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Gobernar mediante
instrumentos
Algunas reflexiones sobre el

instrumento metrovivienda
como parte de la poltica
pblica de vivienda de inters
social en Bogot
Jean-Frano i s Jo lly
Economista, experto en Planificacin Urbana y Regional,

doctor en Estudios de las Sociedades Latinoamericanas,
profesor asociado, Departamento de Arquitectura,
Facultad de Arquitectura y Diseo,
Pontificia Universidad Javeriana, Bogot, D.C., Colombia
Estudios de caso
jjolly@javeriana.edu.co, jjolly@utopia.com
ISSN 1909-230X
Resumen
El presente artculo de investigacin presenta algunas reflexiones sobre el
instrumento Metrovivienda como parte de la poltica pblica de VIS en Bogot
en las tres ltimas administraciones de Pealosa, segunda de Mockus y Garzn.
Se basa en los resultados del proyecto de investigacin 1879, Polticas pblicas,
gobernancia y territorio: el caso de la vivienda de inters social-vis en Bogot
y Chiquinquir, realizado por el autor en el marco del Grupo de Investigacin
Polticas Urbanas del Departamento de Arquitectura de la Pontificia Universidad
Javeriana. Es tambin un artculo de reflexin que complementa varios artculos
del mismo autor sobre los primeros resultados de esta investigacin, los elementos
analticos y el marco terico general de anlisis de las polticas pblicas en el
territorio.
El artculo se organiza as:
Unas reflexiones sobre la territorializacin de la accin pblica, los conceptos de gobierno y gobernancia y su relacin con la instrumentacin de la accin
El anlisis del Metrovivienda de Pealosa como la implementacin del
modelo de gestin controlada por el Estado, en el cual Metrovivienda es la
poltica pblica de vis.
El anlisis del Metrovivienda de Mockus como el esbozo de un modelo
ciudadano y un instrumento, entre otros, de una poltica habitacional.
El anlisis de las vacilaciones en cuanto al Metrovivienda de Garzn como
la bsqueda de la respuesta a la cuestin se puede mantener el instrumento
Metrovivienda para una nueva poltica pblica de vis ?
Unas conclusiones sobre el matrimonio indisoluble entre iap y poltica
pblica.
Palabras clave: poltica pblica, gobernancia, vivienda de inters social,
instrumento de accin pblica, gobernabilidad, gobierno, Bogot.
El informe final de esta investigacin est pendiente de publicacin
por la Pontificia Universidad Javeriana-Bogot. Se integra a la

tesis doctoral Rgir le Territoire et gouverner les territoires. La
politique publique de dcentralisation en Colombie entre 1982 et
2002, elaborada para el Doctorado en Estudios de las Sociedades
Latinoamericanas, sustentada por el autor el 5 de octubre de 2004
en el Institut des Hautes tudes de lAmrique Latine iheal de la
Universidad de Paris iii, La Sorbonne nouvelle, cuya publicacin en
francs est pendiente en 2007 en la editorial LHarmattan.
c i enc i a po lt i c a n 3 enero-jun i o 2007

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Gobernar mediante instrumentos Jean-Franois Jolly
pblica.
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Abstract
To govern by means of instruments

Some reflections on instrument metrovivienda
like part of the public policy of vis in Bogota
To assure the territorial governability in Colombia is to combine the government of the territory and the gobernancia of the territories, that is to say, primacy
of the sovereign State and recognition of one you multiply of actors in the public
action. In the perspective of the territorialization of the public action, the public
policy of VIS is one dual and hybrid policy and a typical case of indispensable
territoriality, secterritoriality (combination of sectoriality and territoriality) and
of governmance in the territories (combination of government of the territory
and governance of the territories).
126
Taking as Le Gals and Lascoumes reflections about the instruments of

public action IAP- and considering Metrovivienda like an essential instrument
of the public policy of popular housing (VIS) of the three last administrations
of Bogota, this article allows, of a side, to demonstrate referential the respective
ones of these three administrations as far as the public policy of VIS and joint
between this instrument, the other components of public the political mega of
VIS and the vision of the city (politics) on which they lean and, of the other, to
indicate therefore coincidences and phase angles between instrument and public
policy of VIS.
The analysis allows to hardly state the construction in 6 years of three successive models as far as the Metrovivienda instrument: The model of management
controlled by the State, implemented by the Administration Pealosa (19982000), manager of Metrovivienda and for which Metrovivienda yes it is the public
policy of VIS for Bogot. The citizen model, as soon as outlined by the Mockus
Administration (2001-2003), in which Metrovivienda is to pains an instrument of
a habitat policy more macro. The hesitations of the communitarian and popular
model of the Garzn Administration (as of 2004) and the confusions on how to
use the Metrovivienda instrument for another public policy.
The conclusion of the article is that no it seems as opposed to be able easily
to be defended the neutral conception of the IAP public policy, or the one of
the IAP it prescribes depoliticized. Although the IAP cannot be depoliticized
prescriptions, is difficult change them to the service of a new public policy.
Definitively, IAP and public policy are an indissoluble pair, a conceptual Janus.
Key word: public policy, governance, popular housing (VIS), instrument of
public action, governability, government, Bogot.

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A segu r a r l a gober na bi lida d territorial en Colombia es

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combinar el gobierno del territorio y la gobernancia de los territorios,

es decir, primaca del Estado soberano y reconocimiento de una
multiplicad de actores en la accin pblica. En la perspectiva de la
territorializacin de la accin pblica, la poltica pblica de vis es
dual e hbrida, y un caso tpico de territorialidad indispensable, de
secterritorialidad (combinacin de sectorialidad y territorialidad)
y de gobiernancia en los territorios (combinacin del gobierno del
territorio y de la gobernancia de los territorios).
Tomando como base las reflexiones de Lascoumes y Le Gals
sobre los instrumentos de accin pblica iap y considerando
Metrovivienda un instrumento esencial de la poltica pblica de vis
de las tres administraciones que desde 1998 gobernaron a Bogot,
este artculo permite, por un lado, evidenciar los referenciales
respectivos de estas tres administraciones en cuanto a la poltica
pblica de vis y la articulacin entre este instrumento, los otros
componentes de la megapoltica pblica de vis y la visin de la
ciudad (politics) sobre la cual se apoyan; por otro, sealar las
coincidencias y desfases entre instrumento y poltica pblica de vis.
El anlisis permite constatar la construccin de tres modelos sucesivos del instrumento Metrovivienda en solo seis aos: el modelo
de gestin controlada por el Estado, implementado por la administracin de Pealosa (1998-2000), gestora de Metrovivienda para
la cual Metrovivienda s es la poltica pblica de vis para Bogot.
El modelo ciudadano, apenas esbozado por la administracin de
Mockus (2001-2003), en el cual Metrovivienda es solo un instrumento de una poltica habitacional ms macro. Las vacilaciones del
modelo comunitario y popular de la administracin de Garzn (a
partir de 2004) y las confusiones sobre cmo utilizar el instrumento
Metrovivienda para otra poltica pblica.
La conclusin del artculo es que no parece defenderse con
facilidad la concepcin neutral del iap frente a la poltica pblica,
o la del iap receta despolitizada. Si bien los iap no pueden ser
unas recetas despolitizadas, es difcil repolitizarlos al servicio de
una nueva poltica pblica. Definitivamente, iap y poltica pblica
son una pareja indisoluble, un Janus conceptual.
127
Introduccin: territorializacin de la accin pblica, gobierno, gobernancia y

instrumentacin de la accin pblica
128
Territorializacin de la accin pblica, gobierno y gobernancia
El examen de la cuestin del territorio, la cuestin del

