UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA

CENTRO UNIVERSITARIO DE ORIENTE CUNORI

LICENCIATURA EN PEDAGOGIA Y ADMINISTRACION EDUCATIVA
POLITICAS EDUCATIVAS
LIC. DELFIDO GEOVANY MARROQUIN

DISEO DE LA
REFORMA EDUCATIVA
INTEGRANTES

2012 40759
2009 44143
2012 40627
2012 44100
2012 43822

NANCY ELOISA COMP MARTNEZ

LAURA MARISOL DE LA ROSA MARTNEZ
FLOR DE MARIA SANCHEZ DIAZ
SILVIA PAOLA MONROY CHACN
SONIA STEFFANY AVILA

CHIQUIMULA 26 DE SEPTIEMBRE DEL 2015

INDICE

INTRODUCCION

Objetivos de la reforma educativa en Guatemala

Diseo de la reforma educativa en Guatemala

Sinapsis socio histrica

Aspectos sobresalientes de la administracin educativa en Guatemala

Indicadores generales del sistema educativo guatemalteco

11

Ejemplos de reformas educativas

13

Proyecto de Mejoramiento de la Enseanza Media (PEMEM)

14

Escuela de Formacin de Profesores de Enseanza Media [EFPEM]

16

CONCLUSION

18

RECOMENDACIONES

19

E-GRAFIA

20

INTRODUCCION

La Reforma Educativa en Guatemala constituye uno de los procesos ms

significativos de transformacin en el pas, especialmente despus del entorno de
crisis que afect al sistema educativo nacional en las dcadas de los aos setenta
y ochenta. Uno de los elementos que destaca en este proceso de cambio es el
cumplimiento de los compromisos sectoriales derivados de los Acuerdos de Paz.
Estos Acuerdos puntualizan la educacin como uno de los vehculos ms
importantes para la transmisin y el desarrollo de los valores y conocimientos
culturales y para promover el mejoramiento de las condiciones socioeconmicas
de las comunidades. An ms, sealan la urgencia de llevar a cabo una reforma
educativa que garantice los logros estipulados.
En este proceso de bsqueda de la paz social y del desarrollo econmico poltico
en Guatemala, se considera la educacin como uno de los factores decisivos para
impulsar el fortalecimiento de la identidad cultural de cada uno de sus pueblos y la
afirmacin de la identidad nacional. El reconocimiento y valoracin de Guatemala
como estado pluritnico y multilinge da relevancia a la necesidad de transformar
el sistema educativo para que refleje la diversidad cultural y responda a las
necesidades y demandas sociales de sus habitantes.

Objetivos de la reforma educativa en Guatemala

Fortalecer y desarrollar los valores, las actitudes de pluralismo y de respeto

a la vida, a las personas y a los Pueblos con sus diferencias individuales,
sociales, culturales, ideolgicas, religiosas y polticas, as como promover e
instituir en el seno educativo los mecanismos para ello.

Infundir el respeto y la prctica de los derechos humanos, la solidaridad, la

vida en democracia y cultura de paz, el uso responsable de la libertad y el
cumplimiento de las obligaciones, superando los intereses individuales en la
bsqueda del bien comn.

Formar una actitud crtica, creativa, propositiva y de sensibilidad social,

para que cada persona consciente de su realidad pasada y presente,
participe en forma activa, representativa y responsable en la bsqueda y
aplicacin de soluciones justas a la problemtica nacional.

Formar capacidad de apropiacin crtica y creativa del conocimiento de la

ciencia y tecnologa indgena y occidental a favor del rescate, de la
preservacin del medio ambiente y del desarrollo integral sostenible.

Diseo de la reforma educativa en Guatemala

Sinapsis socio histrica

Para tener una idea general del contexto socio histrico en el que tienen lugar los
casos de reforma educativa planteados, as como para comprender las relaciones
entre diferentes actores institucionales dentro y fuera del aparato educativo, se
hace necesario formular una breve descripcin del pas, de su poblacin y de sus
condiciones socioeconmicas.
La Repblica de Guatemala tiene una extensin de 108,889 kilmetros cuadrados.
Menos de 30 por ciento del territorio es apto para la agricultura. Su poblacin
actual es de 12 millones, aproximadamente. Guatemala tiene la tasa de fertilidad
ms alta de Amrica Latina y una de las ms bajas en el uso de contraceptivos
(Elton, 2001). En dcadas recientes, el crecimiento explosivo de la poblacin ha
agravado los ya catastrficos ndices de mortalidad materno-infantil y de
desnutricin (Metz, 2001). Las estimaciones dan cuenta de que la mitad de la
poblacin es menor de 18 aos.

