarn sujetos a los reglamentos de la comarca.
Se establecern acuerdos de convivencia con los Chachilla, Aw y
con otros pueblos que viven en la
regin.
Se establecern convenios con los
organismos respectivos para la administracin de las reas naturales
que sean parte de la Gran Comarca.
Las tierras del patrimonio forestal
del Estado sern adjudicadas solo a
los usuarios ancestrales de esos territorios.
CAPTULO 4
Propuestas y posiciones respecto de la descentralizacin,

autonomas, regionalizacin y federalismo
Se presentan a continuacin, en primer trmino las propuestas historicas originadas en el sector pblico; luego las propuestas de los partidos polticos y entidades acadmicas; los proyectos de reforma a la Constitucin vigente en lo relativo a la
descentralizacin; finalmente, se recogen las propuestas generadas en la sociedad civil y en instituciones, entre marzo 1999 y
agosto 2000.
4.1. Propuestas originadas en el sector pblico (1978-1995)
Propuesta de regionalizacin. Junta de Planificacin y

Coordinacin Econmica (JUNAPLA, 1975-1978). La primera
propuesta de regionalizacin, resultante de un profundo y responsable estudio, lo realiz la JUNAPLA. En efecto, la Junta, durante los aos 1975 a 1977, con apoyo de la Comisin Econmica para Amrica Latina y El Caribe (CEPAL), realiz un conjunto de investigaciones orientadas a formular una propuesta de regionalizacin. Con dicho objeto analiz seis aspectos: naturales,

humanos, econmicos, socio-polticos, infraestructura y medio
ambiente, que le llevaron a identificar zonas homogneas para
cada uno de estos aspectos, cuya integracin se propuso en un
mapa de Zonas Homogneas de Constitucin del Espacio Ecuatoriano, publicado en 1978 con el ttulo Planificacin Regional.
Estructura del Espacio Ecuatoriano.1
Por la trascendencia que esta propuesta tiene no solo desde
la perspectiva histrica sino por servir de base a varias de las actuales propuestas, revisamos rpidamente la metodologa empleada para su desarrollo.
El documento inicia el anlisis observando el rea de influencia y polarizacin de los principales centros poblados del
pas, los cuales representaban hipotticamente los puntos de
centralizacin funcional de la estructura econmica, social, poltica, y de servicios bsicos para la poblacin de sus respectivas
reas de influencia.
La interrelacin y sntesis de estos enfoques dieron como
resultado la Estructura Funcional del Espacio Ecuatoriano, en
la cual cada rea de polarizacin abarca una o varias zonas homogneas. Determina, adems, las interrelaciones de mayor o
menor intensidad entre los elementos constitutivos homogneos
organizados dentro del esquema de reas polarizadas.
En el proceso de identificacin y conformacin de regiones,
el estudio tuvo particularmente en cuenta su viabilidad prctica.
Con tal objeto confront este esquema estructural de la realidad
socio-econmica-espacial con la divisin poltico-administrativa del pas, a nivel cantonal y provincial. Dicha contrastacin le
facilit precisar unas pocas discrepancias, algunas de ellas de carcter poltico, local y provincial.
1
En la seccin de Presentacin de este documento se destaca que un proceso realista de planificacin implica el reconocimiento de las profundas diferencias del
pas, de la alta heterogeneidad en su estructura interna, elementos que requieren
polticas y estrategias de desarrollo igualmente diferenciadas para las distintas
unidades subnacionales, ello significa dejar de considerar al pas como una entidad ms o menos uniforme, como se lo ha venido considerando hasta hoy, a pesar de la heterogeneidad estructural, manifiesta y del hecho de que internamente
est lejos de su integracin en trminos fsicos, econmicos y sociales.
Adems tuvo en cuenta la zonificacin administrativa de

los ministerios, organismos adscritos y organismos de desarrollo
regional, de cuyo anlisis tambin obtuvo una sntesis con la finalidad de contar con un nuevo elemento para la delimitacin
de regiones.
Finalmente, compar la dinmica de las diferentes relaciones para obtener la regionalizacin propuesta, la misma que a
ms de mantener la integridad de las provincias, toma en consideracin el criterio de complementariedad entre las provincias
integrantes de una regin.
El esquema de la regionalizacin propuesto fue el siguiente:
Regin 1:
Regin 2:
Regin 3:
Regin 4:
Regin 5:
Regin 6:
Regin 7:
Regin 8:
Carchi, Imbabura y Esmeraldas

Pichincha y Napo
Manab
Cotopaxi, Tungurahua, Bolvar, Chimborazo y
Pastaza
Guayas y Los Ros
Caar, Azuay y Morona Santiago
El Oro, Loja y Zamora Chinchipe
Galpagos
Plan Nacional de Descentralizacin. Ex Secretara Nacional de Desarrollo Administrativo (SENDA, 1993). Esta propuesta global plantea, segn Fernando Carrin,2 una reestructuracin poltico territorial del pas sobre la base de una nueva configuracin espacial que desemboca en la constitucin de gobiernos propios para cada una de las jurisdicciones que disea. Para
ello formula tres instrumentos legales: reformar las leyes de rgimen cantonal y provincial, y una nueva ley de regionalizacin.
El Plan propona una estructuracin administrativa desconcentrada en base de la divisin de siete regiones:
2
La descentralizacin: un proceso de confianza nacional, en: Francisco Muoz

Jaramillo, Asamblea, anlisis y propuestas, Edit. Tramasocial, Quito, 1998:215.

Regin 1:
Regin 2:
Regin 3:
Regin 4:
Regin 5:
Regin 6:
Regin 7:
Esmeraldas, Carchi, Imbabura y Sucumbos

Pichincha y Napo
Cotopaxi, Tungurahua, Chimborazo y Pastaza
Manab y Galpagos
Guayas, Los Ros y Bolvar
Caar, Azuay y Morona
El Oro, Loja y Zamora
La SENDA elabor adems tres anteproyectos de reformas

de las leyes de Rgimen Municipal y de Rgimen Provincial y de
creacin de la Ley de Desarrollo Regional.
Anteproyecto de reformas a la Ley de Rgimen Municipal.
(SENDA, 1993). Los aspectos ms relevantes de este anteproyecto son la ampliacin de funciones exclusivas del Municipio
(art.4), y la creacin del Fondo de Desarrollo Municipal, que se
nutrir de la participacin del 50% de lo que recaude el Estado
por concepto del Impuesto al Valor Agregado (art.40), el mismo
que estar destinado exclusivamente a inversin. Los criterios de
distribucin del Fondo son:
-
La distribucin sealada ser automtica, a travs de

la red bancaria.
El 33% se distribuir de conformidad al monto de la
recaudacin del IVA en el territorio de los respectivos
cantones.
El 50%, entre todos los municipios del pas, en razn
de las NBI, y de manera inversamente proporcional a
la capacidad econmica de los municipios, segn parmetros que sern establecidos.
El 17% restante se distribuir por concepto de eficiencia administrativa con relacin al porcentaje de
recaudacin efectiva de los impuestos y tasas.
Anteproyecto de reformas a la Ley de Rgimen Provincial.

(SENDA, 1993). Las disposiciones ms importantes de este anteproyecto son la reafirmacin de la misin rural del Consejo Provincial; la creacin del Fondo de Desarrollo Provincial y la disposicin relativa a los ingresos de los consejos provinciales que,
adems de las asignaciones y transferencias del Estado, dispondr de los recursos correspondientes al 25% del IVA y del 50%
del impuesto predial recaudado por los municipios.
Anteproyecto de Ley de Desarrollo Regional. (SENDA,
1993). En los considerandos de este anteproyecto se recuerda el
papel de la Junta Nacional de Planificacin en cuanto a la elaboracin, en 1969, de un esquema de regionalizacin, a partir del
cual se crearon algunas corporaciones regionales de desarrollo.
Propone la creacin de las siguientes regiones o unidades
geo-econmicas del pas:
Regin 1:
Regin 2:
Regin 3:
Regin 4:
Regin 5:
Regin 6:
Regin 7:
Esmeraldas, Carchi, Imbabura y Sucumbos

Pichincha y Napo
Cotopaxi, Chimborazo, Pastaza y Tungurahua
Manab y Galpagos
Guayas, Los Ros y Bolvar
Azuay, Caar y Morona Santiago
El Oro, Loja y Zamora Chinchipe
El proyecto de ley contempla la creacin del Fondo de Desarrollo Regional, el mismo que se constituir con los siguientes
recursos: 20% de los derechos de regalas por la explotacin de
los recursos minerales y 10% del Impuesto a la Renta. Dispona
adems que el Fondo se incremente en el 1% anual hasta llegar
al 30% en los derechos por regalas por la explotacin de los recursos minerales y el 20% del Impuesto a la Renta.
Proyecto de Fortalecimiento Municipal. (Banco Ecuatoriano de Desarrollo, BEDE). Esta propuesta se inscribe, segn Fer-

nando Carrin,3 en la lnea del fortalecimiento municipal como base paralela para emprender un proyecto de descentralizacin. La propuesta se concreta en la redaccin de una Ley General para el Rgimen Seccional ecuatoriano y una poltica de inversin municipal que permita satisfacer las demandas locales
por servicios y mejorar la capacidad de gestin municipal.
Proyecto de Ley Orgnica de Rgimen Municipal. (Asociacin de Municipalidades del Ecuador, AME, febrero 1994). Uno
de los aspectos centrales de la propuesta de descentralizacin de
la AME es la posibilidad de suscribir convenios de transferencia
del Gobierno Central a los gobiernos seccionales, respecto de
responsabilidades y facultades como: educacin, salud, obras
pblicas, vialidad, transporte, riego, energa, asistencia tcnica,
actividades productivas, promocin econmica, etc.
El proyecto detalla las atribuciones y responsabilidades intransferibles o no delegables del Estado. En relacin con la participacin de los municipios en las rentas del Gobierno Central,
el art. 198, inc. 2 establece:
Adems de los recursos establecidos en la Ley 72 que crea
el Fondo de Desarrollo Seccional (FODESEC), corresponde a
los municipios una participacin anual no menor del diez por
ciento de los ingresos corrientes del Gobierno Central. Estos recursos se emplearn en un monto no menor del sesenta por
ciento para gastos de inversin.
Los criterios de distribucin del FODESEC: El 10% en partes iguales entre las municipalidades de Quito y Guayaquil. El
90% restante, se distribuir as: 40% por partes iguales entre todas las dems municipalidades, 40% de conformidad con las necesidades bsicas insatisfechas; 20% en relacin con la poblacin
de cada municipio.
Idem:215.
Propuesta del Instituto Nacional de Estadsticas y Censos,

INEC. (Director, Juan Jos Illingworth, 1995). Propone que
100% de los ingresos del Estado sea dividido en dos mitades: una
para el Gobierno Central y la otra para el conjunto de los organismos seccionales.
La distribucin del segundo 50% sera de la siguiente manera:
- 22% al conjunto de los municipios;
- 22% al conjunto de los consejos provinciales; y
- 6% al conjunto de los gobernadores.
El 100% de los fondos a ser manejados por los municipios
y los consejos provinciales sern distribuidos entre los miembros
de la siguiente manera:
-
60% en proporcin a la cantidad de personas con necesidades bsicas insatisfechas que tenga cada zona
urbana (para los fondos municipales) o cada zona rural (para los fondos provinciales);
19% proporcionalmente a la poblacin de cada integrante;
7% en relacin a los indicadores de eficiencia administrativa calculados a partir de los costos unitarios de
los diferentes servicios bsicos que provea la entidad;
7% en relacin a la eficiencia fiscal, calculada a partir
de los impuestos per cpita recaudados;
7% en relacin con la mejora que haya hecho la entidad en el ltimo perodo disponible en lo que se refiere a indicadores de pobreza.
Respecto del porcentaje a ser entregado a los gobernadores,

propone que sea distribuido exclusivamente de manera proporcional a los habitantes de cada provincia.
Propone adems que sean transferidos a los organismos
seccionales: educacin, salud, obras pblicas, planificacin. Y

que se eliminen ciertas reas de la administracin central: IECE,
CONUEP, CBCAM, SECAP, DINAC, CENAPIA, y los organismos relacionados con la cultura.
4.2. Propuestas provenientes de los partidos polticos y de entidades acadmicas
Proyecto de Descentralizacin Administrativa y Financiera. (Partido Social Cristiano, noviembre 1994). Este proyecto,
objetado por el Ejecutivo en diciembre del mismo ao, propona
tres aspectos fundamentales:
1.
2.
3.
La delegacin de un conjunto de facultades de los ministerios y entidades del Gobierno Central, a las subsecretaras regionales, provinciales o subdirecciones.
La transferencia de recursos al rgimen administrativo seccional mediante la redistribucin del 100% de
los tributos establecidos en la Ley de Control Tributario Interno, bajo el rgimen del IVA, ICE y del impuesto a la renta global (de acuerdo a un conjunto de
parmetros).
Creacin del Fondo Nacional de Compensacin Provincial que beneficiara exclusivamente a las provincias que mantengan una posicin deficitaria en cuanto a la recaudacin de recursos por los impuestos al
consumo.
Los argumentos que el Ejecutivo tuvo en cuenta para objetar este proyecto fueron los siguientes:
-
Segn el Ministerio de Finanzas, a la poca, el rendimiento de los impuestos a la renta, IVA e ICE, representaban aproximadamente el 43% de los ingresos corrientes;
A los recursos sealados se adicionaran los del Fondo Nacional de Compensacin Provincial y los ingresos garantizados por las leyes vigentes a favor de los
organismos seccionales;
La Asesora Jurdica del Ministerio de Finanzas inform a la Presidencia de la Repblica que de aprobarse
este proyecto el Gobierno Central se quedara sin recursos para atender las mltiples actividades (seguridad interior, exterior, etc.).
En el documento de objecin a este proyecto, el Presidente

de la Repblica destac que la propuesta podra originar un
gravsimo dficit presupuestario que impedira atender el financiamiento de otros sectores y entidades.
Proyecto de Ley de Financiamiento de los Municipios.
(Democracia Popular, Ref. No. III-94-13). En este proyecto se
destacan tres componentes: primero, que el 50% del rendimiento que se obtenga anualmente por el IVA se destine al financiamiento de los municipios; segundo, que el Fondo de Financiamiento Municipal se destine exclusivamente a la financiacin de
gastos de inversin; y, tercero, que los criterios de distribucin
del Fondo sean:
-
20% en partes iguales entre todos los municipios existentes, lo que significa que los municipios que tienen
10.000 o menos habitantes y los que tienen ms de un
milln y medio, recibirn la misma cantidad;
20% con relacin al nmero de habitantes de cada
municipio;
30% con relacin al monto de las recaudaciones efectivas del IVA realizadas en cada cantn;
30% en relacin directa al monto de recaudaciones
municipales por impuestos prediales representan
dentro del total de ingresos municipales.

Propuesta de la Universidad Catlica de Guayaquil. (Presentada por el Dr. Csar Coronel Jones). En el Foro de Descentralizacin organizado por el ILDIS en Guayaquil, el 25 de junio
de 1992, el Dr. Csar Coronel Jones, profesor de la Universidad
Catlica de Guayaquil present un Proyecto de Reforma a la
Constitucin cuyo eje fundamental consista en la reorganizacin territorial del Estado en comunidades autnomas.
El proyecto parte de la reforma del artculo 117 de la Constitucin vigente a la poca en el sentido que se permita la
ereccin de Comunidades Autnomas.
El artculo 1 propone:
Dentro del Estado se pueden erigir comunidades autnomas. Ellas gozarn de autonoma para la gestin de sus respectivos intereses (...) Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autnomas no podrn implicar en ningn
caso privilegios econmicos o sociales.
Artculo 2:
I. En el ejercicio del derecho a la autonoma reconocida
por el artculo 117 de la Constitucin, las provincias limtrofes
con caractersticas histricas, culturales y econmicas comunes,
y las provincias con entidades regionales histricas podrn acceder a su autogobierno y constituirse en comunidades autnomas con arreglo a lo previsto en este Ttulo y en los respectivos
Estatutos.
II. La iniciativa de este proceso autonmico corresponde a
las dos terceras partes de los municipios cuya poblacin represente, por lo menos, la mayora del censo electoral de cada provincia.
III. El Congreso Nacional mediante ley orgnica, podr,
por motivos de inters nacional:
a) Autorizar la constitucin de una comunidad autnoma
cuando su mbito territorial no supere el de una provincia
y no rena las condiciones del apartado I;
b) Sustituir la iniciativa de los Consejos Cantonales a que se
refiere el apartado II.
Artculo 3:
El proyecto de estatuto ser elaborado por una asamblea
compuesta por los concejales de las provincias afectadas y por
los congresistas elegidos en ellas, y ser elevado al Congreso Nacional para su tramitacin como ley.
Dentro de los trminos de la presente Constitucin, los estatutos sern la norma institucional bsica de cada comunidad
autnoma y el Estado los reconocer y amparar como parte integrante de su ordenamiento jurdico.
El artculo 4 trata sobre las competencias que podrn asumir las comunidades autnomas. De las 21 competencias precisadas, se destacan: la organizacin de sus instituciones de autogobierno y la ordenacin del territorio, urbanismo y vivienda;
las funciones que corresponden a la Administracin del Estado
sobre los Consejos Cantonales y en su caso sobre los Consejos
Provinciales, segn la Ley de Rgimen Municipal y la Ley de Rgimen Provincial; al conjunto de servicios pblicos en los que se
excluyen a la salud y educacin.
Establece adems que
transcurridos cinco aos, y mediante la reforma de sus Estatutos, las comunidades autnomas podrn ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco de un conjunto de
competencias que son exclusivas del Estado. (establecidas en el
art. 5).
Artculo 6:
El Congreso Nacional, en materia de competencia estatal,
podr atribuir a todas o algunas de las comunidades autnomas
la facultad de dictar, por s mismas, normas legislativas en el
marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley
estatal.

Artculo 9:
Las comunidades autnomas gozarn de autonoma financiera para el desarrollo y ejecucin de sus competencias con
arreglo a los principios de coordinacin con la Administracin
financiera estatal, y a los de solidaridad entre todos los ecuatorianos.
El Artculo 10 trata de los recursos de las Comunidades Autnomas, entre ellas se destacan los impuestos cedidos, total o
parcialmente, por el Estado y las transferencias que les corresponden del Fondo de Compensacin Interterritorial y otras asignaciones con cargo al Presupuesto General del Estado.
El Artculo 11 dispone:
En el Presupuesto General del Estado podr establecerse
una asignacin a las comunidades autnomas en funcin del
volumen de los servicios y actividades estatales que hayan asumido. Constituye adems el Fondo de Compensacin para realizar inversiones en las comunidades autnomas.
Artculo 15:
I. En el momento en que se produzca la ereccin de una
comunidad autnoma, desaparecer automticamente todo
Consejo Provincial cuya jurisdiccin territorial se encuentre totalmente incluida dentro del territorio que corresponda a dicha
Comunidad Autnoma; y por lo mismo, todo el rgimen que
esta Constitucin y las leyes pertinentes atribuyen a dicha institucin seccional, quedar insubsistente para tales provincias.
II. El patrimonio de cada Consejo Provincial que desaparezca en razn del prrafo I, pasar a pertenecer a la Comunidad Autnoma respectiva. As mismo los derechos y obligaciones que tuviere el Consejo Provincial desaparecido, sern asumidos por la comunidad autnoma correspondiente.
Coronel Jones piensa que

El sistema de autonomas no se agota en las competencias
administrativas, sino que se proyecta tambin hacia lo poltico,
pues persigue crear espacios de representacin en que se puedan
debatir y acordar los temas que interesan a la provincia o regin
como tal, por ejemplo: la planeacin y promocin del desarrollo econmico, la ordenacin de su territorio y la creacin de sus
propias instituciones de gobierno.4
4.3. Propuestas generadas en la sociedad civil y en instituciones

a partir del 22 de marzo de 19995
Opinin publicada y propuestas

La ausencia de propuestas explcitas sobre descentralizacin, autonoma, regionalizacin y federalismo, por parte de los
partidos polticos, las organizaciones sociales y en especial del
Gobiernoha sido particularmente notoria. De all que se haya
visto til la recuperacin de informacin de los medios impresos, principalmente de artculos de opinin opinin publicada, no tanto por el grado de representatividad que sta tuviere sino por el grado de penetracin y conviccin que logran en
el pblico, los planteamientos e ideas generados por la opinin
publicada, sin que importe mayormente si son verdaderos, falsos, completos o incompletos.6
No es proposito de este trabajo entrar en el debate respecto
del contenido y alcance de un trmino tan controversial como es
4
5
Csar Coronel Jones , Elecciones intermedias. Hoy, 23 marzo 2000:4A.