gobierno y la cuestin del gobierno del territorio ha constituido
el punto central del anlisis de la descentralizacin en Colombia ,
realizado por el autor de este artculo y publicado bajo el ttulo de
Regir el territorio y gobernar los territorios. Como consecuencia
de la puesta en marcha de procesos de descentralizacin en Europa, en general, y en Francia, en particular, el examen de la cuestin
de la territorializacin de la accin pblica est en el corazn de
la reflexin acadmica desde hace varios aos, y se multiplican las
obras dedicadas a este tema o al tema de las polticas locales y de la
gobernancia de los territorios.
Todas buscan responder el reto que presenta esta cuestin de
actualidad para politlogos, socilogos y otros especialistas de las
polticas pblicas, relativa a las transformaciones evidenciadas en
la accin pblica. Un equipo de investigadores como el del iep de
Grenoble, coordinado por Alain Faure y Anne-Ccile Douillet,
llega a hablar de afrontar la cuestin de la territorializacin de la
accin pblica en Francia.
Pero esta preocupacin no es exclusiva de investigadores del
norte, como lo muestra la organizacin reciente en Bolivia de
Jolly, J.F., Rgir le territoire et gouverner les territoires. La politique
de dcentralisation en Colombie entre 1982 et 2002, Thse pour le
Doctorat en tudes des socits latino-amricaines, Universit de Paris 3,
la Sorbonne nouvelle. Versin definitiva final, 6 de octubre de 2004, 360
pginas. Se anotar a continuacin como Jolly, 2004b.
Faure, A. y Douillet, A.C. (dir.), Laction publique et la question
territoriale, Grenoble, pug, 2005; Le Gales, P., Le retour des villes
europennes: socits, mondialisation, gouvernement et gouvernance,
Paris, Presses de Sciences Po, 2003 ; Terribilini, S., Fdralisme,
territoires et ingalit sociales, Collection Logiques publiques, Paris,
LHarmattan, 2001; Keating, M., The New Regionalism in Western
Europe. Territorial Restructuring and Political Change, Cheltenham,
Edward Elgar, (2000); Blame, R., Faure, A. y Mabileau, A., Les nouvelles
politiques locales, Paris, Presses de Sciences Po, 1999 ; Gestion ngocie
des territoires et politiques publiques, nmero especial de Espaces y
socits, Editions LHarmattan, Paris, 1999.

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Para una presentacin sinttica de estas investigaciones, vase Jolly,

J.F., Sectorialidad y territorialidad de las polticas pblicas. Aspectos
analticos y utilizaciones normativas de un esquema de anlisis de las
polticas pblicas en el territorio (Jolly, 2007a) en Cuervo, J.I. y Jolly,
J.F. (editores), ensayos sobre polticas pblicas, Bogot, Universidad
Externado de Colombia, por publicarse en 2007. Para una presentacin
del esquema sobre el cual descansa, vase el documento de Jolly, J.F.,
Gobierno y gobernancia de los territorios, sectorialidad y territorialidad
de las polticas pblicas, Desafos, V. 12, julio 2005, 52-85 (Jolly, 2005a).
En cuanto al anlisis general de la poltica pblica de VIS en Colombia,
vanse los documentos siguientes: Jolly, J.F., El subsidio familiar

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un Congreso Internacional de Gobernabilidad y Gobernanza de

los Territorios en Amrica Latina, que reuni a una cincuentena
de investigadores, originarios de 14 pases o que viven en ellos
(Argentina, Blgica, Bolivia, Brasil, Chile, Cuba, Ecuador, Espaa,
Francia, Nicaragua, Mxico, Per, Suiza y Venezuela), quienes
presentaron 30 ponencias sobre temas como marco conceptual y
terico; gobernabilidad en Amrica Latina; experiencias por pases;
gobernabilidad e identidades; gobernabilidad y ciudad; gobernabilidad y manejo de recursos naturales; gobernabilidad, participacin
y desarrollo local; gobernabilidad e instrumentos de planificacin;
territorios: gestin local, gestin pblica y descentralizacin.
En una perspectiva similar, y con el fin de entender mejor
y responder al reto de la territorializacin de la accin pblica
desde abajo que plantea el proceso de descentralizacin en los
pases latinoamericanos, el autor de este artculo ha realizado
desde hace varios aos una serie de investigaciones que recogen
estas preocupaciones. A partir de una propuesta de esquema para
el anlisis de las polticas pblicas en el territorio aplicado al caso
colombiano, pero susceptible de ampliarse al caso latinoamericano,
dichas investigaciones buscan complementar este esquema con el
examen de su utilizacin en el caso del anlisis de tres polticas
pblicas relativas a los sectores sociales (polticas pblicas
sociales): Vivienda de Inters Social vis , Servicios Pblicos
Domiciliarios, y Educacin, para abordar sus posibles utilizaciones
normativas a partir del caso de propuestas de polticas pblicas
relativas a sectores productivos, elaboradas por el autor, que utilizan
el enfoque propuesto o son compatibles con l.
Desde hace ms de 12 aos, he estudiado la poltica pblica
de vis en Colombia, en general, y en Bogot, en particular. Por
129
tanto, he podido caracterizar la poltica pblica de vis como una

poltica dual e hbrida, con una vertiente nacional, a cargo de las
autoridades nacionales, y una vertiente local, bajo la responsabilidad
de los alcaldes y de su administracin. Estas dos vertientes, ligadas
por un matrimonio indisoluble, hace de esta poltica pblica un
caso tpico de territorialidad indispensable, de secterritorialidad,
de vivienda: teora y poltica. Informe final relativo a los aspectos
socioeconmicos del Subsidio Familiar de Vivienda del Inurbe, Bogot,
Pontificia Universidad Javeriana, Facultad de Arquitectura y Diseo,
1995; Jolly, J.F., La poltica pblica de vivienda de inters social: del
Estado constructor al Estado destruido? , en Las polticas pblicas, 2
130
edicin, Carlos Salazar Vargas, Coleccin Profesores, N 19. Bogot:

Pontificia Universidad Javeriana, Facultad de Ciencias Jurdicas, 1999 ;
Jolly, J.F., Qu tan social ha sido la poltica pblica de vivienda en
Colombia?, Bogot, Departamento de Economa, Facultad de Ciencias
Econmicas y Administrativas, Pontificia Universidad Javeriana, (sin
publicar); Jolly, J.F., Propuesta para una investigacin interdisciplinaria
sobre La poltica de pblica de vivienda social: de los aos 90 a los aos
2000. Bogot, Departamento de Arquitectura, Facultad de Arquitectura
y Diseo. Pontificia Universidad Javeriana, 2002a; Jolly, J.F., Algunos
aportes para la conceptualizacin de la poltica pblica de vivienda de
inters social (VIS), Papel Poltico, N 16, diciembre de 2004, 77-102.
Para el anlisis de la poltica pblica de VIS en Bogot, vanse los
documentos siguientes: Jolly, J.F., La poltica pblica de vivienda en
Bogot (1995-2003): del problema de la vivienda componente de la
pobreza a la poltica habitacional. El desmonte del Estado constructor
y el surgimiento de un nuevo modelo: el Estado (local) constructor de
externalidades, Bogot: Departamento de Arquitectura, Facultad de
Arquitectura y Diseo, Pontificia Universidad Javeriana, 2003 ; Jolly,
J.F. (con la colaboracin de RojaS Balln, M. y Rincn Sierra, N.O.),
Polticas pblicas, gobernancia y territorio: el caso de la vivienda de
inters social-vis en Bogot y Chiquinquir, Informe final del Proyecto
de investigacin 1879, Bogot, Pontificia Universidad Javeriana-Bogot,
Facultad de Arquitectura y Diseo, Departamento de Arquitectura, Grupo
de Investigacin Polticas Urbanas, 2006 ; Jolly, J.F., Gobernancia de los
territorios y gobierno del territorio en Colombia. El caso de la poltica
pblica de Vivienda de Inters Social en Bogot y Chiquinquir . Artculo
por publicarse en el prximo nmero de Papel Poltico. Revista de la
Facultad de Ciencias Polticas y Relaciones Internacionales de la Pontificia
Universidad Javeriana, Bogot.

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Metrovivienda: un instrumento de accin pblica?
En estas investigaciones, las caractersticas de la territorializacin de la poltica pblica de vis en Bogot han sido definidas
a partir del anlisis de la gnesis e implementacin de la poltica
pblica de vis, Banco de Tierras Metrovivienda, a lo largo de las
dos administraciones sucesivas de Pealosa y Mockus (segunda) y
los primeros aos de la de Garzn.
La perspectiva desarrollada en este artculo es complementaria
de las que ya fueron objeto de varias publicaciones, ya realizadas o
Jolly (2005a), p. cit.
Jolly, 2003 ; Jolly, 2004a; Rojas, 2004 ; Jolly, Rojas y Rincn, 2006 y Jolly,
2007b.
Cabe recordar que, segn Pierre Muller y Bruno Jobert, politics et
policies son inseparables en la medida en que corresponden, en palabras
de Jobert, a dos momentos de la lucha poltica global.

