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INTERNACIONAL
SAN ISIDRO
LABRADOR
SEDE PEREZ ZELEDON
CURSO: DIAGNOSTICO
Y EVALUACION
PARTICIPATIVA
CUARTA PREGUNTA
ENTREVISTA A CARLOS
MATUS
POR:
M.Sc. FERNADO GONZALEZ
CHACON Lic.
Licda.
GABEIELA VILLAREVIA LOAIZA
diaria. Trata tambin del reclculo del plan y su afinamiento a las circunstancias del momento de la
accin y al detalle operacional que la prctica exige.
En la planificacin tradicional se habla de la ejecucin del plan. Eso es un simplismo, porque slo se
ejecuta aquello que los gerentes estiman que puede ser ejecutado. Las ideas del plan no se
ejecutan hasta que alguien complete su procesamiento tecnopoltico con el detalle operacional que
exige el sistema administrativo. Pero, ni ese detalle operacional se produce espontneamente, ni
los gerentes estn en un vaco de accin a la espera de los planes, porque estn abrumados con
una agenda diaria plagada de pequeos problemas y enredados en cientos de trabas burocrticas.
El espacio de la accin est siempre ocupado por las rutinas, las urgencias y la improvisacin. Si el
plan es ejecutado debe primero desplazar, al menos en parte, el espacio que ocupan la
improvisacin, las urgencias y las rutinas. Y, para ello, es previo que exista demanda real por
planificacin.
El drama del momento 4 es este: en nuestros sistemas de gobierno no hay demanda por
planificacin, porque nadie cobra cuentas por desempeo en funcin de planes, y los gerentes no
tienen tiempo para planificar, porque los procesos de gestin pblica son tan deficientes que todo
lo que debiera ser normal debe ser empujado como si se tratara de emergencias. En ese cuadro, la
accin se disocia de la planificacin. Se planifica lo que no se hace y se hace lo
que no se planifica. El resultado es evidente. La acumulacin angustiante de los problemas y la
incapacidad de los gobiernos para manejar su balance de gestin poltica. En el PES decimos,
ningn gobierno puede ser mejor que las herramientas de trabajo que conoce y aplica. El tema de
la ltima pregunta es, entonces, la accin y sus resultados ante el ojo crtico de la poblacin.
FH: Empecemos con la accin del gobierno Qu se espera de la accin del gobierno?
CM: En el mtodo PES, los resultados de la accin del gobierno se registran en tres balances: El
Balance de Gestin Poltica (I), sintetiza los resultados positivos y negativos que se logran en el
mbito especfico que da o niega respuesta a las demandas polticas de los actores sociales y la
poblacin en general, y se refiere a la accin del gobernante que incide sobre la calidad de la
democracia, el respeto de los derechos humanos, la distribucin del poder que descentraliza y logra
un equilibrio de gobernabilidad en las diversas instancias de gobierno, el apego a las reglas de tica
, la eficacia y celeridad de la justicia , el mantenimiento de la legitimidad y legalidad del gobierno,
el prestigio de los partidos polticos y del Congreso Nacional, la distribucin del ingreso, el nivel
general de calidad de la democracia y los efectos de todos estos aspectos mencionados sobre la
imagen del gobernante y la adhesin que logra en los actores sociales y la poblacin . El recurso
escaso crtico para manejar este balance es el poder.
El Balance Macroeconmico registra, en sus beneficios y costos, las consecuencias polticas del
manejo macroeconmico y los resultados econmicos alcanzados en las condiciones polticas
vigentes, entre los cuales destacan el crecimiento econmico, el empleo, el bienestar material, el
equilibrio del comercio exterior y la tasa de inflacin. El criterio central para la gestin de este
balance es la eficacia macroeconmica en el perodo de gobierno. El recurso escaso crtico para
administrar este balance apunta a los medios econmicos.
