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OSINTPOL

Rapport
N1
Juillet 2015

La politique europenne de voisinage : les


dfis de la mise en uvre
Chantal Lavalle

Fonds de dotation OSINTPOL

OSINTPOL
Rapport
N1
Juillet 2015

La politique europenne de voisinage : les


dfis de la mise en uvre
Chantal Lavalle

Fonds de dotation OSINTPOL

Lintelligence du bien commun


Le Fonds de dotation OSINTPOL est un laboratoire d'ides ou think tank. Il accomplit
une mission d'intrt gnral en soutenant la recherche et la diffusion danalyses en
science politique, notamment sur les domaines lis la paix et aux relations
internationales. Il agit dans l'intrt du bien commun en conformit avec les valeurs
humanistes qui sont les siennes et les idaux de justice et de libert noncs dans la
Dclaration universelle des droits de la personne. Les travaux dOSINTPOL
s'inscrivent pleinement dans les dbats parcourant ses sphres d'intrt. La dmarche
est rsolument critique et avant tout oriente vers la production et la diffusion aussi
large que possible des savoirs relatifs ses domaines d'interventions. OSINTPOL ne
saurait accomplir efficacement sa mission dinformation et de sensibilisation du
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drapeau gant de lUnion europenne est
dploy sur la place de lindpendance Kiev,
en Ukraine, le 27 novembre 2013, lors des
manifestations pro-europennes appeles
Euromadan par Radio Free Europe.
Crdit : Mstyslav Chernov, certains droits
rservs, CC-BY-SA-3.0

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage

Sommaire

Sommaire ................................................................................. i
Liste des acronymes ................................................................. iii
Liste des figures ....................................................................... iv
Biographie de lauteure .............................................................. v
Rsum ................................................................................. vii
Summary ............................................................................... vii
Introduction ...........................................................................1
Chapitre 1. Fondements et limites de la PEV : le vers est dans
le fruit ...............................................................................5
1.1. Voisins maritimes et terrestres : la cration dune ligne de
dmarcation ................................................................... 5
1.2. Une coopration bonifie sans perspective dadhsion : une
ambigut instrumentalise............................................... 7
1.3. Lapproche globale : un dfi de coordination et de
cohrence .................................................................... 10
1.4. Lapproche diffrencie et progressive : des principes au cas
par cas pour une politique sur mesure ............................. 14
1.5. Un espace de stabilit, de scurit et de prosprit sous
haute tension ............................................................... 16
Chapitre 2. Une politique bout de souffle dans un contexte
rgional en pleine mutation ............................................ 19
2.1. Au sud : le partenariat euro-mditerranen lpreuve des
transformations politiques .............................................. 19
2.2. lest : le baptme du feu pour le Partenariat oriental ....... 24
Chapitre 3.
Une
rvision
une
fois
de
plus
mal
engage .......................................................................... 27

Fonds de dotation OSINTPOL

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage

Chapitre 4.
Des
recommandations
portant
sur
5
axes-cls ........................................................................ 33
4.1. La PEV : un instrument politique qui requiert une approche
plus stratgique.............................................................33
4.2. Favoriser lappropriation pour rduire lasymtrie des
relations avec les partenaires ..........................................34
4.3. Revoir lapproche diffrencie avec flexibilit et nouveaux
paramtres ...................................................................35
4.4. Renforcer la dimension rgionale pour une coopration audel de lUE...................................................................36
4.5. Consolider lapproche globale avec une meilleure inclusion
des instruments en matire de politique trangre et de
scurit ........................................................................37
Conclusion ........................................................................... 41
Bibliographie ...........................................................................43

ii

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage

Liste des acronymes


AA

Accord dassociation

APC

Accord de Partenariat et de coopration

DevCo

Dveloppement et Coopration

DG

Direction gnrale

EaPIC

Eastern Partnership Integration and Cooperation Programme

EuroMed

Partenariat euro-mditerranen

FMI

Fonds montaire international

HR/VP

Haut Reprsentant de lUnion pour les affaires trangres et la


politique de scurit/Vice-prsident de la Commission
europenne

IEV

Instrument europen de voisinage

IEVP

Instrument europen de voisinage et de partenariat

LEA

Ligue des tats arabes

NEAR

Neighbourhood and Enlargement Negotiations

OTAN

Organisation du trait de lAtlantique nord

PESC

Politique trangre et de scurit commune

PEV

Politique europenne de voisinage

PSDC

Politique de scurit et de dfense commune

RSUE

Reprsentant spcial de lUnion europenne

SIGMA

Support for Improvement of Governance and Management

SEAE

Service europen pour laction extrieure

SPRING

Support for Partnership, Reform and Inclusive Growth

TAIEX

Technical Assistance Information Exchange Office

UA

Union africaine

UE

Union europenne

UpM

Union pour la Mditerrane

iii

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage

Liste des figures


Figure 1 : carte des tats voisins et leurs diffrents statuts lgard de
lUE.. 2

iv

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage

Biographie de lauteure
Chantal Lavalle est chercheuse associe OSINTPOL. Elle est galement
chercheuse invite au Centre dexcellence sur lUnion europenne
lUniversit de Montral. Elle a obtenu son doctorat en science politique
lUniversit du Qubec Montral (UQAM, Canada), en 2010. Sa thse
dmontre lmergence dun champ europen de scurit et de dfense structur
par linteraction entre plusieurs acteurs, tatiques et non tatiques. Par la suite,
avec une bourse dtudes postdoctorales du Fonds de recherche du Qubec
Socit et culture, elle a poursuivi ses recherches la trs prestigieuse
European University Institute, Florence (2010-2012) sur la contribution de la
Commission europenne dans le champ europen de scurit et de dfense en
matire de raction aux crises, recherche en scurit et march de dfense.
Depuis septembre 2013, elle sintresse aux dfis de la mise en uvre de
lapproche globale de lUE dans la rponse aux crises et aux conflits,
notamment au Sahel, dans la Corne de lAfrique et la suite du printemps
arabe en gypte. Les rsultats de ces recherches ont fait lobjet de multiples
publications, dont dans des revues avec comit de lecture comme European
Foreign Affairs Review, Perspectives on European Politics and Society,
Journal of Contemporary European Research et tudes Internationales, un
numro thmatique dirig pour Journal of Contemporary European Research
et un volume dirig La Documentation Franaise, LEurope de la dfense :
acteurs, enjeux et processus. titre de charge de cours, elle a aussi enseign
lUQAM, lUniversit de Sherbrooke, lUniversit dOttawa, lUniversit de
Montral et lUniversit Laval, des cours sur lUnion europenne, les politiques
trangres et de scurit en Europe, les processus dintgration rgionale dans
le monde et les enjeux internationaux.

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage

Rsum
Le rapport sinscrit dans le dbat politique actuel sur le repositionnement de
lUnion europenne face aux transformations politiques dans son voisinage
tant lest, avec la crise en Ukraine et lintensification des tensions avec la
Russie quau sud, avec les changements de rgime et linstabilit croissante la
suite des vnements du printemps arabe. Lanalyse cerne les fondements et
les enjeux lis la Politique europenne de voisinage (PEV) afin dvaluer ses
limites et les dfis de sa mise en uvre, et de proposer des recommandations
en vue de sa rvision. Plus quune politique europenne, la PEV doit devenir
une vritable structure de coordination capable de mobiliser efficacement tous
les instruments et les politiques ainsi que de coordonner tous les acteurs
europens engags dans le voisinage. En raison de son impact politique
important, la PEV doit favoriser davantage linclusion des partenaires, voire
lappropriation commune du processus de coopration rgionale.

Summary
This report fits into the current discussion on how the European Union should
adapt its position to deal with the political transformations observable in its
neighbourhood, such as those in the East (Ukraine crisis and growing tensions
with Russia) and in the South (regimes changes in several Arab Spring
countries and growing instability). More specifically, the paper examines the
European Neighbourhood Policys (ENP) key components as well as the issues
the EU currently faces, highlighting its limits and challenges. It also formulates
recommendations for the ENPs review. It notably argues that the ENP should
become a truly coordinating structure being able to effectively mobilise all EU
tools and policies; also, it should coordinate all EU actors engaged in the
neighbourhood. Due to its high political impact, the ENP should promote the
better inclusion of all partners, and joint ownership of the regional cooperation
process.

Pour citer ce document


Chantal Lavalle, La politique de voisinage de lUnion europenne : les dfis
de la mise en uvre , Rapport dOSINTPOL, no1, aot 2015.

vii

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage

Introduction
__________________________________________

Llargissement huit pays de lEurope centrale et orientale ainsi que Chypre


et Malte, en 2004, oblige lUnion europenne (UE) repenser ses relations
avec ses nouveaux voisins. Avec son cadre novateur, la Politique europenne de
voisinage (PEV), lance en 2003 et mise en uvre partir de lanne suivante
pour accompagner llargissement historique, vise ainsi favoriser lmergence
dun cercle damis , vitant de crer de nouvelles lignes de dmarcation en
Europe susceptibles de susciter un sentiment dexclusion chez les pays
frontaliers1. La PEV bonifie la coopration existante, mais sans la perspective
dadhsion lUE. Elle nen vise pas moins les convaincre de procder des
rformes politiques et conomiques majeures, sinspirant de la lgislation
europenne.
La PEV est donc mise rude preuve par les transformations politiques qui
surviennent dans lenvironnement immdiat de lUE et qui testent sa capacit
accompagner les pays dans la ralisation des rformes. ce jour, le bilan est
plutt dcevant. Au sud, la PEV ne permet pas lUE de jouer un rle de
catalyseur. En effet, ni la PEV rvise la suite des vnements du printemps
arabe en 2011 ni lUnion pour la Mditerrane (UpM), sa composante rgionale
au sud, ne semblent avoir donn limpulsion ncessaire au lancement de la
dynamique rgionale et au processus de dmocratisation. La Tunisie qui se
distingue par son contexte interne particulirement favorable au changement
politique et au rapprochement avec lUE fait figure dexception. lest, lUE est
la fois tmoin et actrice, avec le Partenariat oriental, composante rgionale de
la PEV, impuissante face aux bouleversements en Ukraine. En outre, elle
semble incapable de freiner llan de la Russie, dtermine protger sa zone
dinfluence.
Avec ses composantes bilatrale et rgionale, son budget substantiel et la
panoplie dinstruments tant politiques, conomiques que juridiques sa
disposition, la PEV offre pourtant un grand potentiel qui demeure largement
sous-exploit. La prsente tude ambitionne ainsi de cerner les difficults de la
mise en uvre de la PEV et les dfis que cela implique pour laction extrieure
de lUE. Pour pallier ses limites, plus quune simple politique, elle doit devenir
une vritable structure de coordination en mesure de mobiliser plus
Commission europenne, LEurope largie Voisinage : un nouveau cadre pour les
relations avec nos voisins de lEst et du Sud , COM (2003) 104 final, Bruxelles, 11 mars 2003,
p. 4.
1

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La politique europenne de voisinage

efficacement les divers instruments sa disposition et de favoriser linclusion


des partenaires, voire lappropriation commune du processus de coopration
rgionale.
Figure 1 : carte des tats voisins et leurs diffrents statuts
lgard de lUE

tats membres de lUE

Partenariat oriental. La
Bilorussie na pas sign de
plan daction et nest donc
pas officiellement un pays
actif de la PEV

Candidats reconnus et
potentiels ladhsion
lUE

Accord de partenariat et
de
coopration
avec
la
Russie

Autres pays de lUpM qui inclut les 28 membres de lUE


et 15 pays de la Mditerrane2. La Libye na pas sign de
plan daction et nest donc pas officiellement un pays actif
de la PEV. La coopration bilatrale est suspendue avec le
rgime syrien depuis mai 2011.

Source : OSINTPOL, daprs Appaches/Flappieh, CC BY-SA 4.0, 2015

LUpM compte 43 membres :les 28 membres de l'UE, lAlbanie, lAlgrie, la BosnieHerzgovine, lgypte, Isral, la Jordanie, le Liban, le Maroc, la Mauritanie, Monaco, le
Montngro, lAutorit palestinienne, la Syrie, la Tunisie et la Turquie.
2

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La politique europenne de voisinage

La note de recherche cerne dabord les fondements de la Politique europenne


de voisinage. Une premire tape qui permet de clarifier son cadre daction, de
mettre en lumire la continuit de lapproche de lUE depuis plus de dix ans et
surtout les limites intrinsques la PEV. Ltude sattarde par la suite sur les
principaux enjeux auxquels elle fait face au sud et lest qui plaident pour un
examen approfondi et une mise jour de ses paramtres au regard de la
nouvelle gopolitique rgionale. Elle identifie ensuite les lments cls de sa
rvision qui traduisent une volont de changement mme si le processus
semble une fois de plus mal engag. La rhtorique est somme toute similaire
celle existante depuis son lancement et ne pose pas clairement les dfis de sa
mise en uvre. Lanalyse aboutit ainsi une synthse des recommandations en
vue dalimenter les discussions sur les tenants et les aboutissants de cette
politique ainsi que de laction de lUE dans son environnement immdiat.

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage


Chapitre 1

1.

Fondements et limites de la PEV : le vers


est dans le fruit
__________________________________________

Lessentiel des principes et des objectifs qui guident la PEV jusqu ce jour sont
noncs dans la premire communication de la Commission europenne de
mars 2003 LEurope largie Voisinage : un nouveau cadre pour les
relations avec nos voisins de lEst et du Sud. Malgr les tentatives dadaptation
aux changements internes et externes lUE, la rhtorique de la PEV est
caractrise par une trs grande constance. Le processus de rvision doit donc
cette fois-ci commencer par questionner et revoir les principes de base, afin de
vritablement lui donner un nouvel lan pour faciliter sa mise en uvre.