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es decir de una combinacin de sectorialidad y territorialidad,

y de gobiernancia en los territorios, porque obliga a combinar el
gobierno del territorio y la gobernancia de los territorios.
En el caso especfico de Bogot, la magnitud del problema de
la vivienda en una metrpoli de casi 7 millones de habitantes y la
importancia de las urbanizaciones piratas y los barrios subnormales
explican bien el sentido de los esfuerzos intentados por las ltimas
cuatro administraciones para tratar de romper la espiral ascendente
de la brecha entre la progresin aritmtica de las medidas tomadas
(que constituyen la vertiente local de la poltica pblica de vis) y el
crecimiento geomtrico de este problema.
El anlisis de la gnesis de la vertiente local de la poltica
pblica de vis en Bogot desde 1995, vista a travs de los planes
de desarrollo que cada alcalde recin elegido debe presentar al
inicio del mandato, ha permitido identificar los pasos sucesivos
que en este sentido han dado tres administraciones sucesivas: la de
Antanas Mockus (1995-1997 y 2001-2003) y la de Enrique Pealosa
(1998-2000), antes de lograr la conceptualizacin de una verdadera
poltica habitacional como referencial que gua sus acciones. Este
anlisis tambin permite evidenciar la importancia de las relaciones
entre la visin de la ciudad y el proyecto poltico del alcalde
(politics), por un lado, y la megapoltica pblica de vis (policy,
que le corresponde), por el otro, as como las caractersticas de la
territorializacin de la accin pblica en el caso de Bogot.
131
132
pendientes de serlo: se trata de ver, de manera exploratoria , qu

aportes al anlisis de la poltica pblica de vis en Bogot podra
ofrecer el hecho de considerar el Banco de Tierras Metrovivienda
como un instrumento de accin pblica en el sentido que Lascoumes (2004) y Le Gals (2006) dan a este trmino.
Segn Lascoumes (2004: 21) y Le Gals (2006: 269), un
instrumento de accin pblica-iap- constituye un dispositivo a la
vez tcnico y social que organiza unas relaciones sociales especficas
entre los poderes pblicos y sus destinatarios en funcin de las
representaciones y significaciones de las cuales es el portador
[cursivas originales, subrayados mos]. As mismo, Lascoumes y
Le Gals (21-24), en una seccin titulada Instrumentacin de la
accin pblica, y recomposicin del Estado. Gobierno/gobernancia,
resumiendo las reflexiones de Michel Foucault (1984) sobre la
gouvermentalidad, indican:
La instrumentacin de la accin pblica es un medio para
orientar las relaciones entre la sociedad poltica (va el ejecutivo
administrativo) y la sociedad civil (va sus sujetos administrados),
mediante unos intermediarios, unos dispositivos que mezclan
componentes tcnicos (medicin, calculo, procedimientos) y
sociales (representacin, smbolo) [cursivas mas].
Lascoumes y Le Gals (2004: 23) muestran que las concepciones de Foucault se volvieron de actualidad con las obras
anglosajonas y alemanas de Kooiman, Mayntz, Linder y Peters,
Kickert y otros que rehabilitaron la cuestin de los instrumentos
[de accin pblica] a partir de las cuestiones del management y
la gobernancia de las redes de accin pblica (), de la nueva
gobernancia negociada, () o de los lmites del gobierno. Se asiste
entonces, constatan los dos autores, a
la renovacin de los instrumentos de la accin pblica, ya sea
para desarrollar recetas despolitizadas en el marco de la nueva
gobernancia (Salamon), ya sea va el fortalecimiento de poderosos
mecanismos de control y de orientacin de los comportamientos
(Hood).
En contra de corrientes que apuntan a considerar que los iap

son neutros, no polticos o que pueden sustituirse a las polticas
Cabe indicar que la investigacin citada no ha sido desarrollada
tomando como base conceptual el instrumento de accin pblica.

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10 Por ejemplo, para los debates en el Concejo de Bogot cuando se

discuti la creacin de Metrovivienda, vase Jolly, 2004a; Rojas, 2004 ;
Jolly, Rojas y Rincn, 2006 y Jolly, 2007b.
11 Cabe recordar que para Pierre Muller (2006 : 97-98), elaborar una
poltica pblica se reduce a construir una representacin, una imagen
de la realidad sobre la cual se quiere intervenir. Es en referencia a
esta imagen cognitiva que los actores van a organizar su percepcin del
sistema, confrontar sus soluciones y definir sus propuestas de accin:
llamaremos este conjunto de imgenes el referencial de la poltica
pblica. Para una presentacin completa del concepto de referencial, ver
Muller (2006 : 97-107) y Muller (2002: 73-83).

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pblicas a las cuales estn ligados: el instrumento es la poltica

pblica, Lascoumes y Le Gals (2006: 276) concluyen:
la instrumentacin [de la accin pblica] s es una cuestin poltica, porque la seleccin del instrumento, que puede ser el objeto
de conflictos polticos10, va a estructurar por parte el proceso de sus
resultados. Interesarse por los instrumentos no debe en ningn caso
justificar la desaparicin de lo poltico. Por el contrario, cuanto
ms la accin pblica se define por sus instrumentos, ms corre
la instrumentacin el riesgo de generar conflictos entre diferentes
actores, intereses y organizaciones [cursivas mas].
Tomando como base las reflexiones de Lascoumes y Le Gals,
y considerando Metrovivienda un instrumento esencial de la
poltica pblica de vis de las tres administraciones que desde
1998 gobernaron a Bogot, se puede, por un lado, evidenciar los
referenciales11 respectivos de estas tres administraciones en cuanto
a la poltica pblica de vis y la articulacin entre este instrumento,
los otros componentes de la megapoltica pblica de vis y la visin
de la ciudad (politics) sobre la cual se apoyan; por el otro, sealar
las coincidencias y los desfases entre instrumento y poltica pblica
de vis.
Lo que se puede constatar entonces es la construccin en
apenas seis aos de tres modelos sucesivos en cuanto al instrumento
Metrovivienda:
1. El modelo de gestin controlada por el Estado, implementado por la Administracin de Pealosa (1998-2000), gestora de
Metrovivienda, para la cual Metrovivienda s es la poltica pblica
de vis para Bogot.
133
2. El modelo ciudadano, apenas esbozado por la Administracin de Mockus (2001-2003), en el cual Metrovivienda es solo un
instrumento de una poltica habitacional ms macro.
3. Las vacilaciones del modelo comunitario y popular de la
Administracin de Garzn (a partir de 2004) y las confusiones en
cuanto a saber cmo utilizar el instrumento Metrovivienda para
otra poltica pblica.
134
El Metrovivienda de Pealosa: la implementacin

del modelo de gestin controlada por el Estado o
Metrovivienda es la poltica pblica de vis
La Administracin de Pealosa tom la iniciativa de crear

el Banco de Tierras Metrovivienda, que aparece en su Plan de
Desarrollo como uno de los cinco megaproyectos o proyecto
prioritarios12. No es difcil afirmar que para esa Administracin,
Metrovivienda es la poltica pblica de vis para Bogot. Instrumento y poltica se confunden perfectamente.
La intencin de este megaproyecto, como figura en el Plan
de Desarrollo (Plan de Desarrollo Pealosa, 1998: 41), es clara:
ofrecer los suelos suburbanos necesarios para desarrollar unos
proyectos de vis gracias a la implementacin de un sistema que
congele los precios del suelo rural y suburbana, dotarlas de servicios
y transferir la valorizacin a los hogares pobres mediante sistemas
mixtos de gestin13. Pero, contina el Plan de Desarrollo,
12 Los otros megaproyectos eran el Sistema Integrado de Transporte
Masivo sitm (Metro, bus), la construccin y mantenimiento de vas,
el Sistema de Parques y el Sistema de Bibliotecas del Distrito. Para la
primera aproximacin en espaol a los debates en el Concejo de Bogot
con ocasin de la creacin de Metrovivienda, ver Jolly (2004c) y Rojas
(2004). Para un anlisis completo en francs, ver Jolly (2004b).
13 Los argumentos tcnicos para justificar la implementacin de este
sistema figuran en el balance que hizo la Administracin de Pealosa en
diciembre de 2000 (Metrovivienda, 2000 : 41-43). Ver tambin supra los
tres algoritmos del Distrito, elaborados con ocasin del debate sobre la
creacin de Metrovivienda en el Concejo de Bogot. Cabe anotar que, de
manera significativa, el documento de diciembre de 2000, lo mismo que la
Memoria del modelo de gestin de Metrovivienda, dedicado a El Recreo
(Metrovivienda, 2002: 63-67), hacen referencia a escritos estadounidenses
sobre los bancos de tierras (Land Banking), difcil de tacharlos de
intervencionismo, y al modelo bogotano de Ciudad Salitre, proyecto