Como referencia general, al final del captulo se incluyen los cuadros 10 y 11:
Propuestas nacionales y Propuestas provinciales sobre descentralizacin-autonoma.
Lautaro Ojeda Segovia, Bondad y perversidad de la privatizacin, Ob. Cit:18.

el de opinin pblica.7 El inters en esta oportunidad bajo la
denominacin de opinin publicada se relaciona con su importancia en la orientacin del gran pblico, en la construccin
de criterios y conceptos que la persona de la calle elabora respecto de los asuntos que se vuelven pblicos.
Se debe advertir que las opiniones, puntos de vista y criterios que se publican en los medios de comunicacin escritos
provienen, en buena medida, de personas vinculadas con ellos
por diversos motivos, lo cual no significa necesariamente que
sean voceros y representantes de la lnea poltica e ideolgica del
medio, ni tampoco que representen la opinin de la ciudadana
en general.
Es conocido que los medios de comunicacin se han convertido en la actualidad en un verdadero poder, el cuarto poder
que usurpa competencias polticas, sin asumir las responsabilidades del poder poltico. Pero, sin duda, el poder de la informacin como instrumento que orienta (o desorienta, segn el caso)
debe ser aprovechado para capacitar a los ciudadanos en los temas considerados coyunturalmente como fundamentales, pues
los medios pueden ser un escaparate donde se exponga la diversidad de opiniones y se confronten las distintas posiciones de los
ciudadanos. La opinin pblica se visualiza de este modo como
El lector que tuviese inters en profundizar el tema puede revisar los sesudos artculos que la Revista Ecuador Debate desarrolla alrededor del tema central de su
nmero 46: Opinin Pblica. CAAP, abril 1999, Quito. Una aproximacin general sobre el tema realizado por Flavia Frieidenberg, Orlando DAdamo y Virgina
Garca, Opinin pblica, o abriendo la caja de Pandora de las definiciones, dice:
Algunos entienden a la opinin pblica como la opinin de la gente, como el
conjunto o sumatoria de lo que los individuos que conforman una poblacin opinan acerca de un tema particular. Otros, en cambio, la conciben como la opinin
de unos pocos, la opinin de una minora o de las lites dentro de la sociedad.
Tambin existen quienes definen a la opinin pblica como aquella que se emite
desde los medios de comunicacin de masas, limitando de esta manera el concepto como equivalente a la Opinin Publicada. Concepto utilizado por el autor en
el libro Bondad y perversidad de la Privatizacin. Opinin Pblica y Publicada, ILDIS, 1992.
una especie de parlamento invisible, una dimensin latente y

fundamental de la democracia real.8
Si la informacin u opinin publicadas sirven como un estmulo al dilogo, al debate, la democracia se fortalece, la participacin abre nuevas puertas; de lo contrario, los intereses y ambiciones de los crculos de poder siguen ocultos y los asuntos nacionales continan manejndose de forma autoritaria y antidemocrtica.
Los medios de comunicacin ejercen cada vez ms una
fuerte atraccin sobre los intelectuales quienes, al ver reducidos
sus espacios de audiencia e interlocucin buscan medios para
expresar su pensamiento y formar y orientar a los ciudadanos.
Salen de sus reductos acadmicos y socializan sus conocimientos; se obligan a traducir sus reflexiones, a veces poco comprensibles, a un estilo ms accesible para el comn de los mortales.
De all la importancia de los medios de proponer o mantener
una agenda de debate que no deja de ser, en algn grado, recogida y tomada en cuenta por la agenda gubernamental.
En cierta medida, la opinin pblica conduce y construye el
inters pblico. No es por azar que la prensa guayaquilea dedique pginas enteras, no slo a recoger y publicar criterios de personalidades sobre el tema, sino a publicar informaciones de carcter histrico, en buena medida orientadoras del debate.
Como se podr comprobar en este captulo, la opinin publicada en la prensa respecto de los temas tratados, refleja lucha
de opiniones, de posiciones, de intereses, as como confrontaciones y polmicas, todas ellas inherentes a la dimensin pblica, pero que permiten la actualizacin permanente del juego de intereses, de la legitimidad y de los controles del poder constituido.
El bombardeo de declaraciones, reacciones anticentralistas
y de demandas de cambio profundo en la estructura del Estado
hacia nuevas formas de distribucin, de equidad, de solidaridad,
ha estado presente en forma reiterativa en la prensa costea, es8
Blanch et al., 1988 citado por Flavia Frieidenberg, y otros, Ob.Cit:128.

pecialmente guayaquilea, y en menor medida en la quitea. Pero la avalancha de cuestionamientos y de reclamos, en la mayora justos, no ha estado respaldada por estudios y anlisis que los
fundamenten.
Esta situacin permite afirmar que el mpetu que inicialmente tuvo la reivindicacin de autonoma y de la descentralizacin es intermitente y desorganizado. Como sostiene Simn Pachano, aquello muestra la gran ausencia de sujetos (tanto individuos como organizaciones) que caracteriza a la poltica ecuatoriana y revela la ausencia de actores sociales y polticos con capacidad para conducir a la sociedad hacia el tratamiento y la resolucin de los problemas de fondo.
El reciente destape de los temas objeto de nuestra preocupacin, afirma Pachano, muestra que ningn partido, ni siquiera los ms ligados a las regiones y provincias que sienten con
fuerza la discriminacin del centralismo (como el PSC y el PRE)
han ofrecido una alternativa que pueda ser viable polticamente.
Igual cosa, contina, sucedi con las cmaras empresariales, que
en su ofuscacin desperdiciaron la gran oportunidad de la movilizacin guayaquilea y concentraron su fuerza en una alianza
con los transportistas, uno de los gremios, con mayores ndices
de rechazo entre la ciudadana. Este hecho condujo a que
... querindolo o no, el mensaje final que recibi el ciudadano comn y corriente fue que la reivindicacin autonmica
solamente pretenda evadir obligaciones hacia la sociedad. En
sntesis, si el debate comenz con una gran confusin por su
vinculacin con el cierre voluntario del Banco del Progreso, su
final sin propuestas y sin contenido fue francamente deplorable.9
Todo esto permite entender la ausencia de propuestas estructuradas, situacin que, salvo en casos excepcionales, llev a
articular, desde un conjunto de elementos sueltos originados

por un justo y legtimo rechazo al centralismo propuestas o
posiciones.
Luego de analizar la prensa de Quito y Guayaquil, las propuestas sobre descentralizacin-autonoma publicadas principalmente por los medios escritos de comunicacin, se proponeuna clasificacin tipolgica que aspira facilitar el ordenamiento,
anlisis e interpretacin de las posiciones y propuesta sobre descentralizaciones y autonomas. La tipologia prueba como cualquier otra corre el riesgo de ser arbitraria, insuficiente y limitada.
La primera tendencia se define como radical en la medida
en que slo es viable jurdica, poltica y socialmente, a condicin
de que se realice una reforma estructural del Estado o una suerte
de reinvencin de ste. La condicin de su funcionalidad implica
una redefinicin de lo que es actualmente el Estado Ecuatoriano
en todos los aspectos mencionados, incluso el territorial. Para estas propuestas el paradigma histrico del Ecuador como Estado
unitario deviene obsoleto, por lo que para lograr una verdadera
descentralizacin es necesario reformularlo radicalmente.
La tendencia moderada considera que la legislacin bsica
existente es insuficiente, por lo que exige paralelamente la creacin de reformas constitucionales y de orden jurdico, las que
permitiran que el proceso de descentralizacin se haga realidad.
Esta tendencia es viable siempre y cuando se construyan leyes al
amparo de la Constitucin, que rompan el centralismo vigente y
generen cambios fundamentales y posibles.
La tendencia pragmtica parte de la aceptacin de la legislacin existente, planteando que en ella ya existen suficientes elementos para realizar las transformaciones necesarias. Esta tendencia no trata de reformar los rdenes jurdicos y sociales existentes, sino de crear las condiciones locales que fortalezcan los
organismos seccionales, lo que depende en gran parte de la voluntad poltica del Gobierno Central, que hasta el momento no
se ha manifestado.

Las propuestas que se sistematizan en este captulo han sido extradas de El Universo, Expreso y El Telgrafo de Guayaquil,
y de Hoy y El Comercio de Quito.
4.3.1. Propuestas radicales
Regionalizacin o departamentalizacin. Fernando Carrin, Director de la FLACSO, fundamenta su propuesta10 en los

proyectos diseados por la ex Junta de Planificacin, la ex Secretara de Desarrollo Administrativo (SENDA), as como en estudios propios.
Propone la creacin de siete departamentos o regiones: Occidental, Norte, Centro-oriental, Sur, distritos metropolitanos de
Guayaquil y Quito, y Departamento Natural de Galpagos.
Regin Occidental: Provincia de Manab, Guayas y Los
Ros. No incluye el Distrito de Guayaquil. La capital sera el eje
Manta-Portoviejo-Montecristi. Su salida al mar sera el puerto
de Manta.
Regin Norte: Provincias de Pichincha, Esmeraldas, Sucumbos, Carchi, Imbabura, Orellana y Napo. No incluye el Distrito Metropolitano de Quito. La capital sera Ibarra. La salida al
mar para esta regin sera el puerto de Esmeraldas.
Regin Centro-Oriental: Provincias de Chimborazo, Cotopaxi, Tungurahua, Bolvar, Pastaza. La capital podra ser Ambato
o Riobamba, aunque existe la posibilidad de que las dos ciudades manejen una capital en forma conjunta.
Distrito Metropolitano de Guayaquil. Comprende un rea
de 4.861 kilmetros cuadrados y una poblacin de casi dos millones de habitantes.
Distrito Metropolitano de Quito. Comprende un rea de
3.984 kilmetros cuadrados y una poblacin de aproximadamente un milln y medio de habitantes.
10
Hoy, 28 marzo 1999:10 A.
Regin Sur: Estara integrada por las provincias de Loja, El

Oro, Zamora, Chinchipe, Morona Santiago, Azuay y Caar. Segn el proyecto, la capital sera Cuenca. La salida al mar para esta regin sera Puerto Bolvar.
Departamento Natural de las Islas Galpagos. Comprende
el actual territorio, con una extensin de 8.010 kilmetros cuadrados y 14.713 habitantes.
Federalismo: Descentralizacin integral y simultnea. (Cmaras y gremios productivos de la Costa). En el documento
Agenda para el cambio profundo y urgente que requiere el pas,
entregada al Presidente de la Repblica, se proponen bsicamente cuatro aspectos:11
La reestructuracin integral de la organizacin del Estado, aplicada simultneamente, en la cual la caracterstica fundamental sea la descentralizacin absoluta
del pas;
Que los impuestos locales queden en gran parte en el
cantn en que se generan;
La descentralizacin integral, inmediata y simultnea
del pas;
La creacin de un nuevo sistema administrativo, que
se constituya sobre los regmenes nacional, regional y
cantonal.
Pablo Estrella, decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Cuenca plantea el reconocimiento de autonomas federales y que la discusin de este tema se inicie con la descentralizacin, para provocar un verdadero sistema de desconcentracin de poder.
La administracin federativa implica la transferencia de
aquellas atribuciones y recursos, actualmente bajo la responsabilidad de dependencias, hacia los gobiernos locales.
11
El Telgrafo, 11 abril 1999:9 A.

Los objetivos de la organizacin federalista seran:
-
Facilitar una redistribucin de atribuciones entre el

Ejecutivo Federal y los gobiernos locales, y revalorar la
accin pblica de los gobiernos estatales y municipales;
Proponer espacios especficos de participacin de la
sociedad en las polticas gubernamentales sujetas a
descentralizacin;
Contribuir a la descentralizacin econmica;
Impulsar el desarrollo econmico y social de las localidades a travs del manejo directo de una parte del
gasto pblico por parte de los gobiernos locales;
Inducir el desarrollo tcnico, administrativo y financiero de los gobiernos locales para atender los nuevos
asuntos pblicos descentralizados.
Autonomas provinciales. (Movimiento Fuerza Ecuador).

Humberto Mata Espinel, lder del Movimiento, afirma:
El Ecuador pide a gritos un nuevo sistema geopoltico que
nos saque de esta inanicin en la que nos encontramos. El grito
en las calles de Guayaquil independiente y Federalismo, clama por cambios estructurales de la sociedad en que vivimos.
El proyecto de Fuerza Ecuador propone que

... cada cantn sea el responsable de recaudar todos los
impuestos y tasas nacionales y locales dentro de su jurisdiccin,
de retener los porcentajes permanentes y de distribuir el resto
entre los entes provinciales y el Gobierno Central.
Segn Mata, este mecanismo de recaudacin tributaria aumentar automticamente los montos de cobertura actuales el
Ministerio de Finanzas.
El reparto de los recursos recaudados y sumados a una canasta tributaria ser determinado tcnicamente mediante el in-
dicador Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) de cada cantn.

Las proporciones de reparto podran ser, por ejemplo, en el caso
de una ciudad grande como Guayaquil: 34% para el cantn que
lo recauda; 33% para el Fondo de Compensacin Provincial para ayudar a los cantones y provincias ms pobres; y 33% para el
Gobierno Central para cumplir con las tareas especficas. En ciudades medianas, como Riobamba o Loja: 80% de la canasta tributaria para el mismo cantn; 10% para el Fondo de Compensacin y 10% para el Gobierno Nacional. Finalmente, en ciudades de escasos recursos o mucha pobreza como Esmeraldas o
Quevedo, 100% de lo recaudado en la localidad se quedar all e
inclusive recibir recursos adicionales del Fondo de Compensacin para que se cumplan las inversiones mnimas per cpita para reducir los ndices de NBI.12
Respecto de los gastos y desembolsos efectuados para el pago de la deuda externa, stos se harn en partes proporcionales
por las provincias, de acuerdo a su contribucin al PIB nacional,
adems de su porcentaje proveniente del presupuesto del Gobierno Central. Sin embargo, las provincias ms pobres, que no
llegan a cubrir sus necesidades de inversin per cpita para reducir sus NBIs y necesiten del Fondo de Compensacin, no estarn
sujetas al pago proporcional de la deuda.
El Consejo Provincial estar integrado por los representantes de los cantones y presidido por un Gobernador elegido por
voto popular.
Luego de destacar la eficiencia del Municipio de Guayaquil,
una vez que pudo disponer de sus propios recursos, Mata pide
imaginar lo que ocurrira
... si todo lo que se produce en Guayas se quedara casi en
su totalidad en su propia provincia, seran apotesicos los recursos de los que dispondra esta provincia tomando en cuenta que
segn cifras mencionadas por el Ing. Febres Cordero, alrededor
12
Humberto Mata, Proyecto de autonomas provinciales ecuatorianas, en Francisco Muoz, comp., Descentralizacin, Tramasocial, Quito, 1999:187.

del 48% del PIB es generado en Guayas. No se quedaran atrs
otras provincias ricas por naturaleza, pero pobres por el centralismo. Todas las provincias de nuestro pas comenzaran a tratar
de generar ms riquezas, porque el beneficio es directo. Una pequea parte se destinara a la ciudad capital donde funcionaran
solamente los entes nacionales necesarios.13
Al parecer, el Movimiento tiene la aspiracin de que, mediante el rgimen autonmico Guayas se convierta en un modelo para desarrollar espacios polticos, econmicos, administrativos, operativos y territoriales. A partir de esta experiencia, sera
fcil y coherente que otras provincias definan su futuro, sea individualmente o por regiones. De esta forma, destaca el editorialista Luis Herrera Bonnet,14 no se continuara hablando de replanteos regionales de forma horizontal, vertical o transversal, lo
que implica hacer juego al centralismo.
Nicols Romero,15 del mismo Movimiento, refuerza lo dicho al sostener que las autonomas no slo son viables sino imperiosas. Fuerza Ecuador propone que se transfiera la total autoridad y responsabilidad econmica, financiera y administrativa a
las provincias. Estas se encargarn de administrar todos los servicios, de recaudar y manejar la mayora de los impuestos y rentas generadas por ellas. En el caso de localidades de escasa capacidad econmica, segn Flix Gonzlez Rubio,16 se contempla el
reparto de los recursos recaudados y sumados a una canasta tributaria determinada tcnicamente basada en las necesidades bsicas insatisfechas (NBI) de cada cantn.
Autonoma provincial. Consejo Provincial de Manab y
Universidad Eloy Alfaro de Manab. A travs de sus principales
personeros, ambas instituciones convocaron a diversas persona13
14
15
16
El Telgrafo, 2 junio 1999:5 A.