Alrededor de 50 por ciento de la poblacin es de origen indgena (Maya, Garfuna,

Xinca, Chort). Dicha poblacin se concentra en reas del occidente, norte y
centro del pas. La otra mitad es de origen mestizo o ladino (Galo de Lara, 1999).
En las zonas rurales, casi dos tercios de la poblacin viven por debajo de los
ndices mnimos de pobreza. Tres cuartos de la poblacin posee seis aos de
escolaridad o menos. La tasa neta de asistencia al nivel secundario es menor a
20 por ciento (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo [PNUD], 1999).

El modelo socioeconmico se caracteriza por un sector agro-exportador moderno

sper impuesto a otro sector de agricultura de subsistencia con elementos
marginales de corte industrial. A pesar de los altos ndices de crecimiento durante
el perodo 1950-1980, la distribucin del ingreso se mantuvo con valores
sumamente desiguales (Comisin Econmica para Amrica Latina [CEPAL],
1984).

La extrema concentracin de la tierra en pocas manos y las polticas fiscales

arcaicas que favorecen la evasin de impuestos por todos los estratos sociales,
contribuyen a exacerbar las inequidades descritas Aunque tambin existe un
fuerte sector orientado hacia la industria de textiles o maquiladoras, la oferta de

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empleo se limita a ocupaciones que requieren bajo nivel de escolaridad. De esta
forma, se genera un crculo vicioso en el cual no se incentiva el mejoramiento de
los niveles educativos y stos, a su vez, al permanecer en niveles tan bajos,
imposibilitan la creacin de mejores empleos.

En Guatemala se identific que la escasez de trabajadores calificados y el bajo

nivel de entrenamiento vocacional constituyen los factores ms anticompetitivos.
Si se contina con el nivel y calidad actual de los recursos humanos, stos, lejos
de potenciar el desarrollo, lo entorpecern, frenando el avance de la capacidad
cientfico-tecnolgica local que permita un mejor aprovechamiento de la
transferencia externa de conocimientos y adaptacin adecuada de nuevas
tecnologas y procesos.

El sistema educativo guatemalteco comenz a tomar forma a mediados del siglo

XVI bajo el rgimen colonial espaol. Las primeras escuelas primarias y
secundarias fueron establecidas hacia 1550. Estas escuelas tenan como
principal objetivo la educacin de los hijos de espaoles o criollos (Kurian y Buron,
1988). Los educadores coloniales tambin se ocuparon, en menor medida, de la
enseanza del castellano entre las poblaciones indgenas, particularmente en
aquellas reas en las que la presencia de rdenes religiosas era ms importante.

Durante todo el perodo colonial y hasta bien entrado el siglo XX, la poltica
educativa se centr en la asimilacin de las poblaciones indgenas mediante el
aprendizaje del castellano. A medida que la poblacin mestiza aument, se
abrieron unas pocas escuelas para atenderla. Sin embargo, la cobertura de estas
escuelas fue mnima durante la colonia y no mejor en mucho despus de sta: el
nmero de instituciones de formacin de maestros permaneci inalterado entre
1895 y 1944.
En sntesis, los intereses corporativos de la iglesia, la oligarqua terrateniente y los
funcionarios de la corona civiles y militares como ejes principales del aparato
administrativo y poltico, mantuvieron una poltica de acceso limitado a
oportunidades educativas y a su control mediante mecanismos restrictivos de
acceso, limitantes econmicas y la ausencia de incentivos masificadores
(Dunkerley, 1988). Con el nico interludio de las reformas llevadas a cabo durante
la administracin de Mariano Glvez (1831-1836), las polticas educativas -o la
ausencia de ellas- permanecieron virtualmente inalteradas desde la independencia
en 1821 hasta el perodo conocido como la Revolucin de Octubre entre 1944 y
1954.

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Aspectos sobresalientes de la administracin educativa en Guatemala

Durante la poca colonial se sentaron las bases de la administracin pblica

guatemalteca, la cual se bas, en gran medida, en el sistema de nombramiento o
cdula real (Chang-Rodrguez, 1983). Es decir, los nombramientos a puestos
administrativos se hacan bajo la autoridad ltima de la corona espaola. De esa
forma, los individuos as nombrados aprendan muy pronto que su fuente de
autoridad provena no necesariamente del cargo o de la funcin que
desempeasen, sino de la persona que los haba nombrado.

