Libro 2

Auditora
de Desempeo
al servicio de mantenimiento
de caminos vecinales
la contralora general de la repblica
DEPARTAMENTO DE AUDITORA DE DESEMPEO
Auditora de Desempeo
al servicio de mantenimiento de
caminos vecinales
Informe de Sntesis de la Auditora de Desempeo al Servicio de

Mantenimiento de Caminos Vecinales
Contralora General de la Repblica
Gerencia de Estudios y Gestin Pblica
Departamento de Auditora de Desempeo
Jr. Camilo Carrillo 114, Jess Mara
Telfono: (511) 330-3000
Web: www.contraloria.gob.pe
Con el apoyo de:
Cooperacin Alemana, implementada por la GIZ
Programa Buen Gobierno y Reforma del Estado
Av. Los Incas 172, piso 6, El Olivar, San Isidro
Telfono: (511) 421-1333
Web: www.gobernabilidad.org.pe
Coordinacin, revisin y edicin de contenidos:
Contralora General de la Repblica
Diagramacin e impresin:
RS Servicios Grficos S.A.C.
Jr. Chancay 360, Of. 101 - Cercado de Lima
Tiraje:
1,000 ejemplares, primera edicin, Julio 2015
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per
N 2015-10767
Presentacin
El Estado tiene como rol fundamental garantizar los derechos de las
personas, y por tanto implementar las acciones que sean necesarias a fin
de hacer ms eficaz y eficiente la generacin de los bienes y servicios que
brinda para alcanzar resultados positivos para el bienestar de los ciudadanos
y el desarrollo del pas.
El anlisis del desempeo de los procesos y resultados de las entidades
pblicas es necesario para poder identificar reas de mejora en la gestin
pblica que orienten las acciones del Estado.
En esta tarea deben participar todas las entidades pblicas y los funcionarios
que las conforman. Es decir, las entidades de los poderes del Estado, de los
gobiernos sub nacionales, los Organismos Constitucionalmente Autnomos
y la sociedad civil debemos tomar la iniciativa para proponer alternativas
que mejoren los niveles de desempeo de las instituciones en favor de
nuestros ciudadanos.
En ese sentido, la Contralora General de la Repblica del Per, como ente
rector del Sistema Nacional de Control viene implementando un proceso de
modernizacin que involucra la adopcin de un Nuevo Enfoque de Control,
el cual se fundamenta en la necesidad de crear valor para la ciudadana
mediante la contribucin en la mejora de la gestin del Estado, lo cual
est alineado con nuestro mandato de promover el desarrollo de una
gestin eficaz y moderna de los recursos pblicos en beneficio de todos los
peruanos.
Entre los componentes centrales de este Nuevo Enfoque de Control se
encuentra la Auditora de Desempeo, que tiene por finalidad evaluar la
calidad y el desempeo de entrega de los bienes y servicios que brindan las
entidades pblicas, con la finalidad de alcanzar resultados que impacten en
los ciudadanos.
Es importante resaltar que este tipo de auditora est orientada a identificar
reas de mejora sobre las cuales se formulan recomendaciones a fin de que
las entidades pblicas implementen acciones que contribuyan a resolver los
principales problemas que limitan la adecuada prestacin de los servicios
pblicos.
Para lograr una adecuada difusin de esta labor, se presenta una serie de
publicaciones con los principales resultados y recomendaciones de los
informes de Auditora de Desempeo, dirigidas a las entidades pblicas,
organismos internacionales y sociedad civil, para informar e impulsar su
uso en los procesos de toma de decisiones a nivel del poder ejecutivo y
legislativo.
Fuad Khoury Zarzar
Contralor General de la Repblica
NDICE
Presentacin ....................................................................................................................... 5
ndice ..................................................................................................................................... 7
Introduccin .................................................................................................................... 9
Captulo I.
Por qu se llev a cabo la Auditora de Desempeo al Servicio de
Mantenimiento de Caminos Vecinales? ........................................................ 11
Captulo iI.
Qu examin la Auditora de Desempeo? ............................................... 14
1. Qu actores estn involucrados en el servicio?................................... 14
2. Cmo funcionan el servicio y qu aspectos se analizan en la
auditora? ............................................................................................................ 16
Captulo iiI.
Cmo se llev a cabo la Auditora de Desempeo? ................................ 20
1. Consideraciones previas ..................................................................................20
2. Sobre la metodologa .......................................................................................20
3. Sobre los estudios de caso.............................................................................. 21
Captulo iV.
Cules fueron los resultados y recomendaciones de la Auditora de
Desempeo y qu acciones se implementarn? ....................................... 23
1. Planificacin del servicio de mantenimiento ......................................... 23
2. Ejecucin financiera del servicio de mantenimiento rutinario
manual ................................................................................................................. 30
3. Seguimiento a la ejecucin del servicio de mantenimiento
rutinario manual ............................................................................................... 35
4. Evaluacin de resultados del servicio de mantenimiento
rutinario ............................................................................................................. 39
Captulo V.
Qu acciones de mejora desarroll el rector durante la ejecucin
de la auditora? ...................................................................................................... 45
Anexo: Mapa de la distribucin de institutos viales provinciales
segn su nivel ......................................................................................................... 47
INTRODUCCIN
Qu es la Auditora de Desempeo?
La Auditora de Desempeo es un examen de la eficacia, eficiencia, economa
y calidad en la produccin y entrega de los bienes o servicios pblicos, con
la finalidad de alcanzar resultados en beneficio del ciudadano.
La auditora no est orientada a determinar responsabilidades de tipo
administrativo funcional, civil o penal. En un trabajo conjunto con las
entidades pblicas responsables de la provisin de dichos bienes o servicios,
busca generar sinergias e identificar reas de mejora en su gestin.
Para ello, utiliza el enfoque orientado a problemas, cuyo anlisis causal
conlleva a formular recomendaciones que permitan superar las causas de
los problemas identificados y consecuentemente, mejorar el desempeo
del bien o servicio pblico examinado.
Como resultado de la auditora, la entidad responsable del servicio
elabora un Plan de Accin, documento que contiene las acciones de
mejoras de desempeo con las cuales se compromete, sobre la base de las
recomendaciones de la auditora.
La Auditora de Desempeo al Servicio de Mantenimiento de Caminos

Vecinales fue realizada por la comisin auditora, acreditada por el
Contralor General mediante oficios N 00725-2014-CG/DC y N 015472014-CG/DC remitidos al Ministerio de Transportes y Comunicaciones
(MTC). El Informe Final fue remitido al MTC mediante Oficio N 008542015-CG/DC, de fecha 21 de abril de 2015.
La Declaracin de Compromiso para la implementacin del Plan
de Accin fue suscrita el 15 de julio de 2015, en acto pblico, por los
titulares del MTC y de la Contralora.
Este Informe de Sntesis se basa en el Informe N 253-2015-CG/ADE.
Su objetivo es difundir los resultados de la Auditora de desempeo y
las acciones que implementar el sector, para mejorar la provisin del
Servicio de Mantenimiento de Caminos Vecinales.
___________________
1 La comisin auditora estuvo conformada por las siguientes personas: Gino Ayn Varillas, Rolando Bruno
Bernaola Muoz, Lady Nathaly Allpas Villacorta, Stefahnie Sofa Ponce Sono, Amador Augusto Joaqun
Vsquez, Kattia Dalinda Tirado Arias (Jefa) y Mirtha Rosaura Muiz Castillo (Supervisora). Dirigida por
Carlos Augusto Vargas Mas (Gerente) con el apoyo de los coordinadores metodolgicos, Sofa Isabel
Vizcarra Castillo (mtodos cualitativos) y Jorge Luis Rodas Chiarella (mtodos cuantitativos).
10
Captulo I.
Por qu se llev a cabo la Auditora de Desempeo al
servicio de mantenimiento de caminos vecinales?
La inversin en infraestructura vial tiene efectos positivos sobre la capacidad
productiva local, eleva la competitividad de las empresas (al reducir los
tiempos y costos en la produccin y distribucin de bienes) y dinamiza los
mercados locales. En zonas rurales, mejora el acceso de las poblaciones a
servicios bsicos (educacin, salud, agua y saneamiento), mercados locales
y empleo. Sin embargo, debe complementarse con polticas de desarrollo
rural, como el acceso a crditos y asistencia tcnica, entre otros.
A fin de que la infraestructura vial cumpla con su ciclo de vida, es
importante garantizar su adecuado mantenimiento. En el Grfico n. 1 se
muestra el deterioro de las vas a travs del tiempo, diferencindose el
caso con mantenimiento y sin mantenimiento. El mantenimiento rutinario
(permanente a lo largo del ao) puede retrasar dicho deterioro, mientras
el mantenimiento peridico (cada tres o cuatro aos) puede recuperar en
parte el estado de la va, aunque sin alcanzar el estado que tuvo cuando
la va se construy. De no realizarse ningn mantenimiento, el deterioro
del estado de la va se acelera significativamente, requirindose obras de
rehabilitacin; es decir, la reparacin superficial y estructural de la va para
devolverle su estado de conservacin inicial.
Grfico n. 1.
Deterioro de las vas en el transcurso del tiempo con y sin mantenimiento vial
ESTADO
ESTADO
MANTENIMIENTO
MANTENIMIENTO
PERIDICO
PERIODICO
MANTENIMIENTO
MANTENIMIENTO
RUTINARIO
RUTINARIO
MUYBUENO
BUENO
MUY
BUENO
BUENO
REGULAR
REGULAR
MALO
MALO
PSIMO
PESIMO
SIN
SIN
MANTENIMIENTO
MANTENIMIENTO
TIEMPO
TIEMPO
Adaptado de CEPAL (1994), Caminos: un nuevo enfoque para la gestin y conservacin

de redes viales.
Elaboracin: Propia.
25
16%
1
1%
3
2%
la contraloraGL-IVP
general de la repblica
PVD u otras fuentes (para
11
El objeto de auditora es el mantenimiento de caminos vecinales no

pavimentados (afirmados)2, el cual fue seleccionado por las siguientes razones:
1. La red vial vecinal representaba dos tercios de la red vial total en
trminos de extensin;
2. La red vial vecinal presentaba el mayor deterioro en su estado de
conservacin; y
3. Casi toda la red vial vecinal tena superficie no pavimentada.
Por otro lado, los caminos vecinales no pavimentados son de tres tipos:
afirmados, sin afirmar y trochas carrozables. Los caminos afirmados son
caminos de tierra con una o ms capas de grava o piedra chancada, arena
clasificada y material fino cohesivo. En contraste, los caminos sin afirmar solo
cuentan con una nivelacin o explanacin del terreno; mientras, las trochas
carrozables son construidas con un mnimo movimiento de tierras y solo
permiten el paso de un vehculo. Entre estos tres tipos, se seleccion a los
caminos vecinales afirmados porque representan una inversin patrimonial
importante para el Estado.
Como se muestra en el Grfico n. 2, los caminos vecinales afirmados
representaban una cuarta parte del total de los caminos vecinales no
pavimentados. Adems, tenan un mejor estado de conservacin que los
otros dos tipos (87% de ellos estaban en buen o regular estado) y podan
recibir mantenimiento.
Grfico n. 2.
Porcentaje de kilmetros de caminos vecinales, segn tipo de superficie y
estado de conservacin, 2013
Tipo de Superficie
Tipo de superficie
24%
51%
51%
24%
25%
25%
Estado de conservacin
57% Estado de conservacin
54%
60%
57%
50%60%
40%50%
30%40%
20%30%
10%20%
0%10%
Afirmados
Sin afirmar
Trochas carrozables
Afirmados
Sin afirmar
Trochas carrozables
54%
35%
30%
35%
30%
0% Afirmados
Afirmados
9%
9%
Sin afirmar
Sin afirmar
Bueno
Regular
Bueno Regular
2%
2%
Trochas
carrozables
Trochas
carrozables
Fuente: Inventario vial georreferenciado; Provias Descentralizado.