El Balance de Intercambio de Problemas Especficos (III) se refiere, a su vez, al saldo de efectos
polticos positivo o negativo que genera el enfrentamiento de los problemas especficos que la
poblacin valora, por ejemplo, agua potable, vivienda, transporte urbano, electricidad, telfonos,
seguridad personal, educacin, salud bsica, saneamiento urbano, recreacin, etc. El criterio
central en el manejo de este balance consiste en mantener los marcadores de los problemas (VDP)
dentro de metas aceptables en relacin con la situacin previa. Los recursos escasos crticos en
este balance incluyen el poder poltico, los recursos econmicos y, principalmente, las capacidades
gerenciales.
El Balance Global del gobierno se construye agregando los signos positivos y negativos de los tres
balances parciales anteriores.
En el anlisis de estos balances el PES considera dos criterios que fueron, desde hace tiempo,
sealados por Max Weber:
a) eficacia formal o tcnica, que responde a la necesidad de enfrentar con rigor y con apego a los
paradigmas cientficos vigentes los problemas propios de cada balance, y b) eficacia material o
poltica, que responde a la necesidad de considerar que el poder poltico es un recurso escaso que
no debe consumirse hasta cualquier lmite a causa de una adhesin infantil y tecnocrtica al primer
criterio, pues la prdida del poder poltico, puede llevar, en su extremo, a la derrota misma del
criterio tcnico basado en las teoras cientficas.
mediacin no tiene demanda real. A su vez, cuando no se cumple la condicin segunda, no puede
existir calidad en la oferta de mediacin y, por consiguiente, los sistemas tradicionales no pueden
competir con la improvisacin, las urgencias y la rutinas. En las condiciones sealadas la agenda y
el MDD de los dirigentes se llena de rutinas, urgencias, malestares e improvisaciones porque ellas
tienen ms fuerza y capacidad prctica que la planificacin tradicional.
FH: Esta afirmacin suya de que no hay demanda por planificacin me parece muy acertada. Sin
embargo, todava no entiendo porqu un poltico inteligente prefiere la improvisacin a la
planificacin. Puede hacer un comentario sobre este punto?
CM: Ms que un comentario, estoy muy interesado en explicar dnde radican las ventajas de la
improvisacin sobre la planificacin tradicional, ya que por alguna razn de peso ella domina en la
prctica. En primer lugar, algunas ventajas provienen del contexto en que se desarrolla el juego
institucional latinoamericano. En segundo lugar, ciertas ventajas radican en que la capacidad de
improvisacin es muy democrtica, la tiene todo ser humano inteligente. Y en tercer lugar, las
ventajas de la improvisacin son relativas a deficiencias muy notorias de la planificacin tradicional.
Creo que vale la pena analizar por separado cada una de estas tres causas, porque las dos primeras
pesan igualmente en relacin al mtodo PES.
La Influencia del contexto en que se hacen la prcticas de gobierno en Amrica Latina facilita la
improvisacin y desvaloriza la planificacin, porque el aparato del sector pblico conforma un
sistema macroorganizativo de baja responsabilidad. Este calificativo de baja responsabilidad
significa que nadie le cobra cuentas sistemticas a nadie por el desempeo en el cumplimiento de
sus compromisos en las apuestas del plan o simplemente por los resultados logrados en ausencia
de planes en relacin a las promesas electorales. Por consiguiente, en relacin a los tres balances
del gobierno, da lo mismo la eficiencia que la ineficiencia, la eficacia que la ineficacia, la calidad
sistemtica de la planificacin que el facilismo de la improvisacin. En otras palabras, en un
sistema organizativo de baja responsabilidad no hay demanda por planificacin y no hay exigencias
externas al propio sistema poltico sobre la calidad de la gestin pblica. El sistema poltico,
expresado en los partidos polticos, se autosatisface con criterios internos de evaluacin, tales
como el control de los cargos pblicos, el crecimiento relativo del partido, las oportunidades de
negocios y el poder y proteccin que otorga el control del aparato del Estado. En estas
circunstancias, el gobierno no puede ser exigido por la poblacin, que no tiene mecanismos, salvo
el acto electoral, para hacer valer sus demandas. El gobierno slo recibe presiones y controles de
parte de las estructuras partidarias y los grupos de presin con capacidad para manipular las
elecciones y esos criterios de evaluacin interna slo consideran de manera secundaria los
intereses de la mayora de la poblacin. En estas circunstancias no hay un espacio serio para el
desarrollo de los sistemas de alta direccin, entre
ellos, el de la planificacin. La improvisacin no tiene competencia.
