Zoneamento e planos diretores

O QUE O ZONEAMENTO E PARA QU SERVE?

O zoneamento um instrumento amplamente utilizado nos planos diretores, atravs do qual a cidade dividida em
reas sobre as quais incidem diretrizes diferenciadas para o uso e a ocupao do solo, especialmente os ndices
urbansticos.
O zoneamento foi utilizado pela primeira vez na Alemanha, mas foi nos Estados Unidos que ele ganhou fora, a partir
do incio do sculo XX (LEUNG, 2002). Alguns de seus principais objetivos so:

Controle do crescimento urbano;

Proteo de reas inadequadas ocupao urbana;

Minimizao dos conflitos entre usos e atividades;

Controle do trfego;

Manuteno dos valores das propriedades e do status quo (JUERGENSMEYER; ROBERT, 2003;
ANDERSON, 1995);

Quanto a este ltimo objetivo, cabem algumas ponderaes. Apesar de, geralmente, essa inteno no estar
explcita, parece haver um consenso entre vrios autores de que ela foi a razo inicial para a utilizao do
zoneamento. No incio, a motivao principal para a sua adoo era a de evitar que determinados tipos de usos do
solo fossem instalados em determinadas reas da cidade. No por acaso, esses usos eram, na maioria das vezes,
aqueles relacionados s classes mais baixas (tais como vilas, cortios, habitao popular, comrcios de pequeno
porte, etc.). Por conta disso, o carter excludente do zoneamento alvo de muitas crticas, como veremos mais
adiante.
MODO DE FUNCIONAMENTO
O zoneamento busca alcanar esses objetivos atravs do controle de dois elementos principais: o uso e o porte (ou
tamanho) dos lotes e das edificaes. Atravs disso, supe-se que o resultado final alcanado atravs das aes
individuais esteja de acordo com os objetivos do Municpio, que incluem proporcionalidade entre a ocupao e a
infra-estrutura, necessidade de proteo de reas frgeis e/ou de interesse cultural, harmonia do ponto de vista
volumtrico, etc.
As figuras abaixo mostram combinaes diferentes de parmetros, gerando, por sua vez, espaos urbanos tambm
diferentes.
A forma tpica de apresentao de um zoneamento um mapa contendo as zonas, representadas por cores e siglas,
complementado por uma parte textual em que as zonas so descritas e seus parmetros urbansticos so definidos,
normalmente em forma de tabela.
MINIMIZAO DOS CONFLITOS DE USOS DO SOLO
Apesar de a mistura de usos ser amplamente reconhecida como interessante para a cidade, e at mesmo essencial,
existem atividades que podem causar incmodos e, por isso, devem ter sua localizao controlada.
Para isso, o plano diretor pode usar vrios mecanismos:
1.

Limitaes por zonas;

2.

Regulao paramtrica;

3.

Limitaes pelo sistema virio;

Na limitao por zonas, a mais comum de todas, os usos e atividades so divididos em categorias (residencial,
comercial, industrial, agrcola, etc., e suas subcategorias) e cada zona possui diretrizes quanto possibilidade ou no
de abrigar cada uma delas. Assim, por exemplo, o zoneamento pode determinar que uma poro da cidade pode
abrigar usos residenciais e comerciais de pequeno porte (padarias, mercearias, etc.), mas no pode abrigar usos
comerciais de grande porte nem usos industriais.
Na regulao paramtrica, a permisso ou proibio para que uma atividade se instale em um determinado local
definida com base em parmetros de incomodidade (por ex. nvel mximo de rudo em decibis). Sua aplicao no
Brasil, entretanto, parece ser problemtica, no apenas por questes de recursos e infra-estrutura, mas tambm pela
falta de transparncia que pode trazer (afinal de contas, nem todo mundo dispe de um decibelmetro para saber se
o bar ao lado da sua casa est de acordo com a legislao).
As limitaes pelo sistema virio tambm classificam os usos e atividades em categorias, e definem, para estas,
nveis de incomodidade. A seguir, aplicada a seguinte lgica:

Vias mais arteriais so mais tolerantes incomodidade;

Vias mais locais so mais intolerantes incomodidade.

