Descentralizacin, Gobiernos

Regionales y Locales

EL ORDENAMIENTO JURDICO MUNICIPAL

Las normas que emiten los gobiernos locales

Johnny MLLAP RIVERA

Abogado. Miembro de la Unin Iberoamericana de Municipalistas (UIM). Asesor en diferentes entidades pblicas a nivel nacional.
Autor del libro Comentarios al Rgimen Normativo Municipal. Ha sido jefe de Ediciones
de Editora Normas Legales S.A.C. y editor de
las revistas Normas Legales, Revista Jurdica
del Per y Revista Peruana de Jurisprudencia.

I. LA BASE CONSTITUCIONAL
DE LA ATRIBUCIN
NORMATIVA

Los municipios estn facultados

para emitir normas jurdicas, lo que
es intrnseco a su condicin de rganos autnomos, como precepta el artculo 194 de la Constitucin Poltica(1): las municipalidades
son rganos de gobierno local con
autonoma poltica, econmica y
administrativa.
El Tribunal Constitucional (TC)
ha desarrollado el concepto de autonoma municipal, sealando que
la Constitucin Poltica reconoce
la garanta institucional de la autonoma municipal, en tres aspectos concretos: poltica, econmica
y administrativa. Se trata pues, de
una garanta que el constituyente ha
querido preservar para las Municipalidades, confirindole proteccin
constitucional contra su supresin
y vaciamiento de sustancia, al limitar la intervencin de los rganos
legislativo y ejecutivo en la regulacin de los asuntos pblicos que
son de su competencia. Como toda
garanta institucional, la autonoma
municipal es susceptible de ser objeto, en virtud de una ley, de desarrollo, regulacin y limitaciones en
su contenido, siempre que ellos se

RESUMEN

l autor nos entrega en este muy interesante artculo no solo un compendio de los dispositivos constitucionales y legales sobre la normativa
municipal, sino que incluye referencias a las principales decisiones del Tribunal Constitucional y de la Corte Suprema sobre la materia.
Los invitamos a disfrutar de la lectura de un estudio que, no dudamos, les
servir adems como referencia para los casos que sean pertinentes.

realicen dentro de los lmites del

orden competencial que la Constitucin prev y en respeto del contenido esencial de la institucin, que
no puede ser alterado(2).
El artculo 8 de la Ley de Bases de la Descentralizacin - Ley
N 27783, precisa que la autonoma es el derecho y la capacidad
efectiva del gobierno en sus tres niveles, de normar, regular y administrar los asuntos pblicos de su competencia. Se sustenta en afianzar
en las poblaciones e instituciones

la responsabilidad y el derecho de
promover y gestionar el desarrollo
de sus circunscripciones, en el marco de la unidad de la nacin. La autonoma se sujeta a la Constitucin
y a las leyes de desarrollo constitucional respectivas. El artculo 9 de
la misma Ley seala las dimensiones de las autonomas, estableciendo que: 9.1. Autonoma poltica:
es la facultad de adoptar y concordar las polticas, planes y normas
en los asuntos de su competencia,
aprobar y expedir sus normas, decidir a travs de susrganos de

(1) Artculo 194.-Las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de gobierno local. Tienen autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia. Las municipalidades de los
centros poblados son creadas conforme a ley. La estructura orgnica del gobierno local la conforman el Concejo Municipal como rgano normativo y fiscalizador y la Alcalda como rgano ejecutivo, con las funciones
y atribuciones que les seala la ley. Los alcaldes y regidores son elegidos por sufragio directo, por un perodo de cuatro (4) aos. No hay reeleccin inmediata para los alcaldes. Transcurrido otro periodo, como mnimo, pueden volver a postular, sujetos a las mismas condiciones. Su mandato es revocable, conforme a ley. El
mandato de alcaldes y regidores es irrenunciable, con excepcin de los casos previstos en la Constitucin.
Para postular a Presidente de la Repblica, Vicepresidente, Congresista, Gobernador o Vicegobernador del
Gobierno Regional; los Alcaldes deben renunciar alcargo seis (6) meses antes de la eleccin respectiva
(artculo modificado por Ley N 30305, publicada el 10 de marzo de 2015).
(2) Vase: STC N 001-1996-I/TC.

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 15 / MARZO 2015

65

DESCENTRALIZACIN, GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES

gobierno y desarrollar las funciones que le son inherentes. 9.2. Autonoma administrativa: es la facultad de organizarse internamente,
determinar y reglamentar los servicios pblicos de su responsabilidad. 9.3. Autonoma econmica: es la facultad de crear, recaudar
y administrar sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme
a la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales
de Presupuesto. Su ejercicio supone reconocer el derecho a percibir
los recursos que les asigne el Estado para el cumplimiento de sus funciones y competencias.
Por tanto, la atribucin de emitir
sus propias normas por parte de los
gobiernos locales tiene las siguientes caractersticas:
a) Es expresin de la autonoma
poltica que la Constitucin les
otorga.
b) Se ejerce con sujecin a la
Constitucin(3), las leyes de desarrollo constitucional respectivas(4) y preservando la unidad de
la nacin(5).
c) Se refiere exclusivamente a
asuntos de su competencia.
II. EL ORDENAMIENTO
JURDICO MUNICIPAL

El artculo 38 de la Ley N 27972

- Ley Orgnica de Municipalidades (en adelante, LOM), precepta
que el ordenamiento jurdico de
las municipalidades est constituido por las normas emitidas por los
rganos de gobierno y administracin municipal, de acuerdo al ordenamiento jurdico nacional. Agrega que las normas y disposiciones
municipales se rigen por los principios de exclusividad, territorialidad, legalidad y simplificacin
administrativa, sin perjuicio de la
vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo.
Adems, el referido artculo de la
LOM establece que:
-

Ninguna autoridad puede abocarse a conocer o normar las

materias que la presente ley orgnica establece como competencia exclusiva de las municipalidades.