Elaboracin: Propia.
___________________
2 En este Informe se usa indistintamente caminos, vas o carreteras como sinnimos dado que estos
trminos figuran en documentos tcnicos y normativos del sector transportes.
12
17
11%
6
4%
Por otro lado, en el ao 2013, la actividad mantenimiento rutinario de

caminos vecinales no pavimentados del programa presupuestal a cargo
del sector transportes, tena casi el 89% del presupuesto asignado para
todos los tipos de mantenimiento de caminos vecinales en dicho programa
(mantenimiento rutinario y peridico de caminos vecinales pavimentados y
no pavimentados, y atencin de emergencias viales).
Adems, de los 1 711 gobiernos locales que contaban con caminos vecinales
afirmados en el 2013 (de acuerdo al inventario vial georreferenciado), menos
de la tercera parte programaron recursos financieros para el mantenimiento
rutinario. Entre aquellos que s lo hicieron, solo una cuarta parte de los
gobiernos locales gastaron la totalidad de los recursos.
Esta situacin reflej un problema de baja cobertura del servicio de
mantenimiento rutinario de caminos vecinales afirmados, cuyo anlisis fue
priorizado en la auditora de desempeo.
13
Captulo II.
Qu examin la Auditora de Desempeo?
El servicio de mantenimiento de caminos vecinales, cuya implementacin
est bajo competencia de los gobiernos locales, busca conservar el nivel
de servicio de la red vial vecinal de manera continua y sostenida, a fin de
garantizar un servicio ptimo a los usuarios. El mantenimiento rutinario se
debe realizar de manera permanente, una vez concluida la rehabilitacin de
un camino.
En la auditora se prioriz el mantenimiento rutinario manual sobre otras
formas de mantenimiento rutinario que podran realizar los gobiernos
locales porque existe un modelo estandarizado de intervencin liderado por
las municipalidades provinciales, a travs de sus institutos especializados en
gestin de la infraestructura vial, con el apoyo tcnico del sector transportes.
Este modelo se implementaba en el marco de la descentralizacin de
la gestin de la infraestructura vial y era financiado principalmente
mediante transferencias programticas condicionadas (D.S. n. 0082007-EF) efectuadas por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) a las
municipalidades provinciales.
El objetivo general de la auditora fue:
Determinar si la gestin del servicio de mantenimiento de las vas
vecinales, realizada por los gobiernos locales, permite la adecuada
cobertura del servicio.
El periodo de auditora comprende del 1 de enero al 31 de diciembre de
2013.
1. Qu actores estn involucrados en los servicios?

Para la provisin del servicio de mantenimiento rutinario manual, se
distinguen entidades en dos niveles de gobierno:
14
A nivel de gobierno nacional: El Ministerio de Transportes y

Comunicaciones (MTC), que tiene la rectora en materia de transportes y
el Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Descentralizado
Provias Descentralizado, unidad ejecutora del MTC, que es responsable
del diseo de la intervencin.
A nivel de gobiernos locales: Municipalidades provinciales y sus institutos

viales provinciales que se encargan de la implementacin del servicio, en
coordinacin con las municipalidades distritales donde se encuentran
los caminos a mantener. Para esto, contratan los servicios de terceros,
principalmente microempresas que empleen mano de obra local.
Provias Descentralizado desarrolla actividades de preparacin, gestin,

administracin y de ser el caso, ejecucin de proyectos y programas de
infraestructura de transporte departamental y rural. Desde el ao 2003,
ha transferido de forma gradual la gestin de la infraestructura vial a los
gobiernos sub-nacionales (caminos que haban sido rehabilitados con
financiamiento de la cooperacin internacional). Por esto, promueve el
desarrollo y fortalecimiento de las capacidades institucionales de los
gobiernos sub-nacionales. En el ao 2013, Provias Descentralizado tena
veintids (22) oficinas de coordinacin zonal en todo el pas.
Provias Descentralizado est liderado por un Director Ejecutivo que reporta
al Vice-ministerio de Transportes. En el Cuadro n. 1, se listan las principales
funciones de sus unidades de lnea, en relacin a la gestin descentralizada
de la infraestructura vial vecinal.
Cuadro n. 1.
Provias Descentralizado y la gestin descentralizada de la
infraestructura vial vecinal
Unidad de lnea
Funciones
Unidad Gerencial de
Transporte Rural
- Efectuar el seguimiento y evaluacin de la ejecucin

descentralizada de las obras de infraestructura de
transporte rural, desarrollada por los gobiernos
locales.
Unidad Gerencial de
Desarrollo Institucional
- Coordinar el proceso de descentralizacin y

transferencia de la gestin de infraestructura de
transporte rural a los gobiernos locales.
- Promover el desarrollo institucional de los institutos
viales provinciales, fortalecer las capacidades en
gestin de transporte, etc.
Unidad Gerencial de
Estudios
- Realizar el seguimiento y evaluacin de la ejecucin

descentralizada de los estudios y expedientes
tcnicos de proyectos de infraestructura de
transporte rural.
Fuente: Manual de Organizacin y Funciones de Provias Descentralizado (2008).

Elaboracin: Propia
Los institutos viales provinciales son organismos pblicos descentralizados

adscritos a las municipalidades provinciales. Sus principales instancias
son: (i) el Comit Directivo, presidido por el alcalde provincial e integrado
por todos los alcaldes distritales; (ii) la Gerencia General y (ii) la Unidad de
15
Operaciones, encargada de implementar la gestin de la infraestructura

vial vecinal (elabora los expedientes tcnicos, ejecuta y mantiene las obras
viales).
En el ao 2013, existan 188 institutos viales provinciales, de los cuales 171
estaban implementados. Los institutos se clasificaban en cuatro niveles,
segn la caracterizacin efectuada mediante una ficha de tipologizacin
que los evala en la dimensin estratgica (desarrollo potencial) y operativa
interna (capacidad de respuesta o gestin). El Anexo muestra la distribucin
de los institutos viales provinciales segn nivel.
2. Cmo funciona el Servicio y qu aspectos se analizan en

la auditora?
El mantenimiento rutinario manual se realizaba de acuerdo a la metodologa
establecida en el Estudio GEMA, promovida por Provias Descentralizado a
partir del ao 2001, que fue recogida en el manual tcnico de mantenimiento
rutinario de caminos vecinales (2009). Dicho estudio estableca costos de
referencia para fijar las tarifas a considerar en los contratos, segn el tipo
del camino. Adems, incorporaba normas de ejecucin, que definen las
actividades, procedimientos tcnicos e insumos para desarrollar el servicio;
normas de cantidad, las cuales definen las cargas de trabajo para cada
actividad; y normas de evaluacin, que son un conjunto de indicadores para
evaluar la calidad del trabajo y el desempeo de las microempresas (con
tolerancias por cada actividad).
En el marco de las transferencias programticas condicionadas, Provias
Descentralizado gestionaba ante el MEF el otorgamiento de los recursos
del Tesoro Pblico para el servicio de mantenimiento rutinario. Para ello,
requera la suscripcin de convenios de gestin con las municipalidades
provinciales, indicando el destino de los recursos a transferir y las metas a
alcanzar, entre otros. En el caso que una municipalidad distrital otorgase
contrapartida de recursos a la municipalidad provincial, se suscriba el
convenio respectivo de transferencia de recursos.
Las municipalidades provinciales, mediante sus institutos viales provinciales,
contrataban, evaluaban y efectuaban el pago de los servicios prestados por
microempresas de mantenimiento vial. La contratacin era por resultados; es
decir, se deban aplicar las normas de evaluacin para los pagos mensuales
a las microempresas. Los institutos viales deban remitir informacin del
avance fsico del mantenimiento y efectuar la rendicin financiera a las
oficinas de coordinacin zonal de Provias Descentralizado.
Las microempresas deban contratar mano de obra local, con una cuota
de gnero. Estas ejecutaban el servicio directamente y deban informar a
los respectivos institutos viales provinciales sobre su avance fsico. En un
16
inicio, cuando el mantenimiento se realizaba con fondos de la cooperacin