Expreso, 26 mayo 1999:5.
Hoy, 31 marzo 1999:9 A.
El Telgrafo, 21 mayo 1999:4 A.
lidades de la provincia para unificar criterios y fundamentar

propuestas que enfrenten los graves problemas de centralizacin
y concentracin que afectan a la administracin pblica en el
mbito provincial.
Como producto de estas reuniones se han establecido lineamientos generales y recomendaciones orientadas a una estrategia para un nuevo esquema provincial; estrategia que formar
parte de la propuesta final que aspira, una vez analizada ser incorporada a la Constitucin Poltica.
Las tres reuniones17 que se han realizado con el objetivo sealado han ido consolidando el planteamiento manabita respecto de la instauracin de un rgimen que reconocera como autnoma a la regin de Manab, en razn de los incuestionables derechos histricos, de su potencialidad socioeconmica y de su
realidad tnico cultural.
La propuesta autonmica, destaca el Comit, debe ser
... concertada y no compulsiva, con tal objeto demanda
que los poderes del Estado apliquen la Ley de descentralizacin
y de modernizacin vigentes, en armona de con lo que dispone la Constitucin Poltica del Estado.
Expresa asimismo su decisin de mantener, en beneficio de

la unidad nacional, la actual distribucin poltica-administrativa
de las 22 provincias que gozaran de autonoma provincial o regional, con facultades para autogobernarse y planificar su desarrollo social y econmico.
Plantea que los recursos que se recauden centralizadamente por impuesto a la renta, aranceles aduaneros, ingreso por consumo de combustibles, se distribuyan bajo tres parmetros: con17
Se realizaron tres reuniones: la primera el 19 de abril; en ella se intercambiaron

criterios e ideas respecto de la postura de la provincia frente a la crisis y al sistema centralista y concentrador. En esta reunin se aprob la Declaracin de Manab. La segunda reunin se realiz el 17 de mayo; all resolvieron estructurar un
Comit Cvico Interintitucional Pro-Autonoma de Manab. La tercera reunin
se realiz el 14 de junio de 1999.

tribucin provincial al PIB, nmero de habitantes y servicios bsicos insatisfechos. Y que los recursos generados por el IVA, ICC
e ICE sean recaudados por la provincia e invertidos directamente por su gobierno provincial. Que el pago de la deuda externa se
la haga prorrateando el crdito invertido efectivamente en cada
provincia.
En este Proyecto, el Gobernador y Presidente del Consejo
de Desarrollo Provincial seran elegidos por votacin universal,
directa y secreta de los habitantes de la respectiva provincia, sustituyndose los actuales consejos provinciales por gobiernos
provinciales presididos por Gobernadores resultantes de eleccin democrtica y conformar asambleas provinciales de representantes, por un perodo igual al del Presidente de la Repblica.
Propone que se integren asambleas legislativas cantonales,
elegidas por distritos electorales del respectivo cantn en reemplazo de los actuales consejos cantonales. Que se mantenga la
autonoma de las comunidades campesinas y que de las rentas
totales que recauden los municipios el 10% sea entregado para
ser administrado directamente por las organizaciones de barrios
urbanos y recintos rurales.
En la eventualidad de que se efecten las reformas legales o
administrativas que desconcentren el poder poltico, en una real
democracia territorial, propone que el Presidente de la Repblica convoque a consulta popular18 para que permita a los ecuatorianos pronunciarse sobre un cambio estructural del Estado.
En definitiva, plantea que
... se cree un pas gobernable y por supuesto una administracin autnoma en todas sus instancias en donde las propias
provincias, sus instituciones y ciudadanos asuman la responsabilidad de construir, crear y desarrollar su territorio en armona.
18
A modo de informacin complementaria, al final del captulo se adjunta el Cuadro 12: Consultas populares provinciales y nacionales.
Jaime Damerval19 es un convencido de la necesidad de las

autonomas provinciales; sin embargo, advierte que de realizarse
la consulta popular sobre la reorganizacin del Estado, el Presidente de la Repblica debe plantear la autonoma regional, no la
mera descentralizacin. En esa misma direccin, dice, tambin
hay que
... limpiar la tesis de la autonoma de todo prejuicio, presentarla, como es, til para todas las regiones: Mientras aparezca como un fruto egosta desafiante, tumultuoso, permanecer
como hoy en calidad de sueo.
Carlos Larretegui20 coincide en la necesidad de enfrentar

el tema del conflicto regional y resolverlo sin circunloquios y se
alinea con la tesis autonmica, siempre y cuando no se despoje
al Gobierno Central de ciertas facultades como el manejo de la
macroeconoma, la defensa, la seguridad interna, la educacin,
etc. Larretegui escribe:
No debemos temer a las autonomas. Su correcta implantacin podra constituir un esquema de sana competencia entre
regiones para empujar la produccin y la productividad, atraer
inversiones y romper los monopolios estatales, particularmente
el de la educacin. Los controles polticos al ser ms cercanos,
resultaran ms eficaces y cada regin asumira sus errores sin
los pretextos de un Gobierno Central eternamente culpable
En contraste con las tesis autonmicas radicalistas, Eduardo Castillo Barreto21 se expresa en contra de las autonomas
provinciales y presenta un argumento importante: afirma que de
las 22 provincias existentes, solamente dos, Pichincha y Guayas,
19
20
21
Jaime Damerval, Autonoma servir a las regiones, El Universo, 23 enero

2000:10.
Carlos Larretegui, Autonomas s, regionalismos no, El Comercio, 11 abril
1999:A5.
El Universo, 7 junio 1999:15.

podran reunir las condiciones econmicas y sociales indispensables para acceder a una profunda autonoma jurdico-poltica.
Confederacin de nacionalidades nativas y mestizas.22 Segn el ex presidente de la CONAIE, Luis Macas, el movimiento
indgena propone alterar las races mismas de la estructura estatal.
Se han dado cambios profundos, como el reconocimiento
de la identidad histrica norandina, la existencia misma de los
pueblos indios, seala Macas. Desde su perspectiva, el Ecuador
deben entenderse como una gran confederacin de nacionalidades nativas y mestizas, capaces de administrar la satisfaccin de
sus necesidades financieras, tributarias y de infraestructura que
es la base de las autonomas.
El objetivo de la Confederacin segn Macas es trasladar el
poder comunitario al Estado; es decir que la administracin est
en manos de la mayora de ciudadanos y no en un grupo de privilegiados como en la actualidad. El sistema funcionara con base a la cotidianidad de las comunidades poseedoras de un registro cultural, con ms de 500 aos de vigencia.
4.3.2. Propuestas moderadas
Autonomas provinciales. Mario Jaramillo, Rector de la

Universidad del Azuay,23 propone la conformacin de autonomas provinciales, que permitan que las provincias tengan la posibilidad de administrar sus recursos econmicos y establecer
tributos locales. Para Jaramillo, el manejo de estos recursos debe
estar en manos de organismos de las propias provincias, que deben tener amplias atribuciones en la realizacin de obra pblica.
Por lo tanto propone preguntar:
22
23
Autonomas en la ptica del indgena, Expreso, 27 julio 2000:6.

Fortalecer autonomas, Expreso, 27 abril 1999:2.
Quiere usted que:

a) Se disponga una autonoma provincial especialmente
en los aspectos administrativos, econmicos y financieros para que la provincia goce de una descentralizacin profunda y efectiva a travs de una reforma constitucional? o,
b) Se mantenga el actual sistema centralizado de administracin de finanzas pblicas?
Claudio Mena24 concuerda con la necesidad de que cada
provincia se autogobierne:
La aspiracin es legtima en tanto no afecte a la unidad
nacional provocando una atomizacin del poder poltico y la
creacin de feudos provinciales. Para el pas, el gran problema
que se presenta es que ha sido olvidada la planificacin del desarrollo nacional.
Se ha insistido, con razn, en que la autonoma significa
fundamentalmente la transferencia de competencias ms que
de dinero, pero la mayora ve en ella solamente la posibilidad de
contar con ms recursos econmicos para que estos sean manejados al arbitrio de quienes gobiernan municipios y consejos
provinciales.
Descentralizacin. Galo Garca Feraud25 escribe que entre

(las soluciones al debate) se plantean desde la descentralizacin
principista que se queda retricamente en el anlisis y en las
normas neutralizadas o inaplicables, hasta una descentralizacin profunda, que abra alternativas y permita mayores niveles
de autonoma, como podran ser los casos de las autonomas regionales operativas o de autonomas provinciales, stas ltimas
como un modelo intermedio. Aade:
24
25
Claudio Mena, Los Desafos Autonmicos, Hoy, 2 junio 2000:A.

Galo Garca Feraud Las autonomas y el debate, El Telgrafo, 25 abril 1999: 5A.

El sistema unitario reconoce la posibilidad de la descentralizacin y de las autonomas regionales o provinciales... La
descentralizacin en cualquiera de sus grados toca a una cuestin de poder. Es la recuperacin del poder sectorialmente considerado en el orden administrativo, jurdico, tributario, econmico o financiero.
Regionalizacin. Pablo Concha, ex Ministro de Finanzas,

propone un cambio estructural del Estado afirmando que el actual modelo est podrido, pero cree que el Ecuador no est preparado para federalismos o autonomas regionales, pues este tipo de estructura, en su opinin, slo acenta nuestras diferencias.26 Una salida viable al problema sera la regionalizacin.
Su propuesta implica una mudanza en la estructura del actual Congreso Nacional:
... habra que redefinir el Parlamento, pues no sera necesario tener 121 diputados sino parlamentos regionales que
guen las polticas educativas y tributarias. () Los municipios
deberan redefinir sus responsabilidades, derechos y obligaciones para intervenir en el fortalecimiento regional.27
De manera especfica, Concha propone buscar el desarrollo

regional horizontal, reagrupando al pas en por lo menos tres regiones claramente diferenciadas:
Regin Norte: Esmeraldas, Carchi, Imbabura, Napo, Sucumbos y Francisco de Orellana. La regin tendra como base de
desarrollo el petrleo, la fuerza del comercio fronterizo con Colombia, la potencia del turismo de Imbabura y el desarrollo pesquero, portuario y petroqumico de Esmeraldas.
Regin Centro: Manab, Pichincha, Cotopaxi, Tungurahua,
Chimborazo, Bolvar, Pastaza, Morona y las Islas Galpagos. Se
desarrollara la parte de la infraestructura industrial de la gana26
27
El Universo, 3 abril 1999:5.

Hoy, 26 abril 1999:1A.
dera y la agricultura de consumo interno, el gran potencial de

Manab con sus puertos, la Provincia de Pastaza en su actividad
agrcola y minera; y Quito con su industria y comercio.
Regin Sur: Los Ros, El Oro, Guayas, Azuay, Caar, Loja y
Zamora. Este sector impulsara la capacidad industrial y exportadora del sur, unida con la riqueza y desarrollo potenciales que
representan Cuenca, Loja y Zamora.
El columnista Jaime Bejarano,28 recogiendo criterios de
Gabriel Snchez Avendao, tambin favorece la regionalizacin
del pas. Expresa que si se quiere buscar una estructura polticoterritorial del Estado adaptada a las tendencias globales actuales,
la descentralizacin no es la mejor alternativa ya que presenta
ciertas deficiencias. Entre ellas menciona que descentralizar es
mantener vivas las particularidades locales, o que ella no basta
para reconocer y satisfacer las especificidades de cada regin.
Consecuentemente, admite que regionalizar el pas sera mejor
para adaptar lo local a la evolucin global.
Regionalizacin horizontal. En el marco de la regionalizacin, Pal Velasco29 propone la creacin de tres regiones horizontales. Esta propuesta la sustenta en las siguientes razones:
-
28
29
Cada regin integrara Costa, Sierra y Oriente, a fin de

permitir una territorialidad beneficiada por ecosistemas;
Todas las regiones mantendra un cierto equilibrio en
cuanto a poblacin y superficie;
Todas las regiones dispondran de un potencial portuario (Esmeraldas, Manta y Guayaquil); regiones, por otra
parte, aptas para el turismo nacional e internacional.
Jaime Bejarano, Descentralizacin y Globalizacin, El Comercio, 9 mayo 2000.

A4.
Pal Velasco, Las autonomas y su impacto en el sistema poltico, Expreso, 14
abril 1999:9.

El Gobierno Regional, segn Velasco, se estructurara de la
siguiente forma:
-
Los gobernadores, que seran elegidos en cada regin;

Existira un Parlamento Regional de eleccin popular
e integrado por diputados provinciales que conforman la regin;
Los organismos descentralizados que ejecutan proyectos de desarrollo regional o nacional;
Los municipios en el mbito cantonal;
Las juntas parroquiales en el mbito rural y de eleccin popular, autnoma; y,
Las cortes de justicia regional.
Jos Bolvar Castillo, Alcalde de Loja,30 se adhiere a la regionalizacin horizontal, porque en la coyuntura presente, la
nueva organizacin del Estado debe
... responder a un anlisis objetivo de los flujos econmicos, culturales, polticos, etc. La divisin poltico-administrativa
actual, no necesariamente responde a las unidades geo-econmicas existentes ni a sus interrelaciones. Sin que sea indispensable ir por arriba a desconocer la actual divisin territorial en
Provincias, antes ms bien respetando y robusteciendo estas
realidades histricas, el pas necesita para su desarrollo integral,
promover una regionalizacin horizontal e impulsar en cada
unidad geoeconmica independiente, el fomento intensivo de
las actividades productivas sobre la base del aprovechamiento
de los recursos naturales y ubicando en cada regin mediante
decisin poltica, industrias bsicas que generen un efecto econmico multiplicador.
La propuesta de Castillo coincide plenamente con la propuesta de Regionalizacin elaborada por la SENDA (expuesta
antes).
30
Jos Bolvar Castillo, Descentralizacin del Estado y Desarrollo Fronterizo, 2da.

edicin, 1997, Quito.
Autonomas municipales o posicin municipalista. (Movimiento Abdn Caldern). Presidido por la diputada Cecilia Caldern de Castro. La propuesta (elaborada por Rafael Castro
Abad), propone:
-
Apoyar a las provincias para que tengan mayor poder

de decisin en todas las reas de accin del Estado;
Que la mxima autoridad de la provincia ser el Consejo Provincial el cual estar presidido por el gobernador
e integrado por todos los alcaldes;
Que las actuales instituciones de desarrollo regional
(Cedeg, CREA, CRM, Predesur) acten como organismos asesores;
Que el gobernador mantenga la calidad de Jefe Ejecutivo Provincial, con poder sobre subsecretarios, directores nacionales, hasta que desaparezcan por absorcin de los distintos ministerios en las provincias;
La creacin de Subsecretaras de Presupuesto adscritas
al Consejo Provincial, para la ejecucin presupuestaria;
Que la asignacin de rentas se realice en funcin del
nmero de habitantes, necesidades insatisfechas y el
origen de generacin de los recursos; y,
Que se reformen las leyes de: Presupuesto, del Rgimen Administrativo, Rgimen Provincial, Descentralizacin y Modernizacin.
Microrregionalizacin. (Movimiento indgena). Segn la

diputada Nina Pacari,31 la posibilidad de reorganizacin del
pas en autonomas provinciales o estados federales no convendra a los intereses de los indgenas. Precisa que los indgenas
aspiran a lograr que los cantones en los que tienen presencia
mayoritaria tengan una mayor participacin en el Gobierno y en
el manejo de los recursos regionales. Por estas razones, seala,
31
Expreso, 10 abril 1999:6.

los indgenas rechazaran, en principio, la propuesta de autonoma que no implique un replanteo de las relaciones tnico-culturales, especialmente en la Sierra.
La propuesta de los indgenas consiste en que en las zonas y
cantones en donde los indgenas y negros son mayora, es indispensable reformular el manejo de los recursos y del poder local,
reclamo sobre el que la diputada reconoce existen riesgos.
La propuesta tendra un carcter microrregional, a pesar de
no haberse definido todava una regionalizacin. Sin embargo de
ello, los indgenas han identificado una divisin tentativa, con
criterios bsicamente econmicos, en siete regiones: Costa norte
y sur; Sierra norte, centro y sur; y Amazonia norte y sur.
En resumen, la diputada destaca que el movimiento indgena propone la aplicacin de la plurinacionalidad y multietnicidad en el Ecuador, por medio de una reestructuracin del modelo de Estado.
Microverticalidades. Tankamash, ex presidente de la CONAIE, sostiene que el movimiento concibe al gobierno seccional
como una unidad local, provincial o regional microvertical, basada en la participacin ciudadana. La microverticalidad funcionaba como una gran red de pequeos gobiernos conectados entre s de tal manera que todos formaban un gran Estado. Aunque
reconocen que el modelo sera imposible ahora, esta visin no
est fuera de la realidad.
Tankamash explica la mecnica de las microverticalidades,
aplicadas en el Ecuador antes de la llegada de los incas y asumida por estos en la administracin de su vasto territorio, permitir generar una descentralizacin indita en el siglo XXI.

4.3.3. Propuestas pragmticas
Profundizacin de la descentralizacin. Asociacin de Municipalidades del Ecuador (AME). La AME entreg a los medios
de comunicacin los Lineamientos Bsicos para lograr una descentralizacin autntica.32 Propone la profundizacin de la descentralizacin sobre la base del fortalecimiento de los municipios. Destaca entre otros aspectos de este proceso:
-
Justicia territorial;
Desechar, por ahora, la idea de convertir al Estado unitario en uno de carcter federal;
Conservar la divisin poltica en cantones y provincias
respetando la relacin directa de los municipios con el
Estado;
Creacin de autonomas regionales con la participacin de una o ms provincias;
Suprimir las unidades ejecutoras como CORPECUADOR, COPEFEN y FISE;
Transformar a los municipios en agentes de recaudacin y beneficiarios del IVA;
Descentralizar el gasto pblico va transferencias no
condicionadas;
Constituir un Fondo de Participacin Seccional que
asigne recursos con criterios devolutivos.
Luis Fernando Torres, ex Alcalde de Ambato y ex Presidente de la AME afirma que

... la AME liderar un nuevo debate sobre la descentralizacin, ya que los modelos propuestos por varias personas e
instituciones en el pas, no se ajustan al Ecuador... que la descentralizacin que funcionar en el pas debe hacerse por medio
de los municipios.33
32
33
El Telgrafo, 1 mayo 1999:7 A.

Hoy, 16 de abril 1992:2 A.

Abre adems la posibilidad de la creacin de regiones naturales, pero condicionndola a que los municipios y provincias no
pierdan su autonoma.
Montgmery Snchez,34 Prefecto de El Oro y Presidente del
Consorcio de Consejos Provinciales (CONCOPE), considera
que el tema del regionalismo se est manejando con fines personalistas, econmicos y partidistas, y agrega que est de acuerdo en que debe haber descentralizacin. Recuerda adems que la
Constitucin ordena lo que debe hacer cada provincia y cada organismo seccional, pero el problema es que no se la ha llevado a
la prctica.
En un documento titulado Declaracin de Unidad Nacional, los miembros de la Asamblea de Quito, con el respaldo del
Consejo del Distrito Metropolitano, proponen, en el mbito de
la descentralizacin:
-
Iniciar de manera inmediata procesos de desconcentracin y descentralizacin;

Traspasar los recursos y responsabilidades a los gobiernos seccionales; y,
Proceder al anlisis de un reordenamiento poltico-administrativo del Estado ecuatoriano.
La Asamblea reconoce que si fuera necesario imaginar nuevos esquemas, originales y distintos, hay que hacerlo pronto y
bien. Para ello, dice, habr que examinar con valor y verdad cul
es la realidad de las diferentes regiones, de manera de enfrentar
con grandeza y sinceridad los problemas de fondo del Ecuador,
con un nuevo esquema moderno descentralizado en el que todos
ejerzan sus derechos y asuman sus responsabilidades.
Por contraste, Mario Ruiz, Presidente de la Conferencia
Episcopal, se pronuncia en contra de la reestructuracin territorial del pas. Recuerda adems que los ensayos sobre federalismo
34
Montgmery Snchez, Mantener provincialismo, Hoy, 21 abril 1999:2 A.
tuvieron resultados nefastos en el pasado, puesto que se entendi la descentralizacin como una forma de obtener recursos,
pero sin dar cuenta de ellos.
Reforma estatal hacia la descentralizacin. Jaime Bejarano35 invita en este estudio a una reflexin mesurada sobre el tema de la reorganizacin del Estado, especialmente a la hora de
pensar propuestas con viabilidad. Escribe:
La mal denominada autonoma propuesta por ciertos estratos elitistas, que consciente o inconscientemente propician el
regionalismo, se afinca solo en estrategias plebiscitarias emocionales sin respaldo metodolgico tcnico-cientfico, el que en
cambio s refleja realidades de inequidad de clase, etnia, gnero,
ruralidad e idiosincrasia.
Para Bejarano, los operativos plebiscitarios, como procesadores nicos de la reforma estatal, podran ser un peligroso atajo que, en vez de desembocar en la descentralizacin, conduciran hacia el fraccionamiento de la identidad nacional y del sentido colectivo de pertenencia.
El estudio deduce que la reforma estatal hacia la descentralizacin va ms all de la mera reorganizacin provincial repartidora de ingresos tributarios la que, al ignorar la interrelacin
entre recursos rentables, acervos, fuentes de produccin, mercado, subdesarrollo y prelacin de necesidades, dejara intacta la
actual estructura de dominacin y dependencia que ha perennizado la injusticia social.
De la descentralizacin a la autonoma. Orlando Alcvar
Santos36 escribe que el centralismo debe sufrir una metamorfosis integral hacia una descentralizacin profunda, dando naci35
36
Jaime Bejarano, Ecuador: modelo para (des)armar, El Comercio, 1 febrero