66

Las autoridades polticas, administrativas y policiales, ajenas

al gobierno local, tienen la obligacin de reconocer y respetar
la preeminencia de la autoridad
municipal en los asuntos de su
competencia y en todo acto o
ceremonia oficial realizada dentro de su circunscripcin.

las municipalidades. El propio artculo 39 de la LOM lo precisa Ninguna autoridad puede avocarse a
conocer o normar las materias que
la presente ley orgnica establece
como competencia exclusiva de las
Municipalidades, lo que es propio
de la garanta institucional de la autonoma municipal(6).

Dichas autoridades no pueden

interferir en el cumplimiento de
las normas y disposiciones municipales que se expidan con
arreglo al presente subcaptulo,
bajo responsabilidad.

El principio de territorialidad se refiere a la competencia territorial de

las municipalidades, que bajo el trmino jurisdiccin lo regula el artculo 3 de la LOM, el cual precisa
que las municipalidades provinciales ejercen jurisdiccin sobre el territorio de la respectiva provincia y
el distrito del cercado; la municipalidad distrital, sobre el territorio del
distrito; y la municipalidad de centro
Poblado, en la jurisdiccin que determine la ordenanza provincial de
su creacin. De este principio emana
el mbito de aplicacin de una norma municipal, que ser siempre la
jurisdiccin territorial segn se trate
de municipalidad provincial, distrital
o de centro poblado.

El sentido en que se utiliza el trmino ordenamiento jurdico municipal en este artculo es el conjunto de normas jurdicas que pueden
emitir los rganos de gobierno y de
administracin de una municipalidad, en ejercicio de su autonoma,
sobre asuntos de su competencia,
con sujecin a la Constitucin y el
ordenamiento jurdico nacional.
La LOM establece que las normas municipales se rigen por los
principios de exclusividad, territorialidad, legalidad y simplificacin administrativa, sin perjuicio de otros principios del Derecho
Administrativo.
En cuanto al principio de exclusividad, este se refiere a que otros rganos ajenos a los gobiernos locales
estn impedidos de regular materias de competencia exclusiva de

En cuanto a los principios de legalidad y simplificacin administrativa, en realidad no son los nicos de
aplicacin, sino que resultan aplicables todos los principios generales del Derecho Administrativo y
los principios que establece la Ley
N 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General. En ese
sentido, el artculo 26 de la LOM
establece que la administracin

(3) El TC ha precisado que autonoma no debe confundirse con autarqua, pues desde el mismo momento en
que aquella le viene atribuida por el ordenamiento, su desarrollo debe realizarse con respeto a ese ordenamiento jurdico. (...) No supone autarqua funcional al extremo de que, de alguna de sus competencias pueda
desprenderse desvinculacin parcial o total del sistema poltico o del propio orden jurdico en el que se encuentra inmerso cada gobierno municipal. En consecuencia, no porque un organismo sea autnomo deja de
pertenecer al Estado, pues sigue dentro de l y, como tal, no puede apartarse del esquema jurdico y poltico
que le sirve de fundamento a este y, por supuesto a aquel. (Fund. Jur. N 6, Exp. N 007-2001-AI/TC).
(4) La Constitucin y las leyes de desarrollo constitucional como la Ley N 27783 - Ley de Bases de la Descentralizacin y la propia Ley N 27972 - Ley Orgnica de Municipalidades, constituyen lo que se conoce como
bloque de constitucionalidad, que es visto como un todo y constituye un parmetro que puede y debe ser
utilizado cuando se trate de realizar un control de constitucionalidad.
(5) El artculo 43 de la Constitucin, establece: El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza segn el principio de la separacin de poderes.
El artculo II de la Ley Orgnica de Municipalidades, establece que Los gobiernos locales gozan de autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia. La autonoma que la Constitucin Poltica del Per establece para las municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administracin, con sujecin al ordenamiento jurdico.
(6) En palabras del TC, Exp. N 010-2001-AI/TC: 4. La autonoma municipal constituye, en esencia, una garanta institucional, esto es, un instituto constitucionalmente protegido que, por su propia naturaleza, impide que el legislador pueda desconocerla, vaciarla de contenido o suprimirla; protege a la institucin de los
excesos que pudieran cometerse en el ejercicio de la funcin legislativa, y persigue asegurar que, en su tratamiento jurdico, sus rasgos bsicos o su identidad no sean trastocados de forma que la conviertan en impracticable o irreconocible. La autonoma municipal supone capacidad de autodesenvolvimiento en lo administrativo, poltico y econmico de las Municipalidades, sean estas Provinciales o Distritales. Ciertamente,
la garanta de la autonoma municipal no impide que el legislador nacional pueda regular su rgimen jurdico, siempre que, al hacerlo, se respete su contenido esencial. En este contexto, respetar el contenido esencial
de la institucin constitucionalmente garantizada quiere decir no sujetar o condicionar la capacidad de autodesenvolvimiento pleno de los Gobiernos Locales a relaciones que se puedan presentar como injustificadas
o irrazonables.