internacional, Provias Descentralizado constitua y capacitaba a las
microempresas, bajo la denominacin de asociaciones civiles sin fines de
lucro. Sin embargo, durante el periodo de auditora, esta tarea estaba a
cargo de los institutos viales provinciales. Adems, con la aplicacin de la
Ley y reglamento de contrataciones pblicas, los procesos de seleccin
estaban abiertos a otro tipo de empresas, incluyendo consorcios (algunos
conformados por las microempresas originales).
La auditora de desempeo se centr en el anlisis del servicio de
mantenimiento rutinario manual durante su ciclo de gestin (planificacin,
programacin y asignacin presupuestal, ejecucin, seguimiento y
evaluacin); pero no verific la calidad tcnica del servicio en funcin al estado
de conservacin de los caminos luego de realizado el mantenimiento, ni el
cumplimiento de estndares tcnicos en el desarrollo del mantenimiento
en caminos vecinales especficos.
Los resultados se organizaron en torno a cuatro aspectos relevantes:
(i) Planificacin del servicio de mantenimiento.
La planificacin estaba a cargo de los gobiernos locales, a travs de los
institutos viales provinciales. Se realizaba a dos niveles. A nivel estratgico,
en el plan vial provincial participativo, se definan las prioridades de tipos
y zonas de intervencin, de acuerdo a las potencialidades de desarrollo
territorial de la provincia y la oferta de infraestructura vial (identificada en
el inventario vial georreferenciado). A nivel operativo, se identificaban las
caractersticas especficas del camino antes del mantenimiento para poder
programarlo. Como resultado, se deba identificar la necesidad tcnica
del servicio: el tramo (porcin de un camino) a intervenir, el nmero de
kilmetros y el tipo de intervencin a realizar.
Primero, se analiz la situacin de los instrumentos de planificacin vial
(plan vial, inventarios, plan operativo) y si estos permitan identificar la
necesidad tcnica. Luego, se verific si la asignacin presupuestal de
recursos del gobierno nacional respondi a dicha necesidad tcnica; es
decir, si los tramos priorizados efectivamente requeran el mantenimiento
rutinario manual y no otro tipo de intervencin (mantenimiento peridico o
un proyecto de inversin).
(ii) Ejecucin financiera del servicio de mantenimiento rutinario
manual.
El servicio se financi principalmente con recursos del Tesoro Pblico, asignados a inicios del ao y transferidos mensualmente a las municipalidades
provinciales. Adems, estas municipalidades contaron con otros recursos
del gobierno nacional, aportes de municipalidades distritales y recursos
17
propios. En este sentido, se analiz cmo la disponibilidad de recursos financieros afect la ejecucin financiera para garantizar la provisin permanente del servicio de mantenimiento rutinario manual. La ejecucin financiera se entiende como el gasto (devengado) en el servicio en relacin a los
recursos disponibles de diversas fuentes de financiamiento.
Por otro lado, los requerimientos asociados a los mecanismos de
financiamiento, con la firma de convenios de gestin y de transferencia
financiera, as como la orientacin social del diseo de la intervencin que
buscaba priorizar la contratacin de microempresas locales, delinearon un
contexto particular. Por tanto, se analizaron aspectos administrativos que
pudieron afectar la ejecucin del servicio de manera oportuna y permanente.
(iii) Seguimiento de la ejecucin del servicio de mantenimiento
rutinario manual.
El seguimiento permite verificar si el servicio transcurre segn lo previsto,
identificando si se mantiene la ruta hacia el objetivo establecido o si se
requieren cambios para superar problemas en su implementacin. Hubo
dos tipos de seguimiento, complementarios entre s: (i) el seguimiento de la
ejecucin fsica del servicio prestado por los contratistas, y (ii) el seguimiento
de la ejecucin financiera. Ambos los realizaba el instituto vial provincial, en
coordinacin con las oficinas zonales de Provias Descentralizado.
El seguimiento de la ejecucin fsica se realizaba usando distintos formatos
contemplados en el Estudio GEMA, a ser llenados por los contratistas y por
los institutos viales provinciales. El seguimiento de la ejecucin financiera
se realizaba segn instructivos y lineamientos establecidos por Provias
Descentralizado, que detallaban procedimientos para la autorizacin de
desembolsos, rendiciones de gastos y pagos a contratistas.
Bajo el esquema de transferencias programticas condicionadas se buscaba
vincular directamente el avance fsico y el cumplimiento de los indicadores
sealados en las normas de evaluacin, con el seguimiento financiero y el
pago a los contratistas. En este sentido, se analiz si el seguimiento de la
ejecucin del servicio permita concluir sobre el logro de dichos resultados
y si estos condicionaban la continuidad de las transferencias.
(iv) Evaluacin de resultados del servicio de mantenimiento rutinario
manual.
El servicio se ejecutaba de acuerdo a la metodologa del Estudio GEMA,
recogida en el manual tcnico promovido por Provias, el cual no contaba
con aprobacin formal por parte del MTC. No obstante, durante el periodo
de auditora, exista otra metodologa establecida en el Manual para la
conservacin de carreteras no pavimentadas de bajo volumen de trnsito
18
(2008), elaborado por la Direccin General de Caminos y Ferrocarriles del

MTC, que contemplaba la realizacin de actividades de mantenimiento
rutinario de naturaleza manual y mecanizada (con equipamiento).
Por otro lado, el servicio formaba parte de la actividad mantenimiento
rutinario de caminos vecinales no pavimentados del programa
presupuestal. El logro de los objetivos ah definidos y de la poltica sectorial
era responsabilidad del MTC, conjuntamente con los gobiernos locales. En
dicho programa, se design a Provias Descentralizado como responsable
del producto camino vecinal con mantenimiento vial, mientras la Oficina
de Presupuesto del MTC tena a cargo la coordinacin del seguimiento y
evaluacin del programa y la coordinacin territorial con los gobiernos
locales.
En este sentido, se examin la vinculacin entre los objetivos del
mantenimiento rutinario y los estndares tcnicos establecidos por Provias
Descentralizado y por el rector (mediante la Direccin General de Caminos y
Ferrocarriles); as como la definicin y medicin de los indicadores sobre los
cuales se evaluaban los resultados del servicio.
19
CAPTULO III.
Cmo se llev a cabo la Auditora de Desempeo?
1. Consideraciones previas
Esta auditora abord tres dimensiones de desempeo:
(i) Eficacia, en lo que se refiere al logro de los objetivos del servicio; es decir,
si se mantenan los caminos vecinales afirmados que fueron priorizados y
si estos deban recibir mantenimiento rutinario manual, de acuerdo a su
necesidad tcnica;
(ii) Economa, en lo que se refiere a la capacidad de administrar ptimamente
los recursos financieros para la implementacin del servicio; es decir, si se
ejecutaron los recursos asignados; y
(iii) Calidad, en lo que se refiere a la entrega del servicio en trminos de
oportunidad; es decir, si se garantiz el mantenimiento rutinario manual de
manera permanente.
2. Sobre la metodologa
El recojo y anlisis de la informacin se realiz a dos niveles, nacional
y de estudios de caso, empleando una metodologa mixta (cualitativacuantitativa).
A nivel nacional, se busc obtener descripciones y explicaciones aplicables
al mbito total donde se implementa el Servicio (en el ao 2013, en 174
provincias de 23 departamentos). Se efectu revisin documental y se
aplicaron entrevistas semi-estructuradas a funcionarios de la sede central
del MTC, Provias Descentralizado y del MEF. Asimismo, se realizaron talleres
participativos con funcionarios del MTC y Provias Descentralizado durante
la ejecucin de la auditora.
Adems, se analizaron las bases de datos del inventario vial georreferenciado,
de la ficha de tipologizacin de los institutos viales provinciales al primer
semestre del 2013, y de la consulta amigable del Sistema Integrado
de Administracin Financiera (SIAF) del sector pblico. Asimismo, se
utilizaron los listados proporcionados por Provias Descentralizado sobre
mantenimiento rutinario manual financiado a nivel de tramo (que es una
porcin de un camino vecinal), para cada distrito y provincia, con recursos
ordinarios del Tesoro pblico y recursos del Fondo para la Inclusin
Econmica en Zonas Rurales (Fonie).
20
A nivel de estudios de caso, se busc profundizar el anlisis en lugares

seleccionados. Se utiliz informacin recogida, principalmente, durante
el trabajo de campo que se llev a cabo entre Junio y Agosto de 2014.
Se usaron las siguientes herramientas cualitativas: revisin documental;
entrevistas semi-estructuradas con funcionarios de las municipalidades
provinciales, distritales y los institutos viales provinciales; y talleres
participativos con funcionarios de las municipalidades distritales, personal
tcnico de los institutos viales provinciales y de las oficinas zonales de
Provias Descentralizado. Asimismo, se analiz informacin presupuestal de
los gobiernos locales.
3. Sobre los estudios de caso

La auditora busc profundizar el anlisis de la implementacin del
servicio en distritos especficos con el fin de analizar las relaciones entre las
municipalidades distritales, provinciales y los respectivos institutos viales
provinciales para garantizar el estado de conservacin de caminos vecinales
especficos, los cuales contaron con asignacin presupuestal del gobierno
nacional.
Los criterios usados para la seleccin de los distritos fueron los siguientes:
a) Distritos que cuenten con caminos vecinales afirmados y registren su
estado de conservacin como regular en la mayora de sus kilmetros
(y pueden recibir mantenimiento rutinario);
b) Distritos que tuviesen los siguientes problemas: (i) sus municipios no
presupuestaron gastos de mantenimiento en caminos vecinales o
tuvieron gastos por debajo de un estndar tcnico y (ii) sus funcionarios
municipales declararon no contar con planes viales (de acuerdo al
Registro Nacional de Municipalidades de 2012).
c) Distritos que cuenten con inventario vial actualizado a partir del 2011.
Se inici con 1 711 distritos que tienen caminos vecinales afirmados. Luego
de aplicar los tres criterios secuencialmente, se identificaron 90 distritos.
Finalmente, se eligieron seis (6) distritos (en el Cuadro n. 2), considerando
su clasificacin municipal segn el Plan de Incentivos a la Mejora de la
Gestin y Modernizacin Municipal (MEF) y buscando que las tres regiones
naturales estuviesen representadas. Asimismo, se consider la accesibilidad
a los distritos.
21
Cuadro n. 2.
Casos seleccionados
Departamento
Provincia
Distrito
Clasificacin municipal(*)
Piura
Piura
Tambogrande
Tipo B
Ayacucho
Huamanga
Vinchos
Tipo D
Junn
Chanchamayo
Peren
Tipo C
Moquegua
Mariscal Nieto
Torata
Tipo C
Cusco
Urubamba
Chinchero
Tipo C
Hunuco
Leoncio Prado
Jos Crespo y
Castillo
Tipo B
(*) La clasificacin municipal considera ciudades principales tipo A y tipo B (ordenadas segn
criterios sociales, demogrficos y geoeconmicos), municipalidades tipo C (ciudades no
principales con 500 o ms viviendas urbanas) y municipalidades tipo D (ciudades no principales
con menos de 500 viviendas urbanas).
Fuente: Inventario vial georreferenciado (Provias Descentralizado), Sistema Integrado de
Administracin Financiera (MEF) y Registro Nacional de Municipalidades de 2012.
Elaboracin: Propia
22
CAPTULO Iv.
Cules fueron los resultados y recomendaciones
de la Auditora de Desempeo y qu acciones se
implementarn?
Con base en la metodologa descrita, se realiz el anlisis y se identificaron
los resultados, organizados segn los cuatro aspectos examinados:

Planificacin del servicio de mantenimiento
Ejecucin financiera del servicio de mantenimiento rutinario manual
Seguimiento de la ejecucin del servicio de mantenimiento rutinario

manual
Evaluacin de resultados del servicio de mantenimiento rutinario
A continuacin, se presenta un resumen de los resultados alcanzados,

seguido de un listado de las causas crticas que explican las dificultades
encontradas y una relacin de recomendaciones dadas por la comisin
auditora, as como las acciones a llevarse a cabo, cuyo objetivo es superar
las causas de los problemas encontrados.
Algunas recomendaciones corresponden a ms de un aspecto examinado
y otras se implementan mediante una misma accin. Por estas razones, se
han reordenado las recomendaciones, segn el aspecto donde son ms
relevantes y agrupado en algn caso. No obstante, se mantiene el nmero
de la recomendacin usado en el Informe de Auditora.
1. Planificacin del servicio de mantenimiento

