BRULON Reforma Gerencial Brasileira

Vanessa Brulon; Pierre Ohayon e Gerson Rosenberg
RSP
A reforma gerencial brasileira

em questo: contribuies para
um projeto em construo
Introduo
Devido importncia do papel desempenhado pela administrao pblica,
sua forma de se organizar passou por mudanas ao longo dos anos em busca de
aprimoramento. As crticas aos modelos adotados deram origem a alguns
processos de reforma que se disseminaram entre muitos pases. O Brasil tambm
sofreu o reflexo desse processo.
Os Estados nacionais, que hoje se encontram entre modelos burocrticos e
gerenciais, variando de acordo com o pas, at o incio do sculo XX seguiam
um modelo patrimonial de administrao, caracterizado, principalmente, pela
ausncia de uma clara separao entre patrimnio pblico e patrimnio privado
(B RESSER -P EREIRA , 2009). Schwartzman (2006) explica que o ter mo
patrimonialismo originado nos trabalhos de Weber que, segundo o autor, o
usou para se referir forma de dominao tradicional, que est baseada na
crena nas tradies, e a partir dela que se torna legtima (WEBER, 2009).
Revista do Servio Pblico Braslia 63 (3): 265-284 jul/set 2012
265
RSP
A reforma gerencial brasileira em questo: contribuies para um projeto em construo
Assim, para Weber (2009), toda dominao tradicional tende ao patrimonialismo. Entretanto, com crticas fortes
ao modelo, como o autoritarismo, a
corrupo e o nepotismo, esse acabou por
ser substitudo pelo modelo burocrtico,
na dcada de 1930, no Brasil.
Para que pudesse atender ao seu novo
papel de indutor do desenvolvimento
econmico, o Estado precisou se transformar, por meio da racionalizao burocrtica do servio pblico (COSTA, 2008a).
Esta transformao envolveu a padronizao, normatizao e implementao de
mecanismos de controle, como explica
Costa (2008a), em um processo conhecido como reforma burocrtica da administrao pblica. A administrao pblica
adota, assim, uma forma racional-legal de
dominao, descrita por Weber (2009)
como aquela que se legitima a partir da
crena em regras e normas. Entretanto, o
modelo burocrtico tambm alvo de
crticas, na medida em que sua rigidez e
inflexibilidade tornam a administrao
pblica ineficiente.
Diante das severas crticas direcionadas
ao modelo burocrtico de administrao,
adotado pela administrao pblica brasileira at o fim do sculo XX, h uma
disseminao das reformas gerenciais,
impulsionada principalmente pelo movimento da New Public Management. Caracterizada principalmente pelo foco em resultados, esta nova onda de reformas foi
posta em prtica em muitos pases do
mundo, entre os quais se inclui o Brasil.
Essa disseminao foi impulsionada
principalmente por um contexto de crise
do Estado, que leva necessidade de
reconstru-lo, por meio de processos de
reforma (BRESSER-PEREIRA, 2001). Outro
fator importante, que levou tentativa de
adoo do modelo gerencial pelos pases
266
emergentes, o Consenso de Washington.

Paes de Paula (2005a) ressalta a importncia da reunio e explica que, a partir dela,
houve consenso entre os presentes, baseado
na reforma posta em prtica no Reino
Unido, de que os pases emergentes deveriam adotar as reformas orientadas para o
mercado, em busca do desenvolvimento.
Esse fator facilita a aceitao da reforma
gerencial como um parmetro tambm para
os pases da Amrica Latina.
No Brasil, apesar de a reforma gerencial no ter sido concluda, o modelo
gerencial de administrao assume papel
importante na administrao pblica
hodierna. Pode-se observar no Pas forte
tendncia adoo de reformas administrativas que seguem esse modelo. Um
exemplo o programa Choque de Gesto,
posto em prtica no Estado de Minas
Gerais, durante o governo de Acio Neves.
Tal programa acabou se disseminando para
outros estados do Brasil e considerado
atualmente modelo de sucesso a ser
seguido.
Em decorrncia da forte viso positiva associada reforma gerencial no Pas,
o movimento gerencialista se dissemina e
tenta fundar uma nova administrao
pblica. Entretanto, como afirma Paes de
Paula (2005b, p. 47), esse ainda um projeto em construo. Como um projeto
inacabado, segundo Paes de Paula (2005b),
a nova administrao pblica est sempre
sendo reinventada, e, por isso, reflexes a
respeito dos processos de reforma que lhe
do base sempre se fazem atuais. Indo ao
encontro de Paes de Paula (2005b), e
visando trazer possveis contribuies para
a construo de uma nova administrao
pblica brasileira, o presente trabalho tem
por objetivo identificar as possveis
vulnerabilidades presentes no processo de
reforma gerencial no Brasil.
A reforma gerencial no mundo