DESCENTRALIZACIN, GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES

municipal se rige por los principios de legalidad, economa, transparencia, simplicidad, eficacia, eficiencia, participacin y seguridad
ciudadana, adems de aquellos
contenidos en la Ley N 27444.
Hay que tener en cuenta tambin,
como caracterstica general de las
normas municipales, que son de carcter obligatorio, por lo que su incumplimiento acarrea las sanciones correspondientes, sin perjuicio
de promover las acciones judiciales
sobre las responsabilidades civiles
y penales a que hubiera lugar, conforme lo establece el artculo 46 de
la LOM.
III. RGANOS AUTORIZADOS
PARA EMITIR NORMAS:
EL CONCEJO MUNICIPAL,
EL ALCALDE Y LAS
GERENCIAS

El artculo 39 de la LOM seala que pueden emitir normas jurdicas, en el mbito municipal, el
Concejo Municipal, el alcalde y las
gerencias (se refiere a la Gerencia
Municipal, as como a las dems
gerencias o subgerencias, debidamente autorizadas para emitir normas jurdicas).
1. Normas que emite el Concejo
Municipal
El Concejo Municipal ejerce sus
funciones de gobierno mediante la aprobacin de ordenanzas y
acuerdos. Los asuntos administrativos concernientes a su organizacin interna los resuelve a travs
de resolucin de concejo. Es decir,
el Concejo Municipal puede emitir
ordenanzas, acuerdos y resoluciones del Concejo.

Mediante ellas se crean, modifican, suprimen o exoneran, los

arbitrios, tasas, licencias, derechos y contribuciones, dentro de
los lmites establecidos por ley,
casos en los cuales dado que se
trata de ordenanzas en materia
tributaria, si han sido expedidas por municipalidades distritales, deben ser ratificadas por
las municipalidades provinciales de su circunscripcin, para
su vigencia.

participativos, los reglamentos

de los Consejo de Coordinacin
Local, conformacin de las juntas vecinales, cabildo abierto,
as como todo otro documento
tendiente a establecer su rgimen de organizacin y funcionamiento.
-

La regulacin, administracin
y supervisin de los servicios
pblicos: los servicios pblicos
son los regulados en el artculo 73 y 87 de la LOM. Es concordante con el artculo 31 de la
misma ley, que establece que la
prestacin de los servicios pblicos locales es fiscalizada por
el Concejo Municipal, de acuerdo a sus atribuciones y por los
vecinos conforme a ley; y con el
artculo 46 de la LOM, que establece que mediante ordenanzas se determina el rgimen de
sanciones administrativas por
la infraccin de sus disposiciones, estableciendo las escalas de
multas en funcin de la gravedad de la falta, as como la imposicin de sanciones no pecuniarias. Las sanciones que
aplique la autoridad municipal
podrn ser las de multa, suspensin de autorizaciones o licencias, clausura, decomiso,
retencin de productos y mobiliario, retiro de elementos antirreglamentarios, paralizacin de
obras, demolicin, internamiento de vehculos, inmovilizacin
de productos y otras.

Las materias en que la municipalidad tiene competencia

normativa, se refiere a aquellas
que estn reguladas en el artculo 9 de la LOM (atribuciones del
Concejo Municipal). Tambin
mediante ordenanza provincial
se crean los centros poblados (artculos III del Ttulo Preliminar y
128 de la LOM), ordenanzas sobre seguridad y defensa civil (artculo 90 de la LOM), ordenanzas sobre proteccin urbana y
del patrimonio cultural (artculo
91 de la LOM), as como cualquier otra materia que est reservada como de competencia municipal en una ley o norma con
rango de ley.

La creacin, modificacin, supresin o exoneracin de los

arbitrios, licencias, derechos
y contribuciones, se recoge lo

A efectos de la estabilizacin
de tributos municipales, las municipalidades pueden suscribir
convenios de estabilidad tributaria municipal dentro del plazo
que establece la ley. Los conflictos derivados de la ejecucin
de dichos convenios de estabilidad sern resueltos mediante arbitraje.

La ordenanza es una norma de carcter general, abstracta y obligatoria dentro del territorio sobre el
cual ejerce jurisdiccin la municipalidad. Es la norma de mayor jerarqua en la estructura normativa
municipal y tiene rango de ley, de
conformidad con el inciso 4 del artculo 200 de la Constitucin.
Mediante ordenanzas se aprueban:
-

La organizacin interna de
la municipalidad: mediante ordenanza se norma el rgimen de organizacin interior
y funcionamiento del gobierno local, entre los que estn el
Manual de Organizacin y Funciones (MOF), el Reglamento
de Organizacin y Funciones
(ROF), el Reglamento Interno
del Concejo (RIC), los planes
de desarrollo, los presupuestos

a) Ordenanzas municipales
Conforme al artculo 40 de la LOM:
-

Las ordenanzas de las municipalidades provinciales y distritales,

en la materia de su competencia
son las normas de carcter general de mayor jerarqua en la estructura normativa municipal por
medio de las cuales se aprueba
la organizacin interna, la regulacin, administracin y supervisin de los servicios pblicos y
las materias en las que la municipalidad tiene competencia normativa.

Las normas
municipales se rigen
por los principios
de exclusividad,
territorialidad,
legalidad y
simplicacin
administrativa,
sin perjuicio de
otros principios
del Derecho
Administrativo.

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 15 / MARZO 2015

67

DESCENTRALIZACIN, GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES

estipulado en el inciso 4 del artculo 195 de la Constitucin,
que seala que los gobiernos
locales son competentes para
Crear, modificar y suprimir
contribuciones, tasas, arbitrios,
licencias y derechos municipales, conforme a ley. El artculo IV del Ttulo Preliminar
del Cdigo Tributario (Texto
nico Ordenado aprobado por
Decreto Supremo N 133-2013EF), tambin seala que los
Gobiernos Locales, mediante
Ordenanza, pueden crear, modificar y suprimir sus contribuciones, arbitrios, derechos y licencias o exonerar de ellos, dentro
de su jurisdiccin y con los lmites que seala la Ley.
-

Ratificar las ordenanzas distritales en materia tributaria, que es una atribucin de las
municipalidades provinciales,
como condicin para la vigencia de una ordenanza distrital,
materia que desarrollamos ms
adelante.