2000:A 4.
Orlando Alcvar Santos, La consulta frustrada, El Universo, 14 de abril 2000:8

miento a las autonomas. Nadie ni an los diputados menos
avisados, dice, puede afirmar que el pas debe quedarse como
est.
Alcvar Santos manifiesta que es necesario perfeccionar el
texto de la reforma planteada por el Presidente de la Repblica y
hace algunas sugerencias:
Reconocer como vlidas la consulta realizada por Guayas y por Los Ros, omitirlas lo considera un error.
Deben ser suprimidos los Consejos Provinciales y
creadas las Juntas de Gobierno o Consejos Autnomos
que funcionarn en el momento que entren a regir las
autonomas.
La Constitucin debe fijar la estructura poltica y la
competencia legislativa de las autonomas, con sujecin a la propia Constitucin y a los principios de solidaridad y de unidad del Estado.
Proceso que combine lo existente con lo posible. El Alcalde
de Cuenca, Fernando Cordero, plantea que el Azuay no tiene
apuro con la regionalizacin y no termina de discutir la autonoma porque los municipios de la provincia son bastante fuertes y
porque las universidades y organizaciones no gubernamentales
han trabajado y reflexionado mucho, para formar desde all, sobre la marcha, estructuras regionales. Para el funcionario, las
formas autonmicas van a surgir cuando tengamos competencias claves, y las mancomunidades nos van a llevar a las autonomas provinciales o regionales. Contina:
No nos parece bien que empecemos a competir por el
mapa del Ecuador, si es mejor dividirlo en forma vertical, u horizontal u oblicua. Eso debemos dejar para el ltimo. A lo mejor tenemos que redibujar las provincias, a lo mejor estn mal
hechos los cantones.
Azuay, que en los ltimos aos ha dado los primeros pasos

de descentralizacin sin esperar la aplicacin de leyes a nivel nacional, ha adoptado una postura pragmtica frente a las reividicaciones de autonoma de Guayaquil y la propuesta de regionalizacin del pas.
Pero a pesar de que en el marco de la Agencia Cuencana de
Desarrollo e Integracin Regional (ACUDIR) que engloba a las
cmaras, el Municipio de Cuenca, las universidades y el sector financiero, se discute desde hace un ao sobre el desarrollo regional con especial nfasis en la descentralizacin, no existe todava
un planteamiento nico ante la coyuntura.
Para Cordero, descentralizar es quitarle competencias al
estado centralista y entregarlas a diferentes entidades locales, no
necesariamente slo pblicas. Reconoce que
... la descentralizacin, necesita de cierto tipo de centralismo, que entre lo nacional y lo local haya un nexo que precautele los intereses colectivos de los vecinos geogrficos. La uniformidad de las Leyes no es prioritaria. Puede haber reglas de la
provincia que no tienen por qu ser iguales en el sur de la Sierra
y en el norte de la Costa.
Descentralizacin: que se apliquen las leyes con que el pas

ya cuenta. Susana Gonzlez, diputada independiente, plantea un
debate sobre lo concreto en el tema de la reestructura polticoterritorial del pas. Las propuestas sobre autonomas, federalismo
o regionalizaciones expuestas por Ricardo Noboa y Fernando Carrin le parecen viables a futuro, pero cree que es urgente que el
Gobierno aplique las leyes con las cuales el pas ya cuenta. En este sentido, por ejemplo, el encuentro de alcaldes amaznicos desarrollado en Macas concluy con el pedido al Congreso para que
se restituya el 15% a los organismos seccionales. Los alcaldes se
comprometieron a asumir progresivamente la gestin local si el
Gobierno aplica en forma total la ley de descentralizacin. Solicitaron una delegacin progresiva de las funciones estatales, consi-

derando las posibilidades reales de gestin y las capacidades de
planificacin de cada cantn y su comunidad.37
Juan Larrea Holgun, Obispo de Guayaquil, se pronuncia
por una descentralizacin administrativa pero considera que,
hay otros aspectos que, de ninguna manera, se deben descentralizar. Concretamente, lo relativo a la poltica y a las estructuras
fundamentales de orden jurdico.
En el plano administrativo, y ms concretamente de la
prestacin de los servicios, hay que dar pasos audaces y decididos hacia cambios profundos... Probablemente habr que proceder con flexibilidad segn se trate de unas provincias u otras
provincias.38
Descentralizacin: Fortalecer a los municipios. A propsito de la mesa redonda en la FLACSO39 La formacin de recursos humanos para el fortalecimiento local en Amrica Latina,
los panelistas Patricio Gross (Chile), Marino Henao de la Fundacin Rhudo de Guatemala, y Fernando Carrin de Ecuador coincidieron en la necesidad de fortalecer las capacidades propias de
los municipios, para que posteriormente dirijan sus particulares
destinos de la manera ms independiente.
En esta lnea, segn Carrin, para que un pas se descentralice, la primera institucin que debe hacerlo es la universidad.
Desde esta perspectiva sugiere que los centros de educacin superior deben comprometerse a girar el timn de sus carreras de administracin pblica, para que formen y capaciten gente vinculada a temas netamente locales (de la administracin seccional).
Mancomunidad clave para el desarrollo de las regiones. El
Grupo de Seis provincias (G-6): Cotopaxi, Tungurahua, Bolvar,
Chimborazo, Pastaza y Morona Santiago se ha propuesto cons37
38
39
Juan Larrea Holgun Descentralizacin flexible, Expreso, 18 abril 1999: 4A.

Fortalecer a los Municipios, El Comercio, 3 abril 2000:A6.
Hoy, 26 mayo 1999: 2 A
truir el Proyecto Regional Centro Oriente del Ecuador. En dicho Grupo participan autoridades y representantes de las principales organizaciones de esas provincias. La propuesta gira alrededor de intereses de desarrollo de la regin, antes que a cambios en
el mapa geogrfico o a las transferencias de atribuciones.40 Sus
proponentes aclaran que no se trata de un proyecto autonmico
sino de una propuesta que busca un verdadero equilibrio geopoltico del Ecuador. Respecto de los proyectos multiautonmicos,
Fernando Guerrero, Alcalde de Riobamba, precisa su temor de
que stos sean el principio del fin de la unidad nacional (...) Este pas no creo que deba disputarse ese tipo de espacios, es muy
pequeito, 22 provincias con 22 autonomas sera una locura.41
El esfuerzo de mancomunidad se centra en prioridades relacionadas principalmente con la vialidad: construccin y rehabilitacin de algunas carreteras y la rehabilitacin y concesin
del ferrocarril. Tambin se propone el Proyecto de electrificacin
San Francisco.
Adems de los temas sealados, el G-6 se ha planteado temas relacionados con la necesidad de integrar y vigorizar las necesidades comunes a travs de identificar las coincidencias y proyectos comunes como la apertura de mercados externos, y transferencia de tecnologas, seguridad regional, mecanismos de crdito, integracin regional de organismos relacionados con la
produccin, los recursos naturales, comercio y turismo.
Las autoridades seccionales de las provincias que integran
el G6 resolvieron crear, en la ciudad del Puyo, la Asociacin de
Organismos Seccionales Autnomos de la Regin Centro Oriente del Ecuador, con la finalidad de trabajar monolticamente haciendo copartcipes de sus recursos institucionales y procurando
la ayuda tcnica y crediticia de organismos nacionales e internacionales, que permita la satisfaccin integral de las necesidades
40
41
Hoy, 26 mayo 1999:2 A.

El Universo 04-09-2000:2.

de la Regin, de conformidad con lo establecido como obras
prioritarias en el Acta No. 1 de la sesin de Riobamba, realizada
el 1 de septiembre del presente ao, que es parte constitutiva de
esta Carta de Compromiso.42
42
Carta de Compromiso suscrita el 15 de septiembre de 2000 en Puyo por los prefectos de las provincias de Bolvar, Cotopaxi, Chimborazo, Morona Santiago, Pastaza y Tungurahua; y los alcaldes de Ambato, Guaranda, Latacunga, Macas, Puyo
y Riobamba.
Los recursos de aranceles aduaneros, petrleo, gas natural, riquezas mineras y

venta de empresas estatales sern propiedad del Estado y formarn parte de un
Fondo Nacional dividido en partes iguales entre el Fondo de Compensacin Provincial y el Gobierno Nacional.
Los Municipios sern responsables de recaudar impuestos nacionales y locales
(IVA, IR, ICE) dentro de su jurisdiccin,
retener los porcentajes pertinentes y distribuir el resto entre la provincia y el Gobierno Central, de acuerdo con las NBIs
de cada cantn.
Repartos. Ciudad grande: 34% para el
cantn que recauda, 33% para Fondo de
Compensacin Provincial, y 33% al Gobierno Nacional. En ciudades medianas:
60% para el cantn, 20% para Fondo de
Compensacin Provincial y 20% para el
Gobierno Nacional. En ciudades con escasos recursos o mucha pobreza: se retendr el 90 100% de lo recaudado y
recibir recursos adicionales del Fondo
de Compensacin Provincial.
Gobierno Provincial Autnomo.

Sustitucin de los Consejos
Provinciales. Por Gobiernos
Provinciales Autnomos.
Gobierno Provincial Autnomo. Estar conformado por
el Gobernador, el Parlamento, elegidos por votacin popular y el Gabinete Provincial.
Autonoma econmica- financiera generando rentas

propias, a travs de tasas y
contribuciones especiales de
mejoras, valor comercial de
la propiedad rural, etc. Los
recursos generados en cada
jurisdiccin sern administrados por el Gobierno subnacional, excepto aquellos
provenientes de la produccin y explotacin de los recursos no renovables.
Bases de tributacin-rentas
de impuestos compartidos.
Porcentajes sobre: IR, CC,
IVA, CE; Patrimonio vehicular, Aranceles tributarios;
Produccin de recursos renovables y no renovables.
Bases de redistribucin de
rentas. A travs de la constitucin de un Fondo de
Compensacin Provincial,
en funcin de: Nmero de
habitantes, servicios bsicos
insatisfechos; PIB por provincia, extensin territorial y
eficiencia administrativa.
rea Econmico-Tributaria
Reforma integral del sistema

tributario local.
Municipios encargados de
determinar y recaudar impuestos nacionales (IR e IVA)
Potenciar la capacidad reaudadora de los Municipios
para mejorar el porcentaje
de financiamiento de recursos propios.
Reformar la actual Ley de
Rgimen Municipal y Provincial para ampliar la recaudacin del impuesto sobre la propiedad, tasas por
servicios y los impuestos a
vehculos.
Tributos
CONCOPE
rea Poltico-Administrativa
AME
Cuadro 10: PROPUESTAS NACIONALES
Mantiene la actual estructura

Regiones autnomas. A travs de la fusin entre una o ms provincias limtrofes poltica administrativa y propocuando as lo deseen los ciudadanos con- ne:
El Gobierno sea elegido.
sultados a travs de Consulta Popular.
Creacin de Gabinetes Pro Gobierno. Mantendr un aparato estatal
vinciales.
pequeo pero eficiente.
Creacin de autonomas re Congreso. Compuesto por representantes
gionales con la participacin
de distritos electorales nacionales de
de una o ms provincias.
250.000 habitantes cada uno. Las provincias sin suficientes habitantes para conformar un distrito, tendrn un representante al Congreso. Igual principio a nivel
cantonal.
Gobernador. Cada cantn elegir por votacin popular a un representante al Consejo Provincial.
Fuerza Ecuador
Ley del 15%. Extender base de

aplicacin de la Ley del 15% a ingresos corrientes de todo el sector
pblico, incluidas las entidades autnomas para fortalecer los organismos del rgimen seccional autnomo.
Impuestos. Unificacin de la dispersa tributacin municipal
Reforma Tributaria. Que facilite la
recaudacin de impuestos.
Una vez superada la crisis fiscal se
podra destinar el IVA, ICE, ICC y
el impuesto a los vehculos a los
Gobiernos locales distribuidos as:
40% Municipios y Consejos Provinciales por medio del fondo de
descentralizacin; 40% Al presupuesto del Estado; 20% Al Fondo
de Solidaridad Seccional, a favor
de los municipios menos desarrollados.
Gobierno. Descentralizar funciones

e impuestos en los tres niveles de
Gobierno.
Congreso Nacional. Elegir un diputado por cada provincia, otro por
cada 300.000 habitantes y seis diputados nacionales que sumaran
67.
Municipios. Consolidar esta una
institucin pblica suficientemente
probada.
Cmara de Comercio de Quito
AME
Otro
El Gobierno Provincial Autnomo responsable de:

Legislar.
Formular la estrategia de desarrollo provincial.
Formular el presupuesto
econmico y el Programa de
Inversiones.
Coordinar las polticas nacionales y cantonales.
Fomentar y crear empleo.
Canalizar la participacin de
la sociedad civil en la gestin pblica.
nformar, comunicar y difundir sus acciones a la opinin
pblica.
Responsabilidades
CONCOPE
Cuadro 10: PROPUESTAS NACIONALES (Conti.)
Elaborado por Lautaro Ojeda y Dayanara Benalczar
Deuda externa. De los fondos del Gobierno Nacional. En caso de insuficiencia de

recursos, se aportar en partes proporcionales de los Fondos de Compensacin de
las provincias segn su contribucin al PIB
nacional. Las provincias que no cubren sus
necesidades de inversin y necesiten del
Fondo, no estarn sujetas a este pago.
Gobierno Nacional. Contralora, regulacin tcnica, coordinacin de construccin y mantenimiento de red vial interprovincial, currculos acadmicos bsicos, niveles de salubridad de poblacin y
censos poblacionales y sociales para determinar reduccin de ndices de NBIs.
Adems de las responsabilidades normales del gobierno: ramas e instituciones del
Poder Ejecutivo, Fuerzas Armadas, Cancillera, Polica Nacional, etc.
Gobierno Provincial. A travs del Fondo
de Compensacin se responsabiliza por:
mantener la viabilidad interprovincial y
rural; crear institutos de educacin autnomas de desarrollo; cubrir las NBIs de
los cantones ms pobres. Tambin ejerce
poder de contralora y auditora a la inversin de los recursos pblicos por parte
de los municipios.
Cantones y provincias. Responsables de
hacer y mantener la infraestructura necesaria y administrar los servicios bsicos.
Fuerza Ecuador
Gobierno Nacional. Defensa, relaciones exteriores, polticas: econmica, educativa, de salud, medio
ambiente; deuda pblica, proyectos nacionales e intercantonales
de riego, trnsito nacional, administracin de justicia, legislacin,
seguridad social entre otros.
Consejos Provinciales. Parte de la
deuda pblica, vialidad urbana,
educacin media, atencin primaria de salud, bienes culturales, polticas de deportes, administracin
de puertos, turismo, pesca artesanal, construcciones urbanas, cementerios, entre otros.
Municipios. Ejecucin provincial,
polticas de medio ambiente, educacin, desarrollo rural, vialidad
interprovincial.
Recursos. De los
tributos nacionales
el 50% se quede
en la provincia, y
se destinen a financiar la transferencia de competencias y responsabilidades por parte
del Gobierno Central al Consejo
Provincial del
Guayas y a las
Municipalidades
de la provincia del
Guayas.
Se realiz el 23 de
enero del 2000. (El
95 % del pueblo
de Guayaquil se
manifest a favor
de la autonoma).
Guayaquil
Manab
El Oro
Autonoma, manteniendo
el carcter unitario del
Estado
De los tributos nacionales el 70% se quede
en la provincia
Transferencia automtica de recursos a los
municipios del Gobierno Provincial Autnomo.
Autonoma de gestin
del Instituto de Seguridad Social del Oro.
Autonoma de la Autoridad Portuaria de
Puerto Bolvar.
Que los impuestos realizados en la provincia
vayan en beneficio de
las delegaciones o ncleos locales de las instituciones nacionales
(SOLCA, INNFA, ETC)
TESIS
Iguales pre- Autonoma cantonal den- Mantener el carcter unitario

guntas de la tro del rgimen de auto- del Estado ecuatoriano.
consulta del noma provincial.
Autonoma de Sucumbos.
Guayas
Que el IVA, ICC, impuesto a la matricula- Recursos. Entre el 25 y 50% de
cin vehicular sean re- los recursos generados por la
explotacin petrolera se quede
caudados y distribuien Sucumbos. Los recursos
dos directamente por
el Consejo de Desarro- econmicos sern acreditados y
entregados a las municipalidallo.
des de los cantones de Sucum Que de los tributos
bos.
nacionales el 70% se
quede en la provincia.
Administracin. Proponen la ad Que el Gobierno Proministracin autnoma del rgivincial autnomo sea
men seccional en la prestacin
el encargado de comde servicios tales como: salud,
batir la corrupcin en
educacin, vivienda, vialidad,
todos los niveles.
servicios en general, turismo y
dems actividades productivas.
Tungurahua
Propuesta del Presidente de la

Repblica. (No hay fecha para
la consulta).
Nacional
Propuesta de reforma. El Estado

reconoce el derecho de los ciudadanos residentes en las pro Desconcentracin adminis- vincias para decidir en la consulta popular, asumir su autonotrativa.
Que se creen entidades aut- ma.
nomas y de control en Ambato, y de turismo en Baos. Con sujecin a la ley y a su respectivo estatuto, a travs de los
consejos provinciales podrn:
Atribuciones. Que las instituciones gocen de jurisdiccin y
Organizar
su gobierno y admicompetencia administrativa para resolver los asuntos con total nistracin para asumir competencias transferibles salvaguarindependencia.
dando la unidad nacional y la
Que las centrales de Agoyn y solidaridad entre ecuatorianos.
Pucar (Pisayambo) pasen a
Los gobiernos autnomos tenformar parte del Consejo Provincial del Tungurahua, en co- drn potestad para legislar, planificar, controlar, ejecutar obras
participacin y coordinacin
de desarrollo y administrar sercon los Municipios.
vicios dentro del mbito de
competencias asumidas.
Mantener el carcter unitario

del Estado:
Convocada para el 17 de No hay fecha para consulta

septiembre del 2000.
SITUACION ACTUAL
Sucumbios
Se realiz el
12 de febre- Convocada para el 17 de Convocada para el 24 de septiembre del 2000.
ro del 2000. septiembre del 2000.
(El 65% se
pronunci a
favor de la
autonoma).
Los Ros
Cuadro 12: CONSULTAS POPULARES, PROVINCIALES Y NACIONALES
Los Ros
Que EMELMANABI,
PACIFICTEL y Autoridad portuaria de Manta pasen a formar parte
del patrimonio de la
provincia.
Que el Congreso y el
Gobierno Nacional
concluyan la reforma a
la Constitucin Poltica
y leyes pertinentes, en
el plazo de seis meses.
Manab
Elaborado por: Lautaro Ojeda y Dayanara Benalczar
Capacidad Operativa. Todos los rganos e instituciones de la provincia

del Guayas, dependientes de la
Funcin Ejecutiva
tengan obligatoriamente en el mbito provincial las
mismas competencias y capacidad
operativa que los
rganos centrales
Guayaquil
Impuestos. Sobre activos locales de los contribuyentes de la

provincia. Se declaren y sean
pagados en cada uno de los
municipios.
El Oro
Que el Gobierno Provincial autnomo sea el

encargado de combatir
la corrupcin en todos
los niveles.
Que el Congreso y el
Gobierno Nacional
concluyan la reforma
a la Constitucin Poltica y leyes pertinentes, en el plazo de seis
meses.
TESIS
Competencias y capacidad operativa para actuar, las mismas
de las instituciones centrales
de las que hoy dependen.
Sucumbios
Las circunscripciones podrn

establecer tributos locales con
lo cual quedarn obligadas a
respetar las potestades y responsabilidades privativas del
gobierno central y las funciones
legislativa y judicial.
Nacional
Que se establezcan tarifas

iguales a las de Quito y Guayaquil por el consumo de energa elctrica.
Los estatutos autonmicos no
afectarn lo establecido en la
Constitucin respecto de las
municipalidades, circunscripciones territoriales indgenas y
afroecuatorianas.
Que los impuestos por concepto de llamadas telefnicas queden en beneficio del Consejo
Provincial de Tungurahua.
Tungurahua
Cuadro 12: CONSULTAS POPULARES, PROVINCIALES Y NACIONALES (Conti.)
CAPTULO 5
Proceso y condiciones del debate