A esta tendencia a situar la lealtad de los funcionarios coloniales hacia cierta

persona o nivel superior fuera del control burocrtico interno lo he dominado el
principio de la lealtad paralela. Este principio expresa que los funcionarios
administrativos en Guatemala, aunque en teora eran del mismo rango y con
similares atribuciones, en la prctica posean diferentes niveles de autoridad en
funcin de la fuente de su nombramiento. Esta doble lealtad o lealtad paralela
constituye un rasgo pre moderno heredado del sistema colonial.

Al llegar la independencia, la corona espaola, quien funga como el rbitro ltimo

de las disputas entre poderes corporativos locales en su pugna por el control de la
administracin local, fue removida, creando un vaco institucional que fue llenado
por diversos esquemas de gobierno autoritario o dictaduras militares que
perduraron hasta el pasado reciente.
La legitimidad limitada que provena de la toma de decisiones por la corona
desapareci, sin que fuera reemplazada con un proyecto de administracin local
vigoroso o de corte reformador. En adelante, sera la clase militar quien
suministrara la amplia mayora de los lderes de gobierno o caudillos (Barry, 1992;
Handy, 1991).
Aunadas al caudillismo, las relaciones de subordinacin
preexistentes bajo el principio de la lealtad paralela se consolidaran como
mecanismos esenciales para el ascenso social en el marco de las continuas
redistribuciones de cuotas de poder.
Las lites postcoloniales guatemaltecas no incluyeron en su proyecto de estadonacin a otros estratos sociales. Estas lites tambin se encontraban seriamente
divididas en cuanto al papel que el estado debiera jugar en la sociedad. Las

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diferencias de opinin se mantuvieron a lo largo de todo el siglo XIX (Williams,
1994; Demyk, 1983). De esta manera, la debilidad de las instituciones de
gobierno se mantuvo durante un largo perodo, alcanzando en ciertos momentos
niveles casi anrquicos. Por ejemplo, entre 1954 y 1966, se sucedieron 18
ministros de Educacin bajo tres gobiernos provisionales y cuatro presidentes
distintos (Monzn Garca, 1993). El propio gobierno reconoca, ya hace una
dcada, la persistencia y gravedad de estas carencias administrativas y de poltica
educativa:

Paralelamente, se observa una baja calidad de la enseanza en todos los niveles

del sistema. Esta situacin se debe principalmente a los siguientes factores: bajo
monto del gasto pblico y de las inversiones en el campo de la educacin.
Ineficiencia del propio sistema educativo que se plasma en una baja capacidad
planificadora; en atrasos en la ejecucin de proyectos; a trmites excesivos y poco
transparentes; y, a un dficit de supervisin y capacitacin del personal docente
[Presidencia de la Repblica, 1991, p. 45).

Todas estas limitaciones de gobernabilidad y continuidad en la formulacin de

polticas educativas se han traducido en un aparato burocrtico dividido en
mltiples subunidades, con pocos recursos econmicos y poca capacidad para
ejecutar polticas nacionales como las de educacin (Garca Lpez, 1989). En el
caso del Ministerio de Educacin o MINEDUC, dicha fragmentacin llega a
alcanzar proporciones extraordinarias. Hacia 1995, el Banco Mundial estimaba
que tan slo dentro de MINEDUC no haba menos de 127 programas, 290
subprogramas, 985 actividades en proceso y 11 proyectos para un total de 1413
unidades presupuestales.

Estas cifras son aproximativas dado que es muy difcil saber a ciencia cierta
cuntas otras unidades presupuestales se encontraban directa o indirectamente
relacionadas con el presupuesto de MINEDUC. Ni siquiera el nmero exacto de
maestros contratados se conoce con exactitud. En esta investigacin se
encontraron varias cifras desde 53 a 58 mil maestros, segn diversas fuentes.
Tales cifras, sin embargo, no pudieron ser confirmadas durante el trabajo de
campo conducido en el Ministerio de Finanzas, pues ni siquiera ah se tena un
conteo preciso del nmero de plazas para docentes ni del nmero de escuelas en
el presupuesto.
Por otro lado, otros ministerios del gobierno, tales como el ministerio de
Agricultura, a su vez, controlan el presupuesto de las escuelas de agricultura y

