Vous êtes sur la page 1sur 16

REPUBLIQUE DU BENIN

M I N I S T E R E D E L E N S E I G N E M E N T SU P E R I E U R E T D E L A R E C H ER C H E SC I E N TI F I Q U E

U N I V E R S I T E D A B O M E Y - C A L AV I ( U A C )
Ecole Doctorale de la Facult de Droit et de Sciences Politiques

Mmoire pour lobtention du Diplme dEtudes


Approfondies (D.E.A)

OPTION : Droit Public Fondamental

THEME :
LE CONTROLE ADMINISTRATIF DES DEPENSES
PUBLIQUES AU BENIN

Ralis et soutenu par :

Sous La direction de :

Dsir AHISSOU

Professeur Nicaise MEDE


Agrg de Droit Public.

Anne Acadmique 2010-2011

INTRODUCTION

Largent public est au cur de lEtat de droit et de la dmocratie 1 affirme sans


ambages lUnion Economique Montaire Ouest Africain dans lune de ses directives comme pour
paraphraser la maxime populaire selon laquelle largent est le nerf de la guerre . Mais en est-il
ainsi parce quil suffit de lavoir ou den disposer pour que lEtat de droit soit effectif et
dmocratique?
Tous les Etats du monde, quel que soit leur statut, ont besoin de moyens financiers de plus
en plus normes pour conduire leur politique nationale de mme que leur politique internationale.
Les disparits substantielles quils prsentent rsident essentiellement dans lutilisation de ces
moyens financiers pour obtenir des rsultats probants orients vers laccroissement de leurs
capacits dans tous les domaines de la vie publique. Il est donc important pour un Etat, que
lutilisation de ses moyens financiers rponde des critres rigoureux dorientation, de destination
et de contrle, bref, une logique de performance2 . En effet, et ainsi que le dclarait M.
POYET en 2001, il ny a pas de bonne gestion sans un systme de contrle efficace 3. Un bon
systme de gestion des finances publiques est indispensable pour la mise en uvre des politiques
nationales et la ralisation des objectifs de dveloppement 4. Lamlioration de la gestion des
finances publiques est donc un pralable la bonne gouvernance 5. Les finances publiques, dans le
monde, et plus encore dans les Etats Francophones, ont bnfici ces dernires annes
d'volutions trs importantes, qui en ont chang la nature.
Le point de dpart de cette volution est l'adoption par le Parlement franais de la loi
organique sur les lois de finances (LOLF) en 2001 et sa mise en application partir de la loi de
finances de 2006. Les directives relatives aux lois de finances dans les pays membres de la
CEMAC de 2011 et la directive de l'UEMOA portant lois de finances au sein de l'UEMOA de
2009, ainsi que des lois relatives aux lois de finances de pays francophones hors des deux zones,
viennent complter le dispositif lgislatif de basculement des finances publiques d'un "budget de
moyens", prsent par nature de dpense, un "budget par objectifs", prsent par programmes6.

1 Prambule de la directive n 01/2009/CM/UEMOA portant code de transparence dans la gestion des Finances
Publiques au sein de lUEMOA.
2 Rapport de lAssociation pour la Fondation Internationale de Finances Publiques, Prambule, dcembre 2010, p. 7
3 M.POYET, Le contrle de lentreprise publique : essai sur le cas franais, Thse de doctorat de droit Public,
soutenu le 10mai 2001 lUniversit de Ste Etienne, p. 7
4 D. TOMMASI, Gestion des dpenses publiques dans les pays en dveloppement, A Savoir, Aot 2010, p. 4
5 Rapport de la confrence panafricaine des prsidents des Cours des comptes, CAFRAD, Tanger, 16-18 Avril 2007,
p. 4
6 M. MOINDZE, Modernisation du contrle interne de la dpense publique dans les pays Africains francophones ,
Note de cours ENAM, Madagascar, Mai 2011, p. 2