5.1. Elementos y condiciones del debate
A partir de marzo de 1999 han proliferado en el pas eventos de informacin y debate sobre la descentralizacin, autonoma y regionalizacin. Inicialmente, el debate gir alrededor de
tres temas: el centralismo, particularmente relacionado con el
Gobierno Central y por tanto con la necesidad de reformar la estructura del Estado ecuatoriano; la inequidad en la distribucin
de los recursos estatales, especialmente a las provincias pobres; y,
la falta de correspondencia entre lo que las provincias aportan al
erario nacional y lo que reciben de ste.
Posteriormente estos temas se han ido ampliando y concretando. As, en el caso del centralismo se habla del bicentralismo
(Quito y Guayaquil e incluso del tricentralismo (Quito, Guayaquil y Cuenca). Finalmente no faltan quienes plantean la existencia del centralismo cantonal respecto de las parroquias rurales.
El tema de la inequidad de la distribucin de los recursos
estatales, por su lado, se ha comprobado con cifras contundentes, as como la incongruente relacin entre las contribuciones
impositivas locales, la tributacin de los ciudadanos a los municipios y consejos provinciales y los recursos que cada provincia

recibe del Gobierno Central, en cumplimiento de disposiciones
constitucionales y legales.
Actualmente se reconoce que el debate ha bajado de intensidad, se ha empantanado en posiciones y propuestas provinciales,
desarticuladas entre s, dependientes del juego poltico de las
principales fuerzas partidistas existentes en el Congreso Nacional.
En el contexto sealado podra ser de gran utilidad establecer acuerdos en el procedimiento, las etapas o los momentos que
podra contener el proceso de definicin y construccin de propuestas viables que incorporen los elementos ms significativos
del debate local y nacional.
Puesto que uno de los principales objetivos de los debates
radica en lograr acuerdos respecto del contenido y alcance de la
propuestas, especialmente de los proyectos de ley, es importante
definir y acordar los contenidos y, si es posible, el procedimiento que podra seguirse para alcanzar acuerdos consistentes y viables que permitan iniciar o fortalecer en algunos casos procesos de descentralizacin y autonoma. Precisamente con este
propsito se sugieren a continuacin elementos, etapas e incluso
procedimientos que podran adoptarse para dar viabilidad poltica y social a los procesos de transformacin de la estructura del
Estado con miras a descentralizar competencias, responsabilidades y recursos:
a) Lograr acuerdos mnimos respecto del contendido y
alcance de los conceptos de descentralizacin, autonoma y regionalizacin.
b) A la luz de la realidad local, regional y nacional, analizar la viabilidad prctica de las propuestas y de las
consecuencias mediatas e inmediatas de su puesta en
prctica.
c) Auscultar el grado de voluntad poltica del Gobierno
Central y de los gobiernos seccionales para emprender en forma inmediata o mediata los procesos de descentralizacin y autonoma.
d) Analizar las consecuencias de los cambios propuestos.

Examinar la viabilidad de las propuestas de distribucin de recursos, as como la posibilidad de asumir
responsabilidades ligadas o no a la entrega de nuevos
recursos; la posibilidad de revertir la cultura antiimpositiva, existente en el pas, a una cultura de corresponsabilidad tributaria, acorde a las posibilidades de
cada localidad.
En el anlisis de la viabilidad econmica podra ser de
utilidad precisar, en lo posible, los costos de los servicios y responsabilidades que asumiran los gobiernos
locales y los que deberan continuar a cargo, as como
el financiamiento total o parcial, de los respectivos gobiernos.
e) Definir el papel de los actores protagnicos de los
procesos de descentralizacin-autonoma. Autoridades del Rgimen Seccional Autnomo, del Rgimen
Seccional Dependiente, organizaciones sociales, polticas, acadmicas, eclesiales, medios de comunicacin,
etc.
f) Identificar los posibles obstculos y resistencias polticas, burocrticas, sociales. Frente a cambios profundos como los que demandan los procesos de descentralizacin-autonoma es fundamental imaginar las
posibles resistencias de los grupos de poder local, de
las organizaciones sindicales, funcionarios pblicos,
en razn de la probable prdida de poder o de empleo.
g) Pensar en los tiempos y ritmos que podrn demandar
los procesos de transformacin y de transferencia. No
slo en forma general sino especfica de cada organismo subnacional; de lo contrario, es posible que el entusiasmo de la poblacin y la confianza en la potencialidad de los cambios pueda ser menoscabada por la
demora o el irregular ritmo de los procesos.

5.2. Condiciones del debate: Participacin, dilogo y
concertacin*
El Dilogo
El dilogo y la concertacin son instrumentos de comunicacin y bsqueda de objetivos comunes. El dilogo es un elemento central e indispensable de la democracia.
Muchos conflictos han sido superados porque las partes han
tenido fe en el valor del dilogo, y lo han practicado a travs de
leales negociaciones.
Por el contrario, han ocurrido conflictos y violencia por que el
dilogo no se ha realizado verdaderamente, o porque haba sido falseado, desvirtuado o restringido.
El dilogo debe instaurarse en todos los niveles de la vida nacional, hogares, escuelas comunidades, empresas, partidos,
etc., para busca soluciones pacficas a los conflictos culturales,
sociales, polticos y econmicos que vivimos, y as llegar al bien
comn.
Pero el dilogo exige confianza en el otro. Confianza en su capacidad de ser razonable, en su sentido del bien y de la justicia.
Confianza en que, a pesar de los antagonismos o de las divisiones, es posible entenderse.
Se habla con frecuencia de la necesidad del dilogo, la comunicacin, la argumentacin, la negociacin, la voluntad y la
imaginacin para encontrar convergencias y acuerdos en que
no haya vencedores ni vencidos, sino beneficios compartidos,
equidad y paz social.
El dilogo exige apertura y acogida. Exige que cada parte exponga su situacin, pero que escuche tambin la exposicin de
la situacin del otro.
En el mbito de la gestin de la cultura del dilogo y de concertacin entre los distintos actores polticos y sociales, se destaca el trabajo que realiza Dalogo 21 con
el auspicio del Programa de Naciones Unidas

No es posible el dilogo si una de las partes no se preocupa de
considerar las condiciones de existencia de la otra parte. El dilogo supone la voluntad de solucionar los problemas y de realizar los derechos de la otra parte. Excluye la voluntad de imponer a la fuerza los intereses de una parte por sobre los intereses
de la otra.
El dilogo supone que cada parte acoja y acepte la diferencia
del otro, no para negarla, sino para, comprendiendo lo que lo
separa del otro, superar dicha diferencia.
Es la voluntad de recurrir a todas las frmulas de negociacin
y conciliacin, sabiendo unir a la justa defensa de los intereses
propios, a una no menos justa de los intereses del otro.
El dilogo implica: aprender a respetar a todo ser humano, insistiendo en el valor y primaca de la persona por sobre la ambicin de poder y de riqueza; respetar y acoger los valores y las
culturas de los dems; respetar la libertad y la capacidad de autodeterminacin del otro.
No basta aceptar el conflicto como elemento constitutivo y
constructivo y resolverlo, aun de manera pacfica, sino que hay
que aceptar en la propia resolucin la existencia del conflicto.
Para Gaitn Villavicencio1 la representacin de la ciudadana en el debate tiene que manifestarse en dos niveles: un mayor
protagonismo de los organismos de la sociedad civil y el fortalecimiento de las organizaciones sociales. El Estado, dice,
... tiene que impulsarla creando canales de participacin
y motivando para que desaparezcan los liderazgos partidistas.
Este proceso urgente y de largo plazo es necesario con el propsito de crear varias condiciones para el desarrollo de las Juntas
Parroquiales Urbanas y de los Distritos Electorales.
Sin embargo, la participacin ciudadana corre el riesgo de

abaratarse y en ltima instancia, diluirse en un conjunto desorganizado y confuso de consultas. Segn Fernando Carrin,2
1
2
Una opcin es que se ciudadanice la poltica, El Comercio, 6 febrero 2000:A6.

Autonoma y Consultas Populares, Hoy, 8 enero 2000:4 A.

... las consultas de este tipo podran conducir a un proceso con altas inequidades, porque se puede producir la simultaneidad de las siguientes situaciones: convocatorias en mbitos
territoriales distintos (provincias o cantones), preguntas y respuestas diferentes o simplemente no convocatoria a consultas.
A criterio de Carrin, la consulta popular planteada por el

Partido Social Cristiano en la provincia del Guayas, va por esa lnea. Sus resultados son inciertos, dice, no solo respecto de
efectos legales que pueda tener sino tambin en cuanto a la generacin de un efecto domin para el desarrollo de innmeras
consultas populares.
Simn Pachano3 reflexiona en una lnea similar. Sostiene
que los ciudadanos;
Insatisfechos con la democracia representativa, a la que
adjudicamos la culpa de todos los males, hemos llegado a convencernos de que la solucin se encuentra en la consulta directa acerca de todos los temas posibles. La pluralidad tnica y la
diversidad regional, para no mencionar sino los temas ms importantes y delicados, no encuentran expresin adecuada en el
actual ordenamiento.
Pero ninguno de estos problemas, concluye, y de los muchos que se acumulan da a da, se pueden resolver por la magia
de la asonada o del plebiscito.
El mencionado editoralisita Pachano4 revela un vaco an
ms grande en el proceso, pues en la presente coyuntura,
El sistema poltico no tiene las condiciones de representatividad de los conflictos y los intereses polticos de la sociedad.
Los conflictos regional y tnico no tienen instancias en donde se
ventilen y resuelvan sus problemas. Por eso sus representantes
no encuentran en el sistema un nivel de procesamiento de su
3
4
Consultitis, El Universo, 14 febrero 2000:10.

El Presidencialismo no funciona, El Comercio, 27 febrero 2000:C9.

problemtica y tienen que hacer un by pass; es decir, manifestarse fuera del escenario poltico o cuestionarlo.
En un contexto muy proclive a la confrontacin, en vista de

los grandes intereses en juego, el documento Manifiesto por la
Unidad y la Verdad5 resalta la urgente necesidad de discutir con
sensatez y responsabilidad, las alternativas de organizacin nacional que contribuyan a canalizar positivamente las diferencias
regionales, en beneficio de un Ecuador unido, moderno, prspero y nacional. El Manuscrito destaca que:
Preocupa sobremanera que en la actual situacin se est
produciendo una polarizacin donde existen concepciones, intereses y prcticas polticas e institucionales marcadamente regionales y diferentes entre una y otra regin. Esta situacin merece un detenido y desapasionado anlisis, pues es muy difcil
concebir que a estas alturas histricas se produzca con tal radicalismo. Siempre han existido marcadas diferencias, pero igualmente han habido temticas nacionales que han complementado los intereses. La urgencia por lograr una real y efectiva descentralizacin.6
Para Nila Velzquez,7 es probable que ahora sea la oportunidad para iniciar un dilogo serio sobre nuestras diversidades,
comenzar a mirarnos como somos, diversos y uno, aceptando la
diversidad regional como una forma de riqueza que, a la larga,
nos provea de un camino para administrarla de la mejor manera posible en bien de todos.
Parte de la necesaria buena actitud frente al dilogo que se
revela imperativo, en opinin de Simn Pachano8 est en
5
6
7
8
Hoy y El Comercio, 31 marzo 1999.

El Universo, 29 marzo 1999:16.
Una oportunidad, Hoy, 30 marzo 1999:4.
El caduco estado unitario, El Universo, 22 marzo 1999:14. Las negrillas son del
autor.

... perderle el miedo a palabras como federalismo, autonoma y diversidad, para entrar en un debate constructivo que
permita sustituir al caduco Estado unitario, que es el que se encuentra en la base de los problemas. Entonces, y solo entonces,
se podr enfrentar la realidad en su verdadera dimensin.
En efecto, Ernesto Albn9 piensa que la cuestin regional

debe ser estudiada sin temores ni reticencias, con profundidad y
urgencia. Hay que analizar con tranquilidad, seriedad y objetividad, las ventajas y desventajas de cada sistema o posiciones
actuales.
Posiciones diversas que, segn Claudio Mena, no son sino
posibilidades para reorganizacin del Estado, de las cuales habr
que aceptar la ms conveniente, que quiz dice sea la descentralizacin que constitucionalmente est establecida.
Mena denuncia al centralismo obtuso e irracional, el cual
debe eliminarse mediante un equilibrio sano entre Gobierno
Central y las provincias, a las que se debe transferir no solamente los recursos financieros sino la responsabilidad de planificar
su propio desarrollo, mediante un sistema de relativa autonoma y con la colaboracin del poder central.
Actitudes positivas para el debate
Hay que superar la conviccin negativa de que no es posible lograr acuerdos. Fomentar una disposicin al dilogo de
reconciliacin.
Debe haber disposicin para aceptar las diferencias, e incluso rivalidades como parte de la riqueza de la unidad.
No se debe esperar que las propuestas provengan de afuera
de los otros, sino que sean producto de un esfuerzo colectivo.
Cuando ms ciudadanos se integren en la tarea del construir
y debatir las propuestas, stas sern ms viables.
9
Ernesto Albn, Hoy, 31 marzo 1999:4 A
La distribucin equitativa no se da en un abrir y cerrar de

ojos sino que se la conquista. Demanda tiempo, esfuerzo constante, perseverancia.
Cada ciudadano, prescindiendo de su adhesin poltica o
econmica, debe contribuir con su accin libre y responsable
a la organizacin de la sociedad, sobre las bases de la justicia,
el respeto a la libertad y la solidaridad.
La solucin de fondo debe ir de la mano del desarrollo de
una cultura del dilogo que reemplace la cultura de confrontacin, tan metida en el cuerpo y sangre de numerosos polticos y dirigentes gremiales o empresariales.
Debe difundirse la idea de la corresponsabilidad ciudadana
en la construccin de las propuestas.
Es imperativo instaurar canales de procesamiento de las propuestas institucionales e individuales.
Vladimiro Alvarez,10 ex Ministro de Gobierno, remarca que

... se debe trabajar intensamente en el anlisis profundo
de sistemas alternativos a la actual divisin poltico administrativa del pas, no con el nimo de lograr independencia o autonomas, sino con el propsito de buscar un nuevo modelo que
permita a las instituciones pblicas, dispersas en todos el pas,
cumplir con su misin fundamental.
El camino, empero, est sembrado de peligros. Carlos Larretegui11 asegura que el pas ha entrado en un curso demencial
que es necesario detener. Escribe:
No solo debemos, Costa y Sierra, estrecharnos fuertemente las manos. Debemos comenzar reconociendo la existen10
11
Abrir una gran discusin, Hoy, 29 marzo 1999:2 A. Las negrillas son del autor.
Autonomas s, regionalismos no, El Comercio, 11 abril 1999:A5.

cia de un problema comn para luego avanzar en su resolucin
sin las nfulas regionalistas que han intoxicado nuestras almas.
Debemos admitir que el conflicto regional no es solo una confrontacin de sentimientos y pasiones sino una lucha que busca una determinada organizacin del poder. El conflicto, finalmente, es ante todo ideolgico y poltico.
Para Ricardo Noboa,12 actual presidente del CONAM, el

proceso no debe demorar. En su opinin, lo ideal sera que la discusin nacional sobre la regionalizacin sea intensa este ao y
que el pas pueda entrar al prximo siglo con un nuevo modelo.
Para efectos de impulsar el proceso, segn el mismo funcionario,
el CONAM integrar un Consejo Consultivo de expertos internacionales;13 realizar mltiples foros regionales y locales; y, elaborar una propuesta consensuada de tres alternativas de modelos de reorganizacin para escoger.
5.3. Problemas y temores
Si partimos del principio de que nada nos es extrao en este mundo globalizado, ms aun si se trata de experiencias tan
cercanas como las de Colombia, Brasil, Argentina o Chile, es sin
duda importante tener en cuenta las lecciones que han dejado
los procesos de reestructuracin o de reforma del Estado en estos pases.
Prevalencia de intereses locales por encima de los nacionales. A propsito de la devaluacin del real en Brasil, Matt Moffert, redactor de The Wall Street Journal precisa algunos proble-
12
13
Hay que asumir el problema, Hoy, 24 marzo 1999:2 A.

Se integraron dos consejos consultivos, uno de la sociedad civil y el otro de expertos internacionales. El primer Consejo lo integrarn: Gloria Sabando, representante de Manab; Luis Maldonado, por el sector indgena; Csar Coronel y Fernando
Carrin.
mas que gener la tozudez y egosmo de las autoridades provinciales brasileas al pretender que prevalezcan sus intereses locales por encima de los nacionales. Dice el periodista:
La tendencia de los legisladores, gobernadores y grupos
de inters brasileos a colocar sus inquietudes provincianas por
encima del bienestar nacional, ha sido la principal causa que llev en el mes de enero a la devaluacin del real. A partir del comportamiento sealado, los expertos recomiendan al Presidente
Cardoso que en frente al bloque de gobernadores levantiscos
que estn presionando al Ejecutivo para que reestructure las
deudas estatales con el Gobierno Central. No hay que olvidar
que la ltima gota que desat la cada del real fue la declaracin
unilateral de moratoria de la deuda con el Gobierno Central del
Estado de Minas Gerais.14
La inestabilidad macroeconmica de los gobiernos, destaca

el Banco Mundial, puede hacer perder el control de la poltica
macroeconmica cuando la indisciplina fiscal a nivel local y regional obliga al Gobierno Central a efectuar frecuentes operaciones de rescate como ha sucedido en Brasil.15
Regionalismo y terquedad centralista. El tema del regionalismo parecera responder a motivaciones e intereses que van
ms all de las interpretaciones tradicionales, como la reconstruccin de grupos de poder econmicos en el mbito regional y
nacional, as como a la terquedad centralista que no quiere ceder
poder ni siquiera a travs de un proceso de descentralizacin necesario y urgente no slo desde la perspectiva de la equidad en la
transferencia de recursos y atribuciones, sino tambin de la bsqueda del equilibrio y de la reconciliacin nacional.
14
15
Vase al respecto el artculo de mi autora Las diferencias entre costeos y serranos Motivo de acercamiento o separacin?, en: Revista Gestin, N.58, abril 1999,
y el de Vernica Lojn, Pnico por el futuro de Brasil, en: Revista Gestin, N.57,
marzo 1999.
Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997, El Estado en un mundo en transformacin, Washington, 1997:12.