Asimismo, segn el artculo 44 de

la LOM, las Ordenanzas deben ser
obligatoriamente publicadas, teniendo en cuenta que no surten
efecto las normas de gobierno municipal que no hayan cumplido con
el requisito de la publicacin o difusin. En el caso de las ordenanzas
en materia tributaria que emitan las
municipalidades distritales, deber
contar adems con el acuerdo provincial de ratificacin.

La ordenanza es
la norma de mayor
jerarqua en la
estructura normativa
municipal y tiene
rango de ley, de
conformidad con
el inciso 4 del
artculo 200 de la
Constitucin.

el principio de jerarqua sino por el

de competencia. Como explica Fernndez Segado(7):
-

Todas estas normas tienen idntica jerarqua, pues todas ellas

tienen rango de ley.

La delimitacin de unas y otras

habr de atender por consiguiente al principio de competencia.

a) Desarrollar en forma directa, las

competencias que en forma expresa le otorga la Constitucin
del Estado a los municipios;
b) Desarrollar en forma genrica,
lo que seala la Ley Orgnica
de Municipalidades; y

La unin del principio de competencia a la reserva material

excluye la aplicacin del criterio jerrquico.

c) Aplicar en detalle lo que seala la Ley Orgnica de

Municipalidades como competencia expresa.

El principio de competencia supone siempre un criterio de atribucin.

Aade Garca Belaunde(8):

-

La relacin competencial entre

dos normas legales (por ejemplo, y por lo que ahora interesa, la ley del Estado y la ley u
ordenanza municipal) parte del
desarrollo de ambas normas sobre un mbito material de validez diferente.

Dado que las competencias sealadas en la Constitucin para

las municipalidades son escuetas y con reserva de ley, es claro
que en la mayora de las veces,
las ordenanzas se tienen que limitar a desarrollar lo que expresamente seale su ley orgnica.

Es a ella a la que debe ceirse en

su produccin legislativa.

Por tanto, no puede el municipio, en afn creativo, arrogarse nuevas competencias bajo el
pretexto de interpretar su autonoma en un sentido figurado
y amplsimo, ni menos invadir

Por su condicin de normas de mayor jerarqua en la estructura normativa municipal, priman sobre las
normas municipales de inferior jerarqua, como los acuerdos, resoluciones y directivas, pero estn
sujetas a la Constitucin y el ordenamiento jurdico nacional.

68

Por tanto, dada su naturaleza de

norma con rango de ley, la ordenanza debe cumplir segn Garca Belaunde con los siguientes
requisitos:

Otra caracterstica de las ordenanzas son: pueden ser sometidas a referndum (inciso 3 del artculo 32
de la Constitucin) y puede ser materia de un proceso de inconstitucionalidad (inciso 4 del artculo
200 de la Constitucin, artculo 52
de la LOM).

El rango de ley de las ordenanzas municipales.- Dentro de nuestro sistema jurdico, las ordenanzas
tienen rango de ley, que se diferencian de las leyes ordinarias no por

La competencia supone la atribucin de un rgano de un poder normativo que, por lo general, deriva de una reserva
material.

El TC ha establecido (STC Exp.

N 00047-2004-AI) que en el caso
de las Ordenanzas municipales, la
fuerza o el valor de ley de estas normas se determina por el rango de ley
que la propia Constitucin les otorga
artculo 200 inciso 4 de la Constitucin. Se trata, por tanto, de normas
que aun cuando no provengan de una
fuente formal como la parlamentaria, son equivalentes a las emitidas
por ella y, como tales, se diferencian por el principio de competencia
y no por el de jerarqua normativa.
De este modo, la ordenanza, en tanto
ley municipal, constituye un instrumento importante a travs del cual
las municipalidades pueden ejercer y
manifestar su autonoma.

La autonoma poltica de las

municipalidades entraa que estas asuman competencia normativa sobre unos determinados
mbitos materiales de lo que,
consecuentemente, queda marginado el Estado.

(7) FERNNDEZ SEGADO, Francisco. El rango de ley de las ordenanzas municipales en la Constitucin de
1993. Municipalidad Metropolitana de Lima. 1997, p. 185.
(8) GARCA BELAUNDE, Domingo. Estado y municipio en el Per. En: Revista Jurdica del Per N 41 Diciembre 2002. Editora Normas Legales. Trujillo, p. 19.

DESCENTRALIZACIN, GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES

competencias de otros rganos
del Estado, ni tampoco las de
otros municipios, en especial,
de los municipios menores.
Esta ltima situacin, a la que hace
referencia Garca Belaunde, puede evidenciarse en la Sentencia recada en el Exp. N 1527-2001, de
fecha 13 de junio del 2003, proceso mediante el cual la Universidad
de San Martn de Porres solicita se
declare la nulidad de la Resolucin
de Alcalda N 4987-MML expedida por la Municipalidad Metropolitana de Lima, que declar nula la
Resolucin de Alcalda N 0541,
dictada por la Municipalidad Distrital de Santa Anita, la cual aprob el proyecto de regularizacin de
habilitacin urbana presentada por
la recurrente. En este caso, la Municipalidad de Lima considera que
el procedimiento seguido por la accionante debi seguirse ante ella y
no ante la municipalidad distrital,
de conformidad con la Ordenanza
N 133-97-MML. Mas, la Sala de
Derecho Constitucional y Social de
la Corte Suprema de la Repblica
resolvi lo siguiente:
-

Existe un conflicto de aplicacin de normas, esto es, la colisin entre la Ley N 26878, que
determina que las municipalidades distritales conocen de
los procedimientos de habilitacin urbana, y la Ordenanza
N 133-97-MML, aprobada por
la Municipalidad de Lima, que
solo reconoce tal atribucin al
rgano provincial.
Si bien la Constitucin Poltica
le atribuye a la ordenanza municipal el rango de ley, sin embargo esta ltima siempre tendr
mayores alcances que la primera, ms an si, como la ha sealado la sentencia del Tribunal
Constitucional de fecha 20 de
mayo de 2002 (Exp. N 0122001), la Constitucin reconoce a las municipalidades en general, todas las atribuciones de
un gobierno municipal, incluidas las relacionadas con el planeamiento y habilitacin urbana, sin hacer distincin alguna
entre municipalidades provinciales y distritales, siendo dicho
tema uno de alcance general y
no exclusivo de la localidad de
Lima.

