UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

CENTRO DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS

FACULDADE DE EDUCAO
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM EDUCAO

Marco Vincius Moreira Lamaro

O CONSELHO DO FUNDEB NO MUNICPIO DE ITABORA E A

DEMOCRACIA DA TERCEIRA VIA: UMA ANLISE CRTICA.

Rio de Janeiro
2013

Marco Vincius Moreira Lamaro

O CONSELHO DO FUNDEB NO MUNICPIO DE ITABORA E A

DEMOCRACIA DA TERCEIRA VIA: UMA ANLISE CRTICA.

Dissertao de Mestrado apresentada ao

Programa de Ps-Graduao em Educao, da
Faculdade de Educao, Universidade Federal do
Rio de Janeiro, como parte dos requisitos
necessrios obteno do ttulo de Mestre em
Educao.

Orientador: Prof. Dr. Roberto Leher.

Rio de Janeiro
2013

O CONSELHO DO FUNDEB NO MUNICPIO DE ITABORA E A

DEMOCRACIA DA TERCEIRA VIA: UMA ANLISE CRTICA.

Marco Vincius Moreira Lamaro

Dissertao de Mestrado apresentada ao

Programa de Ps-Graduao em Educao, da
Faculdade de Educao, Universidade Federal do
Rio de Janeiro, como parte dos requisitos
necessrios obteno do ttulo de Mestre em
Educao.

Banca Examinadora:

___________________________________________________________
Prof.: Roberto Leher Orientador (UFRJ)

____________________________________________________________
Prof(a): Ana Maria Cavaliere (UFRJ)

_____________________________________________________________
Prof.: Nicholas Davies (UFF)

Agradecimentos

Aos meus pais que me formaram tanto geneticamente quanto em valores que
carrego e defendo. A minha irm, exemplo de obstinao e garra. Aos meus demais
familiares que sabem me acompanhar em minhas ausncias e pela intensidade de nossas
presenas. Maiara e Chico, de quem tenho aprendido tanto. Meu muito amor por
todos.
Aos companheiros de UFF que restaram para a vida, aos companheiros de
sindicato e luta, aos companheiros de jornada na UFRJ, ao grande professor e pessoa
Roberto Leher pelo seu engajamento com o mundo e com a cincia. Aos queridos
companheiros de COLEMARX. Aos professores do PPGE-UFRJ, em especial, Fred
Loureiro e a Ana Cavaliere. Ao professor Nicholas Davies. Aos amigos da vida e, por
fim, a Cappes que me possibilitou financiamento, atravs de uma bolsa de estudo, para
que esta pesquisa fosse realizada. Evitei citar nomes, no quero que as falhas das
memrias maculem o carinho que tenho por todos aqueles que me acompanham e que,
assim, chegaram comigo at aqui.
Meu muito obrigado.

RESUMO:

Esta dissertao tem como objetivo analisar o Conselho de Acompanhamento e

Controle Social do FUNDEB no Municpio de Itabora, no perodo de 2011-2013.
Trabalha com a hiptese da existncia de tenses entre as possibilidades e os limites de
ao dos trabalhadores da educao no interior deste conselho, focalizando a seguinte
questo central: em que medida e de que forma o CACS-FUNDEB pode ser um
instrumento utilizado pelos trabalhadores da educao e demais trabalhadores na
construo de uma escola pblica, de qualidade, laica, gratuita e emancipatria. Por
meio do quadro terico do materialismo histrico, busca investigar a problemtica
atravs do conflito e da contradio. Trabalha categorias e conceitos como conselhos,
Estado Integral, sociedade civil e sociedade poltica, guerra de posio e de movimento,
intelectual, dentre outros. Problematiza o sentido da proliferao dos conselhos na rea
da educao no Brasil, contextualizando-os e investigando as diversas matrizes tericas
que fundamentam os conselhos em sua relao com o Estado e a sociedade. Analisa o
conselho do Fundeb Itabora atravs da legislao, atas de reunio, matrias jornalsticas
locais, e, atravs do estudo de caso, por meio do acompanhamento de suas reunies e
das suas planilhas contbeis. Com isto, o estudo conclu, a partir dos resultados obtidos,
que este espao formador do consenso e da sociabilidade do capitalismo financeiro,
atravs da Terceira Via, pode- em determinados casos e aspectos- ser utilizado pelos
trabalhadores da educao local e do seu sindicato em prol da carreira, do salrio e da
defesa da educao pblica.

Palavras-chaves: conselhos do FUNDEB - Controle Social Financiamento da

educao - Terceira Via.

ABSTRACT:
This dissertation has as an objective to analyze FUNDEB Council (Acompanhamento e
controle social), from Municipal district Itabora in the period between 2011-2013. This
work hypothesizes the existence of tension points between possibility and limits of
educational workers within this council, focusing in a central question: In which ways
and how this organization, CACS-FUNDEB, can be used as a tool, from educational

workers and others in the construction of a quality, laic, gratuity and emancipator public
school. Through the theory picture from historic materialism it reaches to investigate the
problematic through conflict and contradiction. It works on categories and concepts as
councils, Integral State, civil society and politics society, conflicts on position and
movements, intellectual, among others. Discusses the meaning of the proliferation of
councils in the educational Brazilian area, contextualizing them and investigating the
various theoretical frameworks underlying the council or advice in their relationship
with the state and society. Analyzes Fundeb council from Itabora through legislation,
meeting minutes, local news stories and through case study, through the monitoring of
their meetings and their accounting spreadsheets. With this, the study concluded that
this space forming consensus and sociability of financial capitalism, by the Third Way,
can -in certain cases and aspects - to be used by local education workers and their union
for the sake of career, salary and defense of public education.
Keywords: Advisory Board of FUNDEB - Social Control - Financing education - Third
Way.

Sumrio
INTRODUO ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 9
1. ESCOLA PBLICA E DEMOCRACIA: UMA BREVE APROXIMAO ---------------------------- 8
2. O CONSELHO DO FUNDEB: DELIMITANDO O OBJETO --------------------------------------------- 10
3. O CONSELHO COMO PROBLEMA: BASE EMPRICA E INSTRUMENTO DE
INVESTIGAO ------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 14
CAPTULO I- APONTAMENTOS TERICOS- INSTRUMENTAIS PARA A PESQUISA:
ESTADO, SOCIEDADE CIVIL E HEGEMONIA NO SCULO XXI. -------------------------------------- 21
1. O MTODO HISTRICO DIALTICO: PONTUAES SUMRIAS ------------------------------ 22
2. O ESTADO E SOCIEDADE CIVIL ------------------------------------------------------------------------------ 26
3. O NOVO CONFORMISMO: TERCEIRA VIA --------------------------------------------------------------- 37
4. O BRASIL DO SCULO XXI: SOCIEDADE CIVIL, REFORMA DO ESTADO E NOVA
SOCIABILIDADE. ----------------------------------------------------------------------------------------------------------- 43
CAPTULO II- O FINANCIAMENTO DA EDUCAO BSICA NO BRASIL ----------------------- 51
1.
BREVE QUADRO DO FINANCIAMENTO DA EDUCAO NO BRASIL----------------------- 51
1.1 O FUNDO DE MANUTENO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E DE
VALORIZAO DO MAGISTRIO (FUNDEF) -------------------------------------------------------------------- 55
2.
O FINANCIAMENTO DA EDUCAO BSICA NO BRASIL ATUALMENTE --------------- 60
2.1 O SALRIO EDUCAO --------------------------------------------------------------------------------------- 60
2.2 O PNE (2001) ----------------------------------------------------------------------------------------------------------- 62
2.3 O FUNDO DE MANUTENO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO BSICO E DE
VALORIZAO DO MAGISTRIO (FUNDEB) ------------------------------------------------------------------- 67
3. O ORAMENTO DA EDUCAO EM ITABORA- 2009-2012 --------------------------------------- 72
4. A LEGISLAO DO CONSELHO DE ACOMPANHAMENTO E CONTROLE SOCIAL DO
FUNDEB ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 78
4.1 CACSFUNDEB: A LEGISLAO FEDERAL ------------------------------------------------------------------ 78
4.2 O CONSELHO DO FUNDEB- ITA: A LEGISLAO.------------------------------------------------------- 81
5. FUNDEF VS. FUNDEB: PRINCIPAIS DIFERENAS. ---------------------------------------------------- 84
CAPTULO 3 O CACS- FUNDEB- ITA: PARTICIPAO DEMOCRTICA OU
LEGITIMAO DO EXISTENTE? ------------------------------------------------------------------------------------- 88
1. O MUNICPIO DE ITABORA. ----------------------------------------------------------------------------------- 88
1.1 BREVE HISTRICO. --------------------------------------------------------------------------------------------------- 88
1.2 ITABORA- CARACTERSTICAS GERAIS. -------------------------------------------------------------------- 90
2. A REDE PBLICA MUNICIPAL DE EDUCAO -------------------------------------------------------- 94
3. O CACSFUNDEB ITABORA --------------------------------------------------------------------------------------- 101
CONCLUSO ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 126
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS: -------------------------------------------------------------------------------- 132
ANEXOS: ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 148

NDICE DE ABREVIATURAS E SIGLAS:

BID- Banco Interamericano de Desenvolvimento.
BM Banco Mundial.

CACSFUNDEF- Conselho de Acompanhamento e Controle social do Fundo de

Desenvolvimento da educao Fundamental e Valorizao do Magistrio.
CACSFUNDEB- Conselho de Acompanhamento e Controle social do Fundo de
Desenvolvimento da educao Bsica e Valorizao dos Profissionais da Educao.
CEPAL- Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe
CF-1988- Constituio Federal de 1988.
CNTE- Confederao Nacional dos Trabalhadores da Educao.
COMPERJ- Complexo Petroqumico do Estado do Rio de Janeiro.
CUT- Central nica dos Trabalhadores.
DIEESE- Departamento Interssindical de Estatstica e de Estudos socioeconmico.
FUNDEF- Fundo de Desenvolvimento da Educao Fundamental e Valorizao do
Magistrio.
FUNDEB- Fundo de Desenvolvimento da Educao Bsica e Valorizao dos
Profissionais da Educao.
IBAD- Instituto Brasileiro de Ao Democrtica.
IPEA- Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
IPES- Instituto de Pesquisa e Estudos Sociais.
LDBEN- Lei de diretrizes e Bases da Educao Nacional (9394/1996).
MARE- Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado
MDB- Movimento Democrtico Brasileiro.
MST- Movimento dos Trabalhadores Sem-Terra.
ONGs- Organizaes No- Governamentais.
OSsnista Brasileiro.
PP Partido Progressista.
PT- Partido dos TraOrganizaes Sociais.
PCB- Partido Comubalhadores.
PSDB- Partido Social- Democrata Brasileiro.
SEMAF- Secretaria Municipal de Fazenda Itabora.
SEMEC- Secretaria Municipal de Educao Itabora.
SEPE/RJ - Sindicato Estadual dos Profissionais da Educao do Rio de Janeiro.
SEPE- Ita - Sindicato Estadual dos Profissionais da Educao do Municpio de
Itabora.

ndice das Tabelas e Grficos.

Tabelas

Pg.

Tabela I: Calote da Unio no perodo do FUNDEF.

58

Tabela II: Transio FUNDEF- FUNDEB.

68-9

Tabela III- Complementao da Unio 2009-2012

70-1

Tabela IV: Valor mnimo aluno/ ano- Unio: 2009-2012.

71

Tabela V- Evoluo da Receita Vinculada Municipal Fonte 01.

74

Tabela VI- Salrio- Educao e Recursos FNDE.

75

Tabela VII- Evoluo dos recursos FUNDEB Itabora ano a ano: 2009-2012.

76

Tabela VIII - Total -Fontes Principais- (25%, FUNDEB, Salrio-Educao- 78

FNDE).
Tabela IX- Total de Unidades Escolares por Rede- Municpio de Itabora/RJ- 95
2012.
Tabela X- Nmero de alunos matriculados na Educao Bsica- Itabora- 2009- 96
2012.
Tabela XI- Nmero de alunos matriculados na Educao Bsica da Rede Pblica 97
Municipal- 2009-2012.
Tabela XII- Populao Residente Idade escolar vs. Populao Escolar- Itabora- 97-8
2010.
Tabela XIII- Nmero total de docentes estatutrios Rede municipal de Itabora- 98-9
2010-2012.
Tabela XIV: Leis analisadas

148

Tabela XV- Histrico da estimativa do percentual do Investimento Pblico Total 148

em educao em relao ao Produto Interno Bruto (PIB), por nvel de ensinoBrasil 2000 2010
Tabela XVI- Evoluo da receita do Fundeb Ita ms-a-ms 2009-2012

149-51

Tabela XVII- Dados absolutos do Censo escolar- 2009-2012

151-3

Tabela XVIII- Atas de reunies e relatoria

153-4

Tabela XIX- Evoluo salarial ms a ms- Maio de 1998 fev.2013.

155-7

Grficos Grfico I - Percentual do Investimento Pblico Total em educao em relao ao 64

(PIB)- 2000-2010
Grfico II- Receita Municipal Constitucional (Fonte 01)- Itabora- 2009-2012

75

Grfico III- FUNDEB (lquido)

77

Grfico IV- Total de Matrculas na Ed. Bsica- Itabora- 2009-2012

96

Grfico V- Evoluo do Salrio Real- Profissionais do Magistrio Itabora/RJ

123

INTRODUO

1. ESCOLA PBLICA E DEMOCRACIA: UMA BREVE APROXIMAO

No so raras, no Brasil, as anlises que versam sobre a relao entre a escola

pblica e a democracia1. A comear pelo reverso, inmeros so os estudos que
apontam para o nexo entre o papel histrico do sistema pblico de ensino com o longo
tempo de marginalizao social e poltica em que permaneceram expressivas parcelas
da populao brasileira, ao longo de todo o nosso passado monrquico como tambm, e
especialmente, no perodo republicano. Esta excluso se dava por diversas formas, ou
pela oferta insuficiente de vagas para todos ou pela existncia histrica de uma
duplicidade no nosso sistema de ensino: havia uma rede de ensino destinada a formar
a elite poltica, social e economicamente dominante no Brasil atravs do ensino
propedutico e ofertado em todos os nveis; e outra rede voltada para a formao da
classe trabalhadora no Brasil, de carter profissionalizante e terminal, que no
possibilitaria a continuidade dos estudos no Ensino Superior(CUNHA, 2009). At
meados de 1950, esta duplicidade das redes estava cristalizada na forma da lei, com as
leis seguintes- em especial a LDB de 1961- buscando super-la (PASSOS; PEREIRA,
2010). Seja qual for a conotao dada relao entre a universalizao do ensino e a
democracia no Brasil ora ressaltando a universalizao da oferta de vagas, ora a
universalizao do currculo, ora pela crtica acerca dos contedos (LIBNEO, 2009)
parece clara a amplo leque de analistas da educao brasileira, a importante relao
que guarda a escola pblica no Brasil com a retrao/expanso/consolidao da
democracia.
Seguindo este argumento, a universalizao da escola pblica seria uma importante
condio, mesmo que no a nica, para o aprofundamento da democracia. Contudo, a
1

No so poucas as distintas acepes que podemos atribuir a este amplo termo que- dependendo de
qual campo filosfico se origine- pode ter, inclusive, concepes contraditrias entre si. certo que o
presente autor tambm guarda predileo a um sentido determinado de democracia, sentido este de
acordo com o campo terico que mantm maior afinidade. Com tudo isso, importa dizer que - neste
texto - ao se tratar da democracia, quer se fazer referncia ou ao processo histrico, em especial
brasileiro, ou a sua discusso conceitual. Desta feita, assume-se uma regra de estilo, a fim de diferenciar
um do outro sentido: quando o termo fizer referncia ao fenmeno histrico, ele aparecer sem aspas e
quando o debate for conceitual, ele vir entre aspas. Esta regra s no vlida para a seo onde
fazemos um debate explcito acerca do conceito de democracia.

presena de setores privatistas da educao, nos principais postos dirigentes emassivamente- no conselho federal de educao, disputando benefcios fiscais e
recursos educacionais de inmeros tipos (bolsas, subvenes, crditos com juros abaixo
da inflao, etc.), (DAVIES, 2007) bem como a ingerncia destes na formulao das
polticas pblicas da educao, seriam importantes fatores que interfeririam neste
processo de universalizao. (CUNHA, 2009; SAVIANI, 2006; FREITAG, 2007).
Mesmo os discursos oficiais- como a Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional (LDB- 9394/1996) nos mostra, em sua concepo de escola- ensejam a
construo de uma escola fundamentada no princpio democrtico, que promoveria no
s a incluso de todos os jovens em idade escolar no ensino, como estimularia prticas
democrticas de participao do que denomina comunidade escolar - atravs de
conselhos escolar e fiscal - na elaborao, gesto e fiscalizao de aes desenvolvidas
neste ambiente, promovendo a gesto democrtica da escola.
Esta mesma ideia de afirmao da democracia tambm foi um dos pilares do
argumento que moveu as aes do governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC) em
sua Reforma Gerencial do Estado na qual buscava focalizar os recursos destinados s
polticas pblicas sociais no atendimento de prioridades, atravs de polticas parciais,
localizadas. A descentralizao das aes sociais (em especial, sade e educao) para
os poderes locais tambm ocorria revestida deste mesmo discurso.
A Reforma Gerencial, que s faz sentido quando aprofunda as formas de
democracia representativa e de democracia direta ou controle social, alm de
ser um instrumento de eficincia administrativa, tambm um meio de
afirmao democrtica dos direitos de cidadania. (BRESSER-PEREIRA,
2002, p.151)

Este argumento tambm se fez presente (agora de forma antittica) na ideia de que
a m gesto dos recursos pblicos- que seria o problema endmico e mais urgente da
educao segundo os analistas deste governo- era importante mecanismo de reafirmao
da excluso social e que, por silogismo, a boa gesto dos recursos pblicos tem, dentre
outras potenciais benesses, o teor democratizante. (ibid.)
Importa notar que estas concepes (gesto eficaz de recursos, descentralizao,
focalizao de polticas sociais) - fundidas - estaro presentes na organizao do
FUNDEF (Fundo de desenvolvimento do ensino fundamental e valorizao do
magistrio). A descentralizao se deu atravs da municipalizao do Ensino
Fundamental ocorrida de forma massiva nas redes pblicas de ensino. A focalizao se

10

deu atravs da excluso de outros nveis de ensino na destinao dos recursos

(destinava-se to somente ao ensino fundamental), a gesto eficaz de recurso se
manifestou atravs da introduo de mecanismos contbeis que definiriam, a partir de
ento, a distribuio de recursos.
Este fundo, que posteriormente ser modificado, constituindo o FUNDEB
(Fundo de desenvolvimento da educao bsica e valorizao do magistrio), fundo em
vigncia, j contava com um conselho de acompanhamento, consubstanciando a ideia
de controle social- que estimula a criao de mecanismos de participao da sociedade
civil nos assuntos de poltica pblica. Este conselho, de carter obrigatrio, teria a
funo prioritria de acompanhamento da aplicao das verbas do FUNDEF-FUNDEB,
compartilhando e difundindo a ideia de ser um mecanismo de aprimoramentoaprofundamento do esprito democrtico.
Em suma e diante do exposto o Conselho de acompanhamento e controle social
do FUNDEB (daqui em diante nominado CACSFUNDEB) parece ser um objeto rico
para a nossa anlise da relao entre a educao pblica e democracia na atualidade.

2. O CONSELHO DO FUNDEB: DELIMITANDO O OBJETO

Este conselho ser analisado atravs do estudo de caso do Municpio de Itabora,

sendo esta escolha derivada, primeiramente, da atuao profissional e poltica do
pesquisador, que alm de professor da rede municipal do referido municpio tambm
diretor do ncleo local do Sindicato Estadual dos Profissionais da Educao (SEPE-Ita)
e partcipe deste conselho. Os estudos acerca dos conselhos na educao tem destacado
sua relevncia cientfica e social na medida em que estes tiveram, desde a promulgao
da Constituio de 1988 at os nossos dias, um aumento de sua presena e importncia
e, atualmente, no so poucos os que perpassam o sistema educacional e o mbito
escolar. Conselho Tutelar, Conselho de Educao, Conselho de Merenda, Conselho de
Classe, Conselho Escolar e Conselho do FUNDEB so exemplos de como os conselhos
povoam o universo escolar e se fazem presentes como um corolrio necessrio da
democratizao.
Outra importante nota ser este (Itabora) o municpio-sede do Complexo
Petroqumico do Rio de Janeiro (COMPERJ), o maior investimento petroqumico da
Amrica Latina e um dos maiores do mundo, o que promover transformaes

11

profundas e aceleradas nos aspectos polticos, sociais, econmicos e ambientais na

regio. Alm destas, temos consequncias notrias na receita municipal, como o
vertiginoso crescimento da arrecadao local, havendo tambm a exploso demogrfica
local e, com isso, da populao em idade escolar, fato este que tem implicao direta no
montante destinado pelo FUNDEB ao Municpio2.
O conselho do FUNDEB- Ita ganha, neste contexto, uma ainda maior
importncia, pois, para alm do exposto acima, um conselho que lida diretamente com
a temtica do financiamento da educao bsica pblica e este , sobremaneira, um dos
assuntos centrais no debate sobre educao.
Estes conselhos, e outros na educao, proliferam-se sob a influncia de um
conflituoso processo: o recente passado de ditadura civil-militar; o fortalecimento das
tenses na sociedade civil- com a criao de grandes entidades nacionais da classe
trabalhadora (Central nica dos Trabalhadores-CUT; Movimento dos Trabalhadores
Rurais Sem-Terra-MST; Partido dos Trabalhadores - PT e, na educao, a Confederao
Nacional de Trabalhadores da Educao - CNTE), e o avano ideolgico da Terceira
Via3 no Brasil que reconfigura a concepo de sociedade civil e as formas de
organizao, privilegiando formas no centradas no trabalho, como os sindicatos
classistas, valorizando as ONGs voltadas para os problemas da pobreza e das
identidades (FONTES, 2011).
A demanda por democratizao das instncias polticas e pela sua socializao,
temtica recorrente na luta contra a ditadura militar, mobilizava amplos segmentos
sociais e, no que diz respeito classe trabalhadora, era possvel perceber setores mais
radicais, onde se colocava em xeque a prpria legitimidade do capitalismo como
modelo de organizao social. Apontando para a superao da sociedade de classes,
2

Entrevista dada ao jornal O So Gonalo do dia 24-08-2011, a Secretria de Educao atesta este
fenmeno:
O impacto do Comperj na rede municipal de educao traduzido em nmeros: em 2010 tnhamos 30
mil estudantes matriculados nas 74 escolas. Este ano so 32 mil. No ano passado, tivemos que contratar
mais 460 professores para dar conta da demanda. Este ano foram contratados mais 255. At dezembro
vamos reformar 13 escolas, relata Rosana.
Disponvel em: http://osaogoncalo.com.br/site/comperj/2012/12/17/29871/o+peso+do+poder,
Acessado em: 29-12-2012
3

Cf. Captulo I. Neste captulo encontramos uma conceituao sobre a Terceira Via e definimos os seus
principais representantes no plano intelectual.

12

alguns destes setores tinham no conselho uma forma tradicional importante dos
trabalhadores na construo da democracia proletria - mesmo que in nuce vide a
importncia que teve a Comuna de Paris no pensamento de Marx, os sovietes na URSS
ou mesmo os conselhos de fbrica de Gramsci.
Mas as formulaes acerca do conselho no esto reduzidas a esta vertente.
Segundo Leher (2004), nas tradies autoritrias o conselho recebe importante ateno.
Nas experincias histricas dos governos fascistas europeus (Hitler, Mussolini, Franco,
Salazar) e nos regimes ditos populistas da Amrica Latina (Getlio Vargas, por
exemplo):
A ideia era de que os conselhos seriam formas de articulao dos
trabalhadores, dos empresrios e do governo em favor da paz perptua do
capital. Implicava construir formas de entendimento e de negociaes
corporativas, dentro dos prprios conselhos, de modo a impedir que conflitos,
embates e lutas sociais se aflorassem. Tratava-se de diminuir a autonomia e,
principalmente, a crtica dos movimentos sindicais de esquerda, muito
intensa na primeira metade do sculo XX. Os conselhos sociais surgem como
uma forma de cooptao e de consenso social (LEHER, idem, p.30).

Tambm o neoliberalismo de Terceira Via se apropriou da ideia de conselhos,

dando-lhe sentidos e funes sociais especficas. Combinado a ideia da diminuio do
Estado, do corte de gastos, do ajuste fiscal, estava a ideia de transferncia de
responsabilidades sociais fundamentais do Estado prpria sociedade. Sob o epteto de
responsabilidade social o Estado transfere sociedade- Organizaes no
governamentais (ONGs), organizaes sociais (OSs), associao de moradores,
partidos polticos, Igrejas etc., sindicatos, mas principalmente iniciativa privadadeveres que seriam por ele garantidos, em especial, no que tange s polticas sociais.
(GOUVEA; SOUZA, 2006, p.138; SOUZA JNIOR, 2006, p.178).
O neoliberalismo de Terceira Via, ou social liberalismo, teve certamente grande
influncia na conformao do conselho que ora estudamos, pois foi, como dito, ao
longo do governo FHC que o conselho do FUNDEF (fundo anterior ao FUNDEB) foi
institudo, como parte integrante da Reforma Administrativa do Estado, ocorrida ao
longo do primeiro governo FHC sob a coordenao do MARE (Ministrio da
Administrao Federal e Reforma do Estado), chefiado por Lus Carlos Bresser-Pereira.
Esta sorte de campos tericos tem como consequncia uma diversificada
produo acadmica oriunda destas diversas matrizes, promovendo juzos bastante
dspares sobre os conselhos sociais, em especial, os presentes na educao. H correntes

13

que, mais simpticas a estes, procuram estabelecer seus avanos e limites ou apresentar
diagnsticos e propostas para o seu aprimoramento, tal qual cobrar do Estado a
responsabilidade de organizar estes espaos realmente democrticos e plurais de
articulao e participao atravs, por exemplo, da capacitao tcnica dos conselheiros,
como defende Jacobi (2000). Outros estudos buscam dar mais nfase as caractersticas
positivas dos conselhos como Barbosa (2006), que afirma que a participao social nos
Conselhos de acompanhamento e controle, ademais as dificuldades, um exerccio e
um aprendizado de participao social. Ora se ressalta o nexo direto que teria a
participao nos conselhos e o exerccio da cidadania (BALABAN, 2006). Ora se
afirma os conselhos de controle social como um instrumento de democracia direta como o fez mais acima Bresser- Pereira - ou mesmo que o conselho transforma a cultura
poltica e estimula a participao (PAZ, 2005).
Outra corrente de autores, estes mais crticos aos conselhos na educao, muitos
deles tributrios dos conselhos na tradio socialista, no que se refere ao
CACSFUNDEB, colocam em questo a capacidade deste de exercer o controle social
pelas suas inmeras limitaes como: a baixa formao tcnica dos conselheiros, em
especial por se tratar de assunto de natureza contbil, de difcil apreenso; a grande
presena de representantes do Estado, somada a ausncia de critrios que impeam o
poder pblico de indicar os conselheiros sem a regulamentada participao da
sociedade; a irregular temporalidade com que acontecem as reunies; a dificuldade de
se obter, do ente pblico, determinadas informaes contbeis, tcnicas e ou polticas;
entre tantas coisas. (SOUZA JNIOR, 2006; DAVIES, 2007; GOUVEA; SOUZA,
2006). Davies (2001, 2007) afirma que no so poucas as estratgias de esvaziamento e
enfraquecimento dos conselhos do FUNDEF/FUNDEB pelas foras conservadoras.
Concordando, em parte, com isso, afirma Algebaile, sobre os conselhos no mbito da
educao:
No entanto, o processo de institucionalizao dos conselhos vem
ocorrendo com matizes da maior diversidade. Coexistem formas
democrticas, amplamente participativas, com formas que preservam
e atualizam a estrutura autoritria tradicional na poltica social
brasileira (ALGEBAILE, 2004, p.13).

Contudo, tanto os que mantiveram para com os referidos conselhos uma postura
mais crtica quanto os que mantiveram uma postura mais positiva, o exerccio analtico
se ateve a inferir sobre a eficcia ou no, os pontos negativos ou positivos, se a

14

sociedade civil organizada (subtende-se organizaes da classe trabalhadora) deveria

participar ou no, se a paridade entre conselheiros do Estado e da sociedade civil era
suficiente para garantir a participao da sociedade civil, entre outras questes,
respondendo esta ou aquela pergunta cada qual a sua maneira. Certamente que estas so
perguntas fundamentais para o entendimento da funo social destes conselhos na
educao, em geral. No entanto, estas perguntas, assim formuladas, no levam em conta
alguns traos fundamentais acerca da proliferao destes conselhos, os diversos da
educao, tanto quanto o CACSFUNDEB pelo pas, que detectou tambm Barbosa
(2006) ao dizer que estes novos mecanismos de participao procuram constituir-se em
espaos de educao poltica e de construo e de exerccio da cidadania (grifos
meus). Aprofundando esta afirmativa, do interesse desta dissertao destacar o carter
educador do Estado ao propugnar certa forma de participao, certa forma de cidadania,
certa forma de democracia determinados por certo entendimento acerca do significado e
da relao entre Estado e sociedade civil.
3. O CONSELHO COMO PROBLEMA: BASE EMPRICA E INSTRUMENTO
DE INVESTIGAO
Esta pesquisa ir se utilizar de trs procedimentos de investigao
complementares: o levantamento bibliogrfico, a pesquisa documental e o estudo de
caso. A pesquisa documental se basear na anlise de fontes primrias compostas por:
(1) as atas e planilhas produzidas pelo e para o CACSFUNDEB ITA, elas nos serviro
para indicar o contedo das discusses deste, se no seu interior se travam debates de
vises divergentes ou mesmo de polmicas acerca das irregularidades ou se ali um
mero dispositivo de cooptao do poder executivo, no havendo muito seno o ritual
burocrtico, (2) ao conjunto de leis que regulamentam o conselho. Com relao a este
carter legal do FUNDEB, d-se maior nfase em nvel federal a Lei no 11.494/2007
que o criou e, ainda, ao Decreto no 6253/2007 que regulamenta a lei supracitada e dispe
sobre a criao de um Conselho de acompanhamento ao Fundo, bem como a Portaria do
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) 430/2008. Em cada estado
ou municpio, o conselho que fiscaliza a aplicao do fundo pblico para a educao
possui uma legislao prpria. Em Itabora, as leis que regulamentam o
CACSFUNDEB- ITA so as Leis n 2005/2007, 2034/2007 e 2080/2008. Cotejando
este leque de fontes, procura-se responder sobre a eficcia e o funcionamento do
conselho, bem como a efetiva participao da sociedade civil neste. O acompanhamento

15

destas reunies contribuiu para a observao emprica, o qual ser analisado a partir da
metodologia do estudo de caso. Antes de adentrarmos no debate sobre os procedimentos
que compuseram o estudo de caso, faz-se necessrio precisar, nas prximas linhas, as
principais questes a serem respondidas nesta anlise, e mapear alguns conceitos
importantes na anlise do objeto estudado.
Importa, assim, responder algumas questes pontuais, tomadas como
secundrias: este conselho cumpre, e em que medida, com esta sua funo de controle
social? Como consequncia, o referido conselho contribui para a socializao da poltica
e a expanso da democracia ou, ao contrrio, esvazia esta participao ao retirar de
alcance os debates estruturais da educao e reduzir a ao dos conselheiros que
eminentemente poltica a uma ao meramente tcnica? Nesse contexto, fornecida
aos conselheiros a formao tcnica para a realizao de suas funes? Estas respostas
sero importantes na construo de uma questo central: se- e de que maneira- o CACSFUNDEB pode ser um instrumento utilizado pelos trabalhadores da educao e demais
trabalhadores na construo de uma escola pblica de qualidade, laica e emancipatria.
Parte-se de duas hipteses. A primeira a hiptese histrica de que os conselhos
do FUNDEB, frutos de um processo profundamente inspirado pela Terceira Via,
carregam consigo um conjunto de valores, prticas e sentidos que contribuem para a
conformao da nova sociabilidade do capitalismo financeiro, promovendo um processo
contraditrio de expanso e esvaziamento do sentido da democracia, onde esta
perde a dimenso do conflito e entendida - tal e qual a sociedade civil- como o espao
privilegiado do consenso, do dilogo e da colaborao. Contudo, partindo do carter
contraditrio da realidade, a participao ou no das organizaes dos trabalhadores da
educao no pode ser estabelecida a priori, e depende, substancialmente, da
capacidade terico-prtica destas no enfrentamento a esta nova realidade, e esta a
segunda hiptese da qual partimos.
Com efeito, o recorte analtico aqui estabelecido o CACS-FUNDEB Itabora,
onde se busca responder as questes sobrescritas. No obstante, no se perder de vista
o enfoque crtico acerca do discurso oficial sobre os conselhos, com especial nfase na
relao entre estes conselhos e o aprofundamento da democracia. Importa identificar
qual o sentido dado a esta democracia que est sendo construda atravs do conselho,
quando o Estado, no seu papel educador, estimula a proliferao destes espaos na
educao.

16

A rigor, trata-se de um estudo de caso. O caso, em questo, o acompanhamento

mais denso e sistemtico do Conselho do fundo, objetivando acompanhar um processo
que altera o financiamento, o FUNDEB, e como este se realiza no municpio, atravs do
exame do seu Conselho. Indaga-se se a participao do sindicato no conselho est ou
no alterando as condies de existncia da educao municipal, o trabalho docente, a
infraestrutura, etc. Esta questo examinada, focalizando mais os efeitos da poltica de
fundo do que os seus determinantes.
Os procedimentos de investigao utilizados na consecuo desta pesquisa no
foram estipulados a priori. Ao contrrio, este instrumental foi sendo pensado a partir de
relao pesquisador-objeto onde tivemos, para isto, que refletir o lugar social do
pesquisador, bem como sua relao com o seu objeto de pesquisa. (EZPELETA &
ROCKWELL, 1986).
Cabe dizer, desta maneira, que o pesquisador, concomitante ao seu ofcio
profissional de professor de histria da rede municipal, tambm diretor do Sindicato
Estadual dos Profissionais da Educao do Municpio de Itabora (SEPE-Ita), contudo
no nem residente do Municpio e nem nascido l. O contato constante com o
Municpio comeou no incio de 2008, quando assumiu como professor estatutrio em
uma escola da rede municipal. Nas eleies sindicais, ocorridas em meados de 2009,
participa de uma chapa e, com isso, passa a fazer parte da direo do sindicato. Ainda
no incio da gesto, o sindicato incitado pelo Poder Pblico local a ocupar um dos
assentos do conselho do FUNDEB. Com este convite, foi organizada eleio pelo
sindicato e o presente pesquisador foi, ento, indicado como conselheiro representante
dos professores da rede bsica, ainda no final de 2009. Esta participao no Conselho
no s permitiu traar problemas que tornasse o objeto passvel de anlise cientfica,
como traz importantes implicaes nas escolhas de investigao. Ademais, a condio
de representante eleito pelo sindicato, imputou atuao como conselheiro a
impossibilidade de agir consoante os princpios pessoais e em favor das deliberaes
estabelecidas coletivamente nos fruns do sindicato.
Esta (a condio de pesquisador participante do conselho), a nosso ver, o ponto
axial do problema instrumental, pois que traz a possibilidade de uma observao mais
privilegiada ao mesmo tempo em que coloca problemas a serem observados. Com isso,
um dos recursos de investigao foi a observao-participante. A participao ativa nas

17

reunies acompanhadas de observao analtica permitiu no s apreender as

personalidades dos conselheiros, suas posturas e atuao, como tambm a dinmica da
reunio. A participao tambm permitiu colocar em prova a prpria teoria que ia sendo
formulada, reformulando opinies do pesquisador, ao mesmo tempo em que conferia
maior relevncia social ao conhecimento produzido. (VAZQUEZ, 2007; BRANDO,
1990). Contudo, esta no uma pesquisa participante tout court, pois somente o
pesquisador sujeito da ao e ademais, os procedimentos de pesquisa so, tambm,
documentos como atas, ofcios, planilhas, jornais e boletins, leis etc., tanto quanto a
observao participante. Ou seja, o material a ser investigado bastante satisfatrio e de
diversas naturezas e, por ltimo, o estudo no tem como foco a alterao da realidade do
conselho atravs desta participao, mas diferentemente, se este conselho pode auxiliar
os trabalhadores da educao bsica municipal na conquista de suas reivindicaes,
organizadas atravs do sindicato local.
No entanto, esta perspectiva tambm traz algumas questes problemticas, sendo
a principal delas o risco da manipulao do objeto a fim de que ele produza respostas
afeitas pesquisa. Reconhecendo este risco, buscou-se evit-lo, em primeiro
movimento, afastando as ideias e conceitos a priori do pesquisador sobre o objeto que
pudesse, de alguma forma, macular a investigao. Isso sem abrir mo da perspectiva
inicial que funda a pesquisa, por entender que esta opo ideolgica do sujeito prescinde
o ato investigativo nas cincias sociais e somente assim possvel objetivar um
conhecimento (EZPELETA; ROCKWELL, 1986; TRIVIOS, 1987). Por outro lado, o
esforo por ter diversas formas de evidncias que comprovasse ou desmentisse uma
hiptese ou informao tambm foi um procedimento adotado. Por isto, os relatos
produzidos pela observao participante, s foram trazidos para o texto final quando
podiam ser averiguados por outras formas de investigao, como a anlise documental,
em especial as atas.
necessrio dizer que os conflitos entre as diversas fontes de dados, bem como
o debate terico suscitado por esta investigao acabaram, ao longo do processo,
trazendo questes novas para anlise, descartando-se outras, revendo-se prioridades de
anlises e leituras e, principalmente, permitindo ao pesquisador vislumbrar respostas
novas e mais apuradas no final do trajeto quelas questes formuladas como centrais em
seu princpio.

18

No conjunto de documentos analisados para o conhecimento do objeto em

particular, damos destaque para as atas produzidas reunio a reunio que foram caras
fontes de informao. Tambm as planilhas4 produzidas pela Secretaria Municipal de
Fazenda (SEMAF) de Itabora, onde se declarava os gastos do fundo, consoante
declarao contbil da Secretaria Municipal de Educao e Cultura (SEMEC), rgo
gestor do fundo, ainda que insuficientes, tambm trouxeram aspectos reveladores. Os
ofcios produzidos pelos conselhos (convocao de pessoas, requisies de contratos,
pedidos de visitas s escolas, etc.) foram outra fonte de investigao. A legislao
Federal e Municipal (instituio e alteraes) e Portarias Municipais (nomeao e
regimento interno) formam uma ltima srie de fontes primrias consultadas. Estas
legislaes esto reunidas e sistematizadas nos anexos, Tabela XVI.
Quando necessrio o acervo do sindicato (SEPE-Ita) nos serviu de apoio. Em
especial, os Ofcios de solicitao relacionados ao FUNDEB ou ao Conselho, como
tambm boletins informativos- em especial o blog do sindicato- e as atas de assembleias
do perodo foram analisadas. Outro importante material de apoio foi a produo
jornalstica da imprensa local, em especial os Jornais O FLUMINENSE, O SO
GONALO, ITABORA e, quando possvel, jornais de maior circulao em todo o
estado como O GLOBO, O DIA e o EXTRA. Todas as matrias de jornais
utilizadas esto reunidas na bibliografia ou citadas em nota de p de pgina (quando no
assinadas ou quando houve transcries de trechos ou fragmentos).
A pesquisa histrica foi o terceiro instrumento de anlise utilizado com vistas a
construir a anlise do caso, pois que se parte do princpio que impossvel a
compreenso de um objeto sem aprofundar o estudo sobre o meio no qual ele est
inserido. Assim, deu-se especial ateno a dois processos histricos: a da instituio dos
conselhos de acompanhamento e controle social do FUNDEF. Com esta ida a gnese do
conselho espera-se apreender a inteno de seus principais formuladores e, com isto,
destacar no s as principais mudanas e permanncias na comparao de um conselho
com o outro, como os aspectos socioeconmico e cultural que influenciaram na
concepo deste espao. Outro processo histrico, corolrio daquele, que se deu
especial ateno, foi o do conselho de acompanhamento em Itabora, tambm
4

Planilha mensal de gastos com os recursos do FUNDEB, cuja apresentao de obrigatoriedade do

rgo gestor dos recursos ao conselho.

19

remontando, quando necessrio, o extinto conselho do FUNDEF, mas priorizando o seu

sucessor CACSFUNDEB-Ita que , centralmente, o objeto aqui analisado. Assim, esta
pesquisa se define como um estudo estrutural-funcional, tendo como caso de
observao, mais densa e sistemtica, o conselho de acompanhamento e controle social
do FUNDEB Itabora.
Com estas trs perspectivas- observao participante, anlise documental e
pesquisa histrica-, pretendemos ampliar a maneira de analisar o objeto, podendo, desta
forma, ter maiores e distintas fontes de informao deste. Com isto, busca-se cumprir
com aquilo que se chama de triangulao metodolgica na coleta de dados do estudo de
caso (YIN, 2001) ou a tcnica da triangulao (TRIVIOS, 1987).
No projeto inicial estava previsto a realizao de entrevistas com os demais
conselheiros como uma forma adicional de investigao. Contudo, no desenrolar da
anlise e participao, este procedimento foi paulatinamente descartado, visto que a
condio de participante do Conselho colocou, por diversas vezes, o entrevistador e
potenciais entrevistados em posies de contendas e outros antagonismos, no havendo
assim, um ambiente harmnico que estimulasse a confiana necessria para que os
entrevistados se transformassem em um bom informante (TRIVIOS, op. cit.; YIN, op.
cit.). Pesa em favor desta opo, por outro lado, o vasto leque de fontes primrias que
foi analisado ao longo da pesquisa.
Assim, no primeiro captulo, apresentamos e aprofundamos o marco terico e
conceitual que norteiam esta anlise, debatendo conceitos e categorias como
totalidade, Estado, sociedade civil, democracia, guerra de posio e guerra
de movimento, Estado-educador, hegemonia, grande poltica e pequena
poltica, intelectuais orgnicos entre outros. Em boa parte deste debate, manteremos
um dilogo privilegiado com a obra do pensador italiano Antnio Gramsci. Os
conceitos Terceira Via, Reforma Gerencial e os conselhos (em suas diversas
concepes) tambm sero debatidos.
No segundo captulo, a apresentao est organizada em duas partes. 1) o
financiamento da educao, atravs de um balano bibliogrfico e de anlise de leis,
promovendo um breve histrico e dando ateno as tenses entre os interesses privados
disputando e se apossando de significativas parcelas dos recursos pblicos da educao
ao longo do tempo. Nisto nos deteremos na, de acordo com Rezende Pinto (2011),

20

terceira fase do financiamento da educao no Brasil, com nfase no FUNDEB; e 2) o

conselho de acompanhamento e controle social do fundo, suas inconsistncias legais,
limites, avanos com relao ao antecessor, atribuies, composio, representatividade,
etc. Uma ateno especial ser conferida legislao municipal e suas diferenas com
relao legislao federal.
No terceiro captulo, analisamos o conselho do FUNDEB Itabora em carter de
estudo de caso. Delineando os limites e dificuldades enfrentados pelos representantes da
sociedade civil, em especial o representante dos professores da rede pblica, indicado
pelo sindicato dos profissionais da rede pblica de ensino do municpio5, tentando
identificar formas de participao que possibilitem conquistas deste segmento
organizado, em especial as que dizem respeito, por se tratar de um fundo de natureza
financeira, s condies salariais. Finalmente, a concluso onde se espera responder e
discutir os problemas aqui apresentados.