Il ne s'agit pas d'une simple amlioration de la procdure budgtaire, mais d'un


changement total de perspectives avec lintroduction de nombreuses exigences7. Lre o on a
longtemps considr que le propre de largent public tait dtre dpens 8 sans compter9 est en
train de trouver son pilogue lheure o les approches modernes du contrle interne visent
responsabiliser les ministres10 la fois dans la prservation de lquilibre budgtaire et dans la
mise en uvre des contrles11.
Si l'excution du budget commence par la collecte des recettes et lexcution des dpenses
prvues dans la Loi de finances, la chane de la dpense obit un certain nombre de rgles 12 qui
concernent les quatre tapes de la dpense : engagement, liquidation, ordonnancement et
paiement. Puisque cest la chane de la dpense qui aboutit lobtention des rsultats, la logique
de performance des finances publiques se base et vise, entre autres aspects, le contrle interne
entendu comme les contrles exercs par des entits faisant partie de lexcutif [et donc propres
lAdministration] 13 Le contrle administratif des dpenses publiques joue ainsi un rle cl
dans les systmes dmocratiques en tant le garant dune bonne gestion des deniers publics. Il est
partie prenante du systme de gouvernance des Etats, et ses actions de contrle permettent une
prise de dcision claire, renforant et crdibilisant linformation diffuse et enfin responsabilise
et lgitime les dcideurs qui doivent rendre compte de leur gestion. Lactualit des finances
publiques se caractrise de nos jours par la soutenabilit, la transparence, la sincrit et la maitrise
des dpenses publiques.
Le Bnin, pays sous-dvelopp, doit, pour tre comptitif aux plans sous rgional et
international, adapter ses finances publiques aux ralits actuelles pour parvenir se mettre jour
de lvolution financire des Etats. Il doit relever de nombreux dfis qui relvent dune part du
poids des charges de souverainet, dautre part de la varit des charges invitables destines
soutenir lconomie nationale travers les programmes dinvestissement publics (PIP) qui
7 Ce changement est marqu par la notion de la gestion axe sur les rsultats au dtriment de lancienne logique du
budget moyen qui exige un contrle de la soutenabilit budgtaire et un nouveau partage des fonctions dordonnateur
et de comptable public.

8
9 Voir ce sujet, les analyses contenues in Projet de rforme des juridictions financires, expos des motifs ,
Documents parlementaires n 2001-28 octobre 2009, Assemble nationale (franaise), p. 4
10 Parmi les rformes introduites par la LOLF et galement par la directive 06/2009/CM de lUEMOA sur les
finances publiques on peut noter la mutation notable du rle traditionnel du ministre des finances. Ainsi, dans la
directive n 06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009, larticle 67 stipule avec beaucoup de prcision que Le ministre
charg des finances est responsable de lexcution de la loi de finances et du respect des quilibres budgtaire et
financier dfinis par celle-ci. A ce titre, il dispose dun pouvoir de rgulation budgtaire qui lui permet au cours de
lexcution du budget : - dannuler un crdit devenu sans objet au cours de lexercice ;- dannuler un crdit pour
prvenir une dtrioration de lquilibre budgtaire et financier de la loi de finances. En outre, le ministre charg des
finances peut subordonner lutilisation des crdits par les ordonnateurs aux disponibilits de trsorerie de lEtat.
11 M. MOINDZE, op. cit, p. 12
12 L. SADJ, dans son document intitul Finances Publiques, d Dalloz, 1995, p. 27, dmontre que ces rgles sont de
trois sortes et peuvent tre regroupes ainsi quil suit : les rgles budgtaires, les rgles comptables et les rgles
comptables.
13 Organisation internationale des institutions Suprieures de Contrle, rapport final sur laudit organisationnel et
Technique des Structures et Systme de Contrle de lEtat, Janvier/ Fvrier 2003, p.1

occupent une portion importante du Budget Gnral de lEtat. Il faut enfin considrer le principe
de laccroissement automatique des dpenses. A la question des maladies infantiles 14 dont
souffrent gnralement les finances publiques des Etats Ouest-africains, sajoute linsuffisance des
ressources disponibles qui mine fortement le dveloppement de leurs finances publiques. Par
consquent, les Etats ouest africains dont le Bnin ont pris lhabitude de se tourner constamment
vers les capitaux privs et laide extrieure.
La gestion budgtaire axe sur les rsultats impulse par le paradigme du New Public
Management15, invite les Etats adapter leur systme de contrle interne aux nouvelles rgles
dictes par les Partenaires Techniques et Financiers 16 (PTF) en renforant la mise en uvre des
politiques publiques17 par une bonne Gestion des Finances Publiques (GFP). Elle comprend la
gestion des recettes, la gestion de la dette et la gestion des dpenses publiques (GDP). En effet, en
tant quensemble des procdures et systmes de formulation, dexcution, de contrle, de suivi,
daudit et dvaluation de la politique des dpenses publiques, la GDP reflte les choix socitaux,
lhistoire et la culture administrative du pays concern, les paradigmes du rle de lEtat dans
lconomie et la socit. Lapproche traditionnelle de la GDP est axe sur la rgularit, qui
implique le respect des lois et rglements, de la hirarchie administrative, et la probit.