programas de capacitacin agrcola. Adems, los presupuestos de las varias

academias militares, por ejemplo la Escuela Politcnica, los institutos Adolfo V.
Hall, los centros de estudios militares, la Escuela de Comunicaciones del Ejrcito,
los oficiales y otros que se benefician de becas dentro del sistema universitario
nacional, no se dan a conocer pblicamente, de tal manera que es imposible saber
en qu porcentaje estas actividades educativas aumentaran el presupuesto de
gastos de MINEDUC si se contabilizaran debidamente como parte de los gastos
efectuados por el sistema educativo guatemalteco. Esto se debe a la falta de
coordinacin administrativa entre diferentes sectores de gobierno, la cual se
compensa mediante mecanismos de corte legalista, con los cuales se pretende
codificar en normas legales hasta los aspectos ms insignificantes del
comportamiento de la funcin pblica.

De esta forma, las polticas educativas guatemaltecas retuvieron elementos pre

modernos en su administracin, tales como el principio de la lealtad paralela,
faltantes crnicos de personal calificado y la tendencia a dejar toda decisin en
manos de mecanismos legalistas. Desde los empleados administrativos menores
hasta los supervisores y directores generales responden a solicitudes de diversa
ndole y basan sus respuestas en dichas solicitudes, sustentndose en el estatus
jerrquico aparente del requirente mucho antes que en la posicin que dicho
individuo ocupe dentro de la administracin. Este fenmeno ya fue observado por
otros investigadores en dcadas anteriores (Brewer-Caras, 1979; Williams, 1972).
Vale decir que los aspectos formales predominan sobre los aspectos concretos de
la administracin y el resultado es una gran cantidad de documentacin producida
con el objetivo principal de satisfacer requerimientos legales, pero no operativos.

Oficialmente, todo funcionario tiene una responsabilidad, pero en la realidad, nadie

tiene la capacidad de asumirla, porque todas las decisiones deben ser avaladas
por el nivel superior. La consecuencia de este formalismo jurdico es la lentitud
que conlleva aprobar cambios legislativos que no sean impulsados directamente
por el presidente de la Repblica (Ruano, en prensa).

Los rasgos pre modernos aqu descritos se relacionan con la realidad sociopoltica
del pas. Para los grupos corporativos dominantes, la maquinaria burocrticoadministrativa del Estado ha sido y contina siendo irrelevante para la formacin
de consensos en la toma de decisiones.

Dentro de esta visin, no hay lugar para la formacin de instrumentos nacionales

de participacin ciudadana como sera10un sistema coherente y moderno de
educacin nacional.
Los gobiernos guatemaltecos han preservado una fachada institucional con
elecciones parlamentarias y presidenciales. Dichos gobiernos estn
estrechamente ligados a la clase terrateniente, la cual mantiene una estratificacin
social casi impenetrable. El gobierno se limita a mantener el orden y a controlar la
oposicin. El poder de los terratenientes se basa en una fuerza laboral que
consiste en mano de obra barata, subempleada, abundante y analfabeta cuyo
nivel de vida es pauprrimo. Bajo tales condiciones sociales, el esfuerzo
desplegado por el Estado guatemalteco en materia educativa es directamente
proporcional a su deseo de aumentar la participacin popular en los procesos de
decisin a nivel nacional: A menor espacio democrtico habr menor acceso a la
educacin.

El sistema educativo guatemalteco, producto de un Estado dbil y con limitada

capacidad institucional, contina reproduciendo en su seno los rasgos pres
modernos exhibidos por el aparato estatal en su conjunto. Estos rasgos han sido
observados por diversos investigadores del aparato administrativo y educativo
guatemalteco desde diversas perspectivas.

En este entorno poltico-administrativo, las condiciones bsicas para el

surgimiento y la consolidacin de una funcin pblica moderna en el sentido
weberiano ocurren de forma parcial, nicamente. Por ejemplo, la existencia de
numerosas entidades y unidades ejecutoras sin mecanismos reguladores
centrales en el seno de MINEDUC produce lo que se denomina proceso de
acoplamiento parcial (loosely coupled systems). Como lo han argumentado
Churchill, Orlikow, Greenfield y Rideout (1979):
En aquellos sistemas educativos acoplados parcialmente, no puede asumirse que
toda accin tiene consecuencias necesariamente predecibles. El sistema en su
conjunto puede, en apariencia, tener un impulso dirigido hacia una meta global; sin
embargo, cada subseccin tratar de lograr dicha meta mediante sus propios
mecanismos autos satisfactorios.
Tales procesos de acoplamiento parcial debilitan an ms la capacidad gestora de
la administracin y provocan interminables luchas intra organizativas por la
aprobacin y contra aprobacin de propuestas educativas y sus correspondientes
corolarios administrativos. En sistemas que tienen un sustrato organizativo
moderno, los lmites en la distribucin de recursos finitos, tales como tiempo y