Sindicato Estadual dos Profissionais da Educao- Itabora (SEPE-Ita)

21

Captulo I- Apontamentos tericos- instrumentais para a pesquisa: Estado,

sociedade civil e hegemonia no sculo XXI.

Tratar do tema dos conselhos que atravessam as escolas e o sistema educacional

pblico brasileiro pode ser feito atravs de distintos enfoques terico-cientficos. A
Terceira Via, que ser apresentada a seguir, tem, no nosso caso particular, importncia
central em formulaes atuais deste debate, em virtude da congruncia entre o conselho
que estudamos e as suas proposies sobre como democratizar a democracia. Os seus
tericos elaboram a compreenso de que os conselhos so um importante mecanismo de
participao da sociedade, ou controle social, das politicas pblicas seja na sua
elaborao ou no seu acompanhamento. Eles tero, em geral, uma avaliao positiva
acerca dos conselhos. J foi citado na Introduo6 o uso e formulao que davam a estes
espaos os regimes fascistas europeus e o populismo latino americano. Tambm o
liberalismo e o materialismo histrico produziram formulaes prprias sobre este tema.
Dentro desta amlgama terica, inteno deste captulo situar qual a perspectiva
assumida nesta pesquisa.
no marco terico do materialismo histrico-dialtico que o referido objeto
ser abordado. Alinhado vertente da pedagogia que busca analisar criticamente o
capitalismo por entender que este, desde sua origem at os dias atuais, mantm uma
srie de caractersticas fundamentais, que apontamos de forma sinttica: como ser um
sistema contraditrio e que tem na

crise uma condio estrutural graas sua

necessidade imperiosa de reproduo geral das condies de extrao de mais- valor e

de, para isto, a burguesia (classe detentora dos meios de produo) extrair parcela
significativa do mais-valor (base do lucro) pela explorao do trabalho de outra classe
social (dos expropriados dos meios de produo, os trabalhadores livres assalariados).
Ademais, a burguesia, buscando potencializar esta obteno de lucros, investe em
avanos tecnolgicos, aumentando a quantidade de mercadorias produzidas, diminuindo
o tempo de sua produo e dispensando fora-de-trabalho. Assim, produz cada vez
mais, e com isso- o aumento da oferta h o foroso decrscimo da taxa mdia de lucro
1

cf. supra

22

por mercadoria. Desta forma, e ajudado pelos contnuos insumos tecnolgicos que
expandem a produtividade, o capitalismo impelido a sempre se expandir, mesmo que
esta expanso se d atravs da incorporao de novas regies e territrios ao sistema,
que pode se servir de fora de trabalho barata, matrias primas especficas e um
mercado consumidor em potencial, com a contnua transformao da populao daquela
regio em fora de trabalho assalariada: para tanto se faz necessrio expropriar os meios
de produo desses trabalhadores a fim de que eles se tornem livres; (2) atravs dos
ataques aos direitos constitudos dos trabalhadores onde estes conseguiram, por meio de
suas lutas e organizaes, garantias sociais refreadoras da voracidade do capital, em
geral corporificados pelos chamados Estados de Bem Estar Social. Estas
expropriaes so potencializadas pelo ameaa contnua de transferncia dos postos de
trabalho dos pases centrais para os pases perifricos onde, argumentam os operadores
do capital, o custo da fora de trabalho mais barata (FONTES, 2011); (3) ou atravs da
dessacralizao e alienao de bens e valores antes sacros e/ou inalienveis (gua, o
corpo, a gerao da vida etc.) (FONTES, ibid.; HARVEY, 2007). Neste sentido,
chegamos outra importante contradio do capitalismo: a socializao das relaes de
produo acompanha a apropriao privada dos bens produzidos. Reivindicando o
princpio da propriedade privada, a classe expropriadora concentra em suas mos
parcelas significativas do que produzido, gerando uma concentrao de rendas e bens.
(MARX, 1966, 2001). Esta assuno, do carter contraditrio das relaes sociais sob a
hegemonia, coloca questes e problemas de ordens terico-instrumentais na anlise dos
fenmenos sociais.

1. O MTODO HISTRICO DIALTICO: PONTUAES SUMRIAS

Como ressaltado acima, o mtodo histrico-dialtico tem como premissa o

objetivo de compreender e superar as contradies advindas da realidade, em especial
quelas suscitadas pelas contradies do sistema capitalista. Mas, para que este objetivo
fosse alcanado, Marx precisou apurar o mtodo cientfico ento disponvel,
concebendo, com isto, o mtodo histrico-dialtico. O pensador alemo, visando

23

analisar de forma cientfica o capital, buscou identificar nas relaes sociais de

produo, historicamente determinadas, o principal instrumento de compreenso
histrico-social de uma determinada sociedade, propondo um novo mtodo cientfico.
Acusando os economistas pregressos- em especial, os liberais clssicos (A.
Smith e D. Ricardo) - de se utilizarem de conceitos a-histricos e abstratos na
construo de explicaes econmicas, Marx buscava sempre identificar a forma
histrica de determinado objeto, em cada realidade social especfica, na busca de, para
alm da aparncia do fenmeno, chegar a sua essncia.
desta maneira que Marx critica a Tese clssica do liberalismo que afirma ser o
trabalho gerador de riqueza. Investigando a relao que a riqueza tem, na sociedade
capitalista, com a mercadoria e esta com o lucro e com a explorao do mais-valor de
uma classe sobre outra, Marx chega concluso que a produo da riqueza no
capitalismo movida, principalmente, pela explorao de uma classe sobre o trabalho
de outra (MARX, 1966).
Neste sentido, o processo histrico de proletarizao (expropriao dos meios de
produo da classe trabalhadora) e a continua diviso da produo das mercadorias,
contriburam para a perda do saber intelectual do trabalhador sobre o seu trabalho e para
a sua contnua especializao, contribuindo para a ideia, fetichizada, de que as
mercadorias no so produtos do trabalho humano socialmente produzido, nisto incluso
a forma dinheiro. Mediatizada de diversas maneiras, as relaes sociais de produo, no
sistema capitalista, tm como uma de suas principais caractersticas a alienao,
entendido como estado ou condio onde os seres humanos (individual ou
coletivamente) se tornam estranhos, alheios, alienados dos produtos de sua atividade e,
como consequncias disto, permanecem alienados da natureza, dos outros seres
humanos e de si mesmos. (BOTTOMORE, 1988)
Com efeito, a alienao sobre a atividade de um produtor por uma classe
expropriadora possvel graas, tambm, ao aspecto fenomnico da realidade que d,
aparncia do fenmeno, o carter de essncia, de contedo, formando aquilo que Kosik
(2011) denominou de pseudoconcreticidade e que o pensamento dialtico-cientfico tem
como objetivo, por sua vez, superar esta aparncia e atingir a essncia do fenmeno,
reconhecendo uma dialtica de ocultamento- revelao entre estas dimenses do objeto
(KOFLER, 2010) posto que

24
O pensamento que destri a pseudoconcreticidade para atingir a
concreticidade , ao mesmo tempo, um processo no curso do qual sob
o mundo da aparncia se desvenda o mundo real; por trs da aparncia
externa do fenmeno se desvenda a lei do fenmeno; por trs do
movimento visvel, o movimento real interno; por trs do fenmeno, a
essncia. (KOSIK, 2011, p. 20)

Para isto, necessrio, a partir da anlise da realidade investigada, chegar,

primeiro, a uma elaborao ainda catica do todo, pois no organizada pelo
pensamento, e desta elaborao chegar-se-ia a determinaes cada vez mais simples.
Este seria o caminho percorrido pelos liberais clssicos. Contudo, Marx afirma ser
necessrio fazer a viagem de modo inverso at chegar novamente no objeto (concreto)
no mais como um todo catico, mas como totalidade, pois identificada suas
determinantes ou, segundo Kosik, separado o essencial do secundrio e operada a
sntese onde atingir-se-ia o mtodo da reproduo espiritual e intelectual da
realidade (KOSIK, op. Cit., p. 39) (grifos do autor). Nas palavras de Marx
O concreto concreto, porque a sntese de muitas determinaes,
isto , unidade do diverso. Por isso, o concreto aparece no pensamento
como processo de sntese, como resultado, no como ponto de partida,
embora seja o verdadeiro ponto de partida e, portanto, o ponto de
partida tambm da intuio e da representao. No primeiro mtodo, a
representao plena volatiliza-se na determinao abstrata; no
segundo, as determinaes abstratas conduzem reproduo do
concreto por meio do pensamento. (MARX, 2008, p. 259)

Alm da necessidade da viagem de modo inverso (ou do momento da sntese

dialtica aps o momento da anlise), outra preocupao presente neste fragmento como
necessria chegada ao concreto pensado est contida na ideia de que este a sntese
de muitas determinaes... unidade do diverso. H neste fragmento uma meno a
outro importante conceito do materialismo histrico dialtico- que nos ser de grande
valia em todo o processo investigativo a saber: o conceito de totalidade.
Nos marcos aqui estabelecidos, o conceito de totalidade ganha uma contedo
determinado. No , sobremaneira, a totalidade dos fatos sociais, nem entendido como o
todo que se reproduz imutvel em parte menores quando decomposto. A totalidade
significa: realidade como um todo estruturado, dialtico, no qual ou do qual um fato
qualquer (classes de fatos, conjuntos de fatos) pode vir a ser racionalmente
compreendido. (KOSIK, 2011, p. 44) (grifos do autor). A totalidade teria, portanto, trs
dimenses: ser um todo estruturado, em desenvolvimento e autocriativo (idem, ibid.).

25

Outra derivao importante acerca do conceito de totalidade a relao que este

mantm com o particular. Assumindo a ideia de que o particular no uma parte menor
do todo, mas que h no particular uma especificidade (que o torna particular), assume-se
tambm- contudo e dialeticamente - que o todo se demonstra no particular, por ser este
um momento daquele. Para a dialtica objetiva, o absoluto est contido tambm no
interior do relativo (LNIN apud KOFLER,2010, p. 58). Segundo Kosik,
[O] Princpio metodolgico da investigao dialtica da realidade
social o ponto de vista da totalidade concreta, que antes de tudo
significa que cada fenmeno pode ser compreendido como momento
do todo. Um fenmeno social um fato histrico na medida em que
examinado como momento de um determinado todo; desempenha,
portanto, uma funo dupla, a nica capaz de dele fazer efetivamente
um fato histrico: de um lado, definir a si mesmo, e de outro, definir o
todo; ser ao mesmo tempo produtor e produto; ser revelador e ao
mesmo tempo determinado; ser revelador e ao mesmo tempo decifrar
a si mesmo; conquistar o prprio significado autntico e ao mesmo
tempo conferir um sentido a algo mais. Essa recproca conexo e
mediao da parte e do todo significam a um s tempo: os fatos
isolados so abstraes, so momentos artificiosamente separados do
todo ... Do mesmo modo, o todo de que no foram diferenciados e
determinados os momentos um todo abstrato e vazio (KOSIK, 2011,
p. 49).

Diante deste sumarizado debate, a nossa investigao sobre o conselho e a

participao (ou no) da sociedade civil organizada, como corolrio do aprofundamento
da democracia ter a preocupao recorrente de observar metodologicamente- as
seguintes contribuies advindas do materialismo histrico dialtico: (1) as contradies
existentes no conselho do FUNDEB, seja nas formulaes acerca dos conselhos, seja no
interior deste conselho. Ou seja, nos interessa no s as distintas - e contraditrias
formulaes tericas principais acerca dos conselhos, bem como as possveis
contradies existentes entre os conselheiros, e entre aquilo que se pretende nos marcos
legais e aquilo que pode ser observado empiricamente; (2) distinguir aquilo que
aparncia, daquilo que essncia no que diz respeito a esta relao entre conselho e
democracia; (3) situar, em um contexto histrico mais amplo, a criao deste
conselho, bem como a funo social a que se destina; (4) observar traos do movimento
histrico da sociedade mais geral, e analisar se estes traos se manifestam no fenmeno
estudado, mesmo entendendo se tratar de um fenmeno particular.
Para tanto, necessrio promover um detur sobre as seguintes categorias, que
tambm nos auxiliaro na anlise: Estado, sociedade civil. Para discutir as referidas

26

categorias, a presente dissertao se vale dos conceitos de hegemonia, conformismo ou

sociabilidade, estado-educador, guerra de movimento, guerra de posio,
pequena e grande poltica, entre outros, partindo das proposies e formulaes de
Antnio Gramsci. Outras categorias (Reforma Gerencial do Estado, Terceira Via,
democracia, etc.), estas provindas de outros autores e, algumas, oriundas de outras
matrizes tericas, tambm sero mapeadas com o intuito de nos auxiliar e enriquecer
esta investigao.

2. O ESTADO E SOCIEDADE CIVIL

A explorao do trabalho e a expropriao de parcela substancial da riqueza de

uma classe sobre outra no uma caracterstica peculiar do capitalismo. Mas este
sistema tem uma diferena substancial com relao a outras formas pr-capitalistas de
produo. Segundo Wood (2003), no capitalismo h total separao entre os
mecanismos de apropriao do trabalho alheio com as funes extra econmicas, e,
como importante consequncia, o fenmeno da alienao da esfera poltica da esfera
econmica. Ou seja, a luta de classes no capitalismo (a explorao classista sobre o
trabalho) se encontra, centralmente, na esfera da produo, pois l que se concentram
os principais instrumentos de explorao. Emerge, neste cenrio, a importncia do
Estado, que concentraria ento diversas funes necessrias para a reproduo e o
desenvolvimento destas relaes de produo econmicas.
Se, em tempos atrs, o poder de apropriao era acompanhado de outros
atributos (jurdicos, militares, religiosos ou mesmo administrativos), atualmente isso j
no se faz necessrio, pois a capacidade de expropriao est inscrita no que
entendemos como relaes econmicas. Havendo esta separao ntida entre
econmico e poltico, cabe ao Estado, no capitalismo, um papel central e um
carter pblico sem precedentes. Wood define o Estado no capitalismo, em termos
bastante amplos, como o complexo de instituies por meio das quais o poder da
sociedade se organiza numa base superior familiar e uma organizao de poder que
se compe de instrumentos de coero formal e especializados. tambm mecanismo

27

de fortalecimento e reproduo das relaes sociais de expropriao servindo, no mais

das vezes, para a reproduo da lgica do capital. (WOOD, 2003, p. 37-43).
Em geral, Marx e Engels, ao analisarem o Estado, defronte ao contexto histrico
extremamente instvel em que viviam (o sculo XIX), percebiam-no atravs de sua
faceta coercitiva/repressora, pois, mediante os incipientes instrumento de luta das classe
fundamentais do capitalismos, a conservao do poder tinha no binmio Estado-aparato
coercitivo o seu mais importante instrumento. Atravs desta perspectiva, puderam
formular uma Teoria do Estado e seu carter classista, afirmando ser este um
instrumento de subordinao e tutela de uma maioria por uma minoria. Isto, no contexto
filosfico da poca, representava a desfetichizao da aparente autonomia,
superioridade ou neutralidade do Estado, to bem representada na filosofia
Hegeliana. Marx tambm faz referncia ao conceito de sociedade civil que para ele
sinnimo de sociedade burguesa.
Foi neste mesmo sentido que seguiu a reflexo de Lnin (2007), quando
enfatizou - em sua anlise sobre o Estado - os aspectos coercitivos deste (prises, foras
armadas e tribunais), definindo o Estado como instrumento de explorao da classe
oprimida ou destacando a deteno do monoplio da violncia pelo Estado como a sua
caracterstica mais visvel (LNIN, 2007, p. 30). Em outra obra, ressalta a importncia
das grandes potncias para a reproduo do capital monopolista (grandes trustes,
expressando a fuso do capital bancrio com o capital industrial) quando estes
promovem a partilha do mundo e dividem entre as grandes potncias europeias (EUA
e Japo podem ser tambm includos) extensas regies territoriais para a explorao
econmica e a realizao do excedente econmico produzido nos pases mais
desenvolvidos industrialmente. (LNIN, 2012). No sem conflitos e contradies, esta
partilha e a discordncia sobre estes territrios fator fundamental para o entendimento
da Primeira Guerra Mundial. (HOBSBAWM, 2001, 2009)
As experincias histricas concretas vivenciadas por estes dois pensadores
deram-lhes elementos para aprofundar as suas reflexes. Primeiro Marx, diante da
Comuna de Paris, a quem foi contemporneo, ressalta a importncia da classe
trabalhadora, ao tomar o poder, buscar destruir as Instituies que do base ao Estado
burgus e no somente toma-las para si, dado que cada forma de Estado tem ntima
relao com as relaes sociais de produo daquela realidade histrica especfica. Em

28

seu clssico livro A Guerra Civil na Frana, Marx analisa a experincia da Comuna de
Paris, quando trabalhadores tomam a capital francesa, montando barricadas e
instaurando um curto governo popular, que no resistiu a ao do governo de Thiers
que, aps 72 dias e brutal represso, retoma a cidade. Em certo momento desta anlise,
Marx afirma: Mas a classe operria, no pode simplesmente se apossar da mquina do
Estado tal como ela se apresenta e dela servir-se para seus prprios fins (MARX, 2011,
p. 54). Com isto comea a discorrer acerca do carter histrico do Estado para, por fim,
concluir que
No mesmo passo em o progresso da moderna indstria desenvolvia,
ampliava, e intensificava o antagonismo de classe entre o capital e o
trabalho, o poder do Estado foi assumindo cada vez mais o carter de
poder nacional do capital sobre o trabalho, de uma fora pblica
organizada para a escravizao social, de uma mquina do despotismo
de classe. (ibid., p. 55)

A ditadura do proletariado no poderia ser, portanto, a inverso do sinal do

Estado historicamente constitudo, a partir da tomada de poder da classe trabalhadora,
mas sim, a construo em novos marcos onde os conselhos operrios, com especial
ateno s milcias operrias, passam a ocupar papel privilegiado nesta reflexo. Outro
atributo fundamental para esta nova forma Estado a fuso das funes legislativas e
Executivas neste conselho ou comuna.
J Lnin em sua obra O Estado e a Revoluo, reflexo feita no prembulo da
Revoluo Bolchevique de Outubro de 1917, assume esta perspectiva de Marx e, ao
passo de reclamar a direo dos trabalhadores no processo revolucionrio, reivindicando
o carter socialista desta ruptura, bem como assumindo a reivindicao histrica dos
camponeses por terra, sintetiza na palavra de ordem: todo poder aos sovietes esta ideia
da necessria e profunda destruio-criativa do Estado (chamado de semi-Estado ou
Estado proletrio). A socializao dos meios de produo, o fim da propriedade privada,
das classes sociais e, com isso, do prprio Estado seriam os processos que, em ltima
instncia, o Estado de transio socialista deveria garantir e no qual os sovietes e as
comunas (ou seja, os conselhos) ocupam uma posio axial. Para parte da Teoria
Poltica inspirada no materialismo histrico, portanto, os conselhos seriam a forma
privilegiada que deveria assumir o Estado quando, e se, estivesse sob a hegemonia dos
trabalhadores (MARTORANO, 2011).

29

Tendo em vista que os autores clssicos no puderam acompanhar o surgimento

e a evoluo dos grandes sindicatos econmicos e dos partidos de massas, do
parlamento eleito por sufrgio universal etc., o italiano Antnio Gramsci (1891-1936)
prope uma adio ao conceito de Estado. Este seria composto tambm pela sociedade
civil, aqui entendida de forma distinta a Marx, pois seria o lugar privilegiado do
consenso e associativismo ou seja, [d]os organismos de participao poltica ao qual se
adere voluntariamente (e, por isso, so privados) e que no se caracterizam pelo uso da
represso (COUTINHO, 2007, p.125). Deve-se, portanto, repensar
[O] Conceito de Estado que, habitualmente, entendido como
sociedade poltica (ou ditadura, ou aparelho coercitivo, para moldar a
massa popular segundo o tipo de produo e a economia de um dado
momento), e no como um equilbrio da sociedade poltica com a
sociedade civil (ou hegemonia de um grupo social sobre toda a
sociedade nacional exercida atravs das organizaes ditas privadas,
como a Igreja, os sindicatos, as escolas, etc.), e especialmente na
sociedade civil que operam os intelectuais (GRAMSCI, 2011, p.
267).

O desenvolvimento do Estado precisa lidar, a partir do sculo XX em especial,

com o aparecimento das massas no cenrio poltico, fruto, em grande medida, da luta
destes setores para a extenso dos direitos polticos. E esta absoro de demandas
parciais das classes subalternas uma das formas de construo da hegemonia, que aqui
se entende como: fazer com que os valores, princpios, modo de vida e viso de mundo
da frao dirigente de classe se tornem universais, no sentido de serem assumidos
pelas demais fraes da classe dominante, bem como pelas classes subalternas. Para
tanto, d-se o surgimento dos chamados aparelhos privados de hegemonia (partidos,
sindicatos, associaes, mas tambm e por outro lado, meios de comunicao,
associaes empresariais, Institutos de pesquisa, etc., tanto da classe trabalhadora,
quanto mais da burguesia)- aparelhos que promovem a disputa da sociedade a partir de
uma viso da classe ou frao a qual representa- que conferem a sociedade civil um
carter conflituoso, marcado pela luta de classes.
O desenvolvimento destes aparelhos origina o que Gramsci chamar de Estado
Ocidental, onde h uma sociedade civil mais robusta e desenvolvida que o difere do
Estado Oriental, onde a sociedade civil incipiente e gelatinosa e, por isso, neste
ltimo caso, a faceta mais clara do Estado a sociedade poltica que funciona,
mormente, atravs da represso, tal e qual o Estado analisado por Marx e Lnin. Para
Gramsci esta era uma diferena fundamental, pois modificava radicalmente a estratgia

30

poltica de tomada de poder pela classe trabalhadora. Se na revoluo de 1917 um

relativamente pequeno grupo poltico, rigidamente organizado e disciplinado, consegue
tomar o poder na Rssia em crise, isto se dava por ser a Rssia Czarista um tpico
Estado Oriental. Esta estratgia no teria a mesma eficcia no caso dos Estados
Ocidentais. A to somente tomada de assalto ao Estado- ttica que denominou de
guerra de movimento- nos Estados ocidentais do sculo XX levariam, com efeito, a
vigorosas derrotas da classe trabalhadora. A estratgia mais pertinente nestes casos seria
a guerra de posio, ou a necessidade de se disputar a hegemonia (os aparelhos
privados de hegemonia, bem como a concepo de mundo). Afinal, por detrs do Estado
(sociedade poltica) a sociedade civil funcionaria como trincheiras e casamatas.
No Oriente, o Estado era tudo, a sociedade civil era primitiva e
gelatinosa; no Ocidente, havia entre o Estado e a sociedade civil uma
justa relao e, ao oscilar o Estado, podia-se imediatamente
reconhecer uma robusta estrutura da sociedade civil. O Estado era
apenas uma trincheira avanada, por trs da qual se situava uma
robusta cadeia de fortalezas e casamatas; em medida diversa de Estado
para Estado, claro, mas exatamente isso exigia um acurado
reconhecimento do carter nacional (GRAMSCI, 2007, p. 262).

Duas questes legitimam o tratamento metodolgico autnomo que estas duas

esferas- sociedades poltica e civil- tm em Gramsci. A primeira questo se relaciona
com a funo de cada uma destas esferas no exerccio de manter determinada
organizao social. Atravs da sociedade civil, os setores dominantes buscam construir
sua hegemonia, baseando-se no consenso ou direo poltica, enquanto que, na
sociedade poltica esta dominao mantida atravs da ditadura ou coero.
fundamental dizer que, com a sociedade civil, aquilo que se entende por ideologia,
ganha uma base material. E, neste ponto, se afirma a segunda questo que nos permite
tal distino. Justo, pois, estas duas esferas se distinguirem por uma materialidade
prpria e especfica.
Em Gramsci, no h hegemonia, direo politica e ideolgica, sem o
conjunto de organizaes materiais que compem a sociedade civil
enquanto esfera especfica do ser social. O Estado aqui (na concepo
ampliada ou integral) no entendido como um corpo estranho
sociedade ou dicotomicamente oposto a ela, mas reflexo das tenses e
condensao das relaes existentes nela. , com outras palavras, todo
o aparato de coero de uma classe sobre a outra, com todas as
instituies criadas para tanto (polcia, exrcito, burocracia, a justia,
etc.), mas tambm espao de forjar o consenso atravs da cultura e
da poltica, que compem a hegemonia ou a direo cultural e
ideolgica de uma classe sobre outra classe ou sobre fraes delas.
(COUTINHO, 2007, p. 129)

31

Contudo, havendo esta autonomia relativa entre as duas esferas do Estado,

Gramsci no perde de foco a unidade entre estas, e mais, a relao dialtica (unidadedistino) que uma mantm com a outra. Gramsci faz questo de afirmar que a
disjuno entre sociedade poltica e civil uma disjuno metodolgica, analtica, no
orgnica. Como fenmeno social, na realidade especfica, contudo, sociedade civil e
sociedade poltica se identificam. (BUCI-GLUCKSMANN, 1980; COUTINHO, 2007;
FONTES, 2006; LIGUORI, 2007; LAMOSA, 2010).
Entendendo o Estado em sua forma ampliada ou integral, Gramsci ressalta o
aspecto educativo inerente a toda relao poltica (MANACORDA, 2008, p. 271).
Ressalta-se, aqui, o carter conformista do Estado, que visa produzir personalidades nas
massas afinadas com o desenvolvimento social, promovidas por uma determinada
frao hegemnica da classe dominante, afirma Gramsci (GRAMSCI, 2006, p. 94):
somos conformistas de algum conformismo. O Estado (de um lado a escola
positivamente, e de outro o direito negativamente, seriam espao s privilegiados desta
funo) teria como caracterstica inerente o conformismo, ou a produo de uma
sociabilidade permissora do desenvolvimento do aparelho econmico. Analisando a
crise do perodo que significou a ascenso e consolidao do fascismo na Itlia, o
filsofo italiano afirma que O conformismo sempre existiu: trata-se hoje de luta entre
dois conformismos, isto , de uma luta pela hegemonia, de uma crise da sociedade
civil. (GRAMSCI, 2007, p. 260). Falando acerca da tarefa educativa do Estado, ele
afirma que a
Tarefa educativa e formativa do Estado ... sempre o de criar novos e
mais elevados tipos de civilizao, de adequar a civilizao e a
moralidade das mais amplas massas populares s necessidades do
contnuo desenvolvimento do aparelho econmico de produo e,
portanto, de elaborar tambm fisicamente tipos novos de
humanidade. (ibid., p. 23)

Sem negar a importncia da espontaneidade, Gramsci no nega a centralidade do

conformismo no processo pedaggico (e, portanto, poltico), revelia das reaes
contrrias que esta afirmativa pudesse suscitar. Se o Estado, sob o controle de
determinada(s) frao(es) da burguesia, atravs da sociedade poltica, como tambm da
sociedade civil, tem a incumbncia de conformar as massas trabalhadoras, s
necessidades do contnuo desenvolvimento do aparelho econmico, produzindo tanto
aspectos psicolgicos, como aspectos fsicos destes, os fazem sob a elaborao dos seus
intelectuais orgnicos. Estes intelectuais- centro das reflexes do italiano- tem a tarefa

32

de organizar a sociedade, ou seja, de tornar universal o projeto da frao de classe a

qual pertence, atuando prioritariamente tanto na sociedade civil quanto- quando possvel
e necessrio- na sociedade poltica.
Assim, estes intelectuais buscam construir a hegemonia da sua respectiva classe
(ou frao) e, para tanto, precisam estar atento s fraes e classes subalternas, suas
demandas, buscando produzir uma correlao de foras sempre favorvel s
necessidades das fraes as quais representa, objetivando produzir o consenso. Para isto,
podem usar de diversos expedientes de cooptao, seja a um importante dirigente
isolado ou a uma proposta advinda de uma frao ou classe adversrias, seja a um grupo
mais numeroso destes ou mesmo a um conjunto de propostas, realizando o que Gramsci
denomina de transformismo, pois este novo pessoal dirigente ... deve ser
transformado e assimilado (GRAMSCI, 2006, p. 321), a fim de melhor subordinar a
frao de classe ou classe da qual este novo pessoal se originou, incorpora-se uma ou
outra demanda pontual das classes subalternas, mas o mago da mudana , na verdade,
a manuteno das condies garantidoras da hegemonia daquela classe dirigente.
O transformismo seria, tambm, parte integrante de outro importante conceito de
Gramsci a Revoluo Passiva ou revoluo-restaurao, que consistiria na frmula
assumida em perodos onde um Estado substitui os grupos sociais locais, ao dirigir
uma luta de renovao (GRAMSCI, 2011, p. 323). Neste processo, destaca-se o papel
central do Estado e seu autoritarismo, se necessrio, formando uma ditadura sem
hegemonia, pois que neste caso
...no seja um grupo social o dirigente de outros grupos, mas um
Estado, mesmo limitado como potncia, seja o dirigente do grupo
que deveria ser dirigente e possa pr disposio deste ltimo um
Exrcito e uma fora poltico-diplomtica. (idem, ibidem)

Coutinho chama a ateno para a afirmao do autor italiano que o conceito de

Revoluo Passiva s deve ser usado pela classe trabalhadora em seus propsitos a
ttulo de anlise, no cabendo ser entendido como forma de ao politica de tomada de
poder (COUTINHO, 2007). Diferentemente, a classe trabalhadora precisaria organizar
seus prprios instrumentos de disputa, que elaborassem, atravs da sua perspectiva, a
sua viso de mundo e, assim, empreendesse a disputa da hegemonia. Ao longo de toda a
sua experincia de luta histrica, a classe trabalhadora criou estes instrumentos. Dentre
estes, os que mais chamam ateno do marxista italiano so: novamente os conselhos,

33

os sindicatos e o partido revolucionrio que seria, nesta tarefa, o espao privilegiado da

classe trabalhadora.
Tambm os conselhos nesta ocasio, chamados de conselhos de fbrica- foram,
durante certo tempo da vida intelectual de Antnio Gramsci, objeto de profunda
reflexo. Animado com a funo que os sovietes tiveram no processo revolucionrio
russo, Gramsci busca organizar nas indstrias italianas, os conselhos de fbrica, mais
especificamente, na cidade de Turim. Estes conselhos tiveram rpida proliferao,
atingindo cerca de 50000 operrios, de cerca de 30 fbricas diferentes. Eles tinham
como principal objetivo, elevar o trabalhador assalariado condio de produtor e seria
portanto, o germe do Estado socialista, o correlato italiano da experincia sovitica.
Contudo, as comisses internas existentes nas fbricas serviam to somente para a
defesa local dos direitos dos trabalhadores e eram restritas aos sindicalizados, limitao
esta que Gramsci combate e, por isso, angaria resistncia do seu prprio partido poca
(PSI- Partido Socialista Italiano, que dirige boa parte dos sindicatos) as suas
formulaes (ibid.). Como reao, tem uma primeira anlise muito pessimista do
sindicato, a quem chama de inexoravelmente reformista, pois sua condio de existncia
estaria limitada a enquanto houver a contradio capital-trabalho. Finda esta
contradio, termina a funcionalidade do sindicato e o seu porqu de existir. Esta uma
viso que ser superada ao longo de suas reflexes (GRAMSCI, 2011).
A experincia histrica do conselho se conclui com uma grande derrota para os
conselhistas, posto que a greve por ela organizada manteve-se sob a represso dos
patres e o boicote dos dirigentes sindicais e, como consequncia, do PSI,
permanecendo nacionalmente isolada e acarretando na derrota dos trabalhadores.
Amedrontada com o crescimento dos conselhos a classe burguesa ameaa com um lock
out caso os trabalhadores insistissem em organizar os conselhos. Os conselhos, contudo,
conseguem organizar a produo e provam a sua capacidade de gerir as fbricas.
Continuamente abandonados pelo partido, os trabalhadores de Turim, precisam negociar
em condies desfavorveis. Findo este processo, duas clivagens importantes so feitas
por Gramsci, uma em decorrncia da outra: primeiro o rompimento com o Partido
Socialista Italiano e segundo uma reflexo mais consistente sobre o partido, tema este
que ir suplantar e absorver caractersticas de sua reflexo sobre os conselhos
(COUTINHO, 2007).

34

Outro instrumento da classe trabalhadora que ganhar relevo no pensamento

gramsciano o sindicato. Com a experincia negativa de Turim, Gramsci passa a ter
uma viso inicial um tanto pejorativa do sindicato, contudo Gramsci no negar o seu
carter histrico e, mais do que defini-lo de uma ou de outra forma, busca analisa-lo.
Com isso, ele acaba por reconhecer que este instrumento pode cumprir importantes
funes em favor dos trabalhadores. Afirmando que:
Se os funcionrios da organizao sindical consideram a legalidade
industrial como um compromisso necessrio, mas no perptuo; se
orientam todos os meios de que o sindicato pode dispor para melhorar
as relaes de fora em sentido favorvel classe operria; se
realizam todo o trabalho necessrio pra que a classe operria possa
iniciar, num momento determinado, uma ofensiva vitoriosa contra o
capital, submetendo-o sua prpria lei; se faz isso, o sindicato um
instrumento revolucionrio, a disciplina sindical, mesmo quando
voltada para fazer com que os operrios respeitem a legalidade
industrial, disciplina revolucionria (GRAMSCI, 2011, p. 81-2).

Nesta passagem, pode-se perceber que o sindicato tem duas importantes tarefas a
cumprir. Primeiro a possibilidade deste de melhorar a relao de foras em sentido
favorvel a classe trabalhadora, buscando uma linguagem do prprio pensador, o
sindicato um importante instrumento na guerra de posio desta classe. Outra
importante funo pode ser compreendida a partir do trecho se realiza todo o trabalho
necessrio pra que a classe operria possa iniciar ... uma ofensiva vitoriosa contra o
capital (ibidem, 79-80). Neste excerto, destaca-se a importncia do sindicato na luta
contra o capitalismo, mais especificamente com relao luta ideolgica, o sindicato
teria a tarefa de elevar a conscincia da classe trabalhadora do econmico-egosta, para
o econmico-corporativo e enfim, momento da catarse poltica, o poltico-universal. Ou
seja, o sindicato um importante aparelho privado de hegemonia da classe trabalhadora
que tem como funo precpua tanto a melhoria da relao de foras quanto o necessrio
aumento da conscincia de classe por parte daquela frao da classe trabalhadora.
Contudo neste processo ltimo, os sindicatos s poderiam realizar plenamente esta
tarefa se estivessem relacionados a outros sindicatos, atravs do partido da classe
trabalhadora. Sem embargo, para este pensador, o termo partido tem um sentido mais
amplo do que o comum. Ele inclui no somente os partidos polticos representantes de
classe ou de frao desta, como tambm jornais ou revistas, Igrejas, institutos de
pesquisa, associaes de empresrios que se dispusessem a dar a direo moral e
intelectual sociedade e com isto, organizasse a cultura sob o prisma de classes

35

disputando o poder. O partido revolucionrio da classe trabalhadora seria o seu

intelectual coletivo.
Ao partido revolucionrio da classe trabalhadora, que Gramsci afirma ser em seu
contexto histrico especfico o Partido Comunista Italiano (PCI) advindo do PSI,
caberia a organizao das diversas fraes da classe trabalhadora, bem como das demais
classes subalternas (camponeses e formas de trabalho semi-assalariados), em um projeto
poltico revolucionrio que estivesse profundamente afinado com a filosofia da prxis
(como denomina o materialismo histrico-dialtico), dando unidade aos demais
instrumentos de luta da classe trabalhadora (sindicatos, associaes, jornais, revistas,
institutos de pesquisas, crculos culturais, etc.) que possibilitasse a este assumir a
direo intelectual e politica da classe trabalhadora e, com isso, empreender as disputas
no interior do capitalismo, sob a tica da guerra de posio. Esta guerra de posio,
importante notar, no elimina a guerra de movimento ou manobrada. Afirmar isso , em
grande parte, abandonar o ideal revolucionrio do pensador sardo. Ao contrrio, haver
um momento onde a guerra de posio ser substituda pela guerra manobrada, este
momento exige muita pacincia bem como conhecimento da cincia da poltica
(GRAMSCI, 2011).
Outro papel importante do partido revolucionrio promover, ele tambm, a
elevao da conscincia da classe trabalhadora do econmico-egosta ao politicouniversal, pois somente um partido teria as condies materiais de desenvolver na
classe trabalhadora a sua conscincia para si. Este partido deveria unificar
dialeticamente os dois tipos de partido ento existentes. Ser, ao mesmo tempo, um
partido de massas, sendo, simultaneamente, um partido dirigente, com a tarefa de
formar os seus integrantes em intelectuais orgnicos da classe trabalhadora. Ele seria
formado, basicamente, por trs extratos: um elemento difuso de homens comuns,
dotados de fidelidade e disciplina sem grande capacidade criativa; um elemento coeso e
unificador, altamente criativo, capaz de organizar e disciplinar os primeiros, um
elemento mediano que coloque em contato os dois anteriores.
Organizar o projeto de sociedade da classe trabalhadora, elaborar para isso, as
melhores tticas com vistas revoluo e, neste processo, formar os seus quadros como
intelectuais orgnicos seriam as pr-condies para que o partido revolucionrio possa
organizar no s a tomada da sociedade poltica pela classe trabalhadora, mas definir em

36

seu favor a disputa hegemnica e de classes que acontece privilegiadamente no seio da

sociedade civil. Pois uma classe, antes de ser governo, deve ser dirigente.
Destas reflexes, nos interessam de forma imediata as reflexes sobre os
sindicatos e os conselhos. Sobre o sindicato, pois atravs desta organizao da
sociedade civil que analisamos a participao nos conselhos, bem como da perspectiva
da classe trabalhadora. Estas indicaes so preciosas para a anlise se esta participao
capaz de auxiliar o sindicato a melhorar a relao de foras em sentido favorvel
aos trabalhadores da educao do municpio. De forma mediatizada tambm nos
interessa o partido, pois este, bem como os demais, um aparelho privado de
hegemonia que busca construir uma sociabilidade distinta a da sociedade de mercado.
Sobre os conselhos - pois, para alm da longa tradio e formulao que a classe
trabalhadora produziu desde Marx, passando por Lnin e chegando a Gramsci
acreditamos que suas reflexes sero teis em dois sentidos. Primeiro para
aproximarmos o conceito de transformismo ao conselho que estudamos inspirado no
programa da Terceira Via. Formulando melhor nossa hiptese, parte-se da possibilidade
de o surgimento dos conselhos de controle social ocorrer, em grande medida, a partir
das reivindicaes de participao da classe trabalhadora, historicamente alijada durante
largos perodos de nossa Repblica. Entrementes, esta participao se d de forma
reduzida, esvaziada, onde no se tem espao para debater a grande poltica e sim
aspectos da pequena poltica, categorias que debateremos mais a frente7.
Por outro lado, os atributos dos conselhos operrios e das formulaes oriundas
das teorias que lhes apoiam, podem nos sugerir um importante horizonte a qual pleitear.
Atravs da anlise da realidade especfica e da sua correlao de foras, elaborar aes e
propostas que permitam a classe trabalhadora no s avanar para uma relao de foras
mais favorvel, como auxiliar esta classe no fazimento de sua luta, ou seja, na sua
tomada de conscincia atravs da sua prpria prtica (THOMPSON, 2011) e na
formulao de aspectos que contribuam para a sua emancipao.
Com isto afirmado, cabe analisar o projeto de sociabilidade em execuo pelas
fraes hegemnicas da classe dominante na atualidade, haja vista ser este um ponto
nodal na determinao da correlao de foras.
7

Cf. Infra; p. 39-40.