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dada la ausencia de mecanismos para congelar el precio de la

tierra de propiedad privada, la Administracin crear un Banco de
Tierras que funcionar como un Fondo Rotatorio. Se construirn
las vas y se dotarn estas tierras con los servicios necesarios para
crear unas reas de urbanizacin planificada y se ofrecer terrenos
a las empresas privadas y a los grupos de autoconstruccin para
suscitar un ambiente competitivo con unas ofertas simultneas,
siguiendo un modelo de gestin controlado por el Estado, tanto en
cuanto a sus caractersticas fsicas mnimas como en cuanto a sus
precios finales [cursivas mas].
urbano de 150 ha realizado a partir de 1987 por iniciativa del Presidente

Barco en terrenos de propiedad del Departamento de Cundinamarca
(Beneficencia de Cundinamarca) y, entonces, pblicos, que rene
vivienda de clase media y oficinas, levantadas ambas por constructoras
privadas. Es de ah que Metrovivienda sac la idea de actuar como una
agencia inmobiliaria de segundo nivel, indican los autores de la Memoria
dedicada a El Recreo (Metrovivienda, 2002: 64).
14 Al negarse el Concejo de Bogot a dar su autorizacin para la venta de
la etb, los recursos previstos disminuyeron casi el 80% y se limitaron a 30
millones de dlares.

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El referencial de la Administracin de Pealosa es de mercado

controlado por el Estado. En este caso, el Estado no es constructor
de VIS, sino de externalidades positivas (Jolly, 2003a: 15).
Siguiendo este principio, la Administracin de Pealosa, una
vez creada la empresa Metrovivienda, se puso a buscar un cierto
afn terrenos susceptibles de permitirle cumplir sus promesas de
adquirir y dotar 2160 hectreas en 4 aos. Sin embargo, dada la
disminucin de los recursos previstos para financiar la dotacin
inicial en capital del Fondo Rotatorio14 , fue necesario reducir las
metas fijadas e iniciar tres proyectos: El Recreo (116 ha para 8400
viviendas y El Porvenir (130 ha para 13700 viviendas), ambos en
la localidad de Bosa (suroccidente), y un proyecto de 65 ha para
6800 viviendas, El Nuevo Usme, ubicado en la localidad de Usme
(suroriente). En realidad, Metrovivienda solamente pudo comprar
los terrenos y realizar la licitacin de los equipamientos del primer
proyecto y hacer la licitacin del tercero.
El anlisis del proyecto Ciudadela El Recreo, realizado en la
poca de la Administracin de Mockus, es la oportunidad para
los funcionarios de Metrovivienda de mostrar las bondades de los
135
136
presupuestos tericos de su modelo de gestin controlada por el

Estado. Dedican un captulo completo (Metrovivienda, 2002:
51-72) a la presentacin de este modelo tripartito que asocia Estado
(Metrovivienda), que compra unos terrenos, los engloba, disea
el urbanismo y los dota, constructor que disea, construye y
comercializa las viviendas y Familla, que se interesa en el desarrollo progresivo y el desarrollo de la comunidad15.
Segn sus promotores, Metrovivienda ( 2002: 62-64) es una
agencia inmobiliaria de segundo nivel que procura la modernizacin del Estado, garantiza, entre otros una rotacin rpida del
capital pblico (un poco ms de dos aos) y permite generar cuatro
veces ms de viviendas en un periodo dado que el modelo clsico
con la misma inversin. Insisten en variables financieras como
rotacin del capital y recuperacin del portafolio y, para apoyar
su tesis, anotan que estos indicadores son respectivamente 5, 4 y
2,5 veces ms favorables que en el caso del modelo de apoyo a la
oferta vigente antes de 1991. Es as como Metrovivienda demuestra que la combinacin de esfuerzos pblicos y privados puede
utilizarse con eficiencia en el caso de metas sociales, concluyen
(Metrovivienda, 2002: 72) [cursivas mas].
Siguiendo esta filosofa, menos de dos aos ms tarde, es decir
algunas semanas antes del fin del periodo del alcalde Pealosa
(diciembre de 2000), Metrovivienda ya ha vendido doce macrolotes para casi 3000 viviendas a seis constructores privados (Metrovivienda, 2002: 72). Por la primera vez en la historia de las vis en
la ciudad, agregan entusiasmados los autores sobre la Ciudadela
El Recreo (Metrovivienda, 2002: 168), seis de las mejores empresas
constructoras o diseadoras de viviendas se disputaron la venta de
las primeras casas.
Cabe anotar a propsito de este xito que ha sido posible
solamente por el nmero poco elevado de lotes por adquirir (18 en
total) y de dueos de los mismos (solo 7), lo que facilit mucho los
procedimientos de toma de posesin de los terrenos y de dotacin
15 Como lo indica el gerente de Metrovivienda en la introduccin al
documento Memoria sobre El Recreo (Metrovivienda, 2002: 6), este
modelo tiene algo que lo distingue: la distribucin clara de las funciones
entre el Estado y los par ticulares. El primero vigila el orden y la gestin
de tipo horizontal para asegurar el pblico, mientras los segundos
manejan el desarrollo vertical de la ciudad en un ambiente competitivo de
mercado [cursivas mas].

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16 Como bien lo anota el gerente de Metrovivienda, esta movilizacin

solamente ha sido posible porque hubo la voluntad continua de dos
alcaldes, que se esforzaron por dar prioridad a la construccin de lo
pblico sobre lo privado, as como del Concejo de Bogot y de otros
actores(Metrovivienda, 2002: 6) [cursivas mas].
17 Entre los siete propietarios se cuentan, segn Metrovivienda (2002:
118), una iglesia protestante y una institucin universitaria privada.

i ssn 1909-230x/pg s. 58-72
ulterior en equipamiento y, por consiguiente, la rotacin del capital

invertido (ms o menos 7,5 millones de dlares). Es posible concluir
que la implementacin de la vertiente local de la poltica pblica de
vis como movilizacin de actores privados, lo que se ha llamado
la gobernancia del territorio16, se ha visto facilitada por el nmero
poco elevado y quiz tambin por la naturaleza de los actores que
se ven implicados en ella17.
Es lo que parece confirmar, por contraste, la suerte que
corrieron los otros dos proyectos lanzados por la Administracin
de Pealosa. En efecto, en el caso del segundo proyecto de Bosa, la
Ciudadela El Porvenir, los funcionarios de Metrovivienda indican
en su balance de la Administracin de Pealosa (Metrovivienda,
2000: 54) que se observa una fragmentacin continua de los 550
lotes que la conforman, de manera que la adquisicin de estos lotes
se demor durante toda la Administracin de Mockus, porque fue
necesario negociar con 413 propietarios algunas manzanas, siendo
adquiridas solamente por mitad. La licitacin de los equipamientos
se hizo slo en abril de 2003.
El proyecto de Usme, realizado con unos propietarios de
terrenos (Metrovivienda, 2000: 54), mientras las otras dos se
hicieron por compra o expropiacin, y asignado despus de una
licitacin a una importante opv, no pudo arrancar durante la
Administracin de Mockus por dificultades en la financiacin de las
obras de construccin de las viviendas, ligadas a la naturaleza no
capitalista del constructor.
Las dificultades encontradas por la Administracin de Pealosa
en cuanto a la implementacin del instrumento Metrovivienda
llevan a una conclusin segn las reflexiones de Lascoumes y Le
Gals: una vez implementado y confrontado a la realidad y a los
actores, un iap ya no puede confundirse con la poltica ni suponerse neutral.
137
138
El Metrovivienda de Mockus: el esbozo de un modelo