1.1. Voisins maritimes et terrestres : la cration dune


ligne de dmarcation
Le document dorientation stratgique de 2003 sur le lancement de la PEV
insiste sur linterdpendance politique et conomique entre lUE et ses
nouveaux voisins, et par consquent, sur la ncessit de renforcer la
coopration bilatrale et rgionale3. La PEV a ainsi t labore explicitement
pour consolider les relations avec les voisins terrestres et maritimes de lUE.
Elle sadresse lAlgrie, lArmnie, lAzerbadjan, le Belarus, lgypte, la
Gorgie, Isral, la Jordanie, le Liban, la Libye, le Maroc, la Rpublique de
Moldavie, lAutorit palestinienne, la Syrie, la Tunisie et lUkraine4.
Ds le dpart, la PEV suit une dmarche plus bureaucratique que politique.
Elle est principalement labore et mene par la Commission europenne qui

Ibid., p. 3.
Les pays du Caucase du Sud (Armnie, Azerbadjan et Gorgie) initialement non viss par la
PEV, ont finalement t invits en juin 2004 quelques mois aprs son lancement officiel, en
raison de lintrt primordial que leur stabilit reprsente pour lUE. la suite de la
dcision du Conseil et sur la base des recommandations de la Commission, du Haut
Reprsentant, du Parlement europen et du reprsentant spcial de lUE pour le Caucase du
Sud. Conseil, 2590me session du Conseil Affaires gnrales et relations extrieures Affaires
Gnrales , Communiqu de Presse, Luxembourg, 14 juin 2004, p. 11. La coopration
bilatrale est suspendue avec le rgime syrien depuis mai 2011.
3

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La politique europenne de voisinage

poursuit la mme approche quavec les accords bilatraux dj en place, soit les
Accords de Partenariat et de coopration (APC) avec les pays lest de lUE, et
les Accords dassociation (AA) avec ceux du sud. Elle met ainsi peu daccent sur
les enjeux politiques, voire gostratgiques, lis aux zones instables desquelles
lUE largie sest rapproche. Dans le cadre de la PEV, il est vrai que le Conseil
europen a approuv ses orientations, le Conseil et le Parlement ont adopt la
rglementation, le Conseil a formul de faon rgulire des recommandations
dans le cadre de ses conclusions et que le Haut Reprsentant de lUnion pour
les affaires trangres et la politique de scurit/Vice-prsident de la
Commission europenne (HR/VP)5 a suivi de prs lvolution des questions
lies la coopration politique et la Politique trangre et de scurit
commune (PESC). En outre, le HR/VP ainsi que le Service europen pour
laction extrieure (SEAE) jouent un rle croissant dans la PEV avec ladoption
du trait de Lisbonne en 2009. Il nen demeure pas moins que la dmarche est
technique avec la signature daccords bilatraux, procdurale avec lvaluation
annuelle des progrs raliss par les partenaires dans leur mise en uvre et
administrative avec la gestion de linstrument financier de la PEV par la
Commission europenne.
Le cadre bureaucratique de la PEV explique en partie le peu dengagements des
tats membres dans sa mise en uvre. Toutefois, leur participation concrte
avec une meilleure coordination de leur action dans les pays limitrophes et audel permettrait certainement une plus grande prise en compte des enjeux
gostratgiques dans les rgions tant lest quau sud. En outre, lapproche
bureaucratique a jusqu prsent occult les relations avec les pays frontaliers
des tats viss par la PEV qui restent traites sparment. Ils sont pourtant
susceptibles davoir un impact, voire dinterfrer, sur laction de lUE. La
politique doit certes tre dlimite gographiquement puisquelle sadresse
explicitement au voisinage europen, mais sa dfinition comporte le risque de
crer une nouvelle ligne de dmarcation et de susciter, voire de raviver, des
luttes dinfluence comme avec la Russie, lest, et, dans une certaine mesure,
avec les pays du Golfe, au sud. Dans la perspective de lapproche globale
promue par lUE, il faudrait notamment repenser les relations avec la Russie
dans le contexte de la PEV, en favorisant une meilleure coordination entre le
partenariat stratgique UE-Russie et les relations avec les pays voisins lest.
Les relations avec la premire ont un impact sur les relations avec les autres et
vice versa. Il savre pertinent de les considrer dans leur ensemble et de
prciser les paramtres de la politique, notamment sur la question de
llargissement de lUE qui inquite la Russie.

Intitul inclus dans le trait de Lisbonne, en 2009, et qui englobe la fois le poste de Haut
Reprsentant pour la PESC et celui de lancien commissaire aux Relations extrieures. Afin de
simplifier lanalyse, ce titre est utilis pour lensemble de la priode couverte dans la prsente
note de recherche.
5

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage

1.2. Une
coopration
bonifie
sans
perspective
dadhsion : une ambigut instrumentalise
Avec la mise en uvre de la PEV, partir de 2004, lUE vise tendre aux pays
voisins les effets bnfiques de llargissement sur la stabilit politique et
conomique et rduire les ventuels carts de prosprit 6. Toutefois, dans
le contexte du dbat sur la capacit dabsorption de lUE et surtout de la
fatigue de llargissement , la majorit des tats membres veulent faire une
pause la suite de llargissement historique de 2004 dix nouveaux
membres, suivi de ladhsion de la Bulgarie et de la Roumanie en 2007, puis de
la Croatie en 2013. Lide est alors de consolider le fonctionnement des
institutions et des procdures de lUE, compose de 28 tats membres qui sont
marqus par une grande diversit politique, voire une disparit socioconomique. La PEV apparat ainsi, linterne du moins, comme la solution
parfaite qui ouvre une autre option dans les relations avec les voisins. Elle
propose plus que la coopration existante, mais sans ncessairement la
perspective dadhsion. Il sagit doffrir tout sauf les institutions , selon la
formule dsormais clbre de Romano Prodi alors prsident de la Commission
europenne7.
Nanmoins, lambigut est inhrente la PEV. Bien que la finalit diffre, elle
a recours lapproche et la mthode du processus dlargissement avec les
mmes instruments. La confusion sur laquelle joue lUE rend donc son pari
trs ambitieux et risqu. Il sagit de convaincre les pays partenaires qui veulent
sengager vers lintgration conomique avec lUE de fournir des efforts
considrables pour remplir des obligations similaires celles exiges par les
pays engags dans le processus dadhsion. Ils sont encourags saligner sur
la lgislation europenne, lacquis communautaire8, mais sans pour autant
se voir offrir la rcompense ultime, cest--dire ladhsion. Il nest alors pas
surprenant que lUkraine, la Gorgie et la Moldavie esprent renforcer leurs
relations avec lUE et, terme, obtenir le statut de pays candidats ladhsion
compte tenu de leurs efforts pour raliser les rformes dans le cadre de la PEV.
Angela Merkel, la chancelire allemande, qui a jou un rle actif avec Franois
Hollande, le prsident franais, dans les ngociations de paix face la crise en
Ukraine, menant aux accords de Minsk, a tenu rappeler les paramtres de la
PEV et rassurer la Russie. Riga, en mai 2015, lors du sommet du
Partenariat oriental o lUkraine, la Gorgie et la Moldavie ont exprim leurs
attentes, elle a ritr quil ne sagit pas dun instrument dlargissement de

Commission europenne, op.cit., 2003, p. 9.


Romano Prodi, LEurope largie Une politique de proximit comme cl de la stabilit ,
SPEECH/02/619, Bruxelles, 6 dcembre 2002, p. 6.
8 Principes et objectifs politiques et conomiques poursuivis par lUE, comme autant
dobligations juridiques auxquels sont lis les tats membres, selon le trait sur lUE.
6
7

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage

lUE, mais dun instrument de rapprochement avec lUE 9. Par consquent,


elle a prcis que lUE ne doit pas susciter de faux espoirs qui ne pourront
pas tre satisfaits plus tard 10. Pour certains, ce sommet devait surtout viser
apaiser le Kremlin, lui assurer que le partenariat, dsormais gomtrie
trs variable, ne vise nullement tenter dencercler son pays 11.
La PEV ne sadresse ainsi pas, du moins dans sa dimension bilatrale, la
Turquie avec laquelle lUE a entam le processus de ngociations en octobre
2005. Elle nest pas non plus destine aux pays des Balkans occidentaux alors
que les ngociations dadhsion avec le Montngro et la Serbie sont en cours.
LAlbanie et la Rpublique yougoslave de Macdoine ont le statut de pays
candidats ladhsion alors que la Bosnie-Herzgovine et le Kosovo sont des
pays candidats potentiels12. Toutefois, la Turquie, lAlbanie, la BosnieHerzgovine et le Montngro font partie de lUnion pour la Mditerrane
(UpM) sur laquelle repose la coopration rgionale de la PEV. Les diffrences
dappartenance la dimension bilatrale et rgionale contribuent ds lors
alimenter la confusion sur les perspectives relles dadhsion lUE.
Le cas de la Russie est quant lui particulier. La Commission europenne 13 la
invite, ds 2003, participer la PEV qui devait tre un pilier dans leur
partenariat. Toutefois, Moscou a dclin linvitation pour ne pas tre considr
comme un pays voisin comme les autres et ainsi encourager une relation plus
galitaire. En effet, la Russie a trs tt dnonc la dynamique asymtrique qui
dcoule de la nature de la PEV, tant une politique europenne. Le partenariat
stratgique UE-Russie, prenant en compte son statut de puissance rgionale, a
ainsi t favoris et consolid depuis 2004 avec la mise en place de quatre
espaces communs14. Toutefois, la coopration dans ce cadre a donn trs peu
de ralisations concrtes malgr plusieurs tentatives de relance 15. La raction
russe aurait d, ce moment, tre interprte par Bruxelles comme un signal
dalarme lgard des enjeux stratgiques dans la rgion et favoriser
ltablissement dune connexion claire entre le partenariat stratgique et la
PEV. Une passerelle qui aurait ds le dpart manifest la volont dinclusion de
lUE et non donner limpression de vouloir compartimenter les relations dans

Eric Maurice, Ex-Soviet states accept limited EU perspective , EU Observer, 22 mai 2015.
AFP, Merkel tells Eastern partners not to expect too much , EurActiv, 22 mai 2015a.
11 Jean-Pierre Stroobants, Le Partenariat oriental, sujet que les Europens prfrent
viter , Le Monde, 22 mai 2015.
12 Service europen pour laction extrieure, Relations de l'UE avec les Balkans occidentaux.
13 Commission, op.cit., 2003, p. 4, 5.
14 Service europen pour laction extrieure, Joint Statement on EU Enlargement and EURussia Relations , Bruxelles, 27 avril 2004. Les quatre espaces, similaires aux domaines de
coopration de la PEV, sont : conomique; libert, scurit et justice; scurit extrieure;
recherche, ducation et culture.
15 Timofei V. Bordachev, Les relations UE-Russie l're du jeu somme nulle , Politique
trangre, no. 1, 2013, p. 165; Tuomas Forsberg, The power of the European Union. What
explains the EU's (lack of) influence on Russia? , Politique europenne, no. 39, 2013, p. 24.
9

10

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage

son voisinage. En outre, elle aurait permis de mieux concilier les diffrentes
perceptions et attentes qui ont eu raison de la coopration UE-Russie.
Par ailleurs, une source dambigut additionnelle et dingalit potentielle
demeure entre les pays participants la PEV. Les pays du sud de la
Mditerrane nont aucune possibilit dadhrer lUE alors quil est
envisageable pour certains pays lest de lUE desprer obtenir un jour le
statut de candidat ladhsion. Contrairement aux pays au sud de la
Mditerrane, ils pourraient ventuellement tre considrs comme tat
europen 16. En effet, les limites de lEurope demeurent floues, voire
discutables pour des pays comme la Moldavie et lUkraine, mme pour la
Gorgie situe la limite de lEurope et de lAsie. Cette diffrence lgard de
la perspective dadhsion nest pas anodine. Elle affecte les relations avec lUE,
sa capacit dattraction et surtout la motivation des uns et des autres dans la
poursuite des rformes.
LUE brouille davantage la limite entre la PEV et la politique dlargissement,
en attribuant la responsabilit des deux politiques au mme commissaire
europen, lAutrichien Johannes Hahn depuis le 1er novembre 201417. Un choix
qui est cohrent au regard des relations avec les voisins comme le confirme le
nouvel acronyme, depuis le 1er janvier 2015, de la direction gnrale (DG)
NEAR18. Nanmoins, au nom de lapproche globale promue par lUE, cette
dcision devrait tre revue pour placer stratgiquement la PEV, part. Une
entit autonome qui peut clairement tre lie au HR/VP, aux dpartements
appropris du SEAE19, aux structures politico-militaires de la Politique de
scurit et de dfense commune (PSDC) ainsi quaux directions gnrales
pertinentes. Par exemple, cest la DG Dveloppement et Coopration
(DevCo) qui gre depuis 2007 le principal instrument financier de la PEV 20,
soit lInstrument europen de voisinage (IEV), dont les dlgations de lUE
assurent la mise en uvre sur le terrain. Les relations existent dj entre ces
entits, mais une restructuration qui ferait de la PEV une vritable structure de
coordination faciliterait la mise en uvre de laction de lUE, surtout dans
loptique de lapproche globale, dont elle fait la promotion.