37

3. O NOVO CONFORMISMO: TERCEIRA VIA

O Estado de Bem Estar social- denominado americanismo por Gramsci,

observador deste processo em um momento ainda incipiente - seria uma das estratgias
de cooptao classe trabalhadora ao longo de boa parte do sculo XX, pois atravs das
lutas, organizaes e reivindicaes destes, parcela de suas demandas foi incorporada
pelo Estado, que assumiu o compromisso de garantir alguns direitos sociais, ou mesmo
o esforo pelo pleno emprego, dando a maior crise da histria do capitalismo, at ento,
uma resposta satisfatria a este modelo socioeconmico, pois permitiu a sua
continuidade, ao passo que evitou a adeso de amplos segmentos da classe trabalhadora
ao projeto socialista (MELO, 2005).
A crise do petrleo (1973) e a reorganizao produtiva do trabalho (acumulao
flexvel, flexibilizao das relaes, a difuso da microeletrnica, da robtica e da
informtica) determinam a necessidade de um novo tipo humano, um novo homem
coletivo, em conformidade com estas novas determinaes econmicas. Alm disso, a
precarizao das relaes de trabalho e das condies de vida de um contingente cada
vez maior de trabalhadores levam o capital a redesenhar suas estratgias de obteno do
consenso, no final do sculo XX. Nisto, o Estado de Bem- Estar tambm atingido,
graas crise fiscal de 1982, que estimula a substituio deste pelo Estado Neoliberal.
Como formuladores deste novo tipo de Estado e sociabilidade encontramos tericos
liberais como Friedman, Hayek e, posteriormente, redimensionando muitos de seus
fundamentos originais, Anthony Giddens, autor discutido adiante. Suas duas maiores
expresses polticas so Ronald Reagan, nos EUA, e Margareth Thatcher, na Inglaterra.
Esta crise que atravessava o mundo na poca faz ganhar fora um argumento que
se mantinha arrefecido desde a crise anterior (1929), a ideia de que o Estado ineficaz
pela sua natureza burocrtica e monopolista. Em contrapartida, um mercado livre, sem
distores promovidas por qualquer intervenincia estatal na economia, seria o ideal a
ser atingido. Para tanto, era necessrio reduzir o tamanho do Estado ao mnimo

38

(downsizing), em especial nas reas sociais como educao, sade, previdncia e nos
chamados setores estratgicos, onde os Estados Nao tinham como hbito manter sob
controle, ou mesmo, monopoliza-los (HAYEK, 1999). A reduo de gastos do Estado
poderia lhe dar condies de maior governabilidade, bem como possibilitaria que o
mercado, mais eficiente, oferecesse, de forma mais barata e mais satisfatria, os direitos
sociais garantidos pelo Estado.
Os pases da Amrica Latina, em geral, foram locus privilegiados para estas
reformas. Elas previam medidas concretas como um amplo processo de privatizao,
setorizao de polticas sociais pblicas, ataques direitos adquiridos e s organizaes
trabalhadoras, etc.. O argumento era de que estes direitos regulavam um dos fatores da
produo, se configurando como uma interveno do Estado em um fator econmico,
esta regulao encarecia -o e o Estado assumiria um papel paternalista, pois no
permitiria o dilogo entre os lados em disputa a fim de resolverem, da melhor forma
possvel, aquele impasse. Estas propostas tiveram no FMI e no Banco Mundial
importantes aparelhos de disseminao. Junto aos emprstimos concedidos por estes
bancos aos pases endividados, havia a necessidade de apresentar garantias de
pagamento e tambm de desenvolvimento, o que significava assumir uma srie de
polticas

compensatrias

de

diminuio

da

desigualdade

tambm

do

empoderamento de minorias, no intuito de garantir maior estabilidade aos regimes

democrticos participativos, etc. (MELO, 2005).
Contudo, a aplicao destas medidas no logrou o xito esperado, suscitando
reaes populares que colocavam em xeque este projeto de sociabilidade. Seria
necessrio operar determinados ajustes neste projeto. Foi neste sentido que a chamada
Terceira Via (tambm denominada de neoliberalismo de Terceira Via) ganha espao e
passa a, paulatinamente, direcionar as pautas e os documentos produzidos pelo FMI e
Banco Mundial.
Os intelectuais desta corrente tinham na reforma do Estado um princpio
orientador. Caberia ao Estado promover uma sociedade civil ativa, onde seria possvel
restaurar os laos de solidariedade e a coeso social, assim,
... no mbito da teorizao proposta, a sociedade civil constitui-se em
uma instancia que possui uma materialidade, uma fora prpria e
portadora de um elevado grau de autonomia e independncia do
processo histrico. Seria o novo agente histrico por excelncia, em

39
lugar das classes sociais polarizadas. Atuaria, nesta lgica, sem cho
histrico, apenas em funo da vontade (LIMA e MARTINS, 2005, p.
53).

Com efeito, esta ressignificao possibilita a sociedade civil ser assumida como
o lugar privilegiado do dilogo, do consenso, do empreendedorismo, da democracia,
da criatividade, enquanto o Estado relacionado com o ineficaz, com o burocrtico (no
sentido pejorativo), com o arcaico. Nestes processos se opera, tambm, um substancial
esvaziamento do conceito de sociedade civil, pois se retira do seu interior um
determinante que, em Gramsci, seu componente essencial: a luta de classes e o aspecto
coercitivo inscrito nas relaes sociais de produo do consenso, como se a vontade
expressa pela sociedade civil s vezes sob o epteto de opinio pblica fosse
espontneo e no um consenso produzido de forma extremamente heteronmica, onde
a classe dominante lana mo de mecanismos muito eficazes de convencimento, bem
como detm, em grande medida os mecanismos de coero. Com isso, busca-se
deslegitimar aqueles movimentos sociais, presentes na sociedade civil, que assumem em
seu discurso a perspectiva de classe social, pois esta perspectiva coloca sob crticas a
ideia de um possvel consenso social, ou mesmo colaborao, entre classes antagnicas.
Ao passo que estes movimentos so deslegitimados, do-se espaos e voz a outros
movimentos que no tem na relao entre classes, ou com o mundo do trabalho, o fulcro
de seu discurso reivindicatrio e que, desta maneira, possibilitam um dilogo com uma
sociedade cuja panaceia capitalista possa, seno incluir a tudo e a todos, ao menos
diminuir drasticamente os abismos sociais, em um capitalismo humanamente
responsvel. (FONTES, 2011; WOOD, 2003).
Apostando que os novos atores sociais que se proliferavam na sociedade civil
nos ltimos anos (movimentos de minorias, raa, etnia, gnero, sexualidade, etc.) so
um claro esgotamento dos instrumentos da poltica tradicional (partidos, sindicatos e
eleies, por exemplo), prope-se uma poltica renovada, onde as relaes sociais e
polticas so marcadas pelo consenso, sendo, portanto, menos conflitivas, pois concebia
o dilogo como fundamento da lgica de conciliao (dos inconciliveis) interesses de
classes (LIMA e MARTINS, op. cit., p. 49). Para tanto, dever-se-ia estimular
mecanismos de participao direta da sociedade civil no aparelho estatal, incorporando
as novas organizaes, transformando-as em propulsoras desta sociabilidade.

40

Esta repolitizao da poltica promove uma expanso dos direitos polticos ao

mesmo tempo em que o esvazia conceitualmente. Pois busca retirar da poltica a sua
dimenso conflitiva e valorizar a sua dimenso consensual e, assim, impedir qualquer
possibilidade de alternativa social. Gramsci, analisando os debates polticos,
diferenciou-os em dois tipos: grande e pequena politica. Ele entende por grande
poltica as questes ligadas s fundaes de novos Estados e a luta pela defesa,
conservao ou destruio de organismos econmico-sociais e suas estruturas. Em
oposio, a pequena poltica seria a poltica do dia-a-dia, do cotidiano, das questes
parciais que se apresentam no interior de uma estrutura. Portanto, grande poltica
tentar excluir a grande poltica do mbito interno da vida estatal e reduzir tudo a
pequena poltica (GRAMSCI, 2007, p. 21). A repolitizao da poltica no ,
portanto, uma estratgia recente das classes dominantes. Contudo, naquela conjuntura,
na virada dos anos 1980-1990, esta operao tinha um forte apelo, pois ecoava com o
malogro do bloco sovitico, fenmeno que era propugnado pelos tericos da Terceira
Via, como o fim do socialismo e, por conseguinte, a inevitabilidade do capitalismo.
No apenas conceitualmente que se d esta operao de ressignificao da
poltica. Tambm as organizaes tradicionais da classe trabalhadoras so duramente
atacadas, seja pela legitimao de novas formas de organizaes polticas (em especial
as ONGs), seja pelo cooptao e ou transformismo, seja pelo uso largo da represso de
diversos tipos a estas organizaes.
Tambm a democracia sofre um processo similar. Fontes (ibid.) afirma que a
identificao da democracia com o ato exclusivo do sufrgio universal- grande trao
identificador das democracias hodiernas - um dos sintomas do seu esvaziamento
poltico, que se basta agora em gerenciar as premissas macroeconmicas do capitalismo.
Evitar-se-ia, portanto, contestar o capitalismo em si, reduzindo tudo pequena
poltica. Wood identifica o processo de esvaziamento poltico da democracia liberal ao
longo de sua constituio histrica, com especial ateno histria da democracia
americana, comparando-a a democracia grega, percebendo que nesta ltima o espao
democrtico era um instrumento poltico de conteno da explorao da elite aos demais
cidados- de fato, o governo da maioria contra uma minoria. Ao contrrio, na
democracia americana, quando no foi mais possvel manter restrito s classes
dominantes o conceito de povo (ou queles que gozam dos direitos polticos), buscou-se
gradualmente, o esvaziamento dos mecanismos democrticos - haja vista a concepo

41

de isegoria, ou seja, a conjuno entre igualdade e liberdade de expresso, ter sido

suprimida neste processo histrico. Ademais, substituiu-se um direito ativo (o da auto
representao) por um direito passivo (o sufrgio universal). (WOOD, 2003, 2006).
Mesmo o direito ao sufrgio universal um direito conquistado no sem muita
luta popular e com diversas idas e vindas. Domenico Losurdo (LOSURDO, 2004)
identifica inmeros mecanismos de restrio para a participao das camadas inferiores
na construo democrtica em pases tidos como baluartes deste esprito. Ao
contrrio, ao buscarem infantilizar o povo, o associando como crianas que no
sabem pensar politicamente, associam a ideia de concesso dos direitos polticos como
nova forma de absolutismo. Com isso, a restrio censitria, o encarecimento do
processo burocrtico para a permisso do voto, o voto s para os alfabetizados, a
segregao racial, de gnero ou tnica, por um lado, e o voto por graus (voto indireto)
ou plural (voto com peso diferenciado), por outro, so formas de restringir ou dificultar
a grandes contingentes da classe trabalhadora, o acesso ao voto. Neste sentido, durante
largo tempo, brancos pobres, mulheres, negros e imigrantes foram cerceados em seus
direitos polticos nos EUA, por exemplo. Quando o sufrgio universal passa a ser
considerado como algo incontestvel para a manuteno do esprito democrtico, buscase enfraquecer o voto proporcional e fortalece-se o voto uni nominal, com isso, ao invs
de se votar nos partidos e seus programas, a relao politica passa a se dar diretamente
com a personalidade do lder carismtico, tradutor da vontade do povo, que no
necessita de intermedirios (como os partidos), estes que, ademais, so portadores de
interesses particulares, enquanto aquele seria o verdadeiro portador do interesse coletivo
daquela nao.
Segundo Coutinho,
... existe hegemonia da pequena poltica quando a poltica deixa de ser
pensada como arena de luta por diferentes propostas da sociedade e
passa, portanto, a ser vista como um terreno alheio vida cotidiana
dos indivduos, como simples administrao do existente ... [pois]
como vimos tambm expresso da grande poltica reduzir tudo
pequena poltica ... Em situaes normais, a direita j no precisa de
coero para dominar: impe-se atravs desse consenso passivo,
expresso entre outras coisas em eleies (com taxas de abstenes
cada vez maior), nas quais nada de substantivo est posto em questo.
(COUTINHO, 2010, p. 32)

Neste sentido, faz-se importante adjetivar o conceito de democracia que hoje

construda no Brasil e em grande parte do Ocidente capitalista, como democracia

42

representativa ou democracia liberal. Ela reitera a condio alienada/alienadora da

poltica no capitalismo. Esta bastante diferente do sentido que lhe d as classes
subalternas, em especial a classe trabalhadora que tem empreendido um esforo terico
e prtico na construo de uma forma de democracia que tenha como premissa a
participao efetiva dos indivduos nas resolues e processos polticos fundamentais e
no to somente superficiais.
Desta maneira, afirma Wood, a defesa do carter pblico do Estado, da sua
funo social e, principalmente, da democracia, em seu sentido radical, so
instrumentos importantes contra o capitalismo. Pois que o Estado , em ltima anlise, o
ponto decisivo de concentrao de todo o poder na sociedade (WOOD, 2003, p. 49).
Fontes (2011) concordando com a importncia do Estado,

ressalta algumas

caractersticas que este vem assumindo nas ltimas dcadas, em especial em sua funo
coercitiva. Alm de servir de instrumento de reproduo do capital atravs da coero, a
autora afirma outras caractersticas que o Estado Nacional assume a fim de servir a
reproduo do que denomina de capital-imperialismo. Diante aos problemas - de
ordem planetria colocados nos debates atuais, pelo capitalismo (a degradao do
meio- ambiente, o esgotamento dos recursos primrios, a expropriao de povos,
populaes e recursos naturais nas diversas localidades do planeta, etc.), o EstadoNao tem como atributo encapsular localmente o carter da luta contra o capitalismo
internacionalizado. Deve ser seletivo nas suas atribuies pblicas, transferindo para
setores da sociedade civil (aqui entendido, sobremaneira, como a iniciativa privada)
as atribuies inerentes ao Estado. Isso sem falar na importncia que os Estados
Naes continuam tendo como financiadores da indstria militar o que, segundo
Mszros, faz desta poca a mais potencialmente fatal da histria da humanidade.
(MSZROS, 2003; FONTES, ibid.). Pois esta readequao do Estado integral, agora
sob forte hegemonia da Terceira Via, precisa conformar uma nova subjetividade e
novos sujeitos polticos coletivos.
Assim, a disputa sobre o significado de democracia e sua organizao material
assume um papel central,
A democracia idealizada pela Terceira Via significa regime de
governo (democracia formal) combinado com algumas formas de
participao popular (democracia dialgica) sobre certas temticas
que envolvam os interesses de todos (...) ressignificando as formas

43
de participao e o sentido histrico da poltica e das lutas sociais
(LIMA e MARTINS, 2005, pp. 65-6).

Compe o projeto de sociabilidade da Terceira Via a expanso dos mecanismos

de participao, que fortaleam o comprometimento da sociedade com a manuteno
da ordem capitalista, atravs do empoderamento de minorias, regidos pela democracia
dialgica, estimulando uma cidadania do consenso, uma participao limitada, uma
ao poltica individualista e parcial, a responsabilidade social (como transferncia de
responsabilidades com relao a direitos fundamentais do Estado sociedade), o
empreendedorismo, o voluntarismo, o desenvolvimento sustentvel, etc., ao tempo que
excluem do mbito do Estado os assuntos relacionados grande poltica. , portanto, na
elaborao, afirmao e propagao destes valores, desta viso de mundo e destes
instrumentos, que o Estado deve exercer - de acordo com a Terceira Via- o seu papel de
educador. Neste sentido, os conselhos de participao da sociedade civil poderiam
constituir-se em espaos de suma importncia na propagao desta hegemonia.

4. O BRASIL DO SCULO XXI: SOCIEDADE CIVIL, REFORMA DO

ESTADO E NOVA SOCIABILIDADE.

No Brasil, o desenvolvimento da sociedade civil foi um fenmeno, em grande

parte, ocorrido ao longo do sculo XX em diante. No caber aqui remontar histrica e
pormenorizadamente este processo. Contudo, ressaltam-se alguns aspectos mais gerais
da organizao do Estado na atualidade brasileira a fim de justificarmos a validade da
utilizao dos conceitos gramscianos em nossa realidade.
A primeira aproximao com relao diferenciao entre Oriental e
Ocidental. Assim, perceberemos ao longo da histria do nosso Imprio e Repblica,
extensos perodos onde, segundo Coutinho (2007), o Estado brasileiro muito se
assemelha ao modelo Oriental, onde alm da sociedade civil ser primitiva e
gelatinosa, o Estado se apresenta como um elemento forte. Esta caracterstica,
constante no Imprio, permanece em grandes traos ainda na 1 Repblica. Contudo,
importante atentar para as diversas modificaes que, com a Repblica, ocorre na

44

estrutura poltica e social do Brasil, dentre estas: a abolio da escravatura e a

promulgao do Estado Laico (separando a Igreja do Estado Brasileiro) e, por fim, o
processo de industrializao faz do capitalismo o modo de produo dominante no
Brasil, ainda que esta modernizao mantenha um ntimo vnculo com o atraso no
Brasil, em especial no cenrio rural. Antes de serem dois brasis conforme afirmao
do modelo construdo pela Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe
(CEPAL), o arcaico e o moderno mantm entre si uma relao dialtica e
complementar (OLIVEIRA, 2003; FERNANDES, 2008).
No incio do sculo XX d-se o surgimento dos movimentos de massas, dos
sindicatos, das demandas operrias, do PCB (Partido Comunista Brasileiro), momento
de organizao da classe mdia, atravs do tenentismo, etc. Estas presses levaram a um
rearranjo que culminaram na Revoluo Gloriosa de 1930.
Com esta revoluo,
Os pressupostos objetivos de uma sociedade civil autnoma haviam sido
criados; seus resultados subjetivos (ou seja, a formao de aparelhos de
hegemonia independentes do Estado) podiam certamente sofrer um processo
repressivo como ocorreu sob a ditadura de Vargas; mas, em si, aqueles
pressupostos j no eram mais eliminveis. (COUTINHO, Op. Cit., p. 214)

De acordo com este autor, durante o curto perodo democrtico, (45-64) o

processo de Ocidentalizao ficou mais ntido, mesmo com a ilegalidade do PCB. Ou
seja, nota-se o surgimento e a proliferao de aparelhos privados de hegemonia,
revistas, jornais, rdio, televiso, diversos partidos polticos, sindicatos, centrais
sindicais, organizaes patronais, etc. que sinalizam bem o robustecimento da sociedade
civil. Este processo foi interrompido pelo golpe militar de 64 e, ainda mais, pelo AI-5.
A rica obra de Dreifuss (1981) sobre o Golpe de Estado ressalta a ao de dois
aparelhos privados de hegemonia da classe dominante (IPES- Instituto de Pesquisa e
Estudos Sociais e IBAD- Instituto Brasileiro de Ao Democrtica) que deram toda
legitimao terica ao golpe, a ponto de o autor propor denominar o episdio de golpe
de Estado Civil-militar. H, neste momento, uma ao dos organismos repressivos a fim
de desarticular a autonomia de instituies da sociedade civil, em especial aquelas
ligadas perspectiva da classe trabalhadora. Com isso, a modernizao do capitalismo
brasileiro, neste momento, teria caractersticas de uma Revoluo Passiva.
Em meados de 70, mesmo sob o regime autoritrio, percebe-se o fortalecimento
da sociedade civil. De um lado principalmente, pela auto-organizao de trabalhadores

45

urbanos, camponeses, associao de moradores, Igreja, etc conformavam um campo de

organizao popular. Os movimentos de massas, primeiro pelas greves de 1978 e depois
as lutas de 1984 so a culminncia deste processo. Por outro lado, ao longo deste
mesmo perodo, observa-se o desenvolvimento de agncias privadas de hegemonia, em
geral, aquelas ligadas s classes dominantes. Assim, tem-se o surgimento de diversas
associaes empresariais.
A elas preciso agregar outros tipos de organizao, de carter profissional,
porm com abrangncia nacional, em sua maioria pr-existentes ao golpe de
Estado e que teriam importante papel na luta antiditatorial, como a
Associao Brasileira de Imprensa (ABI), a Ordem dos Advogados do Brasil
(OAB), A Confederao Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), o Clube de
Engenharia, dentre inmeras outras, das quais carecemos ainda de uma
anlise conjunta. (FONTES, 2011, p. 225)

Este mesmo perodo tambm foi importante por outro motivo. nesta poca que
se d uma efetiva recepo das ideias gramscianas no Brasil. O primeiro ciclo da
recepo das ideias de Gramsci aqui, ainda na dcada de 1960, no obteve sucesso
devido a trs motivos principais segundo Coutinho (2007): (a) a forte censura que se
abateu, logo em seguida, sobre toda a literatura marxista com o AI-5; (b) a grande
influencia que o PCB (Partido Comunista Brasileiro) tinha sobre a intelectualidade
marxista e, com isso, a predominncia da literatura marxista oriunda da Terceira
Internacional; (c) e a opo dos primeiros tradutores e interpretes de Gramsci, que
preferiram associ-lo aos debates sobre cultura e literatura do que aos temas polticos
contemporneos. O segundo ciclo desta recepo se d dos meados da dcada de 1970 e
inicio da dcada seguinte. Fora, como o outro, promovido por militantes ligados ao PCB
mas que, contudo, se distanciavam das posies e leituras inspiradas na Terceira
Interacional propagadas ento pelo partido. Desta vez, estes intelectuais, muitos
presentes no primeiro ciclo, apresentaram Gramsci como o mais importante terico
poltico do marxismo do sculo XX. A recepo e a importncia de suas ideias, desde
ento, s tem aumentado, extrapolando as fronteiras das universidades e do prprio
marxismo e sendo discutido por setores como a Igreja (na Teologia da Libertao) e
mesmo por liberais e conservadores (Coutinho; op. cit.).
A dcada de 1980 foi, tambm, importante neste processo de Ocidentalizao
e de construo da hegemonia burguesa no Brasil, por trs fatores. O primeiro deles foi
o processo de recepo/ressignificao que passou o conceito de sociedade civil. No
Brasil, o longo perodo de autoritarismo, obscureceu o conceito de sociedade civil da
forma como estamos acostumados a entender. Motivada por este mesmo contexto, a

46

recepo das ideias de Gramsci tambm foi influenciada neste sentido, pois as anlises
sobre as formas da poltica enfatizavam como compreensvel o peso do
autoritarismo e da ditadura militar. (FONTES; op. cit.: 223). Durante tempos entendiase civil como o simples oposto do militar. O sentido gramsciano do termo- cuja luta
de classes ocupa lugar central- foi mantido por alguns setores que se organizaram,
principalmente, em torno do Partido dos Trabalhadores (PT), em especial aqueles
setores que se reivindicavam esquerda. Contudo, a ampla recepo de suas influncias
engendraram as mais diversas interpretaes de sua obra. Assim, com esta ampla
recepo e devido ao contexto anterior autoritrio, ao final da dcada de 1980, era
possvel ver uma concepo de sociedade civil com sutis alteraes- mas importantes
consequncias- no vocabulrio poltico corrente. A sociedade civil passava ento a
representar a democracia e a liberdade enquanto a sociedade ou regime militar
representava o autoritarismo e a represso. Importa notar que, aqui tambm, a sociedade
civil deixava de ser o palco da luta de classes e passava a ser o espao privilegiado do
dilogo e da democracia.
O segundo fator foi o surgimento de aparelhos privados de hegemonia de ento
- novo tipo que tem contribudo sobremaneira para a construo da sociabilidade do
capital: as organizaes no governamentais ou ONGs. Estas buscam redefinir as
prticas poltico sociais, de forma que auxiliem no desenvolvimento do capitalismo em
seu estgio contemporneo. Assumindo, salvos raras excees que ainda mantm algum
vnculo com os movimentos sociais, o iderio do neoliberalismo de Terceira Via,
contribuem para a construo e consolidao de uma nova pedagogia da autonomia
(NEVES, 2005) ao propagarem o esvaziamento da poltica (a poltica do consenso, onde
se busca omitir a heteronomia das relaes sociais e a existncia de classes sociais), da
aceitao acrtica da ideia de responsabilidade social, pelo estmulo ao voluntarismo
(que serve como eufemismo para a precarizao do trabalho, muitas vezes), pela
redefinio da democracia, de sociedade civil (e de outros conceitos e termos caros aos
movimentos sociais), etc.
O terceiro fator, concomitantemente a estes outros dois, foi o transformismo
pelo qual passou segmentos do movimento social e, posteriormente, dois dos maiores
instrumentos de luta da classe trabalhadora: a CUT (Central nica dos Trabalhadores) e
o PT. Ou seja, o processo pelo qual os principais instrumentos que propagavam a luta
anticapitalista no Brasil e organizavam uma viso de mundo a partir da perspectiva dos
trabalhadores, foram sendo gradualmente cooptados e se tornaram, tambm estes,

47

instrumentos portadores da nova sociabilidade capitalista de Terceira Via (COELHO,

2005).
O Estado de Bem- Estar Social no Brasil nunca chegou a ser uma realidade. A
profunda desigualdade social, a presena de interesses particularistas seculares no
interior do Estado- nao, a interdio e vigilncia feita s organizaes da classe
trabalhadora e o autoritarismo, marca profunda do Estado brasileiro, impediram que, ao
longo de boa parte do sculo XX, as lutas pelos direitos sociais resultassem em direitos
sociais universais de fato. Contudo, o iderio desenvolvimentista - frmula, em geral,
adotada pelos governos graas grande influncia dos intelectuais da CEPALpropugnava a presena de um Estado forte como propulsor da economia. No entanto, a
dcada de 1980 deu claros sinais do esgotamento do modelo desenvolvimentista
brasileiro. Estagnao econmica, inflao estratosfrica, desemprego, aumento da
dvida externa, obsoletismo da planta industrial brasileira, eram alguns destes sinais.
Planos e mais planos econmicos foram tentados a fim de se conter a inflao. O
discurso que apregoava a diminuio dos gastos do Estado como forma de estimular o
desenvolvimento econmico, ganha corpo no Brasil: a chegada do neoliberalismo que,
ao contrrio da maioria dos pases da Amrica Latina, s se materializa, de modo pleno,
no incio dos 1990.
Uma primeira onda neoliberal foi experimentada pelo governo Collor de Mello,
com a abertura da economia para a concorrncia internacional, privatizaes de algumas
empresas, demisses de servidores, e uma poltica heterodoxa de combate inflao,
com vistas a se obter a estabilidade econmica, premissa para uma economia que
pretendia concorrer nos mercados globalizados, segundo seus artfices. H uma sensvel
reduo dos gastos do Estado com pessoal.
Com a crise poltica que finda o governo Collor de Mello, Itamar Franco sobe ao
poder e promove um governo de coalizo. Na composio dos Ministrios, misturavamse polticos de diversos partidos e espectros polticos. Dentre estes, encontrava-se
Fernando Henrique Cardoso (FHC) que, num primeiro momento ocupou o Ministrio
das Relaes Exteriores e foi, posteriormente, realocado para o Ministrio da Fazenda,
sendo um dos responsveis pela elaborao do Plano Real.
O Plano Real teve como mrito atingir a almejada estabilizao monetria, com
brusca reduo da inflao, graas a um respeitvel colcho de divisas (PAULANI,

48

2010, p. 120) e ao arrocho salarial; alavancou, assim, a popularidade do ento ministro

da fazenda que renuncia ao seu cargo com vistas disputa presidencial. No pleito
federal seguinte, foi eleito no primeiro turno com aproximadamente 53% dos votos
vlidos. Desde o incio do seu primeiro mandato, FHC cercou-se de intelectuais
orgnicos afinados com a lgica da Terceira Via propagada pelos Bancos Mundial
(BM)- e Interamericano de Desenvolvimento (BID). Bresser-Pereira fora escolhido para
ocupar o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE). Seria
responsvel pela Reforma Gerencial do Estado Brasileiro. Profundamente inspirada no
iderio social liberal, ou de Terceira Via, esta Reforma- entendida atravs do Estado
Integral ou ampliado- buscava consolidar uma nova relao entre sociedade poltica e
sociedade civil, tendo como foco a reorganizao da sociedade poltica, dada a nova
configurao da sociedade civil brasileira.
Percorrendo o histrico recente do Estado brasileiro, Bresser- Pereira (2002)
entende que a crise do Estado no Brasil foi caracterizada por 15 longos anos de
estagnao econmica e por ndices hiperinflacionrios que somente foi revertido a
partir de 1994, com a criao do Plano Real. Esta crise teve como cerne a perda do
crdito pblico (e sua consequente capacidade de interveno) e pela sua poupana
pblica negativa. A perda de capacidade de interveno, a falta de competitividade das
empresas brasileiras no mercado global, o fracasso na constituio de um Estado de
Bem Estar social, o colapso na forma burocrtica de administrar, etc. so todos fatores
constituintes desta crise do Estado, agravada pelo retrocesso burocrtico representado
pela Constituio de 1988, pois que comprometia ainda mais o Aparelho Federal em
atribuies e gastos aos quais ele poderia (1) transferir aos entes federados; (2) contar
com a participao da sociedade civil. As propostas formuladas para o Estado
brasileiro tinham como referncias as reformas ocorridas principalmente no Reino
Unido. Mais do que diminuir o tamanho do Estado, trata-se, de acordo com o
intelectual, de redefini-lo: construir um Estado menor, mas melhor (ibidem.: 38). Esta
redefinio ter como premissa a recuperao da sua governabilidade
Para isso a reforma do Estado teria de garantir um Estado sadio do
ponto de vista fiscal, dotado de poupana pblica que lhe permitisse
desenvolver suas polticas, e administrativamente bem equipado,
dotado de um servio civil de profissionais e instituies adequadas
para uma administrao gerencial (Idem, ibid.).

49

No h desacordo desta Reforma com relao s polticas macroeconmicas

estabelecidas pelo FMI- Banco Mundial. Ao contrrio, busca-se justamente afinar o
Estado brasileiro nova condio de concorrncia globalizada, cuja sua principal
funo continuaria sendo a de propulsor do desenvolvimento social e econmico, no
mais como garantidor dos direitos sociais, mas principalmente como scio. Assim,
cabia a esta Reforma Gerencial definir trs esferas daquilo que estava sob sua
responsabilidade. Em um primeiro grupo, aqueles servios ou atribuies que poderiam
ser atendidos com maior eficincia pelo mercado, em geral as empresas estatais. Isto
significou um amplo leque de privatizaes de empresas pblicas ou de quebras de
monoplios8. Do outro lado, aquelas funes que seriam o Ncleo Estratgico do
Aparelho do Estado e deveriam continuar sob esta estrutura, a advocacia geral da Unio
e os cargos ligados administrao do aparelho de Estado, por exemplo. Neste
intermdio, estabelece-se quelas atribuies que, regulamentada e garantida pelo
Estado, deveriam ser exercidos, pela sua natureza mais eficaz, por organizaes da
sociedade civil: as Organizaes Sociais (OSs). Neste bojo se encontra a sade, a
educao, a previdncia e a cincia e Tecnologia, todas elas devendo ser financiadas
pelo poder pblico (j que estes servios so interesses de todos), mas no geridas
pelo Estado: a propriedade pblica no estatal. Nem propriedade privada (tpica do
mercado), nem propriedade estatal (tpica do Estado), nem propriedade corporativa
(tpica dos sindicatos, associaes e clubes), esta forma de propriedade demandaria
outro tipo de organizao para geri-la: as OSs que
Alm de se constituir como espao intermedirio entre o Estado e o
mercado, contribuindo para o fortalecimento das instituies
democrticas, mais eficiente e garante melhor qualidade para a
realizao destes servios do que as organizaes estatais ou privadas
(ibid.: 235).

Propondo definir o interesse pblico com o vago interesse comum a todos,

os direitos sociais como servios sociais, os cidados como usurios, e
publicizao como a transferncia de direitos universais gesto particular das OSS
que gozam de financiamento pblico (ou a parcerias pblico-privadas), a reforma
gerencial do Estado brasileiro promovida valorizando-se os princpios do mrito, da
eficincia, do menor custo e melhor resultado, da satisfao do usurio, da
8

Interessante o caso da Petrobrs que poupada de ser privatizada, muito em conta por causa da
reao popular, teve o seu monoplio sobre o Petrleo extinguido.

50

desconcentrao de atribuies, da descentralizao da execuo das polticas pblicas e

da concentrao das decises, da focalizao das polticas sociais, e da reduo de
gastos do Estado, bem como do controle da sociedade sobre a execuo destes servios.
Este controle se daria por quatro principais formas: o controle do legislativo, a opinio
pblica, as oposies politicas constitudas e, principal e diretamente: o controle social.
Este que teria nos conselhos um espao privilegiado de participao.
Foi sob a gide da Reforma Gerencial que vimos surgir o Conselho de
Acompanhamento e Controle Social do Fundo de Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e Valorizao do Magistrio (CACS-FUNDEF), precursor do Conselho de
Acompanhamento e Controle Social do Fundo de Desenvolvimento do Ensino Bsico e
Valorizao do Magistrio (CACS-FUNDEB) que, no estudo de caso de Itabora,
constitu o nosso objeto de estudo.

51

CAPTULO II- O FINANCIAMENTO DA EDUCAO BSICA NO BRASIL

Este captulo busca investigar, atravs da anlise de leis relacionadas e de

pesquisas sobre o tema, o Conselho do FUNDEB (Fundo de desenvolvimento da
educao bsica e valorizao do magistrio). Para tanto, primeiramente, construiremos
um breve histrico sobre os fundos de financiamento da educao no Brasil e,
posteriormente, mapearemos as principais fontes de financiamento que conformam a
receita educacional dos municpios brasileiros, dando especial ateno para o FUNDEF
e FUNDEB. Esta aproximao tem o objetivo de identificarmos as principais questes
que perpassam o financiamento da educao pblica no Brasil. Desta maneira, espera-se
ter uma aproximao que nos auxiliar na investigao acerca do oramento municipal
da educao em Itabora, que analisado em seguida.

No segundo momento do

captulo analisaremos- luz do mesmo procedimento metodolgico (analise de

legislao e balano bibliogrfico)- a legislao relativa ao Conselho do FUNDEB
propriamente dito, tanto federal, em um primeiro momento, quanto Municipal. A seguir
e por fim, pontuamos algumas semelhanas e diferenas dos conselhos do
FUNDEF/FUNDEB.

1. BREVE QUADRO DO FINANCIAMENTO DA EDUCAO NO BRASIL

No existe qualquer meno vinculao de recursos para a educao no Brasil

na primeira Constituio republicana (1891). Este dispositivo apareceu em 1934determinando para os Municpios e a Unio a aplicao de, no mnimo, 10% de sua
receita em educao, para os estados esta determinao se elevava para 20% - mas logo
foi suprimida pela promulgao da Constituio Estado Novista (1937), retornando
quando na redemocratizao do regime poltico brasileiro, atravs da Constituio de

52

1946. Nela, h uma alterao com relao aos percentuais estabelecidos em 1934 que,
para os Municpios, se elevava para 20% (o mesmo patamar dos estados, que fora
mantido), a Unio se obrigava a reservar 10% de sua receita para a educao. A Lei de
Diretrizes e Bases da educao de 1961 (4024/1961) no governo Joo Goulart- alterou
o percentual mnimo da Unio em 12%. Contudo, pouco tempo depois, a ditadura civilmilitar instalada em 1964 suprimiu qualquer vinculao oramentria na Constituio.
A Emenda Constitucional -1 (EC-1) de 1969 retornou com a vinculao de 20% para os
Municpios, exclusivamente. A desvinculao destes recursos fator determinante para
os baixssimos patamares de investimento na educao pblica computados neste
perodo e para o consequente favorecimento da iniciativa privada, reforado pela
criao do salrio-educao concomitante a esta precarizao. (CUNHA, 2009;
DAVIES, 2007, 2008; ALGEBAILE, 2009)
Esta outra fonte de financiamento teve como marca o beneficiamento do ensino
primrio privado. Era nominado de salrio-educao, pois era um tributo cobrado sobre
a folha salarial das empresas (1,4% do total, segundo a Lei 4.440/1964) cujo objetivo
seria o desenvolvimento do ensino pblico primrio
... mas foi usado para sustentar as escolas privadas, pois a lei que o
criou (Lei n 4.440) permitia que empresas, em vez de fazerem o seu
recolhimento aos cofres pblicos, montassem escolas para seus
funcionrios e dependentes (o Bradesco e algumas grandes empresas
aproveitaram esta brecha legal) ou comprassem vagas nas escolas
particulares para seus funcionrios e dependentes, inicialmente no
ensino primrio, depois no ensino de 1 grau (a partir de 1971)
(DAVIES, 2008, p. 446).

Foi neste cenrio, de continua desvinculao de recursos para a educao

pblica e de transferncia de grandes somas deste para a iniciativa privada que, no
incio da dcada de 1980, surgiu a Emenda Calmon (EC-24), que previa a destinao de
13%, no caso da Unio, e 25%, no caso de Municpios, estados e Distrito Federal para a
educao. A lei que regulamenta esta Emenda (7348/1985), promulgada dois anos
depois, previa - em seu Art. 3, 4 - a correo e compensao no ltimo trimestre dos
valores devidos no aplicados nos primeiros nove meses, buscando amenizar um grave
problema poca: a inflao exorbitante e a burocracia na liberao dos recursos que
corroa o valor real destes quando, enfim, estavam disponveis.
A Constituio Federal de 1988, ora vigente, no que diz respeito ao
financiamento da educao, reserva alguns artigos. No Art. 211, de acordo com o

53

princpio de Regime de Colaborao, definem-se as reas prioritrias de atuao de cada

um dos trs entes federados. Aos muncipios caber a responsabilidade pela educao
pr-escolar e ensino primrio; aos estados: o ensino mdio; e Unio caber a
responsabilidade sobre o ensino superior, a funo organizativa do sistema nacional de
ensino e, com relao aos recursos, a funo redistributiva e complementar. No artigo
seguinte j se estabelece uma vinculao de percentual de impostos dos entes federados
educao,
Art. 212. A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no
mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida a
proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do
ensino. (BRASIL, 1988)

e no 5 do mesmo artigo, fala-se daquela outra fonte de financiamento, o salrioeducao:

Art. 2125- O ensino fundamental pblico ter como fonte adicional de
financiamento a contribuio social do salrio-educao, recolhida, na
forma da lei, pelas empresas, que dela podero deduzir a aplicao
realizada no ensino fundamental de seus empregados e dependentes.
(idem, ibid.)

J o Art. 213 abre uma importante brecha para o privatismo na educaoassumindo este conceito como a prtica de por a administrao pblica a servio de
grupos particulares, sejam econmicos, religiosos ou poltico- partidrios (CUNHA,
op.cit., p. 322) - pois determina quais estabelecimentos de ensino podem ser
destinatrios de receitas pblicas. Alm dos estabelecimentos oficiais, gozam do direito
de requerer financiamento pblico entidades educacionais comunitrias, filantrpicas ou
confessionais desde que comprovem no ter fins lucrativos e, em caso de encerramento
de suas atividades, destinem o seu patrimnio ou ao poder pblico ou a outro
estabelecimento enquadrado nesta lei. Tambm estes recursos podem ser destinados
concesso de bolsas de estudos, quando houver falta de vagas na rede oficial e for
comprovada a impossibilidade de custeamento dos estudos pelo educando.
Duas importantes modificaes legislativas na educao concorrem para a
aprovao no governo FHC: a LDB e o FUNDEF. Enquanto se articula politicamente
para aprovar, por intermdio do senador Darcy Riberio, uma proposta de LDB distinta
daquela que vinha sendo discutida desde o encerramento dos trabalhos constitucionais

54

de 1988, o MEC tambm prepara uma reforma do financiamento da educao no Brasil.

No contexto da Reforma Gerencial promovida por Bresser-Pereira, a educao passava
a ser alvo prioritrio destas reformas que buscavam combater a crise fiscal atravs da
conteno dos gastos sociais, da focalizao de polticas, da descentralizao na
execuo dos servios pblicos sociais repassados sociedade e aos entes federados, ao
passo que centralizava o poder elaborador, deliberativo e avaliativo, na esfera da Unio
(SIECZKOWSKI, 2007).
Neste esprito de conter os gastos da educao, o governo FHC institui, em
1994, o Fundo Social de Emergncia (posterior Fundo de Estabilizao Fiscal) retendo
20% dos recursos vinculados educao, que passava a dispor agora de 3,6% a menos
de receitas de impostos (20% de 18% = 3,6%). Este dispositivo veio a ser consagrado
por intermdio da Desvinculao das Receitas da Unio (DRU) que teve seus efeitos na
educao at o ano de 2011. Outro mecanismo utilizado pelo governo FHC que tambm
seguia a lgica do ajuste fiscal e que retirava possveis recursos educacionais foi a
criao ou ampliao de contribuies que, por ter uma natureza contbil distinta dos
impostos, no entram na base de clculo dos recursos vinculados. O maior exemplo
desta politica foi a Contribuio Provisria por Movimentao Financeira (CPMF).
No que diz respeito ao financiamento, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao
(9.394/1996) consagra um Ttulo (o VIII) inteiro ao tema, denominado Dos recursos
Financeiros que inclui, ao todo, 10 artigos e inmeros pargrafos e incisos. J no Art.
68, definem-se as fontes dos recursos pblicos destinados a educao. So elas: receita
de impostos prprios da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios;
receita de transferncias constitucionais e outras transferncias; receita do salrioeducao e de outras contribuies sociais; receita de incentivos scais alm de outros
recursos previstos em lei. O Art. 69 reafirma o Art. 212 da CF/1988. Contudo, em seus
pargrafos ulteriores, d maior especificidade quilo que pode ser considerado recursos
vinculados a educao, estabelecendo, entre outras coisas, novos prazos para o repasse
(BRASIL, 1996).
A Lei 9394/96 introduziu mecanismos na poltica de financiamento, que
possibilitou melhor definio de gastos com a manuteno e desenvolvimento de
ensino, embora a formulao tenha deixado brechas que permitem desvios de verbas
educacionais para outros fins, como os gastos financeiros dos emprstimos tomados

55

para o setor: 1) definiu quais recursos pblicos deveriam ser aplicados na educao; 2)
definiu

quais

atividades

poderiam

ser

enquadradas

como

Manuteno

desenvolvimento de Ensino (Art.70) ao tempo em que define quais atividades no

devem ser fomentadas por tais recursos (tais como sade escolar, alimentao, etc.), no
artigo seguinte (PALMA FILHO, 2006).
Art. 70. Considerar-se-o como de manuteno e desenvolvimento do ensino
as despesas realizadas com vistas consecuo dos objetivos bsicos das
instituies educacionais de todos os nveis, compreendendo as que se
destinam a:
I - remunerao e aperfeioamento do pessoal docente e demais
profissionais da educao;
II - aquisio, manuteno, construo e conservao de instalaes e
equipamentos necessrios ao ensino;
III uso e manuteno de bens e servios vinculados ao ensino;
IV - levantamentos estatsticos, estudos e pesquisas visando precipuamente
ao aprimoramento da qualidade e expanso do ensino;
V - realizao de atividades-meio necessrias ao funcionamento dos sistemas
de ensino;
VI - concesso de bolsas de estudo a alunos de escolas pblicas e privadas;
VII - amortizao e custeio de operaes de crdito destinadas a atender ao
disposto nos incisos deste artigo;
VIII - aquisio de material didtico-escolar e manuteno de programas de
transporte escolar. (BRASIL, 1996)

Os artigos seguintes estabelecem que a Unio dever garantir um padro mnimo

de qualidade e que isto se evidenciar em um custo mnimo anual por aluno.
Introduzindo a ideia de ponderao de dois fatores (1) valor anual por aluno (a ser
posteriormente formulado) e (2) nmero de matrculas, relacionando estes dois fatores
com o montante mnimo de verbas que o ente federado deveria dispor a fim de manter
seus estabelecimentos de ensino. Estes critrios de financiamento iro pautar os fundos
seguintes (FUNDEF-FUNDEB e tambm, o segundo critrio, ser introduzido no
Salrio Educao). (DAVIES, 2008). No mais, os artigos corroboram e tornam mais
especficos alguns aspectos das diretrizes j presentes na CF-1988.