Con respecto a la planificacin vial estratgica, tanto a nivel nacional como
de los casos visitados, se constat que varios institutos viales provinciales
no elaboraron o actualizaron su plan vial e inventario vial georreferenciado.
A nivel nacional, solo 55% de los institutos viales (104 de un total de 188)
tenan sus planes vigentes, mientras menos de la mitad de los kilmetros
de la red vial vecinal haba sido inventariada en el periodo 2011-2013. En
los casos visitados, solo dos de los seis casos tenan su plan vigente; sin
embargo, tres de los cuatro casos sin plan vigente s haban elaborado un
inventario vial en el periodo 2011-2012. Incluso, en aquellas provincias que
s contaron con estos instrumentos de planificacin, se encontraron algunos
problemas tales como el bajo nivel de registro de cdigos de ruta definitivos
y la desactualizacin del inventario vial para la totalidad de los kilmetros
de caminos vecinales existentes.
23
Con respecto a la planificacin vial operativa, no todos los institutos viales

provinciales haban ejecutado o evaluado su plan operativo. En los casos
visitados, solo tres de los seis casos contaban con dichos planes, pero estos
no siempre reflejaban lo que realmente se ejecut. De otro lado, tanto a nivel
nacional como de casos, no se pudo verificar el uso de los instrumentos de
programacin para verificar el estado del camino antes del mantenimiento.
Finalmente, para analizar la vinculacin entre la asignacin presupuestal y
la identificacin de la necesidad tcnica del servicio, se us la informacin
de los casos. En los seis casos visitados, un total de 22 tramos recibieron
recursos financieros en el ao 2013 para el servicio de mantenimiento
rutinario manual. Para identificar si dichos tramos tenan la necesidad
tcnica de mantenimiento rutinario, se verific: (i) su prioridad en los planes
viales provinciales participativos, (ii) las fechas de la ltima rehabilitacin
y mantenimientos peridicos y (iii) su estado de conservacin descrito en
el inventario vial. Dado que no todos los tramos tenan inventarios viales
de condicin, se revis la existencia de estudios de pre-inversin para
dichos tramos (donde se consigne el estado de conservacin), se solicit
informacin a los institutos viales sobre la velocidad promedio de recorrido
en algunos tramos y se consult la apreciacin tcnica de un especialista
temtico.
Como se muestra en el Cuadro n. 3, en solo cuatro (4) tramos del caso
Crespo y Castillo s corresponda realizar mantenimiento rutinario, segn
la determinacin de la necesidad tcnica. En tanto, en ocho (8) tramos
no corresponda dicha intervencin y en los otros diez (10) tramos no se
pudo determinar la correspondencia entre necesidad tcnica y tipo de
intervencin.
Cuadro n. 3.
Conclusin sobre la necesidad tcnica de tramos con recursos para
mantenimiento
Dpto.
Provincia
Distrito
Tramo
Correspondencia
entre necesidad y
mantenimiento rutinario
Piura
Piura
Tambogrande
Tramo 1
No corresponda
Tramo 1
No corresponda
Ayacucho
Huamanga
Vinchos
Tramos 2
y3
No se pudo determinar
Junn
Chanchamayo
Peren
Tramo 1
No corresponda
Moquegua Mariscal Nieto
Torata
Tramo 1
No corresponda
Chincheros
Tramo 1
No corresponda
Tramo 2
Cusco
24
Urubamba
Dpto.
Hunuco
Provincia
Leoncio Prado
Distrito
Jos
Crespo y
Castillo
Tramo
Correspondencia
entre necesidad y
mantenimiento rutinario
Tramos
1-3
Tramo 4
No corresponda
Tramos 5
al 8
Si corresponda
Tramo 9
Tramos 10
y 11
No corresponda
Tramos 12
al 14
Fuente: Anexo n. 8 del Informe de Auditora de Desempeo.

Elaboracin: Propia
Del anlisis de los casos, se observa que se brind el servicio de

mantenimiento rutinario manual en tramos no priorizados en los
correspondientes planes viales o donde no corresponda hacerlo, debido a
que el estado de conservacin del camino requera otro tipo de intervencin.
Estos problemas para identificar la correspondencia entre necesidad tcnica
y programacin de la intervencin se podran repetir en otros casos donde
existan problemas con la actualizacin del plan vial provincial participativo
o donde no existan inventarios actualizados del estado de los caminos, as
como en aquellos casos donde no se pueda identificar la historia de sus
intervenciones viales (proyectos de inversin y mantenimientos).
Esta situacin estuvo vinculada a las siguientes causas crticas:

Emisin de una norma que increment significativamente el nmero

de tramos para mantenimiento rutinario. Mediante el Decreto de
Urgencia n. 058-2011, se dictaron medidas urgentes para dinamizar
la economa nacional. Entre ellas, se identificaron caminos vecinales a
cargo de los gobiernos locales que recibiran mantenimiento rutinario
bajo el esquema de las transferencias programticas condicionadas. Sin
embargo, al incluirse tramos que no haban sido intervenidos por Provias
Descentralizado, no se contaba con la historia de sus intervenciones.
Esto explica que algunos tramos hayan recibido el servicio cuando le
corresponda otro tipo de intervencin.
Existencia de diversos enfoques, desde el gobierno nacional, para

priorizar las intervenciones viales. Se identifican hasta tres enfoques
25
de priorizacin, relacionados con objetivos de poltica distintos:

(i) competitividad, que privilegia caminos que se encuentren en
corredores logsticos o rutas de productos clave para el comercio; (ii)
potencialidades, que identifica caminos que propicien el desarrollo
territorial de una provincia; y (iii) inclusin social, que focaliza zonas
segn criterios socioeconmicos y geogrficos. Si bien estos enfoques
no son necesariamente opuestos, no haba instrumentos para promover
su articulacin.
26
Otras preferencias de los gobiernos locales en cuanto a tipos de

intervencin y poblacin a beneficiar. Los gobiernos locales no conocan
los instrumentos de planificacin o los conocan solo de manera parcial,
lo cual afectaba el nivel de prioridad que les daban. En contraste, las
preferencias de algunos gobiernos locales estaban ligadas a demandas
sociales (mantenimiento rutinario mecanizado con aportes de la
poblacin), intereses de la gestin (en zonas especficas) o incluso a
reparos en trabajar con los institutos viales provinciales.
Reduccin de los recursos financieros de Provias Descentralizado

para financiar sus actividades de acompaamiento tcnico,
para la elaboracin de los instrumentos de planificacin. Provias
Descentralizado cont con financiamiento externo hasta el ao 2013.
Los recursos se redujeron paulatinamente y fueron reemplazados por
recursos ordinarios del Tesoro Pblico. Adems, la mayora de los costos
para la elaboracin y actualizacin de los instrumentos de planificacin
y capacitaciones eran asumidos por los gobiernos locales, como se
aprecia en el Grfico n. 2.
Limitaciones operativas en la elaboracin y actualizacin de los

instrumentos de planificacin vial estratgica. No exista una metodologa
para actualizar el plan vial y el inventario vial georreferenciado, lo cual
afect a todos los institutos viales provinciales, a nivel nacional. Adems,
hubo limitaciones asociadas a la falta de capacidades disponibles a
nivel local para la elaboracin de los instrumentos y a la complejidad
de los procesos.
MALO
PESIMO
SIN
MANTENIMIENTO
TIEMPO
Grfico n. 2:
Fuentes de financiamiento para la elaboracin o actualizacin del plan
vial provincial participativo3
25
25
16%
16%
GL-IVP
11
33
1%
2%
1% 2%
GL-IVP
65
65
42%
42%
PVDu uotras
otras
fuentes
(para
PVD
fuentes
(para
IVG)y yGL-IVPs
GL-IVPs (para
(para
IVG)
actualizar
PVPP)
actualizar
PVPP)
PVD (para PVPP) y apoyo
PVD (para
PVPP) y apoyo
logstico
de GL-IVPs
logstico de GL-IVPs
Solo PVD
Solo PVD
51
33%
Sin respuesta
60
60
39%
39%
Sin respuesta
PVPP: Plan vial provincial participativo; GL: gobiernos locales; IVG: inventario vial
georreferenciado; IVP: instituto vial provincial.
Fuente: Base de datos de ficha de tipologizacin (1er semestre 2013); Unidad Gerencial de
Desarrollo Institucional de Provias Descentralizado.
Elaboracin: Propia.
En funcin a lo anterior, se determin el siguiente resultado:

No todos los institutos viales provinciales contaron con instrumentos
de planificacin vial o los tuvieron actualizados, por lo que no se pudo
2 en
identificar la necesidad tcnica del mantenimiento.20No obstante,
1%
algunos casos, se asignaron recursos financieros de13%
forma inadecuada,
desde el gobierno nacional, a caminos vecinales que necesitaban una
5
intervencin vial distinta al mantenimiento 3%
rutinario manual. Esta
situacin disminuye el efecto positivo del servicio para la sostenibilidad
de la infraestructura vial vecinal.
Se formularon las recomendaciones y acciones de mejora, listadas en el
41
Cuadro n. 4.
27%
Al trimestre 201
(va extranet)
Al IV trimestre 2
(va extranet o f
86
56%
Al IV trimestre 2
No present o e
de regularizaci
Sin respuesta
___________________
3 En la ficha de tipologizacin la pregunta 2.2 era: Cmo fue financiada o est siendo financiada
la formulacin o actualizacin del Plan Vial? En la base de datos, 154 institutos viales provinciales
realizaron mantenimiento rutinario manual y recibieron transferencias programticas condicionadas.
Direccin General de Caminos y Ferrocarriles

Objetivo:
conservar los niveles de servicio
27
Provas Descen
Ob
transitabili
Cuadro n. 4.
Recomendaciones y acciones priorizadas para la planificacin del servicio de
mantenimiento
Recomendaciones
Acciones de mejora
1. Definir una metodologa de

planificacin vial estratgica, que
articule los diferentes enfoques
de competitividad (corredores
logsticos), potencialidades (planificacin participativa territorial)
y social (como el enfoque Fonie
o similares), entre otros enfoques
definidos por el sector, para identificar los caminos vecinales a priorizar.
Definir y aprobar una metodologa de

planificacin vial en vas vecinales que
articule los enfoques de corredores logsticos, potencialidades e inclusin
social y que sirva de gua para la elaboracin y actualizacin de los planes
viales provinciales participativos. Esta
metodologa debe incluir los procedimientos para evaluar el cumplimiento
de los mismos. Asimismo, la metodologa define el nuevo plazo de vigencia de
los planes viales.
5. Reducir el plazo de vigencia del

plan vial provincial participativo
de diez (10) a cinco (5) aos, para
que la informacin presentada refleje la situacin real de los caminos y est conforme a lo normado
por el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (Ceplan).
3. Articular la gua de levantamiento del Inventario Vial Georreferenciado desarrollada por
Provias Descentralizado (en el
2009) con el manual de inventarios viales aprobado por MTC (en
el 2014), de modo que exista un
nico inventario vial que sirva de
insumo para (i) elaborar los planes
de infraestructura vial a mediano
y largo plazo de los gobiernos locales y (ii) registrar los caminos vecinales en el Sistema Nacional de
Carreteras (Sinac).
Actualizar el manual de inventarios viales, aprobado por la Direccin General

de Caminos y Ferrocarriles, introduciendo un captulo relacionado a su uso en
la planificacin vial estratgica de los
caminos por parte de los gobiernos locales. El manual abordar tambin el
procedimiento para la actualizacin de
los inventarios.
Evaluar la informacin tcnica georeferenciada que remita Provias Descentralizado a la Direccin General de Caminos
y Ferrocarriles y de corresponder, incorporar las vas informadas en el Registro
Nacional de Carreteras (Renac) que es
insumo del Sistema Nacional de Carreteras (Sinac).
Fortalecer las capacidades de los equipos tcnicos de los gobiernos regionales y municipalidades provinciales para
la aplicacin de los lineamientos tcnicos del nuevo manual de inventarios
viales.
28
Recomendaciones
Acciones de mejora
4. Definir metodologas para actualizar los instrumentos de planificacin (el inventario vial georreferenciado y el plan vial provincial
participativo), incluyendo lineamientos tcnicos para facilitar su
implementacin. Asimismo, monitorear la debida actualizacin de
estos instrumentos. Finalmente,
mejorar las capacidades de los
equipos tcnicos de los institutos
viales provinciales y de las municipalidades provinciales, para que
puedan aplicar estas metodologas.
Definir los mecanismos que permitan

implementar la nueva metodologa para
elaborar el plan vial provincial participativo en los gobiernos locales. La estrategia de implementacin incluir acciones
para el fortalecimiento de capacidades
y asistencia tcnica, adems del seguimiento.
7. Disear e implementar una