14 Il sagit de maladies infantiles, mais aussi de maladies contagieuses. Infantiles, parce quelles naissent trs vite
aprs les indpendances, comme si ceux qui ont lutt, parfois au risque de leur vie, voulaient se faire payer
rapidement les services rendus ; contagieuses, parce quelles se sont trs vite rpandues dun pays lautre. Elles sont
nombreuses et varies ; nous nen retiendrons que quelques-unes dont la premire, sans conteste, est la corruption, et
la seconde, le dtournement de deniers publics, tout aussi pernicieux que la corruption.
15 N. MEDE, Rflexion sur le cadre harmonise des finances publiques dans lespace UEMOA in Afrilex, Juin
2012, p. 6. Courant de recherche apparu dans les annes 1980, le NPM consiste rationaliser la gestion publique
en important notamment des outils de gestion privs dans les organisations publiques dans le but dorienter la sphre
publique vers une culture de rsultats, defficacit et de defficience. On distingue deux principaux courants de
penses au sein du NPM. Le premier est construit sur lide que le NPM est une pratique universelle (POLITT et
BOUCKAERT, 2000 ; OSBORNE et GAEBLER, 1992) alors que le deuxime soutient que le NPM ne prsente pas de
convergence (Hood, 1995, 1998). Lmergence du NPM dans les pays de lOCDE est attribue au dveloppement des
pratiques anglophones, aux partis politiques ainsi qu la pression fiscale et la performance macro-conomique du
pays (Hood, 1995). Plus globalement, le NPM reprsente un ensemble dides et de mthodes permettant de
combiner le fait de rendre compte et lefficacit dans le secteur public (HERNES, 2005). Finalement, le NPM peut
prendre trois orientations thoriques majeures : le management public, les sciences du management ou le noinstitutionnalisme (GROOT et BUDDING, 2008) et est utilis pour tudier trois principaux mcanismes : les
processus de management, les mcanismes de changement et les contraintes sexerant sur lorganisation (LAPSLEY,
2008) , M. PORTAL, La politique qualit de la certification des comptes publics, le cas de la Cour des comptes,
thse de doctorat es Sciences de Gestion, soutenu lUniversit de Poitiers, le 4 dcembre 2009, p. 21.
16 La volont dadaptation du contrle interne aux volutions de lEtat et des administrations, est dabord porte par
des instruments juridiques externes tels que les directives de lUEMOA, lOrganisation pour la Coopration et le
Dveloppement Economique (OCDE), les Institutions Financires Internationales, la Dclaration de Lima.
17 Le primtre de la GFP et de la GDP correspond le plus souvent dans la littrature budgtaire, la gestion
financire des seules administrations publiques bien que le secteur public comprenne, outre les administrations
publiques, les entreprises et institutions financires contrles par ltat. Les administrations publiques sont les
entits du secteur public dlivrant des services non marchands. Elles comprennent l'administration centrale, les
administrations des tats fdrs, les collectivits locales et les institutions de scurit sociale. L'administration
centrale comprend les ministres et hautes institutions, y compris leurs services dconcentrs, des agences et des
tablissements publics de type administratif.

Cest au regard de ces contextes la fois sous rgional et international, de linsatisfaction


gnre par certaines drives procdurires, de mme que du souci de mieux mettre en uvre les
politiques publiques, de veiller leurs rsultats socio-conomiques et de contenir laccroissement
des dpenses publiques tout en maintenant la qualit du service public18, que nous avons t
motiv mener une rflexion sur le contrle des dpenses publiques en Rpublique du Bnin
depuis les annes 90 .
Ce travail prsente la fois un intrt thorique que pratique ; thorique du moment o il nous
amne faire le bilan sur les mutations doctrinales, lgislatives et rglementaires en la matire ;
pratique en ce sens quil nous permet de reconsidrer les limites entre la gestion prive et la
gestion publique. En effet, le contrle des dpenses publiques dune faon gnrale est un outil au
service de lAdministration, des responsables de programmes, et, si lon commence en percevoir
les aspects positifs, sa mise en place ncessite que des prcautions soient prises dont il importe
dapprcier la fois lexistence, la mise en uvre et lefficience en ce que les contrles doivent
voluer et leur rgle du jeu mieux dfinie.

Selon lINTOSAI, le contrle des finances publiques est dfini comme un lment
indispensable dun systme rgulateur qui a pour but de signaler en temps utile les carts par
rapport la norme ou les atteintes aux principes de la conformit aux lois, de lefficience, de
lefficacit et de lconomie de la gestion financire de manire ce que lon puisse, dans chaque
cas, prendre des mesures correctives, prciser la responsabilit des parties en cause, obtenir
rparation ou prendre des mesures pour empcher, ou du moins rendre plus difficile, la
perptration dactes de cette nature 19. Cette surveillance peut tre interne, lorsquelle est mise
en uvre par des acteurs internes de ladministration, ou externe, lorsquelle relve dun
organisme oprationnellement spar et indpendant de ladministration (dont les pouvoirs de
contrle couvrent ladministration dans son ensemble et qui vrifie si la gestion financire est
conforme la lgalit et approprie). Elle peut tre galement a priori (ou ex ante) lorsquelle est
effectue avant la ralisation des activits administratives ou financires, ou a posteriori (ou ex
post) lorsquelle a lieu aprs le fait.