1.1 O FUNDO DE MANUTENO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO

FUNDAMENTAL E DE VALORIZAO DO MAGISTRIO (FUNDEF)

56

O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de

Valorizao do Magistrio (FUNDEF) um fundo de natureza contbil criado pela
Emenda Constitucional 14 (EC-14/1996) e regulamentado pela lei 9424/1997, com
previso de adoo automtica por todos os entes federados em 1998. Somente o Par,
por conta de um acordo especfico, adiantou a sua adoo ainda no ano de 1997. Este
fundo redistribua os recursos no mbito de cada estado, entre estado e municpios de
acordo com as matrculas computadas no ano anterior no segmento do Ensino
Fundamental, para aqueles entes que tinham o ensino fundamental como prioridade de
acordo com o Pacto federativo estabelecido da CF/1988 e reiterado na LDB 9394/1996.
Criado sob a hegemonia do neoliberalismo de Terceira Via no Brasil, este fundo
enfrentou cada vez mais a contradio entre demanda crescente e recursos escassos para
a educao, trazendo tona os debates acerca das novas formas de financiamento e
sobre a questo da relao entre gasto por aluno e qualidade de ensino (DANTAS,
2011). No obstante, tambm emergem no debate sobre financiamento da educao
ideias como a eficincia dos gastos e custo mnimo como importantes peas de
constituio destes fundos (MELCHIOR, 1997). Ideias estas que estavam em
consonncia com programas de reformas educacionais apoiados pelo Banco MundialBIRD.
Forjado no governo FHC, sob a coordenao do ento Ministro da Educao
Paulo Renato de Souza, o fundo, segundo os seus idealizadores, tinha como objetivos
principais a promoo da justia social, a promoo de uma poltica nacional de
equidade, a promoo de uma efetiva descentralizao e a melhoria da qualidade da
educao e a valorizao do magistrio (VAZQUEZ, 2005).
A cesta de impostos que forma este fundo composta pela receita de 15% dos
seguintes impostos: Fundo de Participao dos Estados (FPE) ou Fundo

de

Participao dos Municpios (FPM); Imposto sobre Circulao de Mercadorias e

Servios ICMS, Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional s exportaes
IPI exportao e a desonerao de Exportaes (LC 87/1996) tambm conhecida
como Lei Kandir (vide tabela II, infra).

57

A distribuio desta receita dar-se-, entre Estado e Municpios, atravs de um

valor mdio por aluno obtido no mbito de cada estado, multiplicado pelo nmero de
matrculas que cada ente federado apresenta no Ensino Fundamental Regular. Este valor
mdio resultado da diviso entre a Previso Total de Recursos Arrecadados pelo fundo
(PTRA FUNDEF) no estado e o nmero Total de Matrculas no Ensino Fundamental
regular nas redes pblicas (estados e municpios) do ano anterior (TM) mais a Previso
de Novas Matrculas (PNM).
Mnimo aluno/ano (previso) = PTRA

FUNDEF
TM + PNM

Quando o valor mnimo estadual for menor do que o valor mnimo estabelecido
nacionalmente- que foi estabelecido atravs de decreto presidencial, mas tem como
critrio legal de clculo nacional a mesma equao dos estados - a Unio atuar na
complementao destas receitas a fim de que elas atinjam o patamar mnimo nacional.
Contudo, de 1998 a 2003, ttulo de ilustrao, os valores mnimos estabelecidos
nacionalmente no obedeceram o previsto em lei, ficando bem abaixo do que seria o
valor correto, caso a lei fosse respeitada. (VAZQUEZ, 2005; PINTO, 2008; DAVIES,
2007). Vazquez (op. cit.) calcula que, nos cinco primeiros anos de fundo (98-2003), o
montante de recursos da Unio que deveria ter sido aplicada ao fundo mais no foi,
atinge o valor de R$ 13, 5 bilhes. Esta vultosa economia, bem acima do valor
realmente aplicado a ttulo de complementao, demonstra que o norte do
estabelecimento do valor mnimo nacional, mais do que a qualidade de ensino proferida
em lei, foi a poltica de ajuste fiscal, com especial ateno aos cortes em gastos sociais,
implementada ao longo de todo o governo FHC.
O prprio MEC reconheceu que a Unio estava poupando dinheiro com o
FUNDEF, pois no cumpria com os pr-requisitos para o estabelecimento do valor
mnimo por aluno, o que acarretou em vultuosa economia aos cofres federais, conforme
podemos observar na tabela a seguir.

.
Tabela I: Calote da Unio no perodo do FUNDEF

58

Esta pareceu ser a tnica do governo FHC e tambm Lula da Silva ao longo de
todo o fundo, pois ano-aps-ano a Unio descumpriu com o estabelecido em lei.
Segundo Davies,
Alm de dar uma contribuio irrisria, sobretudo porque tanta
propaganda fez dos milagres que o FUNDEF capaz de operar, o
governo federal (tanto FHC quanto Lula) no cumpriu o artigo da lei
do FUNDEF (n. 9.424), que estabelece o critrio de clculo do valor
mnimo nacional, que serviria de base para o clculo da
complementao federal. Essa irregularidade, reconhecida no relatrio
do GT criado pelo MEC em 2003, significou que ele deixou de
contribuir com mais de R$ 12,7 bilhes de 1998 a 2002 (Brasil, MEC,
2003). Como essa irregularidade continuou de 2003 a 2006, a dvida
do governo federal com o FUNDEF, tendo em vista a Lei n. 9.424,
alcanar um valor em torno de R$ 30 bilhes at o final de 2006,
pois, segundo o Tribunal de Contas da Unio (TCU), em seu relatrio
sobre as contas da Unio em 2004 (Brasil, TCU, 2005), a
complementao deveria ter sido em torno de R$ 5 bilhes s em
2004, no de R$ 485 milhes, se o governo tivesse calculado o valor
mnimo conforme manda a Lei n. 9.424. Com base nisso, podemos
estimar que a complementao devida s no governo Lula ter
alcanado R$ 20 bilhes (4 x R$ 5 bilhes), que, acrescidos aos R$
12,7 bilhes no aplicados pelo governo de FHC, totalizariam mais de
R$ 30 bilhes. (DAVIES, 2006, p. 757)

A fim de garantir a valorizao do magistrio, a lei que criou o FUNDEF

(9424/1996), em seu Art. 7, determina que pelo menos 60% do total do fundo deve ser
aplicado na remunerao destes profissionais. Outro ponto importante na lei - em seu

59

Art. 4- a instituio de conselhos fiscalizatrios, nominados de Conselhos de

Acompanhamento e Controle Social que buscaria estimular a participao da sociedade
civil no acompanhamento da execuo de polticas pblicas. A lei 9424/1996
determinava que o conselho do FUNDEF, no mbito municipal, deveria ter, no mnimo,
4 (quatro) conselheiros: a Secretaria Municipal de Educao ou rgo equivalente; os
professores ou os diretores das escolas pblicas do ensino fundamental; os pais de
alunos; os servidores das escolas pblicas do ensino fundamental. Caso haja Conselho
Municipal da Educao, haveria mais um assento. Ressalta-se tambm a instituio de
uma conta nica- atrelada ao Banco do Brasil- para a movimentao dos recursos
advindos do FUNDEF, segundo o artigo 3, da referida lei.
A municipalizao forada do ensino fundamental foi um dos efeitos mais
visveis do FUNDEF, pois atrelava a receita ao nmero de matrculas de acordo com o
Pacto federativo para a educao, que obrigava o Municpio a priorizar o atendimento
deste nvel de ensino (PINTO, 2007).
Este atendimento prioritrio ao Ensino Fundamental estava em plena
consonncia s metas estabelecidas pela UNESCO no documento Declarao Mundial
Educao para Todos, resultado da Conferncia Mundial sobre Educao para Todos,
realizada em Jomtien, Tailndia, de 5 a 9 de maro de 1990, que buscava promover a
universalizao do acesso educao, a erradicao do analfabetismo, ao mesmo tempo
em que objetivava focalizar recursos.
Se a criao deste fundo deixa poucas dvidas de se tratar de avano na poltica
de financiamento da educao fundamental, em se comparando com as politicas
anteriores, ele no deixou de causar duas importantes distores. A primeira delas
com relao aos demais nveis de ensino da educao Bsica. Ao passo que o fundo
atendia ao Ensino Fundamental regular, deixava em descoberto os outros nveis e
modalidades de ensino da Educao Bsica (Educao Infantil, Ensino Mdio, Ensino
Profissionalizante e EJA). Assim, percorrendo todo o Ensino Bsico de uma
determinada localidade, o estudante da rede pblica teve de conviver com escolas com
dotaes oramentrias muito dspares, variaes estas que influenciam diretamente na
qualidade do ensino. Outra distoro foi com relao s disparidades regionais. No foi
observado, ao longo do perodo de vigncia do fundo, uma diminuio das disparidades
regionais, isto graas ao reduzido papel complementar que se prestou a unio neste

60

perodo. (VAZQUEZ, op. cit.). Com isso, a distribuio de recursos dspares na

educao brasileira continuou, ao longo deste fundo, dando sua parcela de
contribuio a permanncia do desenvolvimento desigual e combinado das distintas
regies brasileiras (FERNANDES, 2008).

2. O FINANCIAMENTO
ATUALMENTE

DA

EDUCAO

BSICA

NO

BRASIL

2.1 O SALRIO EDUCAO

Esta contribuio foi, como j dito, criada em 1964 para financiar o ento ensino
primrio pblico, mas foi usada, em grande medida, para sustentar as escolas privadas,
pois a lei que a criou (Lei n 4.440/1964) permitia que empresas- em vez de realizarem
o seu recolhimento aos cofres pblicos- ou montassem escolas para seus funcionrios e
dependentes ou comprassem vagas nas escolas particulares para seus funcionrios e
dependentes, inicialmente no ensino primrio, depois no ensino de 1 grau (a partir de
1971). Em 1981, as bolsas e as indenizaes de gastos propiciadas por recursos do
salrio educao correspondiam a 70% das vagas das escolas privadas de 1 grau no
pas (CUNHA, 2009, p. 326) e ainda em 1984, elas, embora cassem, ainda cobriam
metade das matrculas da rede privadas (DAVIES, 2008).
As alteraes mais recentes buscaram corrigir este quadro. Uma importante
alterao j inserida na CF/1988, Art.212, 5, pois se insere o termo pblico na
destinao dos recursos advindos desta contribuio social, contudo o restringe ao
ensino fundamental, e permite as empresas deduzirem estes investimentos dos
beneficiados. A Emenda Constitucional 14 (EC14), de 1996, retira a possibilidade de
deduo. Entretanto, esta emenda mantinha o financiamento daqueles alunos que j
gozassem do benefcio anteriormente, fazendo com que esta transferncia de recursos
pblicos para a esfera privada continuasse por mais alguns anos, antes de findar-se. A

61

lei 9766/1998 determina que, por ser contribuio social e no imposto, o gasto com o
Salrio-Educao no deveria ser computado como integrante do mnimo em educao.
No obstante, nem sempre foi esta interpretao que a Unio formulou acerca desta
receita. O governo FHC, por exemplo, criou uma srie de dispositivos legais que lhe
permitiram contabilizar o salrio-educao como parte da receita devida pela Unio ao
Ensino Fundamental (SIECZKOWSKI, op. cit.; DAVIES, 2008).
O Salrio-Educao corresponde, atualmente, a 2,5% da folha de pagamento das
empresas e arrecadado pelo governo federal, que at 2003 ficava com 1/3 da
arrecadao nacional e repassava os 2/3 aos Estados onde ele havia sido arrecadado. A
lei 9766/1998 determina que a cota estadual seja dividida entre municpios e o estado de
acordo com critrios a serem fixados em lei estadual. At dezembro de 2003, apenas 16
estados contavam com uma lei que regulamentasse a diviso estado/municpios (o Rio
de Janeiro no era um desses) e, com isto, a diviso (1/3 de cota federal e 2/3 de cota
estadual) foi modificada pela Lei Federal n 10.832/2003, Art. 2, ao repassar
automaticamente parcela da cota estadual s prefeituras de acordo com o nmero de
matrculas no ensino fundamental, beneficiando-as, pois que deixaram de depender da
regulamentao (muitas nunca feitas) desta repartio pelos governos estaduais.
Contudo, a diviso entre os trs entes federativos faz-se agora em cima do montante de
90%, dado que 9% da arrecadao do salrio-educao ficam retidos no Fundo Nacional
de Desenvolvimento da Educao (FNDE) para o financiamento de programas diversos
e 1% fica retido no INSS, a ttulo de taxa de administrao. Assim, a Unio acaba
concentrando uma totalidade de 40% dos recursos arrecadados com esta contribuio,
atravs de distintas instituies. bem verdade que boa parte destes recursos destinados
ao FNDE e a Unio acabam retornando aos municpios e estados sob a forma de
variados projetos, contudo estes projetos so determinados pelo FNDE/MEC e no pelo
municpio e/ou estado. Esta multiplicidade de projetos e formas de recebimento de
recursos por parte dos entes federativos um complicador para o efetivo controle das
finanas da educao no Brasil. Agravando este quadro, desde 2004, atravs do Decreto
4950/04, o supervit financeiro e o resultado da sua aplicao no mercado passam a
integrar as finanas do Tesouro Nacional e deixam de estar sob controle do FNDE
(DAVIES, idem).
Tambm o salrio educao, pela sua dinmica - onde as cotas estaduais so
devolvidas a unidade da federao onde so arrecadadas- no contribu para a

62

diminuio das diferenas regionais da educao. Duas caractersticas colocam o salrio

educao em contradio com a dinmica do FUNDEF-FUNDEB. Enquanto estes
ltimos diferenciam- atravs de um fator de ponderao que varia de 0,7% a 1,3- as
diversas modalidades de ensino, o salrio educao estipula um valor geral de matrcula
independente de modalidade ou segmento. Alm disso, o FUNDEF-FUNDEB se
destina somente as reas prioritrias de atuao do ente federado, enquanto o salrio
educao extensivo a toda e qualquer matrcula do Ensino Fundamental. Assim,
buscando sintetizar as alteraes no salrio-educao, o professor Nicholas Davies
afirma:
Em sntese, a dimenso progressista da modificao introduzida pela EC n
53 minada pelo fato de no ser acompanhada de aumento proporcional dos
recursos para atender ao nmero maior de matrculas na educao bsica,
no corrigir as enormes desigualdades tributrias entre Estados na
distribuio das cotas estaduais e municipais do salrio-educao, e de, ao
atribuir peso igual a todas as matrculas da educao bsica, ser contraditria
com a lgica do Fundeb, que atribui pesos diferenciados de acordo com os
nveis, modalidades e estabelecimentos de ensino, supostamente baseados
num padro de qualidade nunca definido (DAVIES, 2008, p. 451).

2.2 O PNE (2001)

A ideia de um Plano Nacional de Educao no recente no Brasil. J o

Manifesto dos Pioneiros (1932)- documento assinado por ilustres e diversificados
intelectuais ligados rea da educao- ao diagnosticar a ausncia de uma continuidade
e a falta de unidade de plano, ensejam a importncia da construo de um plano
nacional. Inspirada por este manifesto, a Constituio de 1934, outorga Unio a
responsabilidade de fixar, controlar e fiscalizar um Plano Nacional e atribui ao
Conselho Nacional de Educao (CNE) a responsabilidade por sua elaborao. O plano
foi enviado ao Ministrio da Educao em 1937, sendo deixado de lado pela mudana
constitucional no mesmo ano. Na LDB-61, esta exigncia retorna e a atribuio sobre
ele cabe ao Conselho Federal de Educao, sendo proposto um plano em 1962 que ser
revisto ainda em 1965- devido as alteraes introduzidas pelo salrio educao- e em
1966- graas ao enfoque de polticas de combate ao analfabetismo e dos ginsios
voltados ao trabalho. Este foi o primeiro Plano Nacional de Educao tendo em conta
que o plano de 1934 no chegou a ser implementado. Diversas tentativas de consecuo
de um plano foram tentadas at a Constituio de 1988, nenhuma delas gozando de

63

tempo suficiente para lograr eficcia e, com isso caracterizando aquilo que Cunha
(2006, 2009) denominou de ziguezague das polticas educacionais no Brasil.
O Art. 214 da Constituio Federal estabelece a obrigatoriedade de um Plano
Nacional de Educao. Na LDB -96 esta obrigatoriedade referendada nos artigos 9-I
e 87 que, alm disso, institui a dcada da educao (com metas e objetivos consonantes
ao Documento de Jomtien) e estabelece, ainda, que a Unio encaminhe uma proposta de
Plano no prazo mximo de um ano. Este prazo, contudo, no respeitado e o governo
s apresenta uma proposta quando o deputado Ivan valente (PT-SP) protocola na
Cmara dos deputados uma proposta organizada por amplos setores do movimento
social, especialistas e estudantes, o PNE: proposta da sociedade brasileira. Um
importante ponto deste documento, relacionado ao financiamento da educao, o
aumento gradativo do investimento na rea relativo ao Produto Interno Bruto (PIB),
com vistas a atingir, ao final do PNE (em 2010), a marca de 10% do PIB para a
educao pblica.
Como tivera sido apresentado antes, o PNE- proposta da sociedade brasileira
gozou do direito da precedncia e, com isto, teve de ser debatido pelo plenrio da
Cmara dos Deputados antes da proposta do governo. Foi designado como relator, o
deputado Nelson Marchezan (PSDB-RS) que acabou apresentando um substitutivo de
sua autoria, incorporando em essncia as propostas contidas no projeto do governo. Este
substitutivo tramitou por trs anos, sendo aprovada pelo Congresso Nacional e
sancionada pelo ento presidente (FHC) em 11 de janeiro de 2001, atravs da lei
10.172.
Dentre as atribuies previstas nele estava o estabelecimento de um ndice de
investimento na educao pblica relativo ao PIB. No obstante, o valor deste ndice foi
um intenso debate que ocorreu entre sociedade civil, entes governamentais e
especialistas9. O PNE - aprovado pela lei 10.172/2001 - traz um captulo- nominado
Financiamento e Gesto- cuja proposta que, em um prazo de dez anos (ou ao fim da
vigncia do plano), o Brasil atingisse a meta de 7% do PIB em investimento em
3

A disputa em torno do percentual era uma das mais acaloradas nos debates acerca do PNE. Havia propostas, por
parte da base governista, de 5,0% e 6,5%. Os movimentos sociais e diversos especialistas, organizados sob o Frum
Nacional em Defesa da Escola Pblica, organizaram um PNE- Proposta da Sociedade Brasileira que propunha, por
sua vez, o ndice de 10 % do PIB em investimento na educao. Debate este que retorna a pauta poltica, haja vista a
formulao do novo PNE.

64

educao. Entrementes, esta meta foi passvel de veto por parte da presidncia da
repblica, tendo como justificativa (a) a falta de indicao da fonte que promover este
incremento e por isto estar em dissonncia com a Lei de Responsabilidade Fiscal e o
Plano Plurianual ento vigente e (b) no determinar a diviso de papis entre
municpios, estados e a Unio no que tange a este acrscimo de recursos. Com isso,
podemos observar que houve poucos avanos- e at mesmo retrocessos - no que diz
respeito ao aumento proporcional de recursos com relao ao Produto Interno Bruto
Brasileiro. Conforme podemos observar na Tabela XVII (vide anexo) e no grfico I, a
seguir (que cobrem uma srie histrica do investimento na educao com relao ao
PIB -2000/2010 cuja aferio foi realizada pelo do Instituto de Poltica Econmica
Aplicada- IPEA), existe uma srie decrescente deste investimento, nos anos de 2002 a
2004. Com isto, ademais todo o salutar debate sobre a eficcia da fixao do
investimento na educao com relao ao PIB, ressalta-se uma importncia na criao
desta vinculao: coibir ou mesmo impedir diminuies neste montante, em especial no
que diz respeito ao investimento pblico.

Grfico I - Percentual do Investimento

Pblico Total em educao em relao ao
(PIB)- 2000-2010.
6,0
5,0
4,0
3,0

%PIB

2,0
1,0

0,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Grfico Organizado pelo autor a partir de dados disponibilizados pelo IPEA.10

10

A srie histrica relativa ao perodo de 2000-2010 foi organizada consoante dados estimados pelo
IPEA, conforme disposto na Tabela II do anexo. Contudo, os dados para os anos seguintes (2011-2012)
onde se utilizaria a mesma metodologia da srie histrica (vide notas da tabela II, anexo), que seriam de
nosso interesse, no se encontram disponveis.

65

Outro ponto presente na lei 10172/2001 a determinao para

Item 11.3.2. 42. Instituir em todos os nveis, Conselhos de
Acompanhamento e Controle Social dos recursos destinados
Educao no includos no FUNDEF, qualquer que seja sua origem,
nos moldes dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do
FUNDEF. (BRASIL, 2001)

A criao de mecanismos de fiscalizao e acompanhamento a fim de controlar

os demais recursos, novamente, combina-se com a possibilidade de esvaziamento de
suas atribuies, haja vista que a proposta que tenhamos a duplicao de conselhos
tendo em conta a redao fazer meno a criao de outro conselho com
responsabilidade complementar a daquele que fiscaliza as verbas oriundas da Unio.
A existncia de inmeros objetivos e metas (257 no total) entendida por
especialistas como uma confuso entre aquilo que prioritrio e aquilo que acessrio.
Isso sem contar que estas metas, dado o veto do presidente, no gozam da garantia de
acrscimo de recursos. No possvel elaborar um plano sem lhe determinar os
recursos. Este numero exagerado de metas contribui tambm para o no cumprimento
de muitas delas, como o dispositivo que determinava a avaliao do PNE aps 4 anos,
tambm ignorado, j no governo Lula da Silva.
O Plano de Desenvolvimento da Educao (MEC, 2006), por sua vez no traz
grandes novidades ao tema do financiamento. Alm de ressaltar o aumento da
arrecadao do salrio-educao e as inovaes positivas trazidas pelo FUNDEB,
reitera o compromisso do governo federal no aumento dos recursos de sua parte
destinados Educao Bsica, com vistas a superar o atraso e a dvida educacional
brasileira. Este plano acabou por substituir o PNE 2001, que teve grande parte de suas
metas abandonadas, at o seu ano de encerramento, quando deveria ter sido substitudo
por outro Plano Nacional de Educao, com incio previsto para 2011.
Precedidas de encontros regionais e estaduais a Conferencia Nacional de
Educao (CONAE), de 2010, preparou um texto final que buscava ser, assim, uma
proposta para um novo PNE. Este CONAE foi um espao composto por distintas e
diversas (at antagnicas) instituies e organizaes. Uma ausncia sentida dentre elas

66

foi o do Sindicato Nacional dos Docentes das Instituies de Ensino Superior ANDES-SN. Este sindicato participara da comisso de organizao do CONAE,
contudo, discordando do processo de construo da conferncia, aligeirada e pouco
democrtica, o ANDES-SN decide, no seu 54 Conselho, pela no participao na
conferncia como participante, pois esta seria uma forma de legitimar um processo que
buscou referendar as polticas governamentais contidas no documento- referncia11.
Um documento final da CONAE foi aprovado e serviu de base para o Projeto de Lei
8035/10, apresentado pelo Poder Executivo.
Atrasos no trmite legislativo, bem como a intensa discusso no interior da
sociedade que o Projeto de Lei 8035/10 suscitou, retardaram a aprovao deste. Cabe
lembrar que o projeto de lei foi apresentado Cmara dos Deputados no dia
20/12/2010- j, portanto, gozando de tempo insuficiente para a sua apreciao e votao
e implementao em 2011- tendo a sua redao final sido aprovada por esta casa e
remetida a matria ao senado federal no dia 25/10/2012, quase dois anos aps. Neste
perodo, foram apresentadas 2915 emendas ao projeto de lei original, somente nesta
casa, dando a dimenso dos debates e dos interesses suscitados. At o presente
momento de encerramento desta pesquisa, o PNE no havia sido aprovado.
No obstante, analisaremos a redao inicial e final do projeto de lei- a
apesentada e a aprovada - pela Cmara e remetida ao Senado Federal. Das inmeras
metas que o projeto de lei traz, nos ateremos aos dispositivos que versam sobre
financiamento da educao ou sobre os conselhos. Neste sentido nos interessa o Art. 2,
Inc. VIII, que afirma ser uma das diretrizes deste PNE o estabelecimento de meta de
aplicao de recursos pblicos em educao como proporo do produto interno bruto,
que assegure atendimento s necessidades de expanso, com padro de qualidade e
equidade (BRASIL, 2012) artigo presente em ambas as redaes, pois no alterado.
Ainda nos artigos que compem a lei, outros trechos tratam da questo do
financiamento, em especial os 3 e 4, do Art. 5. No primeiro se determina que a meta
11

Segundo entrevista dada pelo ento 1 Vice- Presidente do ANDES-SN, Antnio Lisboa, em entrevista
a Leila Leal, para o Especial sobre a CONAE, organizado pela Escola Politcnica de Sade Joaquim
Venncio do Rio de Janeiro (EPSJV- RJ).
Disponvel em: http://www.epsjv.fiocruz.br/index.php?Area=Noticia&Num=470,
11/03/2013 s 19:40.

acessado

em:

67

de investimento ser reavaliada aps 4 anos, podendo ser aumentada, caso se julgue
necessrio, para o cumprimento das metas estabelecidas. J o 4 determina que sejam
utilizadas para o cumprimento da meta de investimento 50% dos recursos advindos do
Pr-sal, nisto incluso os royalties.
O valor do ndice foi, novamente, objeto de debate. Assim, na meta 20 do
projeto de lei inicial, estabelece-se como objetivo atingir-se 7% do Produto Interno
Bruto (PIB) em gastos com a educao, at 2020. A movimentao de amplos setores
em torno da bandeira dos 10% da educao, fez com que a Comisso de Educao
propusesse e a Comisso de Cidadania e Justia aprovasse, tambm como meta 20, a
meta de 7% para a educao no primeiro quinqunio e de 10% ao final da vigncia do
plano. Para tanto, utilizar-se-ia, segundo a meta 20.3 do PL redao final 50%
(cinquenta por cento) dos recursos da Unio resultantes do Fundo Social do Pr-Sal,
royalties e participaes especiais, referentes ao petrleo e produo mineral,
manuteno e desenvolvimento do ensino pblico (CMARA DOS DEPUTADOS,
2012). Diferente, tambm, do documento final da CONAE que objetivava aumentar o
percentual dos impostos vinculados como forma de obteno de recursos extras.
Outra alterao proposta neste documento a introduo de um Custo Aluno
Qualidade Inicial (CAQi), que posteriormente dar lugar ao Custo Aluno Qualidade
(CAQ), diferindo do valor mnimo por aluno/ano pois incorpora como ponderao as
condies mnimas de qualidade de ensino. Este um ponto que, segundo Resende
Pinto (2011), um importante instrumento em defesa de uma escola de qualidade e
uma ideia presente desde a Emenda Constitucional 14 (que cria o FUNDEF), contudo
no concretizada, chegando a ser suprimida pela Emenda Constitucional 53, que
institu o FUNDEB, a qual nos deteremos a seguir.

2.3 O FUNDO DE MANUTENO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO

BSICO E DE VALORIZAO DO MAGISTRIO (FUNDEB)

O FUNDEB (Fundo de Desenvolvimento da Educao Bsica e Valorizao do

Magistrio) foi criado por intermdio da PEC 415/2005, transformada na Emenda

68

Constitucional 53/2006, regulamentada pela Medida Provisria 339/06, sendo

convertida no Projeto de lei- N7, aprovada pelo Congresso e sancionada pelo
presidente, sob o nmero 11.494/2007 e, por fim, regulamentada pelo Decreto N
6.253/07.

Com vistas a substituir o FUNDEF (Fundo de Desenvolvimento da

Educao Fundamental), determinou-se que o perodo de vigncia deste novo fundo

seria de 2007 a 2020. Apresentava como principais diferenas ao fundo anterior, dentre
outras coisas, duas importantes caractersticas: uma o aumento do percentual recolhido
dos impostos que so destinados ao fundo (de 15% para 20%) tanto quanto a incluso
de outros impostos na composio deste; outra quanto a abrangncia o FUNDEB
destina-se a Educao Bsica (Educao Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Mdio)
enquanto o seu antecessor atendia, exclusivamente, o Ensino Fundamental. H,
portanto, ao mesmo passo, tanto o incremento dos recursos ao fundo, quanto o aumento
em maior nmero - de alunos a quem o fundo se destina (DAVIES, 2006). Ante a
possibilidade da diminuio do mnimo na transio de um plano para outro, ficou
garantido que a complementao da Unio respeitaria percentuais fixos (mais uma
novidade: a fixao do percentual de contribuio da Unio), at atingir o valor de 10%
do total arrecadado pelo fundo, em 2010. Outra medida foi assegurar a irredutibilidade
e correo dos valores referentes ao aluno do ensino fundamental praticado em 2006
(GOMES, 2009, p. 9).
Tabela II - Transio FUNDEF- FUNDEB.

Impostos remanescentes do
Fundef12
Impostos novos13

A partir de

2007

2008

2009

16,66%

18,33%

20%

20%

6,66%

13,33%

20%

20%

2010

12

So eles: Fundo de Participao dos Estados (FPE) ou Fundo de Participao dos Municpios (FPM),
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios ICMS, Imposto sobre Produtos Industrializados,
proporcional s exportaes IPI exp., Desonerao de Exportaes (LC 87/1996).
13

Impostos adicionados ao FUNDEB pela EC 53: Imposto sobre Transmisso Causa Mortis e Doaes
ITCMD, Impostos sobre Propriedade de Veculos Automotores- IPVA, Quota Parte de 50% do Imposto
Territorial Rural devida aos municpios- ITR, Receitas de Dvida ativa e de juros e multas incidentes sobre
as fontes acima relacionadas.

69

Complementao da Unio 2 bilhes

Matrculas

3 bilhes

Ensino

Ensino

Fundamental

Fundamental

+ 1/3 das

+ 2/3 das

demais

demais

4,5 bilhes

10%

Toda

Toda

Educao

Educao

Bsica

Bsica

Fonte: MEC
O FUNDEB, tal como seu antecessor um fundo de natureza contbil que
estabelece um valor mnimo por aluno e redistribu os recursos de acordo com os dados
do Censo Escolar do ano anterior. Um fator de ponderao modifica o valor-aluno de
acordo com as diversas modalidades e etapas de ensino e a localidade da unidade
escolar14. A transio do FUNDEF ao FUNDEB foi feita de forma gradual, sendo os
novos impostos e os novos percentuais, bem como os novos alunos, introduzidos na
frmula contbil ao longo de 2007, 2008 e contabilizando os 100% em 2009. Tambm a
Unio, criticada por ter se desresponsabilizado com a educao fundamental atravs
do FUNDEF (DAVIES, 2006; CASTRO, 2007) graduou o seu aumento de investimento
determinando ano a ano, at 2010, os valores de contribuio ao fundo (vide Tabela).
Mesmo assim, ao analisar a composio do FUNDEB percebemos que ele formado
majoritariamente por recursos advindos dos Estados, Municpios e Distrito Federal.
O referido fundo deve servir para a Manuteno e Desenvolvimento do Ensino,
tendo como enfoque primordial a valorizao profissional do magistrio. Assim, uma
importante subvinculao determina que, no mnimo, 60% das verbas do FUNDEB
sero destinadas para a remunerao do profissional do magistrio da educao bsica
pblica (professores e profissionais de apoio direto), tal e qual o seu antecessor. Os
outros 40% podem ser gastos com as outras atividades descritas como MDE
14

De acordo com a Resoluo MEC N 8, de 25 de julho de 2012 que aprova as ponderaes aplicveis entre
diferentes etapas, modalidades e tipos de estabelecimento de ensino da educao bsica. Os fatores para o ano de
2013 so os seguintes: creche em tempo integral: pblica: 1,30; conveniada: 1,10. Pr-escola em tempo integral:
1,30. Creche em tempo parcial: pblica: 0,80; conveniada: 0,80. Pr-escola em tempo parcial: 1,00. Anos iniciais do
ensino fundamental urbano: 1,00. Anos iniciais do ensino fundamental no campo: 1,15. Anos finais do ensino
Fundamental urbano: 1,10. Anos finais do ensino fundamental no campo: 1,20. Ensino fundamental em tempo
integral: 1,30. Ensino mdio urbano: 1,20. Ensino mdio no campo: 1,30. Ensino mdio em tempo integral: 1,30.
Ensino mdio integrado educao profissional: 1,30. Educao especial: 1,20. Educao indgena e quilombola:
1,20. Educao de jovens e adultos com avaliao no processo: 0,80. Educao de jovens e adultos integrada
educao profissional de nvel mdio, com avaliao no processo: 1,20.

70

(Manuteno e Desenvolvimento do Ensino). Um problema que se apresenta o fato de

o termo profissional do magistrio15, usado para designar queles aptos a serem
contemplados pelo FUNDEB no corresponder ao universo de profissionais que atuam
na escola (ficam exclusos, todos que no exercem funo de ensino ou suporte de
ensino, assim, nos termos da lei, no so citadas funes como porteiros, merendeiras e
faxineiros, psiclogos, entre outros).
O Imposto de Renda retido na Fonte (IRRF) o imposto existente no mbito da
Unio que no compem a cesta do FUNDEB. J nos Municpios, os impostos que no
compem a cesta so: o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), o Imposto sobre a
Transmisso de Bens Imveis (ITBI) e o Imposto Sobre Servio de Qualquer Natureza
(ISS). Alm desses recursos, ainda compe o FUNDEB uma quota de recursos federais,
repassada sempre que, no mbito de cada estado ou municpio, seu valor/aluno no
alcanar o mnimo estabelecido nacionalmente. Nem todos os municpios precisam
desta complementao e, como visto, este foi um dos expedientes do fundo anterior que
contribuiu para a economia de recursos da Unio. Assumindo a validade da critica, a lei
11494/2007 estabelece um percentual fixo devido pela Unio ao fundo. Sob o ttulo de
complementao da Unio, ela est assim definida:
Contudo, mesmo a determinao explcita em lei no impediu o seu desrespeito.
Conforme podemos observar na tabela III, no primeiro ano quando passa a vigorar a
complementao da Unio ao fundo na ordem de 10% do total arrecadado (2010, ltimo
ano do governo Lula da Silva), podemos perceber o descumprimento do governo federal
com este dispositivo. A complementao da Unio somente atingiu o patamar de 6,84%
neste ano, os outros 3,16% que ficaram faltando, transformados em nmeros absolutos,
do uma quantia prxima aos 2,5 bilhes16 de reais que deixaram de serem investido na
educao bsica por parte do governo federal. Nos demais anos, o percentual estipulado
de complementao do fundo pela Unio foi respeitado.
Tabela III- Complementao da Unio 2009-2012

15

De acordo com o Inciso II, nico, do art. 22 da Lei 11.494 de 2007, os profissionais do magistrio da
educao so: docentes, profissionais que oferecem suporte pedaggico direto ao exerccio da
docncia: direo ou administrao escolar, planejamento, inspeo, superviso, orientao
educacional e coordenao pedaggica.
16

Com exatido, de acordo com os dados dispostos pela STN: R$ 2.472.942,20.

71

Ano

Tabela- Complementao da Unio 2009-2012

Total FUNDEB (estados, DF e
municpios)
Complementao da Unio

Percentual
(%)

2009*

R$ 67.862.566,00

R$ 5.070.150,00

7,47%

2010

R$ 78.262.542,00

R$ 5.353.312,00

6,84%

2011

R$ 89.211.462,00

R$ 9.328.911,00

10,46%

2012

R$ 88.191.198,00

R$ 10.372.207,00

11,76%

FONTE: Tabela organizada pelo autor, de acordo com dados disponveis no stio da Secretaria do
Tesouro

Nacional

(STN):

https://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt/prefeituras-governos-

estaduais/transferencias-constitucionais-e-legais/estatisticas
* Em 2009, o mnimo estipulado pela lei 11494/07 no era o de 10% mas de uma contribuio de 4,5
bilhes de reais, naquilo que foi cumprido.

No perodo por ns analisado com relao aos dados do fundo (2009-2012), foi
possvel perceber a seguinte alterao do valor mnimo por aluno estipulado pela Unio:
Tabela IV: Valor mnimo aluno/ ano- Unio: 2009-2012.
Valor mnimo aluno/ ano- Unio
variao (ano-a-ano)
2009
R$ 1.221,34
2010
R$ 1.414,85
15,84%
2011
R$ 1.729,33
22,23%
2012
R$ 1.867,15
7,97%
2013
(previso)
R$ 2.243,71
20,17% (previso)
Fonte: Tabela organizada pelo autor a partir de dados disponveis FNDE/MEC17.

Comparando-se o aumento do mnimo, com a inflao do perodo, pode se

afirmar que houve aumento real de recursos para a educao nos trs intervalos de
tempo, excluindo-se o que previso. Contudo, o aumento do valor mnimo por aluno
em 2012 foi bem menos expressivo do que nos dois anos anteriores, haja vista a
inflao do perodo ter sido registrada em 6,5%, segundo dados do IBGE/INPC. O valor
mnimo por aluno ainda no atende a critrios claros com relao a um debate sobre
condies mnimas de aprendizagem, no obstante todo o esforo feito por especialistas
neste sentido. Nisto que, o custo aluno qualidade (CAQ), com uma definio clara- e
ainda inexistente legalmente- do que sejam os critrios mnimos de qualidade de ensino,
pode ser um avano, com relao a um critrio estritamente contbil ou financeiro que,

17

De acordo com as seguintes publicaes: Portaria MEC n 788, de 14 de agosto de 2009; Portaria
Interministerial n 538-A, de 26 de abril de 2010; Portaria Interministerial n 477, de 28 de abril de
2011; Portaria Interministerial n 1.495, de 28 de dezembro de 2012; e Portaria Interministerial n
1.496, de 28 de dezembro de 2012.

72

em ltima instncia, acaba a merc das variaes oramentrias. Importante notar que j
existe um PARECER do Conselho Nacional de Educao sobre o assunto, datado de 05
de maio de 2010, cujo relator o Sr. Mozart Neves Ramos, mas que ainda aguarda
homologao. A prtica do governo, a fim de conter os gastos, quando a receita no
atinge o esperado, tem sido o reajuste para baixo do valor mnimo por aluno, atravs de
diversas Portarias18. O critrio deste fundo repete, em suma, aquilo que foi prtica no
FUNDEF, a saber: a diviso do total arrecadado pelo nmero total de matrculas,
utilizando-se, ainda, o fator de ponderao para os diversos nveis e modalidades de
ensino. Nem todos os nveis ou modalidades de ensino da rede bsica so igualmente
contemplados pelo FUNDEB, a excluso das creches pelo fundo, no seu incio, ou o
baixo fator de ponderao do EJA, bem como a limitao a um mximo de 15% do total
dos recursos para esta modalidade, acabam colocando restries nas ofertas das
matrculas nestes nveis ou modalidades de ensino.

3. O ORAMENTO DA EDUCAO EM ITABORA- 2009-2012

18

Segundo a matria da Revista Educao: Em 2013, o valor mnimo a ser investido em cada
estudante da escola pblica pelo Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de
Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb) est estimado em R$ 2.243,71. A quantia 7,1% (R$
147) superior primeira estimativa do valor aluno-ano de 2012 (R$ 2.096) - investimento este que, no
entanto, no se concretizou. Na prtica, a quantia para cada estudante foi de ---R$--- 1.867,15 no ano
passado, segundo a Portaria Interministerial n 1.495, de 28 de dezembro, que redefiniu e divulgou os
parmetros praticados pelo Fundeb no exerccio de 2012.
O motivo da queda foi a diferena entre a previso de arrecadao de recursos do Fundeb calculada
meses antes (R$ 114.333.417,60) e a real arrecadao do Fundo (R$ 102.602.115,10). Essa diferena
entre a estimativa e a receita efetiva de mais de R$ 11,7 milhes (10,26% menor do que o previsto), o
que tambm influencia o pagamento do piso nacional do magistrio. A receita do Fundeb provm das
contribuies dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, somadas s complementaes
proporcionais da Unio - mnimo de 10% do valor depositado por estados e municpios.
E 2012 no foi o primeiro ano em que os nmeros no se materializaram devido ao comportamento da
arrecadao no perodo, ditado pelo ritmo da economia e por cortes de impostos. Em 2009, quando o
total da receita estimada, em maro, era de R$ 81.941.775,70, o valor acabou revisado para R$
72.700.083,20 no segundo semestre - uma diferena de R$ 9.241.692,50 (11,27%). O valor mnimo
aluno-ano no exerccio de 2009 ficou em R$ 1.221,34 e no em R$ 1.350,09, como o previsto.
Disponvel em: http://revistaeducacao.uol.com.br/textos/190/fundeb-estimativa-e-realidade-2771501.asp acessado em: 04/04/2013.