Apesar de apresentar algumas variaes nos diferentes pases em que foi
adotado, o modelo gerencial possui caractersticas que podem ser generalizadas.
Secchi (2009), por exemplo, identifica como
valores da administrao pblica gerencial
a produtividade, a descentralizao, a
eficincia na prestao de servios, a
accountability, entre outros. Indo ao encontro de Secchi (2009), o Clad (1998) defende
que as principais caractersticas do modelo
gerencial so: a profissionalizao da alta
burocracia, a transparncia da administrao pblica, a descentralizao da
execuo dos servios pblicos, desconcentrao organizacional nas atividades exclusivas do Estado, e orientao para o
controle de resultados. Caractersticas
semelhantes esto presentes na caracterizao genrica dos modelos gerenciais
apresentada por Holmes e Shand (1995,
apud MARTINS, 1997), que tambm destacam a orientao para resultados, a
descentralizao, a flexibilizao, a transparncia, entre outras. Modesto (1997) acrescenta s caractersticas apresentadas por
esses autores o estmulo privatizao, a
capacitao de pessoal dirigente, a criao
de carreiras especficas para altos gestores,
a elaborao do conceito de planejamento
estratgico etc.
O modelo gerencial tem, assim, sua
inspirao nas transformaes do setor
privado, que buscam a flexibilizao da
gesto, a reduo dos nveis hierrquicos e
o aumento da autonomia dos gerentes para
a tomada de deciso (CLAD, 1998). Mesmo
que possa ser caracterizada de forma
genrica, a experincia internacional possibilita que se observem diferentes enfoques
tericos, medidas de reforma, estratgias,
no havendo reforma que sirva de modelo
RSP
(FLEURY , 2001). Neste sentido, O Clad

(1998, p. 125) tambm defende que, apesar
das caractersticas comuns, o modelo
gerencial deve, impreterivelmente, adequarse ao contexto poltico-democrtico no qual
est inserido o setor pblico.
Ainda que no exista processo de
reforma que seja sempre tomado como
referncia e adotado como modelo a ser
seguido, os pases que deram incio a esse
processo so citados com frequncia
Essa
disseminao foi
impulsionada
principalmente
por um contexto
de crise do
Estado, que leva
necessidade de
reconstru-lo, por
meio de
processos de
reforma (BRESSERPEREIRA, 2001).
como exemplo, e exerceram forte

influncia nas reformas que se seguiram
nos demais pases. Como mostra Martins
(1997), as reformas gerenciais surgem em
resposta crise do Estado na dcada de
1970, e comeam a ser adotadas a partir
da dcada de 1980 por pases como Reino
Unido e Estados Unidos. Como pioneiros
na adoo do modelo gerencial de
267
RSP
administrao pblica, suas reformas

servem de referncia.
O Reino Unido, primeiro pas do
mundo a adotar o modelo gerencial, teve
seu processo de reforma posto em prtica
durante o governo de Margaret Thatcher,
na dcada de 1980. Pollitt (1996), a partir
de sua anlise da reforma gerencial no
Reino Unido, defende que ela pode ser dividida em trs fases: de 1979 a 1982, em que
o foco estava na economia, com o corte
dos gastos totais; de 1982 at o fim da
dcada de 1980, em que o foco torna-se a
eficincia, sendo marcado pelo aumento
das privatizaes; e a partir de 1987, fase
mais radical, que marcada por uma srie
de reformas em diferentes setores do
servio pblico.
Ao longo dessa trajetria, a reforma
gerencial do Reino Unido, como mostraram Macedo e Alves (1997), adotou
algumas formas inovadoras de gesto. A
primeira delas, citada por Macedo e Alves
(1997, p. 65), so os chamados escrutnios
de Rayner, que os autores caracterizam
como pequenos grupos formados por
funcionrios departamentais e assessorados
por um grupo central (unidade de eficincia); esse, por sua vez, ligado diretamente ao gabinete do primeiro-ministro e
chefiado pelo prprio Rayner, que realizam avaliaes departamentais.
Uma segunda forma inovadora de
gesto, citada pelos autores, o desenvolvimento de sistemas de informaes
gerenciais, que tem como principal exemplo o Management Information System for
Ministers (Minis). Atuando como um escrutnio permanente, o Minis permitia a
reviso detalhada das atividades do departamento, bem como das necessidades de
recursos humanos (M ACEDO E A LVES ,
1997). Os Citizens Charter tambm so
outra inovao, que podem ser entendidos
268
como documentos nos quais esto especificados os objetivos e normas de cada