18 Gustave PEISER dfinit le service public comme une activit assume par une collectivit publique en vue
de donner satisfaction un besoin dintrt gnral. Cette activit obt donc un rgime juridique bas sur des
principes fondamentaux sappliquant tous les services publics. , in Droit administratif gnral, mmentos, d.
Dalloz, 2011, p. 179.
19 Cf. Dclaration de Lima sur les lignes directrices du contrle des finances publiques, section 1.

Toutefois lambition de renforcer l Etat de droit 20 travers le contrle administratif


des finances publiques na dintrt que si elle saccompagne de mcanismes efficaces destins
assurer sa mise en uvre. Le respect, ou la construction, dun Etat de droit et le respect des
valeurs thiques conduisent attacher une grande importance la rgularit, au respect des
procdures et la mise en place de contrles efficaces et exercs sans abus de pouvoir et de faon
quitable21. Le dveloppement du contrle interne au sein de lEtat bninois illustre son
attachement et sa volont la construction dun Etat de droit o la lgalit des dpenses publiques
est assure par la diversit du contrle administratif mis en place travers diverses normes
juridiques.
La polysmie du contrle interne ou administratif exige quelques clairages dordre
smantique pour lever lquivoque. Le thme contrle employ au singulier recoupe tous les
types de contrles oprs par ladministration publique. Le contrle invoque une ide de
surveillance, de maitrise ou de direction22. Par contrle , on entend lensemble des mcanismes
qui permettent normalement de sassurer de lefficacit et de lefficience des activits, de la
fiabilit des informations produites et du respect des lois et rglements applicables. Le contrle
peut tre externe ou interne23. En anglais, le mot control sert dsigner le pouvoir effectif de
gestion, alors quen franais contrle voque une surveillance moins active et dautres termes
dsignent le pouvoir effectif de gestion. Mme si lon met de ct les diffrences linguistiques,
linterprtation que font les autorits du contrle varie beaucoup dun pays lautre, allant du
contrle de lutilisation prvue des ressources avant autorisation des dpenses une vrification a
posteriori pour dterminer si les rsultats voulus ont t obtenus avec efficience. Certaines
autorits sattachent essentiellement au contrle des aspects financiers, tandis que dautres
semploient contrler une srie de rsultats, mthode souvent qualifie de contrle de gestion.

20 CHEVALLIER (J.), LEtat de droit, Montchrestien, 4me Ed, 2003, pp. 9-14 : LEtat de droit a connu au cours
de ces deux dernires dcennies une tonnante promotion. Concept forg par les juristes et lusage des juristes, il
parat indissociable dune certaine conception du droit et de lEtat (). LEtat de droit est devenu la rfrence
incontournable, un des attributs substantiels de lorganisation politique, au mme titre que la dmocratie avec
laquelle il entretient des relations complexes : moyen de ralisation de lexigence dmocratique. LEtat de droit est
conu comme un type particulier dEtat soumis un rgime de droit : dans lequel lEtat, le pouvoir ne peuvent
user que des moyens autoriss par lordre juridique en vigueur, tandis que les individus disposent de voies de
recours juridictionnelles contre les abus quil est susceptible de commettre . GICQUEL (J.), Droit constitutionnel et
institutions politiques, Montchrestien, 2002, p.715 ; ROUSSEAU (D.), Les grandes avances de la jurisprudence
du Conseil constitutionnel , in, Mlanges Jacques Robert, 1998, p.287 ; cits par le professeur KOKOROKO dans la
Revue bninoise des sciences juridiques et administratives (RBSJA) n18, juin 2007, p.88. GLELE (M.A), Pour un
Etat de droit en Afrique , in, Mlanges offerts Pierre Franois GONIDEC, LEtat moderne Horizon 2000, aspects
interne et externe , Paris, LGDJ, 1985, pp.85 et suiv.
21 Le manuel de gestion des dpenses publiques de la Banque asiatique de dveloppement complte les trois
objectifs spcifiques mentionns ci-dessus par l'objectif due processes, c'est--dire procdures en bonne et due
forme (Schiavo- Campo et Tommasi, 1999).
22 J. GIRODET, Piges et difficults de la langue franaise, Dictionnaire, Paris, Bordas, 1986, p.189 : En franais,
contrle veut dire vrification, surveillance , et ne doit en aucun cas semployer au sens de maitrise, domination,
direction, autorit (ce qui constitue un anglicisme).
23 OCDE, La modernisation du secteur public : moderniser la responsabilit et le contrle , Synthses, Juillet
2005, p. 4