73

Com isso, procederemos anlise da Receita Municipal da educao em

Itabora. Para tanto, levantaremos os dados referentes s trs principais fontes de
financiamento da educao municipal no Brasil: a arrecadao local (receita municipal),
o FUNDEB e o Salrio- Educao (SE) ao longo do intervalo de 2009 a 2012. Importa
notar que sob a rubrica do SE se encontram tambm os demais recursos transferidos aos
municpios titulo de projetos diversos pelo FNDE. Os dados aqui dispostos foram
todos retirados dos balancetes apresentados pelo poder publico municipal de Itabora ao
Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE/RJ), disponveis todos em seu
stio eletrnico19. Cabe, portanto, uma importante ressalva: estes dados, mais do que
serem dados que se pretende de preciso contbil, so dados produzidos com o carter
aproximativo, buscando reter, em linhas gerais, as oscilaes do oramento municipal
estudado.
A lei orgnica municipal de Itabora determina que as receitas da educao
sejam compostas por, nunca menos de, 25% dos impostos recolhidos (desconta-se deste
total o valor que o municpio destinou ao FUNDEB, bem como de 20 % sobre o Fundo
de Participao Municipal - FPM). Ou seja, repete aquilo que determinado pela CF-88
e atualizado pela 11494/2007. A receita municipal configurou-se como a pea mais
difcil de composio, haja vista a inacessibilidade de diversos dados obstados pelo
Poder Executivo local, que busca manter estes oramentos como se fossem verdadeiras
caixas-pretas. Por reiteradas oportunidades foram solicitadas informaes acerca do
oramento local como tambm do sistema municipal de educao, mas estas
solicitaes foram sistematicamente ignoradas. Os dados aqui apresentados s foram
obtidos a posteriori, quando da divulgao destas contas por parte do Tribunal de
Contas do Estado, isto criou uma importante defasagem no acompanhamento das contas
pblicas, haja vista que as receitas tanto do FUNDEB quanto da arrecadao local
precisam ser gastas no ano fiscal da sua arrecadao e so ambas destinadas,
exclusivamente, a Manuteno e Desenvolvimento de Ensino funcionando, muitas das
19

O sitio torna pblico o relatrio resumido da lei de responsabilidade fiscal, o que no permite a
conferncia pormenorizada dos dados apresentados e com isso, efetiva fiscalizao. Estes dados podem
ser acessados a partir do endereo eletrnico:
http://www.tce.rj.gov.br/web/guest/relatorios-lrf;jsessionid=3FB67F9800DF7F2FC7477512801AE440

74

vezes, uma de forma complementar outra. Por fim, os balancetes expostos pelo TCE,
de carter resumido, no permite uma investigao mais do que superficial destas
contas, pois no discrimina os gastos de forma que se permita esta averiguao.
Conforme podemos extrair, a partir da anlise dos dados presentes na Tabela V,
expressivo o aumento das verbas relativas arrecadao municipal destinadas
educao. Em 2009, data incio de nossa anlise, o montante de verbas arrecadadas
destinadas a educao era R$ 26.587.366,80, o aumento contnuo ano-aps-ano, foi
significativo, chegando ao percentual de 177,49% de aumento em 2012 com relao a
2009, sem o desconto da inflao do perodo. Com o desconto, o percentual no deixa
de ser significativo, mas fica em torno de 160%. Em valores brutos, o montante da
arrecadao em 2012 chegou R$ 73.778.687,60. O aumento significativo desta receita
se deve a chegada de novos empreendimentos ao municpio, em decorrncia do
processo de instalao do COMPERJ que ora se processa no Municpio. Isto significa
que, muito provavelmente, o oramento municipal destinado educao continuar
tendo o mesmo comportamento crescente nos prximos anos. Se observarmos o grfico
II, percebemos que a curva ascendente acentuou-se notoriamente no binio 2011-2012.
Tabela V- Evoluo da Receita Vinculada Municipal Fonte 01.
Receita Constitucional 25% (Fonte 01)
20
Ano
Valor (R$)
Variao (a)
Inflao (b)
Variao Real (a-b)
2009
26.587.366,80
0%
4,31%
2010
36.888.486,30
38,74%
34,43%
5,91%
2011
47.751.870,20
29,45%
23,54%
6,50%
2012
73.778.687,60
54,50%
48,00%
16,97%
2009-2012
177,49%
160,52%
Fonte: Tabela organizada pelo autor a partir de dados disponveis no TCE/RJ:
http://www.tce.rj.gov.br/web/guest/relatorios-lrf

20

ndice INPC/IBGE.

75

Grfico II- Receita Municipal Constitucional

(Fonte 01)- Itabora- 2009-2012
80.000.000,00
70.000.000,00

Valor (R$)

60.000.000,00
50.000.000,00
40.000.000,00
30.000.000,00
20.000.000,00
10.000.000,00
0,00
Valor (R$)

2009

2010

2011

2012

26.587.366,80

36.888.486,30

47.751.870,20

73.778.687,60

Fonte: Grfico organizado pelo autor, de

http://www.tce.rj.gov.br/web/guest/relatorios-lrf.

acordo

com

dados

do

TCE/RJ

O Salrio- Educao disponibilizado ao municpio tambm apresentou um

comportamento crescente, embora mais tmido se comparado receita advinda da
arrecadao municipal. Descontada a inflao do perodo, a variao entre 2009-2012
chegou a 67,47%. Em nmeros absolutos, os recursos disponibilizados pelo SE ao
municpio cresceram de R$ 7.975.761,30 em 2009, para R$ 14.710.289,70 em 2012. O
SE, contudo, uma receita advinda de uma contribuio, com legislao especfica que,
embora destinado tambm a Manuteno e Desenvolvimento de Ensino, sofre de
restries a mais como, por exemplo, ser vedado o seu uso para o pagamento de
pessoal, de acordo com o Art. 7, da lei 9766/98.
Tabela VI- Salrio- Educao e Recursos FNDE
Salrio-Educao e outras transferncias do FNDE
Ano
2009
2010
2011
2012
2009-2012

Valor Nominal (R$)

7.975.761,30
9.949.118,90
12.206.828,70
14.710.289,70

Variao (a)
0%
24,74%
22,69%
20,51%
84,44%

Inflao (b)

Variao Real (ab)

4,31%
5,91%
6,50%
16,97%

20,43%
16,78%
14,01%
67,47%

76
Fonte: Tabela organizada pelo autor a partir de dados disponveis no TCE/RJ:
http://www.tce.rj.gov.br/web/guest/relatorios-lrf

Os recursos aqui apresentados como do FUNDEB so somente aqueles que

foram recebidos do fundo pelo Municpio. Para isto, descontamos do total dos fundos
nos quatro anos, tanto a parte que o Municpio destinou ao fundo em cada ano, quanto
aquilo que foi rendimento de aplicao financeira do fundo. Por esta razo, cham-loemos de FUNDEB lquido e isto explica o porqu deste valor no coincidir com aqueles
que aparecem no stio da Secretaria do Tesouro Nacional.
Como todas as fontes de recurso anteriores, o FUNDEB tambm apresenta um
comportamento crescente, que tem uma variao positiva muito acima do nvel
inflacionrio do perodo. Assim, se o ano de 2009 totalizou um montante de
R$32.976.279,40, o ano de 2012 registrou um total de recursos na ordem de
R$56.963.830,80 referentes ao fundo. A variao relativa destes dois valores da ordem
de 72,74% de onde, descontada a inflao do perodo, obtemos uma variao real
positiva de 55,77%. Embora sejam to somente estes recursos os fiscalizados pelo
CACSFUNDEB-Ita, percebemos que o crescimento deste ltimo, embora expressivo,
menor do que o crescimento das outras duas fontes. J foi dito que o relatrio resumido
disposto pelo TCE/ RJ no suficiente para o efetivo controle, mas o que pode ser
notado, ao comparar os Relatrios Resumidos da Execuo Oramentria Demonstrativos das Receitas e Despesas com Manuteno e Desenvolvimento do
Ensino, nos quatro anos, foi o aumento do valor descrito como item 51 das planilhas,
sob a rubrica: Saldo Financeiro do Fundeb no Exerccio Atual. Em 2009, este valor
correspondia a R$ 2.484.714,80; em 2010 a R$ 5.062.345,30; em 2011 R$5.045.360,40;
e em 2012 10.577.496,90. O que nos sugere que um montante cada vez maior de
recursos tem deixado de ser empenhado nos gastos fixos anuais da educao.
Tabela VII- Evoluo dos recursos FUNDEB Itabora ano a ano: 2009-2012
FUNDEB (lquido)
ano
2009
2010
2011
2012
2009-2012

Valor Nominal(R$)
32.976.279,40
42.164.631,30
50.284.980,70
56.963.830,80

Variao (a)
0%
27,86%
19,26%
13,28%
72,74%

Inflao (b)

Variao Real (ab)

4,31%
5,91%
6,50%
16,97%

23,55%
13,35%
6,78%
55,77%

77
Fonte: Tabela organizada pelo autor a partir de dados disponveis no TCE/RJ:
http://www.tce.rj.gov.br/web/guest/relatorios-lrf

Grfico III- FUNDEB (lquido)

60.000.000,00

Valor (R$)

50.000.000,00
40.000.000,00
30.000.000,00
20.000.000,00

10.000.000,00
0,00

2009

Valor (R$) 32.976.279,4

2010

2011

2012

42.164.631,3

50.284.980,7

56.963.830,8

Fonte: Grfico organizado pelo autor, de

http://www.tce.rj.gov.br/web/guest/relatorios-lrf.

acordo

com

dados

do

TCE/RJ

Este comportamento das distintas fontes, nos leva as seguintes constataes. At

o ano de 2012, no perodo analisado, a principal fonte de recurso para a educao
municipal era a receita FUNDEB. Em 2012, esta receita (FUNDEB: R$ 56.963.830,80)
foi ultrapassada pela receita 01 (arrecadao municipal: R$73.778.687,60) que,
repetimos, no goza da mesma fiscalizao do que o FUNDEB. Com relao a este
comportamento, se analisarmos a curva ascendente de ambos os fundos (grfico II e
III), perceberemos que a tendncia sua continuidade, ou seja: a receita municipal, cada
vez mais, aumentar a diferena com relao s outras receitas (em especial a receita
FUNDEB) e consolidar o seu papel de principal fonte de receitas para a educao
bsica local. Isso reitera a necessidade de se haver algum tipo de controle social sobre
esta receita, pois que ela no acompanhada pelo CACS-FUNDEB. Contudo, desde j,
rejeitamos a proposta contida no PNE- documento final, produzida pela CONAE. A
nosso ver, a criao de um conselho nos mesmos moldes que o FUNDEB para o
controle da receita local, fraciona a capacidade de controle social sobre ambos os
fundos, pois feitos por conselhos diferentes, aprofundando, neste sentido, o
esvaziamento de ambos os conselhos. Uma soluo vivel ao controle social em nvel
municipal seria a de transformar o CACS-FUNDEB em uma Cmara Tcnica especfica
do Conselho Municipal de Educao, desde que isto garantisse irrestrito acesso s
informaes das distintas receitas. Contudo, esta opo s vlida, legalmente, no caso

78

dos municpios, o que fortalece outra possibilidade: a de que haja um aumento da

competncia e da atribuio do CACS FUNDEB atravs de uma reviso da lei,
imputando ao referido conselho a tarefa de fiscalizar as distintas fontes, incluso a
arrecadao especfica do ente federativo.
Uma ltima srie de dados ser utilizada a fim de que observemos o total dos
recursos municipais de educao e sua variao ano-a-ano no perodo 2009-2012. Se no
ano de 2009 as distintas receitas somadas alcanavam o total de R$ 67.539.407,50, o
crescimento dos recursos no perodo, conforme observado nas sries anteriores, elevou
o montante de recursos, em 2012, para o total de R$ 145.452.808,10. Esta variao,
deduzida o acmulo da inflao no mesmo perodo, fez com que as receitas da educao
em Itabora praticamente dobrassem, em uma variao que atinge a marca de 98,39%.
Isto deixa claro que existiu, ao longo do perodo analisado, condies oramentrias
para a valorizao do magistrio.
Tabela VIII - Total -Fontes Principais- (25%, FUNDEB, Salrio-Educao-FNDE)
Total -Fontes Principais- (25%, FUNDEB, Salrio-Educao-FNDE)
Variao Real (aAno
Valor Nominal (R$)
Variao (a)
Inflao (b)
b)
2009
67.539.407,50
0%
4,31%
2010
89.002.236,50
31,78%
27,47%
5,91%
2011
110.243.679,60
23,87%
17,96%
6,50%
2012
145.452.808,10
31,94%
25,44%
16,97%
2009-2012
115,36%
98,39%
Fonte: Tabela organizada pelo autor a partir de dados disponveis no TCE/RJ:
http://www.tce.rj.gov.br/web/guest/relatorios-lrf

4. A LEGISLAO DO CONSELHO DE ACOMPANHAMENTO E

CONTROLE SOCIAL DO FUNDEB

4.1 CACSFUNDEB: A LEGISLAO FEDERAL

79

A legislao relativa ao FUNDEB consiste em, como vimos, Emenda

Constitucional, leis, portarias, decretos e resolues diversas desde sua criao at os
dias de hoje. Contudo, para a nossa anlise, nos ateremos aquelas que instituem,
normatizam, regulamentam e alteram os conselhos do fundo. Assim, elencamos como
pertinentes, em nvel federal, a lei 11.494/07 e a portaria do FNDE -430/08. Em nvel
municipal, procedemos anlise das seguintes leis: 2005/07; 2034/07 e 2080/08.
No que diz respeito composio do conselho, a lei 11.494, em seu Art. 24,
determina que ele tenha, no mnimo, 9 membros, em nvel municipal, sendo que apenas
2 com vnculo direto ao Poder Executivo Municipal e os outros 7 representando ou a
comunidade escolar ou a sociedade civil. Em caso de existncia tanto de Conselho
Municipal de Educao quanto de Conselho Tutelar, estes tambm tem direito
representao. Parece manifestar-se a, ao menos no nvel municipal, o objetivo de se
superar as crticas feitas ao seu antecessor - o CACS-FUNDEF - que tinha carter muito
mais estatal do que social (DAVIES, 2007).
Ainda de acordo com esta lei, institui-se a maneira pela qual estes
representantes sero indicados: sendo determinado que seja indicado por processo
eletivo organizado para tanto, os representantes dos pais, alunos e diretores ou, no caso
de servidores e docentes, por suas respectivas entidades sindicais. Reside a um
problema que pode promover distores na representatividade destes conselheiros, haja
vista nem todos serem indicados por intermdio de eleies entre os pares. Tambm
nela se definem as competncias e atribuies do conselho, sendo as principais:
acompanhar e exercer o controle social sobre a distribuio, a transferncia e a
aplicao dos recursos do Fundo; supervisionar o censo escolar e a elaborao da
proposta oramentria; acompanhar a aplicao dos recursos federais do Programa
Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar - PNATE e do Programa de Apoio aos
Sistemas de Ensino para Atendimento Educao de Jovens e Adultos e receber e
analisar as prestaes de contas destes, formulando pareceres acerca da aplicao dos
recursos.
J a portaria 430/08 do FNDE cumpre um papel dbio. Ao tempo que melhor
especifica certos aspectos que na lei ordinria apareciam vagos ou eram omissos, em
outros pontos d indicaes distintas daquelas presentes na lei. No primeiro caso temos,
por exemplo, a especificao de que o prefeito quem determina os ocupantes dos

80

assentos designados ao poder executivo, ou mesmo a determinao da eleio de

suplentes para todos os assentos. Faculta ao ente governamental local a possibilidade de
criao de novos assentos, desde que respeitados os critrios apresentados (mximo de 2
assentos por segmento social ou instituio e mantida a proporcionalidade sociedade
civil e Estado). Mas a portaria se torna imprecisa ou confusa quando se trata da forma
de indicao dos representantes dos professores e servidores pois, ao tempo que
determina a realizao de eleies entre os pares para a indicao, atribui ao presidente
da respectiva entidade sindical a indicao ao assento no conselho 21. Neste sentido,
diverge do texto da lei 11.494, que atribui entidade sindical a indicao do nome e no
determina que esta deva ser feita pelo presidente da entidade.
Os conselhos podem combinar ou reunir quatro principais atribuies: a
formulao poltica, a execuo, a fiscalizao e o acompanhamento e controle social,
que podem aparecer separada ou simultaneamente conforme a atribuio de cada
conselho. Ao conselho do FUNDEB cabe somente o exerccio do acompanhamento e
controle social, isto contribui para a restrio da participao da sociedade civil e,
consequentemente, seu esvaziamento. Contudo, esta uma caracterstica especfica do
CACS-FUNDEB. Esta observao somente corrobora a necessidade da observao
emprica sobre cada conselho a fim de extrair concluses mais precisas. No obstante,
este conselho apenas um dos mecanismos de controle sob a aplicao dos recursos do
FUNDEB. Pelo que est estabelecido em lei, os Tribunais de Contas (TCs) e o
Ministrio Pblico (MP), bem como o Poder Legislativo e o prprio secretrio tambm
so responsveis pela atribuio fiscalizatria. No entanto, esta fiscalizao no ocorre
de forma idnea: o que tem se observado a lenincia dos Ministrios Pblicos e as
interpretaes errneas dos TCs (cujos representantes so nomeados pelo poder
executivo) sobre a destinao das verbas do FUNDEB. (DAVIES, 2006; PINTO, 2008;
SENA, 2008). Os poderes legislativos, em geral, mantm uma relao de subservincia
com o poder executivo, pois dependem, para o exerccio de suas prticas clientelistas,
do aparato do Estado ou dos recursos advindos da prefeitura. Ademais, no caso dos

21

Isto pode ser um problema na medida em que sindicatos que gozem de distintas foras politicas na
composio de sua direo podem ter a eleio de um representante do conselho que no seja do
mesmo campo poltico que o presidente. Da, que se abre a possibilidade do presidente interceder de
forma arbitrria contando, contudo, com o respaldo da lei. Problema de outra ordem surge para aqueles
sindicatos que, como no caso do SEPE-Ita, no se organizam de forma presidencialista e sim colegiada.

81

Municpios, os pareceres dos Tribunais de Contas podem ser derrubados caso esta seja a
deciso de 2/3 do plenrio do poder legislativo. No mais, o conselho do FUNDEB no
goza de nenhum dispositivo de punio aos responsveis, em caso de deteco do mau
uso da verba pblica. Acaba por ter, assim, carter somenos denunciativo do que os j
limitados acompanhamento e controle social preditos na lei que o cria.

4.2 O CONSELHO DO FUNDEB- ITA: A LEGISLAO MUNICIPAL.

Em nvel municipal, analisamos principalmente as seguintes leis: 2005/2007;

2034/2007 e 2080/2008. A primeira dispe sobre a criao e regulamentao do
conselho, ao passo que as outras duas promovem alteraes naquela, em especial no que
diz respeito sua composio. A lei 2005/2007 composta por 10 (dez) artigos, onde
est ausente uma srie de determinaes presentes na legislao federal. Foi outorgada
ao final do ano de 2007, ultrapassado, portanto, o perodo determinado pela lei
11494/2007 que concede prazo de 60 dias, a partir da instituio do fundo, para a
criao do conselho local.
Fazendo uso do poder que lhe outorgado, o executivo municipal de Itabora
cria o CACS-FUNDEB- Ita com 12 membros, atravs do Art. 1 da Lei 2005/2007. J
no Art. 2 regulamentada a composio dos conselheiros. So eles: a) 01 (um)
representante da Secretaria Municipal de Educao (ou rgo equivalente); b) 01 (um)
representante dos professores da educao bsica pblica; c) 01 (um) representante dos
diretores das escolas pblicas; d) 01 (um) representante dos servidores tcnicoadministrativos das escolas pblicas; e) 02 (dois) representantes dos pais de alunos da
educao bsica pblica; f) 02 (dois) representantes dos estudantes da educao bsica
pblica; g) 01 (um) representante do Conselho Municipal de Educao; h) 01 (um)
representante do Conselho Tutelar; e i) 02 (dois) representantes do Poder Legislativo
Municipal. Duas diferenas so sentidas nesta lei comparando-a a lei ordinria federal:
primeiro a indicao de somente um assento ao poder executivo municipal, como
tambm a presena de dois assentos reservados ao poder legislativo local. Esta

82

configurao, em um primeiro momento, tornaria invlida a afirmao de Davies (2007)

sobre o conselho do fundo anterior que teria carter mais estatal do que social para o
conselho em questo. Entretanto, na observao do objeto, percebemos que a ingerncia
do Poder Executivo no FUNDEB, se deu de outras formas. Nota-se a ausncia dos
artigos referentes indicao dos representantes dos diversos segmentos sociais por
intermdio de eleio organizada para tal fim, bem como a necessidade de indicao de
suplentes. Outro ponto notado a redao dada aos representantes da comunidade
escolar (aqui entendido como os trabalhadores e os usurios diretos da escola- pais e
alunos), que devero ser representantes da educao bsica pblica. Este termo,
educao bsica pblica, ou mesmo escola pblica, tem uma abrangncia maior do
que a Rede Municipal Pblica de Ensino, a quem se destinam, por lei, os recursos do
fundo municipal. Assim, a ttulo de exemplo, sem haver qualquer desrespeito lei, o
representante dos professores poderia ser um professor com matrcula na rede estadual e
no municipal.
J o Art. 4 da lei confere autonomia atuao do conselho e no artigo seguinte
se regulamenta a atuao dos conselheiros, garantindo a estes algumas salvaguardas,
em funo do seu exerccio como conselheiro. Destacam-se duas: a iseno de
obrigatoriedade de testemunho sobre informaes obtidas no exerccio da funo e, no
caso dos representantes dos diretores, servidores e professores, o impedimento de que
eles sejam transferidos, afastados, exonerados ou demitidos sem justa causa, ou que lhes
sejam atribudas faltas quando em exerccio de suas funes, haja vista a atuao do
conselheiro ser reconhecida como de relevante interesse social. Nota-se, no obstante, a
ausncia destas garantias para os representantes dos estudantes, na lei municipal.
No Art. 6 estabelecem-se as competncias do Conselho. O acompanhamento
das transferncias, da repartio, dos gastos, a fiscalizao dos registros contbeis
mensais e anuais, a superviso da realizao do Censo Escolar e a elaborao da
proposta oramentria anual, observao da aplicao de, no mnimo, 60% dos recursos
na valorizao do magistrio, exigir o fiel comprimento do Plano de Carreira, so
algumas de suas atribuies.
O Art. 7 estabelece que o conselho no contar com infraestrutura prpria e
que a oferta de condies para a realizao das reunies ficar a cargo do Poder
Executivo. O Art. 8 determina que as reunies do conselho devam acontecer

83

mensalmente, em carter ordinrio. Podendo haver convocaes extraordinrias por

parte da Presidncia do Conselho, do Prefeito ou da Secretria de Educao. A nosso
ver, o contedo deste artigo, em especial este dispositivo ltimo, entra em contradio
com o proposto no artigo 4 desta mesma lei.
J a Lei 2034/2007 altera a anterior e d novas competncias ao fundo. No seu
Art. 1 altera a composio do Conselho, aumentando o nmero de representaes do
poder executivo municipal para 2 (dois) e o total de conselheiros para 13, a sua forma
atual. Alm desta alterao, a lei 2034/2007 faz a adequao da insuficiente legislao
local, at ento, legislao federal e, com isso, uma srie de novas regulamentaes.
Permite-se a reconduo do conselheiro ao mandato seguinte, mas por apenas uma vez.
Tambm se discrimina a possibilidade de o conselho ter outros segmentos
representados, desde que mantida a paridade/equilbrio de representaes. No Art. 2
desta lei, a restrio aos representantes dos pais e alunos (que na lei anterior veda que os
representantes dos pais de alunos tenham qualquer vnculo de livre nomeao com o
Poder Executivo) estendida aos que prestam servio terceirizado para a Prefeitura.
J o Art. 4 desta mesma lei altera o Art. 6 da 2005/2007 e d ao Conselho
novas (no mbito da legislao municipal, contudo j previstas na legislao federal) e
importantes competncias. Exigir do Poder executivo Municipal a prestao de contas
dos gastos dos recursos do FUNDEB, em tempo hbil para a anlise, como tambm a
possibilidade de emitir parecer sobre as prestaes de contas do fundo. O Inciso XI, a
nosso ver uma importante adio, zela pela observao dos critrios e condies de
funcionamento, bem como de restries a participao e na ocupao da Presidncia do
Conselho por parte dos representantes do Poder Executivo, prtica que, entretanto e em
contradio com a lei, no cessou no municpio de Itabora, no perodo analisado. O
Inciso XII, outro importante acrscimo, permite ao conselho o requerimento de
planilhas de gastos, licitaes, contratos, folhas de pagamentos, documentos referentes a
parceria e outros documentos que o conselheiro julgue procedente ao exerccio de sua
atividade. Embora assegurada em lei, esta competncia foi reiteradamente desrespeitada
ao longo do nosso perodo de observao e anlise do conselho.

Por fim, a lei

2080/2008 insere um pargrafo no artigo 5 da 2005/2007, determinando a necessidade

da indicao de um suplente por segmento social representado, que exercer a funo de
conselheiro em caso de ausncia, afastamento temporrio ou definitivo do titular antes
do trmino do mandato do conselho.

84

5. FUNDEF VS. FUNDEB: PRINCIPAIS DIFERENAS.

Com este conjunto de informaes, podemos traar um quadro das principais

alteraes legislativas ao se comparar o FUNDEF com o FUNDEB. Como j dito e
destacado, duas alteraes substanciais entre os dois fundos , primeiro, a abrangncia
de destinao dos recursos (do ensino fundamental a toda educao bsica) e, segundo,
a alterao na cesta de impostos que compem o FUNDEB alm da alterao do
percentual (de 15% para 20% dos impostos). Outro fator importante foi a maior preciso
com relao contribuio da Unio, buscando evitar aquilo que Davies (2007)
denominou de desresponsabilizao da Unio com o ensino fundamental, quando
ainda no FUNDEF. Alm destas, muitas outras alteraes foram implementadas. Para
efeito desta anlise, no entanto, selecionaremos to somente aquelas alteraes que mais
contribuiro para o debate aqui estabelecido.
Outra alterao de suma importncia- conquanto a nosso ver negativa- o dado
de que, no FUNDEF, os recursos ali alocados seriam destinados exclusivamente s
escolas pblicas. Exclusividade esta que no ocorre com o FUNDEB, pois que este
admite a incluso de matrculas das instituies privadas conveniadas que atuam na
educao infantil e especial e, recentemente, estendeu esta possibilidade s instituies
comunitrias que atuam na educao no campo, atravs da Lei n 12.695/2012.
No entanto, so as alteraes relacionadas ao CACS, em especial ao de mbito
Municipal, que maior relevncia apresenta para o presente escopo da pesquisa. Neste
sentido importante retomarmos as consideraes de Nicholas Davies (idem) onde
afirma que, em grande parte dos casos, os conselhos- embora nominados de controles
sociais- apresentavam perfil muito mais estatal do que social. Isto devido a grande
possibilidade de intervenincia dos poderes pblicos nestes conselhos e ao grande
nmero de representantes do Estado com assento garantido (especialmente nos
conselhos federais e estaduais), para alm da diferena tcnica entre os conselheiros do
Estado- que lidam direta ou indiretamente com a temtica do financiamento- com
relao aos representantes da sociedade, em geral, carentes de preparo para o
enfrentamento das questes que ali surgem. No caso do Conselho Municipal do
FUNDEF, este seria composto por, no mnimo, 4 (quatro) integrantes. J no conselho do

85

FUNDEB, o nmero mnimo de integrantes de 9 (nove), podendo ser alterado desde

que mantida a proporcionalidade entre o Poder Executivo e os representantes da
sociedade, isso no impede, contudo, que o Poder Executivo possa inchar a sua
participao no interior do conselho, diminuindo o seu carter social.
Nesta linha, foi tomada uma srie de medidas que visava reforar esta autonomia
do Conselho. A primeira destas medidas que se destaca o impedimento de que
cnjuges ou parentes consanguneos de at 3 grau dos gestores pblicos de
participarem do Conselho, de acordo com o Art. 24, 5, Inciso I, da lei 11494/2007. O
inciso seguinte (II), do mesmo artigo e pargrafo, tambm veda a participao de
tesoureiros, contadores ou funcionrios de empresa de assessoria ou consultoria que
prestem servios relacionados administrao ou controle interno dos recursos do
fundo e respectivos parentes (BRASIL, 2007). Por fim, fica vedada a participao de
pais de alunos que tenham cargos ou funes de livre nomeao ou prestem servios
terceirizados ao poder pblico em questo, segundo o Art. 24, 5, Inciso IV, alneas a
e b. Ainda no mesmo artigo, com relao presidncia do Conselho, ficam vedados
de exercerem este cargo os conselheiros representantes do Poder Executivo (6) e
reafirmada a autonomia deste conselho diante do poder pblico (7). Por fim, estabelece
que o mandato de conselheiro seja bianual e lhe permite apenas uma reconduo
sucednea ao cargo (11).
Com este mesmo objetivo, o Artigo 24 da referida lei ainda institui uma srie de
medidas novas que visam resguardar o conselheiro em sua ao fiscalizadora de
possveis assdios do Poder Pblico. Assim, so garantidos aos conselheiros: a) iseno
de obrigatoriedade de testemunhar sobre informaes recebidas no exerccio de sua
funo, ou sobre pessoas que lhes confiaram informaes (8, III); b) vedao de
exonerao ou demisso sem justa causa ou transferncia involuntria do local de
trabalho de professores, diretores e servidores (Art. 24, 8, IV, a); c) vedao de
atribuio de falta injustificada em decorrncia do exerccio das atividades do conselho
(Art. 24, 8, IV, b); d) afastamento da condio de conselheiro (Art. 24, 8, IV,
c); e) veda a atribuio de falta injustificada s atividades escolares, em funo das
atividades do conselho, quando os conselheiros forem estudantes (Art. 24, 8, V).
(SENA, 2008).
Destaca-se outra importante modificao: a regulamentao de que os
representantes da sociedade civil devam ser indicados por sua entidade representativa.
Assim, diminui-se a ingerncia do poder pblico no conselho, pelo menos em teoria,

86

tendo em conta que os representantes dos professores, dos servidores, dos diretores, dos
estudantes (neste caso, somente um dos dois assentos) e dos pais de alunos passam a ser
indicados atravs de eleio especfica promovida pela sua respectiva entidade.
No que diz respeito s insuficincias da lei, destaca-se a impossibilidade do
conselho de contar com estrutura administrativa prpria, o que acarreta que o
funcionamento com mnimas condies do conselho dependero, em grande medida, da
boa (ou, em geral, m) vontade do ente pblico que ir ser fiscalizado (REZENDE
PINTO, 2007). Ausncia sentida neste conjunto de leis e disposies a que diz
respeito possibilidade da troca de Presidente do conselho, caso o pleno do conselho
entenda que aquele presidente outrora escolhido no represente mais a vontade da
maioria.
Uma importante permanncia observada foi a manuteno do carter de
acompanhamento e controle social do conselho ou de controle social restringindo as
suas atribuies ao acompanhamento e limitando a efetiva participao da sociedade na
gesto democrtica. No existe qualquer meno ao carter deliberativo, executivo,
gestor, elaborador ou, mesmo que seja, consultivo do conselho. No obstante, no caso
dos municpios, de acordo com o Art. 37, o conselho do fundo pode integrar, atravs de
Cmara especfica, o Conselho Municipal de Educao, lhe auferindo, somente neste
caso, maior poder.
Dois pontos crticos permanecem inalterados tanto em um quanto em outro
fundo. O primeiro deles a inexistncia de um valor mnimo por aluno que leve em
ponderao realmente o princpio da qualidade da educao e diminua efetivamente as
disparidades nacionais e regionais das redes de ensino. Outro problema que a rede
bsica de ensino permanece dividida entre Municpio e estado, escolas estas que gozam
de infraestrutura, recursos, padro de funcionamento e qualidades distintas (idem, ibid.).
Como concluso do exposto, e dialogando com as questes secundrias nesta
anlise formuladas, embora o conselho do FUNDEB tenha sido alterado objetivando
superar uma srie de crticas feitas ao conselho antecessor, visando estimular a
participao da sociedade civil, ele acaba, na verdade, promovendo uma participao
esvaziada, graas s caractersticas centrais do conselho institudas pela sua legislao,
como o carter somente de controle social e acompanhamento (vedado, portanto, o
carter consultivo, normativo, executivo ou mesmo gestor), ou mesmo o seu teor
eminentemente tcnico sem que haja a devida preparao para isto, como tambm a
existncia de diversos conselhos na educao, dividindo atribuies entre eles, so

87

fatores que contribuem para uma participao esvaziada da sociedade civil,

identificando-se a participao responsabilidade social e colaboracionismo; como
tambm estimulam, por outro lado, a transferncia de responsabilidades e funes
estatais para estes organismos da sociedade civil, reforando, a sua maneira, a
repolitizao da poltica sobre os marcos propostos pela Terceira Via.

88

CAPTULO 3 O CACS- FUNDEB- ITA: PARTICIPAO DEMOCRTICA

OU LEGITIMAO DO EXISTENTE?

O objetivo do presente captulo analisar a atuao do sindicato, atravs da

representao dos professores da rede municipal, no conselho do FUNDEB- Ita, em
carter de estudo de caso. Para isto, o captulo iniciado com um breve histrico do
municpio de Itabora. A seguir apresentamos algumas caractersticas atuais do
municpio para, em seguida, trazer informaes sobre a rede municipal de ensino. Feito
esse panorama da educao municipal, nos deteremos no debate sobre o CACSFUNDEB Itabora com vistas a responder a questo central que move esta pesquisa, a
saber: se, e em que medida, a atuao do sindicato neste conselho pode contribuir para a
luta da classe trabalhadora na construo de uma escola pblica de qualidade.

1.

O MUNICPIO DE ITABORA.

1.1 BREVE HISTRICO.

A palavra Itabora remonta ao Tupi- Guarani e significa Pedra bonita escondida

na gua. A ocupao do territrio tem origem na doao de sesmarias, logo em seguida
a fundao da cidade do Rio de Janeiro. Em 1672, constri-se na regio uma capela, e
com ela se d o desenvolvimento de um povoamento local. Em 1742, esta capela d
lugar a uma parquia destinada a So Joo Batista, atualmente tombada pelo IPHAN,
sendo um dos patrimnios histrico-cultural deste municpio. Em 1833, este povoado
foi transformado em vila e ganha, com isso, a sua primeira Cmara Municipal. No
Segundo Reinado, a regio comportava um importante porto que escoava parte da
produo local para a regio do interior do Rio de Janeiro, alm de parcela da produo
de acar que, em caixas, se destinava Europa, sendo por isso chamado de Porto das
Caixas. Este porto perde importncia com a abertura da estrada-de-ferro Cantagalo, que
penetra pelo interior do estado. Com a expanso da lavoura cafeeira esta regio tambm
passa a produzir caf e devido ao necessrio desmatamento de sua flora nativa d-se a

89

ocorrncia de alagamentos e, com isso, as epidemias - como as de malria e a febre

tifoide- eram muito comuns. Conhecida como febre do Macacu, uma delas dizimou
parcela significativa da populao local na segunda metade do sculo XIX (PMI, 2005),
promovendo o abandono do Convento So Boaventura, onde suas runas hoje so outro
patrimnio histrico tombado no municpio. No final do sculo XIX foi preterido, por
um voto, na escolha da capital do Estado, sendo vitorioso o municpio de Niteri
(COSTA e PIMENTEL, 2005).
J no sculo XX, auxiliado pela queda produtiva da cafeicultura em mbito
nacional (ainda mais, impulsionada pela crise de 1929), a lavoura de caf foi sendo cada
vez mais voltada para o mercado nacional e, paulatinamente, nas dcadas de 1950-1970,
substituda pela cultura de ctricos na regio, em especial a laranja (SANTOS, 2009). A
urbanizao do municpio se deu atravs da chegada de indstrias, em especial a
cermica, estimuladas pela abertura das estradas (BR 101 e RJ 104), bem como pela
abertura da Ponte Rio- Niteri. Atualmente, parcela significativa da populao de
Itabora vive um movimento pendular dirio em direo s cidades do Rio de Janeiro e
de Niteri (COSTA e PIMENTEL, op. cit.).
Em 1974, o decreto presidencial que determina a unificao entre o estado da
Guanabara e o estado do Rio de Janeiro, acaba por possibilitar a expanso, para os
demais municpios fluminenses, de um tipo especfico de relao poltica clientelista
sediada no ex - Distrito Federal: o chaguismoe o amaralismo (MOTTA, 2000). Chagas
Freitas, importante poltico da ento capital e principal liderana do MDB (Movimento
Democrtico Brasileiro) carioca, conseguira levar vantagem na disputa pelo controle
partidrio com Amaral Peixoto, principal figura do MDB fluminense. Apoiado por uma
forte mquina partidria montada no interior do MDB e pela atuao de seu jornal O
Dia, Chagas Freitas
encarnaria o poltico antigo, com p minsculo, comprometido com a
estruturao primeiro na Guanabara, e depois no estado do Rio de
Janeiro de uma mquina poltica clientelista baseada na prtica do
favor, a que se convencionou chamar de mquina chaguista (MOTTA,
op. cit., p. 92).

Esta prtica clientelista, ainda hoje presente no cenrio poltico fluminense nisto incluso Itabora - se caracterizava pela troca de favores por apoio poltico, tendo
como barganha, muitas vezes, o prprio Estado, tratado como patrimnio particular do
agente pblico.

90
A poltica do Chagas a poltica do empreguismo. Ele chamava
vereadores do interior e dava alguns empregos. Nem discriminava, s
dizia: me d cinco nomes para nomear. muito difcil combater
essa poltica, porque o estado pobre, e no havia mercado de
trabalho. Oferecer empregos na capital ou mesmo no interior era
muito sedutor (CAMARGO, 1986, p. 507).

1.2 ITABORA- CARACTERSTICAS GERAIS.

O municpio de Itabora situa-se na rea metropolitana do Rio de Janeiro tendo

uma extenso territorial de 429.3 Km e uma populao estimada de 211.000 habitantes.
subdividido em oito distritos: Itabora, Porto das Caixas, Itambi, Sambaetiba,
Visconde de Itabora, Cabuu, Manilha e Pachecos. Dos 92 municpios do estado, ocupa
a 66 colocao no ranking de IDH e a 12 em populao. Esta extrema pobreza se
manifesta na violncia. Segundo dados de 2002 do IPEA, o municpio de Itabora ocupa
a 8 posio dos 10 municpios com maior taxa de homicdios por habitantes da regio
sudeste brasileira e a 20 posio neste mesmo ranking dentre todos os municpios
brasileiros (IPEA; 2002). Suas principais atividades econmicas atualmente so
servios e comrcio, transporte, construo civil, pecuria, apicultura, etc. Panorama
econmico-social este que tem se modificado radicalmente, tendo em vista que Itabora
ser sede da mais importante obra da indstria petroqumica no Brasil: o COMPERJ
(Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro) a ser instalada na regio de Porto das
Caixas e Sambaetiba, conforme podemos observar no mapa abaixo.

91

Mapa I: Itabora, seus distritos e o COMPERJ.

Fonte:
Prefeitura
Municipal
de
Itabora
http://www.itaborai.rj.gov.br/prefeitura/legislacao/cadernos_itadados.pdf
Acessado
em:
21/02/2011 em : 16:22 h.

Assim, um primeiro e importante fator da nossa anlise, j identificado no

captulo anterior, o aumento de receitas oriundas da arrecadao municipal, o que
denominamos de receita 01 que, descontada a parte devida ao FUNDEB, tem o seu
restante vinculado legalmente - de acordo com o percentual mnimo estabelecido pela
lei orgnica Municipal- devendo ser aplicada na educao. Contudo, por se tratar de
receita de origem municipal e no federal, ela no costuma ser apresentada em
balancetes para o CACSFUNDEB-Ita. Informaes relativas a esta fonte so solicitadas
desde 2010 pelo conselheiro representante do magistrio, mas nunca foram
apresentadas, sob a alegao de que estes dados no eram da justa competncia do
CACSFUNDEB.
O chaguismo e amaralismo, utilizados aqui como metfora da expresso
histrica do clientelismo e do patrimonialismo, ainda marca profundamente a poltica
em Itabora. Na educao, isso no diferente. A ausncia de concursos pblicos para o
provimento dos quadros tcnicos administrativos nas escolas do municpio, por longos

92

anos, remediado parcialmente com um concurso em 201122, gera uma carncia de

funcionrios, sendo estas vagas muitas vezes utilizadas como cabide de emprego dos
vereadores para seus cabos eleitorais. Isso acontece tambm, mas em menor escala,
com relao aos docentes. No ano de 2011, os cargos de Merendeira, Zelador, Vigia e
Auxiliar de Servios Gerais foram extintos pelo municpio, atravs da Lei
Complementar 128/2011, sendo vedada assim, a realizao de concursos pblicos para
o provimento destes cargos. A maior parte dos diretores de escola da rede municipal era
indicada pela secretaria ou pela relao que mantinha com o vereador da rea, alguns
deles no tinham, sequer, lotao na secretaria de educao ou mesmo na prefeitura, de
acordo com constantes denncias do sindicato local e do prprio reconhecimento do
poder pblico atual23.
Anos aps anos, os funcionrios de contratos temporrios, so demitidos ao final
do ano e s so readmitidos ao incio do ano letivo subsequente. Esta medida, alm de
reforar os laos polticos clientelistas, tem como claro propsito a economia de receitas
educacionais. Esta situao foi denunciada pelo sindicato e veiculada nos meios de
comunicao locais24.

22

Edital 03/2011 que abre concurso pblico para as vagas de: Agente Administrativo Escolar, Agente
Educativo de Creche, Instrutor de Libras, Tradutor Intrprete de Libras, Professor especializado em
educao especial, Professor Orientador educacional, Professor Supervisor educacional, Professor
coordenador pedaggico e Psiclogo. Conforme percebido, este concurso no prov para todas as
ocupaes existentes na escola pblica, mas apenas algumas.
23

Segundo matria jornalstica veiculada no jornal O Fluminense do dia 22/01/2013. Transcreve-se,

aqui, excertos da matria: A secretria de Educao e Cultura do municpio, Susilaine Duarte, destacou
que a partir de agora, todos os gestores das 85 unidades de ensino localizadas no municpio sero
funcionrios efetivos da prefeitura. A medida, explicou a secretria, visa a incentivar o magistrio local
(...) Susilaine explicou que todos os futuros diretores das 85 escolas da rede municipal so servidores
pblicos de regime estatutrio. A norma, de acordo com ela, se aplicar tanto para diretores gerais
quanto para os subsecretrios ...
Disponvel em: http://jornal.ofluminense.com.br/editorias/cidades/helil-nomeia-diretoras Acessado em:
28/03/2013 as 8:15h.
reivindicao apresentada a SEMEC pelo sindicato, ainda em 2011
http://sepeita.blogspot.com.br/2011/11/informes-da-reuniao-com-semad-semec.html Acessado em
12/04/2013 as 14:50h.
24

Como divulgado no meio impresso e eletrnico. Cf. O Fluminense em 11/12/2012.

http://www.ofluminense.com.br/editorias/cidades/falta-merenda-em-diversas-escolas-de-itaboraiatinge-mais-de-30-mil-alunos Acessado em 12/04/2013 as 14:49h.