servio pblico, bem como os recursos
disponveis para sua execuo e seus
responsveis, representando uma abertura
em relao ao modelo burocrtico
(MACEDO E ALVES, 1997).
Alm dessas inovaes, Tatcher
implementou amplo processo de privatizao, operado principalmente pela venda
de ativos, como explicam Macedo e Alves
(1997). Os autores ressaltam, ainda, a
importncia do Next Steps, programa
implantado em 1988, com o objetivo de
dar continuidade ao aumento da eficincia
no setor pblico. Com vistas a reduzir os
gastos pblicos, houve um corte no quadro
de pessoal, bem como a busca por um novo
modelo de determinao de pagamentos
(MACEDO E ALVES, 1997).
No caso dos Estados Unidos, onde o
processo ocorreu posteriormente, durante
o governo Reagan, este foi marcado pelo
movimento Reinventando o governo,
de Osborne e Gaebler (1994, p. 338). No
livro que deu origem ao movimento,
Osborne e Gaebler (1994) apresentam 10
princpios que, segundo os autores,
quando aplicados a qualquer organizao,
tm o poder de liberar novas formas de
pensar e de agir, modificando o modelo
bsico de governo, adotado at ento.
Assim, os autores defendem que seja
adotado um novo paradigma, que possibilite uma nova forma de pensar o
governo. Segundo Kettl (2000), o movimento buscou transformar o governo dos
EUA, em um curto perodo de tempo, para
que adotasse o foco no cliente, aumentasse a produtividade e reduzisse os
custos. Diferentemente do Reino Unido,
nos EUA houve poucas privatizaes,
com predomnio maior de parcerias
pblico-privadas (KETTL, 2000).
dentro desse contexto que surge o

movimento da New Public Management
(NPM), principalmente a partir das
reformas ocorridas em pases como o
Reino Unido, EUA, Nova Zelndia e
Austrlia. A este respeito, Barzelay (2001)
explica que o termo New Public Management
expressa a ideia de um fluxo cumulativo
de decises polticas que levaram a
mudanas na governana e no gerenciamento do setor estatal desses pases. A
NPM, segundo o autor, refere-se ao
desenvolvimento de prticas de rotinas
inovadoras, voltadas para o aumento do
desempenho. Conforme Osmond e Lffler
(1999), a NPM levou a uma viso mais
econmica e gerencial da administrao
pblica. Page (2005) complementa essa
ideia, ao afirmar que a NPM apresenta
como algumas das suas caractersticas
bsicas a busca pelo aumento da performance
governamental, descentralizao, mecanismos de mercado e accountabillity. Embora
possam ser citadas caractersticas bsicas
da NPM, Ormond e Lffler (1999)
destacam que o termo assume diversos
significados em contextos diferentes.
Seguindo o exemplo dos pases
pioneiros, como Reino Unido e EUA, outros
pases guiaram-se pela lgica da NPM, ao
implementar seus processos de reforma. Na
Amrica Latina, esse modelo tambm foi
adotado, com muitas tentativas frustradas,
como mostra Bresser-Pereira (2002) em sua
anlise sobre a NPM neste continente. Conforme o autor, os pases latino-americanos
que foram mais adiante no processo de
reforma gerencial foram o Brasil e o Chile.
A reforma gerencial no Brasil