Larticle 49 du trait sur lUE spcifie que tout tat europen qui respecte les valeurs
dmocratiques de lUE peut demander devenir membre , mais ne prcise pas ce qui dfinit
un tat europen.
17 Commission europenne, Collge (2014-2019) : Les commissaires.
18 Commission europenne, European Neighbourhood Policy and Enlargement Negotiations.
19 Le dpartement PEV est li aux dpartements Afrique/Moyen-Orient et Europe/Asie
centrale. Voir lorganigramme du SEAE.
20 Commission europenne, International Cooperation and Development.
16

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La politique europenne de voisinage

1.3. Lapproche globale : un dfi de coordination et de


cohrence
Ds lorigine, la Commission europenne insiste sur la dimension globale de la
PEV, regroupant les principaux instruments la disposition de lUnion et de
ses tats membres qui en constituerait sa valeur ajoute21. Dans cette
perspective, lInstrument europen de voisinage et de partenariat (IEVP)
remplace, en 2007, le programme communautaire dassistance technique
TACIS pour les pays dEurope orientale et MEDA pour ceux de la
Mditerrane. Avec un budget substantiel de 11,2 milliards deuros pour 2007
201322, il doit tre utilis en complment de lactivit des autres instruments
financiers de lUE. Au 1er janvier 2014, lIEVP devient lIEV avec un budget qui
slve plus de 15 milliards deuros pour la priode 2014 202023. Un
engagement financier considrable en hausse en dpit des contraintes
conomiques de lUE, peine remise de la crise conomique, qui traduit
limportance accorde la PEV24. LIEV offre une large gamme de programmes
de coopration transfrontalire, en matire de gouvernance, et techniques.
cet gard, lIEV apporte une assistance aux pays dans leur rapprochement avec
la lgislation europenne et le renforcement de leurs institutions, notamment
avec le jumelage institutionnel (TWINNING)25, linstrument TAIEX26 et le
programme SIGMA27 qui sont galement utiliss par les pays dans la phase de
pradhsion lUE.
Plus concrtement, les vnements du printemps arabe offrent loccasion
lUE de mettre en pratique sa rhtorique sur lapproche globale pour ragir aux
diffrentes facettes du processus de transition politique et aux besoins socioconomiques. LUE additionne notamment les financements de la PEV aux
Fonds europen de Dveloppement, de la Banque europenne dinvestissement

Commission europenne, 2003, Ibid., p. 3; Commission europenne, Politique europenne


de voisinage, document dorientation , COM(2004) 373 final, Bruxelles, 12 mai 2004a, p. 8.
22 EU Neighbourhood Info Centre, LInstrument europen de voisinage.
23 Ibid.
24 Richard Whitman et Ana Juncos, The Arab Spring, the Eurozone Crisis and the
Neighbourhood: A Region in Flux , Journal of Common Market Studies, 50 (Annual Review)
2012.
25 Dtachement dun expert, appel conseiller rsident de jumelage, dun tat membre de lUE
auprs de ladministration dun pays partenaire pour au moins un an (ou formule allge 6
mois) afin de faciliter la mise en uvre de lacquis communautaire et de permettre lchange
de bonnes pratiques . Voir :
http://ec.europa.eu/enlargement/tenders/twinning/index_fr.htm.
26 Instrument utilis court terme, visant lassistance technique, lchange dinformations,
dexpertise et de bonnes pratiques pour lapplication et le respect de la lgislation europenne.
Il prend la forme de visites dtude et de missions dexperts. Voir :
http://ec.europa.eu/enlargement/tenders/taiex/index_fr.htm .
27 Initiative conjointe UE-OECD afin de renforcer les capacits des administrations publiques.
Voir : http://www.sigmaweb.org/.
21

10

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage

et de la Banque europenne de reconstruction et de dveloppement, tout en


essayant de les coordonner avec les financements des institutions
internationales comme le Fonds montaire international (FMI). De plus, elle
combine le potentiel des activits et les budgets de lInstrument contribuant
la stabilit et la paix, de lInstrument de coopration au dveloppement, de
lInstrument europen pour la dmocratie et les droits de lhomme et de
lInstrument europen de voisinage afin de soutenir le processus de
dmocratisation28.
LUE consolide galement lapproche globale avec des initiatives comme la
nomination dun Reprsentant spcial de lUE (RSUE) et la cration de
groupes de travail (Task forces). En juillet 2011, lUE nomme Bernardino Len
comme premier RSUE pour la rgion sud de la Mditerrane. Il a la
responsabilit de coordonner laction europenne la suite des vnements du
printemps arabe, en troite collaboration avec le RSUE pour les droits de
lhomme, Stavros Lambrinidis29. Aprs lviction du prsident gyptien Morsi
par les militaires au dbut juillet 2013, il permet dassurer une prsence
europenne en gypte alors que lUE reste prudente, voire ambigu, sur la
reconnaissance et la lgitimit du gouvernement par intrim aprs lviction de
Morsi et du retour des militaires dans la vie politique. Len a t activement
engag dans le dialogue avec les acteurs gyptiens, de tous les groupes
politiques et de la socit civile, rgionaux dont les diplomates des mirats
arabes unis et du Qatar ainsi quinternationaux, notamment le secrtaire
adjoint amricain, Bill Burns, afin de contribuer la rsolution de la crise 30.
Malheureusement, son mandat sest termin au 30 juin 2014 et na pas t
renouvel. La rgion est depuis sans RSUE mme dassurer une approche
plus politique que les dlgations de lUE qui se retrouvent seules assurer le
suivi ainsi que les contacts formels et informels dans les pays bnficiaires au
sud. lest, depuis 2011, lUE a galement nomm successivement des RSUE
pour le Caucase du Sud et la crise en Gorgie, en ce moment Herbert Salber,
dont le rglement pacifique est la principale responsabilit31. Bien que lun de
ses objectifs soit d amliorer lefficacit et la visibilit de lUnion dans la
rgion , son mandat ne concerne pas explicitement lensemble de la rgion
couverte par la PEV et la politique elle-mme comme dans le cas du RSUE

Chantal Lavalle, Laction extrieure de lEurope lpreuve de lgypte et de la Corne de


lAfrique , tude de lIRSEM (Institut de Recherche Stratgique de lcole Militaire), no. 31,
2014.
29 Conseil, 2011 Rapport annuel de la haute reprsentante de lUnion europenne pour les
affaires trangres et la politique de scurit au Parlement europen , Bruxelles, 4 octobre
2012b, p. 8.
30 Chantal Lavalle, op.cit., 2014, p. 24; 26.
31 SEAE, European Union Special Representative for the South Caucasus and the crisis in
Georgia , Bruxelles, 2 fvrier 2015.
28

11

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage

pour la rgion sud de la Mditerrane, dont la mission tait plus prcise cet
gard32.
LUE innove aussi avec la mise en place de groupes de travail (Task forces). Il
sagit dun cadre de discussion, prsent comme tant une nouvelle forme de
diplomatie europenne, visant renforcer lengagement envers les pays en
transition avec la mobilisation de toutes les ressources de lUE et la
collaboration avec les secteurs public et priv pour attirer les investissements
trangers33. Des groupes de travail ont t organiss en Tunisie (28-29
septembre 2011), en Jordanie (22 fvrier 2012) et en gypte (13-14 novembre
2012). Avec plus de 500 participants, provenant des secteurs public et priv34,
cest en gypte que la Task force est la plus imposante. Les rsultats sont par
contre dcevants en raison de linstabilit politique qui caractrise le pays
depuis 201335. LUE y promet prs de 5 milliards deuros sous forme de prts et
de subventions pour 2012-201336 qui nont pas t verss. Loffre europenne
est notamment conditionnelle la conclusion de laccord avec le FMI,
consistant un plan daide de 4,8 milliards de dollars amricains, dont les
ngociations achoppent depuis 2011 en raison des rformes conomiques
raliser. Ni le prsident Morsi ni le prsident al-Sissi ne sont prts les faire
dautant plus quils peuvent compter sur laide financire substantielle et sans
condition des pays du Golfe37.
Dans la perspective de lapproche globale, les relations de lUE avec les pays du
Golfe, notamment avec le Conseil de coopration des tats arabes du Golfe
(Arabie saoudite, Bahren, mirats arabes unis, Kowet, Oman et Qatar),
doivent ds lors tre davantage coordonnes avec le volet sud de la PEV afin
dviter des effets contre-productifs du genre. En outre, la suite de lviction

Union europenne, DCISION (PESC) 2015/332 DU CONSEIL du 2 mars 2015 prorogeant


le mandat du reprsentant spcial de l'Union europenne pour le Caucase du Sud et la crise en
Gorgie , Journal officiel de l'Union europenne, 3 mars 2015b.
33 Union europenne, EU-Egypt Relations , A 424/13, Bruxelles, 21 aot 2013, p. 1.
34 Ct europen, sont prsents le HR/VP, des reprsentants des institutions europennes,
notamment du SEAE, de la Commission (le prsident, les Commissaires des DG largissement
et PEV et DG Entreprise et Industries), du Parlement europen, du Conseil, de la Banque
europenne de reconstruction et dveloppement et des tats membres ainsi que les
reprsentants spciaux de lUE pour les droits de lhomme et pour la rgion du sud de la
Mditerrane, des reprsentants du secteur priv (102) et de la socit civile. Le secrtaire
gnral de lUnion pour la Mditerrane est aussi prsent. Ct gyptien, sont prsents des
membres du gouvernement, du secteur priv (200) et de la socit civile. la dernire minute,
le gouvernement gyptien a annul linvitation faite aux ONG. quelques jours du dbut des
travaux, les reprsentants europens ont alors propos une rencontre en marge des
discussions.
Susi Dennison, The EU and North Africa after the Revolutions: A New Start or plus a
change? , Mediterranean Politics, 18 (1) 2013, p. 123128.
35 Conseil, EU-Egypt Task Force , 2012a, p. 1.
36 Ibid., p. 2.
37 Delphine Minoui, Mission quasi impossible pour le FMI en gypte , Le Figaro, 22 avril
2013.
32

12

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage

du prsident Morsi, en juillet 2013, les pays du Golfe sont les premiers offrir
lgypte leur assistance conomique avec une aide denviron 9 milliards
deuros, et ce, toujours sans exigence particulire38. Le ministre saoudien des
Affaires trangres met ainsi lUE sous pression pour lobliger ragir, en
dclarant que son pays est prt remplacer laide amricaine et europenne
si les Occidentaux savisaient de couper les vivres au nouveau rgime 39. Une
coordination simpose et doit sinscrire dans la dimension rgionale sur
laquelle insiste dj lUE au sud de la Mditerrane. De mme, lUE doit
repenser les relations avec la Turquie dans le contexte de la PEV alors que la
perspective dlargissement est plus quincertaine avec un loignement des
autorits turques sous linfluence du nouveau prsident Recep Tayyip Erdogan,
ancien premier ministre de 2003 2014. Toutefois, la perte de la majorit
absolue (depuis 2002) de son parti au Parlement, le Parti pour la justice et le
dveloppement (AKP, islamo-conservateur), lors des lections lgislatives, en
juin 2015, pourrait permettre de relancer la coopration rgionale.
Dans la dimension rgionale au sud, dune part, lUE essaye dorienter son
action pour sattaquer aussi aux consquences de la crise en Syrie et en Libye
sur linstabilit rgionale mme si ces interventions restent mineures et ont
trs peu de chance daffaiblir les menaces multidimensionnelles, amplifies par
laction de ltat islamique dans la rgion. La tension croissante aux frontires
de lgypte, particulirement dans le Sina lest avec la bande de Gaza et
Isral, louest avec la Libye (aprs la chute de Kadhafi en 2011), au sud avec le
Soudan et plus largement le voisinage avec la rgion de la Corne de lAfrique, le
Ymen et le Sahel amne galement lUE laborer des stratgies rgionales
pour structurer son action40. Le dfi demeure de les mettre en pratique et
surtout de coordonner laction dans les rgions avoisinantes. Dautre part, la
suite des vnements du printemps arabe, elle a renforc les relations avec les
partenaires rgionaux comme le Turquie et les organisations rgionales surtout
avec la Ligue des tats arabes (LEA) qui a le statut dobservateur auprs de
lUnion pour la Mditerrane. Il sagit dailleurs l dun dveloppement
notable, concret et trs prometteur qui culmine, en juin 2014, au sommet des
ministres des Affaires trangres des tats membres de lUE et de la LEA avec
ladoption dune dclaration commune, officialisant leur coopration 41. Une
collaboration ayant un fort potentiel que lUE doit continuer de valoriser et

Le Monde, Les pays du Golfe volent au secours de lgypte , Le Monde, 12 juillet 2013.
Pierre Prier, LArabie saoudite monte en premire ligne , Le Figaro, 22 aot 2013.
40 Chantal Lavalle et Jan Claudius Vlkel, Military in Mali. The EUs Action against
Instability in the Sahel Region , European Foreign Affairs Review, 20 (2), 2015; Chantal
Lavalle, op.cit., 2014.
41 Service europen pour laction extrieure, Declaration adopted at Third European Union
League of Arab States Foreign Affairs Ministerial Meeting , Athne, Grce, 10-11 juin 2014.
Commission europenne/HR, Joint staff working document : Implementation of the
European Neighbourhood Policy in 2014, Partnership for Democracy and Shared Prosperity
with the Southern Mediterranean Partners Report . SWD(2015) 75 final, Bruxelles, 25 mars
2015b.
38
39

13

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage

dapprofondir dans le contexte de la refonte de la PEV. Il sagit comme lUnion


africaine (UA) dun partenaire essentiel la dynamique rgionale dautant plus
que la LEA a gagn en crdibilit au cours des dernires annes avec un
soutien grandissant des pays membres, dont lgypte. Un soutien aux
organisations rgionales peut ds lors savrer un moyen indirect et efficace
pour encourager les rformes et stimuler la coopration dans la rgion.
lheure du premier bilan sur sa mise en uvre aprs la rvision de 2011, lUE
prsente la PEV comme un :
Excellent exemple dapproche globale de la politique extrieure. La
coopration avec nos voisins passe par lensemble des instruments et
des politiques dont dispose lUE. Elle combine une association
politique long terme, la politique commerciale, les politiques
sectorielles et la coopration financire avec des politiques plus
court terme et des mesures relevant des instruments de la
PESC/PSDC [Politique de scurit et de dfense commune]. Elle
montre quil est possible de suivre une approche globale pour gnrer
une action cohrente associant tous les acteurs concerns de lUE.42
Une valuation qui semble somme toute trs optimiste et ce stade, peut-tre
prmature. Le potentiel est rel, mais il nen demeure pas moins que
transformer lapproche en action globale reste un dfi de taille et requiert
encore des ajustements importants. La capacit de lUE coordonner
efficacement ses instruments et ses initiatives est ce jour limite, en labsence
de structure de coordination, dune meilleure connexion entre la PEV et les
autres instruments, politiques, stratgies (par exemple dans la Corne de
lAfrique et au Sahel, au sud) et partenariats (avec la Russie, lest) de lUE. En
outre, une reprsentation politique comme un RSUE actif sur le terrain dans
les pays partenaires, assurant la liaison avec Bruxelles et les divers acteurs
europens, locaux, rgionaux et internationaux engags, pourrait renforcer la
dimension rgionale encore sous-exploite, tout en facilitant la coopration
bilatrale promue par lapproche diffrencie de lUE.