93

A troca de favores polticos por votos, usando o Estado como moeda de

barganha acontece tambm com as vagas da Rede Pblica Municipal. Em alguns casos,
alunos conseguem vaga nas escolas de melhor renome e estrutura da sua regio de
moradia, graas a esta forma de favorecimento poltico. Pelo tamanho das redes
municipais de ensino, pelo nmero de matrculas, de funcionrios e professores
necessrios etc. a educao acaba sendo alvo prioritrio das prticas clientelistas e
fisiolgicas25.
A Cmara dos Vereadores teve, at 2012, treze e, a partir de 2013, quinze
vereadores. Ela composta pelas lideranas locais que, em muitos casos, foram ou so
denunciados pela captao de sufrgio e outras irregularidades

26

. Neste sentido, no

podemos falar, atualmente, em verdadeiras oposies ideolgicas no Municpio, sendo

estas de ordem muito mais fisiolgicas e, portanto, conjunturais. A Cmara dos
Vereadores conta com assento no CACS-FUNDEB, conforme previsto na lei orgnica
Municipal, contudo no a ocupa com regularidade (vide infra).
No que diz respeito sociedade civil, em especial as organizaes populares e
dos trabalhadores, podemos ressaltar a presena de alguns importantes movimentos
sociais. O movimento estudantil, organizado principalmente em torno de estudantes
universitrios que iniciaram uma luta em torno do transporte universitrio para as
Universidades

Pblicas

dos

dois

Municpios

circunvizinhos:

So

Gonalo

(Universidade do Estado do Rio de Janeiro) e Niteri (Universidade Federal

Fluminense).

Neste processo, a Comunidade de Estudantes e Amigos de Itabora

(CEAI) se formou e passou a fazer frente a outras lutas como a contra o aterro sanitrio
que buscavam instalar na cidade. Outro recente movimento social do municpio aquele
25

Denncias do sindicato de uso politico da escola e da educao para fins eleitorais:

http://sepeita.blogspot.com.br/2012/02/normal-0-21-false-false-false.html
e
http://sepeita.blogspot.com.br/2012/03/normal-0-21-false-false-false.html. Denncia da imprensa
local: Jornal EXTRA 02/08/2011. http://extra.globo.com/noticias/rio/prefeito-secretaria-de-educacaode-itaborai-sao-processados-por-improbidade-administrativa-2366604.html
26

Ex- secretria de educao denunciada pelo uso eleitoral de informaes da secretaria: Jornal O
FLUMINENSE:
http://www.ofluminense.com.br/editorias/politica/fiscalizacao-ataca-em-comites-deitaborai. Centro social ligado ao ex-presidente da Cmara Municipal fechado: Jornal O FLUMINENSE
28/07/2012 http://www.ofluminense.com.br/editorias/politica/tribunal-regional-eleitoral-lacra-centrosocial-suspeito-de-uso-politico.
O jornal impresso O POVO por sua vez, no dia 05 e maro de 2012, publica noticia com o seguinte
ttulo: MP apura evoluo patrimonial de vereador de Itabora.

94

formado pelos trabalhadores, moradores, lideranas afetadas ou interessadas no

COMPERJ: o Frum Popular do COMPERJ tem buscado esclarecer o outro lado do
discurso desenvolvimentista que acompanha a instalao da Refinaria. Contudo, todo
cuidado pouco em se tratando de contestaes neste municpio, em especial quelas
ligadas direta ou indiretamente ao megaempreendimento. Em 2012, a Associao
Homens do Mar (AHOMAR)- representante dos pescadores que vivem no entorno da
Baa de Guanabara - que denuncia os crimes socioambientais praticados pelas obras do
COMPERJ nos municpios vizinhos e em Itabora, teve 2 de suas lideranas mortas,
com fortes indcios de execuo27.
O terceiro movimento social que destacamos justamente o Sindicato Estadual
dos Profissionais da Educao- Ncleo Itabora (SEPE-ITA). Fundado ainda na dcada
de 1980 no municpio e na dcada anterior no estado. J em 96 o SEPE, por iniciativa
do vereador Aurino Lima, considerado Organizao de Utilidade Pblica no
municpio, atravs da lei, 1386/1996. O sindicato, em seu ncleo municipal, contava
com cerca de 700 filiados, em novembro de 2012, sendo 294 destes filiados da rede
municipal de ensino, esta que contava com aproximadamente 1.734 servidores, em maio
de 2012.

2.

A REDE PBLICA MUNICIPAL DE EDUCAO

O sistema Municipal de Ensino de Itabora-RJ regido pela seguinte legislao:

Lei Complementar 18/2000 e Lei Complementar 56/2006. A rede de educao conta
com 85 unidades de ensino. Dentre estas, 63 oferecem educao infantil e 67 ensino
fundamental, estas ltimas ministram o seu ensino nas modalidades Regular (todas) e
Jovens e Adultos (24), sendo duas as que oferecem, alm do EJA, EJA com Ensino
Profissionalizante, atravs do programa Projovem. A rede municipal no oferece
27

Sobre o assassinato de lideranas: Notcia divulgada no Brasil de Fato em 09/06/2012:

http://www.brasildefato.com.br/node/9972;
Agncia
Brasil
de
Notcias,
29/06/2012:
http://agenciabrasil.ebc.com.br/noticia/2012-06-29/manifesto-de-associacao-de-pescadores-do-rjpede-apuracao-de-crimes-e-medidas-de-protecao-associados.

95

ensino mdio regular em suas unidades de ensino, mas algumas escolas estaduais do
municpio ainda ministram o ensino fundamental (cf. tabela XI, abaixo). Existe a
previso da instalao de uma Unidade do IFF- Instituto Federal Fluminense,
ministrando alm de Ensino Mdio e profissionalizante, cursos de graduao.

Fundao Educacional de Itabora (FEITA) uma Faculdade Pblica Municipal

existente no municpio que oferece o curso de pedagogia.

Tabela IX- Total de Unidades Escolares por Rede- Municpio de Itabora/RJ- 2012.
Total de
Oferta de nvel/modalidade de ensino por unidades escolares *
EscoEd. E.
E.
EJA
EJA
Educ
EJA
ed.
las
Inf. Fund.
Medio E.F.
E.M.
Prof.
Projov.
Especial
Municpio 63
67
0
24
0
0
2
2 85 **
Estado
0
17
15
11
6
2
0
0
18
Privada
46
47
14
0
0
1
0
1
49
FONTE: Site do DataEscola Brasil: http://www.dataescolabrasil.inep.gov.br/dataEscolaBrasil/
* Como uma mesma unidade escolar, em geral, oferta mais de uma modalidade ou etapa de
ensino o total destas ofertas superior ao total de Unidades Escolares.
** Embora os dados referentes as unidade escolares no stio totalizem 82, estamos usando
como informao os dados fornecidos pela SEMEC atravs do ofcio 163/2013.

Nos ltimos quatro anos, o nmero de matrculas na Rede Municipal tem

demonstrado crescimento em nmeros absolutos, mesmo que este crescimento no seja
contnuo (Tabela XII e grfico IV). Ela tambm aumentou relativamente, quando
comparada com a Rede Privada e a Rede Estadual. Contudo, interessa notar que, mesmo
diante ao crescimento populacional municipal, houve retrao das vagas da educao
bsica no perodo, tendo sido determinante para esta retrao, o decrscimo ano-a-ano
de matrculas da Rede estadual no municpio. O ano de maior nmero de matrculas
desta rede no Municpio , portanto, justamente o primeiro do perodo analisado: 2009.
O decrscimo de matrculas da rede estadual se deve, em grande parte, a poltica do
atual governador do estado do Rio de Janeiro de municipalizao de escolas28,
estimulada pela Lei Estadual 4.528/2005. J a rede privada teve comportamento
instvel: se houve um crescimento no perodo 2009-2010, a retrao foi sentida no
perodo seguinte, de 2010-2011, crescendo novamente em 2012. O crescimento do
ltimo ano, contudo, no foi suficiente para superar o maior patamar de matrculas na
rede no perodo que foi o ano de 2010.
28

Conforme denuncia o Boletim do SEPE-Ita: http://sepeita.blogspot.com.br/2013/03/informe-redeestadual.html

96

Grfico IVTotal de Matrculas na Ed. Bsica- Itabora2009-2012

35000
30000
25000
Municipal

20000

Estadual

15000

Privada

10000
5000
0
2009

2010

2011

2012

Fonte: Grfico organizado a partir de dados disponveis no Censo Escolar/INEP.

Tabela X- Nmero de alunos matriculados na Educao Bsica- Itabora- 2009-2012.
Ano

Municipal

Estadual

Privada

Total

2009

29780

21604

10879

62263

2010

30576

20741

11110

62427

2011

30364

19314

11005

60683

17341

11073

59087

30673
Fonte: Censo Escolar/INEP.
2012

J as matrculas municipais tambm denotaram certa instabilidade, apresentam

crescimento de 2009 para 2010, retrao de 2010 a 2011, e novo crescimento de 2011
para 2012, sendo este ltimo ano o de maior nmero de matriculados nesta rede.
Comparando o crescimento tmido e irregular de matrculas na rede pblica municipal
de ensino com o incremento dos recursos, podemos afirmar que no foi atravs do
aumento da oferta de matrculas que houve contrapartida real do aumento daqueles.
Afinal, se o oramento total da educao, de 2009 a 2012, quase dobrou em Itabora, o
mesmo no se pode dizer sobre as matrculas da Rede Municipal que atingiu um
inexpressivo incremento no mesmo perodo, na ordem de 1,02% (Tabela XIII).

97
Tabela XI- Nmero de alunos matriculados na Educao Bsica da Rede Pblica
Municipal- 2009-2012
VARIAO
ANO

MATRCULAS

(com relao ao ano

anterior)

2009

29780

2010

30576

2,67%

2011

30364

0,69%

2012

30673

1,02%

Fonte: Censo Escolar/INEP.

Os nmeros disponibilizados pelo IBGE no Censo Educacional de 2010 do

municpio nos permite analisar, de forma bastante aproximativa, os ndices de
universalizao do ensino, em especial, os relacionados aos nveis creche, educao
infantil e ensino fundamental aos quais os atendimentos prioritrios cabem ao ente
municipal. Ressalva-se o carter aproximativo desta aferio, pois que o quadro
montado, a partir dos dados disponibilizados, precisa assumir como pressuposto um
cenrio hipottico: a de que no houve qualquer defasagem idade-srie, e, a partir disso,
estima-se aqui a universalizao do ensino no perodo de 0 a 14 anos de idade do
educando. Mesmo este desvio ocasionado pelo cenrio hipottico, entretanto, no faz
perder a validade dos dados- que busca demonstrar no haver universalizao do ensino
em nenhum dos nveis educacionais - pois que a evaso escolar aumenta quando
aumenta a defasagem idade/srie. O cenrio hipottico, portanto, se muda a estimativa,
acaba amenizando a no universalizao. Conforme suposto, no existe a
universalizao do ensino em nenhuma das modalidades onde a prefeitura atua
prioritariamente e onde ela a principal ofertadora. Por outro lado, o fato de os dados
serem de 2010, representam certa defasagem com a realidade de trs anos depois.
Aponta-se a insuficincia de oferta de forma mais grave na faixa etria em que se
encontram as crianas em idade de creche, que dispem de um nmero de matriculados
muito aqum a real necessidade da populao local. Portanto, se no houve expressivo
crescimento das matrculas e vagas rede escolar municipal em Itabora, isto no pode se
justificar pela ausncia de demanda populacional.

Tabela XII- Populao Residente Idade escolar vs. Populao Escolar- Itabora- 2010.
Populao Residente Idade escolar vs. Populao Escolar - Itabora - Censo IBGE-2010
Faixa Etria
Populao
populao que
Total

98
residente

frequentava a escola

(%)

0-3 anos
11858
2578
22%
4 anos
2900
2188
75%
5 anos
2986
2630
88%
6 anos
3298
3156
96%
7-9 anos
9773
9595
98%
10-14 anos
20011
19367
97%
15-17 anos*
11366
9989
88%
Total**
50826
39514
78%
Fonte: Tabela organizada pelo autor a partir de dados disponveis no Censo Educacional 2010IBGE.
* Faixa no contabilizada no total, a faixa etria aqui apresentada, serve de amostra de que a
universalizao do ensino diminu ao avanar da srie e/ou na existncia de defasagem
srie/idade no ensino fundamental.
** O total se refere soma das faixas compreendidas de 0 a 14 anos.

Outro dado que nos interessa analisar o nmero de funcionrios estatutrios na

Secretaria de Educao e Cultura que trabalham nas Unidades Escolares. O acesso a
este dado foi reiteradamente negado. Por diversas oportunidades, o sindicato, atravs do
seu representante no conselho do FUNDEB, solicitou informaes referentes aos
profissionais contratados e concursados lotados na secretaria, bem como suas
ocupaes, e local de trabalho, ano- a- ano, de 2009 a 2012. Este pedido baseia-se na
Lei 11494/2007, no seu Art. 25, Pargrafo nico, Inciso II, alnea b, que permite aos
conselheiros, sempre que julgarem conveniente, requererem do Poder Executivo, cpias
de documentos referentes folhas de pagamento dos profissionais da educao, as
quais devero discriminar aqueles em efetivo exerccio na educao bsica e indicar o
respectivo nvel, modalidade ou tipo de estabelecimento a que estejam vinculados;
(BRASIL, 2007). Estes dados foram repetidas vezes solicitadas por Ofcios (Ofcios:
40/2012, 60/2012, 71/2012, 03/2013, 14/2013) sendo parcialmente respondidas somente
em 20 de fevereiro de 2013, atravs do Ofcio SEMEC 163/2013, destinado ao SEPEIta. Neste ofcio, a SEMEC disponibiliza to somente dados parciais daquilo que fora
solicitado, fornecendo o nmero total de docentes com vnculo estatutrio. Os demais
profissionais da educao, portanto, no so contabilizados com estes nmeros. Para
alm disso, o perodo fornecido no abarca o ano de 2009. Todas as trs sries de
informao tiveram como referncia o ms de maio. Os dados disponveis nos
possibilitaram a construo do seguinte quadro:

99

Tabela XIII- Nmero total de docentes estatutrios Rede municipal de Itabora- 20102012.
Ano
N total de Docentes
Variao
2010
1485
2011
1594
7%
2012
1733
9%
2010-2012
17%
FONTE: Ofcio SEMEC-Ita: 163/2013.

Comparando estes nmeros com os outros ndices disponveis na educao,

percebe-se que estes foram um dos nmeros que mais variaram positivamente no que
diz respeito a expanso da rede e destinao de novos recursos para e escola pblica
municipal, ainda que estes permaneam muito aqum do crescimento verificado na
receita no mesmo perodo (2010-2012, em torno de 63,43%). A convocao de
professores concursados, bem como a realizao de concursos pblicos para todas as
ocupaes existentes na escola pblica uma das pautas mais antigas e repisadas do
sindicato 29. J em 2013, houve a publicao de 4 editais de convocao distintos30 que
totalizam a chamada de 456 novos docentes na rede pblica municipal. Contudo, estes
nmeros no foram organizados na tabela, pois no contamos, para a sua correta
contabilizao, do nmero de exoneraes do mesmo perodo.
29

Como pode ser percebido nos diversos boletins eletrnicos do sindicato, no mesmo perodo. Cf.
http://www.sepeita.blogspot.com.br/2013/03/boletim-informativo-audiencia-entre-o.html
Acessado
em: 02/02/2013 em: 22:06h.
30

Editais de Convocao relacionados ao edital 01/2011: 01- 21 de janeiro de 2013; 02 e 03- 05 de

maro de 2013; 04- 08 de abril de 2013, disponveis no stio da Prefeitura Municipal de Ita:
http://www.prefeituraitaborai.com/; acessado em: 29/03/2013 as 16:52 h. Importante notar que o dia
05 de maro foi um dia de meia-paralizao e assembleia dos profissionais da rede municipal, onde
grande parte da forte insatisfao destes profissionais advinha da falta de profissionais da educao
insuficientes nas Unidades Escolares, o que sobrecarregava o trabalho dos demais profissionais,
segundo ata da assembleia do SEPE-ita de 05 de maro de 2013. Esta ata tambm informa que esta e
outras reivindicaes e a notificao da atividade de protesto foram informadas SEMEC pelo SEPE- Ita
atravs
do
Ofcio
08/2013,
de
6
de
fevereiro
de
2013.
Cf.
http://www.sepeita.blogspot.com.br/2013/03/boletim-do-sepeitaborai-08032013.html Neste sentido,
no podemos deixar de reconhecer a importncia que teve o sindicato e, de forma mediada, a
participao destes no Conselho do FUNDEB, ao, atravs dele, apurar sua capacidade de denncia e
argumentao, nesta convocao. Alm disso, no dia 03/04/2013, o Prefeito anunciou, atravs do site
Oficial
da
Prefeitura,
a
sua
inteno
de
convocar
outros 448
profissionais.
http://www.prefeituraitaborai.com/1870/prefeito-empossa-115-professores-e-anuncia-a-convocacaode-mais-448-concursados/, destes 448, 209 foram convocados no dia 08 de abril de 2013.

100

De acordo com as Planilhas disponibilizadas pelo departamento de contabilidade

da Secretaria Municipal de Fazenda (SEMFA), dos recursos do FUNDEB, saram
verbas que se destinaram a construo de duas escolas, uma no Distrito de Visconde (as
8 medies referentes a construo j foram quitadas, no valor total de R$ 2.585.601,41)
e outra no Distrito de Itamb (cujo pagamento s cobriu, at dezembro de 2012, o
pagamento de 4 das 8 medies, no valor de R$ 893.902,24). Estas e a colocao de
coberturas nas quadras quais as quadras que foram cobertas no so referenciadas nas
planilhas - (R$ 1.237.499,41) so as nicas referncias a investimento em infraestrutura
que constam nas planilhas do FUNDEB (SEMFA, 2011, 2012).
Retornando s Leis Complementares supracitadas que instituem e regulamentam
o Sistema Municipal de Ensino, observa-se que so trs os conselhos que - no mbito da
educao - elaboram, autorizam, fiscalizam e/ou exercem o controle social s suas
polticas pblicas. O Conselho Municipal de Educao regulamentado, alm das leis
complementares, pelo Decreto 107/1991, que o cria, e pelo Decreto 024/2000 que
aprova o seu Regimento Interno. Este conselho tem como finalidade bsica a funo de
assessorar, normatizar, orientar, formular e fiscalizar as aes implementadas no mbito
do Sistema de Educao Municipal. Nem o SEPE ou nenhuma associao de
trabalhadores ocupa assento neste conselho que, no reverso, garante assento ao
Sindicato dos Estabelecimentos de Ensino no Estado do Rio de janeiro SINEPE RJ,
o sindicato dos donos das escolas particulares que inclu 61 municpios do estado em
sua base territorial, excluso nisso a capital. No obstante, este sindicato patronal conta
com uma delegacia, das oito espalhadas pelo estado, localizada no municpio de
Itabora31.
Outro conselho presente no municpio no mbito da educao e que responde
por todo o Sistema de Ensino local o Conselho de Alimentao Escolar (CAE). Este
conselho regulamentado pelas Leis Ordinrias 1370/1995, 1663/2001 e pela Lei
Complementar 83/2009. De acordo com esta ltima lei, que d a mais recente redao
sobre a composio do conselho, prevista ao sindicato dos trabalhadores da educao
a indicao de um Conselheiro. Esta vaga no , entretanto, ocupada pelo SEPE-Ita.
O terceiro conselho que abrange todo o sistema de ensino o conselho do
FUNDEB. Este substituiu o Conselho do FUNDEF, cuja criao data de 1997 e se d
31

Informaes extradas do stio eletrnico da entidade: http://www.sineperj.org.br/. Acessado em:

29/03/2013 as 19:49 h.

101

atravs da lei 1433/1997. Esta lei determina que o conselho seja composto por 5 (cinco)
integrantes: a) 1 (um)Representante da Secretaria Municipal de Educao ou rgo
equivalente; b)1 (um) representante dos professores e diretores das escolas pblicas de
ensino fundamental; c) 1 (um) representante dos pais de alunos; d) 1 (um) representante
dos servidores das escolas pblicas municipais; e) 1 (um) representante do Conselho
Municipal de Educao. No se faz qualquer meno de que estes conselheiros devam
ser indicados pelas organizaes da sociedade civil, em especial, o sindicato dos
profissionais da educao local- SEPE-Ita- que no teve participao em nenhuma de
suas composies. Este conselho, como dito, fora substitudo pelo conselho do
FUNDEB em 2007, cuja legislao j fora analisada no captulo anterior. Embora o
conselho tenha sido institudo em 2007, no portal do FNDE sobre consultas aos
conselhos do FUNDEB32, se registra o funcionamento regular do conselho em mbito
municipal somente a partir de 13/02/2009, atravs da Portaria 1262/2009.

3. O CACSFUNDEB ITABORA

A anlise do conselho na forma de estudo de caso foi feita com ateno a tcnica
da triangulao, como referida e melhor debatida na introduo. Por conta disto, neste
processo, buscou-se coletar dados centrados no objeto de estudo, da relao do objeto
de estudo com o meio - da estrutura socioeconmica e cultural- histrica, portanto - que
o objeto est inscrito e dos processos e produtos advindos do objeto. (TRIVIOS, 1987;
YIN, 2001) Estes dados foram coletados atravs da observao participante, da analise
de contedos (leis, atas e ofcios, Regimento Interno) e da pesquisa histrica. Estando
certo de que este apanhado de procedimentos no esgota o objeto, espera-se, contudo,
avanar nas proposies que um estudo de caso - partindo do aporte terico que aqui foi
estabelecido - pode oferecer ao debate sobre as polticas pblicas da educao.
No que diz respeito a este acompanhamento, cabe retomar brevemente a ressalva
feita na introduo, pois o investigador tambm sujeito do conselho e esta condio
enseja, por parte do pesquisador, um cuidado maior a fim de se manter a objetividade do

32

https://www.fnde.gov.br/cacs/index.php/lista_conselheiros acessado em : 24/04/2013 as 18:54h.

102

processo cientfico. Assim, buscando objetivar a anlise, o estudo foi desenvolvido

considerando primordialmente a base emprica, guiado pelos conceitos e categorias que
norteiam a construo da problemtica. Sempre que necessrio, o investigador
explicitar a especificidades de suas intervenes no conselho, com o objetivo de
oferecer ao leitor maior publicidade dos conflitos, quando existentes. Ressalta-se que o
posicionamento do investigador-sujeito no conselho no guiado por perspectivas
individuais, tendo em vista sua condio de representante dos docentes da rede bsica
pblica municipal, indicado pelo sindicato.
As reunies do conselho, na maioria das vezes, aconteceram no salo nobre da
Secretaria de Educao, que funciona em um dos prdios tombados pelo Patrimnio
Histrico. O salo goza de ampla mesa de reunies, de boa iluminao e de devida
climatizao, estando assegurado, portanto, as condies fsicas para o funcionamento
do conselho. Em algumas reunies, as primeiras, o conselho ainda contava com uma
mesa com caf e bolo serventia dos conselheiros. As reunies ocorriam, na maioria
das vezes, nas teras-feiras pela manh, conforme sugesto aprovada e registrada na ata
referente 45 reunio do CACSFUNDEB- Ita, e o horrio marcado para estas alternava
entre 9h e 10h da manh. Quando o salo nobre encontrava-se indisponvel, a reunio
era realizada em uma das salas da SEMEC. Portanto, ao longo do perodo analisado
(2011-2013), somente uma reunio do conselho deixou de ser realizada por falta de
espao fsico, no dia 03 de janeiro de 2013, onde contribua para esta falta o incio de
mandato de uma nova gesto no Poder Executivo, todas estas informaes foram
devidamente registradas na 70 ata.
Em torno da metade dos conselheiros da gesto 2011-1013 havia participado da
composio do conselho anterior. Em se comparando as portarias que nomeiam ambos
os conselheiros, percebe-se a repetio de 12 nomes nas duas gestes, em um total de 26
conselheiros, dentre titulares e suplentes. Contudo, existe ainda um caso especial; o
assento no conselho pelo representante dos docentes com indicao pelo sindicato
ocupado no final de 200933, ainda na gesto anterior a que analisamos e este
representante tambm permanece na gesto seguinte, este nome no consta na portaria
inicial de nomeao do conselho em 2009, mas pode ser considerado mais uma
permanncia.

33

Segundo ata da assembleia sindical de 26/11/2009.

103

Observando to somente a composio legal do conselho, pode se imaginar que

este tenha privilegiado a ao da sociedade civil no seu interior. Dos 13 assentos
titulares do conselho, apenas 2 eram reservados aos representantes do Poder Executivo.
No entanto, esta primeira impresso no se fez vlida. Muitos dos conselheiros, em
especial os da sociedade civil mantinham, com o Poder Executivo Municipal, alguma
relao privilegiada, com especial destaque a serem estes conselheiros ocupantes de um
ou outro cargo comissionado de livre nomeao do rgo gestor, no caso a SEMEC.
Neste caso, se enquadram, por exemplo, os conselheiros representantes dos
servidores tcnico-administrativos da Rede Municipal. Embora o seu sindicato ou
entidade representativa seja o mesmo dos profissionais docentes O SEPE-Ita- estes
no foram indicados por esta entidade, conforme estabelece as leis federais e
municipais, estando ambos lotados em cargos no interior da prpria SEMEC. Estes dois
conselheiros dos tcnicos-administrativos (titular e suplente) tiveram uma regular
frequncia ao conselho, (estando presentes, respectivamente, em 13 e 14 reunies das
21 em que houve qurum). Outro caso o do conselheiro suplente dos docentes. A ata
da assembleia sindical do dia 23 de maro de 2011, que aprova a indicao dos nomes
dos conselheiros- titular e suplente- dos professores (SEPE-ITA, 2011a), no coincide
com os nomes presentes na Portaria 387/2011, sendo respeitado somente a indicao do
conselheiro titular. O Conselheiro docente suplente indicado pela portaria outro que
goza de cargo de nomeao. O conselheiro titular esteve presente em 15 das 21 reunies
com qurum neste conselho. O conselheiro suplente institudo pela portaria, por sua
vez, esteve presente em 16 das 21 reunies, tendo com isso representado os docentes em
algumas ocasies, quando na ausncia do conselheiro docente titular. A determinao
em lei de como se deve proceder a escolha dos representantes da sociedade civil, em
especial funcionrios, professores, diretores, pais e estudantes, embora se constitua em
um avano, no garante a representatividade - pois que no legitimada pelo conjunto da
categoria representada - destes segmentos no interior do conselho.
Os diretores de escola acabam enredados em situao parecida. No municpio,
conforme j dito, a forma de escolha dos diretores se d atravs da nomeao da
secretaria e, como no caso anterior, esta dupla condio de ocupante de cargo de
confiana e estar exercendo o controle social ao poder executivo municipal causa
importantes constrangimentos ltima. A Lei 11494/2007 determina que sejam
organizadas eleies entre os pares para a escolha deste segmento. Este pr-requisito
no foi observado no conselho em questo. O representante do Conselho Municipal de

104

Educao, embora represente outro segmento social, tambm Diretor nomeado pela
SEMEC em escola da Rede Municipal e, por isso, suscetvel aos mesmos
constrangimentos dos representantes dos diretores.
Os estudantes da rede bsica pblica dispem de dois representantes titulares.
De acordo com a lei federal 11494/2007, em seu Art. 24, 1, Inc. IV, alnea f, um
destes dois representantes deve ser indicado pela entidade representante dos estudantes
secundaristas e o outro deve ser eleito dentre os pares atravs de eleio organizada para
este fim, segundo o mesmo artigo em seu 3, Inc. III. Estas determinaes no so
repetidas nas leis municipais e no foram respeitadas no processo de constituio deste
conselho. H que se considerar que o termo utilizado na lei estudante da rede bsica
pblica acaba sendo mais abrangente do que os reais beneficirios do fundo no
municpio, que so os estudantes da rede municipal. Os representantes titulares dos
estudantes da rede bsica estiveram, ambos, presentes somente na reunio de Posse do
conselho (registrado na 45 ata) e um deles esteve presente na terceira reunio do
CACSFUNDEB (47 ata). Um dos conselheiros suplentes esteve presente em oito da
vinte e uma reunies, o que caracteriza o no acompanhamento efetivo deste segmento
com relao ao fundo.
Esta redao generalizante dos termos da lei tambm se repete com relao aos
representantes dos pais de alunos da educao bsica pblica. A este segmento
reservado dois assentos no conselho (Art. 24, 1, Inc. IV, alnea e) e estes
conselheiros devem ser escolhidos mediante eleies organizadas para tanto (Art. 24,
3, Inc. III). J o 5, Inc. IV insere duas importantes restries ocupao destes
assentos:
IV - pais de alunos que:
a) exeram cargos ou funes pblicas de livre nomeao e
exonerao no mbito dos rgos do respectivo Poder Executivo
gestor dos recursos; ou
b) prestem servios terceirizados, no mbito dos Poderes Executivos
em que atuam os respectivos conselhos. (BRASIL, 2007)

Para alm do no cumprimento de um processo que confere legitimidade ao seu

representante (as eleies), a participao deste segmento ficou ainda mais prejudicada,
pois no houve frequncia regular da maioria dos seus conselheiros. Dos 4
representantes, dois tiveram frequncia em apenas trs reunies; um esteve presente em
quatro reunies e apenas um conselheiro representante dos pais teve uma atuao mais
regular, estando presente em 13 das reunies. Contudo, esta participao no poderia

105

ocorrer, tendo em conta o previsto em lei, que veda a participao, neste segmento, de
ocupante em cargos de livre nomeao no mbito do poder Executivo gestor dos
recursos (ibid.).
Neste sentido, a nomeao dos conselheiros destes segmentos da sociedade civil
em Itabora, parece se adequar, uns mais e outros um pouco menos, hiptese
formulada por Davies:
Entretanto, tendo em vista a predominncia do clientelismo e do
fisiologismo nas relaes entre governantes e entidades supostamente
representativas da sociedade, nada garante que os representantes de
tais entidades no sejam tambm escolhidos ou fortemente
influenciados pelo prefeito ou pelo secretrio municipal de educao,
dando apenas uma fachada social para um conselho que tenderia a
refletir os interesses dos governantes (DAVIES; 2007; 48).

O Conselho Tutelar Municipal tambm representado no CACSFUNDEB-Ita.

Contudo, devido s eleies para este Conselho, a nova composio do Conselho
Tutelar s pode indicar os novos conselheiros do FUNDEB tardiamente, tomando posse
do seu assento em 18 de agosto de 2011, estando presente na reunio do dia 27 de
setembro do mesmo ano, conforme registrado na 50 ata (CACSFUNDEB-Ita; 2011;
pg. 52-verso). Desde sua entrada, este conselheiro tem tido frequncia regular nas
reunies, tendo tido participao em cerca de metade das reunies com qurum, depois
que fora empossado e designado para tal.
O poder legislativo local tem direito a dois assentos no conselho do FUNDEB.
Assim totalizam 4 conselheiros dentre titulares e suplentes. Contudo, a participao dos
Vereadores neste Conselho no tem primado pela frequncia. Apenas um titular e um
suplente estiveram presentes em reunies contabilizando, cada um, duas presenas.
Os representantes do Poder Executivo, por sua vez, foram aqueles que
apresentaram maior regularidade e frequncia. Dos quatro conselheiros, apenas um
esteve ausente em mais da metade das reunies e isso se deveu ao fato dele mesmo ter
assumido a secretaria municipal de educao e cultura (conselheiro do poder executivo
I). Importa notar que este afastamento se deu por deciso politica, haja vista no haver
qualquer impedimento de que um dos representantes do Poder Executivo municipal seja
o prprio titular da pasta. Outro representante do Poder Executivo Municipal
(conselheiro do poder executivo II), como veremos adiante, tambm teve de se afastar
do conselho para a disputa do pleito municipal, retornando aps esta. Este representante
esteve em 15 das reunies. Mas se os dois conselheiros titulares tiveram alguma forma

106

de impedimento de participao plena, o mesmo no aconteceu com os seus suplentes,

que estiveram presentes em todas as reunies do CACSFUNDEB-Ita. Diante deste
quadro, possvel, novamente, concordar com Davies quando este afirma que os
conselheiros representantes do Estado contam com melhores condies para o exerccio
da sua funo do que os conselheiros da sociedade civil:
Os conselheiros sociais no gozam de qualquer remunerao
especfica para a realizao de suas tarefas (o conselheiro estatal no
goza de verbas especficas, mas por ser uma de suas atribuies
burocrticas, podemos dizer que exerce trabalho remunerado), para
alm disso, os representantes sociais no gozam de dispensa dos seus
trabalhos e obrigaes, nem da flexibilidade de horrio como os
burocratas do estado (...) J os conselheiros formalmente no estatais
(sindicatos, pais de alunos e professores) fazem trabalho extra, pelo
qual no so remunerados, nem direta nem indiretamente (DAVIES
op. cit., 49).

As atas analisadas contabilizam um total de 30 registros de reunies. Destas, 8

serviram para o registro de reunio onde no houve qurum. Neste caso, segundo o
Regimento Interno do conselho, em seu Art.5, 2, deve-se convocar uma nova reunio
dentro do prazo de dois dias. Este prazo foi geralmente ignorado pela presidncia do
conselho, pois a grande parte das atas das reunies convocadas nesta condio
registrava o intervalo de uma semana. Esta nova convocao dispensava a reunio de ter
que verificar o qurum, podendo realizar-se com os presentes.
As atas das reunies da gesto analisada foram registradas do nmero 45 a 75 no
Livro Ata do Conselho do FUNDEB- ita, e apresentam uma diferena qualitativa de
informaes entre si, graas mudana na secretaria do conselho, responsvel pela
elaborao das atas, devendo por isso serem classificadas em trs sries distintas. As
atas das reunies 45 a 53 que ficaram sob a responsabilidade da primeira formao da
secretaria, sero as atas da primeira srie por terem como redator e sistematizador o
representante titular do poder executivo municipal I (secretrio I) assim institudo pelo
conselho, conforme registro na ata 43/2011, em 25 de fevereiro, momento, portanto,
anterior ao incio do mandato 2011-2013. O seu desligamento do conselho notificado
na 54 reunio - em 11 de abril de 2012, em uma das reunies onde no houve qurum.
Inicia-se, para efeito de anlise, a segunda srie de atas, as que vo da reunio 54 a 62.
Somente na 60 reunio, requisitada pelo conselho uma funcionria da Secretaria que
teria como funo a redao das atas das reunies (secretria II), tornando as atas mais
descritivas e pormenorizadas entre as reunies no intervalo 63 a 75, compondo a 3
srie. Neste intervalo de tempo, esto as atas da segunda srie que tiveram redatores

107

diversos, sendo um mais destacado nesta tarefa, justo o suplente do conselheiro do

poder executivo que viria a assumir a Secretaria Municipal de Educao e Cultura. As
atas da primeira srie so de menor qualidade de informao, enquanto as atas da
segunda srie guardam certa heterogeneidade entre si. Estas atas se encontram todas
reunidas e arquivadas na sede da Secretaria Municipal de Educao e Cultura.
Em maro de 2011, segundo a portaria 387/11, iniciou-se um novo mandato dos
conselheiros sendo este o nosso recorte temporal de maior ateno: o mandato deste
conselho (de 18 de maro de 2011 a 18 de maro de 2013). Quando necessrio nos
remeteremos poca anterior do incio do mandato de forma pontual. Conforme
registro na ata 43/2011 das reunies do CACSFUNDEB- Ita, a composio dos futuros
conselheiros j era sabido em fevereiro de 2011, pois registra-se em ata que estes foram
lidos. Na ata 44/2011, da reunio seguinte que ocorreu no dia 22/03/2011, estes nomes
so discriminados, representante a representante. Confrontando estes registros com o
registro da assembleia dos profissionais da educao, identificam-se dois problemas. O
primeiro a de que a assembleia dos profissionais da educao que indicaria os
representantes dos professores somente aconteceu no dia 23 de maro de 2011, um dia
aps, portanto. Como poderiam constar como conselheiros representantes de segmentos
que no havia ainda se organizados para a indicao? Outra questo, esta j relatada: o
representante suplente indicado pela assembleia dos profissionais da educao no
coincide com o nome do suplente dos professores registrados na ata da reunio 44/2011.
Esta listagem lida em reunio igual portaria 387/2011 que foi publicada no dia 26 de
maro de 2011.
Cabe ressaltar que ainda na gesto passada do Conselho a esta que analisamos,
foi percebida uma irregularidade, a saber: o conselho era presidido pelo conselheiro
representante do Poder Executivo, o que vedado pela lei 11.494/07, Art. 24, 6.
Art. 24 - O acompanhamento e o controle social sobre a distribuio, a
transferncia e a aplicao dos recursos dos Fundos sero exercidos,
junto aos respectivos governos, no mbito da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios, por conselhos institudos
especificamente para esse fim.
(...)
6o O presidente dos conselhos previstos no caput deste artigo ser
eleito por seus pares em reunio do colegiado, sendo impedido de
ocupar a funo o representante do governo gestor dos recursos do
Fundo no mbito da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios. (BRASIL; 2007)

108

Esta observao est ausente nas leis que versam sobre o conselho em nvel
municipal (2005/07, 2034/07 e 2080/08). Contudo, o referido conselheiro-presidente do
conselho anterior retorna a nova formao do conselho, sendo indicado como
representante suplente dos funcionrios da rede bsica pblica, mesmo no tendo
matrcula na rede municipal de educao. Mesmo na condio de suplente, este
conselheiro preside as reunies 44, 45 e 46 de 2011, quando pede afastamento da
Presidncia. A ata, contudo, no registra as suas motivaes ou justificativas. O
representante titular dos professores da rede bsica no esteve presente nesta reunio.
Na reunio seguinte conduzido por aclamao dos presentes no conselho, o
conselheiro titular do Poder Executivo no que, novamente, se configura como
ilegalidade e ingerncia do Poder Pblico no conselho de controle social, prtica esta
que no exclusiva ao conselho em Itabora (BRAGA, 2011; DAVIES, 2007;
UMANN, 2008).
A fim de manobrar este flagrante delito, aps denncia da irregularidade
realizada pelo representante titular dos docentes, na 50 reunio, a prefeitura lana nova
portaria reorganizando os conselheiros. Na reunio do dia 27 de setembro de 2011, o
conselheiro Titular dos representantes dos professores solicita que se torne pblica a
portaria que nomeia os conselheiros do FUNDEB, como tambm a que o Conselho
tenha acesso as Receitas Municipais de Educao e pede que se faa registro das
solicitaes em ata, tendo em vista que a reiterada denncia feita sobre a irregularidade
da presidncia no constava nas atas anteriores. No dia 1 de outubro de 2011, o Poder
Executivo Municipal publica nova portaria n 1544/2011, que d posse aos
conselheiros, e retroativa a fevereiro de 2011, e onde se modifica o segmento social que o
ento presidente do conselho representa: se na primeira portaria de 2011 o conselheiro
representa o Poder Executivo Municipal (II), na segunda portaria, o novo conselheiro,
ento presidente, se torna representante suplente do Conselho Municipal de Educao.
Esta segunda portaria s foi descoberta e tornada pblica ao Conselho em 06 de
novembro de 2012 e registrada na ata 65/2012. Embora parea clara a vedao ao cargo
de presidente a um suplente, a omisso tanto destas portarias de nomeao ao Conselho,
bem como das distintas leis sobre esta vedao (mesmo que bvia), contriburam, neste
caso, para a permanncia desta situao.
Este presidente permaneceu no exerccio da funo at o dia 29-06-2012, por
ocasio da 56 reunio do conselho, onde anunciou o afastamento do conselho e da
presidncia a fim de concorrer ao pleito eleitoral municipal, segundo consta na ata

109

56/2012. Faz-se importante notar todo o esforo que este presidente fez, ao longo do
exerccio do seu mandato, em obstaculizar o acesso s informaes ao representante dos
professores e pesquisador, negando-lhe, reiteradamente, vistas s atas das reunies
(requeridas, em primeira oportunidade atravs do Ofcio do SEPE 053/2010 e reiteradas
- por duas vezes- atravs dos Ofcios 027/2012 e 033/2012), alm do registro deste
pedido na ata 54/2012 (11 de abril); bem como outros documentos (como o balancete
integral do Oramento Municipal do ano de 2011) conforme registrado nas ata da
reunio 49/2011. Mesmo que esta postura configurasse em flagrante desacordo ao
disposto no Art. 25, pargrafo nico, Inciso III. A saber:
Art. 25. Os registros contbeis e os demonstrativos gerenciais
mensais, atualizados, relativos aos recursos repassados e recebidos
conta dos Fundos assim como os referentes s despesas realizadas
ficaro permanentemente disposio dos conselhos responsveis,
bem como dos rgos federais, estaduais e municipais de controle
interno e externo, e ser-lhes- dada ampla publicidade, inclusive por
meio eletrnico.
Pargrafo nico. Os conselhos referidos nos incisos II, III e IV do
1o do art. 24 desta Lei podero, sempre que julgarem conveniente:
(...)
III - requisitar ao Poder Executivo cpia de documentos referentes a:
a) licitao, empenho, liquidao e pagamento de obras e servios
custeados com recursos do Fundo;
b) folhas de pagamento dos profissionais da educao, as quais
devero discriminar aqueles em efetivo exerccio na educao bsica e
indicar o respectivo nvel, modalidade ou tipo de estabelecimento a
que estejam vinculados;
c) documentos referentes aos convnios com as instituies a que se
refere o art. 8o desta Lei;
d) outros documentos necessrios ao desempenho de suas funes;

A ata 54/2012, inclusive, registra um episdio interessante com relao

solicitao das cpias das atas. Para tanto, traz-se um fragmento da ata com uma nica
alterao feita, a retirada dos nomes e a insero do segmento que representa:

Foi solicitado pelo conselheiro [representante dos professores da rede

bsica] a reiterao do ofcio 27/2012 que pede as cpias das atas da
reunio (sic) do Conselho do FUNDEB dos anos 2009, 2010 e 2011 e
a negao do Presidente do Conselho [representante do poder
executivo II]. O conselheiro [titular dos professores da rede bsica]
tem solicitado as cpias das atas de 2009, 2010 e 2011 para objeto de
estudo, porm, segundo o Presidente do Conselho do FUNDEB todos
os dados do FUNDEB esto disponibilizados, basta apenas que ele
acesse o portal do MEC/FUNDEB. Em todas as reunies o
conselheiro citado acima tem feito ata paralela que o Presidente do
Conselho solicitou e o Conselheiro [representante dos docentes]
prometeu enviar as cpias para o conselho tomar conhecimento, mas

110
at a presente data estes documentos no chegaram. (CACSFUNDEB;
54/2012)

Importa esclarecer que as atas a que o Presidente faz meno nada mais eram do
que os registros de pesquisa feitos a partir da observao participante, mas que
serviriam, segundo critrio do Presidente, como justificativa a negativa de acesso s
atas. Com o registo em ata deste tensionamento e de outros, por vezes no registrados,
foi entendido como improcedente a inteno inicial de se realizar entrevistas com os
demais conselheiros, haja vista haver um processo de omisso/revelao de informaes
bastante marcado pelo ambiente muitas vezes tenso, no tendo condies de haver
confiabilidade recproca entre o entrevistador/entrevistado, condio importante para as
entrevistas (TRIVINOS, 1987; YIN, 2001).
O parecer favorvel do Conselho para as contas do FUNDEB no ano de 2011
foi realizado sob esta presidncia e ocorreu no dia 07 de fevereiro de 2012. Com o
afastamento deste, foi escolhida nova presidncia na reunio 57/2012, empossava-se o
conselheiro representante dos diretores de escolas da rede pblica, anterior VicePresidente do CACSFUNDEB-Ita. Esta mudana, embora no ocasionada pelas
denncias de irregularidade, permitiram, ao menos internamente ao Conselho, apurar a
prtica do Acompanhamento e Controle social.