Dans le contrle interne pratiqu par ladministration, il sagit du contrle financier, du


contrle des comptables, du contrle des corps dinspection. Le contrle financier central qui est
pratiqu sur les engagements des ordonnateurs principaux depuis 1890 en France et, le contrle
financier dconcentr exerc sur les engagements des ordonnateurs secondaires. Le contrle porte
sur la rgularit budgtaire cest dire le contrle de limputation budgtaire, le contrle de la
disponibilit des crdits, le contrle de lexactitude de lvaluation et, la rgularit gnrale, du
moins le contrle de lapplication des dispositions dordre financier des lois et rglements art
5 Loi du 10/08/1922 (infos complter) mais jamais sur lopportunit.
Au Bnin, le contrle de la rgularit des dpenses est rgi par des textes juridiques et
comptables qui gouvernent lexcution des dpenses du Budget Gnral de lEtat. Il sagit en effet
: - de la loi organique n 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de finances ; - du dcret
n 93-178 du 04 aot 1993 portant attributions, organisation et fonctionnement du Contrle
Financier ; - de larrt n42/MF/DC/CC du 31mars 1995 portant modalits dapplication du
dcret ci-dessus cit - du dcret n2000-601 du 29 novembre 2000 portant rforme des procdures
dexcution du Budget Gnral de lEtat ; -de diverses autres instructions du Ministre charg des
Finances. Il importe de rappeler que le contrle financier a t institu au Bnin par le Dcret
n49/PCM/MF du 14 mars 1960, relatif au contrle des finances de la Rpublique du Dahomey.
Ledit dcret a t modifi successivement pour tenir compte de lvolution des faits et des
exigences de la gestion des finances publiques.
Au terme des dispositions desdits dcrets, le contrle financier assure la vrification a
priori de la rgularit budgtaire et juridique des actes de dpenses du Budget Gnral de lEtat,
en participant la prvention des risques financiers et la vrification du caractre sincre des
prvisions de dpenses. Le contrle financier sexerce aussi bien au niveau du Ministre charg
des Finances quau niveau de tous les autres ministres, institutions de lEtat et dpartements
territoriaux par le biais des Dlgations du contrle financier.
Il faut relever ce sujet que MM. Claude GOYARD et Roland DRAGO distinguent le
contrle de linspection en rservant le terme de contrle la rgularit des oprations
ponctuelles apprhendes partir dactes juridiques, de titres, de documents et le terme
dinspection aux structures et aux personnels, un service ou un ensemble de services en vues
dassurer le bon fonctionnement. Linspection est donc permanente et sanalyse en termes de
surveillance. Dans la ralit factuelle, linspection et le contrle sont troitement lis. Le principe
du contrle interne du secteur public est de sassurer quune organisation exerce ses activits dans
le cadre juridique de sa comptence et quelle atteint les objectifs de sa mission. Les mcanismes
de contrle sont censs garantir le bon fonctionnement des mthodes de gestion. Le contrle
sexerce normalement plusieurs niveaux24.
24 Idem, p. 1
7

Le contrle interne se dfinit de faon gnrique comme un processus mis en uvre par
une organisation dans son ensemble afin de fournir une assurance raisonnable sur la ralisation de
ses objectifs25. Les contrles exercs par des entits faisant partie de l'excutif et donc propres
l'Administration sont des contrles internes ; ces contrles sont exercs a priori (contrles de
droulement de la procdure d'excution de la dpense par exemple) et a posteriori (intervention
des Inspections des Services par exemple). Par ailleurs, certains contrles internes sont raliss
par des entits administratives diffrentes de celles qui sont contrles. Ces contrles sont donc,
au sens littral, "externes" la structure contrle le Contrle financier par exemple est un
contrle exerc par la Direction Gnrale du Budget du Ministre des Finances sur les dpenses
des autres ministres mais ils n'en sont pas moins considrs comme des contrles internes dans
la mesure o ils sont exercs l'intrieur de l'Administration par des entits faisant, elles aussi,
partie de l'Administration. Le contrle interne se rapproche dans certains cas de laudit interne,
qui sappuie, quant lui, sur un organe extrieur au service. Il convient dapprhender
diffremment laudit interne par rapport aux concepts de contrles internes ou externes
traditionnellement utiliss26.
Contrle interne ou audit interne sont dautant plus difficiles cerner que ces notions sont
nouvelles, trangres lEtat tout en tant les synonymes dautres concepts beaucoup plus
traditionnels en droit public financier. A ce propos, le rapport de lIGF prcise que les missions
daudit interne sont centres sur des enjeux de contrle interne concernant lorganisation
administrative, plus que sur des enjeux du ressort de lchelon politique : elles nattirent donc pas
aujourdhui lattention directe des membres du gouvernement et de leurs cabinets 27.
Laudit interne peut analyser les points forts et les points faibles du contrle interne dune
organisation, compte tenu de sa gouvernance, de sa culture organisationnelle ainsi que des risques
lis et des opportunits damlioration qui peuvent avoir un impact sur la capacit de
lorganisation atteindre ou non ses objectifs. Cette analyse value si le gestionnaire des risques
identifie les risques et met en place des mcanismes de contrle en vue de la gestion efficace et
efficiente des fonds publics. linstar de tous les auditeurs internes, ceux du secteur public sont
appels assister les organisations dans lamlioration de leur fonctionnement. La fonction
25 H. GUILLAUME, N. COLIN, S. ROUDIL, E. SKOULIOS, RAPPORT relatif la structuration de la politique de
contrle et daudit internes de lEtat, Documentation franaise, octobre 2009, p. 7
26 B. CIEUTAT, F. MORDACQ, S. THEBAULT, Rapport Pour une conceptualisation du contrle interne et de
laudit interne dans la gestion financire de lEtat, FONDAFIP, Dcembre 2010, p. 15
27 B. CIEUTAT, F. MORDACQ, S. THEBAULT, op. cit, p. 16.