6.
Evaluar
el uso
denacional
tecnologas
base
de datos
a nivel
con
(como
la
satelital
u
otras) para
informacin de los cdigos
de
identificar
situacin
los camiruta
de loslatramos
y sude
historia
de
nos
vecinales a de
nivel
nacional, en
intervenciones
infraestructura
plazos
cortos
y con unelcosto
vial. Sems
deber
identificar
promenor
dada
la desactualizacin
yecto de
inversin
ms reciente
de
los intervenciones
inventarios viales
y las
degeorrefemanterenciados yposteriores.
la dinmicaEsta
territorial
nimiento
base
en
zonas
rurales
(con
creacin
de las
datos
deber
estar
disponible
permanente
de nuevos
caminos).
para los gobiernos
locales
y garantizar la identificacin de la necesidad tcnica de los tramos para la
planificacin vial y programacin
presupuestal.
Disear e implementar un Sistema de

Emitir
un informe
tcnico
sobre
Informacin
para la
Gestin
Vial ladeaplilos
cabilidad
de
tecnologas
para
identificar
Caminos Vecinales, disponible
para los
la situacin de
los caminos
engobiernos
locales,
con vecinales;
participacin
tre
la tecnologa
de de
imgenes
quey
de ellas,
la Direccin
General
Caminos
puede
proporcionar
adquiriFerrocarriles,
Oficina el
desatlite
Tecnologas
de
do
por el Gobierno
Peruano,
a travs
de
Informacin
y la Oficina
General
de Plala
ComisinyNacional
de Investigacin
neamiento
Presupuesto
del MTC. Estey
Desarrollo
Aeroespacial
(CONIDA).
sistema
ser
institucionalizado
con un
documento normativo.
8. Asegurar que todo tramo a ser

mantenido, con el apoyo tcnico
de Provias Descentralizado, cuente con un inventario de condicin
vial (o formato equivalente) que
sea presentado a las oficinas de
coordinacin zonal para verificar
el estado del camino. Esto permitir la identificacin de la necesidad
tcnica de la intervencin, antes
de la programacin presupuestal.
Supervisar la elaboracin peridica del

inventario de condicin vial (contenido
en el manual de conservacin de carreteras no pavimentadas de bajo volumen de trnsito, MTC), por parte de los
gobiernos locales que reciben financiamiento a travs de Provias Descentralizado.
Promover y verificar la actualizacin de

los planes viales, con base en la nueva
metodologa aprobada por el sector, as
como la articulacin de la planificacin
operativa con el plan vial, por parte de
Mantener actualizado el inventario
vial bsico de la red vial vecinal, en
coordinacin con los gobiernos locales
correspondientes.
Verificar que el tipo de mantenimiento

programado, para el cual se solicitan
transferencias programticas condicionadas, corresponda a la condicin vial
de los caminos.
29
2. Ejecucin financiera del servicio de mantenimiento

rutinario manual
A continuacin se analizan las condiciones en las cuales se llev a cabo la
ejecucin financiera del servicio, con referencia a los recursos financieros
que estuvieron disponibles y los problemas administrativos que pudieron
afectar la ejecucin del servicio, de manera permanente.
Con respecto a los recursos financieros disponibles, la asignacin
presupuestal inicial para la ejecucin del servicio fue insuficiente. A nivel
nacional, se asignaron S/. 57,0 millones, lo cual represent la mitad del
monto solicitado por el MTC al MEF, que fue S/. 118,4 millones. A nivel de los
casos, se observ la misma situacin. Al comparar el costo unitario implcito
de la asignacin inicial de recursos y el costo unitario de los contratos de los
institutos viales provinciales, se encontr que, en promedio, el primero fue
casi la mitad (53,8%) del costo unitario de los contratos.
En ese sentido, se asignaron recursos adicionales en el transcurso del ao,
mediante (i) la Ley n. 30066 (Ley para el financiamiento de programas
sociales y acciones priorizadas en materia de desarrollo e inclusin social
y transportes y comunicaciones), para completar el financiamiento
inicial de los tramos y (ii) el Fondo para la Inclusin Econmica en Zonas
Rurales (Fonie), para el mantenimiento de nuevos tramos. As, se lleg a
un financiamiento total de S/. 125,6 millones. Sin embargo, estos recursos
llegaron de manera fragmentada, lo que no permiti planificar el gasto y
afect la oportunidad en la ejecucin del servicio.
En este contexto, los gobiernos locales destinaron recursos para el
servicio. A nivel nacional, de acuerdo a la base de datos de la ficha de
tipologizacin de los institutos viales provinciales, el 49% de aquellos
con transferencias programticas condicionadas respondieron que
todas las municipalidades distritales con caminos vecinales rehabilitados
cofinanciaron el mantenimiento4. A nivel de los seis casos, en cinco de ellos
las municipalidades distritales o provinciales cofinanciaron el servicio o
la operatividad de los institutos viales provinciales, destacando la mayor
participacin de los gobiernos locales (41%) en los distritos de Peren y
Chinchero.
Con respecto a los problemas administrativos en la gestin del servicio,
la ejecucin estuvo afectada por demoras administrativas. A nivel nacional,
los requisitos administrativos (firma de convenios) para la transferencia
de recursos, como por ejemplo del Fonie, generaron una demora de casi
cuatro meses para la incorporacin de dichos recursos en los presupuestos
___________________
4 En la ficha de tipologizacin la pregunta 1.4 era: En qu medida los gobiernos locales cofinanciaron el
mantenimiento vial rutinario en el periodo 2013? (con transferencias del MEF).
30
de los gobiernos localesTipo

beneficiados.
dedelos
casos
de SuperficiePor otra parte, a nivel
Estado
conservacin
visitados, se observaron retrasos debido a dificultades
para
la
contratacin
57%
60%
54%
de microempresas de mantenimiento vial, situacin
50%que se repiti en otros
24% el servicio bajo esta modalidad.
casos que tambin debieron contratar
40%
30%
TIEMPO
30%
Finalmente, con respecto a51%

la ejecucin financiera, tanto a nivel nacional
20%
25% se observ que la mayora 9%de las
como a nivel de los casos visitados,
10%
municipalidades provinciales registraron altos niveles
de ejecucin de
0%
Afirmados
los recursos asignados para el mantenimiento rutinario
manualSin afirmar
en el
Sin afirmar aquellas
Trochas carrozables
presupuesto inicial; Afirmados
sin embargo,
municipalidades que recibieron
Bueno
Regular
fondos adicionales en el transcurso del ao, tuvieron dificultades para
ejecutarlos en su totalidad.
35%
2%
Trochas
carrozables
Esta situacin explic que buena parte de los institutos viales provinciales
no haya podido contratar el servicio de manera permanente a lo largo
del ao. A nivel nacional, como se muestra en el Grfico n. 3, el 44% de los
institutos viales provinciales contrataron el servicio por menos de nueve (9)
meses en el primer semestre del 2013.
Grfico n. 3:
Meses contratados de mantenimiento rutinario manual por los
institutos viales provinciales en el ao 20135
17
17
11%
11%
uentes (para
s (para
PP)
66
4%
4%
De 9De
a ms
meses
9 a ms
meses
PP) y apoyo
GL-IVPs
80
80
52%
51
51
33%
52%
EntreEntre
6 y 96meses
y 9 meses
Menos
de 6 meses
Menos de 6 meses
Sin respuesta
Sin respuesta
33%
Fuente: Base de datos de ficha de tipologizacin (1er semestre 2013);

Unidad Gerencial de Desarrollo Institucional de Provias Descentralizado.
Elaboracin: Propia.
A nivel de los casos visitados, el servicio se ejecut de manera permanente

solo en dos tramos (el tramo de Peren y un tramo de Vinchos) de los
___________________
5 En la ficha de tipologizacin la pregunta 4.4 era: Cuntos meses de servicio de mantenimiento vial
rutinario ha contratado durante el primer semestre 2013? (considerar el periodo de contratacin 2013)
2
1%
Al trimestre 2013
(va extranet)
Al IV trimestre 2012
(va extranet o fsico)
Al IV trimestre 201
31
veintids tramos que tuvieron recursos asignados. En tanto, tres tramos no

recibieron mantenimiento (dos de Vinchos y uno de Crespo y Castillo). Los
periodos sin mantenimiento fueron variados, como se muestra en el Cuadro
n. 5.
Cuadro n. 5.
Meses sin mantenimiento rutinario manual en tramos de los casos visitados
Distrito (Provincia)
Tramo
Meses sin
mantenimiento
Principal fuente de
recursos
Tambogrande (Piura)
Tramo 1
Recursos ordinarios
Tramo 1
0,3
Recursos ordinarios
Tramos 2 y 3
12
Fonie grupo 1
Peren (Chanchamayo)
Tramo 1
Recursos ordinarios
Torata (Mariscal Nieto)
Tramo 1
11
Recursos ordinarios
Tramo 1
6,5
Recursos ordinarios
Tramo 2
7,7
Recursos ordinarios
Tramos 1 al 8
Entre 0,6
y 0,9
Recursos ordinarios
Tramos 9 al 13
Fonie grupo 1
Tramo 14
12
Fonie grupo 2
Vinchos (Huamanga)
Chinchero (Urubamba)
Crespo y Castillo
(Leoncio Prado)
Fonie: Fondo para la Inclusin Econmica en Zonas Rurales.

Fuente: Liquidacin de adendas y contratos suscritos el 2013.
Elaboracin: Propia
32
Consideracin del gasto en el servicio de mantenimiento como un

gasto corriente sobre el cual se establecieron lmites presupuestales.
El Decreto de Urgencia n. 108-2009 estableci una regla de gasto de
consumo que estableca que dicho tipo de gasto (en remuneraciones,
pensiones y bienes y servicios) no poda aumentar, anualmente, en
trminos reales, ms del cuatro por ciento. Despus del periodo de
auditora, dicha regla se modific, tomando en cuenta la heterogeneidad
de las finanzas pblicas de los gobiernos sub-nacionales.
Aumento significativo del nmero de tramos a mantener. Con el

Decreto de Urgencia n. 058-2011, se incorporaron nuevos tramos a
ser mantenidos, de modo que se triplic el nmero tramos en el ao
2013 (ver Cuadro n. 6), no as el presupuesto inicial con respecto

del ao anterior. Esta situacin llev a que no se pudiese distribuir el
presupuesto, a todos los tramos, para todos los meses.