ciudadano o Metrovivienda como un instrumento,
entre otros, de una poltica habitacional
Mientras el Banco de tierras figuraba como uno de los cinco

megaproyectos del Plan de Desarrollo de la Administracin de
Pealosa, aparece apenas en cuatro o cinco renglones del objetivo
Productividad del Plan de Desarrollo de su sucesor, Antanas
Mockus, en un subprograma titulado Bogot crece con razn.
Para el nuevo alcalde que, como ya se ha sealado, habla por
primera vez de una poltica integral de vivienda y hbitat, de una
poltica habitacional18, se trata, gracias a Metrovivienda (no citada
explcitamente) de generar y renovar suelos urbanos para facilitar una oferta inmobiliaria que permita absorber oportunamente
las presiones de la crecimiento de la poblacin y los objetivos de
transformacin de la ciudad. Para parar la urbanizacin informal,
precisan los autores del Plan, este programa pondr nfasis en la
promocin de viviendas accesibles a familias con ingresos inferiores
a dos smml (Salarios mnimos mensuales legales)19 (Plan de
Desarrollo, Mockus 2, 2001: 74) [cursivas mas].
Por razones presupuestales, los objetivos fijados en el Plan son
inferiores a los de la Administracin anterior: 545 hectreas en
Bogot y en la regin y 4 ciudadelas con una focalizacin social,
como proyecto prioritario. La inflexin de la poltica pblica de vis
de Tipo iii 20 (consecucin y dotacin de tierras para vis gracias
al instrumento Metrovivienda) que realiza la Administracin de
Mockus es sensible: ya no se trata de buscar a cualquier precio
modernizar el Estado, gracias a una rotacin rpida del capital
pblico en una lgica de gestin de portafolio, en la cual se compran terrenos, se los dotan y se los venden con beneficio.
El referencial cambia, se matiza, se vuelve a la vez ms
abstracto (se habla ahora de productividad urbana), ms
macroeconmico, al referirse a la oferta inmobiliaria y a las
presiones del crecimiento de la poblacin, sin hablar de ambiento
18 Aun cuando esta poltica, o programa estructurante como la
llama el Plan, se encuentra dispersa entre cuatro objetivos diferentes
(Productividad, Justicia social, Medio Ambiente y Cultura ciudadana).
19 Mientras los objetivos de la Administracin de Pealosa
(Metrovivienda, 2000 : 52) hablaban del 60% de vivienda vip (vivienda
prioritarias para hogares con ingresaos inferiores a dos smml).
20 Para una tipologa de la polticas pblicas de vis , vase en Jolly, 2004a.

i ssn 1909-230x/pg s. 58-72
21 Como bien lo muestra el Pacto de Ciudadana firmado por el alcalde

Mockus y la comunidad residente de la Ciudadela El Recreo, en el
cual se celebran los compromisos recprocos de fortalecer las relaciones
comunitarias y de respecto por lo pblico (Metrovivienda, 2002: 72).
22 Fuera, claro est, del caso de Campo Verde, un proyecto de 65 ha
para 6.000 viviendas ubicado a 1 km al sur de la Ciudadela El Recreo,
indica la pgina web de Metrovivienda, que precisa adems que se trata
de un proyecto al cual se le ha aplicado, como en Usme, el esquema de
segunda generacin que consiste en constituir un patrimonio autnomo,
administrado por una fiduciaria, entre Metrovivienda, que apor ta los
recursos para dotar el proyecto (el 45 % del total en el caso de Campo
Verdeo) y los propietarios privados de los terrenos donde se realizar el
proyecto y que los apor tan al mismo. Aunque la fiduciaria haba sido
escogida, lo que deja suponer que las negociaciones con los propietarios
ya haban tenido xito, la pgina web, actualizada parece al iniciar 2003,
indicaba que apenas se estaba en la etapa de la realizacin del Plan
Parcial de urbanismo y la obtencin de la licencia de urbanismo del
proyecto (Metrovivienda, 2004, pgina web Nuestros proyectos) [cursivas
mas].

i ssn 1909-230x/pg s. 58-72
competitivo (de carcter microeconmico) y ms social, porque

ahora se hace nfasis en la focalizacin en los hogares ms pobres
vivienda vip y en los problemas de crecimiento demogrfico. Se
podra hablar de un referencial ciudadano21.
Todo ocurre como si se pasara del input terreno y del producto
(individual) vivienda al proceso de produccin de viviendas y an
del hbitat en el cual Metrovivienda juega por cierto un papel
importante, ms no nico, porque se va a rehabilitar, a travs de
otro objetivo (Justicia social), un ente casi desaparecido: la Caja de
Vivienda Popular, encargada desde ahora de coordinar un ambicioso programa de mejoramiento integral de barrios y viviendas con
un presupuesto de casi 200 millones de dlares. La poblacin se
vuelve entonces la finalidad ltima de la poltica pblica de vis, en
la medida en que, segn el alcalde, la vivienda es uno de los seis
aportes cruciales que el Plan de Desarrollo ofrece a la ciudad, uno
de los seis pilares para el futuro de Bogot (Plan de Desarrollo
Mockus 2, 2001: 28).
Esta manera relativamente marginal de tratar Metrovivienda,
aun cuando se conservan las directivas de la Administracin
de Pealosa, explica quiz la ausencia de proyectos nuevos
importantes iniciados por la Administracin de Mockus22. En lugar
139
140
de implementar un nuevo modelo ciudadano, cuyas huellas se

encuentran en el Pacto Ciudadano de la Ciudadela El Recreo, y
que se sustituira totalmente al modelo controlado por el Estado
de la Administracin de Pealosa, la Administracin de Mockus
se limita a reorientar la segunda etapa de El Recreo, obligando a
Metrovivienda a aumentar la parte de vivienda vip y a reducir los
costos del urbanismo, cuyos precios pasan entonces, segn datos
provedos por el gerente del proyecto, de 48 a 30 dlares el m2 , una
tercera parte menos.
Sin embargo, la consecuencia de esta inflexin de la poltica
pblica es que el instrumento Metrovivienda ya no puede responder
a una sencilla lgica de rotacin rpida de capital, de un fondo
rotatorio que posibilita que los ingresos de la empresa al vender
sus terrenos le permitan implementar nuevas etapas y nuevos
proyectos. Su vocacin ya no es producir un nuevo suelo urbano,
de manera indefinida tanto tiempo como lo exigen el crecimiento
urbano y las polticas urbanas, como era la voluntad de sus fundadores (Metrovivienda, 2002: 60). Ya no es quizs si quiera una
empresa con un sistema autosostenible de generacin y promocin
de proyectos integrales de vis, como lo indica todava la pgina
web (Metrovivienda, 2004: pgina web Qu es Metrovivienda?).
Cabe anotar, a propsito del proyecto de Campo Verde, que es quiz ms
representativo de la filosofa de los promotores de Metrovivienda y de
los redactores de la Ley 388 de 1997 sobre el Desarrollo Territorial (ley
que dio una base financiera a los Bancos de Tierras) que los proyectos
El Recreo, El Porvenir y aun El Nuevo Usme. En efecto, se trata de un
modelo [mixto] de gestin controlado por el Estado, en el cual todo
descansa sobre un acto voluntario (mas no obligado o casi obligado:
expropiacin, compra) de unos propietarios privados para asociarse
con el Estado en vista de realizar conjuntamente un proyecto que
permita que la plusvala de la tierra se transfiera a las familias en el
precio de las viviendas, como lo indica la pgina web de Metrovivienda
(Metrovivienda, 2004 : pgina web Qu es Metrovivienda?). En esta
perspectiva, este proyecto es caracterstico de la multi-level governance
anglosajona, de la gobernancia urbana a la Le Gals y de la gobernancia
del territorio y se aproxima, en cuanto al fondo, sino a la forma, al acuerdo
entre la comunidad religiosa de los Dominicos O.P. y la Alcalda de
Chiquinquir para la realizacin del proyecto Nuestra Seora del Rosario
analizada en Jolly, 2004a; Rincn, 2004 ; Jolly, Rojas y Rincn, 2006 y
Jolly, 2007b.