daudit interne du secteur public constitue lun des fondements de la gouvernance dun secteur
public fort. La plupart des auditeurs internes du secteur public jouent galement un rle dans
lobligation de leur entit se justifier aux yeux des citoyens dans le cadre du processus de
contrle et de contrepoids. La dclaration de Lima fait de lindpendance des structures internes
de contrle une condition essentielle pour leur efficacit28.
Indpendance et objectivit lors de la ralisation dun audit ou dun contrle sont les
matres mots, tant pour les Institutions Suprieures de Contrles (ISC) que pour les auditeurs
internes ; il ne saurait en tre autrement au contrle interne. Pour jouer efficacement son rle, le
contrle interne budgtaire doit comprendre lensemble des procdures de matrise de la gestion
budgtaire notamment : le suivi de la performance ; les procdures et documents crits organisant
les activits, principes gnraux de gestion comme le principe du double contrle; les systmes de
suivi et de gestion des finances publiques (y compris les systmes comptables), les autres
systmes de suivi et gestion, notamment la gestion du personnel et de la solde, la gestion des
marchs publics, le suivi des actifs physiques et stocks (comptabilit matire), et les contrles de
l'excution budgtaire stricto sensu, notamment les contrles ex ante et ex post.
Le contrle interne simpose aujourdhui lEtat et se dveloppe, en matire financire,
sous deux formes : le contrle interne budgtaire (CIB) et le contrle interne comptable (CIC). Ils
expriment deux enjeux en matire de gestion financire publique. Dune part, un enjeu de
soutenabilit budgtaire et, dautre part, celui de qualit des comptes en rfrence la tenue des
diffrentes comptabilits de lEtat.
Dans lunivers dynamique des finances publiques et du contrle des dpenses publiques,
on est en droit de sinterroger sur les apports substantiels engendrs par le contrle administratif
des dpenses publiques dans la gestion financire de lEtat depuis les annes 1990. La rponse
ce questionnement fait intervenir de nombreuses autres interrogations. En effet, ce contrle
garantit-il pour le mieux la lgalit des dpenses publiques ? Les contrles institus sont-ils
efficaces ? Ou ne sont-ce que de simples affirmations incantatoires ? Lenvironnement juridique et
culturel bninois est-il propice lexercice dun tel contrle? La recherche dun apport de solution
ces proccupations nous amne rechercher une qualification la nature du contrle interne qui
est en cours au Bnin depuis 1990 dune part, et mettre en exergue les diffrentes mutations

28 Dans sa description du contrle du secteur public, la Dclaration de Lima prne des services de contrle interne
qui doivent pouvoir jouir dune indpendance fonctionnelle et organisationnelle la plus grande possible au sein de la
structure organisationnelle laquelle ils sintgrent .

subies par ce contrle travers linternisation des directives de lUEMOA relatives aux finances
publiques de mme que les autres instruments internationaux dautre part.
Ce travail tant ax sur le contrle administratif des dpenses publiques 29, laudit
interne des dpenses publiques ne fera pas lobjet de dveloppements. Seuls seront pris en
compte, les contrles oprs sur les quatre tapes de la dpense. Aussi est-il est opportun de se
replacer dans une rflexion densemble sur la notion gnrale du contrle interne et des structures
charges de sa mise en uvre. Mais dentre, linadquation la fois du dispositif bninois et de
sa pratique en ce qui concerne le contrle administratif des dpenses publiques le fait apparatre
comme un contrle formel obsolte (Premire Partie) susceptible dtre perfectionn (Deuxime
Partie) afin de rendre compte des mutations actuelles qui rvolutionnent la stratgie de contrle
des dpenses publiques.