No es exagerado pensar que de continuar la ola regionalista y la explotacin de los sentimientos de frustracin de las provincias, los planteamientos federalistas, autonomistas o separatistas se fortalezcan, con el agravante de que al existir una profunda heterogeneidad econmica y productiva entre ellos, el pas
se podra escindir en localismos, debilitando peligrosamente el
proyecto nacional.
Estos planteamientos podran, a la vez, ahondar las profundas e injustas desigualdades de toda ndole existentes entre regiones y grupos sociales. Hay que preguntar que pasara en el caso de que se produjeran procesos separatistas con las regiones,
provincias y cantones ms pobres. De dnde extraera el Estado
los recursos para atender a la poblacin que tiene menos oportunidades para vivir dignamente, si las regiones ricas se encierran en s mismas, si utilizan slo para s los recursos que generan, si no comparten sus recursos con las otras regiones?
Incluso en el supuesto caso de que las demandas federalistas, autonmicas o cualquier otra frmula, sean reconocidas como vlidas, habr que preguntar si es posible concretarlas sin
procurar, al mismo tiempo, el alivio a los prejuicios, heridas y
sentimientos que ha ido generando, encarnando o profundizando el regionalismo. ste podra volvernos miopes al limitar nuestra mirada al entorno inmediato, provincial o regional, con lo
que se perdera de vista el horizonte nacional.
No se debe olvidar que la nacin es un consenso de diversidades, de regiones y de gentes. Que es un proyecto de vida comn, un sentido de pertenencia con identidad que conjuga lo
regional con lo nacional. Pero este proyecto no es gratuito, ni
cae del cielo, sino que exige renunciamiento, tolerancia y generosidad.

Factores histricos y estructurales que
bloquean la descentralizacin
La oposicin al cambio se expresa a nivel nacional cuando,
por ejemplo, los profesores encuentran que la descentralizacin fragmentar sus demandas y por tanto su organizacin.
Pero tambin a nivel local, cuando los autoridades municipales se oponen a la participacin ciudadana.
El centralismo, como una relacin social que tiene sus bases locales y nacionales, se opone a la descentralizacin en la
medida en que sus actores principales pierden los privilegios
que les brinda. El centro justifica su actitud por la baja capacidad de los entes locales para asumir las nuevas competencias, la dispersin de recursos no permite el desarrollo y la dificultad del control de la corrupcin, entre otros. El centralismo crea clientelarmente sus bases locales, con lo cual tiende
a reproducir y fortalecer las lites locales. La vieja tradicin
municipalista que caracteriza al Ecuador ha servido como mecanismo para perpetuar las lites locales, estructuradas a su
vez sobre relaciones patronales, gamonales y caciquiles.
El localismo, en tanto, pierde de vista la relacin centro periferia y pone en primer plano lo local sobre lo regional y le
nacional. Se inscribe en la corriente del Small is beautiful,
que lleva a la atomizacin con minifundizacin de los mbitos de la poltica. Pero as como la suma de las partes no definen al todo, la suma de lo local no define lo nacional. Puede
sustituirse el autoritarismo central por el caciquismo local. La
descentralizacin es un proceso de confianza y de afianzamiento nacionales. Por ello, aquello de que los municipios
son ineficientes o que son corruptos no tienen ningn sentido.
(Fernando Carrin)

Descentralizacin rgida y autoritaria. Es evidente que una
de las formas de combatir a los regionalismos es a travs del desarrollo de un profundo y democrtico proceso de descentralizacin que transfiera atribuciones, responsabilidades y recursos, es
decir, que transfiera poder a los gobiernos locales. La descentralizacin del poder y los recursos estatales parece ser una continuacin lgica de los mltiples esfuerzos recientes por acercar el
Estado a los ciudadanos.
La descentralizacin no puede ser rgida ni dogmtica, ni
imponer funciones a los rganos subnacionales o separar artificialmente los niveles del gobierno. Debe constituir, al contrario,
un empeo prctico en hallar el equilibrio ptimo entre las funciones de los diferentes niveles del Gobierno y en velar para que
se presten servicios de alta calidad en el momento adecuado.16
Una de las lecciones que muestran los proceso de descentralizacin es que la debilidad de los marcos normativos puede
provocar graves problemas econmicos, e incluso la prdida del
control macroeconmico, disparidades regionales en la prestacin de servicios y una mala asignacin de recursos como resultado de la sumisin a los intereses locales. La leccin que deben
extraer todos los Estados es que en todo momento deben existir
normas claras en que se especifique el conjunto de responsabilidades que incumben a cada nivel de gobierno.17
El endeudamiento de los gobiernos locales puede contribuir a la inestabilidad macroeconmica (como es el caso del
Brasil) cuando el Gobierno Central no consigue imponer unas
fuertes restricciones presupuestarias y no hay ningn mecanismo eficaz para vigilar las obligaciones de la deuda, particularmente cuando existen mltiples acreedores... El endeudamiento
conjunto de los Estados del Brasil super los US$ 100.000 millones, nivel prximo al total de la deuda federal y del Banco
Central.18
16
17
18
Acercar el Estado a la sociedad, en: El Estado en un mundo en transformacin: Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997, Banco Mundial, Washington 1997:141.
Idem:141.
Idem:141.
No existe modelo paradigmtico de transferencia entre los

diversos niveles de gobierno, pero un buen sistema debe tener
ciertas caractersticas. Por encima de todo debe ser previsible y
transparente.
Descentralizacin gradual
No es necesario elevar el tono para hablar de descentralizacin ni asumir una posicin excesivamente crtica, porque hay
un verdadero acuerdo nacional hacia la aplicacin de este indispensable procedimiento.
Los tonos se suben, cuando se consideran los plazos, porque hay quienes conciben la descentralizacin exclusivamente como la obligacin del Gobierno Central de entregar dinero a los gobiernos seccionales.
La descentralizacin es un proceso. Sobre esto tambin hay
un acuerdo nacional. El xito de su aplicacin depende de la
acertada seleccin de qu es lo que se descentraliza. Es principio viejo el de la centralizacin normativa y la descentralizacin operativa. Es decir que se debe mantener la capacidad
normativa del Gobierno Central para que los procedimientos
sean iguales en el pas y para que haya herramientas de supervisin. Pero adems, se debe priorizar aquello que afecte a los
crculos ms pequeos para que sirva de fuente de experiencias que permitan correcciones antes de descentralizar aquello que afecta al pas.
La descentralizacin aplicada correctamente puede ser una
excelente herramienta para desencadenar el esfuerzo colectivo de todos los ecuatorianos por el progreso del pas; puede
corregir los defectos que ha desarrollado el centralismo al crecer al margen de la planificacin. Pero igualmente genera el
riesgo de convertirse en un experimento que al fallar, obligue
a da marcha atrs, dejando una secuela de insatisfacciones y
lesiones originadas en un poder que se recibi sin la suficiente capacidad para administrarlo.
(Jorge Maldonado)

Ausencia de sujetos sociales. La prdida de mpetu que tuvieron nicamente la reivindicacin de las autonomas y la descentralizacin es solamente una de las muestras de la gran ausencia de sujetos (tanto individuos como organizaciones). Ningn
partido, ni siquiera los ms ligados a las regiones o provincias que
sienten con fuerza la discriminacin del centralismo, ha ofrecido
una alternativa que pueda ser viable polticamente.19
Hay que recordar que la autonoma surge de los procesos
de descentralizacin territorial del poder poltico y del cuestionamiento a las estructuras descentralizadas y autoritarias de
conduccin de la sociedad, pero que el ejercicio de la autonoma
local requiere de una slida sustentacin conceptual y una capacidad de anlisis emprico que a su vez demanda instituciones
slidas.
La homogeneizacin de las medidas podra generar problemas antes que soluciones. En este sentido, por ejemplo, Carlos
Viteri Gualinga se refiere a la Amazonia destacando la especificidad de la regin, no solo desde el enfoque del medio ambiente,
de la sociodiversidad y de la biodiversidad, sino de la complejidad urbana y rural que contrasta con el resto del pas, por lo que
concluye, debe tener un enfoque distinto de descentralizacin.
Plantea que el eje del debate deber girar alrededor de la propiedad y el manejo de los recursos no renovables. Temas que no son
patrimonio exclusivo de alcaldes y prefectos, sino que debe resolverse en un amplio acuerdo amaznico, entre todos los actores
sociales. Cualquier iniciativa fuera de reales consensos ser impracticable.20
De lo contrario, esto es, de proceder en forma apresurada y
autoritaria, la descentralizacin en lugar de ser un mecanismo de
redistribucin de recursos y de poder, podra fortalecer las formas tradicionales de dominacin poltica y social y consolidar de
esta manera la estructura centralista poltica y administrativa actualmente vigente.
19
20
Simn Pachano, El Universo, 3 mayo 1999:12.

Hoy, 29 mayo 1999:9 A.
La descentralizacin-autonoma como un fin en s misma.

No est por dems advertir el riesgo de transformar la descentralizacin-autonoma en paradigmas milagrosos, puesto que no
son fines en s, sino instrumentos para abrir posibilidades a la
superacin material y espiritual del ciudadano. Las situaciones
problemticas que enfrenta la crisis econmica, la soberana popular o la autodeterminacin nacional, no son susceptibles de
ser modificadas por reformas administrativas o territoriales.
Todava hay un largo trecho por recorrer respecto de las
transferencias de potestades tributarias a los mbitos locales y en
la ampliacin de la calidad, cobertura y diversidad de servicios
que los gobiernos locales pueden ofrecer a sus ciudadanos.
Opiniones de un experto en autonomas

Autonoma no es independencia ni soberana. Es un poder
poltico descentralizado en cada regin del pas. () Es un poder limitado por el marco constitucional, y tiene la obligacin
de respetar la unidad nacional, la solidaridad intrarregional y la
igualdad de todas las comunidades.
Espaa era inviable si continuaba el modelo centralista y
concentrador heredero del franquismo. () Lo ms difcil fue
lograr que la mayora de espaoles reconociera el problema y
aceptara que ese modelo caduco era un obstculo para la unidad nacional y el desarrollo. Esta conciencia fue generalizndose gracias a un diagnstico compartido por grandes sectores
del Estado y la sociedad.
El Estado autonmico es un modelo construido con base en
el dilogo, y solo puede mantenerse con acuerdos y negociaciones de largo plazo, es decir, con dilogo () las mayoras
que exige la Constitucin para cambiar algo son tan fuertes,
que ningn partido poltico las logra. Es una forma directa de
obligar al dilogo y al acuerdo de fuerzas polticas.

En este modelo hay controles ciudadanos ms cercanos, un
conocimiento ms profundo de los problemas y una opinin
pblica ms inmediata y participativa.
Si se suben a esta tarea, ya no tienen que dar marcha atrs,
por ello es fundamental que los ecuatorianos estudien con profundidad si existe un problema real de centralizacin. () El
Ecuador es el que debe encontrar su propia solucin.
(Virgilio Zapatero, ex ministro y
ex diputado espaol).
5.4. Temas del debate
Como se intuir, los temas para el debate son abundantes

pues los diferentes sectores de la sociedad han planteado una diversidad de propuestas de territorializacin y organizacin del
Estado ecuatoriano, orientadas en cuatro vertientes: autonomas, descentralizaciones, regionalizaciones, federalismo; cada
una con matices y caractersticas propias.
Aunque cada una de las cuatro vertientes abarca cierto conjunto de problemas muy especficos, que tambin se expondrn
rpidamente en esta seccin en especial aquellos de mayor evidencia y urgencia, en la base de todas reside un ncleo de temas que las atraviesan y que nos remiten a cuestiones sustantivas que un proceso de debate que, aspire tener xito, no puede
dejar de lado.
Qu tipo de autonoma? En una interesante entrevista a
Claudia Storini,21 experta en el proceso autonmico de Espaa,
plantea, para comenzar, una pregunta fundamental en torno al
tema de su especialidad: Cuando en el pas se habla de autono-
21
Ecuador debe definir su modelo: El Comercio. 9 abril 2000: A3.
ma, a qu tipo especfico de autonoma se alude? La autonoma, para Storini, tiene varios rostros: puede ser poltica, administrativa y/o tributaria, y cada variante enfrenta sus propias
complejidades.
Bsicamente, la autonoma poltica implica una potestad
estatutaria, de rganos electivos propios; legislativa, a la que le
corresponde una potestad ejecutiva y una administrativa. Y con
unas leyes que tienen el mismo valor que las estatales. El ejercicio de esta autonoma implica que determinadas materias sean
de competencia exclusiva del ente autonmico. La Constitucin
reparte las reas y establece las materias en las que el Estado no
va a tener injerencia o la tendr parcialmente.
En la autonoma administrativa, la funcin ejecutiva persigue dos objetivos: poner en marcha la poltica de la mayora parlamentaria, y la administracin. sta ltima permite que las decisiones del Gobierno Central se puedan aplicar por medio de
los departamentos, ministerios, entre otros.
El Ecuador debe definir qu autonoma busca, enfatiza la
experta.
Qu tipo de descentralizacin? Por su lado, otra especialista espaola, Elosa del Pino,22 expresa importantes criterios sobre la descentralizacin. Para ella,
La descentralizacin se hace siempre pensando en, al menos, tres variables: un reconocimiento de las peculiaridades histricas y culturales de las distintas naciones o de los distintos
pueblos que coexisten en el territorio del estado nacional; la
ayuda a la democratizacin que puede prestar, porque en territorios ms pequeos es ms fcil participar en poltica; y la mejora de la relacin entre la administracin y los ciudadanos, en
el sentido que la solucin a los problemas se acercan a las peculiaridades del territorio.
22
Equidad, condicin para descentralizar. El Comercio. 2 julio 2000:C6.

Un proceso de descentralizacin, aade, implica un pacto
de Estado y la idea de que dicho proceso no puede, de ninguna
manera, incrementar las desigualdades, no solamente entre los
ciudadanos del territorio ecuatoriano, sino de los distintos territorios autnomos o con autonoma. La idea de la desigualdad y
la idea de que algunos territorios, por su posicin privilegiada,
tengan un grado de desarrollo ms elevado y tengan mayores
oportunidades es un papel que el Estado tiene la obligacin de
tener en cuenta. No puede haber descentralizacin sin equidad.
Gaitn Villavicencio,23 luego de plantearse un conjunto de
problemas conceptuales alrededor del federalismo, presenta algunos temas para el tratamiento de la reforma de Estado, sea
desde la ptica federalista o desde la descentralizacin, para tener en cuenta en el debate actual:
a. Necesidad de concebir y tratar la cuestin regional como una cuestin de Estado y dentro de ella, repensar
nuevas formas de su territorializacin, reconociendo
el peso histrico de las municipalidades.
b. La reforma y la descentralizacin del Estado dentro
de una corriente democrtica de pensamiento, debe
postular su reduccin pero en aras del fortalecimiento
de la sociedad civil, lo que significa desarrollarlo y profundizarlo como forma de dominio y direccin histrico-poltica y espiritual del conjunto de la sociedad.
c. En la tarea colectiva de repensar el Estado es preciso
ampliar el espacio democrtico sobre todo porque tiene el encargo de producir la sociedad y de constituir la
nacin que contribuir a desarrollar y profundizar la
democracia real.
d. La exigencia de establecer mediaciones estables y slidas entre economa y poltica, que nos eviten las rela-
23
Gaitn Villavicencio, Federalismo, en: ILDIS, Lxico Poltico Ecuatoriano, ILDIS,

Quito, 1994:194. Las negrillas son del autor.
ciones discontinuas que se dan entre ellas, para as cortar o morigerar la crisis de representacin de los partidos polticos y el decrecimiento, a los niveles ms bajos, de la cultura poltica que permiten, entre otras cosas, la proliferacin de lderes clientelares y el regionalismo como ideologa.
e. En una propuesta federalista o de descentralizacin
alternativa no deben plantearse slo reivindicaciones
de autonoma administrativa sino tambin econmico financieras. Que se basen en una exigencia de reformas sociales a la vez que permitan su viabilidad.
f. Por ltimo, una propuesta de Reforma de Estado,
cualquiera que sta sea, debe tener claramente establecidos los canales adecuados para la participacin real
de los ciudadanos, que contribuir a una democratizacin del poder y el apoyo de un proyecto de cambio
por parte de la poblacin, en calidad de fuerza social,
que garantice su viabilidad.
Autonomas facultativas? Orlando Alcvar Santos24 cree
que cada provincia debe decidir si abraza o no la autonoma. En
su criterio, sta sera la va ms adecuada para enfrentar el proceso, pues
... de esa manera van hacia la autonoma las provincias
que voluntariamente lo decidan, sin obligaciones forzadas o forzosas, pues est claro que habr algunas que no tendrn capacidad para hacerlo y habr otras que se sientan cmodas en su actual relacin con el poder central, y unos terceras que, como la
nuestra, ya han expresado su voluntad autonmica.
Presenta, adems otros temas pertinentes:
24
Consulta nacional sobre autonomas. El Universo, 25 febrero 2000:8.

-
Sealar con mayor precisin que los gobiernos autnomos tendrn la facultad de recaudar todos los tributos nacionales que deban pagarse dentro de su jurisdiccin, con la obligacion de transferir la parte que corresponda al Gobierno Nacional y al Fondo de Compensacin Provincial.
La ley de los gobiernos autnomos tendr que ser orgnica.
Los estatutos de cada autonoma debern constar tambin en una ley (no necesariamente orgnica) para
evitarnos sorpresas, pues las provincias podran dictar
normas estatutarias inconstitucionales o arbitrarias si
es que no pasan por el tamiz del Congreso.
Modelos adecuados a las realidades. El experto en descentralizacin, Franz Thedieck,25 considera que la clave para un
proyecto ecuatoriano de descentralizacin y autonomas, est en
bajar las competencias desde las instancias nacionales a las locales, porque a nivel central es complejo administrar un Estado
por la velocidad con que se requieren las respuestas. Sugiere tambin la asuncin selectiva de competencias en base de las capacidades reales de las instancias involucradas:
Si una provincia tiene mayor capacidad de personal, infraestructura y financiera para asumir todas las competencias
de la administracin pblica lo har. Pero, si otra solo puede
asumir la gestin de la educacin pblica o de la salud, se le deben transferir nicamente estas responsabilidades. La clave de
todo est en el orden pero en el sentido que no se adoptar el
mismo modelo con iguales responsabilidades para todas las
provincias del pas.
25
No se debe adoptar el mismo modelo para todas las provincias. Expreso, 25 abril
2000:8. Entrevista a Franz Thedieck, Asesor en Descentralizacin.
Agrega que se pueden generar pugnas de poder, porque el

rgano con mayor mbito de accin y decisin (consejos) tendr
una autoridad menos representativa, mientras que los municipios menos espacio y una autoridad de ms peso. La gobernabilidad puede ser ms compleja, ms an cuando el Ecuador no
tiene un nivel de gobierno intermedio y la ejecucin de competencias provinciales se las ha hecho desde el nivel local y el Gobierno central.
No hay frmulas mgicas
En materia de descentralizacin no hay modelo nico, un
tipo ideal o frmula mgica, pues el proceso debe acoplarse a
la realidad y caractersticas de cada pas.
Se destacan cuatro elementos claves en el proceso:
Flexibilidad para entender requerimientos, posiciones y

necesidades particulares de cada regin.
Gradualismo para aplicar paulatinamente los mecanismos

descentralizadores, sin crear efectos traumticos que, ms
bien, pudieran provocar rechazo al proceso.
Transparencia en la formulacin y aplicacin de los mecanismos decisorios.
Compatibilizacin del equilibrio fiscal y las cifras macroeconmicas nacionales porque un pas que no tiene saneada su economa no puede pensar en descentralizar.
(Luis Arruda Villeta, Asesor del Municipio de
Ro de Janeiro del BID y Banco Mundial).