La facilidad de la improvisacin es algo obvio. Cualquiera puede improvisar a partir de una
profesin universitaria, de la experiencia y el conocimiento previo.
La improvisacin est al alcance de todos, no requiere entrenamiento ni conocimientos especiales y
alimenta la soberbia del hombre prctico. Uso el trmino hombre prctico con el significado de
menosprecio por la teora, excesiva confianza en la experiencia y sometido a la ignorancia de
segundo grado (no sabe que no sabe). La improvisacin refuerza el ego del hombre prctico que ve
en los mtodos de planificacin una amenaza a su poder y prestigio o una herramienta un tanto
infantil e inocente. La planificacin, en cambio, incluida la tradicional, requiere de un dominio
especializado. La improvisacin es la prctica natural en los partidos polticos y esos partidos son
los que copan las posiciones principales de poder en el gobierno. Por consiguiente, la improvisacin
est a favor de la corriente de los hechos, mientras la planificacin implica un cambio en el estilo
de hacer poltica y hacer gobierno.
Por ltimo, las debilidades de la planificacin tradicional otorgan ventajas de mucho valor a la
improvisacin. La improvisacin tiene cuatro cualidades esenciales frente a la planificacin
tradicional: a) es flexible y adaptable a la realidad, ya que no se formaliza en una propuesta y se
hace en cada momento; b) es oportuna, porque acta exenta de formalismos y a alta velocidad,
mientras un plan tarda uno o dos aos en ser producido y casi nunca puede ser revisado; la
improvisacin est siempre all cuando es necesaria con sus propuestas, c) es variada, porque sus
fuentes de produccin estn dispersas en muchos lugares del aparato pblico y el sistema social,
mientras la planificacin tradicional tiene sus fuentes concentradas en las oficinas de planificacin,
y d) es dominantemente situacional, aunque a veces puede ser tambin tecnocrtica, ya que el
improvisador no acta , en general dominado por una teora o una tcnica, sino en base a una
experiencia que matiza una gran diversidad de criterios. En otras palabras, la improvisacin se
adapta mejor al modo de razonar del poltico, ya que la planificacin tradicional, por su apego al
modelo I determinstico, resulta muy artificial para los actores reales acostumbrados a lidiar con la
incertidumbre y las sorpresas.
FH: En sntesis, su opinin es que nunca la planificacin tradicional doblegar a la improvisacin.
No es as?
CM: Cierto, pero debo hacer dos comentarios. Primero, es obvio que la planificacin tradicional est
moribunda y eso le quita fuerza para lidiar con la improvisacin. Segundo, las relaciones entre
planificacin e improvisacin no son de incompatibilidad absoluta, sino relativa. Lo que cuenta es
cul domina ala otra y no cual excluye a la otra. Me explico. La buena planificacin requiere, en el
momento de la accin, de una dosis de improvisacin para ser prctica. El problema consiste en si
la improvisacin es un tejido necesario dominado por la planificacin en el momento 4, o la
improvisacin domina el sistema de deliberaciones y toma de decisiones. La planificacin no puede
existir sin una cierta dosis de improvisacin. Como deca el General von Moltke en sus disertaciones
en la Academia de Guerra en Alemania, " no hay plan que resista el contacto con el enemigo". El
momento de la accin siempre exige un reclculo o adaptacin del plan a las circunstancias del
momento y un detalle operativo que slo se aprecia en la inmediatez de la prctica. Por esta y otras
razones es muy importante la cultura de planificacin, ya que la calidad de la improvisacin
indispensable depende de ella.