29 Il existe trois grandes catgories de dpenses publiques : des dpenses de fonctionnement qui permettent la bonne
marche des services administratifs. Des dpenses de transfert qui permettent une redistribution des revenus grce
des subventions. Des dpenses dinvestissements ou des dpenses en capital qui permettent de renouveler et
daccrotre le capital public. En longue priode la structure des dpenses de lEtat a fortement volu. Jusqu la
Seconde Guerre mondiale les deux tiers des dpenses taient consacrs aux dpenses militaires et au service de la
dette publique (intrts). Depuis 1945 la part des dpenses civiles sest fortement accrue, corrlativement
laccroissement du budget de lEtat en proportion du Produit Intrieur Brute (PIB). Les dpenses publiques peuvent
tres prsentes par ministre (approche juridique), ou par grandes fonctions (approche conomique). On peut
galement isoler les dpenses lies la dette publique (intrts), celles qui correspondent des rmunrations, les
autres dpenses courantes (de fonctionnement) et les dpenses en capital Cf, A. EUZEBY, J. ABEN, J.
PERCEBOIS, Dictionnaire de finances publiques, Paris, Armand Colin, 1995, pp. 60-61.

10

PLAN : INITIAL
PREMIERE PARTIE : UN CONTROLE FORMEL OBSOLETE
CHAPITRE 1 : UN CONTROLE NORMATIVEMENT FONDE
SECTION 1 : Un dispositif interne
PARAGRAPHE 1 : Une conscration constitutionnelle
PARAGRAPHE 2 : Une dclinaison lgislative et rglementaire
SECTION 2 : Un dispositif international
PARAGRAPHE 1 : Une rglementation communautaire
PARAGRAPHE 2 : Une rglementation internationale
CHAPITRE 2 : UNE MISE EN UVRE IMPROBABLE
SECTION 1 : Un contrle handicap ou inadapt
PARAGRAPHE 1 : Lorganisation inappropri des contrles
PARAGRAPHE 2 : Lindpendance des corps de contrle
SECTION 2 : Un contrle dvoy ou contournable
PARAGRAPHE 1 : Les procdures durgence abondantes
PARAGRAPHE 2 : Les rgularisations ex post des dpenses

11

DEUXIEME PARTIE : UN CONTROLE PERFECTIBLE


CHAPITRE 1 : Un contrle renforcer
SECTION 1 : Une extension ncessaire
PARAGRAPHE 1 : A la gestion performancielle des dpenses
PARAGRAPHE 2 : A de nouvelles structures de contrle
SECTION 2 : Une rorientation indispensable
PARAGRAPHE 1 : Vers des objectifs defficacit
PARAGRAPHE 2 : Vers des objectifs de rsultats
CHAPITRE 2 : Un contrle moderniser
SECTION 1 : Par lactualisation du dispositif normatif
PARAGRAPHE 1 : Une nouvelle constitution financire
PARAGRAPHE 2 : Une responsabilit accrue des ordonnateurs
SECTION 2 : Par la dynamisation de lAdministration
PARAGRAPHE 1 : Une rorganisation des corps de contrle
PARAGRAPHE 2 : Une complmentarit des nouveaux acteurs

12

BIBLIOGRAPHIE
I

OUVRAGES

A OUVRAGES GENERAUX
A. EUZEBY, J. ABEN, J. PERCEBOIS, Dictionnaire de finances publiques, Paris, Armand
Colin, 1992, 207 p.
CHEVALLIER, LEtat de droit, Montchrestien, 4me Ed, 2003
G. CORNU, Vocabulaire juridique, puf, Paris, juillet 2012.
J. GIRODET, Piges et difficults de la langue franaise, Dictionnaire, Paris, Bordas, 1986
P. ROSANVALLON, La contre-dmocratie. La politique lge de la dfiance, Paris, Ed.
Seuil, 2006.
T. DEBARD, Dictionnaire de droit constitutionnel, 2me d, Ellipses, 2007.
B OUVRAGES SPECIFIQUES
A. BARILARI et M. BOUVIER, La nouvelle gouvernance financire de lEtat, Paris,
L.G.D.J, 2004, 207 p.
A. PAYSANT, Finances publiques, Armand COLIN, 5e dition, 1999, 169 p.
BIRD, BM, Manuel de gestion des dpenses publiques, juin 2000
D.TOMMASI, Gestion des dpenses publiques dans les pays en dveloppement, A Savoir, Aout 2010,

J-B.TOULOUSE et autres, Finances Publiques et Politiques, Economica, Paris, 1987,650 p.