Destino de las preasignaciones. Len Rolds Aguilera26
realiza una crtica al memorando de polticas econmicas del
Ecuador para el 2000:
En el acpite 25 se seala que el proceso de descentralizacin fiscal tiene que sustentarse en que el Gobierno establezca
mecanismos dirigidos a transferir responsabilidades de gastos
pari pasu (en la misma proporcin) con las transferencias de ingresos del Gobierno Central a las municipalidades, condicionando que lo ltimo solo se har cuando las municipalidades
tengan competencia real para asumir las responsabilidades de
gastos que se les asigne.
Si se traspasan nuevas obligaciones a las municipalidades y

consejos provinciales deben irse incrementando las rentas, seala; por eso la propuesta de la consulta de Guayaquil fue que se le
asigne al Guayas el 50% de los tributos generales generados en la
provincia, con la depuracin de las preasignaciones existentes.
Puede discutirse el porcentaje pero el principio debe mantenerse, como garanta, no solo de autonoma provincial sino por lo
menos, de una efectiva descentralizacin.
Actitud nacional frente a las diferencias. Alexandra Ayala
Marn27 destaca que, el conflicto regionalismo-racismo tiene que
empezar a debatirse con el fin de ir acercando a los diferentes
grupos humanos que conforman la nacin en torno a un verdadero proyecto nacional. En este sentido, es imperativo darse
cuenta que
... el racismo y el regionalismo son expresiones del irrespeto a las diferencias y la insistencia en la desigualdad porque
las diferencias marcan las identidades, que exigen respeto; la desigualdad, en cambio, implica la falta de equidad en diversos
mbitos y es lo que determina las luchas sociales.
26
27
Las Preasignaciones. El Universo, 12 junio 2000:8.

Diferencias y desigualdades. Hoy, 25 febrero 2000:4 A.
Juan Fernando Salazar28 tambin elabora un acercamiento

crtico al regionalismo, al que califica no como un sentimiento
nato en las bases populares, sino como
... un ardid de los polticos para, por la va rpida, legitimar su presencia. El regionalismo es y va a seguir siendo banderola (no bandera) de trifulca (no de lucha). Solo acabando con
la droga del regionalismo podr reiniciarse el proceso de conformacin de una organizacin poltico social.
Reforzar la situacin financiera de los entes seccionales.

Esteban Vega Ugalde29 asegura que vivimos en un pas con un alto ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBIs), asunto
que debe ser reflexionado previo a un proceso de descentralizacin-autonoma viable. Resolver la situacin econmica de las
provincias ms pobres es un tema pendiente. Vega escribe:
La generacin de rentas de estas poblaciones son casi inexistentes y una descentralizacin econmica basada en sus recursos, es inviable: la fortaleza institucional seccional es desigual y las posibilidades de responder a las demandas del desarrollo descentralizado no est asegurada. La descentralizacin
no se har efectiva si no se refuerza la situacin financiera de los
entes seccionales y si stos no ponen en marcha una racionalizacin tributaria.
Segn criterios de los analistas tributarios30 Ren Snchez y

Javier Salazar, el problema econmico est relacionado con el diseo de la reforma presupuestaria y el porcentaje de la recaudacin que se queda en cada provincia. Para Snchez, dicha reforma debe permitir que el Gobierno tenga los recursos suficientes
28
29
30
Juan Fernando Salazar, Adelante regionalismo, adelante. El Comercio, 19 marzo

2000:A9.
Esteban Vega Ugalde, Estamos preparados para entrar a la dolarizacin? (sic),
en: Lderes, 3 abril 2000:18.
Autonoma: los egresos cuentan, El Comercio, 4 junio 2000:A7.

para cumplir sus obligaciones pero, al mismo tiempo los gobiernos seccionales deben recibir las asignaciones necesarias para las
competencias asignadas.
Para Javier Salazar, si la recaudacin de tributos se queda en
cada provincia, ellas deben hacerse cargo del porcentaje de la
deuda que se ha empleado en obras e inversin de las mismas.
Descentralizacin operativa y financiera. Xavier Lasso31
pone en blanco y negro la factibilidad del proyecto de descentralizacin-autonoma:
Se podra decir que la descentralizacin perdi protagonismo porque las cifras le quitaron piso. Es que Los Ros, provincia en donde ya se hizo la inconsulta consulta, recibe 34,23
veces ms de lo que tributa; Cotopaxi 15,09 veces ms, El Oro,
rica y hermosa, 16,51. Solo Guayas y Pichincha, siguiendo esta
lgica, son provincias viables que podran vivir con las rentas
que generan casa adentro. Azuay, Imbabura, Tungurahua, Manab tendran que hacer un buen esfuerzo para llegar al equilibrio. Corriendo estos velos nos encontramos que el tema ha sido asumido con enorme demagogia. Nos hemos acostumbrado
al facilista discurso que ha mirado al Estado central como la
fuente de las rentas. Ese Estado hoy est quebrado, no aguanta
ms.
31
Crrele velos a la descentralizacin, El Comercio, 20 junio 2000:A5.

Probables efectos burocrticos de la
creacin de autonomas
Debemos tener presente que las autonomas duplican la burocracia, ya que se requiere la creacin de todo un andamiaje burocrtico en Guayaquil para que los servicios mdicos,
policiales y educacionales se brinden automticamente y que
pueda incluir hasta la creacin de un nuevo banco que sustituya al Banco Central para que maneje los recursos de cada
regin autnoma. Adems como ha sucedido en Espaa, las
autonomas eliminan el centralismo y crean otro centro y su
periferia. Ya los reclamos no sern de Guayaquil o Cuenca
contra Quito, sino de Milagro contra Guayaquil o de Azogues
contra Cuenca.
Por tanto, las autonomas, si bien mejoran la distribucin de
la riqueza nacional, no crean riqueza y no constituyen, a corto plazo, la solucin a la crisis actual. Un proceso de creacin
de autonomas puede durar aos. Aunque existan las autonomas, habr temas como el manejo monetario, bancario, y
ciertos aspectos tributarios que deber el Ecuador enfrentarlos
unitariamente, y mientras sigamos tan fragmentados como estamos seguiremos hundindonos cada da ms.
(Alexis Mera Giler)
CAPTULO 6
Perspectivas
Va o no va la descentralizacin?
Una atenta mirada al estado del debate sobre la descentralizacin o autonoma puede llevar a pensar que su presencia o
ausencia en los medios de comunicacin o en el debate pblico,
depende de factores poltico coyunturales que explican el mayor
o menor inters de los polticos y de la opinin publicada por el
tema.
As, durante la campaa electoral de autoridades seccionales ocurrida en este ao 2000, las ofertas formuladas por los candidatos a alcaldes y prefectos provinciales, en el mbito de la descentralizacin y autonoma, aparecieron con mayor frecuencia e
incluso se radicalizaron puesto que entraron a ser parte del juego poltico que gira alrededor de quin ofrece ms, quin es ms
radical en las demandas. Esta situacin se profundiz en aquellos
casos en que los candidatos se consideran autores protagnicos
de las propuestas.
Por otra parte, las disputas de hegemona y liderazgo poltico desatadas por las principales fuerzas presentes en el Parlamento, a propsito de la eleccin de presidente del Congreso Nacional, han postergado, una vez ms, el debate del tema. Este he-

cho ha sido aprovechado por determinados lderes provinciales
de la autonoma para retomar las consultas sobre el tema, que
haban quedado pendientes o que parecan haber perdido sentido o fuerza, frente a la posibilidad de que el Congreso califique
como urgente la pregunta enviada por el Presidente de la Repblica por segunda ocasin al Legislativo.
Adems, los datos e informaciones que han salido a la luz
pblica relacionadas con el origen de los ingresos y de los tributos con los que aporta la ciudadana a los presupuestos de los gobiernos locales, ha llamado a los polticos a la prudencia puesto
que ello revela que, en la mayora de casos, las propuestas no han
sido elaboradas en base de informacin slida y datos econmicos y tributarios locales y nacionales. Esto podra ser visto como
un potencial debilitamiento de los reclamos autonmicos que
centran sus planteamientos en el aumento de transferencias de
recursos desde el Gobierno Central, lo cual posiblemente ha motivado que algunos grupos bajen el perfil de la discusin y consideren estratgico no atizar el fuego del debate, porque de lo
contrario se podra cuestionar la consistencia y viabilidad prctica de las propuestas autonmicas, muchas de ellas construidas
sin mayor fundamento tcnico-econmico.
6.1. Por qu descentralizar?
Probablemente el anlisis ms profundo que se ha realizado en el pas sobre la descentralizacin es el elaborado por el
Grupo Democracia y Desarrollo Local1. Este trabajo resume en
cuatro las ideas que sustentan las razones por las que es necesario descentralizar, las que se mencionan continuacin:
Augusto Barrera (coordinador) Franklin Gallegos y Lourdes Rodrguez, Ecuador:

un modelo para [des] armar. Descentralizacin, disparidades regionales y modo de desarrollo, Grupo de Democracia y Desarrollo Local, CIUDAD, Terranova, IEE, Sendas, Red Cntaro, RIAD, ABYA YALA, diciembre de 1999.
a. El Estado latinoamericano y ecuatoriano es excesivamente centralista. La mayora de autores nacionales y latinoamericanos reconoce la existencia de una cultura centralista en
Amrica Latina y en el Ecuador, cultura que ha modelado tambin un Estado fuertemente centralizado. Los efectos y manifestaciones del centralismo son percibidos diariamente, especialmente en las provincias o cantones que no disponen de grupos
de presin econmicos lo suficientemente poderosos como para
que los entes centrales atiendan sus necesidades y demandas. Reconoce adems que el centralismo no se reduce a la capital del
pas, sino que este fenmeno se halla presente en los principales
centros de poder econmico y poltico nacional, e incluso en el
mbito cantonal.
b. Lo local permite el incremento de la eficiencia, asignacin adecuada de recursos, mejoramiento de la calidad de los
servicios y potenciacin de la participacin ciudadana. La puesta en prctica de la descentralizacin, de acuerdo a este argumento, conducira al mejoramiento de la prestacin de servicios,
por las siguientes razones: a) la relativa cercana de las estructuras gubernamentales descentralizadas, lo que permitira ofrecer
condiciones favorables para identificar los problemas relevantes
que la poblacin considera prioritarios; b) la administracin
descentralizada de los recursos permite un empleo apropiado de
los mismos, y la cercana entre el pago de tributos y la ejecucin
de obras desalienta la evasin; c) la mayor flexibilidad de la estructura gubernamental local es un factor favorable para atender
situaciones cambiantes y ajustarse a las demandas; y, d) la cercana de la poblacin facilita procesos de rendicin de cuentas y de
participacin en la ejecucin de obras.
c. En un mundo globalizado, es imperativo fortalecer las
economas locales, sin perder de vista el conjunto nacional. Lo
nacional no puede entenderse como la sumatoria de localidades,
puesto que lo nacional, adems de tomar en cuenta los intereses

y demandas locales, los trasciende en un proyecto totalizador. La
desarticulacin inorgnica y atomizante del espacio nacional
disminuira la capacidad de competencia con que lo local se enfrenta en la dinmica del mercado internacional. As, en el supuesto que desapareciese o se debilitase la incipiente y frgil estructura estatal, es probable que las regiones y localidades podran quedar inermes y desprotegidas frente a las oportunidades
y amenazas directas de la economa globalizada.
d. Lo local supone la consolidacin y fortalecimiento de la
democracia. La cercana a los espacios de toma de decisiones, la
escala y la flexibilidad de la institucionalidad local, supone mejores condiciones para el desarrollo y consolidacin de la democracia, va fortalecimiento de las dimensiones de participacin
ciudadana. Hay experiencias en el Ecuador todava escasas, pero
significativas, de gestin local participativa que confirma este argumento.
6.2. Problemas que debe enfrentar la descentralizacin
Minifundizacin municipal. De los 215 municipios existentes en el pas, 165 no alcanzan los 5.000 habitantes y 17 cabeceras cantonales no alcanzan las 1.000 personas.
Esos datos muestran que la mayora de los municipios
ecuatorianos son pequeos, pero que adems no cumplen con la
normatividad establecida en el artculo 4 de la Ley de Rgimen
Municipal que exige, para crear un municipio, que la poblacin
residente no sea menor de 50.000 habitantes en su extensin territorial, de los cuales cuando menos 10.000 debern estar domiciliados en la ciudad que ha de ser cabecera del cantn. Se exonera de este requisito hara la creacin de cantones, a las provincias fronterizas, de la Regin Amaznica y Galpagos. La aplicacin de la norma sealada revela que apenas 46 de los 215 municipios se sujetan a la Ley.
La magnitud de los problemas, as como las limitadas posibilidades econmicas que enfrentan los municipios especialmente pequeos, vuelve inviables ciertos proyectos productivos
y de desarrollo social. Esta situacin debe conducir a la bsqueda de acuerdos entre los distintos niveles subnacionales para potenciar la solucin de necesidades que no podran ser resueltas
en forma aislada, sino mancomunadamente. En efecto, numerosos pases tanto del Viejo como del Nuevo Mundo, muestran las
bondades de la mancomunidad.
Capacidad econmica para asumir responsabilidades y
competencias. El artculo 4 de la Ley de Rgimen Municipal antes citada establece como otro de los requisitos para la creacin de
un cantn que la circunscripcin que pretende constituirse en
municipio disponga de la capacidad econmica suficiente para
sufragar los gastos de funcionamiento ordinario de la administracin local y, especialmente, asegurar el establecimiento y atencin
de los servicios pblicos esenciales del nuevo municipio.
Es altamente probable que muy pocas circunscripciones
cumplan con este requisito actualmente, puesto que, como se ver a continuacin, su dependencia financiera del Gobierno Central es, en la mayora de casos, altsima.
Los presupuestos locales confirman esta situacin: solamente 8,8% de los ingresos del presupuesto de los consejos provinciales son generados por ellos mismos (1% del total son ingresos tributarios y 7,7%. corresponden a ingresos no tributarios). En el caso de los municipios, 28,8% de los ingresos corresponden a recursos locales (14,4% corresponde a ingresos tributarios y 14% a ingresos no tributarios). Si se excepta de este clculo de porcentaje a Quito y Guayaquil, los ingresos propios municipales en el mbito nacional descienden significativamente,
porque llegan apenas al 18.6% (9,2% por ingresos tributarios y
9,4% por ingresos no tributarios). El resto del presupuesto corresponde a las transferencias del Gobierno Central.

Frente a un panorama tributario tan exiguo, especialmente
de los municipios pequeos, es fundamental imaginar y ejecutar
mecanismos que permitan aumentar las recaudaciones tributarias manejadas por los gobiernos seccionales, especialmente los
impuestos prediales y alcabalas, para de esta manera mejorar su
capacidad econmica y facilitar la asuncin de las nuevas competencias.
Es adems importante definir criterios de distribucin de
la tributacin nacional, provincial, cantonal y parroquial, que
guarden relacin con las transferencias, competencias y responsabilidades que podran o deberan asumir los gobiernos locales.
Esa distribucin debe tener en cuenta las responsabilidades indelegables del Gobierno Central as como los recursos necesarios
con los que sea posible asumir las competencias y servicios.
Finalmente, es necesario imaginar los problemas que podra
generar el aumento de transferencia de recursos del Gobierno
Central a los gobiernos seccionales, que no se hallen acompaados de la transferencia de atribuciones y servicios, y del mejoramiento de la tributacin local. Esta situacin podra generar, al
menos, dos efectos: la sobrecarga de responsabilidades del Gobierno Central -y por lo tanto un mayor debilitamiento fiscal-, y
el aumento de dependencia de los organismos seccionales del Gobierno Central, y con ello una mayor prdida de autonoma.
Quin debe planificar y cmo? La Ley de Descentralizacin y Participacin Social prcticamente elimin la intervencin del Consejo Nacional de Planificacin en todo lo que tiene
que ver con la formulacin, programacin y evaluacin de proyectos, planes y dems actividades de las entidades del rgimen
seccional autnomo (arts.16 y 24).
Por su parte, la Constitucin aprobada por la Asamblea
Constituyente recuper, tmidamente, el papel de la planificacin central y de la planificacin descentralizada al disponer que
... el Sistema Nacional de Planificacin establecer los
objetivos nacionales permanentes en materia econmica y so-

cial, fijar metas de desarrollo a corto, mediano y largo plazo,
que debern alcanzarse en forma descentralizada, y orientar la
inversin con carcter obligatorio para el sector pblico, referencial para el sector privado. (art.254).
El artculo 255 precisa adems que el Sistema Nacional de

Planificacin contar con la participacin de los organismos
seccionales autnomos y de las organizaciones sociales que determine la ley. En su conjunto, las disposiciones constitucionales se orientan a crear y fortalecer sistemas descentralizados en
los mbitos de la salud, educacin, seguridad social, y de la niez
y adolescencia.
En base de las disposiciones sealadas, cabe formular algunas preguntas: en el reciente Plan de Gobierno elaborado por la
Oficina de Planificacin, actualmente a cargo del Vicepresidente
de la Repblica por delegacin del Presidente de la Repblica, han participado los organismos seccionales autnomos y
las organizaciones sociales determinadas por la ley? Los gobiernos seccionales cuentan con los recursos tcnicos y econmicos
necesarios para elaborar sus planes y proyectos en forma consistente y coordinada con los dems organismos del rgimen seccional autnomo y dependiente? Y en el caso de que los gobiernos seccionales dispusieran de planes locales, a partir de qu referentes y parmetros de planificacin provinciales y nacionales
se han elaborado? En qu instancias y de qu manera ha participado la poblacin en el proceso de planificacin de las obras y
servicios? Qu instancias, mecanismos de coordinacin y articulacin de las obras e inversiones planificadas por los otros organismos del rgimen seccional se han utilizado?
La descentralizacin desatar, por s misma, procesos de
democratizacin local? Es un hecho claramente reconocido que
el poder local se halla concentrado en pocas manos. Los resultados de las ltimas elecciones de autoridades seccionales confirman, con las debidas excepciones, este fenmeno que ahora pre-

senta novedades de alternabilidad significativas por el peso poltico que la poblacin indgena ha adquirido.
La existencia de lo que los politlogos califican como microoligarquas locales o caciquismos, cuestiona la supuesta relacin mecnica entre descentralizacin y democratizacin. Frente a esta realidad se plantea la necesidad de fortalecer, o emprender, procesos de participacin ciudadana local que reviertan el
control elitista y, en algunos casos, oligrquico del poder; de lo
contrario no es aventurado pensar que la descentralizacin pueda convertirse en un factor de fortalecimiento de las microoligarquas locales, de los caciquismos personales o familiares.
Prdida de confianza en las instituciones, en los dirigentes
y polticos nacionales y locales. Todas las encuestas nacionales y
locales que preguntan a los ecuatorianos en quin confan revelan una profunda desconfianza y falta de credibilidad en las instituciones pblicas pertenecientes a los poderes del Estado, e incluso en las instituciones privadas. (Por cierto, la credibilidad de
los polticos est por los suelos). Las mismas encuestas muestran
asimismo que la percepcin de los ecuatorianos respecto de las
causas de la crisis actual residen, en gran medida, en la corrupcin generalizada existente en las instituciones pblicas y privadas y en sus dirigentes.
En un contexto de deterioro y de debilidad institucional, la
autoridad es incapaz de dar respuestas eficientes a los problemas
de las comunidades, la sociedad no cree ni confa en sus instancias pblicas e incluso privadas y por tanto genera o profundiza
verdaderas crisis institucionales, deslegitimacin y finalmente
desinstitucionalizacin. En estas condiciones, los conflictos sociales y personales tienden a expresarse de manera cada vez ms
frecuente en forma ainstitucional, fuera de la ley o en formas legtimas de convivencia social.
Este fenmeno de descrdito y desconfianza del Estado, de
las instituciones pblicas, pero tambin de las privadas, se halla
presente en el debate de la autonoma-descentralizacin; en este
sentido no faltan quienes se preguntan si estos procesos cambiarn por s solos esa desconfianza, si cambiar la composicin y
estructura del poder poltico local y por tanto los posibles beneficios que conllevaran tales procesos.
A propsito de este tema, recientes estudios sobre las condiciones de desarrollo nacional afirman que el bienestar y desarrollo de una sociedad estn condicionados por la confianza que
se tienen entre s los individuos en sus relaciones diarias y por la
que inspiran las instituciones entre los ciudadanos.
Una reciente publicacin2 sobre los resultados de un estudio de las autonomas italianas, destaca un conjunto de caractersticas respecto del comportamiento de los habitantes del sur de
Italia que guardan una notable semejanza con el comportamiento de los ecuatorianos: presencia de instituciones no confiables,
dbiles, inestables y corruptas, con normas jurdicas decorativas
puesto que no rigen la conducta de los ciudadanos; en las que las
autoridades reparten favores y prebendas a las clientelas electorales; en las que las decisiones de los entes regionales prevalecen
consideraciones populistas; en las que la poltica est al servicio
de intereses particulares en menoscabo de los pblicos, en las
que los ciudadanos esperan todo del Gobierno y poco aportan a
su sustento.
Al respecto Osvaldo Hurtado en la presentacin del trabajo mencionado comenta:
Si bien no cabe hacer generalizaciones vlidas para los
habitantes del Ecuador en su conjunto, las diferentes provincias
y todas las autoridades, mi impresin es que en la vida diaria de
los ecuatorianos no estn presentes las virtudes cvicas que Tocqueville encontr en los Estados Unidos, que en sus relaciones
econmicas, sociales y polticas la confianza reclamada por Fukuyama y Peyrefitte habitualmente est ausente pues ms bien
Robert D. Putnam, Resultados de las autonomas italianas (Haciendo funcionar la

democracia), Serie Cuadernos sobre descentralizacin, No.4, Traduccin y resumen
de Patricio Donoso, CORDES, Quito, agosto 2000.