espacios fsicos para la instruccin, presupuestos, docentes disponibles y otros

insumos, tambin tienden a potenciar situaciones de acoplamiento parcial (Hoy y
Miskell, 1996; Gamoran y Dreeben, 1986).
11
Indicadores generales del sistema educativo guatemalteco
El subtexto fundamental de toda la problemtica discutida a lo largo de este
artculo es la observacin de muy bajos niveles de financiamiento existentes.
Tales niveles de financiamiento en el sistema educativo reflejan la baja prioridad
dada por el gobierno a la educacin a escala nacional. Entre 1976 y 1996, el
presupuesto para educacin oscil entre 1.33 y 1.61 por ciento del producto
interno bruto (Ruano, 1999, p. 38). El pago de salarios a docentes consumi casi
70 por ciento de esos recursos, y lo restante se utiliz en nueva infraestructura.
Los salarios son bajos en todos los niveles y es comn encontrar que el gobierno
se atrasa durante semanas o meses en el cumplimiento de sus obligaciones
salariales hacia los docentes (Maestros de San Juan Ecatepec, 1999).

Durante el perodo 1980-1996, Guatemala ha tenido uno de los niveles ms bajos

de gasto pblico en educacin del continente (Comisin Econmica para Amrica
Latina [CEPAL], 1997; Reimers, 1995). Los altos ndices de analfabetismo, la
desercin escolar, el dficit de aulas y de maestros son corolarios, casi inevitables,
de tales niveles de subfinancimiento para el sistema educativo. Como se destac
en la parte I, casi los tres cuartos de la poblacin posee seis aos de escolaridad o
menos. La tasa neta de asistencia en el nivel secundario es menor a 20 por ciento
(PNUD, 1999).

La educacin secundaria no ha escapado a las limitaciones econmicas. En la

dcada de los ochenta, el nmero de docentes que laboraban en establecimientos
pblicos no aument, a pesar del constante incremento en el nmero de
estudiantes (UNESCO, 1991). A principios de esa dcada, alrededor de 40 por
ciento de todos los alumnos inscritos a nivel secundario se concentraban en
establecimientos privados. Para finales de los aos noventa, este porcentaje se
elevaba a casi 70 por ciento (Cuando la educacin, 1998; Guatemala en
nmeros, 1997). Los alumnos de nivel socioeconmico ms elevado alcanzan
seis aos o ms de escolaridad que aquellos de estratos pobres.
Aunque un anlisis detallado de la educacin privada a nivel secundario se
encuentra ms all de la temtica explorada en esta investigacin, se presentan

12

aqu algunos elementos bsicos. Por ejemplo, en trminos de la calidad de la

enseanza, los establecimientos privados presentan grandes variaciones. Estas
diferencias se deben a diversos factores. Entre ellos, a la falta de sistemas de
evaluacin uniformes escala nacional, a la baja calidad de la formacin de
docentes y de administradores, a la ausencia de mecanismos para rendicin de
cuentas de los establecimientos y a los cobros arbitrarios e injustificados, entre
otros (Fernndez Garca, 1998; Ruano, 1999).

Sin embargo, debe reiterarse que la escolarizacin que se da en el sector privado

es una mejor alternativa que la opcin ofrecida por el gobierno guatemalteco. Esta
ltima se resume en menos cobertura, menor calidad y reduccin constante de los
fondos disponibles para la educacin. En este sentido, cabe recordar que uno de
los primeros actos del gobierno del presidente Portillo durante el ao 2000 fue
recortar el presupuesto de gastos del Estado de manera global en 10 por ciento.
Esto ha significado un descenso real en los recursos disponibles para la educacin
que no puede tener ningn efecto positivo para la situacin educativa nacional a
corto o mediano plazo.