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Por ello, el proyecto de la Administracin de Pealosa est en algo

desvirtuado y aparecen fricciones y discrepancias a la hora de tomar
decisiones fundamentales como el lanzamiento de nuevos proyectos
o la inflexin de los proyectos definidos por la administracin23.
En conclusin, se puede indicar que el anlisis del instrumento
Metrovivienda durante la segunda Administracin de Mockus
permite interpretar la ausencia de alusin explicita a Metrovivienda
en el Plan de Desarrollo, por el hecho de que la institucin
Metrovivienda es slo un instrumento (entre otros) para desarrollar
un programa (entre otros) que ya no es prioritario frente al de
Mejoramiento integral de vivienda y barrios. Instrumento y poltica
pblica ya no coinciden.
El Metrovivienda de Garzn: se puede mantener el instrumento
Metrovivienda para una nueva poltica pblica de vis ?
23 Un ejemplo de estas fricciones puede encontrase en el espacio

mnimo (apenas media pgina) dejado en Memoria sobre El Recreo a la
presentacin de la poltica integral de vivienda y hbitat del Alcalde de
Mockus y, en este mismo documento, la articulacin del captulo sobre el
Pacto Ciudadano con los residentes de la Ciudadela El Recreo, un poco
forzada, con los otros captulos.

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La eleccin de un ex sindicalista como Alcalde Mayor de Bogot, Luis Eduardo Garzn, marca un hito en la capital de Colombia.
El proyecto poltico del candidato, su Programa de Gobierno,
titulado significativamente Lucho por Bogot humana y moderna
(Garzn, 2003: 1) y el Plan de Desarrollo Bogot Sin Indiferencia.
Un Compromiso Social contra la Pobreza y la Exclusin (Plan de
Desarrollo Garzn, 2004: 1) dejaban pensar que iba a existir una
inflexin en cuanto al papel del instrumento Metrovivienda en la
poltica pblica de vis de la Administracin de Garzn en relacin
con sus dos antecesoras.
Sin embargo, un examen minucioso de las decisiones tomadas
y de los documentos de poltica (Programa de Gobierno y Plan
de Desarrollo) muestra que la ruptura previsible no es tan clara y
que la ambigedad, en cuanto al papel del instrumento, se puede
interpretar como el reflejo en la concepcin (referencial), la formulacin y la implementacin del conjunto de la misma poltica pblica
de vis.
En efecto, la nominacin en los primeros das de 2004 como
gerente de Metrovivienda del presidente de Fenavip (una de las
141
142
ms importantes Federaciones de Organizaciones Populares de

Vivienda-opv existentes en Colombia), Germn vila Plazas, en
remplazo de Andrs Escobar, que haba asumido este puesto desde
la creacin de Metrovivienda en la poca de la Administracin
de Pealosa, dejaba pensar que la Administracin de Garzn se
orientara hacia un modelo comunitario y popular en cuanto al
instrumento Metrovivienda en el cual se privilegiaran las opv. No
obstante, una revisin comparada del Programa de Gobierno del
candidato y del Plan de Desarrollo evidencia que, de alguna manera, dicha Administracin tuvo dificultad para decidir en cuanto al
cmo articular intencin de poltica antes de la eleccin (politcs),
megapoltica pblica (Plan de Desarrollo), poltica pblica de vis
expresada en este y poltica pblica especfica de vis de Tipo iii
(Banco de tierras Metrovivienda).
El nico punto comn del Programa de Gobierno del candidato
Garzn y el Plan de Desarrollo de la Administracin de Garzn es
que ninguno de los dos menciona explcitamente el instrumento
Metrovivienda. Por un lado el Programa de Gobierno, cuando se
refiere a la vivienda, insiste en el hecho de que con la destinacin
de recursos distritales se acordarn condiciones favorables para
generar microcrditos para estratos bajos24 (cursivas mas), lo que
deja pensar que el candidato Garzn iba a orientarse hacia una
solucin a la mexicana25.
24 He aqu el texto integral de los dos prrafos del Programa de Gobierno
(Garzn, 2003 : 3) dedicados a la poltica de vivienda: En vivienda, se
promovern procesos de tecnologas alternativas en la produccin de
insumos para la construccin de vivienda y reducir costos de las unidades
de vivienda. Igualmente con la destinacin de recursos distritales se
acordarn condiciones favorables para generar micro crditos para
estratos bajos, garantizando el uso eficiente de los subsidios [nacionales]
para vivienda [cursivas mas].
25 Para una resea completa de la poltica pblica de vis en el Distrito
Federal de Ciudad de Mxico durante las dos ltimas administraciones
izquierdistas, ver Gutirrez Trujillo, J.M., La experiencia mexicana .Una
visin desde el desarrollo: El papel de lo local en las polticas de vivienda
de los Estados Unidos Mexicanos. El caso del Distrito Federal (2005).
En los aos 2001 al 2003, se desarroll el Programa atendiendo a 57 mil
familias, 20 mil para vivienda nueva y el resto para mejoramiento, gracias
a crditos sin tasa de inters otorgados por el Instituto de Vivienda del
Distrito Federal -
in vi
(Gutirrez, 2005: 6-7) [cursivas mas].

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26 En todo el Plan de Desarrollo, apenas se encuentran dos alusiones

implcitas a Metrovivienda como instrumento en las frases siguientes,
extradas de la exposicin de los motivos y relativas a, respectivamente, los
antecedentes de administraciones anteriores: Se destacan, igualmente,
los adelantos () en los procesos de gestin del suelo, en la creacin de
mecanismos para ofrecer vivienda de inters social (Plan de Desarrollo
de Garzn, 2004 : 18) y las iniciativas de la Administracin de Garzn: Se
trata de iniciativas en campos como la gestin y usos del suelo, vivienda,
mejoramiento urbano y rural (Plan de Desarrollo de Garzn, 2004 : 23).
As mismo, en la seccin dedicada al Programa del Eje Urbano Regional
titulado Hbitat desde los barrios y las upz , se indica: Con el fin de
garantizar el derecho a una vivienda digna y el crecimiento ordenado de
la ciudad, se desarrollar suelo urbano y se promovern operaciones de
vivienda nueva de inters prioritario y para la rehabilitacin (Plan de
Desarrollo de Garzn, 2004 : 50) [cursivas mas].
27 Cabe anotar que no figura en el Plan de Desarrollo referencia directa
alguna a un Subsidio Distrital de Vivienda-
sdv.
Solamente en la seccin
dedicada al Programa del Eje Urbano Regional intitulado Hbitat

desde los barrios y las upz , se indica que se generarn instrumentos
financieros transparentes y con control social (Plan de Desarrollo de
Garzn, 2004 : 50) [cursivas mas].

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Por el otro, el Plan de Desarrollo habla en su Eje urbano