FH: Profesor, ahora me acaba de surgir una enorme interrogante. Si no hay demanda por
planificacin en nuestros sistemas de baja responsabilidad, como usted los llama, no hay demanda
ni por la vieja ni por la nueva planificacin cmo se puede mejorar la calidad de la gestin pblica?
CM: Estaba esperando esa pregunta. Pero, yo quiero situar su interrogante en un contexto ms
amplio antes de responderlo. Un sistema organizativo de baja responsabilidad es un sistema de
mediocridad ultraestable que no tiene estmulos para elevar su calidad ni acepta las imposiciones
de modernizacin.
En mi trabajo sobre la Teora de las Macroorganizaciones he desarrollado con amplitud esta teora.
Es algo muy interesante. Un sistema organizativo de baja responsabilidad es un sistema satisfecho
en su mediocridad y tiene un fuerte sistema inmunolgico que le permite rechazar los implantes
incompatibles de modernizacin. De manera que no slo no hay demanda por planificacin, sino
que el sistema se defiende y rechaza la modernizacin de la planificacin.
Tampoco se trata slo del rechazo a la planificacin moderna, sino del rechazo a todo tipo de
modernizaciones que traten de sacar el sistema organizativo de su punto de mediocridad
ultraestable.
FH: Es una afirmacin sorprendente para la cual seguramente usted tiene fundamentos
CM: S, tengo slidos fundamentos que me permiten decir, que salvo estrategias muy especiales, es
imposible modernizar el aparato pblico latinoamericano.
FH: Es muy tajante, Profesor
CM: Slo soy tajante para traducir en teora algo que la realidad muestra tajantemente. O usted
conoce alguna experiencia exitosa de modernizacin del aparato pblico en nuestros pases?
FH: Bueno, se han hecho muchos esfuerzos...
CM: No, no estoy hablando de esfuerzos, estoy hablando de resultados. Djeme explicarle con
mayor detalle este punto crucial. Podemos pensar en dos estrategias polares de reforma: a) la
estrategia horizontal que intenta modernizar un sistema para todos los organismos del sector
pblico (reformar el sistema de personal, de contabilidad, de planificacin, de presupuestos, de
compras, etc.) y grada progresivamente la modernizacin avanzando sistema por sistema: esta ha
sido la prctica tradicional de los expertos en administracin pblica, y b) la estrategia vertical de
reforma radical y selectiva de una organizacin en todos sus sistemas relevantes.
La historia de las reformas por sistemas en Amrica Latina demuestra que las reformas horizontales
se degradan antes del segundo ao y regresan a su nivel operacional primitivo en cuanto a sus
prcticas reales. La razn es muy simple.
Si reformamos el sistema a con un nivel de exigencia de calidad que los sistemas b y c no
demandan ni pueden abastecer, el aparato organizativo se defender aceptando formalmente la
reforma (leyes, reglamentos, organigramas, etc.), pero rechazando sus prcticas de trabajo por ser
intiles para el juego organizativo real. Dicha reforma ser as calificada de terica, imprctica o
FH: Usted sugiere que cuando alguien cree que moderniza un sistema y pasa a reformar el
siguiente, el primero ya se degrad y regres a sus antiguas prcticas de trabajo?
CM: S, es como intentar escribir Mara en el agua. Cuando usted quiere escribir la a, ya se borr la
M inicial. La trayectoria de reformas sistema por sistema hace que la velocidad de degradacin del
ltimo sistema reformado sea mayor que la velocidad de modernizacin del sistema que sigue en la
cadena de reformas. Siempre hay un slo sistema en proceso de reforma, con dbil peso, en
oposicin a todos los otros sistemas del juego organizativo, apoyados por el peso del sistema de
mediocridad ultraestable. Reformar sistema por sistema es
como arar en el mar. Cuando se inicia la reforma del sistema que sigue, ya se degrad el sistema
reformado antes. La reforma vertical, en cambio, muda las reglas de responsabilidad para todo un
departamento especfico y, por esa va, hace factible que la modernizacin se consolide en esa
institucin en un nuevo nivel estable de alta calidad de gestin. De este modo, la modernizacin
institucin por institucin puede acumular masa crtica innovadora y llegar a dominar todo el
sistema. Sin embargo, la reforma vertical no tiene un xito seguro, slo tiene mayores posibilidades
de xito que la reforma horizontal. Por consiguiente, es importante discutir las condiciones bajo las
cuales una reforma vertical puede ser exitosa.