L. SADJ, Finances publiques, Dalloz, 1995, 334 p.
M. BOUVIER, M-C. ESCLASSAN, J-P. LASSALLE, Finances Publiques, 3me Ed, LGDJ,
E.J.A, 1996, 782 p.
M. MOINDZE, Modernisation du contrle interne de la dpense publique dans les pays
Africains francophones , Note de cours ENAM, Madagascar, Mai 2011
Ministre des finances, Manuel De Contrle Des Dpenses Engages, Algrie, 2007
R. ADJAHO, La faillite du contrle des finances publiques au Bnin (1960-1990), dition
du Flamboyant, 1991.
S. DAMAREY, Finances Publiques, Gualino lextenso ditions, Paris, 2008, 602 p.

13

S. DAMAREY, Finances Publiques, Gualino lextenso ditions, Paris, 2010, 405 p.

C MEMOIRES ET THESES
- L. CUVILLIER, Evaluation de lefficacit de la dpense publique dans le contrle de la
gestion opr par les Chambres rgionales des Comptes, Mmoire de DEA en Droit Public,
Mention Finances publiques, Universit Lilles2 Droit et sant, 65 p.
- EL ACHAB Salma, GADA Benallal, Elaboration des procdures de contrle interne,
ISCAE CASABLANCA 2009-2010
- M. POYET, Le contrle de lentreprise publique : essai sur le cas franais, Thse de
doctorat de droit Public, soutenu le 10mai 2001 lUniversit de Ste Etienne
II

REVUES ET ARTICLES

J. GANDJIDON, procdure dexcution du budget de lEtat : cas du Bnin , Sminaire de


renforcement parlementaire organis en partenariat avec les Assembles nationales du Bnin
et du Sngal, Cotonou les 22 et 23 fvrier 2010.
I N T O S A I, Audit interne Indpendance au sein du secteur public, OCDE, 2010
M. BOUVIER, Mutations des finances publiques et crise du pouvoir politique? , RFFP, n
79, 2002.
N. MEDE, Rflexion sur le cadre harmonise des finances publiques dans lespace UEMOA
in Afrilex, Juin 2012
N. MEDE, La nouvelle gestion budgtaire : lexprience des budgets de programme au
Bnin , Afrilex n 04.
OCDE, La modernisation du secteur public : moderniser la responsabilit et le
contrle , rapport de synthse, Juillet 2005
P N U D, La rnovation des procdures budgtaires en zone UEMOA : Analyse des
objectifs et des impacts de la rforme de la directive relative aux lois de Finances , in, Les
notes du pole, Note n 2,

n o v e m b r e 2009.
14

R. HERTZOG, La mutation des finances publiques : manifeste pour une discipline


rajeunie ! , RFFP, n 79, 2002.
S. YONABA, Le systme financier des Etats africains francophones lpreuve de
limpratif de discipline budgtaire , in Mlange en lhonneur de Robert HERTZOG,
Rformes des finances publiques et modernisation de ladministration, conomica, 2011, 621
p.
III

TEXTES JURIDIQUES

- Constitution du 11 dcembre 1990


- Loi organique n 2001-692 relative aux lois de Finances ( LOLF ) du 1er aot 2001.
- Rglement Intrieur de lAssemble nationale
- Ordonnance n 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de Finances
- Dcret n49/PCM/MF du 14 mars 1960, relatif au contrle des finances de la Rpublique du
Dahomey
- Loi organique n86-021 du 26 Septembre 1986 relative aux lois de Finances
- Dcret n 93-178 du 04 aot 1993 portant attributions, organisation et fonctionnement du
Contrle Financier.
- Arrt n42/MF/DC/CC du 31mars 1995 portant modalit dapplication du dcret n 93-178
du 04 aot 1993 portant attributions, organisation et fonctionnement du Contrle Financier
- Directive n05/97/CM/UEMOA, relative aux lois de Finances
- Dcret n2000-601 du 29 novembre 2000 portant rforme des procdures dexcution du
Budget Gnral de lEtat
- Directive n06/2009/CM/UEMOA relative aux lois de Finances
IV

RAPPORTS

- B. CIEUTAT, F. MORDACQ, S. THEBAULT, Rapport Pour une conceptualisation du


contrle interne et de laudit interne dans la gestion financire de lEtat, FONDAFIP, Dcembre
2010
- M.BOUVIER, M-C. ESCLASSAN, G. ORSONI, I. BOUHADANA, W. GILLES, la
gestion de la dpense publique dans les pays de lAfrique francophone subsaharienne, Avril 2004

15

- H. GUILLAUME, N. COLIN, S. ROUDIL, E. SKOULIOS, RAPPORT relatif la


structuration de la politique de contrle et daudit internes de lEtat, Documentation franaise,
octobre 2009
- Rapport de la confrence panafricaine des prsidents des Cours des comptes, CAFRAD,
Tanger, 16-18 Avril 2007
IM, Redonner sens et efficacit la dpense publique, Rapport dcembre 2012

16