1.4. Lapproche
diffrencie
et
progressive :
des
principes au cas par cas pour une politique sur
mesure
En ce qui a trait aux relations entre lUE et les pays partenaires dans le cadre
de la PEV, la forme et le financement sont nouveaux, mais son contenu
sappuie sur les accords bilatraux dj existants, cest--dire les Accords de

Commission europenne/HR, Politique europenne de voisinage : vers un renforcement


du partenariat , Bruxelles, 20 mars 2013a, p. 22.
42

14

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage

Partenariat et de coopration (APC) avec les pays lest de lUE, et les Accords
dassociation (AA) avec ceux du sud. Lune des principales caractristiques de
la PEV est ainsi ladoption, et ce, ds sa conception, dune approche
diffrencie qui est prsente comme la base de la nouvelle politique 43. Elle
explique la prdominance de la dimension bilatrale de la PEV malgr son
cadre rgional. Il sagit dabord et avant tout de relations qui reposent sur des
plans daction, adapts ltat davancement de la coopration, la situation
de chaque pays avec des objectifs court et moyen terme de trois cinq ans,
sign et ngoci avec chaque partenaire au regard de leurs besoins et de leurs
capacits44. Une approche justifie par la grande htrognit politique et
conomique parmi les pays tant lest quau sud. Toutefois, il apparat
prsent ncessaire de mieux quilibrer les deux dimensions, bilatrale et
rgionale, de la PEV afin de prendre en compte et de stimuler aussi la
dynamique rgionale, encore sous-dveloppe, qui savre pourtant un
puissant levier daction.
De plus, lapproche diffrencie va de pair avec lide dun engagement qui soit
progressif et subordonn au respect dobjectifs de rforme pralablement
fixs. [Ainsi, selon lUE] loctroi de nouveaux avantages devrait aller de pair
avec les progrs raliss par les pays partenaires dans la mise en uvre des
rformes politiques et conomiques. En labsence de progrs, aucune nouvelle
perspective ne devrait tre offerte45. Cette approche lie la performance et
la ralisation des rformes nest cependant pas particulire la PEV et sinscrit
dans le contexte du tournant des annes 2000. LUE amorce alors une priode
de restructuration et de rationalisation importante de ses instruments
dassistance extrieure. Dsormais, elle entend allouer les ressources aux
partenaires en fonction des rsultats obtenus, en faisant le suivi de la
performance et de latteinte des objectifs fixs dans les documents
stratgiques46. Les effets de la conditionnalit de laide financire dans le cadre
de la PEV nen soulvent pas moins des critiques, car lapproche incitative est
juge contre-productive, surtout en gypte aprs les vnements du printemps
arabe47. Elle renvoie aussi au dilemme traditionnel de lUE. Dune part, elle
veut faire la promotion de ses valeurs, dont la dmocratie, avec une approche
incitative pour stimuler le changement. De lautre, elle est confronte la

Commission europenne, op.cit., 2003, p. 16; Commission europenne, op.cit., 2004a, p. 8.


Il nexiste pas de plans daction avec la Libye (sans accord dassociation) ni avec le Blarusse
(laccord de partenariat et de coopration est gel depuis 1997 en raison de la situation
politique), et la Syrie a t suspendue de la PEV, en 2011.
45 Commission europenne, op.cit., 2003, p. 17.
46 Commission europenne, Communication from the Commission to the Council and the
European Parliament on the Instruments for External Assistance under the Future Financial
Perspective 2007-2013 , COM (2004) 626 final, Bruxelles, 29 septembre 2004b, p. 7.
47 Chantal Lavalle, La rponse de lUE au printemps arabe, quelles leons pour le Canada
? . Policy Paper Series (Dialogue transatlantique Canada-Europe), fvrier 2015b; Jan
Claudius Vlkel, More for More, Less for Less More or Less: A Critique of the EUs Arab
Spring Response la Cinderella , European Foreign Affairs Review, 19 (2), 2014a.
43

44

15

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage

ncessit dassurer la stabilit rgionale, en cooprant par dfaut avec des


rgimes autoritaires et ainsi, en favorisant le statu quo. Lapplication dune
logique deux poids deux mesures qui insiste diffrents degrs ou non sur la
conditionnalit dmocratique, selon limportance stratgique des pays
concerns, a dailleurs souvent t critique48. Un dilemme que lUE semble
vouloir dpasser, en ambitionnant tout faire en mme temps dans le cadre de
la PEV, cest--dire soutenir le processus de dmocratisation, assurer la
scurit et soutenir le dveloppement conomique dans son voisinage. Des
objectifs qui ont connu un succs variable selon les dispositions des pays
partenaires et surtout des nombreux bouleversements politiques des dernires
annes tant lest quau sud. la suite des vnements du printemps arabe,
lUE doit donc veiller construire un climat de confiance, si elle veut crer un
cercle damis autour delle et rester une partenaire crdible.

1.5. Un espace de stabilit, de scurit et de prosprit


sous haute tension
Lexpression cl au cur de la PEV qui fait presque office de slogan est, en
effet, celle de favoriser lmergence dun espace de stabilit, de scurit et de
prosprit dans lenvironnement immdiat de lUE49. Ils constituent les trois
volets des objectifs poursuivis dans le cadre de la PEV : politique, scuritaire et
conomique, tant au niveau bilatral que rgional. Ds le lancement de la PEV,
la Commission souligne limportance que lUE accorde lappropriation
commune du processus, fonde sur la prise en compte de valeurs et dintrts
communs [] LUE ne cherche pas imposer des priorits ou des conditions
ses partenaires. La russite des plans daction [signs avec chaque partenaire]
dpend de lexistence manifeste dintrts rciproques au regard des thmes
prioritaires traiter 50. Toutefois, la PEV est dabord et avant tout une
politique europenne. Elle repose sur un budget europen imposant, venant
des contribuables europens auprs desquels la Commission europenne est
redevable dans la gestion auprs du Parlement europen et de la Cour des
comptes europenne comme la confirm le rapport trs critique sur
lengagement europen en gypte, en juin 201351. Bien que lintention soit
aussi de stimuler la dynamique rgionale, lUE nen consolide pas moins sa

Karen Del Biondo, EU Aid Conditionality in ACP Countries: Explaining Inconsistency in


EU Sanctions Practice , Journal of Contemporary European Research, 7 (3), 2011.
49 Commission europenne, op.cit., 2003, p. 4.
50 Commission europenne, op.cit., 2004a, p. 8.
51 Cour des comptes europenne, Aide de lUE la gouvernance en gypte : un soutien bien
intentionn, mais inefficace, selon les auditeurs externes de lUE , Communiqu de Presse,
ECA/13/18, Luxembourg, 18 juin 2013.
48

16

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage

position et poursuit ses intrts dans les rgions voisines. LUE demeure le
premier partenaire commercial de presque tous les pays du voisinage 52.
Dans loptique de consolider cet espace de stabilit, de scurit et de
prosprit , la PEV comprend aussi une dimension multilatrale qui repose
sur des partenariats rgionaux existants. Au sud, elle sappuie dabord sur les
fondations du Partenariat euro-mditerranen, lanc en 1995, Barcelone
donc mieux connu sous le nom du processus de Barcelone qui consolide les
relations de plusieurs pays membres de lUE avec les pays au sud de la
Mditerrane. lest, le Partenariat oriental est plus tardif et demeure moins
institutionnalis. Il sinscrit la suite des changements gopolitiques, la chute
de lURSS et lindpendance des anciens pays satellites, puis les largissements
de lUE en 2004 et 2007 qui la rapprochent de cette zone et de la Russie en
pleine transformation. Llment dclencheur de sa mise en place est
certainement la relance du processus de Barcelone qui, sous limpulsion du
prsident franais de lpoque, Nicolas Sarkozy, devient lUnion pour la
Mditerrane (UpM), en 2008. La rponse stratgique la consolidation
du partenariat au sud vient de la Pologne et de la Sude qui proposent de
dvelopper lest un cadre de coopration leur permettant aussi de renforcer
leurs relations avec leurs partenaires naturels, lis la proximit
gographique53. Le projet est ainsi mis lagenda europen par la Rpublique
tchque qui est responsable de la prsidence de lUE partir du 1 er janvier
2009. Il sagit du premier pays centre europen assumer cette responsabilit.
Le Partenariat oriental est lanc en mai lors du sommet europen de Prague. Il
sadresse aux six pays : de lEurope orientale, soit la Bilorussie, la Moldavie et
lUkraine, et du Caucase du Sud, lArmnie, lAzerbadjan et la Gorgie54. En
outre, dans le contexte du conflit russo-gorgien en aot 2008, la perception
de menaces face aux prtentions russes dans le voisinage europen est un
facteur non ngligeable55. Le partenariat oriental marque ainsi un tournant
politique lgard de la PEV jusque-l relativement technique. Il suscite
rapidement la mfiance de la Russie dj attise par les largissements,
complts et prvus, de lUE et de lOTAN aux pays considrs comme faisant
partie de sa zone dinfluence.
Par consquent, les deux composantes de la PEV sont le reflet des diffrences
dintrts et de priorits de lagenda europen au sein de lUE 28. Elles
confirment aussi que la PEV sadresse non pas un, mais deux espaces
distincts et htrognes, confronts des enjeux spcifiques. Ds lors, il y a

Commission europenne/HR, Politique europenne de voisinage : vers un renforcement


du partenariat , JOIN(2013) 4 final, Bruxelles, 20 mars 2013a, p. 11.
53 Florent Parmentier, LUE lpreuve du Partenariat oriental : perspectives sur le sommet
de Vilnius (novembre 2013) , Policy Paper (Notre Europe), no. 103, 2013, p. 3.
54 SEAE, EU Relations with Eastern Partnership.
55 George Christou, European Union Security Logics to the East: the European
Neighbourhood Policy and the Eastern Partnership , European Security, 19 (3) 2010.
52

17

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage

lieu de remettre en question lespace au singulier stable, scuritaire et prospre


que lUE souhaite voir ses frontires et qui peine merger. Dune part, lUE
a clairement favoris le bilatralisme au dtriment du rgionalisme initial
prvu par le processus de Barcelone, par exemple, pourtant porteur dune plus
grande appropriation du processus de coopration56. Dautre part, lUE nest
videmment pas seule responsable, car plusieurs facteurs, lis aux enjeux de
politiques intrieures des pays viss et des conflits dans les rgions lest et au
sud, freinent les divers processus de transition politique. Le cercle damis 57
qua voulu crer lUE dans son environnement immdiat sest transform au
cours des dernires annes en vritable cercle de feu (Ring of Fire)58. En
somme, lUE fait face de nombreux enjeux externes qui doivent galement
tre pris en compte dans la refonte de la PEV pour ladapter la nouvelle
gopolitique rgionale.

Federica Bicchi, The Union for the Mediterranean, or the Changing Context of EuroMediterranean Relations , Mediterranean Politics, 16 (1) 2011; Michelle Pace, The
European Union, security and the southern dimension , European Security, 19 (3) 2010.
57 Commission europenne, op.cit., 2003, p. 4.
58 Charlemagne, How to be good neighbours , The Economist, 1er mars 2014; Europes
ring of fire , The Economist, 20 septembre 2014.
56

18

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage


Chapitre 2

2.

Une politique bout de souffle dans un


contexte rgional en pleine mutation
__________________________________________

Lenthousiasme qui accompagne le lancement de la PEV a rapidement fait


place une mise en uvre complexe tant au regard de sa dimension bilatrale
que rgionale. Au sud et lest, les bouleversements politiques des dernires
annes, les difficults conomiques et les nombreux enjeux lis la scurit
rgionale sont autant de dfis auxquels est confronte la PEV qui plaident pour
un examen approfondi et la mise jour de ses paramtres.

2.1. Au sud : le partenariat euro-mditerranen


lpreuve des transformations politiques

Le partenariat euro-mditerranen (EuroMed) qui sappuie sur le processus de


Barcelone, comprend 3 axes prioritaires : 1) un partenariat politique et de
scurit, 2) une coopration conomique et financire, visant la mise en place
dune zone de libre-change et 3) un dialogue sur les enjeux sociaux, culturels et
humains. Toutefois, ne donnant pas les rsultats escompts, le partenariat
EuroMed est repens et relanc sur de nouvelles bases, en 2008, et devient
lUnion pour la Mditerrane (UpM)59. Les principales innovations visent
attnuer lasymtrie des relations souvent dnonce au sud. Une coprsidence
est notamment mise en place afin de permettre la codcision. Elle est dabord
assure au nord par la France, car le prsident Nicolas Sarkozy est lorigine
du projet, et au sud par lgypte. En 2012, avec la fin du mandat prsidentiel
de Sarkozy, la prsidence au nord est transfre lUE qui espre ainsi
accrotre la cohrence de sa position avec la mise en uvre du trait de
Lisbonne60. Au sud, la suite de la dmission du prsident gyptien
LUpM comprend les 28 tats membres de lUE, la Commission europenne et 15 tats
partenaires lAlbanie, lAlgrie, la Bosnie-et-Herzgovine, lgypte, Isral, la Jordanie, Liban, la
Mauritanie, Monaco, Montngro, Maroc, lAutorit Palestinienne, la Syrie (suspendue depuis
mai 2011), la Tunisie et la Turquie. La Ligue des tats arabes et la Libye ont un statut
dobservateur.
60 Conseil, 2012 Annual report from the High Representative of the European Union for
Foreign Affairs and Security Policy to the European Parliament , Bruxelles, 16 octobre 2013,
p. 32.
59