Las ordenanzas en
materia tributaria
que emitan las
municipalidades
distritales debern
contar, adems, con
el acuerdo provincial
de raticacin.

En consecuencia, se declara la nulidad de la resolucin

emitida por la Municipalidad
Metropolitana de Lima, ya que
la ordenanza expedida por esta
desconoca los alcances de una
ley nacional.

La ratificacin de las ordenanzas distritales.- Seala el artculo 40 de la LOM que las ordenanzas en materia tributaria expedidas
por las municipalidades distritales,
deben ser ratificadas por la municipalidad provincial para su vigencia. La conveniencia de este mandato legal es compartida en forma
unnime por los tratadistas. La
exigencia de la ratificacin de las
ordenanzas por parte de las municipalidades provinciales, implica que
estas ltimas participen en el ejercicio de la potestad tributaria por
parte de las municipalidades distritales, es decir, en la creacin, modificacin, supresin o exoneracin
de arbitrios, contribuciones y derechos. Como bien afirma Armando
Zolezzi, al referirse a la ratificacin
de los edictos regulada en el artculo 94 de la anterior Ley Orgnica de
Municipalidades (Ley N 23853), y
que constituye el antecedente legislativo del tema que nos ocupa, Los
Concejos Distritales tiene potestad
tributaria tutelada por su correspondiente Concejo Provincial(9).
El Tribunal Constitucional tambin ha tomado posicin de respaldo de la ratificacin como mecanismo de control. En la STC
N 007-2001-AI/TC, seala: si
un Estado como el peruano se

organiza de forma descentralizada

y, dentro de tal esquema, los distintos niveles de gobierno deben
apuntar hacia similares objetivos,
el diseo de una poltica tributaria
integral (que es uno de dichos objetivos) puede perfectamente suponer, sin que con ello se afecte el carcter descentralizado que puedan
tener algunos de tales niveles, la
adopcin de mecanismos formales,
todos ellos compatibles entre s. Lo
dicho implica que, si un mecanismo formal como la ratificacin de
las ordenanzas distritales por los
municipios provinciales coadyuva
a los objetivos de una poltica tributaria integral y uniforme con el
principio de igualdad que consagra el artculo 74 de la Constitucin, tal opcin no puede entenderse como contraria a su texto, sino
como un modo de realizar los propios objetivos propugnados por la
misma norma fundamental.
Y en la STC Exp. N 0053-2004AI, desarrolla la ratificacin como
un requisito de validez, en los trminos siguientes:
-

La ratificacin de ninguna manera puede tener una finalidad meramente declarativa de validez
no tendra ningn sustento ni
sentido si as se hubiera previsto, sino ms bien constitutiva.

Su cumplimiento es condicionante para afirmar la observancia del principio de reserva de

ley en materia tributaria municipal.

Siguiendo los principios de la

teora general del Derecho, que
distingue entre validez y vigencia (eficacia frente a terceros),
podemos concluir que una ordenanza ser vlida cuando ha
sido aprobada por el rgano
competente y dentro del marco de sus competencias, esto es,
respetando las reglas de produccin normativa del parmetro
de constitucionalidad, las cuales exigen el requisito de la ratificacin; y por otro lado, estar vigente cuando adquiera
legitimidad para ser exigida en

(9) CALLER FERREYROS, Mara Eugenia. El procedimiento contencioso tributario y la Nueva Ley Orgnica
de Municipalidades. En: Revista Peruana de Jurisprudencia N 30, agosto 2003. Anexo: El Procedimiento Contencioso tributario. Editora Normas Legales. Trujillo, p. 7 a 13.

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 15 / MARZO 2015

69

DESCENTRALIZACIN, GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES

su cumplimiento, esto es, mediante el requisito de publicidad derivado del artculo 51 de
la Constitucin.
-

La ratificacin es un requisito
sine qua non para la validez de
la ordenanza distrital sobre arbitrios y la publicacin del acuerdo ratificatorio un requisito
esencial para su vigencia; solo
despus de cumplidos estos dos
requisitos, la ordenanza distrital
podr ser exigida a los contribuyentes.

De lo expuesto se desprende tambin la obligacin de ratificar el

Texto nico de Procedimientos
Administrativos (TUPA), en tanto
contiene aspectos tributarios.
b) Acuerdos de Concejo
El artculo 41 de la LOM seala que los acuerdos son decisiones, que toma el Concejo Municipal referidas a asuntos especficos
de inters pblico, vecinal o institucional, que expresan la voluntad del rgano de gobierno para
practicar un determinado acto o
sujetarse a una conducta o norma
institucional.
En todos aquellos asuntos que no
son de carcter general o tributario
(que deben legislarse mediante ordenanza) sino especficos y de inters pblico, vecinal o institucional,
el Concejo Municipal resuelve mediante acuerdos de concejo. Tambin se emitir acuerdo de concejo municipal para solicitar al Poder
Legislativo la creacin de los impuestos que el Concejo considere
necesarios (inciso 12 del artculo
20 de la LOM) y para la fijacin de
la remuneracin del alcalde y dieta de los regidores (artculo 12 de
la LOM).
En tanto rgano colegiado, los
acuerdos de concejo debern emitirse con las formalidades para las
sesiones de Concejo, el qurum y la
mayora (calificada o simple), que
establecen los artculos 13, 16 y 17
de la LOM(10).
Requieren de mayora simple: determinaciones de concesin (artculo 33 LOM), suspensin del
cargo (artculo 25 LOM), disposicin de bienes municipales (artculo 59 LOM), fijacin de remuneraciones y dietas (artculo 12 LOM),

70

Los acuerdos de
concejo estn
referidos a asuntos
especcos de inters
pblico, vecinal
o institucional,
que expresan
la voluntad del
rgano de gobierno
para practicar un
determinado acto
o sujetarse a una
conducta o norma
institucional.