FH : Cules son esas condiciones para el xito de la reforma vertical?
CM: Para que una reforma vertical sea exitosa el dirigente mximo de ella debe autoimponerse
reglas de responsabilidad que el juego macroorganizativo no le exige. A partir de este primer
requisito deben cumplirse, segn mi experiencia, las siguientes condiciones: a)La institucin
reformada debe tener suficiente peso y autonoma para resistir las presiones interinstitucionales del
sistema viejo.
b)La institucin reformada debe tener una cabeza estable por el perodo crtico de la reforma (18
meses). En la poca en que los Gobernadores y Alcaldes eran elegidos a dedo por el Presidente de
la Repblica, fue imposible modernizar esas instituciones, pues algunas de ellas llegaron al extremo
de tener seis o siete autoridades distintas en un mismo ao.
c)La cabeza de la institucin debe encabezar la reforma. La modernizacin no es delegable a un
segundo nivel, ya que es muy exigente en ejemplo y autoridad.
d)La cabeza de la institucin debe entrenarse, primero que nadie, en tcnicas de alta direccin. Si
la cabeza no est bien entrenada no puede dirigir la reforma ni resistir las presiones e intrigas de
los castigados o marginados con el proceso de reforma.
e) Debe haber una estrategia adecuada de reforma. Esto significa: (1) no puede reformarse
normativamente; debe elaborarse una estrategia que considere las resistencias, (2) debe
respetarse la secuencia: estructuras mentales _ prcticas de trabajo _ formas organizativas;
modernizar es cambiar las prcticas de trabajo y stas son muy dependientes de las estructuras
mentales y muy independientes de los organigramas.
(3) El cambio en las estructuras mentales exige : i) La cabeza muy bien entrenada, ii) 8O% del nivel
directivo bien entrenado, iii) un mnimo de 25 % del personal operativo bien entrenado ; un tercio
es preferible, para cruzar la barrera crtica del cambio.
(4) Asesora capaz de disear en detalle las nuevas prcticas de trabajo
(5) Cambio en las formas organizativas slo en la medida que las estructuras legales y
organigramticas constituyan un freno al cambio en las prcticas de trabajo
(6) Concentracin en la reforma de los siguientes sistemas: i) Agenda de los dirigentes, ii) Creacin
de unidades de procesamiento tecnopoltico, iii)
Reforma del sistema de planificacin para introducir la planificacin estratgica situacional, iv)
Creacin de un sistema de peticin y prestacin de cuentas por desempeo, v) Creacin del
sistema de monitoreo por problemas, vi) Modernizacin gradual del sistema de gerencia por
operaciones, y vii) Inversin en organizacin hasta la cosecha de la primera cobranza y rendicin de
cuentas por desempeo. Slo en ese momento se dar un salto cualitativo en la calidad de la
direccin y la gestin.
FH : En sntesis, dnde radica el problema para modernizar el Estado?
CM: En una reforma organizativa hay una relacin entre tres variables: a) el reformador, b) el
sistema u organizacin reformado y c) la estrategia de modernizacin El reformador tiene una
capacidad de reforma determinada por el hecho de que el mismo es producto de un sistema de
baja capacidad de gobierno. Esto quiere decir que, salvo excepciones, el reformador
latinoamericano tiene una dbil comprensin de la teora de las macrorganizaciones y de la
planificacin estratgica moderna, por lo cual su capacidad de reforma es muy limitada.