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage

Mohammed Hosni Moubarak et lincertitude de lvolution de la situation dans


le contexte du printemps arabe, la prsidence a t attribue la Jordanie qui
lassume depuis 2012. La coprsidence de lUpM ajoute une valeur qualitative
indniable la coopration euro-mditerranenne, en quilibrant les relations
et en contribuant lappropriation du processus par les partenaires de lUE au
sud. En outre, aprs de longs dbats, le secrtariat demeure Barcelone. En
contrepartie, le secrtaire gnral provient dun des pays au sud et lest de la
Mditerrane, actuellement le Marocain Fathallah Sijilmassi. Avec le maintien
de lAssemble parlementaire euro-mditerranenne61, hrite du processus de
Barcelone, il doit aussi favoriser la participation politique au sud. Dailleurs,
une dmarche similaire devrait aussi tre suivie au sein du Partenariat oriental
qui, pour linstant, repose surtout sur des dialogues informels et des rapports
asymtriques entre lUE et ses partenaires.
Malgr ces innovations, le dialogue politique au sein de lUpM reste difficile et
fragile, car polaris entre les pays arabes et Isral ce qui contribue la
politisation du partenariat EuroMed62. lexception de lgypte, la Jordanie et
le Maroc, pratiquement aucun gouvernement arabe nentretient de contact
officiel avec la dlgation dIsral. Par ailleurs, le printemps arabe semble
loccasion manque par lUE de mettre profit ses atouts pour accompagner le
processus de dmocratisation. lexception de la Tunisie qui se distingue par
son contexte politique interne favorable aux rformes et sa volont de
rapprochement avec lUE. En effet, la Tunisie obtient le statut avanc, en
novembre 2012, rejoignant la Jordanie et le Maroc vers un partenariat
privilgi avec lUE qui doit notamment aboutir un accord de libre-change63.
Elle avance dans le processus de transition politique de faon positive et
devient ainsi lun des premiers bnficiaires de laide de lUE. Par contre,
laboutissement du processus de transition politique reste incertain dans la
rgion, surtout avec le retour des militaires au pouvoir et dun rgime autoritaire
en gypte avec le prsident al-Sissi, lu en mai 2014. En outre, la capacit
dattraction et surtout de transformation du modle europen reste variable
travers les pays de la rgion, dont la plupart nont aucune perspective dadhsion
lUE.
Par ailleurs, dans le cadre de lUpM, la coopration est surtout base sur des
projets lchelle rgionale et sous rgionale en matire de migration, dnergie,
denvironnement, dinfrastructure, de sant et de culture64. LUpM est ainsi
souvent dcrite comme une union de projets. L encore, le bilan est dcevant.
LAssemble, dont le pouvoir est consultatif, est compose de parlementaires des 28 tats
membres de lUE, des pays mditerranens partenaires et du Parlement europen. Voir :
http://www.europarl.europa.eu/intcoop/empa/content_en.html.
62 Federica Bicchi, op.cit.
63 Centre dinformation pour le voisinage europen (EU Neighbourhood Info Centre), L'UE et
la Tunisie concluent un partenariat privilgi avec un accord sur un nouveau plan d'action,
19 novembre 2012.
64 Union pour la Mditerrane, Liste de projets UpM.
61

20

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage

Les projets sont souvent sous-financs. Laugmentation du financement allou


aux projets de lUpM est donc imprative et cest dailleurs lune des
recommandations formules par les participants de la confrence ministrielle
de lUpM, Beyrouth, le 24 juin 2015, dans la perspective de rvision de la
PEV65.
De faon plus spcifique ce qui revient lagenda euro-mditerranen cest la
coopration en matire de scurit. LUE a manifest ds le dpart un intrt
particulier pour assurer la scurit dans son voisinage, en luttant contre
limmigration illgale, le terrorisme, le crime organis et les trafics darmes, de
drogues et dhumains, par une externalisation croissante de sa scurit
intrieure66. Ds 2003, la Stratgie europenne de scurit souligne clairement
le lien entre les aspects intrieurs et extrieurs de la scurit europenne et
insiste ainsi dans la section Construire la scurit dans notre voisinage sur la
coopration en matire de scurit avec les voisins67. Puis, en 2005, la
Commission europenne confirme et renforce ce lien avec la communication la
Stratgie relative la dimension externe de lespace de libert, de scurit et de
justice et le lancement de lApproche globale pour la migration et la mobilit68.
Ces initiatives offrent un cadre politique avec des objectifs prcis qui permet de
renforcer la coopration avec des pays tiers dans ces domaines. cet gard, en
2005, les parties du Partenariat euro-mditerranen acceptent de rajouter aux
axes prioritaires du processus de Barcelone un quatrime axe migration et
scurit intrieure et adoptent le Code de conduite euro-mditerranen en
matire de lutte contre le terrorisme69. Toutefois, ces initiatives reoivent un
accueil mixte et donc une mise en uvre variable parmi les partenaires de lUE
qui nont alors pas ncessairement les mmes priorits politiques ni les mmes
moyens70. Au niveau bilatral, certains plans daction de la PEV comprennent
nanmoins un volet justice, libert et scurit , notamment ceux de la
Tunisie, la Jordanie et lgypte. En ce qui a trait aux accords dassociation dans
le cadre du partenariat EuroMed, les accords avec lgypte et lAlgrie sont les

Union pour la Mditerrane, Les pays arabes mditerranens, lUE et lUpM discutent de
lavenir de la Politique europenne de voisinage Beyrouth, 24 juin 2015.
66 Isabelle Ioannides, Inside-out and Outside-in: EU Security in the Neighbourhood , The
International Spectator: Italian Journal of International Affairs, 49 (1) 2014; Florian Trauner
et Helena Carrapio, The External Dimension of EU Justice and Home Affairs after the
Lisbon Treaty: Analysing the Dynamics of Expansion and Diversification , European Foreign
Affairs Review, 17 (1/2) 2012; Christian Kaunert et Sarah Leonard, EU Counterterrorism and
the European Neighbourhood Policy: An Appraisal of the Southern Dimension , Terrorism
and Political Violence, 23 (2) 2011; Sarah Wolff, The Mediterranean Dimension of EU
Counterterrorism , Journal of European Integration, 31 (1) 2009.
67 Conseil europen, Une Europe sr dans un monde meilleur. Stratgie europenne de
scurit , Bruxelles, 12 dcembre 2003.
68 Commission europenne, Affaires intrieures.
69 Partenariat euro-mditerranen, Sommet euro-mditerranen organis loccasion du 10e
anniversaire du partenariat euro-mditerranen (Barcelone, les 27 et 28 novembre 2005) ,
EURO-MED 2/05, Bruxelles, 29 novembre 2005, p. 22-25.
70 Bicchi, op.cit.
65

21

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage

seuls qui mentionnent explicitement la coopration dans la lutte contre le


terrorisme, mais elle reste encore largement dvelopper71.
Par consquent, en matire de coopration dans la lutte au terrorisme et au
crime organis, les proccupations sont clairement exprimes ds 2003 au
moment du lancement de la PEV en raison de la proximit gographique, mais
la mise en uvre reste problmatique72. Toutefois, les attentats Paris, au
dbut janvier 2015, ont raviv la volont politique de relancer les discussions
avec les voisins sur ces enjeux. Le 19 janvier 2015, les ministres des Affaires
trangres se sont entendus pour accrotre la coopration en matire de
scurit et de renseignement avec les partenaires de lUE, dont la Turquie et les
pays dAfrique du Nord, y compris avec la Ligue des tats arabes 73. Il reste
voir comment et quand elle se concrtisera.
Pour ce qui est de la coopration en matire de migration, le dossier revient
aussi lavant-plan des discussions. Depuis 2011, la hausse spectaculaire de
limmigration illgale dabord la suite des vnements du printemps arabe,
puis avec lintensification de la crise en Libye et en Syrie, a entran la
multiplication des naufrages en mer Mditerrane. Elle est malheureusement
devenue lune des routes migratoires les plus meurtrires au monde. Lanne
2015 sannonce dj pour tre une anne record avec 137 000 personnes ayant
dj traverses clandestinement la Mditerrane du 1er janvier au 1er juillet,
soit 83 % de plus que pour la mme priode en 2014, dont 1 867 au prix de leur
vie (1 308 seulement pendant le mois avril) 74. La lutte contre limmigration
illgale est ainsi plus que jamais la priorit de lagenda europen et de la
coopration avec les pays du sud.
En effet, lapproche globale pour les migrations et la mobilit de lUE qui met
laccent sur la dimension externe du phnomne migratoire est renforce et
constitue la priorit numro un de la Task force pour la Mditerrane, cre
la suite du naufrage au large de Lampedusa, en 201375. La signature des
accords de radmission est dj au cur des partenariats pour la mobilit,
conclus avec certains pays de la PEV pour permettre le retour des migrants
illgaux dans leurs pays dorigine ou de transit. ce jour, seuls le Maroc (juin

Alexander MacKenzie et al., EU Counterterrorism and the Southern Mediterranean


Countries after the Arab Spring: New Potential for Cooperation? , Democracy and Security, 9
(1-2) 2013.
72 Commission europenne, op.cit., 2003, p. 6.
73 Nikolaj Nielsen, EU to increase intelligence sharing with Arab states , EU Observer, 19
janvier 2015.
74 AFP, LEurope confronte un afflux indit de migrants traversant la Mditerrane, selon
lONU , Le Monde, 1er juillet 2015c.
75 Commission europenne, Communication de la Commission au Parlement europen et au
Conseil sur les travaux de la task-force pour la Mditerrane , COM (2013) 869 final,
Bruxelles, 4 dcembre 2013a, p. 6.
71

22

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage

2013)76, la Tunisie (mars 2014)77 et la Jordanie (octobre 2014)78, ont sign un


tel partenariat de mobilit avec lUE. En gypte, le prsident Morsi et,
prsent, le prsident al-Sissi refusent douvrir les ngociations79. Linclusion
dun accord de radmission qui vise la coopration dans la gestion des flux
migratoires et laccueil obligatoire des migrants irrguliers, gyptiens ou ayant
transit par lgypte dans ce cas-ci, est particulirement problmatique et
continue de bloquer les discussions80. En mai 2015, la Commission europenne
a propos un Programme europen sur la migration qui encourage de
poursuivre la coopration avec les tats tiers, surtout en matire de
radmission81. Le Conseil europen de juin 2015 abonde en ce sens et insiste
sur la base du principe donner plus pour recevoir plus [en ritrant que]
lassistance et les politiques de lUE seront utilises pour inciter la mise en
uvre des accords de radmission existants et la conclusion de nouveaux
accords de ce type 82. Lexternalisation de lenjeu migratoire soulve toutefois
des inquitudes dautant plus que Dimitris Avramopoulos, lactuel
commissaire europen pour la Migration et les Affaires intrieures, sest dit en
faveur de la coopration avec tous les pays africains dans le cadre des
processus de Rabat et de Khartoum, y compris par dfaut avec les rgimes
autoritaires83.
Le dfi est prsent de mettre profit les composantes existantes des plans
daction et de la coopration dans le cadre du partenariat euro-mditerranen
afin de les transformer en leviers daction dans ce domaine. Il faut actualiser la
PEV en consquence pour en faire une vritable structure de coordination et
ainsi faciliter la mise en uvre qui reste problmatique en matire de scurit.

Commission europenne, LUE et le Maroc signent un partenariat pour grer la migration


et la mobilit , Communiqu de Presse, Bruxelles, 7 juin 2013.
77 Commission europenne, LUE et la Tunisie tablissent leur partenariat de mobilit ,
Communiqu de Presse, Bruxelles, 3 mars 2014c.
78 Commission europenne, UE-Jordanie: un nouveau partenariat pour une meilleure
gestion de la mobilit et de la migration , Communiqu de Presse, Bruxelles, 9 octobre 2014b.
79 Commission europenne/HR, Joint staff working document: Implementation of the
European Neighbourhood Policy in 2013 Regional report: A Partnership for Democracy and
Shared Prosperity with the Southern Mediterranean Partners , SWD (2014) 100 final,
Brussels, 27 mars 2014.
80 Jan Claudius Vlkel, Money for Nothing, the Cricks for Free. Five Paradoxes in EU
Migration Policy , Comparative Migration Studies, 2 (2) 2014b, p. 159.
81 Commission europenne, A European Agenda on Migration , COM(2015) 240 final,
Bruxelles, 13 mai 2015a.
82 Conseil europen, Runion du Conseil europen (25 et 26 juin 2015) Conclusions ,
EUCO 22/15, Bruxelles, 26 juin 2015a, p. 3.
83 AFP, Avramopoulos: We cooperate with dictatorial regimes to fight migration , EurActiv,
5 mars 2015b; Nikolaj Nielsen, EU looks to African dictators for migration solutions , EU
Observer, 8 dcembre 2014.
76

23

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage

2.2. lest : le baptme du feu pour le Partenariat


oriental
linstar de la coopration rgionale avec le sud de la Mditerrane, la
coopration multilatrale dans le cadre du partenariat oriental sorganise sur la
base de quatre plateformes : 1) dmocratie et tat de droit, 2) intgration
conomique et convergence avec les politiques de lUE, bases sur laccord
dassociation et de libre-change, 3) scurit nergtique et 4) mobilit des
personnes84. Elles sont les composantes cls des accords dassociation qui
devaient tre signs au sommet de Vilnius, en novembre 2013, et marquer une
tape importante dans la mise en uvre du partenariat. partir de juin 2012,
des dialogues informels ont dailleurs t instaurs afin de rapprocher les
parties
Au niveau de la haute reprsentante/vice-prsidente, du commissaire
charg de la politique europenne de voisinage et des ministres des
Affaires trangres des six pays partenaires. Lide est que ces
dialogues portent sur toute question de politique trangre dintrt
mutuel pour lUE et ses partenaires, traitent de ltat davancement
de la mise en uvre de la feuille de route pour le partenariat oriental
et, sil y a lieu, incluent un dialogue sectoriel.85
Le thme qui guide ce partenariat est de supporter les rformes, promouvoir
le changement et du changement, il y en a eu beaucoup depuis novembre
2013. Malgr les dialogues informels, le prsident ukrainien Viktor Yanukovich
a fait volte-face, en refusant de signer laccord dassociation. Une dcision qui a
exacerb les divisions entre Prorusses et Pro-europens en Ukraine, entranant
une crise majeure qui a conduit la chute du gouvernement et linstabilit du
pays. Laccord dassociation, pice matresse du partenariat, a finalement t
sign avec lUkraine, la Moldavie et la Gorgie, en juin 2014. Toutefois, la crise
en Ukraine qui se poursuit, malgr les accords de paix de Minsk, confirme que
la confrontation avec la Russie est loin dtre dissipe.
En effet, lannexion de la Crime par la Russie en mars 2014, les affrontements
entre les militaires ukrainiens et les rebelles sparatistes Prorusses lest de
lUkraine ainsi que les conflits gels entre la Russie et la Moldavie en
Transnistrie, et la Gorgie en Osstie du Sud et en Abkhazie tmoignent des
tensions qui demeurent avec Moscou. Une situation qui a aussi relanc le dbat
sur la capacit des Europens assurer la scurit dans leur voisinage. LUE
conduit certes des missions civiles PSDC en Ukraine, en Moldavie et en
Gorgie, et, en 2014, lessentiel du budget de lIVE a servi soutenir lUkraine.
Les vnements confirment nanmoins que la PEV ne peut pas tre conduite

84
85

SEAE, The Eastern Partnership Multilateral Platforms.