regional, Programa Hbitat desde los Barrios y upz, meta Elevar
el nivel de hbitat en las zonas de pobreza y vulnerabilidad y/o
riesgo; Proyecto Bogot con Techo, entre otros tems, de 70.000
vip y 500 ha de suelo nuevo urbanizado, sin mencionar cul sera
el instrumento que permitir cumplir con esta meta26 (Plan de
Desarrollo Garzn, 2004: 52). Aunque importantes recursos de
inversiones (212.000 millones de pesos de 2004 o 90 millones de
dlares us) aparecen en el componente Hbitat, del Plan Plurianual
de Inversiones para Metrovivienda, nada indica cul es la cuota
reservada a la adquisicin y dotacin de suelos y al subsidio distrital
de vivienda27.
Sin embargo, el anlisis de las decisiones sucesivas tomadas
despus de la publicacin del Plan de Desarrollo permite reconstruir los algoritmos operativos iniciales del referencial de la Administracin de Garzn en cuanto a Metrovivienda y sus variaciones
sucesivas y distinguir tres periodos:
1. El primer ao de la Administracin de Garzn (ao 2004).
2. El primer semestre de 2005.
143
3. El periodo actual, que no ve medidas nuevas sino la aplicacin de las definidas anteriormente.
144
El inicio de la Administracin de Garzn
Al iniciar la Administracin de Garzn, se concibe Metrovivienda como un desarrollador de suelo urbano que va a privilegiar
a las opv28 como responsables principales de la construccin de
las 70.000 vip proyectadas. Es el sentido del apoyo a la Operacin
Estratgica con nfasis Social Nuevo Usme, que constituye
un renacimiento y ampliacin29 del proyecto del mismo nombre
iniciado en la poca de la Administracin Pealosa con la opv apv
Simn Bolvar. La idea inicial era que todo el portafolio de lotes
dotados, ya adquiridos o listos para serlo (las 500 ha de las cuales
habla el Plan de Desarrollo), fuera vendido, una vez dotado, a las
opv a precio de costo para que los utilizaran en la construccin de
vivienda por autoconstruccin o autogestin.
Simultneamente, Metrovivienda se piensa como el gestor de
un Subsidio Distrital de Vivienda sdv cuyos montos y criterios
de asignacin estaran copiados del sfv nacional con el cual sera
excluyente. As se suplira la falta de sfv financiados por el Estado
central o las Cajas de Compensacin Familiar (menos de 2000 en
2003). Aun cuando los subsidios locales de vivienda siempre fueron
autorizados, se tratara de una incursin en el campo reservado y
discrecional de la vertiente nacional de la poltica pblica de vis.
Con estas dos medidas complementarias, la lgica inicial de
Metrovivienda cambiara totalmente y se asistira a una transforma28 Prueba de esta preeminencia de las opv en la mente de los
directivas de Metrovivienda se encuentra en las pginas Web Qu es
Metrovivienda e Informacin para Familias, que en la versin 2006
indican, respectivamente: Metrovivienda trabaja de manera directa con
las Organizaciones Populares de Vivienda y empresas constructoras y
Metrovivienda () vende terrenos listos para construir a Organizaciones
Populares de Vivienda y a empresas constructoras (Metrovivienda,
2006, pgina web Qu es Metrovivienda ? Con quienes trabajamos: 3 ;
Informacin para Familias, metrovivienda trabaja con los siguientes
procesos en el banco de tierras: 1) [cursivas y subrayados mos].
29 Segn el Plan de Desarrollo de Garzn (2004 : 86), el proyecto Nuevo
Usme combina las polticas de hbitat, ordenamiento y gestin de suelo
y plantea metas en equipamiento, mejoramiento de espacio pblico y
parques y prevencin de ocupacin de reas ecolgicas.

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El primer semestre de 2005: la firma de

un Pacto por el Hbitat Digno
Un anlisis de las decisiones y debates sobre la poltica de

vivienda que tuvieron lugar en el primer semestre de 2005 modifica
la visin de la territorializacin integral de la accin pblica en el
campo de la vis. En efecto, la aprobacin del sdv fue el objeto de
duros debates en el Concejo de Bogot y la iniciativa fue retirada y
modificada varias veces30. De hecho, el Decreto 226 de 2005, que
reglamenta el otorgamiento del Subsidio Distrital de Vivienda, fue
expedito tres semanas despus de un acuerdo poltico multiactores
y multisectores (caracterstico de una gobernancia del territorio):
el Pacto por el Hbitat Digno, que haba sido precedido de una
decisin de carcter administrativo (gobierno del territorio), la
30 Por ejemplo, el testimonio del concejal (conservador y, entonces,
opositor del alcalde Garzn) Fernando Lpez en Lpez Gutirrez, F., A
propsito del subsidio distrital de vivienda: Se puede otorgar lo que no
existe?

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cin radical del referencial. Es cierto que la prohibicin sin discusin del Acuerdo Distrital 15 de 1998 que crea Metrovivienda (es
taxativamente prohibido a Metrovivienda construir viviendas) no
sera transgredida, pero este se volvera el proveedor de suelos casi
exclusivo de unos constructores comunitarios, las opv, su mano
derecha predial, su auxiliar tcnico. Perdera por consiguiente gran
parte de su autonoma y ya no sera el protagonista (nico o principal) de la vertiente local de la poltica pblica de vis, como era el
caso en las dos Administraciones anteriores. Se asistira entonces
al surgimiento de un nuevo referencial, el modelo comunitario y
popular y su corolario, el fin del referencial de mercado controlado
por el Estado, de la Administracin de Pealosa, con su lgica
de rotacin rpida de capital, y aun del referencial ciudadano
esbozado bajo la segunda Administracin de Mockus.
En la perspectiva desarrollada aqu, la implementacin simultnea del sdv marcara otra transformacin ms radical todava:
la vertiente local de la poltica pblica de vis se emancipara de
la vertiente nacional, Metrovivienda sera el instrumento de esta
emancipacin y se rompera el matrimonio indisoluble entre sectorialidad y territorialidad de la poltica pblicas de vis. Se asistira
as a la territorializacin integral de la accin pblica en el campo
de la vis.
145
146
creacin del Comit Sectorial del Hbitat (Decreto Distrital 063

del 18 de marzo de 2005).
Tanto el prembulo31 como el objetivo32 de este Pacto expresan
claramente su intencin y modo de actuar: promover la gobernancia y generar una red de poltica pblica integral e integradora en
materia de hbitat. Como lo subraya Fedesarrollo33en su estudio
realizado para la Personera de Bogot y dedicado al captulo
Vivienda del Plan de Desarrollo de Bogot, cada grupo de actores
se comprometi con un anlisis preciso de los problemas y dificultades que han impedido el desarrollo de las polticas pblicas y con
la formulacin de iniciativas para superarlos (Fedesarrollo, 2006:
6) [cursivas mas].
Aunque la provisin y gestin del suelo forma parte de los
problemas analizados y de los compromisos del Distrito y de la
sociedad civil, Metrovivienda no est explcitamente citada en el
documento del Pacto. Todo ocurre como si el instrumento, al ser
desconectado de la poltica pblica de vis, perdiera todo inters
poltico y se volviera neutral, porque ya no es el proveedor de
terrenos, sometido a los aleas de la negociacin con actores y de la
gobernancia del territorio, sino el otorgador de sdv, sencillo brazo
tcnico del gobierno del territorio.
Qu puede explicar semejante despolitizacin/ aparente
del instrumento Metrovivienda? Para Fedesarrollo (2006:4), es
31 Las entidades pblicas, privadas y de la sociedad civil abajo firmantes
hemos decidido suscribir este Acuerdo para un Pacto por el Hbitat Digno.
Expresa nuestras convergencias y compromisos para avanzar de manera
concer tada en los objetivos de elevar la calidad de vida de la poblacin
ms vulnerable, a travs de acciones orientadas a la reduccin del dficit
estructural que tiene el Distrito en materia de vivienda y entorno urbano
(Pacto, 2005a: 1) [cursivas mas].
32 Dar sustento a una poltica pblica integral e integradora en materia
de hbitat, que ar ticule los recursos y potencialidades del Distrito
Capital y el Gobierno Nacional, las Cajas de Compensacin Familiar, la
Banca Pblica y Privada, los constructores privados, las Organizaciones
Populares de Vivienda, los propietarios de tierra urbanizable y las
empresas productoras de insumos para la construccin (Pacto, 2005a: 3)
[cursivas mas].
33 Fedesarrollo, Estudio de Fedesarrollo para La Personera de Bogot
Anlisis de las Polticas de Salud, Vivienda y Educacin del Nuevo Plan
de Desarrollo de Bogot, Captulo Vivienda - Resumen Ejecutivo, 2006.

i ssn 1909-230x/pg s. 58-72
Conclusiones: el matrimonio indisoluble entre IAP y poltica pblica
El anlisis de las variaciones en la concepcin y la utilizacin

del instrumento Metrovivienda en las tres ltimas administraciones
de Bogot, que permite pasar sucesivamente del modelo de gestin
controlada por el Estado, implementado por la Administracin de
Pealosa, gestora de Metrovivienda y para la cual Metrovivienda s
34 El analista de Fedesarollo agrega: Entre otras las que expresan los
siguientes interrogantes: debe volcarse hacia la adquisicin de tierras
en municipios vecinos al amparo de Bogot-Regin, o de la creacin de
un rea metropolitana?; debe revisar el nfasis en vivienda tipo casa,
amenazado no solo por la carencia de suelo, sino por las dificultades
crediticias, e impulsar otras formas de densificacin?; debe priorizar la
venta de lotes para autoconstruccin? (2006 : 7) [cursivas mas].