Posteriormente, el presidente Portillo tuvo duras palabras para los organismos

locales e internacionales que solicitaban aumentos tangibles en los recursos
disponibles para la educacin, acusndolos falsamente de oponerse al aumento
de la recaudacin impositiva:

No vayan a creer que soy malo o pcaro, pero me dio tanto gusto ver que los
ministros Weymann (Finanzas) y Torres (Educacin) no hayan ido a recibir la
propuesta en la que se pide que se aumente Q1 mil 400 millones para educacin.
Qu bonito, son 52 organizaciones las que piden ms presupuesto, cuando fueron
ellas las que se oponan a la Reforma Fiscal.

Finalmente, hay que hacer notar que los compromisos de Estado en materia
educativa, adquiridos como resultado de los Acuerdos de Paz firmados entre la
Unidad Nacional Revolucionaria Guatemalteca (URNG) y el gobierno en 1996,
incluan, entre otras, las siguientes metas para el ao 2000: aumento de 50 por
ciento en relacin con el producto interno bruto en el gasto pblico para la
educacin; aumento del porcentaje de alfabetismo hasta 70 por ciento; cambios
profundos en las polticas culturales, as como en contenido curricular y
pedaggico de las asignaturas escolares. Asimismo, el gobierno se comprometi

a expandir la cobertura y calidad hacia las zonas rurales no hispanohablantes y a

aumentar la participacin de las mujeres en la formulacin de la poltica educativa.
Ninguna de estas metas se ha cumplido en su totalidad.
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Bajo tales condiciones polticas, sociales y econmicas, no es de extraar que
pueda afirmarse que el sistema educativo de Guatemala se caracteriza por su
inequidad, baja cobertura y baja calidad (World Bank, 1995, p. 1). Aunque este
panorama es de por s bastante desolador, en la tercera parte de esta exposicin
se presentan ejemplos de reformas educativas que, ms que fracasar, siguieron
su curso dentro del sistema administrativo premoderno guatemalteco.

A continuacin, y tomando ejemplos concretos de reformas educativas, se

analizarn los aparentes fracasos en la implantacin de dichas reformas. Se ver
que dichos mecanismos, aunque aparentemente irracionales desde el punto de
vista burocrtico estndar o weberiano, son en realidad acciones altamente
racionales ejecutadas por aquellos administradores y funcionarios cuya capacidad
de accin dentro del sistema educativo se encuentra severamente limitada por los
condicionamientos y las expectativas sociales de carcter pre moderno
identificados con anterioridad.

Ejemplos de reformas educativas

Aunque en el pasado reciente, el Estado guatemalteco no vacilaba en utilizar la
ms brutal represin para silenciar cualquier oposicin o visin alternativa a su
proyecto poltico hegemnico, el caso es que, en trminos de reforma educativa, la
dinmica interna propia de un Estado pre moderno ha sido suficiente para limitar
severamente los alcances y la profundidad de cualquier proyecto de cambio
educativo.

En esta seccin, se analizar cmo un proyecto de reforma educativa se disloc

en dos proyectos separados, como consecuencia de los esquemas organizativos
discutidos previamente; dos proyectos que fueron parcialmente abandonados
hacia principios de los aos ochenta. Se trata del Proyecto de Mejoramiento de la
Enseanza Media/Escuela de Formacin de Profesores de Enseanza Media
(PEMEM/EFPEM).

14
Proyecto de Mejoramiento de la Enseanza Media (PEMEM)
El Proyecto de Mejoramiento de la Enseanza Media o PEMEM que inici en
1969, con asesora y financiamiento del Banco Mundial y de UNESCO, se
enmarcaba dentro de la filosofa que privilegiaba el desarrollo del capital humano
(human capital) como motor del desarrollo econmico interno. Un componente
esencial de este enfoque lo constitua la formacin de mano de obra calificada en
aquellos sectores identificados como claves para el desarrollo econmico interno.
Este modelo de reforma educativa se sigui con diferentes matices a escala
internacional. Por ejemplo, en algunas partes de frica, se le conoci bajo la
rbrica de educacin tcnica (technical education) (Kelly, 1991), mientras que en
Norteamrica se le conoce como educacin vocacional (vocational education).

En su etapa inicial, el PEMEM consista en la creacin de una serie de doce

escuelas-taller o institutos para el nivel secundario, los cuales en algn momento
abarcaran todo el territorio nacional. En una segunda etapa del PEMEM, se
agregara la capacitacin de docentes para las reas tcnicas que iban a
ofrecerse en las escuelas-taller o institutos, como, por ejemplo, qumica,
electromecnica y procesos industriales. Para suplir el dficit de docentes,
adems de desarrollar los planes de estudio para las nuevas escuelas, se cre un
programa de estudios a nivel universitario conocido como Escuela de Formacin
de Profesores de Enseanza Media o EFPEM.