Commission europenne/HR, op.cit., 20 mars 2013a, p. 18.

24

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage

comme une simple politique europenne partir du moment o elle est


dploye dans un environnement sous haute tension. Ds lors, elle doit aussi
tre repense dans le contexte des relations avec la Russie. ce jour, ladoption
de sanctions conomiques demeure la principale action europenne coercitive
contre le Kremlin, accuse aussi de soutenir les rebelles sparatistes prorusses
dans lest de lUkraine. En plus davoir un impact discutable, les sanctions sont
remises en question par les premiers ministres hongrois, Viktor Orbn, et grec,
Alexis Tsipras86.
lgard des six partenaires du partenariat oriental, les chefs dtat et de
gouvernement europens insistent, Riga, en mai 2015, sur la doctrine de la
diffrenciation au cur de la PEV. La Dclaration de Riga ritre ainsi le
recours lapproche incitative selon la ralisation des rformes ralises et
l'approche diffrencie avec chaque partenaire87. LUE entretient des relations
plus troites avec lUkraine, la Gorgie et la Moldavie qui souhaitent
approfondir leurs relations alors que lAzerbadjan, lArmnie et la Bilorussie
restent associs avec la Russie, notamment avec le lancement de lUnion
conomique eurasienne, au 1er janvier 2015. Cette union comprend lArmnie,
la Bilorussie, le Kazakhstan, le Kirghizistan et la Fdration de Russie.
Largement inspire de lUnion europenne, cette Union eurasienne,
qui regroupe 183 millions dindividus et couvre prs de 15 % de la
surface terrestre, montre bien que la Russie non seulement cherche,
mais a russi constituer son propre bloc conomique. Avec un PIB
de 4 000 milliards de dollars, lUnion eurasienne est appele
devenir un partenaire incontournable cheval entre lEurope et
lAsie et sera certainement une superpuissance nergtique.88
Au sein de lUE, les points de vue sur lUnion conomique eurasienne sont
contradictoires ce qui rajoute la confusion quant aux objectifs rels de la
PEV. En France, on prtend que le partenariat oriental ne soppose pas
lUnion conomique eurasienne89. Pourtant, dans leur communication
conjointe de 2013, la Commission europenne et le HR/VP prcisent que :
Cette Union est perue comme offrant un autre modle de
dveloppement politique et conomique, ct de lintgration avec
lUE. Un choix doit cependant tre fait. Par exemple, ladhsion
lunion douanire qui fait partie de lUnion eurasienne ferait obstacle

Chantal Lavalle, LUnion europenne doit-elle se donner une arme ? , Le Devoir, 27


Avril 2015a.
87 Union europenne, Joint Declaration of the Eastern Partnership Summit (Riga, 21-22 May
2015) . Riga, 22 mai 2015, p. 5.
88 Mathieu Jacques, Une Union eurasienne est ne , Le Devoir, 7 avril 2015.
89 Aline Robert, Riga, lUE veut diffrencier les pays du Partenariat Oriental , EurActiv,
20 mai 2015.
86

25

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage

toute intgration conomique avec lUE au moyen dun accord de


libre-change approfondi et complet.90
LUE ne peut pas faire fi des rapports de force et des luttes dinfluence qui se
jouent dans la rgion et qui placent les pays en position dlicate, coincs entre
lUE et la Russie. Elle devrait plutt veiller attnuer cette opposition, surtout
si elle veut viter la confrontation, et ce, avec une meilleure coordination entre
le partenariat oriental et le partenariat stratgique UE-Russie quelle doit
essayer de relancer sur de nouvelles bases.
Par ailleurs, lapproche diffrencie sapplique galement entre lUkraine, la
Gorgie et la Moldavie. Par exemple, la Moldavie bnficie dun accord sur la
libralisation du rgime de visas avec lUE depuis avril 2014 alors que
lUkraine et la Gorgie esprent aussi se voir attribuer ce privilge. Toutefois,
les chances de lUkraine sont limites. Depuis la crise, elle est parmi les six
pays dorigine des rfugis les plus importants avec la Syrie, lrythre, la
Somalie, le Niger et lIrak bien que la majorit entre dans lUE de manire
lgale91. Lenjeu migratoire se pose donc aussi lest, avec moins dacuit quau
sud, mais il a quand mme amen la signature de partenariats pour la mobilit
avec la Moldavie (2008), la Gorgie (2009), lArmnie (2011) et lAzerbadjan
(2013)92.
En somme, tant au sud qu lest, des changements majeurs mergent dans une
nouvelle gopolitique rgionale, dont dcoulent des dfis qui plaident prsent
pour une rvision en profondeur de la PEV. laube du cadre financier
pluriannuel 2014-2020, la nouvelle Commission Juncker en a ainsi fait lune
de ses priorits pour lanne 201593. Malgr une volont affiche de rformer la
PEV de faon substantielle, force est dadmettre que le processus de rvision,
lanc en mars 2015, reprend, pour linstant du moins, une rhtorique trs
similaire celle existante depuis son lancement.

Commission europenne/HR, op.cit., 20 mars 2013a, p. 25.


Georgi Gotev, Le nombre de demandeurs dasile ukrainiens explose , EurActiv, 2 juin
2015.
92 Commission europenne, UE-Jordanie , op.cit.
93 Commission europenne, Commission Work Programme 2015. A New Start: Annex 1 ,
COM(2014) 910 final, Strasbourg, 16 dcembre 2014a, p. 4.
90
91

26

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage


Chapitre 3

3.

Une rvision une fois de plus mal


engage
__________________________________________

LUE a procd une premire rvision de la PEV en 2011 afin den valuer
lapport et les limites durant la priode 2004-2009 en plus de prendre en
compte les innovations du trait de Lisbonne, entr en vigueur au 1er dcembre
2009. Le processus de rvision dbute au printemps 2010, mais avec les
manifestations sans prcdent en Tunisie, en dcembre, puis, en gypte, en
janvier 2011, la dmarche de lUE prend vite une signification particulire.
LUE entend alors prendre en compte le nouveau contexte pour ragir
rapidement aux vnements, en procdant un changement fondamental 94
de sa stratgie lgard de la rgion, voire une refonte en profondeur de sa
politique europenne de voisinage 95. Cependant, la rvision de la PEV en
2011 ne modifie pas de faon substantielle le contenu, les principes et les
objectifs (exposs ici dans la partie 1), des communications antrieures96.
Ds le 8 mars 2011, la Commission europenne et le HR/VP proposent un
nouveau cadre stratgique pour lancer un partenariat pour la dmocratie
et une prosprit partage avec le sud de la Mditerrane. Il ambitionne
adapter les relations la nouvelle ralit rgionale 97. LUE souhaite enfin
pouvoir mettre en uvre, comme il a dj t mentionn dans la partie 1,
lapproche globale qui doit permettre de mobiliser tous les instruments et les
ressources ncessaires. Elle entend surtout insister sur le principe de
conditionnalit pour encourager le processus de dmocratisation. Elle favorise

Commission europenne/HR, Un partenariat pour la dmocratie et une prosprit


partage avec le sud de la mditerrane , Bruxelles, 8 mars 2011b, p. 5.
95 Commission europenne/HR, Tenir les engagements de la nouvelle politique europenne
de voisinage , JOIN(2012) 14 final, Bruxelles, 15 mai 2012, p. 24.
96 Susi Dennison, op.cit.; Ingeborg Tmmel, The New Neighborhood Policy of the EU: An
Appropriate Response to the Arab Spring? , Democracy and Security, 9 (1-2) 2013; Rasmus
Boserup et Fabrizio Tassinari, The Return of Arab Politics and Europes Chance to Engage
Anew , Mediterranean Politics, 17 (1) 2012; Andrea Teti, The EUs First Response to the
Arab Spring: A Critical Discourse Analysis of the Partnership for Democracy and Shared
Prosperity , Mediterranean Politics, 17 (3) 2012; Patricia Bauer, The Transition of Egypt in
2011: A New Springtime for the European Neighbourhood Policy? , Perspectives on
European Politics and Society, 12 (4) 2011.
97 Commission europenne/HR, op.cit., 2011b.
94

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage

toujours une approche base sur la performance des pays bnficiaires et sur
une logique diffrencie, selon la ralit et les capacits de chaque partenaire.
Elle prtend avec la nouvelle formule Plus pour plus, moins pour moins
modifier la PEV, mais la substance reste pour lessentiel la mme que celle
nonce dans la communication de 2003. LUE veut aussi tablir un nouveau
partenariat, bas notamment sur un dialogue politique renforc , ax sur les
droits de lhomme et la transparence, et la cration de zones de libre-change
dites approfondies et compltes . LUE forte des acquis de la PEV, incluant
le partenariat euro-mditerranen dsormais bas sur lUpM, ritre sa volont
de jouer un rle de catalyseur dans le processus de transition politique, en
conditionnant son assistance financire la capacit des pays partenaires
raliser les rformes politiques et conomiques, et atteindre les objectifs fixs
par les plans daction et adopter les recommandations des rapports annuels
de la PEV.
Toutefois, rien de vraiment nouveau napparat dans le document du 25 mai
2011 Une Stratgie nouvelle l'gard d'un voisinage en mutation. Examen de
la Politique de voisinage qui doit concrtiser le nouveau cadre stratgique avec
les priorits et les objectifs dune PEV rvise98. Il y a certes une plus grande
place accorde aux relations avec la socit civile, notamment avec la Facilit
de soutien la socit civile au sud et le Forum pour la socit civile du
partenariat oriental qui soutiennent les rformes dmocratiques avec le
nouveau Fonds europen pour la dmocratie. La rvision est aussi
accompagne de nouveaux financements, au sud SPRING (Support for
Partnership, Reform and Inclusive Growth) et lest EaPIC (Eastern
Partnership Integration and Cooperation Programme), dans les deux cas
attribus selon lapproche progressive et diffrencie. Dans la perspective de
lapproche globale sur la question des migrations et de la mobilit, lUE insiste
galement davantage sur la mobilit des personnes. Elle souligne la ncessit
de renforcer la capacit de gestion des frontires, la coopration en matire de
migration et dasile ainsi quentre les services rpressifs. Il sagit dailleurs dun
des lments cls des communications conjointes de mars et mai qui fait lobjet
quelques semaines plus tard dune communication spcifique, intitule un
dialogue pour les migrations, la mobilit et la scurit avec les pays du sud de
la Mditerrane99. Elle prsente notamment un plan daction avec une srie de
recommandations, dont un rle et des ressources accrus pour FRONTEX,
lagence europenne pour la gestion de la coopration oprationnelle aux
frontires extrieures des tats membres, dans la collaboration avec les pays
tiers. Nanmoins, il sagit pour lessentiel de renforcer et de mettre en uvre
les composantes existantes de la PEV. Lvaluation de la PEV rvise conclut
ainsi dans la communication de 2013 sur la Politique europenne de

Commission europenne/HR, Une Stratgie nouvelle lgard dun voisinage en


mutation , Bruxelles, 25 mai 2011.
99 Commission europenne, Un dialogue pour les migrations, la mobilit et la scurit avec
les pays du Sud de la Mditerrane , COM (2011) 292 final, Bruxelles, 24 mai 2011.
98

28

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage

voisinage : vers un renforcement du partenariat que sa mise en uvre


demeure le principal dfi relever par lUE et ses partenaires 100.
LUE a certes renforc la PEV comme cadre daction avec un budget substantiel
et une plus grande inclusion de la socit civile, mais le processus de rvision
de 2010-2011 na ni transform en profondeur la PEV ni amlior sa mise en
uvre. Le changement des rgimes en place et la transition politique qui
samorce dans les pays voisins surtout offert loccasion lUE dinsister de
faon plus stricte sur la ralisation des rformes dmocratiques. Ainsi, dans
lapproche diffrencie apparat la nouvelle logique moins pour moins qui
semble vouloir tre applique avec rigueur, mais encore l avec plus ou moins
de succs101. La mise en uvre de la PEV faisant face de plus en plus
dobstacles dans le contexte rgional actuel et la rvision de 2010-2011 nayant
pas su ladapter aux dfis politiques, conomiques et scuritaires, une seconde
rvision simpose.
Dans le cadre de son programme de travail pour 2015, la Commission sous la
nouvelle prsidence de Jean-Claude Juncker a ainsi dcid de rviser la PEV
pour renforcer le rle de lUE comme acteur sur la scne internationale102. Le
document de consultation vers une nouvelle politique europenne de
voisinage, prsent par la Commission et le HR/VP en mars, donne les lignes
directrices qui doivent guider son rexamen approfondi 103. La Commission
et le HR/VP admettent avec raison que la PEV na pas toujours permis
dapporter des rponses adquates [aux] situations nouvelles, ni lvolution
des aspirations des partenaires de lUE 104. Le document propose donc une
rvision en profondeur la suite dune large consultation publique, incluant les
rencontres ministrielles en avril Barcelone et en juin Beyrouth pour
discuter de la relance du partenariat euro-mditerranen ainsi que le sommet
des chefs dtat et de gouvernement de lUE et des pays du partenariat
oriental, en mai, Riga.
Le document de consultation identifie quatre domaines prioritaires valuer
dans le processus de rvision qui doit mener llaboration dune
communication avant la fin de lanne 2015. 1) Dabord, il propose la prise en
compte de la variation dans lintrt des partenaires qui pourrait mener une
gomtrie variable, une plus grande diffrenciation. Pourtant, la promotion
dune approche diffrencie est prsente depuis la communication de 2003 et
permet dj dajuster le niveau de la coopration selon les capacits et intrts
des partenaires. Le document soulve toutefois la possibilit de crer de
Commission europenne/HR, op.cit., 20 mars 2013a, p. 4.
Jan Claudius Vlkel, op.cit., 2014a.
102 Commission europenne, Commission Work Programme 2015. A New Start: Annex 1a ,
COM(2014) 910 final, Strasbourg, 16 dcembre 2014a, p. 4.
103 Commission europenne/HR, Document de consultation conjoint : Vers une nouvelle
politique europenne de voisinage , JOIN(2015) 6 final, Bruxelles, 4 mars 2015c, p. 4.
104 Ibid., p. 2.
100
101