prevalece la sospecha; y que los comportamientos colectivos y el
estilo de gobierno vigentes en el pas se parecen a los existentes
en el sur de Italia.3
Las parroquias rurales como gobierno de base de la estructura poltica-administrativa. La Constitucin vigente incorpora en el Rgimen Seccional Autnomo a las Juntas Parroquiales Rurales (JPR), a la vez que suprime la Jefatura y Tenencia Poltica. Estos cambios tienen una profunda significacin en el proceso de descentralizacin, al otorgar a las juntas parroquiales rurales una condicin jurdica similar a la que tienen los municipios y consejos provinciales.
El hecho de que los miembros de las JPR sean elegidos y
por tanto formen parte de la democracia representativa, cambia
significativamente su relacin con el poder formal, puesto que a
partir de su incorporacin al Rgimen Seccional Autnomo, legitimado por la eleccin popular, los representantes de este nivel
bsico de la estructura jurdico poltico y administrativa del pas
recobran el derecho a intervenir, influir y controlar la toma de
decisiones relacionadas con los asuntos de su parroquia y de la
comunidad.
La descentralizacin debe conjugar la diversidad con la
unidad. Independientemente de la radicalidad y por ende de la
viabilidad de las diferentes propuestas descentralizadoras, autonmicas o regionales, parece existir un comn acuerdo acerca de
la obsolescencia de la actual forma de Estado centralista y por
tanto de la necesidad urgente de pensar una nueva forma de organizacin que d cuenta de la diversidad tnica, cultural, geogrfica y productiva del Ecuador, sin sobreponerse de manera alguna a los principios democrticos de equidad y participacin
ciudadana.
Idem:6.
La descentralizacin-autonoma no puede ser entendida

como un proyecto de fraccionamiento, profundizacin de los localismos o regionalismos; sino al contrario, como un proceso de
integracin de la diversidad en la unidad del Estado.
La descentralizacin debe ser concebida en el marco de un
proyecto nacional de cambio social y poltico; de otro modo, se
puede caer en el error de reducir la descentralizacin-autonoma
a ideologas municipalistas o regionalistas que pregonan que
el municipio o la regin son las vas de solucin de todos los problemas del pas.
La posibilidad de reconocerse como un solo pas aceptando las diferencias, abre las puertas para la bsqueda de una identidad, hoy por hoy inexistente; identidad que slo se construir
desde la simbiosis de la diversidad, del reconocimiento de las diferencias como un factor positivo, como una oportunidad de enriquecimiento.
En este contexto, las propuestas de autonoma provincial y
regional deben plantear y discutir temas como la ideologa y
comportamientos racistas presentes en buena parte de la poblacin ecuatoriana; la descolonizacin de la conciencia de la poblacin india, negra y mestiza; la pertinencia, alcance y relacin
de los planteamientos relativos a las circunscripciones territoriales indgenas y afroecuatorianas, y el significado, desarrollo y
promocin de la interculturalidad.
Los procesos de descentralizacin pueden incentivar conflictos locales y regionales e incluso entrar en competencia con
el Estado central. Hernn Ibarra reflexiona sobre la relacin entre la descentralizacin y las identidades locales y sociales y en
particular respecto de la incidencia de los procesos de globalizacin en los movimientos descentralizadores. En esa perspectiva
retoma los planteamientos de Manuel Castells (La era de la informacin, 1998) sobre los posibles efectos que podra producir la
globalizacin y la descentralizacin en el potenciamiento de
identidades locales. Esta situacin, afirma Castells:

... puede llevar a un conflicto de iniciativas locales y regionales descentralizadoras con los estados nacionales... Sin embargo una vez que tiene lugar esa descentralizacin de poder, los
gobiernos locales y regionales pueden tomar la iniciativa en
nombre de sus poblaciones y pueden participar en estrategias de
desarrollo frente al sistema global, con lo que acaba entrando en
competencia con sus propios Estados matrices4.
La participacin ciudadana: un pretexto de manipulacin

o un mecanismo de democratizacin? Existe el peligro de convertir la participacin en una forma de descargo de responsabilidades pblicas sobre la sociedad civil, asocindola adems a la
necesidad de disminuir la accin gubernamental. De manejarla
como pretexto o mecanismo de ahorro, de abaratamiento de la
mano de obra para la realizacin de proyectos imaginados o
concebidos por otros. De concebirla como un mecanismo de legitimacin de decisiones tomadas por grupos de poder extraos
a la poblacin directa o indirectamente afectada por ellas.
Al contrario de concepciones instrumentalistas y manipuladoras como las descritas, la participacin deber concebirse
como un instrumento de fortalecimiento de la democracia, como un medio de recuperacin de la estima personal y colectiva,
que tienda a reemplazar el paternalismo mediante la formulacin de iniciativas de desarrollo avaladas por la propia capacidad
de los grupos intermedios. Como un medio a travs del cual la
poblacin sea parte fundamental en todo el proceso de la planificacin que comprende desde la definicin de las prioridades,
los recursos, hasta la ejecucin y evaluacin de los proyectos y
acciones.
La participacin ciudadana debe concebirse como un medio de control de la calidad de los servicios pblicos y de defensa del ciudadano ante la posibilidad de arbitrariedades que le
pueda causar el poder pblico, as como un canal de incidencia
4
Hernn Ibarra, Descentralizacin del Estado y Poder Local. Presupuestos terico

analticos, en: Revista Ecuador Debate, No.50, Quito, agosto 2000:236.
en las decisiones institucionales de asignacin de recursos y definicin de proyectos y acciones. En definitiva: como un medio
de hacer efectiva la ciudadana para todos los sectores sociales.
6.3. Viabilidad de las propuestas autonmicas
Uno de los temas ms controvertidos, pero a la vez de menor profundizacin en el debate, es el de las finanzas provinciales
y nacionales, en particular respecto de la tributacin local y nacional, as como la relacin entre el aporte tributario provincial y
los recursos recibidos del Gobierno Central. A este propsito se
han publicado algunos trabajos que revelan cifras y datos que
muestran que la mayora de las propuestas y demandas autonmicas e incluso descentralizadoras son poco viables o que, en todo caso, deben ser reconsideradas a la luz de tales datos.5
En este mbito es conveniente recordar que casi una tercera parte de los recursos presupuestarios del Gobierno Central
provienen del endeudamiento; que el 28% del total de los ingresos del presupuesto nacional corresponden al petrleo y sus derivados, que los ingresos no separables por provincias representan algo ms del 20% del total y que los ingresos tributarios separables por provincias representan menos del 20% de los
ingresos del Gobierno Central.6
5
La primera publicacin que puso en conocimiento pblico datos e informaciones

sobre ingresos tributarios y transferencias del Estado fue el trabajo de la Cmara de
Comercio de Quito, Descentralizacin y desarrollo, diciembre de 1999. Inmediatamente, el Grupo de Democracia y Desarrollo Local public Ecuador, un modelo para [des]armar, en el que realiza un anlisis de la configuracin de la estructura econmica y productiva provincial, as como de los flujos financieros privados y de las
asignaciones y recaudaciones tributarias; posteriormente el CONAM, Ministerio de
Finanzas y Crdito Pblico, el Banco del Estado y la GTZ, publicaron en abril del
2000 la Propuesta de un nuevo modelo de gestin para el Ecuador, elaborado por la
Comisin para la Descentralizacin, las Autonomas y las Circunscripciones Territoriales, documento de trabajo de circulacin limitada que presenta, entre otros datos, las preasignaciones, la distribucin de los 15 Fondos Provinciales existentes, indicadores financieros municipales e ingresos y gastos provinciales; Autonomas,
Universidad de Especialidades Espritu Santo, septiembre del 2000.
Vicente Albornoz, Gobierno Central, Autonomas y Finanzas Provinciales, CORDES,
Cuadernos sobre descentralizacin, No.2, Quito, junio 2000:12.

Por el lado de los gastos, cerca del 40% de los recursos se
dedican al pago de la deuda interna y externa. Lo restante, segn
Vicente Albornoz, se compone en partes casi iguales de gastos del
Gobierno Central difcilmente asignables por provincias, sobre
todo Polica y Fuerzas Armadas, y en gasto asignable (educacin,
salud, obras pblicas, etc).
La comparacin de los ingresos y gastos por provincia,
arroja resultados sorprendentes, que llevan a concluir que la mayora de las provincias son deficitarias, es decir que aportan menos de lo que reciben. Veamos algunos ejemplos al respecto:
De acuerdo a la informacin publicada por CORDES7,
... existe una enorme dispersin en los ingresos del Estado
por provincias. La relacin entre la provincia que ms tributa
(Pichincha con US$ 176) y la que menos tributa (Zamora Chinchipe con US$ 1,8) es 97,1.8
En un distante segundo lugar en tributacin se ubica Guayas
con US$ 103: la diferencia entre esta provincia y Pichincha llama la atencin, especialmente si se considera que la poblacin
de Pichincha tiene un menor componente rural (27%) que
Guayas (34%) y que es de suponer que los habitantes rurales tributen menos que los urbanos. Azuay se ubica en tercer lugar
con US$ 61 en promedio. Fuera de las tres mayores provincias,
merecen resaltarse Tungurahua (US$ 34 por habitante), Imbabura (US$ 22), y Manab (US$ 11).
Ciertas provincias de mucha riqueza agrcola y pisccola como Los Ros o El Oro aportan muy poco (US$ 3 y US$ 7 respectivamente) sobre todo si se las compara con provincias relativamente pobres como Bolvar o Caar que aportan cantidades per
cpita bastantes cercanas (US$ 2,7 y US$ 5), respectivamente.
Segn una publicacin sobre Las Autonomas, de la Universidad de

Especialidades Espirtu Santo de Guayaquil, informaciones y datos con el que cita
a continuacin crea distrociones que pueden inducir a interpretaciones errneas
Idem:14.
Con una deuda externa e interna tan grande (cerca de 19

mil millones de dlares), la capacidad de contratacin de nuevos
crditos se halla prcticamente cerrada. En estas condiciones, seala Vicente Albornoz,9 si el pas no puede endeudarse en el futuro y si la mayor parte de las provincias no se autofinancian,
con qu recursos va el Gobierno Central a cubrir las deficiencias
financieras de las provincias?
Los datos consignados anteriormente muestran la necesidad e importancia de disponer de la informacin lo ms completa, precisa y confiable posible para estructurar propuestas viables; de lo contrario las demandas y aspiraciones, la mayora de
ellas justas y legtimas, puedan volverse, en la prctica, inviables
e incluso inconvenientes para los intereses de la poblacin que
confa en la descentralizacin como un mecanismo de cambio
fundamental para el desarrollo equitativo de su comunidad.
En este sentido hay que destacar la propuesta de las Universidades Guayaquileas, ILDIS, CORDES, Cmara de Comercio
de Quito y el CONAM de unificar las estadisticas regionales y
metodologas de clculo y de esta forma lograr estadsticas confiables para todos.
6.4. Conclusin
Los problemas destacados revelan, por un lado la complejidad y los desafos de la descentralizacin-autonoma. Problemas que se pueden sintetizar en cuatro: transferencia equitativa
y gradual de competencias y recursos del Gobierno Central hacia los gobiernos locales; reforzamiento de la tributacin local;
mejoramiento de la capacidad de gestin de las administraciones
locales; y planificacin.
Sin duda los temas de descentralizacin, autonomas, regionalizacin e incluso federalismo han vuelto a estar en la me9
Idem:10.

sa de inters en los dos ltimos meses, especialmente en algunas
provincias de la Costa, aunque tambin han comenzado a generarse reuniones en provincias serranas. En estos eventos se presentan propuestas de la ms diversa ndole, pero cada vez ms
mesuradas, menos radicales.
Estas tareas no podran realizarse de la noche a la maana,
transportando modelos ajenos a nuestra realidad, prescindiendo
de realidades regionales, de las potencialidades locales o de la
participacin de los beneficiarios. Por todo ello es fundamental
admitir y respetar los tiempos y ritmos que demanda un debate
democrtico para, de esa forma, poder construir propuestas viables y ejecutar sus proyectos.
SIGLAS
ALPRO
AME
BEDE
CEPE
CENAPIA
CEPAL
CONCOPE
CEDEGE
CONUEP
Alianza para el Progreso

Asociacin de Municipalidades del Ecuador
Banco Ecuatoriano de Desarrollo
Corporacin Estatal Petrolera Ecuatoriana
Centro Nacional de Promocin de la
Pequea Industria y Artesana
Centro de Estudios para Amrica Latina
Consorcio de Consejos Provinciales del
Ecuador
Comisin de Estudio para el desarrollo
de la cuenca del Guayas
Consejo Nacional de Universidades y
Escuelas Politcnicas
CORPECUADOR
CORDES
Corporacin de Estudios para el Desarrollo
COPEFEN
Coordinadora del Programa de Emergencia
para enfrentar el fenmeno de El Nio
CONADE
Consejo Nacional de Desarrollo
CONACYT
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa
CREA
Centro de Reconversin Econmica del Austro
CRM
Centro de Rehabilitacin de Manabi
DINAC
Direccin Nacional de Avalos y Catastros
FISE
Fondo de Inversin Social de Emergencia
FLOPEC
Flota Petrolera Ecuatoriana

FODESEC
FLACSO
IECE
IETEL
INEC
PSC
PREDESUR
SECAP
SENDIP
Fondo de Desarrollo Seccional

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
Instituto de Crdito Educativo Ecuatoriano
Instituto Ecuatoriano de Telecomunicaciones
Instituto Nacional de Estadsticas y Censos
Partido Social Cristiano
Programa de Desarrollo Regional del Sur
Servicio de Capacitacin Profesional
Secretara Nacional de Informacin Pblica
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Descentralización en Ecuador: proceso inconcluso

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LA DESCENTRALIZACION

Lautaro Ojeda Segovia

Impreso en Quito-Ecuador, 2000

vi / Lautaro Ojeda Segovia

3.2 Proyectos de Reforma a la Constitucin vigente . . . . . . . . . . .

La descentralizacin en el Ecuador / vii

viii / Lautaro Ojeda Segovia

4.3. Propuestas generadas en la sociedad civil y en instituciones

4.3.1. Propuestas radicales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.3.2. Propuestas moderadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.2. Condiciones del debate: Participacin, dilogo y concertacin .

5.3. Problemas y temores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.4. Temas del debate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.1. Por qu descentralizar? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

x / Lautaro Ojeda Segovia

6.2. Problemas que debe enfrentar la descentralizacin . . . . . . . . . .

6.3. Viabilidad de las propuestas autonmicas . . . . . . . . . . . . . . . . .

La discusin respecto a una profunda reforma del Estado

zacin a ultranza result derrotada en las urnas, en el caso de la

cenario consistira en que, toda vez que ya existe la posibilidad de

Ramiro Larrea Flores

Las movilizaciones ocurridas el pasado marzo de 1999 en

xviii / Lautaro Ojeda Segovia

La descentralizacin en el Ecuador / xix

plean en el debate, sistematizando las propuestas institucionales

El desarrollo de este tema cont con la colaboracin de Osvaldo Merino y Pablo

2 / Lautaro Ojeda Segovia

descentralizacin y el regionalismo, aspectos que, en forma ilustrativa, se muestran en este captulo.

Enrique Ayala Mora, Fundacin de la Repblica: Panorama histrico 1830-1859,

4 / Lautaro Ojeda Segovia

En el plano econmico-social, llev a cabo un conjunto de

6 / Lautaro Ojeda Segovia

El esfuerzo racionalizador a la vez que centralizador del

8 / Lautaro Ojeda Segovia

CORDES, La ruta de la gobernabilidad, Ob.Cit:32, 33.

10 / Lautaro Ojeda Segovia

CORDES, La ruta de la gobernabilidad, Ob. Cit:32.

el rol de eje de la transformacin encaminado hacia un nuevo

12 / Lautaro Ojeda Segovia

Crisis del modelo centralista de Estado

Resurgimiento de las propuestas de descentralizacin y

A comienzos de la dcada de los 70, reaparece el inters por

14 / Lautaro Ojeda Segovia

Del rpido recorrido efectuado por la vida nacional, queda

absorcin de atribuciones por parte del Gobierno Central, ya

En la mayora, sino en la totalidad de los eventos en los que

18 / Lautaro Ojeda Segovia

Cada unidad tiene la facultad para

El gobierno federal dispone de poderes indispensables para garantizar la

No requiere cambios constitucionales

Ms que de propuestas de federalis- Reformar la Constitucin, que define

Buena parte de las propuestas reconocen la necesidad e importancia de

Ecuador es Estado unitario con gobierno de administracin descentralizada

Tiene un solo orden jurdico para todo

Cuadro 1: FORMAS DE ESTADO

Las "demandas" federalistas han ido

No cuenta con respaldo social y poltico significativo.

Las propuestas enfatizan --segn el

Las propuestas presentadas son muy

Probablemente el aspecto ms conflictivo de las propuestas econmicas

Salvo las posiciones ms radicales,

Probablemente son las propuestas