Requieren de mayora calificada:

cese del gerente municipal (dos tercios del nmero hbil, artculo 27
LOM), iniciativa en la creacin de
empresas municipales (ms de la
mitad del nmero legal, artculo
35 LOM), declaracin de vacancia
(dos tercios del nmero legal, artculo 23 LOM).
Una vez vlidamente adoptado y
emitido el acuerdo de concejo, deber ser ejecutado por el alcalde,
bajo responsabilidad, a tenor del
inciso 3 del artculo 20 de la LOM.
Los acuerdos de concejo no necesitan ser publicados para su vigencia, salvo el caso del acuerdo que
fija y la remuneracin del alcalde y
dieta de los regidores, que deber
ser obligatoriamente publicado, por
disposicin expresa del artculo 12
de la LOM.
Los acuerdos de concejo puede ser
objeto de reconsideracin solicitada por el 20 % de los miembros hbiles del Concejo, dentro del tercer
da hbil contado a partir de la fecha en que se adopt el acuerdo, en
los trminos regulados por el artculo 51 de la LOM; y contra ellos
procede la accin contencioso-administrativa, de acuerdo con el artculo 52 de la LOM.
c) Resoluciones de Concejo
Las resoluciones de concejo, a diferencia de las ordenanzas y los

acuerdos de concejo, no tienen un

artculo especial dentro de la LOM
que las desarrolle. La nica referencia est contenida en el artculo
39 de la LOM, que seala que mediante Resoluciones de Concejo se
resuelven los asuntos administrativos concernientes a su organizacin interna.
Debe precisarse que, mediante esta
norma, no se puede autorizar a los
Regidores a ejercer funcin administrativa, la cual les est prohibida por disposicin expresa del artculo 11 de la LOM, que seala que
no puede ejercer funcin ni cargos
ejecutivos ni administrativos; norma cuya transgresin se sanciona
con la vacancia.
Mediante resoluciones de concejo se disponen asuntos relativos al funcionamiento administrativo interno del Concejo, pueden
regularse mediante esta norma la
conformacin de comisiones, las
autorizaciones y licencias para los
regidores, es decir, todos aquellos
aspectos que importen la dinmica
para el funcionamiento del propio
Concejo. Cuando se trate de asuntos de inters pblico, vecinal o
institucional, deber regularse mediante acuerdo de concejo.
2. Normas que emite el alcalde
El artculo 39 de la LOM seala
que el alcalde ejerce las funciones
ejecutivas de gobierno sealadas en
la LOM mediante decretos de alcalda. Por resoluciones de alcalda resuelve los asuntos administrativos
a su cargo. Por tanto, el alcalde est
facultado para emitir decretos y resoluciones de alcalda.
a) Decretos de alcalda
El artculo 42 de la LOM establece que los decretos de alcalda establecen normas reglamentarias y de
aplicacin de las ordenanzas, sancionan los procedimientos necesarios para la correcta y eficiente administracin municipal y resuelven
o regulan asuntos de orden general
y de inters para el vecindario, que
no sean de competencia del Concejo Municipal.

(10) Sobre este tema puede revisar nuestro artculo Reglas para la adopcin de los acuerdos de Concejo Municipal, publicado en esta revista, N 1, enero 2014, pg. 86; as como nuestro libro Comentarios al Rgimen
Normativo Municipal. Gaceta Jurdica, Lima 2013, p. 107.

DESCENTRALIZACIN, GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES

En concordancia con la norma anterior, el inciso 6 del artculo 20 de
la LOM, dispone que es atribucin
del alcalde, dictar decretos y resoluciones de alcalda, con sujecin a
las leyes y ordenanzas.
El artculo 39 de la LOM seala
que el alcalde ejerce las funciones
ejecutivas de gobierno mediante
decretos de alcalda y que por resoluciones de alcalda resuelve los
asuntos administrativos a su cargo;
de lo que se deriva la naturaleza de
los decretos de alcalda como normas de organizacin, ms que normas de sancin o determinacin.

Los decretos
de alcalda
establecen normas
reglamentarias y
de aplicacin de
las ordenanzas,
sancionan los
procedimientos
necesarios para
la administracin
municipal y resuelven
asuntos de orden
general y de inters
para el vecindario.

Pueden ser objeto de los decretos

de alcalda:
-

Disposiciones reglamentarias de
las ordenanzas, cuando estas requieran para su aplicacin de
disposiciones complementarias
pero sin tergiversar ni desnaturalizar el mandato contenido en
la ordenanza correspondiente.

Sancionar los procedimientos necesarios para la correcta y eficiente administracin municipal,

que actualmente se encuentran
contenidos en el Texto nico de
Procedimientos Administrativos
(TUPA)(11). En trminos generales, se refieren a la adopcin de
disposiciones de organizacin
interna mas no a aquellas que
tengan efecto sobre intereses,
obligaciones o derechos de los
administrados en una situacin
concreta, que sern materia necesariamente de una resolucin
de alcalda.