Ausencia de costos unitarios actualizados para el requerimiento de

fondos al MEF. No se haban actualizado, formalmente, los costos
unitarios que figuran en el estudio GEMA, llevado a cabo el 2001.
Entonces, cada instituto vial provincial haca su propia actualizacin de
costos.
Dificultades en la conformacin y contratacin de microempresas

locales. Los institutos viales provinciales enfrentaron dificultades para
conformar dichas microempresas por falta de recursos financieros
y humanos. Adems, las microempresas no siempre ganaban los
procesos convocados por baja competitividad frente a otros postores
y restricciones para la implementacin del enfoque de gnero, entre
otras.
Pocas capacidades de los equipos tcnicos de los institutos viales

provinciales para los procesos de contratacin. Los institutos viales
provinciales no siempre contaban con personal suficiente y capacitado
para gestionar los procesos de contratacin y deban recurrir a la
municipalidad provincial para realizar sus procesos de contratacin, lo
que generaba demoras en los mismos.
Cuadro n. 6.
mbito de intervencin del servicio bajo el esquema de transferencias
programticas condicionadas 2010-2014
2010
2011
2012
2013
2014
Kilmetros
5 843,643
6 332,600
7 433,440
Tramos
356
375
438
1 307
1 658
Provincias
47
51
51
163
164
Departamentos
22
22
19 770,548 24 595,418
Fuente: Relacin de tramos de mantenimiento rutinario 2010-2012 y listado de tramos 20132014 financiados con recursos ordinarios; Unidad Gerencial de Transporte Rural de Provias
Descentralizado.
Elaboracin: Propia
33

La ejecucin financiera del servicio de mantenimiento rutinario manual
se vio afectada por la limitacin de recursos financieros, su disponibilidad en distintos momentos del ao y demoras administrativas, que no
permitieron garantizar la provisin del servicio de manera permanente.
De esta manera, se puso en riesgo la sostenibilidad de las inversiones
en infraestructura vial vecinal, pudiendo redundar en un sobrecosto
para el Estado.
Cuadro n. 7.
Cuadro n. 7.
Recomendaciones y acciones priorizadas para la ejecucin financiera
del servicio
Recomendaciones
Acciones de mejora
9. En la programacin presupuestal, Priorizar

el
financiamiento
del
identificar los tramos con inversin
mantenimiento rutinario con recursos
reciente (construccin, rehabilitaordinarios asignados por el Ministerio
cin o mejoramiento) para financiar
de Economa y Finanzas, en los tramos
prioritariamente su mantenimiento
con proyectos de inversin reciente.
rutinario (post-inversin). Verificar
Verificar que los caminos a ser
que estos tramos estn incluidos en
mantenidos con recursos ordinarios
el plan vial provincial participativo,
estn incluidos en el nuevo plan vial
con el fin de preservar el valor de la
provincial participativo y cuenten con el
inversin de la infraestructura vial.
inventario de condicin vial.
Priorizar
el
financiamiento
del
mantenimiento rutinario con recursos
ordinarios para los tramos que (i) estn
incluidos en el nuevo plan vial provincial
participativo, (ii) cuenten con proyectos
de inversin reciente y (iii) cuya
condicin seale la necesidad tcnica
del servicio.
10. Actualizar una estructura Elaborar y aprobar oficialmente la gua
metodolgica para elaborar y actualizar
de costos (directos e indirectos)
que garantice la ejecucin del
los costos del servicio de mantenimienservicio con la cobertura adecuada,
to rutinario de caminos vecinales.
diferenciando por lo menos entre
regiones naturales.
34
Recomendaciones
Acciones de mejora
11. Desarrollar actividades de asis- Asistir tcnicamente a las municipalidatencia tcnica para los profesionales
des provinciales, en coordinacin con el
encargados de las contrataciones en
Organismo Supervisor de las Contratalas municipalidades provinciales (inciones del Estado (OSCE), en temas de
cluyendo a profesionales del institucontrataciones del Estado.
to vial provincial) y establecer metas
y plazos para elevar el porcentaje de
profesionales con acreditacin del
Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE).
12. Promover la cooperacin entre Disear e implementar una poltica de
niveles de gobierno para el cofinanfinanciamiento y administracin del
ciamiento del servicio, a fin de que
mantenimiento de la red vial vecinal,
se pueda realizar el mantenimiento
de manera permanente (Fondo u otro),
de manera permanente.
que distinga a las municipalidades provinciales y distritales que cuentan con
recursos, de aquellas que no los tienen.
3. Seguimiento a la ejecucin del servicio de mantenimiento

rutinario manual
Considerando la naturaleza de las transferencias programticas
condicionadas, se analiz la vinculacin entre el seguimiento fsico del
servicio (que deba estar orientado al cumplimiento de actividades segn
ciertos indicadores), con el seguimiento financiero (rendicin financiera),
las transferencias mensuales del MEF a las municipalidades provinciales y el
pago de los institutos viales provinciales a los contratistas. A continuacin,
se describen las actividades realizadas a nivel de gobierno local y a nivel de
gobierno nacional.
A nivel del gobierno local, el instituto vial provincial deba realizar tres
tareas principales: (i) el seguimiento del avance fsico, a travs de una
supervisin mensual y el llenado de la ficha n. 3 (control de resultados del
mantenimiento rutinario) y el formato n. 4 (verificacin de actividades del
contratista por parte del supervisor del IVP) del Estudio GEMA, (ii) la rendicin
financiera de las transferencias recibidas, tanto de manera documental
como del sistema informtico Extranet, y (iii) el pago a los contratistas.
El seguimiento del avance fsico se realiz con dificultades y de manera
parcial. Hubo limitaciones para realizar las visitas de campo (por lejana o
falta de apoyo de las municipalidades distritales). Adems, algunos institutos
viales no siempre llenaron las fichas n. 3 y formatos n. 4, las llenaron de
35
25
16%
1
1%
3
2%
GL-IVP
17
11%
PVD u otras fuentes (para

IVG) y GL-IVPs (para
actualizar PVPP)
65
42%
6
4%
PVD (para PVPP) y apoyo

logstico de GL-IVPs
80
52%
Solo PVD
51
manera incompleta o las presentaron con demoras. A nivel
nacional, solo el
33%
Sin respuesta
56% de los institutos viales las presentaron en el plazo establecido (al mes
siguiente)6. Por tanto, no siempre se cont con la informacin que hubiese
permitido evaluar los indicadores del servicio.
60
39%
Las actividades se centraron en las rendiciones financieras, que permitieron

financiarlas. A nivel nacional, se identificaron demoras en su presentacin y
algunos institutos viales no presentaron dichas rendiciones; esta situacin
fue constatada a nivel de los casos visitados. El 43% de los institutos viales
no haba efectuado ninguna rendicin en el ao 2013 (ver Grfico n. 4).
Grfico n. 4:
Institutos viales segn el periodo de su ltima rendicin de
transferencias7
20
20
13%
5
53%
13%
21%
1%
I trimestre2013
2013 (va
AlAltrimestre
extranet
)
(va
extranet)
Al IV trimestre 2012 (va
3%
Alextranet
IV trimestre
2012
o fsico)
Al IV trimestre 2011
86
86
56%
56%
41
41
27%
27%
Al IV trimestre 201
No present o en vas de
No
present o en vas
regularizacin
de regularizacin
Sin respuesta
Sin respuesta
Fuente: Base de datos de ficha de tipologizacin (1er semestre 2013);

Unidad Gerencial de Desarrollo Institucional de Provias Descentralizado.
Elaboracin: Propia.
En general, los institutos viales visitados presentaron los reportes de

valorizaciones impresos desde el Extranet, pero no siempre adjuntaron
las fichas y formatos
delde Caminos
Estudio
GEMA, dado que
noDescentralizado
era obligatorio
Direccin General
y Ferrocarriles
Provas
presentarlos de manera conjunta con las rendiciones. Adems, no siempre
se verificaba el cumplimiento
de los resultados del servicio previo
Objetivo:
Objetivo: al pago
transitabilidad permanente
___________________
del servicio:
delcon
servicio:
6 En la ficha de tipologizacin,Ejecucin
la pregunta
4.6 era: El instituto vial provincialEjecucin
cumpli
remitir a la
Mantenimiento
rutinario (manual
+
Mantenimiento
rutinario
manual
oficinas zonales en los plazos
establecidos
las fichas
y formatos requeridos
por el
GEMA?
(tomar
con estndares menos estrictos
promedio de los ltimos 6mecanizado)
meses). con altos estndares
de calidad
y uso intensivo de mano de obra
7 En la ficha de tipologizacin, la pregunta 3.6 era: La ltima rendicin de transferencias sobre
mantenimiento rutinario presentada por el instituto vial provincial corresponde a
Orientacin Econmica
Orientacin Social
(competitividad, corredores
(reduccin de la pobreza,
logsticos)
generacin de empleo local)
36
de los contratistas, dado que no se recoga la informacin de dichas fichas

y formatos.
A nivel de gobierno nacional, Provias Descentralizado deba realizar tres
tareas: (i) el seguimiento del avance fsico del servicio, (ii) la revisin de las
rendiciones fsicas y financieras de los institutos viales provinciales, y iii) el
trmite ante el MEF de los desembolsos de las transferencias de recursos a
Provias Descentralizado no realiz un seguimiento de los resultados
obtenidos de la intervencin, enfocndose esencialmente en la revisin de
los documentos financieros (reportes de valorizacin). Sin embargo, estos no
condicionaban las transferencias de recursos realizadas por el MEF. Adems,
si bien requera mensualmente los recursos ante el MEF, no todos los meses
lo haca para las mismas municipalidades, ni los montos correspondan a las
rendiciones presentadas.

Limitaciones en las capacidades operativas de los institutos viales

provinciales. Estas limitaciones se referan a la sobrecarga y rotacin
del personal encargado de las labores de seguimiento y a aspectos
logsticos, que afectaron la supervisin de la ejecucin fsica (por no
contar con el equipamiento o combustible suficiente) y el seguimiento
financiero (por no contar con herramientas informticas o un adecuado
acceso a Internet).
Indefinicin de la situacin administrativa de los institutos viales

provinciales. Algunos gozaban de cierta autonoma para la gestin
descentralizada de la infraestructura vial, mientras otros dependan
de la municipalidad provincial en aspectos administrativos y
presupuestales. Por otro lado, se perciba una separacin entre el
instituto vial y la municipalidad provincial (por ejemplo, en cuanto a las
capacitaciones recibidas). Adems, algunos institutos viales dependan
de las transferencias de las municipalidades distritales.
Limitaciones en las capacidades operativas de Provias Descentralizado.