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la identificacin de aspectos crticos en la ciudad, lo que explica

las decisiones anteriores y permite entender por qu a mediados
de 2005 la poltica de vivienda del Plan de Desarrollo Bogot Sin
Indiferencia se reformule para atender al hecho de que la poltica
nacional misma, al igual que la poltica distrital, enfrentan problemas de diseo y operacin.
Segn Fedesarrollo, la reformulacin consiste en pasar de una
accin en la oferta de vivienda, es decir en vivienda nueva (proyecto Bogot con techo), con soluciones de menos de 50 salarios
mnimos [las vip] y controlando los procesos de ocupacin pirata
del territorio al centrarse, en el marco del Pacto, en acciones
para la ciudad construida: mejoramiento de barrios, renovacin
urbana y reasentamiento de familias que viven en zonas de alto
riesgo (Fedesarrollo, 2006: 5- 6) [cursivas mas].
En conclusin, se puede indicar que el papel del instrumento
Metrovivienda, absolutamente esencial en la primera concepcin de
lo que debe ser la poltica pblica de vis de la Administracin de
Garzn, es secundario en la segunda. No resulta por consiguiente
extrao que un analista exterior como Fedesarrollo, consultor de
un ente de control, concepte que la falta de precisin en materia
de las polticas de suelo ha generado confusiones sobre el papel de
Metrovivienda34 [cursivas mas]. He aqu una prueba de que no se
puede pensar un instrumente separadamente de la poltica pblica
que apoya o, si se quiere, cunto es difcil pensar una nueva
poltica pblica y conservar y modificar un instrumento pensado en
otra perspectiva poltica.
147
148
es la poltica pblica de vis para Bogot, al modelo ciudadano,

apenas esbozado por la Administracin de Mockus, en el cual
Metrovivienda es solo un instrumento de una poltica habitacional
ms macro, finalmente asistir a las vacilaciones del modelo comunitario y popular de la Administracin de Garzn y las discusiones
sobre cmo utilizar el instrumento Metrovivienda para otra poltica
pblica, deja dos tipos de conclusiones:
Primero, el anlisis evidencia iniciativas que conducen a la
construccin de modelos originales de gestin de la vertiente local
de la poltica pblica de vis. Estos modelos originales, fuertemente
ligados al proyecto de ciudad del alcalde de turno, muestran la
importancia de un efecto localidad, como diran Cole y John,
o de un proyecto de ciudad, segn la expresin de Jordi Borja
(politics), en su puesta en marcha y la estrecha relacin que existe
entre los unos y los otros.
Identificar, formular, implementar polticas pblicas de vis
es, claramente, hacer poltica en el territorio, confrontarse con
problemas de poder y, por tanto con las relaciones, complejas,
entre territorio y poder. Como lo indica Muller (2006), cuanto
ms pasa el tiempo, ms hacer poltica, es hacer polticas pblicas.
Mucho ms all de los lmites fijados por los principios en cuanto a
la autonoma de las entidades territoriales, consagrados por las cartas internacionales o la Constitucin de 1991, los alcaldes profesan
y practican un derecho nuevo: la autonoma de definir sus propias
polticas pblicas territoriales. Como lo nota Muller (2006:144) a
propsito del caso francs, lo hacen no en funcin de la reparticin
de competencias prevista por las leyes de descentralizacin (cada
da ms transgredida), sino en funcin de la agenda poltica local.
Segundo, en cuanto a los aportes al anlisis de la poltica
pblica de vis en Bogot que puede ofrecer el hecho de considerar
el Banco de Tierras Metrovivienda como un iap en el sentido de
Lascoumes y Le Gals, cabe indicar que no parece sustentable
defender la concepcin neutral del iap frente a la poltica
pblica, o la del iap receta despolitizada. Aunque se observa una
perfecta coincidencia al iniciar la Administracin de Pealosa entre
iap y poltica pblica, las dificultades en la implementacin del iap
Metrovivienda muestra que esta ilusin, que algunos calificaran de
tecnocrtica, no resiste a las pruebas de los hechos. Como bien lo
escriben Lascoumes y Le Gals, la instrumentacin [de la accin
pblica] s es una cuestin poltica. El iap no tiene autonoma

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frente a la poltica pblica de la cual es la expresin35 , como lo

muestra a contrario el papel secundario de Metrovivienda en la
poca de la segunda Administracin de Mockus, cuando ya no es
slo de vis, sino habitacional.
Eso lo confirman con ms agudeza todava las vacilaciones del
modelo comunitario y popular de la Administracin de Garzn
y las discusiones, tanto en el seno de la Administracin como
con el Concejo y la oposicin, sobre cmo utilizar el instrumento
Metrovivienda para otra poltica pblica y cul sera esta nueva
poltica pblica de vis. Aunque los iap no pueden ser unas recetas
despolitizadas, es difcil repolitizarlos al servicio de una nueva
poltica pblica. Definitivamente, iap y poltica pblica son una
pareja indisoluble, un Janus conceptual.
35 O el piloto invisible, segn la expresin de Dominique Lorrain (2004 :

163.

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Algunas reflexiones sobre el

Economista, experto en Planificacin Urbana y Regional,

Unas conclusiones sobre el matrimonio indisoluble entre iap y poltica

El informe final de esta investigacin est pendiente de publicacin

por la Pontificia Universidad Javeriana-Bogot. Se integra a la

c i enc i a po lt i c a n 3 enero-jun i o 2007

Gobernar mediante instrumentos Jean-Franois Jolly

To govern by means of instruments

Gobernar mediante instrumentos Jean-Franois Jolly

Taking as Le Gals and Lascoumes reflections about the instruments of

c i enc i a po lt i c a n 3 enero-jun i o 2007

A segu r a r l a gober na bi lida d territorial en Colombia es

c i enc i a po lt i c a n 3 enero-jun i o 2007

Gobernar mediante instrumentos Jean-Franois Jolly

combinar el gobierno del territorio y la gobernancia de los territorios,

Introduccin: territorializacin de la accin pblica, gobierno, gobernancia y

Gobernar mediante instrumentos Jean-Franois Jolly

Territorializacin de la accin pblica, gobierno y gobernancia

El examen de la cuestin del territorio, la cuestin del

c i enc i a po lt i c a n 3 enero-jun i o 2007

Para una presentacin sinttica de estas investigaciones, vase Jolly,

c i enc i a po lt i c a n 3 enero-jun i o 2007

Gobernar mediante instrumentos Jean-Franois Jolly

un Congreso Internacional de Gobernabilidad y Gobernanza de

tanto, he podido caracterizar la poltica pblica de vis como una

Gobernar mediante instrumentos Jean-Franois Jolly

edicin, Carlos Salazar Vargas, Coleccin Profesores, N 19. Bogot:

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Metrovivienda: un instrumento de accin pblica?

c i enc i a po lt i c a n 3 enero-jun i o 2007

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es decir de una combinacin de sectorialidad y territorialidad,

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pendientes de serlo: se trata de ver, de manera exploratoria , qu

En contra de corrientes que apuntan a considerar que los iap

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10 Por ejemplo, para los debates en el Concejo de Bogot cuando se

c i enc i a po lt i c a n 3 enero-jun i o 2007

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pblicas a las cuales estn ligados: el instrumento es la poltica

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El Metrovivienda de Pealosa: la implementacin

La Administracin de Pealosa tom la iniciativa de crear

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dada la ausencia de mecanismos para congelar el precio de la

urbano de 150 ha realizado a partir de 1987 por iniciativa del Presidente

c i enc i a po lt i c a n 3 enero-jun i o 2007

Gobernar mediante instrumentos Jean-Franois Jolly

El referencial de la Administracin de Pealosa es de mercado

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presupuestos tericos de su modelo de gestin controlada por el

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16 Como bien lo anota el gerente de Metrovivienda, esta movilizacin

c i enc i a po lt i c a n 3 enero-jun i o 2007

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ulterior en equipamiento y, por consiguiente, la rotacin del capital

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El Metrovivienda de Mockus: el esbozo de un modelo

Mientras el Banco de tierras figuraba como uno de los cinco

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21 Como bien lo muestra el Pacto de Ciudadana firmado por el alcalde

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