29

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage

nouvelle structure. Il semble prfrable dadapter celle existante. 2) Le


document propose avec justesse de prciser lorientation de la PEV, en
revoyant les vritables domaines dintrts communs. Les discussions
prliminaires et informelles entre lUE et ses partenaires indiquent que le
commerce et dveloppement conomique, la connectivit dans les domaines
des transports et de lnergie, la scurit lie aux conflits, la criminalit
organise et le terrorisme, et le dveloppement de capacits de gestion
conjointe des crises et de catastrophes, de gouvernance de mme que les
enjeux lis la migration et la mobilit seraient ces intrts communs. 3) Il
suggre galement dvaluer la flexibilit des instruments de la PEV,
notamment lvaluation des progrs accomplis au regard de certains facteurs
internes et externes. Il sagit l dune dimension fondamentale qui doit figurer
dans la PEV rvise comme la dailleurs souvent soulign le Parlement
europen dans ses rsolutions la suite du printemps arabe. En effet, les plans
daction doivent prendre en compte et sadapter avec souplesse aux pressions
politiques, socio-conomiques et rgionales que subissent les pays
bnficiaires et maintenir un contexte favorable qui encourage la ralisation
des rformes. 4) Enfin, il incite revoir les moyens pouvant favoriser
lappropriation des partenaires vers un partenariat plus galitaire, une plus
grande participation des tats membres dans llaboration et la mise en uvre
ainsi quune meilleure visibilit de la PEV auprs du grand public.
Le document semble innover, en proposant, notamment lassociation de pays
au-del de la zone, lvaluation de la capacit de lUE ragir aux crises et
aux situations de conflits , en prenant mieux en compte le contexte
gopolitique dans lequel ses partenaires voluent. Pour accrotre lefficacit de
la PEV, la Commission et le HR/VP suggrent galement quelle soit
troitement intgre dans une politique trangre gnrale de lUE,
caractrise par une approche globale permettant le recours lensemble des
instruments de lUE ainsi que des tats membres 105. En outre, le Conseil
Affaires trangres du 20 avril 2015 appelle au renforcement du volet scurit,
notamment avec la rforme du secteur de la scurit et une coordination plus
troite avec la PSDC. Toutefois, ces suggestions reprennent les objectifs et les
recommandations inscrites ds 2003 dans la Stratgie europenne de scurit
et dans les communications successives de la PEV. Dans lvaluation de la PEV
en 2013, la communication souligne cet effet que
Les changements dorientation des pays partenaires en matire de
politique trangre et lintervention croissante dautres acteurs dans
les rgions concernes sont susceptibles de rendre lUE moins
attrayante en tant que modle et partenaire. Ds lors, lUE devra
rflchir aux moyens de suivre une approche plus multilatrale,
faisant intervenir plus systmatiquement les autres acteurs oprant

105

Ibid., p. 3.

30

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage

dans les pays concerns, pour rsoudre, avec les pays partenaires
eux-mmes, les problmes prsentant un intrt commun.106
Par consquent, le processus de rvision entam en mars 2015 donne
limpression de lancer une refonte en profondeur alors quil reprend, pour
lessentiel, plusieurs questionnements laisss en suspens, plusieurs initiatives
jamais mises en uvre et nombre dobjectifs encore concrtiser dans le cadre
de la PEV. Lintention europenne est louable, mais les termes sont mal poss.
Il ne sagit pas vraiment de rviser encore moins de rinventer la PEV, mais de
cerner clairement les limites et les dfis de sa mise en uvre afin dapporter
des propositions concrtes pour attnuer les blocages.

106

Commission europenne/HR, op.cit., 20 mars 2013a, p. 25.

31

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage


Chapitre 4

4.

Des recommandations portant sur 5


axes-cls
__________________________________________

la lumire des fondements de la PEV (partie 1), des enjeux politiques et


conomiques auxquels elle fait face au sud et lest (partie 2) et des
orientations donnes au processus de rvision en cours (partie 3), il sagit
prsent de faire la synthse des critiques et des recommandations prsentes,
en dtaillant des mesures prcises.

4.1. La PEV : un instrument politique qui requiert une


approche plus stratgique
De faon gnrale, la rvision de la PEV doit tre loccasion pour lUE den
prendre rellement la mesure. Elle nest pas un instrument technique, mais
un instrument politique oprant dans un environnement hautement politis o
des conflits majeurs prennent place 107. La particularit du contexte dans
lequel la PEV opre et sa porte en fait ds lors une politique particulire qui
ne peut pas se limiter une procdure administrative et bureaucratique. La
rorientation stratgique demande lengagement de tous les acteurs de lUE,
les institutions europennes et les tats membres, surtout. cet gard, la PEV
rvise doit veiller une meilleure cohrence avec les politiques des tats
membres comme lencourage dailleurs le document de consultation. Par
exemple, dune part, les rapports annuels de la PEV sont trs critiques lgard
de labsence de rformes en gypte en matire de rforme du secteur de la
scurit108. De lautre, en juillet 2014, le groupe naval franais DCNS, dont
ltat franais est actionnaire 65 %, a sign un contrat, le premier accord
militaire denvergure depuis 20 ans, dune valeur dun milliard deuros pour la

Ulrich Speck, EU faces tough choices in the neighbourhood , UE Observer, 18 mai 2015.
Commission europenne/HR, Joint staff working document: Implementation of the
European Neighbourhood Policy in 2013 Regional report: A Partnership for Democracy and
Shared Prosperity with the Southern Mediterranean Partners , SWD(2014) 100 final,
Brussels, 27 mars 2014; Commission europenne/HR Joint staff working document:
Implementation of the European Neighbourhood Policy in Egypt Progress in 2014 and
recommendations for actions , SWD (2015) 65 final, 25 mars 2015a, p. 7.
107

108

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage

vente de quatre frgates, et ce, grce laide financire de certains pays du


Golfe lgypte109. De mme, en fvrier 2015, la France a endoss la signature
des contrats darmement pour lachat de 24 avions de combat Rafale de
Dassault Aviation avec lgypte du prsident al-Sissi, qui seront aussi
principalement financs par les pays du Golfe110. Un exemple qui tmoigne de
la dichotomie en la dmarche de lUE et celle de certains tats membres. Selon
Zajac, la contradiction entre les principes dmocratiques lis lidentit
europenne promue par lUE et les intrts tats membres nest pas nouvelle
et explique linefficacit depuis lorigine de la politique mditerranenne 111. Par
consquent, une plus grande cohrence et cohsion entre laction de lUE et
laction des tats membres dans le voisinage europen seraient bnfique
lefficacit sur le terrain. ce titre, le Conseil europen devrait davantage
toffer ses indications dans llaboration de la PEV et le Conseil Affaires
trangres devrait, lors de la prise de dcision, veiller la cohrence entre
laction extrieure lchelle europenne et nationale. Un plus grand
engagement des tats membres pourrait aussi contribuer une implication
plus importante des pays partenaires dans la coopration rgionale.

4.2. Favoriser lappropriation pour rduire lasymtrie


des relations avec les partenaires
Il ne fait aucun doute que la PEV rvise doit aussi permettre une plus grande
appropriation du processus de coopration par les partenaires pour renforcer
la dimension rgionale, comme lont exprim les pays de la Mditerrane la
confrence de Beyrouth, en juin 2015112. Au sud, cette politique est encore trop
souvent perue comme tant adopte par lUE pour ses voisins non avec
eux , confirmant le sentiment dexclusion croissant dans plusieurs pays
arabes lgard des objectifs poursuivis par lUE113. En effet, les intrts
europens sont clairement mis de lavant dans la rhtorique officielle, le ton
doit changer pour tre plus inclusif comme ladmet Federica Mogherini,
lactuelle HR/VP, dans son discours du 13 avril 2015 lors de la rencontre
ministrielle, Barcelone114. Il faut donc faciliter et surtout concrtiser cette
Alain Ruello, Armement : la France reprend pied en gypte grce DCNS , Les chos, 3
juin 2014.
110 Noah Rayman, The Real Reason Egypt Is Buying Fighter Jets From France , Time, 14
fvrier 2015.
111 Justyna Zajac, The EU in the Mediterranean: Between Its International Identity and
Member States Interests , European Foreign Affairs Review, 20 (1) 2015.
112 Union pour la Mditerrane, Les pays arabes mditerranens, lUE et lUpM, op.cit.
113 Ligue des tats arabes, Evaluation of European Union Policies towards the Arab World ,
Political Sector Europe and Europe-Arab Cooperation Department, LEA, juin 2014, p. 9.
114 Federica Mogherini, Opening Speech of the High Representative and Vice president
Federica Mogherini at the Informal Ministerial meeting with Southern partners on the future
of European Neighbourhood Policy, Barcelona , Barcelone, 13 avril 2015.
109

34

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage

appropriation par les partenaires. Comme le souligne Pace, lUpM na pas t


capable doffrir aux partenaires du sud une voix gale et dans la pratique, ils
ont t largement exclus du processus dcisionnel 115. Le renforcement de la
coprsidence de lUpM et son tablissement au sein du partenariat oriental
pourrait favoriser un engagement plus grand dans la coopration rgionale
avec lUE. La formule de groupes de travail doit certainement tre conserve.
En stimulant la discussion entre tous les acteurs engags dans le voisinage, elle
peut rellement contribuer lappropriation du processus de coopration
rgionale par les pays participants. Par consquent, la PEV doit dpasser les
limites dune politique europenne classique pour devenir un vritable forum
de discussion sur les enjeux communs et un cadre daction dans lequel tous les
partenaires doivent tre gaux, mais en revanche sy engager de faon
constructive.

4.3. Revoir lapproche diffrencie avec flexibilit et


nouveaux paramtres
Lapproche diffrencie, voire progressive plus pour plus, moins pour
moins , repose sur lide fausse que lUE est ncessairement le modle, voire
le seul exemple, suivre pour ses voisins. Elle fait galement abstraction des
enjeux stratgiques dans la rgion lest et au sud. Au sud, plusieurs exemples,
surtout en gypte, confirment que laide sans condition des pays du Golfe a
permis dviter et mme de contourner les rformes exiges par lUE. Ce
constat rejoint ainsi la proposition dune plus grande inclusion des voisins des
voisins, formule dans le document de consultation116. Toutefois, il faut aller
beaucoup plus loin, en coordonnant les relations avec ces pays, comme ceux du
Golfe, et ceux au sud de la Mditerrane. En outre, il faut mieux prend en
compte la fluctuation de la motivation parmi les partenaires poursuivre les
rformes en raison des diffrentes perspectives dadhsion lest et au sud, en
raison de facteurs externes, mais aussi internes. En effet, la diffrence lgard
du processus de transformation nexiste pas seulement quentre les pays, mais
aussi au sein des pays. Certains reprochent dailleurs avec raison lUE de ne
pas avoir de stratgie pour faire face aux luttes de pouvoir internes chez ses
partenaires117. La prsence dun RSUE au sud et lest pourrait permettre cet
gard de mieux apprhender et connatre les forces politiques internes, en plus
de renforcer la dimension rgionale.

Michelle Pace, op.cit., p. 434.


Commission/HR, op.cit., 2015c, p. 5.
117 Ulrich Speck, op.cit.
115

116

35

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage


4.4. Renforcer
la
dimension
coopration au-del de lUE

rgionale

pour

une

Le document de consultation de mars 2015 soulve galement la pertinence de


maintenir la PEV et son cadre unique. Force est dadmettre que si lUE parle
dun espace , la PEV fonctionne dj en deux partenariats, oriental et euromditerranen, distincts lest et au sud avec peu, voire pas de synergies, entre
les deux rgions. lest contrairement au sud, les pays ont terme lespoir de
devenir candidat ladhsion, car comme dj soulign, ils sont ligibles
partir du moment o ils sont situs en Europe. Le rapport de force entre lest et
le sud repose sur une question de priorits et de programme politique des pays
membres de lUE qui poussent les dossiers et les initiatives. Les enjeux
diffrent lest, la menace russe domine les proccupations de la Pologne, des
Pays baltes et nordiques. Au sud, cest surtout larrive massive dimmigrants
illgaux, depuis les vnements du printemps arabe, en Italie et en Grce qui
proccupe aussi la France, lEspagne et lAllemagne, entre autres. La PEV
gagnerait pourtant en qualit en favorisant les synergies, lchange
dexprience et les complmentarits entre lest et le sud. Une critique qui vaut
aussi pour la dmarche de lUE au sein de chaque rgion.
En effet, lUE a favoris jusqu prsent une politique bilatrale avec les plans
daction signs et ngocis avec chaque partenaire. Elle a ainsi eu tendance
marginaliser le rgionalisme initial prvu par le processus de Barcelone118. Une
approche qui semble contradictoire avec dautres volets de laction extrieure
de lUE qui encouragent lintgration rgionale et le dialogue multilatral, voire
interrgional, comme avec lUA et la LEA. Le Partenariat oriental et lUpM ont
pourtant un rel potentiel pour agir comme catalyseur dans la transformation
politique, la modernisation conomique et technique ainsi que la dynamique
rgionale dans leur zone gographique respective avec des projets
mobilisateurs, dont le financement doit tre revu la hausse. Renforcer le rle
de lUpM pourrait aussi permettre de mieux faire face aux enjeux qui touchent
plusieurs pays, comme limmigration clandestine, et offrir une faon plus
inclusive lchelle rgionale de les aborder119. Lors du sommet du Partenariat
oriental Riga, les participants ont raffirm dans la dclaration commune
leur attachement au partenariat comme une dimension spcifique de la
Politique europenne de voisinage 120. Il y a une reconnaissance du potentiel,
il faut prsent concrtiser la dimension rgionale avec des initiatives
concrtes qui misent davantage sur les synergies et complmentarits de la
rgion 121 et entre elles. Le renforcement de la coopration rgionale passe
Federica Bicchi, op.cit.; Michelle Pace, op.cit.
Christian Rioux, quoi sert lEurope ? , Le Devoir, 25 avril 2015.
120 Conseil europen, Joint Declaration of the Eastern Partnership Summit (Riga, 21-22 May
2015) . Riga, 22 mai 2015, p. 1.
121 Union pour la Mditerrane, Les pays arabes mditerranens, lUE et lUpM, op.cit.
118
119

36

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage

aussi par les organisations rgionales telles que la Ligue des tats arabes,
lUnion africaine, le Conseil de coopration des tats arabes du Golfe122. Le
document de consultation pose timidement la question123. Il sagit l dun
lment central sur lequel doit tre axe la relance de la composante rgionale
de la PEV et qui peut contribuer concrtiser lapproche globale, un objectif
cl de laction extrieure de lUE depuis ladoption du trait de Lisbonne.