Las oficinas zonales tenan restricciones de personal y recursos para
la supervisin fsica. En tanto, la sede central se vio afectada por la
mayor escala de las operaciones (aumento de tramos) y las actividades
adicionales ligadas a los distintos fondos otorgados y al programa
presupuestal. El seguimiento financiero estuvo limitado por las
caractersticas de las herramientas informticas existentes. Finalmente,
Provias Descentralizado no contaba con un sistema de informacin
integrado que permitiese recoger y sistematizar la informacin de la
ejecucin fsica del servicio.
37

El seguimiento del avance fsico, por parte de los institutos viales provinciales, se realiz de manera parcial y las rendiciones financieras se efectuaron
con retrasos y de manera incompleta. Por su parte, Provias Descentralizado
se concentr en revisar las rendiciones financieras, de modo que las transferencias programticas de recursos no estuvieron condicionadas al cumplimiento de la evaluacin de los resultados del servicio.
Por tanto, el seguimiento no permiti identificar problemas y riesgos, ni
realizar las mejoras necesarias para garantizar la calidad del servicio de
mantenimiento rutinario manual. Por el contrario, se continu asignando
recursos del Tesoro Pblico para la ejecucin del servicio de mantenimiento
rutinario manual, sin contar con informacin sobre los resultados del mismo.

Cuadro n. 8.
Cuadro n. 8.
Recomendaciones y acciones priorizadas para el seguimiento de la ejecucin
del servicio de mantenimiento rutinario manual
Recomendaciones
Acciones de mejora
13. Definir categoras de instituto vial Establecer categoras de institutos

provincial, considerando la demanda
viales provinciales, considerando la
del servicio (p. ej. proyeccin de trfico,
demanda presente y futura de sus
red vial existente) y en funcin a ello,
servicios. Definir la capacidad operadeterminar la capacidad operativa para
tiva requerida y la estructura organicada categora (personal y equipamienzacional para cada categora, y la peto) y su estructura organizacional.
riodicidad de dichas clasificaciones.
Promover la implementacin de
la nueva capacidad operativa de
los institutos viales provinciales de
acuerdo a su categora sugerida.
14. Mejorar o desarrollar sistemas infor- Verificar y evaluar la informacin que
remitan las municipalidades provinmticos que permitan realizar el seguiciales respecto al seguimiento de las
miento (fsico y financiero) del servicio
y as conocer los kilmetros con mantemetas fsicas y financieras del servicio
de mantenimiento rutinario manual
nimiento, los costos unitarios reales del
en el marco de las transferencias conservicio (por zona geogrfica, tipologa
de suelos y clima) y los montos de cofidicionadas.
nanciamiento por parte de municipalidades distritales o provinciales.
38
15. Revisar el diseo organizacional de Revisar y modificar el Manual de OpeProvias Descentralizado, que se mantieraciones de Provias Descentralizado,
ne desde el 2007, teniendo en cuenta
considerando adicionalmente las reslas mltiples funciones que vienen asuponsabilidades asumidas en el marco
miendo.
del programa presupuestal.
16. Verificar y sistematizar la informa- Procesar informacin de ficha o forcin sobre el cumplimiento de los resulmato que registre los resultados del
tados de los gobiernos locales para que
servicio, para una muestra de municiel logro de los resultados del servicio de
palidades provinciales y evaluar el lomantenimiento rutinario est vinculagro de los mismos (previa definicin
do con los recursos financieros.
de un puntaje mnimo aceptable), en
el marco de las transferencias programticas condicionadas.
Sistematizar la informacin sobre el
cumplimiento de resultados del mantenimiento para todas las municipalidades provinciales que cuenten con
financiamiento condicionado.
17. Verificar y reportar peridicamente Verificar el cumplimiento de los resultados del servicio para que stos
al Ministerio de Economa y Finanzas el
orienten la asignacin y el requericumplimiento de los resultados del sermiento de recursos ordinarios, bajo el
vicio de mantenimiento rutinario que
se realiza en el marco de las transferenmodelo de transferencias programticas condicionadas.
cias programticas condicionadas.

rutinario
Se analiza las definiciones de los objetivos a los cuales se orienta el
mantenimiento rutinario, los indicadores definidos para el logro de dichos
objetivos y la situacin respecto a su medicin.
Con respecto de los objetivos del servicio de mantenimiento rutinario,
existan diferencias en los objetivos definidos para Provias Descentralizado
y para la Direccin General de Caminos y Ferrocarriles, as como distintas
definiciones de transitabilidad y niveles de servicio. Esto generaba poca
claridad sobre la forma de evaluar los resultados del mantenimiento
rutinario y dificultades para su medicin a travs de indicadores.
Con respecto a la definicin de indicadores para evaluar el logro
de objetivos, ninguno de los indicadores asociados al concepto de
transitabilidad, a nivel de tramo (sobre la base de la informacin recogida
en la ficha n. 3 del Estudio GEMA) o a nivel de provincia (sobre la base de la
evaluacin de los planes viales provinciales participativos), llegaba a medir
todas las dimensiones que comprenda dicho concepto (seguridad, confort
39
y tiempo de viaje). Tampoco exista un consenso sobre los estndares

mnimos para evaluarlo.
Por otro lado, el programa presupuestal no contaba con indicadores
referidos explcitamente a los niveles de servicio. El indicador de resultado
especfico relevante era proporcin de kilmetros de la red vial vecinal no
pavimentada que se encuentra en regular y buen estado de conservacin.
Sin embargo, no se defina el estado de conservacin y tampoco si el
concepto tena alguna relacin con los niveles de servicio.
Con respecto a la medicin de indicadores de resultado, a nivel de
instituto vial provincial se poda construir el indicador de transitabilidad,
pero no se contaba con tal medicin a nivel agregado porque la informacin
de la ficha n. 3 no era procesada por Provias Descentralizado (no siempre
llegaba a la oficina zonal). Adems, no haba un criterio nico para definir la
transitabilidad a partir del puntaje obtenido en la ficha n. 3.
A nivel de Provias Descentralizado, en el marco del Programa de Transporte
Rural Descentralizado (2007-2013), se definieron indicadores con relacin
directa al objetivo de transitabilidad (beneficiarios con red de caminos
vecinales integrada y sostenible que provee transitabilidad permanente;
reduccin en el tiempo de viaje; reduccin en el nmero de das del
camino cerrado al trnsito o con restricciones severas de circulacin),
pero dichos logros estaran asociados a varios componentes del programa
(principalmente, rehabilitacin de caminos), no solo a la actividad de
mantenimiento rutinario. Adems, haba indicadores intermedios que
reflejaban los objetivos complementarios de la intervencin (creacin de
microempresas, generacin de puestos de trabajo permanentes, aprobacin
de planes viales, operatividad de los institutos viales provinciales, etc.) y
eran reportados peridicamente a los cooperantes. Sin embargo, dichos
indicadores no estaban articulados con los indicadores del programa
presupuestal.
A nivel del MTC, ninguno de los indicadores definidos en el programa
presupuestal (con respecto al mantenimiento rutinario) haba sido medido,
con excepcin del indicador de percepcin sobre el estado de conservacin
de los caminos vecinales medido a travs de una encuesta especializada del
Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (Inei). Cabe destacar que el
indicador de resultado especfico no se meda a partir del inventario vial
georreferenciado por la desactualizacin de los inventarios y por diferencias
metodolgicas en el levantamiento de los inventarios por parte de Provias
Descentralizado y la Direccin General de Caminos y Ferrocarriles.
Con respecto a la medicin del indicador de actividad, nmero de
kilmetros que recibi el servicio de mantenimiento rutinario manual
en el ao, la informacin para medirlo pudo obtenerse de los informes
40
de supervisin de los institutos viales provinciales; sin embargo, dichos

informes no siempre se remitan a Provias Descentralizado para su
revisin y validacin. Adems, si bien se poda contar con un listado de
kilmetros que recibieron el servicio (a partir de los contratos y rendiciones
financieras), no era posible determinar la pertinencia del servicio; es decir, si
el mantenimiento se ejecut segn la programacin del mantenimiento y
las caractersticas del camino identificadas en campo.
Otra dificultad radicaba en el modelo operacional de la actividad en
el programa presupuestal; no se haba determinado el concepto de
permanente ni el criterio de registro cuando los caminos tuviesen
mantenimiento mixto (manual y mecanizado) en un mismo periodo. Un
problema adicional era que el programa contena estndares tcnicos que
no correspondan con el Estudio GEMA de Provias Descentralizado ni con
lo establecido por la Direccin General de Caminos y Ferrocarriles para
caminos no pavimentados de bajo volumen de trnsito.
Por otro lado, el nico sistema para el registro del conteo de kilmetros con
mantenimiento vial disponible para los gobiernos locales era el Sistema
Integrado de Administracin Financiera (SIAF), desarrollado por el MEF.
Sin embargo, muchas veces los gobiernos locales registraban fuera del
programa presupuestal o con unidad de medida inadecuada.

Existencia de diferentes orientaciones para la intervencin del

mantenimiento rutinario. Por un lado, a nivel de sector transportes,
se priorizaba una orientacin econmica, vinculada a mejorar la
competitividad del pas, promoviendo corredores logsticos (para
articular la produccin nacional con los mercados de consumo e
insumos) y la reduccin de los costos de transporte. Por otro lado, Provias
Descentralizado tena una orientacin social vinculada al objetivo de
reduccin de la pobreza y generacin de empleo, al establecer que
las actividades de mantenimiento sean realizadas por microempresas
conformadas por trabajadores locales, incluyendo tambin cuotas de
gnero (ver Grfico n. 5).
Ausencia de un sistema de informacin para la gestin del

mantenimiento vial vecinal. El MTC se encontraba en un primer nivel
de identificacin de los caminos vecinales y an no contaba con
toda la informacin referente a los mantenimientos, ejecutados por
los gobiernos locales. Estaba pendiente implementar un sistema de
informacin integral.
Dificultades en la articulacin entre los actores involucrados en el

servicio. La Oficina de Presupuesto del MTC era responsable del
seguimiento y evaluacin del programa presupuestal; sin embargo, PVD
41

86
56%
41
27%
Al IV trimestre 201
No present o en vas
de regularizacin
Sin respuesta
era quien coordinaba con los gobiernos locales e, incluso, lideraba los
esfuerzos de articulacin territorial. En este sentido, estaba pendiente
definir los mecanismos de articulacin y procedimientos sobre quin y
cmo se sistematizaba y consolidaba la informacin generada por los
institutos viales provinciales a nivel nacional.
Grfico n. 5.
Dos orientaciones para la intervencin del mantenimiento rutinario
Direccin General de Caminos y Ferrocarriles
Provas Descentralizado
Objetivo:
Objetivo:
transitabilidad permanente
Ejecucin del servicio:

Mantenimiento rutinario (manual +
mecanizado) con altos estndares
de calidad
Ejecucin del servicio:

Mantenimiento rutinario manual
con estndares menos estrictos
y uso intensivo de mano de obra
Orientacin Econmica
(competitividad, corredores
logsticos)
Orientacin Social
(reduccin de la pobreza,
generacin de empleo local)
Elaboracin: Propia