Importa notar que, aps o pleito

eleitoral, o Conselheiro ex-Presidente solicita no s o retorno ao Conselho como,

sobremaneira, sua Presidncia. Na 63 reunio de 09 de outubro de 2012 o Conselho
informado deste requerimento de retorno, atravs do Ofcio que o referido conselheiro
encaminha para o Presidente em exerccio (representante dos diretores), bem como
secretaria de Educao. A deciso dos Conselheiros foi pela permanncia da Presidncia
como configurada naquele momento, bem como foi reiterado a ilegitimidade da
ocupao da presidncia pelo postulante, haja vista ser ele o representante do poder
executivo, conforme a Portaria original de nomeao (387/2011). Como tambm a
ilegitimidade caso se reivindicasse a segunda portaria 1544/2011, pois que a permuta
feita coloca o referido conselheiro como suplente do Conselho Municipal de Educao,
este debate est registrado na ata da 65 reunio, em 06 de novembro de 2012.
Sem embargo, se foi possvel, a partir da ter acesso aos documentos internos do
Conselho, a obstruo sobre informaes da SEMEC-Ita continuou. O processo
referente ao contrato com a Oscip Instituto Sorrindo para a Vida (ISPV) com relao
ao projeto Educao Digital foi reiteradas vezes pedido pelo Conselheiro

111

representante do Conselho Tutelar como pode ser visto nas atas 51/2011, 52/2011,
53/2012 e, posteriormente, tendo este pedido endossado pelo conselheiro representante
dos docentes, conforme registrado nas atas 67/2012 e 68/2012, quando o conselho
aprova esta requisio e passa o repetidamente oficiar as Secretarias de Fazenda e
Educao para a disponibilizao dos dados34. Nesta ocasio, so solicitadas tambm os
processos referentes contratao das seguintes empresas: AJE servios tcnicos;
DANJEL Servios de Limpeza e Alimentos; Los Hermanos de La Costa, LISTEN
Information Sys e o j citado ISPV. Alguns destes contratos s foram disponibilizados
ao conselho no dia 21 de fevereiro de 2013, 16 meses aps o primeiro pedido, como no
caso do ISPV. Outros contratos no foram sequer apresentados, conforme ser debatido
mais abaixo.
Mesmo os documentos aos quais os conselheiros deveriam ter permanente
acesso de acordo com a lei, muitas das vezes permaneciam inacessveis. Foi o caso das
informaes referentes aos profissionais da educao, sua folha de pagamento,
discriminao de funes, lotao, etc., e outras informaes conforme estabelecido no
Art. 25, Inc.III, em especial em sua alnea b (cf. supra, pg.99) que foram requisitados
no Ofcio n 40/2012 (18/05/2012) do SEPE-Ita e encaminhado a SEMEC-Ita,
reiterados nos Ofcios 60/2012 (02/08/2012), 71/2012 (18/10/2012), 03/2013
(15/01/2013), 14/2013 (05/03/2013). Estas solicitaes foram risivelmente respondidas
atravs do Ofcio 163/2013 da SEMEC-Ita para o SEPE-Ita, de 20 de fevereiro de 2013,
que trouxe os dados- to somente- sobre os Docentes Estatutrios da Rede. Nmero que,
embora significativo, insuficiente para uma composio mais detalhada dos
profissionais da educao existentes na rede pblica municipal, que alm destes
composto por outros profissionais escolares estatutrios35 e de inmeros professores
contratados.
34

Conforme Ofcios expedidos pela Presidncia do Conselho: 17/2012 de 07 de dezembro de 2012 e

06/2013 de 29 de janeiro de 2013.
35

Somente a titulo de exemplo da sorte de profissionais considerados da educao pela legislao

municipal. Segundo a Lei Complementar 07/1996, que regulamenta o plano de Carreira dos Profissionais
da Educao afirma que, dentre estes, incluem-se: a Pessoal docente: PROFESSOR I, PROFESSOR II,
PROFESSOR III, PROFESSOR IV; b Pessoal especialista: COORDENADOR, ORIENTADOR EDUCACIONAL,
ORIENTADOR PEDAGGICO, SUPERVISOR; c Pessoal de administrao: SECRETRIO, BIBLIOTECRIO; d
Grupo de apoio: NUTRICIONISTA, PSICLOGO, INSPETOR DE ALUNOS, VIGIA, ZELADOR, MERENDEIRO,
AUX. DE SERV. GERAIS, e Grupo de apoio tcnico. Esta lei foi alterada posteriormente, pelas LC 12, LC
16, LC129, LC132, que extinguiram algumas destas carreiras e adicionaram outras. Estas alteraes,
momentaneamente, fogem do escopo desta pesquisa.

112

Expostos estes elementos, parece indubitvel que tambm em Itabora um dos

maiores obstculos ao exerccio do acompanhamento e do controle social a
dificuldade ao acesso informao do ente gestor dos recursos. (SENA, 2008; SOUSA
JNIOR, 2006; BRAGA, 2011; UMANN, 2008).
Outra irregularidade foi constatada no cadastro do Conselho local36. Devido, ao
exposto acima com relao ilegitimidade da presidncia do conselho, a falta de
cadastro deste conselho perdurou por todo ano de 2011 e parte de 2012 sendo notificada
sua regularizao ao conselho somente na 61 reunio, no dia 28 de agosto de 2012,
passado, portanto, quase 1 ano e meio de sua instaurao. Este atraso perdurou, em
parte, pelo ento Presidente no ter cadastrado e, por outro lado, por tentarem cadastrar
o conselho com a presidncia ilegtima do referido conselheiro, o que o sistema do
MEC no permite devido aos impedimentos legais. O fato do ento Presidente no ter
realizado o cadastro, foi agravado pela demora dele, aps a sua sada, em repassar a
senha ao novo Presidente, conforme registram a ata da reunio 60/2012 de 27 de julho
de 2012 e o Ofcio 05/2012, de trs dias antes, emitidos pelo novo Presidente do
CACSFUNDEB-Ita. Esta demora levou ao TCE-RJ, em seu parecer sobre as contas
pblicas de Itabora de 2011, a fazer uma ressalva determinando a regularizao do
Conselho do FUNDEB junto ao MEC (TCE/RJ, 2012).
De acordo com a Lei ordinria Municipal 2005/2007, o Conselho de
Acompanhamento e Controle Social deve se reunir mensalmente, em carter ordinrio,
podendo haver convocaes extraordinrias. Contudo, esta regularidade no ocorreu,
principalmente quando no primeiro ano do Conselho, ao longo da Presidncia do
representante do poder executivo II. O intervalo da reunio 47 para a reunio 48 foi
superior a um ms. Mais longo ainda foi o perodo transcorrido entre as reunio 52 e 53:
neste caso, o interstcio foi de 2 meses 9 dias (vide tabela XX). O mesmo aconteceu
quando, em primeira chamada, era constatado no haver qurum suficiente para a
instalao da reunio. O qurum mnimo para tal a maioria simples, segundo o Art. 5
do Regimento Interno do Conselho, no caso 7 conselheiros titulares. J o 2 do mesmo
36

O FNDE disponibiliza uma pgina para a realizao do Cadastro do Conselho de acompanhamento e

Controle Social: https://www.fnde.gov.br/cacs/. acessado em: 04/04/2013 as 18:13 h.
Outra pgina mantida pelo FNDE e destina-se a consulta de informaes referente a composio do
conselho, portaria de nomeao e durao do mandato:
https://www.fnde.gov.br/cacs/index.php/lista_conselheiros. Acessado em: 04/04/2013 as 18:13 h.

113

artigo estabelece que na ausncia de qurum na primeira convocao, ser convocada

uma nova reunio, dentro de dois dias, onde se dispensa a averiguao de qurum.
Pelas atas, podemos perceber que a praxe, no caso de ausncia de qurum, era pela
marcao de uma nova reunio uma semana depois.
Atravs da anlise das atas do Conselho foi possvel perceber que ocorreram
reunies que, pelo Regimento Interno, no poderiam ter havido, por conta da falta de
qurum. O critrio adotado neste filtro foi o seguinte: considera-se com qurum a
presena de, ao menos, 7 conselheiros das 13 (treze) representaes. Com isso, em caso
de reunio em que havia titular e suplente de um mesmo segmento, estes eram contados
como apenas uma presena. Foram excludas desta conta as reunies de segunda
convocatria, pois que estas dispensavam qurum. Das 21 reunies em que houve
registro de ata com atividades do conselho, 7 delas tiveram menos do que 7
representantes de distintos segmentos sociais. Foram as reunies: 49/2011, 56/2012,
61/2012, 63/2012, 67/2012, 68/2012, 74/2013. Um dos motivos que podem explicar a
maior incidncia deste procedimento nas reunies finais o esvaziamento progressivo
do conselho, que contou muito pouco com a participao dos estudantes, dos vereadores
e de parte dos pais de alunos.
Outro obstculo ao efetivo acompanhamento e controle social foram os atrasos
percebidos nas entregas das planilhas. Em 2011, as planilhas referentes a janeiro,
fevereiro e maro foram entregues e aprovadas na reunio do dia 31 de maro, de
acordo com a ata 46/2011. J as de junho/2011 foram entregues em final de agosto, na
reunio 49 e as de setembro, outubro e novembro s foram entregues ao conselho no dia
29/11/2011, por ocasio da 52 reunio do Conselho. Na reunio seguinte, dois meses
depois, foi entregue a planilha referente a dezembro de 2011 e aprovado um parecer
favorvel aprovao das contas do FUNDEB referente ao ano de 2011.
O ano de 2012 conseguiu, contudo, ter atrasos mais expressivos do que o
anterior. As planilhas de fevereiro, maro, abril, maio e junho sofreram atrasos em sua
entrega e s foram recebidas pelo conselho na 63 reunio de incio de outubro de 2012,
mesmo assim sem validade legal, pois que no contava com a assinatura do Secretrio
de Fazenda. Estas foram, por fim, entregues regularizadas junto s planilhas dos meses
de julho e agosto, na 65 reunio (06/11/2012), conforme sua ata. Ou seja, depois de 8
meses de nenhuma publicidade das contas do FUNDEB, 7 planilhas mensais foram
entregues simultaneamente, sendo as contas de fevereiro analisadas somente em
novembro, como caso mais extremo. Torna mais grave este quadro, o fato destas contas

114

serem justas s contas da educao que recobrem boa parte do perodo eleitoral e de a
ento Secretria de Educao ter sado no incio do ano de 2012 justamente para
concorrer ao pleito municipal, em que se pesem as denncias de uso da secretaria para
fins eleitorais37.
As reunies que deveriam, portanto, ser palco de anlise destes balancetes,
acabavam ficando esvaziadas de seu propsito maior de acompanhamento e Controle
das Contas pblicas relativas ao fundo. Esta impresso de esvaziamento fica ainda
maior quando se percebe que o Conselho no conseguiu dar conta de algumas de suas
outras atribuies como as previstas na 11494/2007, Art. 24, 9 e 13:
9 Aos conselhos incumbe, ainda, supervisionar o censo escolar anual
e a elaborao da proposta oramentria anual, no mbito de suas
respectivas esferas governamentais de atuao, com o objetivo de
concorrer para o regular e tempestivo tratamento e encaminhamento
dos dados estatsticos e financeiros que aliceram a operacionalizao
dos Fundos.
(...)
13. Aos conselhos incumbe, tambm, acompanhar a aplicao dos
recursos federais transferidos conta do Programa Nacional de Apoio
ao Transporte do Escolar - PNATE e do Programa de Apoio aos
Sistemas de Ensino para Atendimento Educao de Jovens e Adultos
e, ainda, receber e analisar as prestaes de contas referentes a esses
Programas, formulando pareceres conclusivos acerca da aplicao
desses recursos e encaminhando-os ao Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educao - FNDE. (BRASIL; 2007).

Sem embargo, estes debates no foram registrados no interior do Conselho que,

contudo, buscou promover visitas s obras de escolas, no final de 2012. No houve,
durante o perodo analisado, qualquer meno em reunio aos dados relativos ao Censo
Escolar, ao PNATE e ao Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para Atendimento
Educao de Jovens e Adultos. Entrementes, houve uma confuso de atribuio: por
conta da falta de merendas no final do ano letivo de 2012, segundo ata da 69 reunio,
de 11 de dezembro de 2012, o conselho do FUNDEB notifica o Conselho de
Alimentao Escolar (CAE) a fim de que este preste esclarecimentos e informe
irregularidades a que tenha conhecimento. No obstante, a legislao no confere ao
CACSFUNDEB esta atribuio, ou o poder de notificar outro conselho. No que tange s
visitas as escolas, foram duas promovidas pelos conselheiros s escolas em construes
nas regies de Visconde e Itamb, uma delas foi acordada na 61 reunio: agendou-se,
para isto, o dia de 06 de setembro de 2012. Nesta data no foi possvel a realizao da
37

Cf. Notas de rodap 17 e 18, supra.

115

visita por falta de veculos disponveis para tanto que s conseguiu ser realizada no dia
18/09/2012, segundo Ofcio 09/2012 e ata da reunio 63. A 63 reunio teve, como um
dos seus pontos de pauta, o relatrio destas visitas. Este debate levou a concluso da
necessidade de nova visita, realizada no dia 23 de outubro de 2012.

Esta constatou

novos problemas e, com isso, produziu-se um Ofcio de n12, de 13 de novembro de

2012, com a relatoria dos problemas detectados, destinados SEMEC-Ita.
Outro ponto que preencheu a pauta de duas reunies (atas 67/2012 e 68/2012)
seguintes foi o Inqurito Civil 022/2010 instaurado pelo Ministrio Pblico, atravs da
Promotoria de Justia de Tutela Coletiva do Ncleo de Itabora. Este Inqurito Civil foi
provocado, em parte, pela representao feita pelo SEPE-Ita atravs do seu
Departamento Jurdico, junto ao Ministrio Pblico. Esta representao foi protocolada
sob o n 201000013890, feita ainda no final de 2010 e tinha como alvo de denncia a
no existncia de uma readequao do Plano de Cargos, Carreiras e Salrios do
Municpio conforme determinado em legislao federal, nas leis 11494/2007
(FUNDEB) e lei 11738/2008 (Lei do Piso). Em especial, inexiste nos Planos de Carreira
do Magistrio em Itabora, a adequao com relao gratificao por formao
continuada38. Esta representao foi anexada a um Processo j em andamento, dando
Origem a Portaria de Instaurao do Inqurito Civil (IC).
Nesta ocasio, foi solicitado ao sindicato, atravs do Ofcio MP-1019/2012
informes, caso houvesse, no prazo mximo de trinta dias, dos trs temas investigados
nos autos. Com esta notificao, o IC foi levado ao conhecimento do conselho na 67
reunio, tendo em vista que, segundo este IC, os conselheiros tambm seriam objeto de
investigao. Anexo a este ofcio, seguiu cpia da Portaria de Instaurao do IC onde
se discriminava os trs temas investigados:
Considerando a necessidade da DEFINIO DE ESTRATGIA
que permita a fiscalizao e investigao de diversos temas que,
embora relacionados ao FUNDEB, possuem caractersticas prprias,
estabeleo a seguinte diviso de objetos, para fins de instaurao
de ICs diversos:
a)
Criao, implantao e funcionamento do Conselho de
Acompanhamento e Controle Social do FUNDEB, bem como a
conduta dos agentes pblicos que o compem;
b)
Criao, implantao do Plano de Carreira dos
Profissionais da Educao Bsica, regularidade e pontualidade do
pagamento da remunerao, bem como observncia da destinao

38

Cf., em especial, as Leis Complementares Municipais 07/1996, 12/1998.

116
do percentual mnimo de 60% da receitas (sic) para a
remunerao desses profissionais;
c)
Observncia de conta nica e especfica para movimentao
das verbas do Fundo, destinao ao Fundo de todos os recursos
que lhes so afetos, aplicao indevida dos recursos do Fundo, em
especial com a remunerao de profissionais alheios as atividades
da educao bsica e aes que no se caracterizem como de sua
manuteno e desenvolvimento, bem como regularidade da
prestao de contas; (MP/RJ; 2010) (negrito nos originais).

Diante da solicitao e prazo, o SEPE-Ita prepara e remete ao Ministrio Pblico

um Dossi onde sistematiza as informaes das quais tem cincia. Das suas 9 pginas, 7
so dedicadas ao FUNDEB e seu Conselho, tendo particular importncia para isto, a
realizao da presente pesquisa. Se ainda no possvel medir as consequncias deste
IC, pois ele no est concludo, a sua instaurao j serviu para pressionar os
conselheiros em terem maior ateno em seus afazeres.
Um ltimo material de investigao importante para esta pesquisa foi os
Balancetes (ou planilhas) do FUNDEB. Este material disponibiliza uma srie de
informaes, ms-a-ms, relacionadas a previso, arrecadao, empenho e pagamentos
das receitas do fundo. O balancete composto por oito pginas, mais os extratos
mensais da conta nica onde se deposita o recurso, de varivel tamanho. Em cada uma
das pginas, uma srie de informaes disposta. So listados pgina e ttulo: 1Balancete Financeiro Acumulado; 2- Balancete da Receita, 3-Demonstrativo da Despesa
do Ms; 4- Relao de Pagamentos; 5- Consignaes (folha de pagamento); 6Participao Folha FUNDEB sobre o Total; 7- Comparativo Mensal da ReceitaFUNDEB; 8- Pagamento de Pessoal FUNDEB.
As principais virtudes destes balancetes so: 1) tornar pblico todos os contratos
que a prefeitura mantm a ttulo de servios e terceirizao e que recebem verba do
FUNDEB, 2) acompanhar ms a ms estes pagamentos e se eles esto destinados quilo
que estabelecido como MDE, 3) acompanhar a receita e evoluo do fundo municipal.
Contudo, diversas das informaes ali presentes, tiveram grande dificuldade de anlise,
pois carecem aos Conselheiros a devida formao tcnica e legislativa para tanto,
naquilo que Braga (2011) considera como uma das principais atribuies do Conselho:
a sua funo poltica, para alm da funo jurdica e social.
Estas planilhas e balancetes, portanto, demandam dos conselheiros uma
formao tcnica. No nosso estudo caso, esta formao no foi observada e quando
houve foi fruto de inciativa individual. Ademais a meno a uma atividade de formao

117

na ata da 47 reunio, ainda em julho de 2011, prevista para agosto e que no ocorreu,
no houve, ao longo de toda a gesto bienal, nenhuma atividade desta natureza voltada
aos conselheiros, que fosse promovida por qualquer ente do poder pblico, seja o MEC
ou mesmo a prefeitura, dificultando (ou mesmo impossibilitando) a interpretao
correta das informaes apresentadas para a fiscalizao, estas que so em grande parte
informaes contbeis, de difcil manipulao para leigos, envolvendo conceitos
legislativos e matemticos a diversos momentos. Esta ausncia de capacitao entra em
conflito com o Art. 30, Inciso II da lei 11494-07 que atribui ao Ministrio da Educao
o papel de formar estes conselheiros. Este problema ainda mais agravado dado o
pouco perodo de mandato do Conselho (2 anos) e a restrio de apenas uma
reconduo, produzindo um acelerado rodzio entre estes representantes cuja formao
extremamente deficitria. Naquilo que tem sido uma marca em diversos outros CACS
espalhados pelo pas. (DAVIES, 2007; LIMA, 2009; BRAGA, 2011; UMANN, 2008;
GOUVEIA e SOUZA, 2006).
A Controladoria Geral da Unio (CGU)39 promove regularmente cursos
distncia de formao dos conselheiros do FUNDEB. Contudo, estes programas de
formao distncia dada as suas limitaes- de ser distncia atravs de slides e
questionrios a fim de aferir o aprendizado do aluno- acaba por fazer um debate
extremamente superficial que no contempla os problemas concretos surgidos no
exerccio do conselheiro.
Se somarmos a esta formao deficiente o fato de que outras importantes contas
da educao no so dispostas a estes conselheiros, temos que passam despercebidos
pela sociedade civil se os gastos oriundos da receita do Tesouro Municipal (Fonte 01),
do salrio-educao (Fonte 07), bem como outros convnios estabelecidos entre
Municpio e Estado ou a Unio, esto sendo executados de acordo com o determinado
em lei. O acompanhamento e Controle Social do FUNDEB, se acontecerem, no
significariam o acompanhamento e controle social dos recursos da educao, como um
todo, do ente federado.
Neste ponto j possvel destacar uma importante concluso: o
CACSFUNDEB, para alm dos problemas supracitados, acaba aprofundando o
esvaziamento do carter transformador da democracia, ao propor democratizar a
39

Atravs do Programa Olho Vivo no dinheiro Pblico; http://www.cgu.gov.br/olhovivo/ Acessado

em: 07/04/2013. s 16 :11h.

118

democracia delegando a um representante a tarefa de discutir to somente a pequena

poltica e reduzindo as atribuies do conselho ao acompanhamento e o controle social,
seja no dando condies tcnicas para os conselheiros exercerem suas funes, seja
concentrando o poder decisrio sobre o financiamento distante da participao social.
Mas, com isso, no se quer negar o carter contraditrio dos conselhos ou, melhor
dizendo, a possibilidade de o conselho auxiliar os trabalhadores na construo de uma
hegemonia distinta e no avano de posies em direo a sua emancipao econmica,
poltica e social. Partindo de Davies que, analisando o conselho e o papel dos
profissionais da educao neste processo, afirma:
[O limite da ao fiscalizadora] maior quando se considera que os
rgos responsveis pela fiscalizao (basicamente os Tribunais de
Contas) no so plenamente confiveis para essa tarefa, o que impe o
desafio do controle social sobre o uso de verbas das verbas da
educao, algo que os Conselhos do FUNDEF no resolveram, sendo
muito pouco provvel que os do FUNDEB sejam bem sucedidos, a
no ser que a sociedade e, em especial, os profissionais da educao
bsica se organizem, mobilizem e adquiram uma formao adequada
para este controle social. (grifos meu). (DAVIES, 2007, p. 56)

Entendendo que o conselho em questo lida com a problemtica do

financiamento, a natureza das conquistas auferidas pela participao neste conselho so,
predominantemente, de ordem econmica. Portanto, logo de incio, aproximamos da
nossa perspectiva a afirmativa de Gouveia e Souza (2006) que, abordando os conselhos
do FUNDEF, afirmam que se eles no cumpriram o seu papel tcnico, ao menos
serviram para centenas de pessoas discutirem os seus limites, publicitarem estas
denncias e manterem vivo na agenda poltica o debate sobre financiamento da
educao. Isto posto, interessa-nos, sobremaneira, as conquistas desta ordem obtidas
pelos trabalhadores da educao neste perodo.
Em primeiro lugar, a observao destes balancetes permitiu, mesmo a primeira
vista, observar gastos que poderiam ser questionados como de MDE, como o
pagamento de R$ 7.870,00 a empresa MEDIAL, conforme registrado no balancete de
abril de 2011, por conta da realizao do espetculo do PROJETO A ARTE DO
BAL que deveria ser enquadrado como gasto cultural e no educacional.
Ainda, estas informaes permitiram que os conselheiros envidassem esforos a
fim de ter acesso aos contratos firmados pela prefeitura e que recebiam verbas do fundo.
Foram solicitados, conforme j dito40, por diversas oportunidades, do poder pblico
40

Cf. pg. 100.

119

contratos firmados com empresas e organizaes que prestavam servios no mbito da

educao e recebiam recursos do FUNDEB. No obstante, a insistncia do Conselho em
afirmar a impossibilidade de conceder um PARECER sem o conhecimento dos
referidos contratos, bem como os reiterados ofcios solicitando estes contratos,
possibilitaram o acesso parte dos contratos, mesmo que somente aps a mudana do
Poder Executivo41. Com isso, foram entregues ao conselho os Processos solicitados,
com exceo do Processo referente Contratao da LINSTEN Information Sys,
conforme registrado nas atas 74/2013 e 75/2013.
A empresa Los Hermanos de la Costa manteve, ao longo deste perodo, 4
contratos com a prefeitura, prestando servios diferentes. O servio mais regular
mantido entre a empresa e o poder pblico foi o de locao de carros pipas para o
abastecimento das Unidades Escolares que deles necessitam por no terem
abastecimento de gua atravs de rede, este contrato foi firmado no final de 2010. Alm
disso, esta mesma empresa mantinha um contrato anterior com a prefeitura referente
locao de carros ao atendimento das necessidades da SEMEC. Outros dois contratos,
de valores que atingem o valor de meio milho de reais, foram referentes aquisio de
material pedaggico didtico e de informtica, um foi pago em dezembro de 2011 e
outro em setembro de 2012. Os contratos apresentados ao Conselho relativos a esta
empresa foram os de locao de carro pipa e de automveis, os outros dois contratos de
aquisio de materiais e maior valor nominal no foram apresentados. O total de
recursos destinados a esta empresa pelo FUNDEB foi na ordem de R$ 735.067,77. Esta
empresa no conta com pgina ou portal na internet.
Analisando o Contrato com a empresa chamada DANJEL- Servio de Limpeza e
Alimentao, cujo servio prestado era a locao de automveis para o uso da secretaria
de educao, chegou-se a concluso, de acordo com o PARECER elaborado na 75
Reunio, que este gasto no esta em conformidade ao disposto no Art. 70, lei 9394/96,
apresentado neste documento a ttulo de ressalva. Os pagamentos a esta empresa se
iniciam em julho de 2012 e totalizam R$ 132.192,10. Pesquisada na grande rede, a
referida empresa no possu pgina prpria.

41

Os ofcios requerendo estes contratos expedidos pelo Conselho so os Ofcios 16/2012 e17/2012 de
07 de dezembro de 2012 e os Ofcios 05/2013 e 06/2013 de 29 de janeiro de 2013. As atas que
registram estas resolues so as atas 68/2012; 72/2013 e 74/2013.

120

Embora sem saber do teor do contrato, pois no houve o acesso, da prefeitura

com a empresa Listen Sys Information, a relao de pagamentos em seu quadro
natureza de despesas descreve a empresa como especializada na coleta de dado em
carter censitrio. Em seu stio eletrnico42 possvel perceber a existncia de alguns
produtos voltados ao aprimoramento da gesto pblica. Trs das oito medies
referentes ao pagamento pelos servios prestados pela empresa so oriundos do
FUNDEB, totalizando R$ 922.835,14.
Outra empresa, a AJE- servios tcnicos, fornece mo-de-obra para a limpeza
das Unidades Escolares. Contudo, a falta de transparncia nos servios realizados,
como: nmero de funcionrios contratados e suas ocupaes, unidades escolares
atendidas, impossibilita o acompanhamento mais efetivo deste contrato bem como do
seu servio, a referida empresa mantm sede no municpio, mas no tem pgina
eletrnica. O PARECER do conselho chama ateno para o pagamento duplicado
realizado de junho a julho e julho a agosto a esta empresa que, ao longo de 2011-2012,
recebeu R$ 11.989.298,16 do fundo.
Outra ressalva apresentada pelo PARECER foi com relao ao projeto
Educao Digital, gerenciado pela Organizao da Sociedade Civil de Interesse
Pblico Instituto Sorrindo Para a Vida (ISPV). Destaca-se, primeiramente, a longa
parceria que este Instituto mantm com a Prefeitura de Itabora e o acmulo de
suspeitas e irregularidades que recaem sobre esta relao que alvo de investigao do
TCE/RJ e do MPE/RJ43. Segundo, que o nmero de alunos atendidos e profissionais da
educao formados no projeto no condizente com os exorbitantes valores gastos.
Os portais virtuais das escolas municipais, parte do projeto, no funcionam ademais
serem apresentados como item realizado pelo Instituto, no sendo perceptvel nenhum
legado que justifique tamanhos valores empenhados no total de R$ 3.286.760,00, entre
2011 e 2012.
42

43

O endereo http://www.listen.com.br/# Acessado em: 08/04/2013 as 16:47 h.

Muitas denncias sobre esta relao pulularam nos jornais, ressaltando a longevidade desta relao
(desde 2005) e os valores acordados (R$ 96 milhes). No jornal Extra de 24/05/2010:
http://extra.globo.com/noticias/rio/prefeitura-de-itaborai-assina-contratos-de-96-milhoes-cominstituto-372176.html. No jornal Extra de 25/05/2010: http://extra.globo.com/noticias/rio/mpinvestiga-contratos-de-instituto-com-prefeitura-de-itaborai-372259.html. No jornal O So Gonalo de
24/12/2010:http://www.osaogoncalo.com.br/site/pol%C3%83%C2%ADtica/2010/12/24/21103/tce+con
stata+falhas+em+admiss%C3%83%C2%B5es+em+itabora%C3%83%C2%AD. Acessados em 08/04/2013
as 17:09 h.

121

Com estas informaes temos que, em 2011, os contratos de prestao de

servio com a prefeitura totalizaram um montante de R$ R$ 4.908.587,78. J em 2012,
estes contratos totalizaram R$ 12.739.719,77. De um ano para outro, o aumento da
transferncia de recursos pblicos para a iniciativa privada por meio de fornecimento de
mo-de-obra ou de servios prestados, foi da ordem de 2,5 vezes. No binio 2011-2012
este montante totalizou a quantia de R$ R$ 17.648.307,55. No possvel dizer,
portanto, que o CACS FUNDEB-Ita tenha conseguido preservar o carter realmente
pblico da educao naquele municpio.
Uma ltima ressalva foi feita no PARECER e tratava da inacessibilidade
informaes importantes como o nmero total de funcionrios (estatutrios e
contratados) da rede e a folha de pagamento da Secretaria. Feitas estas ressalva e com
voto contrrio do Conselheiro Titular dos Docentes, o CACSFUNDEB-Ita verificou a
regularidade com ressalvas das contas relacionadas ao FUNDEB, conforme se registra
na ata da reunio 75/2013. No obstante a aprovao das contas do Poder Pblico
Municipal, o acesso e a publicizao de dados at ento inacessveis s organizaes da
sociedade civil, em especial s ligadas ao mundo do trabalho sob a perspectiva da classe
trabalhadora, pode ser encarada como um ponto positivo da participao deste
representante do sindicato no CACSFUNDEB, bem como o PARECER que, mesmo
timidamente, traz elementos de denncia do comportamento inadequado do poder
pblico.
Com efeito, o acesso do conselho aos contratos somente ocorreu aps a troca do
Poder Executivo Municipal, consequncia do resultado eleitoral de 2012. O candidato
reeleio teve sua candidatura impugnada pelo TRE devido, justamente, a problemas
com prestao de contas em 200744. O novo prefeito foi eleito, com 38.917 votos,
correspondente a 29% dos votos totais ou 32% dos votos vlidos. Foi uma eleio
polarizada, onde o eleito no conquistou a maioria dos votos vlidos. Importa lembrar
que, devido ao tamanho da cidade de Itabora e ao seu nmero de eleitores, o pleito
municipal no conta com 2 turno. Ao peso da lei que determina a transparncia das
informaes do Poder Pblico, necessitou ser adicionada a vontade poltica dos novos
governantes.
44

Matria
disponvel
em
O
FLUMINENSE
06/08/2012
http://www.ofluminense.com.br/editorias/politica/sergio-soares-tem-o-registro-de-candidaturaimpugnado-em-itaborai
Acessado em 09/04/2013 as 12:13.h.

122

No que diz respeito aos salrios dos profissionais do magistrio da rede

municipal de Itabora, a Tabela XXI (anexo) e o grfico V (abaixo), ambos produzidos
pelo DIEESE (Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos)
demonstram a evoluo deste desde maro/98 at jan./2013. Um primeiro ponto que
chama ateno o da ineficcia do fundo de valorizao. Desde que os fundos de
valorizao do magistrio foram implementados, o que se observa no municpio
justamente o contrrio: a desvalorizao o magistrio, ou a defasagem salarial frente a
inflao oficial ou, em outros termos, a perda da capacidade de consumo desta categoria
profissional. Contudo, se levarmos em considerao que a entrada do sindicato no
conselho se deu em final de 2009, podemos visualizar no grfico V que, desde ento,
mesmo que insatisfatrio, a linha decrescente dos salrios com relao a inflao se
torna crescente, tendo estes profissionais, a partir da conquistado reajustes salariais
maiores do que o ndice inflacionrio. J no incio de 2010 percebido um aumento
salarial da ordem de 10%. Em 2011, tambm em janeiro, este aumento foi de 8%. J no
incio de 2012, o ndice de reajuste salarial era de, novamente, 10%.

Se

acompanharmos a tabela, perceberemos que o ltimo reajuste antes de 2010 tinha sido
um de 5% ainda em junho de 2006. Duas observaes so importantes neste sentido. A
primeira que para alm do reajuste de 10% em janeiro de 2012, a categoria tambm
conquistou a incorporao da regncia que compunha o salrio- base. Esta vitria foi
especialmente positiva para os profissionais que, ao se aposentarem, perdiam o direito
parcela do seu salrio que era composta por abono.

Agora o calculo sobre a

aposentadoria se faz sob um montante maior. Outro avano que se faz registro foi a
conquista da data-base para a categoria, anualmente, em maio. possvel estabelecer
uma primeira relao entre a participao do sindicato no CACS/FUNDEB e conquistas
salariais mais expressivas para a categoria.
Esta impresso se fortalece quando se foi observando que o sindicato, nos seus
diversos materiais (blogs, boletins eletrnicos, panfletos e boletins), gradualmente,
utilizou as informaes acessadas pelo FUNDEB com vistas a consubstanciar suas
reivindicaes e argumentos. Se no ano de 2010, o Blog do sindicato e os seus
informativos pouco falam sobre o fundo, a partir do ano de 2011 j estes trazem,
repetidas vezes, a temtica do financiamento a fim de construir sua pauta de
reivindicao. A principal reivindicao da categoria a este tempo tem sido a
adequao/aprovao de um novo Plano de Cargos Carreiras e Salrios (PCCS) no
Municpio. Este objetivo ainda no fora conquistado ao tempo desta pesquisa. Mas as

123

campanhas salariais, tendo usufrudo destas informaes acessadas pela participao no

conselho, tem sido mais exitosas.

Grfico V- Evoluo do Salrio Real- Profissionais do Magistrio Itabora/RJ

Fonte: DIEESE

ttulo de exemplo, temos a campanha salarial em 2013, agora sob novo Poder
Executivo, que demonstra que o sindicato tem, paulatinamente, se apropriado da sua
presena no conselho a fim de disputar - de posse dos elementos ali obtidos e dos
conhecimentos que esta prtica obriga o sindicato a produzir - os rumos das polticas
pblicas no Municpio. Ainda em janeiro de 2013, o SEPE-Ita lana uma matria em
seu blog, onde comenta o reajuste do Piso Nacional em 2013, proposto pelo MEC, de
acordo com o crescimento do FUNDEB e pondera que se este mesmo critrio fosse
adotado pela Prefeitura Municipal, o reajuste auferido aos salrios na data-base seria de
algo em torno de 15%. Pondera ainda que isto de acordo com o FUNDEB e no se
leva em considerao, neste calculo, os dados do Oramento Municipal45.
Mais de um ms depois de requisitado, a nova secretria aceita receber o
sindicato em audincia. Este havia oficiado um pedido de audincia no incio do ano,
45

Cf. http://sepeita.blogspot.com.br/2013/01/mec-anuncia-reajuste-de-797-do-piso.html Acessado em:

08/04/2013 as 19:52h.

124

atravs do Ofcio 01/2013 de 2 de janeiro de 2013. A primeira audincia ocorre em

14/02/2013, onde o sindicato, ao tratar do ponto que debatia do ndice de campanha
salarial, ouve da SEMEC que ela ainda no havia formulado proposta alguma. O
sindicato traz, nesta audincia, as mesmas ponderaes publicadas na matria do seu
blog, do reajuste do FUNDEB municipal previsto em 15% e que este clculo no
levava em conta, ainda, a Receita Municipal. Outros pontos so debatidos, inclusive as
dificuldades ao acompanhamento e controle social no FUNDEB e a no participao do
sindicato em outros conselhos, como o Conselho Municipal de Educao46.
Na audincia seguinte, de 01 de maro de 2013, o sindicato informado pela
equipe da SEMEC que foi solicitado um estudo de impacto oramentrio tendo como
base o ndice de 15% de reajuste47. Na assembleia do sindicato, no dia 05 de maro, j
de posse das informaes do oramento municipal, a categoria delibera que, diante ao
expressivo crescimento do oramento da educao no municpio, o ndice a ser
reivindicado ao poder pblico o de 23% emergencialmente e de 15% mais inflao do
perodo em 2014, atingindo algo em torno de 38%, o percentual de defasagem salarial
atual comparado com 1998, o incio dos fundos. Alm disso, a assembleia tira como
resoluo, um rpido atendimento falta de funcionrios e professores nas escolas
municipais, de acordo com a ata da assembleia do sindicato de 05/03/2013 e tambm do
boletim informativo de 08 de maro de 201348. Esta assembleia ainda deliberou a data
da prxima atividade, 03/04/2013, definindo as atividades do dia: uma nova assembleia
seguida de ato pblico.
No mesmo dia da assembleia, dia 03 de abril de 2013, o Prefeito anunciou um
reajuste de 15%, divididos em 2 parcelas, uma em 1 de maio de 2013, de 10%, na database, e outra de 5% em outubro do mesmo ano49. A assembleia, j tendo cincia da
46

Cf. Boletim SEPE-Ita de 18/02/2013.

47

Cf Boletim SEPE-Ita de 01/03/2013. Disponvel em: http://sepeita.blogspot.com.br/2013/03/boletiminformativo-audiencia-entre-o.html acessado em: 08/04/2013 as 20:52h.
48

Disponvel em: http://sepeita.blogspot.com.br/2013/03/boletim-do-sepeitaborai-08032013.html

acessado em: 08/04/2013.
49

Esta
informao
pode
ser
conferida
no
Sitio
oficial
da
Prefeitura:
http://www.prefeituraitaborai.com/1863/prefeito-de-itaborai-anuncia-reajuste-salarial-para-aeducacao/
e
nos
jornais
de
grande
circulao
da
regio:
Jornal
Extra
http://extra.globo.com/emprego/servidor-publico/prefeito-de-itaborai-anuncia-reajustes-salariais8021748.html, jornal O Fluminense: http://www.ofluminense.com.br/editorias/cidades/municipio-deitaborai-dara-aumento-para-professores. Acessado em 08/01/2013.

125

proposta do chefe do poder Executivo, deliberou por uma Greve de advertncia no dia
17/04/2013, com assembleia s 10h da manh. Esta pesquisa se encerra sem o desfecho
desta campanha salarial. Contudo, notrio como a atuao do SEPE-Ita no FUNDEB,
ademais todas as dificuldades, pode, neste caso, influenciar as formulaes das polticas
para a educao.
Em outro lugar j foi expresso o nmero de novas convocaes de concursados
que o municpio fez e que pretende fazer em breve espao de tempo50 que, na
perspectiva aqui assumida, comprovam as hipteses levantadas, logo na introduo, que
ademais a profunda inspirao destes conselhos na Terceira Via (e por isso , em sua
gnese, transformista no sentido gramsciano), em determinados contextos, o
protagonismo de setores vinculados aos trabalhadores pode explicitar contradies que
permitam que a participao das organizaes dos profissionais da educao nestes
espaos contribua na instrumentalizao da luta destes profissionais pela sua
valorizao. Em outras palavras, neste caso, sob determinadas correlao de foras e
condies, se percebeu que o conselho pode ser usado pelos trabalhadores da educao
como dimenso ttica da luta.

50

Cf. nota de rodap 17, pg. 89.