Aunque ambas etapas de esta reforma estaban integradas en teora, en la prctica

y por razones que abordaremos ms adelante las dos etapas se desvincularon
enteramente de la construccin y equipamiento de los institutos. Diferentes
ministerios con diferentes cronogramas, polticas y filosofas se hicieron cargo de
las obras de infraestructura. Debido a la falta de unificacin de criterios y
mecanismos centralizadores para la toma de decisiones, para el proceso de
contratacin de las obras de infraestructura, para la seleccin de la ubicacin de
los institutos y la falta de un aparato administrativo centralizado para implantar las
reformas, el proyecto PEMEM/EFPEM comenz a retrasarse en su ejecucin.
Habra que esperar hasta 1974, o sea, cinco aos despus de su aprobacin

inicial, para que entrara en operaciones el primero de los centros educativos en la

ciudad de Guatemala.
15
No obstante que el objetivo principal de PEMEM era la formacin de mano de obra
calificada a nivel secundario en sectores con alto contenido tcnico, para 1979 era
claro que tal formacin no se estaba dando. Los tres institutos que se
encontraban en funcionamiento ofrecan un currculo virtualmente idntico al de
sus contrapartes tradicionales.
Esta situacin fue analizada por Menndez (1980) en un estudio que planteaba las
perspectivas de funcionamiento a largo plazo del proyecto. Menndez (pp. 32-44),
identific los siguientes factores como causas del fracaso del proyecto:

Aumento en el nmero de estudiantes, ms all de los niveles previstos al

iniciar el proyecto.

Cambios constantes en las prioridades y en el personal de MINEDUC.

Prdida de infraestructura por descuido y otros factores.

Falta de seguimiento de los estudiantes y ausencia de orientacin de

organismos competentes.

Falta de polticas coherentes capaces de articular la demanda de recursos

humanos con el sistema educativo nacional.

Ausencia de estrategias a largo plazo para efectuar cambios curriculares o

para la retencin del personal.

Exclusin de MINEDUC del diseo y de la construccin de los institutos.

Dficit crnico de personal administrativo y pedaggico calificado.

Aunque, formalmente, MINEDUC era responsable de la implantacin del PEMEM,

en la prctica, por lo menos otros dos ministerios (los de Comunicaciones y de
Finanzas) y otras agencias ejecutoras tenan tanto o ms poder decisorio como el
primero. Dado el principio de la lealtad paralela, los tres ministros a cargo

16
reclamaban para s la autoridad ltima proveniente del presidente de la Repblica
(caudillismo) an en aquellas reas totalmente fuera de su jurisdiccin o
competencia administrativa. Bajo tales condiciones, la parlisis administrativa y la
atomizacin del proceso de reforma educativa no son simples aberraciones, sino
ms bien obedecen a una dinmica administrativa carente de mecanismos
centralizadores y de control.
Hacia 1983, el proyecto PEMEM fue declarado finalizado por el gobierno. Desde
su autorizacin en 1969 hasta su clausura, transcurrieron unos 14 aos, de los
cuales slo pueden considerarse en operacin de 1974 a 1982 (Ramrez Garca,
1997).

En nuestros das, los establecimientos educativos creados bajo PEMEM continan

funcionando, aunque sin ninguno de sus objetivos o contenidos originales. Hoy
en da, estos centros educativos dilapidados y en psimas condiciones son
testigos fieles de reformas que nunca pudieron convertirse en realidad.

Escuela de Formacin de Profesores de Enseanza Media [EFPEM]

El objetivo principal de la Escuela de Formacin de Profesores de Enseanza

Media o EFPEM era la formacin de personal docente para los establecimientos
del programa PEMEM.

Casi desde el inicio del programa, debido a la falta de coordinacin entre los
organismos multilaterales involucrados en el proyecto, su ejecucin fue asumida
por la UNESCO. Esta organizacin continu con sus propios estudios de
factibilidad y subcontrat a universidades locales (San Carlos, Del Valle y
Landvar) para la formacin de los nuevos docentes. Debido a confusiones sobre
qu universidad estara a cargo del desarrollo del programa de estudios para
EFPEM, no se pudieron armonizar los contenidos acadmicos ni exigencias de
prctica docente supervisada, razn por la cual, los planes para un programa de
formacin nica nunca se llevaron a cabo. Esta situacin perdura en la actualidad,
lo que hace prcticamente imposible lograr un nivel equivalente en cuanto a
contenidos de programas para estudiantes de diferentes universidades
guatemaltecas.