Assim como em outros pases do
mundo, no fim do sculo XX o Brasil
passou por um perodo que foi considerado
RSP
como de crise do Estado burocrtico, que

levou sensao de uma necessidade de
reform-lo e reconstru-lo. Ainda que apresente caractersticas em comum com as
demais reformas ocorridas em vrias partes
do mundo, a reforma gerencial posta em
prtica no Brasil tambm tem suas
peculiaridades, que a distinguem das demais.
A administrao pblica no Brasil evoluiu historicamente por meio de trs
modelos bsicos: a administrao pblica
patrimonialista, a administrao burocrtica e a administrao gerencial. Estas trs
formas se sucederam no tempo, sem que
qualquer uma delas tenha sido inteiramente
abandonada.
Analisando a evoluo histrica da
administrao pblica brasileira, pode-se
verificar que o Brasil passou pelo patrimonialismo, atravessou a fase burocrtica,
e, aps a Reforma Administrativa do
Aparelho do Estado de 1995, achou-se
pronto legalmente para ingressar na
administrao gerencial. Entretanto, antes
de ingressar no processo de reforma
gerencial, o Brasil passou por pequenas
reformas administrativas que lhe deram
base. Para melhor analis-las, pode-se
dividi-las em cinco perodos distintos,
como descritos no quadro 1.
No primeiro perodo que compreende
de 1930 a 1945, com uma extenso at
1963, existiram estudos no implementados. Houve um esforo de inovao e
renovao do aparato governamental
fundamentado no modelo burocrtico,
introduzido com a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico
(Dasp) em 1936.
O segundo perodo, de 1964 a 1985,
justificado pela necessidade de maior
agilidade e flexibilidade para atender s
demandas de um Estado desenvolvimentista.
269
RSP
Quadro 1: As principais reformas administrativas do Estado
Fonte: Elaborao prpria adaptada de Marcelino (1988).1
O terceiro perodo, iniciado em 1986

e finalizado em 1988, foi marcado pela
demanda da sociedade por conteno de
gastos governamentais e, ao mesmo tempo,
pela necessidade de se criar mecanismos e
instrumentos que permitissem uma gesto
pblica eficaz e eficiente.
O quarto perodo caracterizado pela
Constituio de 1988, que, aps o regime
autoritrio, esmerou-se na abundncia de
normas, buscando assegurar a garantia de
direitos dos cidados e limitar a amplitude de poderes do Estado, resultando na
mais administrativa de todas as Constituies.
Seguindo a onda de reformas administrativas, a reforma gerencial no Brasil
implementada durante o Governo de
270
Fernando Henrique Cardoso, a partir de

1995. Para que a reforma fosse posta em
prtica, ocorreu a transformao da Secretaria de Administrao Federal (SAF) em
Ministrio da Administrao Federal e
Reforma do Estado (Mare), rgo responsvel pela reforma a ser implantada. Com
a nomeao de Luiz Carlos Bresser-Pereira
para ministro do Mare, tem incio em 1995
a reforma gerencial no Brasil.
Bresser-Pereira (2006a) destaca que a
reforma gerencial no Brasil tem dois
objetivos. O objetivo de curto prazo
facilitar o ajuste fiscal, e o de mdio prazo,
tornar a administrao pblica mais
eficiente e moderna, voltada para o atendimento do cidado. Tendo em vista
o alcance desses objetivos, so elaborados
os dois principais documentos que do as

bases para a reforma: o Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado e a
Emenda Constitucional da Reforma
Administrativa. Bresser-Pereira (1998)
explica que, para sua elaborao, esses documentos tomam como base as experincias
recentes dos pases da Organizao para a
Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE), principalmente o Reino Unido,
onde a New Public Management teve incio.
A principal estratgia da reforma
gerencial no Brasil, segundo Bresser-Pereira
(1998), era atacar a administrao pblica
burocrtica, considerada inflexvel e
ineficiente. O autor destaca tambm a
estratgia de fortalecer a capacidade
gerencial do Estado, a partir da adoo de
formas modernas de gesto. visando se
tornar eficiente e democrtico. Alm disso,
outra importante estratgia da reforma era
a mudana nas instituies, considerada
pelo autor como um mecanismo para
fortalec-las.
Ao caracterizar a reforma que ele
mesmo planejou, Bresser-Pereira (2009)
afirma que essa pode ser chamada de
gerencial por ser inspirada na administrao de empresas privadas, visando
tornar a administrao pblica mais eficiente. O ento ministro a caracteriza,
tambm, como democrtica, uma vez que,
em sua viso, d as bases para a existncia
de um regime democrtico. Ao denominla tambm de social-democrtica e socialliberal, explica que a primeira pode ser
justificada pela existncia de um Estado
garantidor dos direitos socais, e a segunda,
pelo reconhecimento do mercado como
timo alocador de recursos.
Um dos principais aspectos do modelo
proposto por Bresser-Pereira diz respeito
aos trs setores do Estado moderno e s
formas de propriedade que o autor sugere
RSP
para cada setor, como pode ser observado