4.5. Consolider lapproche globale avec une meilleure


inclusion des instruments en matire de politique
trangre et de scurit
Le lien entre PEV et PESC/PSDC semble original la lecture du document de
consultation124. De la mme faon, le Conseil Affaires trangres du 18 mai
2015 sur la PSDC insiste sur la coopration en matire de scurit dans le cadre
de la PEV comme sil sagissait dune nouvelle option. Pourtant, cette
recommandation figure dans la rhtorique europenne ds 2003. La PEV sest
toujours inscrite dans les intrts de lUE en matire de scurit, mais la
coopration concrte a toujours t plus ardue raliser. La difficult rside
dans sa mise en uvre cause des logiques de scurit poursuivies par lUE,
avec un discours qui tend vers la scurisation lgard des voisins125. En outre,
lUE nest pas ncessairement perue comme un acteur crdible dans le
domaine de la scurit par plusieurs de ses partenaires, comme la Russie.
Selon Hlne Blanc, Poutine mprise lUE, car elle na pas darme 126. Une
opinion qui va dans le sens de celle exprime par Juncker qui propose, dans le
contexte de la crise en Ukraine, de crer une arme europenne pour accrotre
la crdibilit de lUE face la Russie127. LUE avec la PEV nassure pas
suffisamment la protection aux pays du Partenariat oriental et surtout aux
tats membres de lUE comme la Pologne, les pays baltes et nordiques qui ont
exprim leurs craintes dans les derniers mois lgard de la Russie. Dailleurs,
les troubles sur les flancs est et sud de lUE poussent les gouvernements
augmenter leurs dpenses militaires aprs des annes de compressions
budgtaires 128. Pour linstant, lUE sen remet nouveau lOTAN qui

Chantal Lavalle, op.cit., 2015b.


Commission/HR, op.cit., 2015c, p. 6.
124 Commission europenne, op.cit., 2004a, p. 14.
125 M. Pace, op.cit.
126 Marion Candau, Hlne Blanc : Poutine mprise lUE car elle na pas darme ,
EurActiv, 20 mai 2015.
127 Honor Mahony, EU commission chief makes case for European army , EU Observer, 9
mars 2015.
128 Timothy Spence, Trouble on Europes flanks lift interest in drones and military aircraft ,
EurActiv, 19 juin 2015.
122
123

37

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage

renforce sa prsence dans la rgion129. Pour Juncker, une arme commune


renforcerait la lgitimit de lUE comme force militaire face la Russie, dans la
mesure o certains tats membres de lUE ne font pas partie de lOTAN.
Solana a nuanc le propos de Juncker, car selon lui :
Nous parlons dune union du mme genre que lunion montaire,
lunion de lnergie ou lunion numrique. Quelque chose qui met en
commun ce que nous avons, lintgrant davantage et le mobilisant
dune faon mieux coordonne. Voil ce que nous avons en tte. Ce
sera une tape trs importante dans la construction de lUnion
europenne.130
Les tats membres qui sopposent la proposition de Juncker prtendent que
la PESC/PSDC sert dj de cadre pour la coopration intergouvernementale en
la matire. Pourtant, aucune mission militaire PSDC na t envisage pour
intervenir en Ukraine et la proposition du prsident ukrainien Petro
Porochenko de lancer une mission de police PSDC la frontire russe est
reste sans rponse. Par consquent, il ne sagit pas seulement pour lUE
davoir une arme, mais la volont politique de sen servir et a, Poutine le
sait de toute faon131. Delcour a mentionn bien avant la crise en Ukraine que
le problme de laction de lUE en matire de scurit rside dans le manque de
cohrence dans sa mise en uvre132. Les documents du partenariat oriental
ne prvoient aucune condition lie la rsolution de conflit 133. Toutefois,
dans la Dclaration commune du sommet Riga, les participants encouragent le
rle de lUE dans la rsolution des conflits, en Transnistrie, par exemple. Les
participants du sommet sont daccord pour renforcer, le cas chant, le
dialogue bilatral et multilatral en matire de scurit et la coopration
pratique avec la PSDC 134. Une ouverture qui devrait tre exploite dans la
rvision actuelle pour concrtiser le recours et la coordination de la
PESC/PSDC dans le cadre de la PEV.
La mise en uvre de la PEV en matire de scurit passe non seulement par la
PESC/PSDC, mais aussi, et surtout par un meilleur usage du potentiel de la
PEV avec les lments dj en place comme laxe politique et scurit et
laxe migration et scurit intrieure dans le cadre des cooprations
rgionales. Elle requiert une volont politique des tats membres et des

AFP, LOTAN se dfend de toute course aux armements, juge la Russie agressive ,
Libration, 24 juin 2015d.
130 Daniel Tost, Solana: A wake-up call for a European Defence Union , EurActiv, 19 juin
2015.
131 Chantal Lavalle, op.cit., 2015a.
132 Laure Delcour, The European Union, a Security Provider in the Eastern
neighbourhood? , European Security, 19 (4) 2010.
133 Ibid., p. 541.
134 Union europenne, Joint Declaration of the Eastern Partnership Summit (Riga, 21-22
May 2015) , op.cit., p. 8.
129

38

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage

institutions de lUE de renforcer la collaboration en la matire, dans un climat


de confiance avec les partenaires, au-del du discours. Il faut mieux exploiter
les acquis au lieu dlaborer de nouveaux plans daction conjoints spcifiques
comme le suggre le Programme europen en matire de scurit pour la
priode 2015-2020135. Lobjectif premier de ce document est de renouveler la
stratgie de scurit intrieure de 2010 pour faire face aux nouvelles
menaces au sein de lUE, dont les effets de linstabilit dans son voisinage.
Elles proposent ainsi diffrentes faons dapprofondir la coopration en
matire de scurit avec les partenaires de lUE. Les propositions seront
compltes et approfondies dans la Stratgie europenne de scurit en cours
de rvision par la HR/VP. Le document sert de cadre gnral en favorisant
lapproche globale avec le recours aux multiples instruments de lUE, mais il
est attendu que la PEV fournisse des actions spcifiques. Nanmoins quelques
suggestions sont faites comme lenvoi dexperts de scurit dans les dlgations
de pays tiers participant la PEV136.
En somme, il semble que la PEV offre un potentiel encore sous-exploit. Il ne
sagit ainsi pas de multiplier les structures et les instruments, mais de
consolider ceux existants et de mettre en place les moyens pour les grer de
faon cohrente et adapte aux besoins. Lenjeu est de mieux utiliser et
coordonner les instruments la disposition de lUE pour les mettre au service
de la PEV. LUE doit cesser de compartimenter son action extrieure et de
doubler les initiatives. Par exemple, lInstrument contribuant la stabilit et
la paix a dj financ plusieurs projets, y compris en matire de rforme du
secteur de la scurit, de prvention et lutte au terrorisme et pourrait tre
utilis davantage dans le voisinage. La PEV doit ainsi tre plus quune politique
et devenir une vritable structure de coordination qui runit tous les acteurs
pertinents pour faciliter la mise en uvre et synchroniser les actions. Une
entit doit tre ddie lidentification des instruments appropris, la
coordination de leur utilisation et du suivi sur le terrain pour favoriser les
synergies et les complmentarits. La rvision de la PEV devient une sorte de
laboratoire pour lapproche globale. Elle teste la capacit de lUE agir dans
son environnement immdiat, en mettant profit une vaste gamme
dinstruments conomiques, politiques et juridiques. Elle doit prsent
apprendre mieux les quilibrer et les coordonner au sein dun cadre politique
cohrent et structur.

Commission europenne, Le programme europen en matire de scurit , COM(2015)


185 final, Strasbourg, 28 avril 2015b, p. 5.
136 Ibid.
135

39

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage

Conclusion
__________________________________________

Le dbat politique actuel sur la position de lUE lgard des transformations


politiques dans son voisinage lest, avec la crise en Ukraine et lintensification
des tensions avec la Russie, et au sud, la suite des vnements du printemps
arabe alimente et justifie la rvision de la PEV. Toutefois, il semble que les
termes du processus de rvision en cours soient mal poss. Il doit aussi et
surtout tre loccasion dune valuation critique des tenants et des aboutissants
de cette politique, qui plus de dix ans aprs son lancement, na toujours pas
donn les rsultats escompts. Comme expos dans lanalyse, plusieurs limites
dans sa mise en uvre sont intrinsquement lies ses fondements auxquelles
se rajoutent de nouveaux enjeux politiques et conomiques dans les rgions
avoisinantes. Ltude a propos plusieurs ides explorer pour amliorer les
diffrentes facettes de cette politique et faciliter le passage de la rhtorique la
pratique. Elle suggre surtout la mise en place dune structure de la PEV qui
aurait pour principale fonction lidentification et la coordination des diffrents
instruments dploys pour garantir la cohrence densemble et lefficacit sur
le terrain une fois la ligne politique tablie.
Au-del des enjeux lis la mise en uvre de la PEV proprement parler, lUE
doit aussi veiller rester une partenaire crdible et attirante. Pour ce faire, elle
doit surmonter deux enjeux internes cruciaux pour sa crdibilit. 1) Elle doit
grer la possibilit de retrait du Royaume-Uni de lUE et de la Grce de la zone
euro. Lincapacit de prvenir ces retraits deviendrait un chec politique et
conomique majeur pour lUE. Dune part, elle doit parvenir trouver un
compromis pour satisfaire les demandes de rformes de lUE et de rvisions du
statut du Royaume-Uni, exiges par le premier ministre britannique David
Cameron. Fort de sa victoire aux lgislatives du 7 mai 2015, il brandit la tenue
dun rfrendum fin 2016 sur lappartenance de son pays lUE. Dautre part,
la question est sur toutes les lvres, celle de savoir jusquo les partenaires
europens sont prts aller par solidarit et par intrt pour maintenir la
Grce dans la zone euro et ultimement dans lUE alors que le pays est au bord
de la faillite. Il sagit aussi de la volont et la capacit des Grecs raliser les
rformes importantes exiges par lUE pour rester dans la zone euro. La
rponse europenne apporte ces deux situations ouvre plusieurs scnarios
possibles. Toutefois, cest la manire de les grer qui affectera positivement ou
non la crdibilit de lUE face ces partenaires, en matire de capacit de
rformes des institutions et des tats membres. Force est aussi dadmettre que
les dbats pineux sur le Brexit et le Grexit mettent en lumire les luttes
dintrts et les rapports de force au sein de lUE et renvoient une image

OSINTPOL

La politique europenne de voisinage

nettement moins attirante de lintgration europenne. 2) Lautre type denjeu


interne cl auquel est confronte lUE rside dans la monte de
leuroscepticisme et du retour des nationalismes en Europe. cet gard, lUE
doit rsister la tentation dune scurisation pousse de la coopration avec
ses partenaires et surtout dune externalisation excessive des enjeux de
migration et de lutte au terrorisme auxquels elle fait face. De plus, la priode
qui souvre lhorizon 2020 doit permettre autant aux institutions
europennes nouvellement formes quaux tats membres de relancer
positivement la construction europenne malgr les mouvements contraires.
En somme, la crdibilit de lUE dans son voisinage comme sur la scne
internationale repose aussi sur la faon, dont elle gre les dfis internes.

42

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OSINTPOL
Questionner, informer, duquer, innover
Laction dOSINTPOL est axe sur la production et la diffusion aussi tendue
que possible des savoirs relatifs la sphre politique au sens large. Lorganisme
participe pleinement via ses analyses aux dbats contemporains parcourant ses
domaines dintervention. Un des objectifs poursuivis est de contribuer au
renouvellement des ides politiques dans le monde francophone et mme audel, en favorisant les changes avec les chercheurs-es de tous horizons. Parce
quinnover cest aussi invitablement questionner lordre tabli, la dmarche
dOSINTOL est rsolument critique. Par son action, ce laboratoire dides au
service de la socit civile entend renforcer la capacit des dcideurs politiques
et de tous les citoyens faire leurs choix.
OSINTPOL sest donn pour premiers objectifs de couvrir les enjeux lis la
paix, la dfense et la scurit en croisant, en autres, les domaines de la
science politique, du droit, de lconomie, de la sociologie et de lhistoire. Les
expertises indpendantes en cette matire sont dautant plus prcieuses
quelles sont rares.
Quatre premiers observatoires ont ainsi t mis sur pied sur les enjeux :

de laction de lUnion europenne en matire de scurit

des armements conventionnels ;

de la dissuasion nuclaire ;

de la gopolitique nergtique.

Le soutien de citoyen(ne)s engag(e)s


OSINTPOL ne saurait accomplir efficacement sa mission dinformation et de
sensibilisation du public sans le soutien de donateurs motivs par la dfense du
bien commun. En soutenant OSINTPOL, vous contribuez au renforcement
dune recherche indpendante et de qualit au service de la socit civile sur de
nombreux sujets qui sont parfois malheureusement monopoliss par des
organismes publics ou privs en lutte pour leur budgets ou leurs profits. Vous
permettez aussi aux chercheurs dOSINTPOL de sinvestir dans la formation
dune relve tudiante, en fournissant un encadrement propice la
transmission des savoirs et, surtout, des comptences ncessaires lanalyse
critique des enjeux de socit. Rejoignez-nous sur osintpol.org.