Asuntos de carcter general y

de inters para el vecindario
que no sean de competencia del
Concejo municipal, es decir, que
no sean aquellas propias de una
Ordenanza o de un Acuerdo de
Concejo, teniendo en cuenta las
atribuciones que al Concejo le
otorga el artculo 9 de la LOM y
lo dispuesto en el artculo 40 (para
el caso de las Ordenanzas) y en
el artculo 41 (para el caso de los
Acuerdos). Por ejemplo, mediante
Decreto de Alcalda se puede disponer el embanderamiento de la
ciudad por Fiestas Patrias.

Su caracterstica ms resaltante es
su carcter de generalidad (a diferencia de las resoluciones de alcalda que resuelven asuntos de

carcter especfico), de all que los

decretos de alcalda (al igual que
las ordenanzas) tienen que ser necesariamente publicadas para entrar en vigencia, a tenor del artculo
44 de la LOM.
Contra los Decretos de Alcalda procede la accin popular ante
el Poder Judicial, en el caso que
aprueben normas reglamentarias
y/o de aplicacin de las Ordenanzas o resuelvan asuntos de carcter general en contravencin de las
normas legales vigentes, de acuerdo con el artculo 52 de la LOM.
b) Resoluciones de Alcalda
El artculo 39 de la LOM establece que por Resoluciones de Alcalda se resuelven los asuntos administrativos a su cargo. Se trata de
una disposicin similar a la del artculo 43 de la LOM, que seala a
travs de las Resoluciones de Alcalda se aprueba y resuelven los
asuntos de carcter administrativo.
Estas disposiciones son concordantes con el inciso 6 del artculo 20 de

la LOM, que precisa que es atribucin del Alcalde, dictar Decretos y

Resoluciones de Alcalda, con sujecin a las Leyes y Ordenanzas.
Las Resoluciones de Alcalda resuelven asuntos de carcter especfico: contienen un acto administrativo, en el sentido que estn
destinadas a producir efectos jurdicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados
dentro de una situacin concreta. Para su emisin, deben cumplirse con los requisitos de validez y eficacia contenidos en la Ley
N 27444 - Ley del Procedimiento
Administrativo General.
El artculo 50 de la LOM establece que la va administrativa se agota con la decisin que adopte el alcalde, con excepcin de los asuntos
tributarios (en este caso, la ltima
instancia la constituye el Tribunal
Fiscal(12), previo pronunciamiento
de la Municipalidad Provincial respectiva, si se trata de una controversia planteada ante una municipalidad distrital).
En casos distintos de los tributarios, el alcalde puede ser la primera y ltima instancia, pudiendo el administrado dar por agotada
la va administrativa o interponer
el recurso de reconsideracin correspondiente; o el alcalde puede
constituirse en segunda y ltima
instancia administrativa, cuando se
haya delegado facultad resolutiva a
la Gerencia Municipal o gerencias
administrativas como primera instancia, en este caso resolver los
asuntos que se sometan a su conocimiento va el recurso de apelacin. Agotada la va administrativa, proceder la interposicin de
la accin contencioso-administrativa, en los trminos que seala el artculo 52 de la LOM.

(11) El artculo 36 de la Ley N 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, establece Legalidad del
procedimiento. 36.1 Los procedimientos, requisitos y costos administrativos se establecen exclusivamente
mediante decreto supremo o norma de mayor jerarqua, norma de la ms alta autoridad regional, de Ordenanza Municipal o de la decisin del titular de las entidades autnomas conforme a la Constitucin, segn
su naturaleza. Dichos procedimientos deben ser compendiados y sistematizados en el Texto nico de Procedimientos Administrativos, aprobados para cada entidad. 36.2 Las entidades solamente exigirn a los administrados el cumplimiento de procedimientos, la presentacin de documentos, el suministro de informacin
o el pago por derechos de tramitacin, siempre que cumplan con los requisitos previstos en el numeral anterior. Incurre en responsabilidad la autoridad que procede de modo diferente, realizando exigencias a los administrados fuera de estos casos. 36.3 Las disposiciones concernientes a la eliminacin de procedimientos o
requisitos o a la simplificacin de los mismos, podrn aprobarse por Resolucin Ministerial, Norma Regional de rango equivalente o Decreto de Alcalda, segn se trate de entidades dependientes del Gobierno Central, Gobiernos Regionales o Locales, respectivamente.
(12) Sobre este aspecto vase la Sentencia del TC Exp. N 00829-2008-PA/TC, tambin en nuestro libro Comentarios al Rgimen Normativo Municipal. Gaceta Jurdica. Lima, 2013, p. 286.

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 15 / MARZO 2015

71

DESCENTRALIZACIN, GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES

Una consulta frecuente es quines
tienen la obligacin de visar una resolucin de alcalda. Deben hacerlo necesariamente el secretario general y el asesor legal; as como los
titulares de las gerencias, reas o jefaturas que solicitan o que intervengan en el trmite que da origen a la
emisin de la resolucin.
3. Normas que emiten las gerencias
El artculo 39 de la LOM seala
que las gerencias resuelven los aspectos administrativos a su cargo,
a travs de resoluciones y directivas. Salvo esta referencia, la LOM
no ha establecido mayores alcances
respecto al desarrollo y contenido
de esta facultad normativa.
El trmino gerencias debe entenderse referido tanto a la Gerencia
Municipal como a las dems gerencias y subgerencias, que son
parte de la estructura administrativa municipal, y que producen actos administrativos que desarrollan
las competencias municipales; de
conformidad con el artculo 26 de
la LOM, que establece que la administracin municipal adopta una
estructura gerencial y que las facultades y funciones se establecen
en los instrumentos de gestin y la
LOM.
Por tanto, a efectos de poder emitir resoluciones y directivas, las gerencias tienen que contar con una
autorizacin expresa contenida en
su Reglamento de Organizacin y
Funciones (ROF). Consideramos
que el alcalde tambin puede delegar esta atribucin, salvo que se
trate de una atribucin indelegable, pero debe contar con la autorizacin o ratificacin del Concejo Municipal mediante el acuerdo
correspondiente.
Lo resuelto por las gerencias es factible del recurso de reconsideracin
o del recurso de apelacin ante el
Alcalde, cuya decisin final agotar la va administrativa.