Dessa forma, incentiva-se o uso misto em todas as zonas, e ao mesmo tempo possvel evitar que usos muito
incompatveis instalem-se lado a lado, com um bom nvel de resoluo se comparado ao das zonas.
Outra vantagem que isso permite que as zonas adotadas pelo plano diretor sejam maiores, tornando o esquema
geral mais fcil de entender.
CONTROLE DA INTENSIDADE DE OCUPAO
Com relao ao porte da edificao, este controlado atravs de ndices que estabelecem, por exemplo:

O nmero mximo de pavimentos e/ou a altura total da edificao;

O Coeficiente de Aproveitamento mximo do lote (CA), que representa a rea mxima possvel de ser
construda dividida pela rea do lote;

A taxa de ocupao mxima permitida para o lote;

Os afastamentos frontal, laterais e de fundos; e

O tamanho mnimo do lote.

Nmero mximo de pavimentos.

Coeficiente ou ndice de aproveitamento.

Taxa de ocupao.

Afastamentos.
CRTICAS AO ZONEAMENTO
O zoneamento vem sofrendo muitas crticas. A primeira delas refere-se rigidez do instrumento, visto que a
permisso de uso, por parte do Poder Pblico, acontece na base do ou tudo ou nada. Em outras palavras, a
Prefeitura consulta a tabela e, com base nela, permite a construo da edificao, tal como est no projeto, ou nega
totalmente. No existe meio-termo.
Dessa forma, em muitos casos acontecia uma de duas situaes: ou a comunidade ficava merc do
empreendimento, recebendo todas as conseqncias da sua aceitao, sem nenhuma condio, ou o empreendedor
tinha seu projeto totalmente negado sem possibilidade de adaptao ou ajuste, s vezes at mesmo acarretando
numa subutilizao do territrio (JUERGENSMEYER; ROBERT, 2003).
A outra crtica ao zoneamento tradicional o fato dele ser, em muitos casos, excludente, na medida em que
estabelece zonas nas quais a ocupao tende a ser composta apenas por grupos homogneos, principalmente das
classes mais altas (JUERGENSMEYER; ROBERT, 2003; SOUZA, 2003). Entretanto, o inverso tambm acontece,
quando so criadas grandes zonas destinadas s camadas mais pobres (normalmente seguindo a ocupao j
consolidada) e criando verdadeiros guetos.
Para evitar essas desvantagens do zoneamento, algumas variaes foram criadas. Entre elas est a prpria
regulao paramtrica, citada acima, a criao das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), a vinculao das

normas de uso e ocupao do solo ao sistema virio (tambm citada acima), o Estudo de Impacto de Vizinhana e,
em outros pases, dispositivos para conferir flexibilidade, tais como as Planned Unit Developments, Variance, Floating
Zones, etc (KELLY; BECKER, 2000; JUERGENSMEYER; ROBERT, 2003).
APESAR DAS CRTICAS
Apesar de todas essas crticas, importante no perder de vista que o zoneamento , sim, um dos instrumentos
essenciais para o planejamento urbano de forma geral, e para os planos diretores em particular. A esse respeito,
Souza (2003, p. 260) diz o seguinte:
Seria irresponsabilidade sugerir que o controle de usos (e densidades: ou seja, apontando que reas dentro do
permetro urbano so adensveis e que reas devem ter seu adensamento inibido, pelo fato de sua infra-estrutura j
estar saturada ou em vias de saturao) deva ser visto, generalizadamente, como alguma coisa ruim ou inteiramente
suprflua.

Florianpolis: exemplo de rea no ocupada por influncia direta do zoneamento de uso e ocupao do solo
Com efeito, muito do controle de crescimento e ocupao de reas inadequadas tem sido efeito da aplicao do
zoneamento. Da mesma forma, ele tem contribudo, em certo grau, para evitar a instalao de usos impactantes em
locais imprprios. Portanto, ele tem um papel importante a desempenhar, a despeito de suas muitas falhas. A questo
ajust-lo de forma a evitar que ele seja utilizado como um instrumento para segregar classes sociais e/ou usos que
deveriam estar integrados. Como bem aponta Maricato (2001), no podemos jogar fora a gua do banho com a
criana dentro.