Otros ministerios y agencias del gobierno tambin quisieron tomar parte en el

diseo del plan de estudios de la EFPEM. Esto provoc la divisin de facto de la
EFPEM en tres programas distintos
17 administrados por las universidades
mencionadas.
Estos conflictos interinstitucionales pueden atribuirse parcialmente a la influencia
del principio de la lealtad paralela como patrn de conducta individual que
desplaza las relaciones administrativas impersonales y meritocrticas (Lowden,
1996).
Otros elementos influyeron negativamente en el programa. Faltaron incentivos
salariales para los nuevos docentes. Los graduados de la EFPEM no recibieron
mayor salario que sus colegas no calificados a pesar de los tres aos de estudio a
nivel universitario adicional exigidos para obtener esta certificacin (Edwards,
1982). Tampoco se incentiv a otros docentes para perfeccionar sus habilidades
mediante la formacin ofrecida por la EFPEM. Los criterios para promocin y
antigedad permanecieron inalterados para todos los docentes. Finalmente, el
nmero de docentes formados por la EFPEM sobrepas rpidamente los
estimados originales de personal para los institutos PEMEM, creando una sobre
oferta de docentes calificados, los cuales no podan, ni pueden, encontrar trabajo
debido a los bajos niveles de inversin educativa que realiza el gobierno hasta el
presente (Ochoa, lvarez y Cumatz, 1998).

En la actualidad, la EFPEM contina funcionando con algunos cambios en

cuanto a compensacin salarial y al sistema de promociones o escalafn
magisterial pero con poca capacidad para reducir el alto dficit de docentes
calificados, especialmente en las reas rurales del pas.

18

CONCLUSIONES

La historia de Guatemala presento debilidades en cuanto a sus instituciones

administrativas gubernamentales, siendo causas de ello la gravedad del
conflicto armado, el caudillismo siendo la ms relevante y la falta de visin
moderna en cuanto a la administracin educativa. Es por ello que el papel
de Estado determina los contenidos y lmites de reformas educativas para
el mejoramiento de las condiciones de vida para la poblacin.

Al momento del estudio de las reformas determinan que se pueden alterar

las premisas fundamentales en cuanto a la exclusin socioeconmica,
poltica y marginacin guatemalteca. Las cuales consolidan inequidad y
falta de oportunidades de la poblacin con deseos de desarrollo y
superacin personal.

En conclusin se determina la falta de programas, polticas educativas en

Guatemala. En donde con la intencin de fortalecer el sistema educativo se
implementaron estos programas PEMEM y EFPEM, los cuales no se
llegaron a fortalecer e implementar a cabalidad, para fortalecer la calidad
educativa en el pas.

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RECOMENDACIONES

El papel del Estado es determina los contenidos y lmites de reformas

educativas para el mejoramiento de las condiciones de vida para la
poblacin; por lo que este debe crear adecuadas polticas educativas
para lograr brindar una educacin de calidad y que esta llegue a todas
las personas, para lograr en gran parte erradicar el analfabetismo y de
esta manera lograr una sociedad en la cual todas las personas puedan
desenvolverse libremente.

Guatemala debe tener establecidas buenas reformas educativas y

ponerlas en prctica para as brindar una educacin de calidad basada
en valores para que de esta manera tener una sociedad en la cual se
practiquen cada uno de ellos sin discriminacin alguna, que no exista

exclusin ni marginacin creando esto un ambiente agradable para la

poblacin logrando as la superacin personal.

Al tener programas y polticas educativas adecuadas para fortalecer el

sistema educativo, de esta misma manera hay que tener personas
consientes y capacitadas para desarrollar bien el papel que les
corresponde para poder llevar a cabo los programas establecidos para
lograr fortalecer la calidad educativa del pas.

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E-GRAFIA

Ruano, R. y. (2002). Revista Electronica de Investigacion Educativa Vol 4, No 1 .

Guatemala: Reforma Educativa en sistemas.

argueta, b. &. (2004). analisis de las experiencias educativas exitosas generadas

en las escuelas guatemaltecas. ciudad de guatemala: universidad rafael
landivar.