Las resoluciones de
alcalda resuelven
asuntos de
carcter especco:
contienen un acto
administrativo,
destinado a producir
efectos jurdicos
sobre los intereses,
obligaciones o
derechos de los
administrados dentro
de una situacin
concreta.

sobre remuneracin del alcalde y

dietas de los regidores deben ser
publicados:
1. En el diario oficial El Peruano,
en el caso de las municipalidades distritales y provinciales del departamento de Lima y
la Provincia Constitucional del
Callao.

que la propia norma postergue su

vigencia; y que no surten efecto las normas de gobierno municipal que no hayan cumplido con
el requisito de la publicacin o
difusin.
Por tanto, en el sistema jurdico
municipal es obligatoria la publicacin de todas las ordenanzas y de
todos los decretos de alcalda, as
como de los acuerdos de concejo
que establecen la remuneracin del
alcalde y la dieta de los regidores;
caso contrario, no entrarn en vigencia ni surtirn efecto legal alguno. Tambin ser obligatorio seguir
los mecanismos establecidos en el
artculo 44 de la LOM, sobre la forma y los medios donde deben ser
publicadas, siendo necesario que el
medio empleado asegure de manera indubitable su publicidad(13). En
el caso de las ordenanzas en materia tributaria, ser obligatorio adems publicar el acuerdo provincial
de ratificacin.

4. En los portales electrnicos, en

los lugares en que existan.

En las dems normas municipales, cuando sus disposiciones produzcan efecto sobre obligaciones o
derechos de los administrados, no
ser necesaria la publicacin a que
se refiere el artculo 44 de la LOM,
pero s la notificacin en los trminos que seala el artculo 19 de
la misma Ley(14) y los artculos 16
y siguientes de la Ley N 27444 Ley del Procedimiento Administrativo General; disposicin similar
al artculo 45 de la LOM, que establece que las disposiciones municipales de inters particular se notifican en forma personal o de modo
que se pueda acreditar la efectiva
recepcin por los interesados. Las
notificaciones de carcter tributario
se sujetan a las normas del Cdigo
Tributario.

La LOM aade que las normas

municipales rigen a partir del da
siguiente de su publicacin, salvo

El Tribunal Constitucional ha remarcado algunos aspectos con respecto a la publicidad de las normas:

2. En el diario encargado de las publicaciones judiciales de cada

jurisdiccin, en el caso de las
municipalidades distritales y provinciales de las ciudades que
cuenten con tales publicaciones,
o en otro medio que asegure de
manera indubitable su publicidad.
3. En los carteles municipales impresos fijados en lugares visibles y en locales municipales,
de los que dar fe la autoridad
judicial respectiva, en los dems
casos.

IV. PUBLICACIN Y
NOTIFICACIN DE LAS
NORMAS MUNICIPALES

El artculo 44 de la LOM establece que las ordenanzas, los decretos de alcalda y los acuerdos

72

(13) Vase: STC Exp. N 00578-2011-AA/TC.

(14) artculo 19 de la LOM: El acto de la notificacin tiene por objeto poner en conocimiento de los interesados
el contenido de lo acordado o resuelto por los rganos de gobierno y de administracin municipal. Los actos administrativos o de administracin que requieren de notificacin slo producen efectos en virtud de la
referida notificacin hecha con arreglo a lo dispuesto en esta ley y la Ley de Procedimiento Administrativo
General, salvo los casos expresamente exceptuados. Las notificaciones de carcter tributario se sujetan a las
normas del Cdigo Tributario.

DESCENTRALIZACIN, GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES

a) Con respecto a su vigencia, en la
STC N 03232-2008-PA/TC se
ha establecido que una norma
no publicada simplemente no se
encuentra en vigencia y que la
exigencia constitucional de que
las normas sean publicadas en
el diario oficialEl Peruano, est
directamente vinculada al principio de seguridad jurdica, pues
solo podrn asegurarse las posiciones jurdicas de los ciudadanos, su posibilidad de ejercer y
defender sus derechos, y la efectiva sujecin de estos y los poderes pblicos al ordenamiento
jurdico, si los destinatarios de

las normas tienen una efectiva

oportunidad de conocerlas (Cfr.
STC 00017-2005-AI/TC, fundamentos 12-13).

slo se realiza respecto de extremos de la ordenanza que aprueban el reglamento, mientras este
ltimo permanece oculto.

b) Respecto de la obligatoriedad que

la publicacin de la norma sea
de su texto ntegro y no solo de
su parte introductoria, en la STC
N 0017-2005-PI/TC se precisa que en consecuencia, respecto de la Ordenanza Municipal
N 027-2004-MDA, el Tribunal
Constitucional considera que no
se satisface los principios de publicidad de las normas y de seguridad jurdica, si la publicacin

Resumiendo, la publicidad es obligatoria para las normas de carcter

general (cuya disposicin afecta a
toda o gran parte de la poblacin
de una jurisdiccin) como las ordenanzas y los decretos de alcalda; y
la notificacin, para las normas de
inters particular como los acuerdos de concejo, las resoluciones de
alcalda y dems dispositivos emitidos por la administracin para casos especficos.

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 15 / MARZO 2015

73