A nivel del sector transportes, existieron intervenciones de mantenimiento rutinario con objetivos e indicadores distintos, basados en conceptos no homogeneizados, asociados a dos orientaciones de intervencin, social y econmica.
Por un lado, Provias Descentralizado meda y reportaba regularmente
los indicadores promovidos por los programas cofinanciados con la
cooperacin internacional, con una orientacin social. Por otro lado,
los indicadores definidos en el programa presupuestal, con una orientacin econmica, no contaban con valores que fueran medidos y reportados en documentos oficiales. Por tanto, no se pudo conocer el impacto del servicio de mantenimiento rutinario sobre la situacin de la
red vial vecinal, ni evaluar la vinculacin entre el presupuesto asignado
y los resultados.
Cuadro n. 9.
42
Cuadro n. 9.
Recomendaciones y acciones priorizadas para la evaluacin de
resultados del servicio
Recomendaciones
Acciones de mejora
2. Articular los lineamientos Actualizar el Manual de Carreterastcnicos para el servicio de

Mantenimiento o Conservacin Vial,
mantenimiento
rutinario
aprobado por la Direccin General
manual elaborados por Provias
de Caminos y Ferrocarriles del MTC,
Descentralizado (en el 2009) con
incorporando una seccin relativa al
el manual de mantenimiento
mantenimiento rutinario de las vas
vial del MTC (aprobado en
vecinales, por parte de los gobiernos locales.
el 2014), de modo que (i) se
Promover y difundir la ejecucin del
asegure homogeneidad en los
mantenimiento rutinario por parte de
conceptos asociados al servicio
los gobiernos locales e institutos viales
de mantenimiento y (ii) se
provinciales, de acuerdo con los lineamientos
precise qu tipo de intervencin,
tcnicos aprobados.
con orientacin econmica o
social, corresponde segn la Realizar el seguimiento y evaluacin de la
ejecucin del servicio de mantenimiento
necesidad tcnica del camino
rutinario en los gobiernos locales
y la prioridad establecida por
provinciales, en el marco de las transferencias
cada gobierno local.
condicionadas de recursos y convenios de
gestin.
18. Con respecto al programa Ajustar las definiciones operacionales
del producto Camino vecinal con
presupuestal,
revisar
las
mantenimiento vial y sus respectivas
definiciones operacionales de
actividades y producto (que
actividades, en el marco del programa
presupuestal, as como los indicadores de
correspondan a los lineamientos
desempeo a nivel de resultado especfico y
tcnicos que defina al sector)
de producto.
y definir indicadores que sean
medidos peridicamente.
Difundir el diseo del producto en el marco
del programa presupuestal a los gobiernos
locales, para su implementacin.
19. Disear e implementar Definir los indicadores para el seguimiento
un sistema de seguimiento
y evaluacin del producto Camino vecinal
con mantenimiento vial y sus actividades,
y
evaluacin,
definiendo
en el marco del programa presupuestal.
principalmente los roles y
funciones de los actores
Establecer los roles y procedimientos para el
involucrados y los indicadores
seguimiento y evaluacin del producto y sus
y metas del servicio de
actividades Manual de procedimientos del
mantenimiento de caminos
Sistema de Informacin de la Gestin Vial
vecinales, en conformidad con
de Caminos Vecinales.
las competencias del sector (Ley
de Organizacin y Funciones del Reportar anualmente los indicadores del
programa presupuestal para evaluar los
MTC, Ley N 29370).
resultados del servicio de mantenimiento.
43
Recomendaciones
Acciones de mejora
20. Establecer un mecanismo Promover y verificar el registro adecuado de

para hacer seguimiento a la
la programacin, formulacin y ejecucin
programacin,
formulacin
presupuestal de los gobiernos locales, en el
y ejecucin presupuestal del
SIAF (en la categora programa presupuestal
mantenimiento vial, efectuado
con las metas fsicas que corresponden para
por los gobiernos locales
producto y actividad).
en el Sistema Integrado de
Administracin
Financiera
(SIAF), a fin de promover
el adecuado registro de las
metas fsicas y financieras en el
programa presupuestal.
44
Captulo v.
Qu acciones de mejora desarroll el rector durante
la ejecucin de la auditora?
Con posterioridad al periodo de auditora, se realizaron algunas acciones de
mejora, relacionadas con el mantenimiento rutinario de caminos vecinales,
las cuales se describen a continuacin:
1. Planificacin del servicio de mantenimiento

A partir del 2014, el diseo del programa presupuestal considera como
criterios de programacin del mantenimiento rutinario de caminos vecinales
no pavimentados: el estado de conservacin revelado en el inventario vial
(bsico y/o calificado) actualizado y la prioridad del camino establecida en el
plan vial provincial participativo. De esta manera, se fortalece la vinculacin
entre la necesidad tcnica del servicio y la asignacin presupuestal. Sin
embargo, debera considerarse tambin el historial de intervenciones viales
y el inventario de condicin vial del camino.
Por otro lado, la Direccin General de Caminos y Ferrocarriles aprob el
Manual de Inventarios Viales (R.D. n. 09-2014-MTC/14 del 3 de abril de
2014). Sin embargo, Provias Descentralizado segua promoviendo su gua
para el inventario vial georreferenciado. Por lo tanto, debera clarificarse el
objeto y uso de cada inventario y lograr una integracin tcnico-normativa.
Por ltimo, el MTC estableci, en las Metas e Indicadores de Poltica Nacional
y Poltica Sectorial (R.M. n. 017-2015-MTC/01 del 22 de enero de 2015), la
actualizacin de la metodologa del plan vial provincial participativo en el
contexto de corredores logsticos, como actividad prevista para el segundo
semestre de 2015, a cargo de Provias Descentralizado. As, se resolvera
la coexistencia de dos enfoques de priorizacin de caminos, pero no se
contempla el enfoque de inclusin social.

rutinario
Desde el 2014, el programa presupuestal cuenta con un Plan de trabajo de
articulacin territorial, el cual busca armonizar los esfuerzos hacia el logro
de resultados. Se trabajar de manera coordinada con el MEF, en el marco
del seguimiento a la gestin presupuestaria de las entidades.
En cuanto al diseo de la intervencin, la Direccin General de Caminos
y Ferrocarriles aprob el Manual de Carreteras: Mantenimiento o
Conservacin Vial (R.D. n. 08-2014-MTC/14 del 24 de abril de 2014).
45
Entre otros temas, el manual establece criterios para la programacin del

mantenimiento rutinario. Sin embargo, se requiere que este manual y el
Estudio GEMA se complementen o articulen, a fin de no generar confusin
en su implementacin.
Finalmente, mediante la Ley n. 30191, Ley que establece medidas para
la prevencin, mitigacin y adecuada preparacin para la respuesta ante
situaciones de desastre (del 9 de mayo de 2014), se otorgaron recursos
adicionales por S/. 98,1 millones, para el servicio de mantenimiento rutinario
a cargo de los gobiernos locales. En el marco de dicha Ley, se aprob el
Instructivo n. 008-2014-MTC/21, el cual seala que se aplicar el Estudio
GEMA para el mantenimiento rutinario manual de caminos vecinales y,
de ser el caso, el Manual de Carreteras de Mantenimiento o Conservacin
Vial, para las actividades de mantenimiento rutinario no consideradas en
el Estudio GEMA. Por tanto, se infiere que los recursos autorizados bajo
el esquema de transferencias programticas podran estar destinados a
financiar la modalidad de mantenimiento rutinario mecanizado.
46
Anexo:
Mapa de la distribucin de institutos viales provinciales segn su nivel
N.D.: Son provincias que no cuentan con un instituto vial provincial clasificado en alguno de
los cuatros niveles.
Fuente: Base de datos de ficha de tipologizacin al 1er semestre de 2013; Unidad Gerencial de
Desarrollo Institucional de Provias Descentralizado.
Elaboracin: Propia
47
Implementada por
48

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DEPARTAMENTO DE AUDITORA DE DESEMPEO

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Informe de Sntesis de la Auditora de Desempeo al Servicio de

DEPARTAMENTO DE AUDITORA DE DESEMPEO

la contralora general de la repblica

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DEPARTAMENTO DE AUDITORA DE DESEMPEO

La Auditora de Desempeo al Servicio de Mantenimiento de Caminos

la contralora general de la repblica

DEPARTAMENTO DE AUDITORA DE DESEMPEO

Adaptado de CEPAL (1994), Caminos: un nuevo enfoque para la gestin y conservacin

PVD u otras fuentes (para

El objeto de auditora es el mantenimiento de caminos vecinales no

Fuente: Inventario vial georreferenciado; Provias Descentralizado.

DEPARTAMENTO DE AUDITORA DE DESEMPEO

Por otro lado, en el ao 2013, la actividad mantenimiento rutinario de

la contralora general de la repblica

1. Qu actores estn involucrados en los servicios?

A nivel de gobierno nacional: El Ministerio de Transportes y

A nivel de gobiernos locales: Municipalidades provinciales y sus institutos

DEPARTAMENTO DE AUDITORA DE DESEMPEO

Provias Descentralizado desarrolla actividades de preparacin, gestin,

- Efectuar el seguimiento y evaluacin de la ejecucin

- Coordinar el proceso de descentralizacin y

- Realizar el seguimiento y evaluacin de la ejecucin

Fuente: Manual de Organizacin y Funciones de Provias Descentralizado (2008).

Los institutos viales provinciales son organismos pblicos descentralizados

la contralora general de la repblica

Operaciones, encargada de implementar la gestin de la infraestructura

2. Cmo funciona el Servicio y qu aspectos se analizan en

DEPARTAMENTO DE AUDITORA DE DESEMPEO

inicio, cuando el mantenimiento se realizaba con fondos de la cooperacin

la contralora general de la repblica

DEPARTAMENTO DE AUDITORA DE DESEMPEO

(2008), elaborado por la Direccin General de Caminos y Ferrocarriles del

la contralora general de la repblica

DEPARTAMENTO DE AUDITORA DE DESEMPEO

A nivel de estudios de caso, se busc profundizar el anlisis en lugares

3. Sobre los estudios de caso

la contralora general de la repblica

DEPARTAMENTO DE AUDITORA DE DESEMPEO

Planificacin del servicio de mantenimiento

Ejecucin financiera del servicio de mantenimiento rutinario manual

Seguimiento de la ejecucin del servicio de mantenimiento rutinario

Evaluacin de resultados del servicio de mantenimiento rutinario

A continuacin, se presenta un resumen de los resultados alcanzados,

1. Planificacin del servicio de mantenimiento

la contralora general de la repblica

Con respecto a la planificacin vial operativa, no todos los institutos viales

Moquegua Mariscal Nieto

DEPARTAMENTO DE AUDITORA DE DESEMPEO

Fuente: Anexo n. 8 del Informe de Auditora de Desempeo.

Del anlisis de los casos, se observa que se brind el servicio de

Emisin de una norma que increment significativamente el nmero

Existencia de diversos enfoques, desde el gobierno nacional, para

la contralora general de la repblica

de priorizacin, relacionados con objetivos de poltica distintos:

Otras preferencias de los gobiernos locales en cuanto a tipos de

Reduccin de los recursos financieros de Provias Descentralizado

Limitaciones operativas en la elaboracin y actualizacin de los