126

CONCLUSO

Ao longo do primeiro captulo foi possvel aproximar-se de alguns conceitos e

categorias teis na configurao da anlise que norteou a presente observao emprica
e todo o instrumental investigativo utilizado para tanto. Destes, destaca-se o carter
histrico do Estado, reconhecendo no materialismo histrico os elementos mais
importantes que fundam nossa anlise, em Marx, mas tambm e principalmente, em
Gramsci. Com isso, chegou-se a necessidade de trazer tona a especificidade histrica
do Estado sob o capitalismo, seu carter de classes e alienador, contribuindo para a
pseudoconcreticidade de fenmenos sociais substanciais.
Neste sentido, e aprofundando os estudos sobre a forma atual do Estado no
Brasil, reconheceu-se no neoliberalismo de Terceira Via sua forma mais hegemnica e
identificou-se no governo FHC, em especial em Bresser-Pereira (2002), um intelectual
orgnico privilegiado- conceito oriundo de Gramsci (2011)- na promoo desta reforma.
Este intelectual orgnico ilustrativo da unidade/distino que mantm a Sociedade
Poltica (o aparelho de Estado propriamente dito, mormente coercitivo) e a Sociedade
Civil (os diversos aparelhos privados de hegemonia, que buscam construir o consenso),
categorias tratadas tambm neste mesmo captulo.
Os conselhos de acompanhamento e controle social so originados por esta
Reforma de Estado, junto ao FUNDEF, fundo de financiamento que setorizava os
gastos pblicos para um determinado nvel de ensino, orientado por uma macropoltica
econmica que determinava os cortes de gastos pblicos com as polticas sociais e a
produo do denominado supervit primrio. No por outro motivo, os dois mandatos
que ocuparam o governo federal ao longo do FUNDEF pouparam bilhes de reais de
recurso na educao (DAVIES, 2001; REZENDE PINTO, 2007), conforme debatido no
captulo 2.
No mesmo captulo, observaram-se as modificaes legais realizadas na
transio do FUNDEF/FUNDEB, tanto no que diz respeito base de arrecadao de
impostos, quanto o nmero de estudantes atendidos. Ao tratarmos da questo do valor
mnimo por aluno e percebermos a desigualdade existente neste valor dentre as diversas
regies do Brasil, acabamos por concordar com aqueles que afirmam que o fundo ainda
no tem sido suficiente na diminuio das desigualdades educacionais regionais. Em

127

outros termos, o fundo de financiamento contribui, a seu modo, para o desenvolvimento

desigual e combinado, modus operandis do capitalismo dependente caracterstico do
Brasil (FERNANDES, 2008). Ainda, procedeu-se a analise dos recursos da educao
municipais destinados a Itabora, a se inferiu que: a) o crescimento da receita municipal
tem elevado, de maneira relevante, os recursos para a educao, isto devido instalao
do COMPERJ, maior investimento da histria da Petrobrs e do desenvolvimento
indireto; b) por conta disto, em 2012, a Receita Municipal foi superior a Receita
FUNDEB, superioridade esta que tende a se consolidar e c) existe grande margem no
oramento municipal para a efetivao de reivindicaes salariais, convocaes ou
concursos e melhorias das condies de trabalho. Isto posto, ratifica-se aqui a urgncia
j salientada pelo CONAE, de criar mecanismos mais eficientes de acompanhamento e
controle social sobre os Recursos Municipais (CONAE, 2011). Tratou-se tambm da
legislao referente ao conselho, tanto a municipal quanto a federal cotejando-as, e, na
medida do possvel, foram percebidas alteraes e (importantes) omisses de
determinados dispositivos entre uma e outra.
No terceiro captulo, trouxemos informaes que julgamos importantes
referentes histria e caractersticas do municpio. Chamou-se a ateno para um tipo
especial de clientelismo existente na histria poltica do Rio de Janeiro, o chaguismo
(MOTTA, 2000), percebido, com novas configuraes e foras polticas, ainda hoje nas
prticas polticas locais e tambm no mbito da Secretaria Municipal de Educao e
Cultura. Assim, realizou-se a sistematizao de informaes relacionadas rede
municipal de ensino.
Em seguida, procedeu-se o estudo de caso, tendo como recorte o Conselho de
Acompanhamento e Controle Social do FUNDEB em Itabora (FUNDEB-Ita) ao longo
da gesto 2011-2013. Neste estudo de caso, que teve apoio tanto da pesquisa histrica,
quanto da pesquisa legislativa, ateve-se, em grande parte a: observao participante, a
anlise das atas das reunies do Conselho, os balancetes mensais do FUNDEB, os
Ofcios e outros documentos expedidos pelo Conselho. Quando necessrio fez-se uso da
imprensa local, bem como das atas das assembleias do sindicato, boletins, Ofcios e
blog. Buscava-se resposta a uma questo central: se a participao do sindicato local no
interior do Conselho traria vantagens aos trabalhadores do magistrio, em suas
reivindicaes e projeto de escola pblica e sobre quais condies isso seria possvel.
No obstante, a fim de se construir esta resposta central, foi necessria buscar
respostas a questes que nominamos de secundrias, ou que foram formuladas

128

anteriormente ou que foram percebidas como necessrias, ao longo do percurso da

pesquisa.
Uma destas questes foi se o Conselho de Acompanhamento e Controle Social
cumpre com sua funo e em que medida isto acontece. O ano de 2011 foi todo
marcado por forte ingerncia do Poder Executivo no interior do conselho, chegando ao
extremo de, em flagrante desrespeito lei, ter na Presidncia do Conselho um dos
representantes do poder executivo. Sob estas condies, qualquer forma de controle
social ou acompanhamento ficaram seriamente comprometidos. J no ano de 2012, o
Conselho, quer motivado pela sada do Presidente, quer motivado pelo Inqurito Civil
movido pelo Ministrio Pblico Estadual, consegue esboar formas positivas deste
controle social e acompanhamento, contudo, sempre de forma muito parcial e
insuficiente.
Por isso, a partir da nossa anlise julgamos ser improcedentes sugestes como as
de Jacobi (2000) que busca atribuir ao Estado responsabilidade de organizar estes
espaos para que se tornem realmente democrticos e plurais de articulao e
participao. Ou que cabe aos poderes constitudos a formulao de propostas que
aprimorem a prtica do acompanhamento e controle social (SENA, 2008). Ou mesmo
de que este espao um espao de aprimoramento da democracia, atravs da
democracia direta, como afirma Bresser-Pereira (2002).
O que este estudo de caso demonstra , ao contrrio, que a reduo do debate e
da participao da sociedade civil to somente ao acompanhamento e controle social, a
falta de legitimidade para com os respectivos segmentos da sociedade civil de
determinados representantes, as inmeras irregularidades, a crescente privatizao, a
deficiente formao tcnica inicial dos conselheiros e a inexistente formao ao longo
da gesto, todos estes so fatores que demonstram, por um lado, que o conselho pode
ser um fato meramente legitimador das polticas governamentais. Democratizando a
democracia atravs de uma participao reduzida, na qual to somente a pequena
poltica discutida, mantendo o poder decisrio sobre o que determinante na educao
fora de alcance desta participao, de forma cada vez mais concentrada, embora
descentralizada na execuo, em um movimento que, segundo Bresser-Pereira (2002),
fundamental para a Reforma Gerencial do Estado no Brasil.
Desta perspectiva, esta proliferao dos conselhos pode ser considerada uma
forma de transformismo - tendo em vista que promove a socializao da poltica, mas d
um significado ao que poltica que a torna cada vez mais alienada do lugar em que ela

129

se origina, nas relaes sociais de produo. E, se aparentemente, os conselhos so de

cunho democrtico, isto se d devido a sua pseudoconcreticidade, pois que se toma a
aparncia como essncia do fenmeno. Com isto, respondemos as outras duas das trs
questes secundrias.
Retornando assim a questo central, no podemos negar que, por outro lado, a
atuao do sindicato neste espao, neste caso particular, permitiu tornar pblicas
algumas informaes importantes ao financiamento da educao e nisto, afirma Andria
Gouveia e Souza (GOUVEIA e SOUZA, 2006, p. 246): estes espaos [os conselhos]
podem cumprir um papel de publicitao das temticas e dos conflitos, que uma
importante dimenso da democracia, ao tempo em que retomou a centralidade deste
debate para a educao e, com isto, instrumentalizou a longa luta dos profissionais da
educao em prol da valorizao profissional, aumentou o seu grau de mobilizao e o
alcance de suas conquistas, permitindo ao sindicato disputar, em melhores condies,
polticas pblicas que favoream os profissionais do magistrio municipal, ou seja, lhes
foram til, mesmo que parcialmente, em sua guerra de posio. Concordamos, assim,
com Braga (2011), mas aqui se reitera no se perder de vista o carter transformista que
este conselho pode ter, sob o risco de se perder a verdadeira natureza do conselho e,
com isso, confundir aquilo que ttico com aquilo que estratgico.
O que se refora, portanto, a possibilidade de o sindicato apurar a sua
capacidade de argumentao, de convencimento e de construo do consenso em torno
de suas reivindicaes, assumindo o seu papel de aparelho privado de hegemonia,
disputando posies e polticas pblicas. Agindo como legislador (GRAMSCI, 2011, p.
260), pois que alterando a correlao de foras no ambiente em que se insere ao passo
que busca contribuir na elevao da conscincia da categoria organicamente ligada a
este sindicato - do seu nvel mais elementar (o econmico-corporativo) ao seu nvel
mais complexo (poltico universal).
Esta capacidade de instrumentalizao da luta por outra escola pblica pode ser
aumentada, naquelas conjunturas em que esta participao seja positiva aos
profissionais da educao, se os movimentos sociais que debatem a educao e, em
especial o controle social do FUNDEB, formularem como suas, pautas que
reivindiquem algumas modificaes legais. Para isto, uma importante definio a
normatizao mais clara de como se dar a escolha dos representantes dos pais de
alunos e dos estudantes da rede bsica. Estabelecer de quem a atribuio pela

130

organizao das eleies e de que maneira ela tem que se proceder, so mudanas axiais
para a maior validade deste dispositivo e legitimidade na atuao destes conselheiros.
Outra questo a possibilidade deste conselho em ter acesso irrestrito s
diversas contas da educao, bem como a imputabilidade de sanes ao poder pblico
em caso de negao a este acesso, dois pontos omissos em lei. Embora concordemos
com a necessidade do acompanhamento e controle social das receitas municipais,
discordamos com o encaminhamento dado pela Proposta de PNE produzida pela
CONAE (2011). Cremos que sada mais interessante que a criao de outro conselho
aos moldes do FUNDEB para as contas municipais, seja o reforo da atribuio destes
conselhos j institudos. Seno corre-se o risco, aqui alertado, de cair-se na falsa
concordncia de que a proliferao de conselhos representa a expanso da democracia.
A possibilidade de este conselho ter um mandato maior, da mesma durao do
Poder Executivo a quem exerce o acompanhamento, uma sugesto com a qual
construiu-se concordncia ao longo do processo de anlise. O mandato de 2 anos
promove um acelerado rodzio que, somado a somente uma reconduo e a deficitria
formao, acaba reduzindo a capacidade de controle e acompanhamento pela sociedade.
O aumento da atribuio do conselho, deixando de ser meramente de controle
social e acompanhamento para ser consultivo tambm seria uma importante
modificao, mas somente no caso de as demais alteraes terem- tambm -sido
efetuadas. Para o caso dos conselhos municipais, estes podem se tornar uma Cmara
Tcnica do Conselho Municipal de Educao, concentrando atribuies (BRASIL,
2007). Contudo, esta possibilidade seria to somente nos casos municipais e onde houve
a anuncia do referido conselho de educao. Todas estas sugestes so vlidas para o
conselho em seu mbito municipal, que conta com composio social muito mais
representativa do que seus congneres estaduais e federal.
Este anlise indica a importncia de que no s o setor dos profissionais da
educao se organize, mas tambm se articule com outros, como os demais participantes
da comunidade escolar. Neste sentido, e ainda que endgena, a presena do
CACS/FUNDEB, mesmo em uma atribuio to limitada, ajuda a desenvolver uma
publicizao de debates que acaba sendo salutar na defesa da res publica. , portanto,
um importante avano no que diz respeito superao das prticas clientelistas e
fisiolgicas- oriundos em grande medida por prticas consagradas no que nominamos
de chaguismo e amaralismo- to arraigadas naquele municpio. Ao mesmo tempo,
promove uma valorizao a uma participao responsvel que busque sempre

131

solues conciliadas, comprometendo setores da sociedade civil em uma atribuio que

do prprio Estado. Cabe, contudo, s entidades de classe ou populares (no caso,
profissionais da educao, estudantes da rede pblica e pais de alunos) avaliar
politicamente a pertinncia de utilizar este espao a fim de instrumentalizarem a luta por
outra escola pblica que , em grande medida, a luta por outra sociedade e outro
conformismo, onde a participao realmente democrtica, politizada e coletiva- no
individualista- que, reconhecendo as relaes heteronmica das classes sociais, possa
produzir uma sociabilidade dialtica quela afirmada pela Terceira Via. Esta seria uma
maneira pela qual a democracia atual poderia deixar de ser mera formalidade e voltar a
ter tonalidades do seu teor transformador (WOOD, 2003).

132

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____________________; Ata da 46a Reunio do CACSFUNDEB-Ita.
Itabora/RJ, maio/2011a.
____________________

Ata

da

47a

Reunio

do

CACSFUNDEB-Ita.

Ata

da

48a

Reunio

do

CACSFUNDEB-Ita.

Ata

da

49a

Reunio

do

CACSFUNDEB-Ita.

Ata

da

50a

Reunio

do

CACSFUNDEB-Ita.

Ata

da

51a

Reunio

do

CACSFUNDEB-Ita.

Ata

da

52a

Reunio

do

CACSFUNDEB-Ita.

Ata

da

53a

Reunio

do

CACSFUNDEB-Ita.

Ata

da

54a

Reunio

do

CACSFUNDEB-Ita.

Ata

da

55a

Reunio

do

CACSFUNDEB-Ita.

Ata

da

56a

Reunio

do

CACSFUNDEB-Ita

Ata

da

57a

Reunio

do

CACSFUNDEB-Ita.

Ata

da

58a

Reunio

do

CACSFUNDEB-Ita.

Ata

da

59a

Reunio

do

CACSFUNDEB-Ita,

Ata

da

60a

Reunio

do

CACSFUNDEB-Ita.

Itabora/RJ, junho/2011b.
____________________
Itabora/RJ, agosto/2011c.
____________________
Itabora/RJ, agosto/2011d.
____________________
Itabora/RJ, setembro/2011e.
____________________
Itabora/RJ, outubro/2011f.
____________________
Itabora/RJ, novembro/2011f.
____________________
Itabora/RJ, fevereiro/2012.
____________________
Itabora/RJ, abril/2012a.
____________________
Itabora/RJ, abril/2012b.
____________________
Itabora/RJ, maio/2012c.
____________________
Itabora/RJ, junho/2012d.
____________________
Itabora/RJ, junho/2012e.
____________________
Itabora/RJ, julho/2012f.
____________________
Itabora/RJ, julho/2012g.

137

____________________

Ata

da

61a

Reunio

do

CACSFUNDEB-Ita.

Ata

da

62a

Reunio

do

CACSFUNDEB-Ita.

Ata

da

63a

Reunio

do

CACSFUNDEB-Ita.

Ata

da

64a

Reunio

do

CACSFUNDEB-Ita.

Ata

da

65a

Reunio

do

CACSFUNDEB-Ita.

Ata

da

66a

Reunio

do

CACSFUNDEB-Ita.

Ata

da

67a

Reunio

do

CACSFUNDEB-Ita.

Ata

da

68a

Reunio

do

CACSFUNDEB-Ita.

Ata

da

69a

Reunio

do

CACSFUNDEB-Ita.

Ata

da

70a

Reunio

do

CACSFUNDEB-Ita,

Ata

da

71a

Reunio

do

CACSFUNDEB-Ita.

Ata

da

72a

Reunio

do

CACSFUNDEB-Ita.

Ata

da

73a

Reunio

do

CACSFUNDEB-Ita.

Ata

da

74a

Reunio

do

CACSFUNDEB-Ita.

Ata

da

75a

Reunio

do

CACSFUNDEB-Ita

Itabora/RJ, agosto/2012h.
____________________
Itabora/RJ, setembro/2012i.
____________________
Itabora/RJ, outubro/2012j.
____________________
Itabora/RJ, outubro/2012k.
____________________
Itabora/RJ, novembro/2012l.
____________________
Itabora/RJ, novembro/2012m.
____________________
Itabora/RJ, novembro/2012n.
____________________
Itabora/RJ, dezembro/2012o.
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Itabora/RJ, dezembro/2012p.
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Itabora/RJ, janeiro/2013.
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_________ Secretaria Municipal de Fazenda. Balano do FUNDEB. Poder
Executivo, Itabora, dezembro/2011c.
_________ Secretaria Municipal de Fazenda. Balano do FUNDEB. Poder
Executivo, Itabora, dezembro/2011d.
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Executivo, Itabora, dezembro/2011e.
_________ Secretaria Municipal de Fazenda. Balano do FUNDEB. Poder
Executivo, Itabora, dezembro/2011f.
_________ Secretaria Municipal de Fazenda. Balano do FUNDEB. Poder
Executivo, Itabora, dezembro/2011g.
_________ Secretaria Municipal de Fazenda. Balano do FUNDEB. Poder
Executivo, Itabora, dezembro/2011h.
_________ Secretaria Municipal de Fazenda. Balano do FUNDEB. Poder
Executivo, Itabora, dezembro/2011i.

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_________ Secretaria Municipal de Fazenda. Balano do FUNDEB. Poder

Executivo, Itabora, dezembro/2011j.
_________ Secretaria Municipal de Fazenda. Balano do FUNDEB. Poder
Executivo, Itabora, dezembro/2012.
_________ Secretaria Municipal de Fazenda. Balano do FUNDEB. Poder
Executivo, Itabora, dezembro/2012a.
_________ Secretaria Municipal de Fazenda. Balano do FUNDEB. Poder
Executivo, Itabora, dezembro/2012b.
_________ Secretaria Municipal de Fazenda. Balano do FUNDEB. Poder
Executivo, Itabora, dezembro/2012c.
_________ Secretaria Municipal de Fazenda. Balano do FUNDEB. Poder
Executivo, Itabora, dezembro/2012d.
_________ Secretaria Municipal de Fazenda. Balano do FUNDEB. Poder
Executivo, Itabora, dezembro/2012e.
_________ Secretaria Municipal de Fazenda. Balano do FUNDEB. Poder
Executivo, Itabora, dezembro/2012f.
_________ Secretaria Municipal de Fazenda. Balano do FUNDEB. Poder
Executivo, Itabora, dezembro/2012g.
_________ Secretaria Municipal de Fazenda. Balano do FUNDEB. Poder
Executivo, Itabora, dezembro/2012h.
_________ Secretaria Municipal de Fazenda. Balano do FUNDEB. Poder
Executivo, Itabora, dezembro/2012i.
_________ Secretaria Municipal de Fazenda. Balano do FUNDEB. Poder
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Anexos:
Tabela XIV: Leis analisadas

Esfera e Natureza das leis analisadas.

Legislao Federal
Constituio
Emendas Constitucionais
Leis
Projetos de Lei
Portarias
Legislao Municipal
Lei Orgnica
Leis Complementares
Leis Ordinrias
Decretos
Portarias

Leis
CF 1988.
Emenda Calmon, EC 14/1997, EC 53/1997.
4024/1961, 4440/1964, 7348/1985, 9394/1996,
9424/1997, 10172/2001, 10832/2003,
11494/2007, 12695/2012,
8035/2010.
430/2008 (FNDE).
Lei Orgnica/1991
07/ 1996, 12/1998, 16/1999, 18/2000, 56/2006,
129/2011, 132/2011.
1370/1995, 1386/1996, 1433/1997, 1663/2001,
2005/2007, 2034/2007, 2080/2008,
107/1991, 024/2000
387/2011, 1544/2011

Tabela XV- Histrico da estimativa do percentual do Investimento Pblico Total em educao em

relao ao Produto Interno Bruto (PIB), por nvel de ensinoBrasil 2000 2010

149

Percentual do Investimento Pblico Total em relao ao PIB (%)

Nveis de Ensino
Ensino Fundamental

Todos os
Nveis de
Ensino

Educao
Bsica

Educao
Infantil

2000

4,7

3,7

0,4

1,5

2001

4,8

3,8

0,4

2002

4,8

3,8

2003

4,6

2004

Ano

Ensino
Mdio

Educao
Superior

1,2

0,6

0,9

1,4

1,3

0,7

0,9

0,4

1,7

1,3

0,5

1,0

3,7

0,4

1,5

1,2

0,6

0,9

4,5

3,6

0,4

1,5

1,3

0,5

0,8

2005

4,5

3,7

0,4

1,5

1,3

0,5

0,9

2006

5,0

4,1

0,4

1,6

1,5

0,6

0,8

2007

5,1

4,3

0,4

1,6

1,5

0,7

0,8

2008

5,5

4,6

0,4

1,7

1,7

0,8

0,9

2009

5,7

4,8

0,4

1,9

1,8

0,8

0,9

2010

5,8

4,9

0,4

1,8

1,7

0,9

0,9

De 1 a 4 De 5 a 8
sries ou
sries ou
anos iniciais anos finais

Fonte: Inep/MEC
Tabela elaborada pela DEED/Inep.
Notas:
1 - Utilizaram-se os seguintes grupos de Natureza de Despesa: Pessoal Ativo e Encargos Sociais (inclusive, a estimativa para complemento da aposentadoria futura do pessoal
ativo), outras Despesas Correntes, Investimentos e Inverses Financeiras;
2 - Esto computados nos clculos os recursos para bolsa de estudo, financiamento estudantil e a modalidade de aplicao: Transferncias Correntes e de Capital ao Setor
Privado;
3 - No se incluem nestas informaes as seguintes despesas: aposentadorias e reformas, penses, juros e encargos da dvida, e amortizaes da dvida da rea educacional;
4 - Os investimentos em Educao Especial, Educao de Jovens e Adultos e Educao Indgena foram distribudos na Educao Infantil, no Ensino Fundamental anos iniciais e
anos finais e no Ensino Mdio, dependendo do nvel de ensino ao qual fazem referncia. No Ensino Mdio esto computados os valores da Educao Profissional (concomitante,
subsequente e integrado);
5 - A Educao Superior corresponde aos cursos superiores em Tecnologia, demais cursos de Graduao (exceto cursos sequenciais) e cursos de ps-graduao Stricto Sensu Mestrado, Mestrado Profissional e Doutorado (excetuando-se as especializaes Lato Sensu);
6 - Estes dados referem-se aos investimentos em educao consolidados do Governo Federal, dos Estados e do Distrito Federal e dos Municpios;
7 - Para os anos de 2000 a 2003, esto contabilizados na rea educacional, os valores despendidos pelo Governo Federal para o Programa Bolsa-Escola;
8 - Nos dados enviados para a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) nos anos anteriores a 2004, no esto alocados os valores do complemento
para a aposentadoria futura do pessoal ativo;
9 - Entre os anos de 2000 e 2005: para os dados estaduais, foi utilizada como fonte de informaes, um trabalho tcnico realizado pelo Inep diretamente dos balanos financeiros
de cada estado; para os dados municipais do mesmo perodo, utilizou-se uma metodologia baseada no percentual mnimo de aplicao de cada municpio, definido pela legislao
vigente;
10 - A partir de 2006, utilizaram-se como fontes de dados estaduais e municipais, o Sistema de Informaes sobre Oramento Pblico em Educao - Siope -, administrado pelo
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao - FNDE;
11 - Os dados da Unio foram coletados do Sistema Integrado de Administrao Financeira - Siafi/STN - para todos os anos;
12 - Para o clculo dos valores de Investimentos Pblicos em Educao, utilizaram-se as seguintes fontes de dados primrios:
- Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira - Inep/MEC; - Secretaria do Tesouro Nacional (STN); - FNDE; - Balano Geral dos Estados e do Distrito
Federal; - Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes); - Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea); - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE); - Caixa Econmica Federal (CEF); - Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq).

Tabela XVI- Evoluo da receita do Fundeb Ita ms-a-ms 2009-2012

Municpio: Itabora
UF: RJ
Ano: 2009
Origens do FUNDEB
Ms

FPE

FPM

IPI-EXP

ICMS Compl.

Lei

ITR

IPVA

ITCMD

Total

150

01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12

135.903,09 274.059,12
126.696,76 255.193,10
92.606,43 186.528,22
87.725,01 176.668,47
131.273,27 264.411,08
113.304,52 228.218,40
86.938,10 175.111,03
101.137,67 203.691,28
89.528,66 180.276,55
102.987,65 207.377,83
128.555,61 258.681,48
138.622,81 279.206,15
1.335.279,58 2.689.422,71

90.083,55
81.479,34
57.453,72
38.721,20
72.800,65
67.247,67
61.787,08
66.672,32
69.111,67
87.914,58
69.746,43
101.245,90
864.264,11

3.399.078,98
3.165.753,06
3.046.906,98
2.730.328,22
2.750.871,21
2.881.745,63
2.728.871,15
2.676.264,88
3.146.160,64
3.002.997,60
3.171.743,68
3.856.525,09
36.557.247,12

da Complementar
Unio
N 87
0,00
20.130,76 347,84 568.954,69
0,00
20.130,76
0,00 817.537,71
0,00
18.406,12 823,07 507.693,45
0,00
14.956,84 502,20 111.444,37
0,00
18.406,12 242,56 168.644,96
0,00
18.406,12 229,61 169.691,22
0,00
18.406,12 453,31 119.754,09
0,00
18.406,12 366,61 104.571,42
0,00
18.406,12 357,72 116.754,25
0,00
18.406,12 3.270,12
81.972,73
0,00
18.406,12 1.702,53
67.067,96
0,00
18.406,12 655,71
89.744,43
0,00
220.873,44 8.951,28 2.923.831,28

19.409,85
44.091,15
34.048,97
18.767,08
28.261,37
48.356,09
36.726,70
61.141,44
58.143,89
34.880,97
39.181,82
71.813,41
494.822,74

4.507.967,88
4.510.881,88
3.944.466,96
3.179.113,39
3.434.911,22
3.527.199,26
3.228.047,58
3.232.251,74
3.678.739,50
3.539.807,60
3.755.085,63
4.556.219,62
45.094.692,26

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional

A partir de 1998, dos valores do FPM, FPE, IPI-Exportao e ICMS LC 87/96, j est descontada a parcela de 15 % (quinze por cento) destinada ao
FUNDEF.
A partir 2007, dos valores do FPM, FPE, IPI-Exportao e ICMS LC 87/96 e do ITR, j esto descontados da parcela destinada ao FUNDEB.

Municpio: Itabora
UF: RJ
Ano: 2010
Origens do FUNDEB
Ms
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12

FPE

FPM

IPI-EXP

111.616,11 231.401,25
90.314,20
136.275,23 282.667,15
87.861,65
101.232,89 209.981,02
80.326,88
121.292,19 251.588,78
84.659,41
149.437,25 309.743,41
83.476,12
130.013,38 268.745,49
97.769,24
95.367,91 196.904,29 103.844,70
127.812,04 263.800,72 100.481,68
106.693,25 221.055,20 100.240,00
114.854,05 237.963,35 104.321,59
137.682,96 285.262,00 111.131,46
173.542,55 359.201,54 130.650,43
1.505.819,81 3.118.314,20 1.175.077,36

Compl.
Lei
da Complementar
ITR
IPVA ITCMD
Total
Unio
N 87
3.893.172,09 0,00
19.245,07 800,73 542.815,39 37.339,84 4.926.704,68
3.196.165,52 0,00
19.245,07 517,21 546.915,59 39.321,18 4.308.968,60
3.962.914,60 0,00
19.245,07 261,66 659.751,57 55.181,43 5.088.895,12
3.389.340,93 0,00
19.245,07 448,11 246.202,30 64.278,12 4.177.054,91
3.531.329,00 0,00
19.258,19 148,58 208.576,02 173.915,14 4.475.883,71
5.060.908,86 0,00
19.310,67 440,13 177.631,34 102.554,48 5.857.373,59
3.495.013,85 0,00
19.258,19 262,87 111.344,79 58.350,95 4.080.347,55
3.690.187,37 0,00
19.258,19 163,34 123.054,76 65.814,14 4.390.572,24
3.726.139,53 0,00
19.258,19 285,43
83.705,35 60.766,97 4.318.143,92
3.833.888,74 0,00
19.258,19 5.184,00
65.576,77 63.761,91 4.444.808,60
4.282.677,35 0,00
19.258,19 635,88
79.336,41 88.780,38 5.004.764,63
3.974.320,09 0,00
19.258,19 672,08
64.345,26 127.420,39 4.849.410,53
46.036.057,93 0,00
231.098,28 9.820,02 2.909.255,55 937.484,93 55.922.928,08
ICMS

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional

A partir de 1998, dos valores do FPM, FPE, IPI-Exportao e ICMS LC 87/96, j est descontada a parcela de 15 % (quinze por cento) destinada ao
FUNDEF.
A partir 2007, dos valores do FPM, FPE, IPI-Exportao e ICMS LC 87/96 e do ITR, j esto descontados da parcela destinada ao FUNDEB.

Municpio: Itabora
UF: RJ
Ano: 2011
Origens do FUNDEB
Ms

FPE

FPM IPI-EXP

ICMS

01177.978,61357.649,95150.597,79
4.729.203,82
02191.745,86384.747,61141.667,92
3.800.126,75
03125.175,59251.764,93104.057,81
4.757.036,54
04165.919,84333.713,59140.570,48
4.069.991,69
05190.441,27383.033,39118.468,30
4.846.999,69
06171.886,66345.714,63130.968,25
4.414.894,97
07146.219,82294.091,03128.709,76
4.133.341,54
08150.828,36303.360,19129.157,32
4.562.328,59
09120.411,05242.061,60119.732,21
4.524.489,84
10158.271,82317.997,17169.140,41
4.281.414,37
11167.195,36335.926,22158.637,16
4.878.316,36
12194.215,77390.215,20179.450,10
4.701.355,25
1.960.290,01
3.940.275,51
1.671.157,51
53.699.499,41
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional

Lei
Compl.
ITR
IPVA ITCMD
Complementar N 87
da Unio
0,00
20.352,60 728,20753.369,10 49.930,58
0,00
20.352,60 178,50711.656,05 55.496,36
0,00
20.352,60 289,72759.339,63 66.403,40
0,00
20.352,60 480,29288.949,11 63.970,56
0,00
20.352,60 411,59321.094,59 80.035,66
0,00
20.352,60 374,30162.922,09 68.461,14
0,00
20.352,60 222,56142.047,91 91.012,80
0,00
20.352,60 250,68149.881,86 90.165,60
0,00
20.352,60 1.488,11 77.773,43 69.551,82
0,00
20.352,60 4.564,69102.417,06 62.735,64
0,00
20.352,60 735,60102.799,53 88.495,47
0,00
20.352,60 703,17 82.451,40130.187,29
0,00
244.231,2010.427,41
3.654.701,76916.446,32

Total
6.239.810,65
5.305.971,65
6.084.420,22
5.083.948,16
5.960.837,09
5.315.574,64
4.955.998,02
5.406.325,20
5.175.860,66
5.116.893,76
5.752.458,30
5.698.930,78
66.097.029,13

151
A partir de 1998, dos valores do FPM, FPE, IPI-Exportao e ICMS LC 87/96, j est descontada a parcela de 15 % (quinze por cento) destinada ao
FUNDEF.
A partir 2007, dos valores do FPM, FPE, IPI-Exportao e ICMS LC 87/96 e do ITR, j esto descontados da parcela destinada ao FUNDEB.

Municpio: Itabora
UF: RJ
Ano: 2012
Origens do FUNDEB
Ms
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12

FPE

FPM

IPI-EXP

181.820,32 375.432,85
70.862,72
219.939,29 454.143,07 148.037,62
149.373,91 308.435,66 131.855,47
188.260,12 388.730,11 139.908,13
210.555,62 434.767,13 158.356,24
179.677,41 371.008,05 141.469,12
134.177,08 277.056,41 131.925,40
148.061,60 305.725,95 145.818,98
129.551,72 267.505,69 147.467,36
137.525,00 283.969,38 142.528,94
185.688,46 383.420,01 144.231,94
209.311,72 432.198,67 165.054,97
2.073.942,25 4.282.392,98 1.667.516,89

Compl.
Lei
da Complementar
ITR
IPVA
ITCMD
Unio
N 87
4.784.374,41 0,00
20.893,46
726,59
65.423,06
34.529,93
4.893.813,02 0,00
20.893,46
239,97 1.344.375,36 135.982,34
4.771.792,38 0,00
20.893,46
217,32 770.903,04
74.835,84
4.328.124,75 0,00
20.893,46
325,60 423.504,09
79.321,35
5.456.280,32 0,00
20.893,46
373,49 454.857,73 115.488,45
4.659.001,12 0,00
20.893,46
326,44 222.547,43 101.622,53
5.791.170,02 0,00
20.893,46
438,25 217.558,01 111.595,29
4.906.560,22 0,00
20.893,46
264,42 145.216,34
99.553,93
4.480.329,84 0,00
0,00 1.058,92 122.232,41
89.975,91
5.901.698,77 0,00
41.786,92 5.561,49 135.119,27 116.583,92
4.920.417,70 0,00
20.814,05
756,53
85.062,99
83.175,54
5.178.886,18 0,00
0,00
767,42 145.990,78 133.760,32
60.072.448,73 0,00
229.748,65 11.056,44 4.132.790,51 1.176.425,35
ICMS

Total
5.534.063,34
7.217.424,13
6.228.307,08
5.569.067,61
6.851.572,44
5.696.545,56
6.684.813,92
5.772.094,90
5.238.121,85
6.764.773,69
5.823.567,22
6.265.970,06
73.646.321,80

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional

A partir de 1998, dos valores do FPM, FPE, IPI-Exportao e ICMS LC 87/96, j est descontada a parcela de 15 % (quinze por cento) destinada ao
FUNDEF.
A partir 2007, dos valores do FPM, FPE, IPI-Exportao e ICMS LC 87/96 e do ITR, j esto descontados da parcela destinada ao FUNDEB.

Tabela XVII- Dados absolutos do Censo escolar- 2009-2012

2009-

M
u
n
i
c

p
i
o

D
e
p
e
n
d

n
c
i
a
Estadual

ITABORAI

Municipal
Privada
Total

Nmero de Alunos Matriculados- Itabora- 2009- Censo Escolar

Matrcula Inicial

Ed.Infantil

Ensino
Fundamental

Ensino

Educa
o

Mdio

Profissio
(presencial)
nal

EJA

EJA

Educao Especial (Alunos de Escolas Especiais, Classes Especiais e

(semipresencial)

Incluidos)

(Nvel
1 a 4 5 a 8
Creche

Pr- srie e srie e

Escola
Anos

Tcnico) Funda-

mental
2

FundaMdio mental
2

Mdio

Creche

Anos Anos

Ed Prof

Pr- Iniciais Finais

Mdio
Escola

Nvel

Anos

EJA

EJA

Fund1,2 Mdio1,2

Tcnico

Iniciais Finais

0
0 1395 5217 7085
471 2014 16930 8262
0
57 1830 4772 2566 1057
528 3844 23097 16045 8142

110 3462 1135 1208 1902

0 1856
0
0
0
0 57 265 34 133
110 5375 1400 1242 2035

No esto includos alunos da Educao de Jovens e Adultos Semi-Presencial

Inclui os alunos da Educao de Jovens e Adultos Integrada Educao Profissional

0
0
0
0

0
7
18
25

44
207
86
337

17
25
3
45

18
0
1
19

Organizado pelo autor a partir dos dados do Censo Escolar/ INEP

Dados Disponveis em: http://portal.inep.gov.br/basica-censo-escolar-matricula

0
0
0
0

4
8
0
12

7
0
0
7

152
2010-

D
e
p
e
n
d

n
c
i
a

M
u
n
i
c

p
i
o

Nmero de Alunos Matriculados- Itabora- 2010- Censo Escolar

Matrcula Inicial
Ensino
Fundamental

Educa
EJA
o
Profissio
Mdio
(presencial)
nal
(Nvel

1 a 4 5 a 8

Tcnico) Funda-

Ensino
Ed.Infantil

Creche

mental

Pr- srie e srie e

Escola
Anos

EJA

Educao Especial (Alunos de Escolas Especiais, Classes Especiais e

(semipresencial)

Incluidos)

FundaMdio mental
2

Mdio

Creche

Anos Anos

Ed Prof

Pr- Iniciais Finais

Mdio
Escola

Nvel

Anos

EJA

EJA

Fund1,2 Mdio1,2

Tcnico

Iniciais Finais
Estadual
ITABORAI

Municipal
Privada
Total

0
0 869 5500 6956 51 2854 1441 1111 1881
544 2570 16316 8586
0
0 2257
0
0
0
39 1784 4698 2716 1101 196 47 233 44 131
583 4354 21883 16802 8057 247 5158 1674 1155 2012

No esto includos alunos da Educao de Jovens e Adultos Semi-Presencial

Inclui os alunos da Educao de Jovens e Adultos Integrada Educao Profissional

0
1
0
1

0 11
13 239
14 103
27 353

17
35
2
54

28
0
2
30

0
0
0
0

15
15
0
30

7
0
0
7

Organizado pelo autor a partir dos dados do Censo Escolar/ INEP

Dados Disponveis em: http://portal.inep.gov.br/basica-censo-escolar-matricula
2011-

D
e
p
e
n
d

n
c
i
a

M
u
n
i
c

p
i
o

Nmero de Alunos Matriculados- Itabora- 2011- Censo Escolar

Matrcula Inicial
Ensino
Fundamental

Educa
EJA
o
Profissio
Mdio
(presencial)
nal
(Nvel

1 a 4 5 a 8

Tcnico) Funda-

Ensino
Ed.Infantil

Creche

Pr- srie e srie e

Escola
Anos

mental
2

EJA

Educao Especial (Alunos de Escolas Especiais, Classes Especiais e

(semipresencial)

Incluidos)

FundaMdio mental
2

Mdio

Creche

Anos Anos

Ed Prof

Pr- Iniciais Finais

Mdio
Escola

Nvel

Anos

EJA

EJA

Fund1,2 Mdio1,2

Tcnico

Iniciais Finais
Estadual
ITABORAI

Municipal
Privada
Total

0
0 462 5635 6711 89 1903 1319 1329 1787
683 2670 15742 8405
0
0 2461
0
7
0
32 1982 4724 2695 1124 173 39 193
0
0
715 4652 20928 16735 7835 262 4403 1512 1336 1787

No esto includos alunos da Educao de Jovens e Adultos Semi-Presencial

Inclui os alunos da Educao de Jovens e Adultos Integrada Educao Profissional

0
3
1
4

0
7
9 313
9 31
18 351

22
46
1
69

37
0
1
38

Organizado pelo autor a partir dos dados do Censo Escolar/ INEP

Dados Disponveis em: http://portal.inep.gov.br/basica-censo-escolar-matricula
2012-

0
0
0
0

10
25
0
35

3
0
0
3

153

M
u
n
i
c

p
i
o

D
e
p
e
n
d

n
c
i
a

Nmero de Alunos Matriculados- Itabora- 2012- Censo Escolar

Matrcula Inicial
Ensino
Fundamental

Educa
EJA
o
Profissio
Mdio
(presencial)
nal
(Nvel

1 a 4 5 a 8

Tcnico) Funda-

Ensino
Ed.Infantil

Creche

Pr- srie e srie e

Escola
Anos

mental
2

EJA

Educao Especial (Alunos de Escolas Especiais, Classes Especiais e

(semipresencial)

Incluidos)

FundaMdio mental
2

Mdio

Creche

Anos Anos

Ed Prof

Pr- Iniciais Finais

Mdio
Escola

Nvel

Anos

EJA

EJA

Fund1,2 Mdio1,2

Tcnico

Iniciais Finais
Estadual
ITABORAI

Municipal
Privada
Total

0
0 335 4904 6417 119 1193 1073 1464 1771
1259 2807 15219 8538
0
0 2448
0
0
0
136 1954 4597 2766 1190 267 13 45
0
0
1395 4761 20151 16208 7607 386 3654 1118 1464 1771

No esto includos alunos da Educao de Jovens e Adultos Semi-Presencial

Inclui os alunos da Educao de Jovens e Adultos Integrada Educao Profissional

0
6
2
8

0
7
15 290
11 87
26 384

20
53
3
76

27
0
2
29

Organizado pelo autor a partir dos dados do Censo Escolar/ INEP

Dados Disponveis em: http://portal.inep.gov.br/basica-censo-escolar-matricula

Tabela XVIII- Atas de reunies e relatoria.

Ata referente :

Data da reunio

Qurum

45 reunio

26-04-2011

Sim

46 reunio

31-05-2011

Sim

47 reunio

28-06-2011

Sim

48 reunio

02-08-2011

Sim

49 reunio

30-08-2011

Sim

50 reunio

27-09-2011

Sim

51 reunio

25-10-2011

Sim

52 reunio

29-11-2011

Sim

53 reunio

07-02-2012

Sim

54 reunio

11-04-2012

No

55 reunio

25-04-2012

Sim

56 reunio

29-05-2012

Sim

57 reunio

26-06-2012

No

58 reunio

29-06-2012

Sim

59 reunio

24-07-2012

No

60 reunio

27-07-2012

Sim

0
0
0
0

9
38
0
47

2
0
0
2

154

61 reunio

28-08-2012

Sim

62 reunio

25-09-2012

No

63 reunio

09-10-2012

Sim

64 reunio

30-10-2012

No

65 reunio

06-11-2012

Sim

66 reunio

06-11-2012

Sim

67 reunio

27-11-2012

Sim

68 reunio

04-12-2012

Sim

69 reunio

11-12-2012

No

70 reunio *

03-01-2013

71 reunio

24-01-2013

No

72 reunio

29-01-2013

Sim

73 reunio

05-02-2013

No

74 reunio

21-02-2013

Sim

75 reunio

28-02-2013

Sim

* No houve reunio pois no havia disponibilidade fsica.

Tabela XIX- Evoluo salarial ms a ms- Maio de 1998 fev.2013.

155

156

157