no quadro 2.
A proposta de Bresser-Pereira (1998),
explicitada no quadro abaixo, de que as
diferentes formas de propriedade variem
de acordo com o tipo de atividade desempenhada pelo Estado. Sendo assim, no
ncleo estratgico, onde so tomadas as
decises estratgicas do Estado, a forma
de propriedade deve ser a estatal. O mesmo
se d no caso das atividades que so
A principal
estratgia da
reforma gerencial
no Brasil,
segundo BresserPereira (1998),
era atacar a
administrao
pblica
burocrtica,
considerada
inflexvel e
ineficiente.
exclusivas do Estado. Entretanto, na viso

do autor, as atividades cientficas e sociais,
que se caracterizam como servios no
exclusivos do Estado, devem ser publicizadas 2 para as organizaes sociais.
Estas novas instituies so classificadas
como pblicas no estatais, porque se
dedicam ao interesse pblico, mas no
fazem parte do aparelho de estado. Como
271
RSP
Quadro 2: Modelos institucionais, formas de propriedade e de administrao
Fonte: Adaptado do documento do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. (MARE, 1995, p. 59).
essas atividades envolvem direitos humanos bsicos, constituindo-se como atividades de direito privado, mas de propriedade
pblica, exigem forte financiamento do
Estado. nesse sentido que Bresser-Pereira
(1998) defende o processo de publicizao,
desincentivando a privatizao nesses
casos. Mas no caso da produo para o mercado, a privatizao sugerida, transferindo-se as atividades das empresas estatais
para empresas privadas.
A partir da proposta de formas de propriedades diferentes para distintos setores
de atuao do Estado, a reforma gerencial
no Brasil tambm previu novas instituies
organizacionais que deveriam ser adotadas.
Neste sentido, Bresser-Pereira (1998) prope a criao de agncias reguladoras, que
servem para a regulamentao dos setores
empresariais no suficientemente competitivos, de agncias executivas, que executam as atividades exclusivas do Estado, e
de organizaes sociais, que atuam no
272
campo dos servios sociais e cientficos

atividades no exclusivas do Estado, mas
que envolvem direitos humanos bsicos ,
fazendo parte do setor pblico no estatal.
Seguindo estas propostas, algumas
organizaes sociais foram criadas, visando
tornar o Estado mais flexvel e eficiente.
Entre elas, pode-se citar a Casa de Sade
Santa Marcelina do Itaim Paulista, fundada
em 1998, em uma parceria com o Governo
do Estado de So Paulo, bem como a Rdio
Roquette Pinto, criada em 2007, na cidade
do Rio de Janeiro, durante o Governo
Srgio Cabral. Entretanto, no houve a
expanso ou criao de novas organizaes
sociais aps esse perodo.
Bresser-Pereira (1998) previu ainda os
contratos de gesto, como instrumentos
para contratar as novas instituies
organizacionais. O autor explica que, nos
contratos de gesto, so previstos os
recursos necessrios, bem como as metas
a serem alcanadas. Rezende (2002a)
complementa essa ideia, ao afirmar que

essas organizaes, criadas a partir desse
novo modelo de delegao e controle,
surgem com o propsito de realizar
funes de implementao de polticas
pblicas, mantendo-se controladas pelas
agncias centrais a partir de mecanismos
de controle de performance, denominados
contratos de gesto. Para Bresser, a
mudana institucional era a dimenso
central da reforma, introduzindo, por meio
das novas instituies, um modelo orientado por resultados para os diversos setores
burocrticos.
Para tornar ainda mais claro o processo
de reforma, Bresser-Pereira explica que essa
envolve trs dimenses. A primeira dimenso, a institucional, envolve a criao de
instituies legais e organizacionais, que
viabilizem a gesto. A segunda, a dimenso cultural baseia-se na mudana dos
valores burocrticos para os gerenciais,
pondo fim ao patrimonialismo. A terceira,
a dimenso-gesto, considerada por
Bresser-Pereira (1998) como a mais difcil
delas, j que se trata de colocar em prtica
as novas ideias gerenciais.
Bresser-Pereira (1998) explica que,
enquanto a dimenso cultural permeia toda
a reforma, a dimenso institucional pode
ser representada pela Emenda Constitucional da Reforma Administrativa, e a
dimenso-gesto, em um aspecto mais
geral, pela estratgia de gesto da qualidade total.
No que diz respeito Emenda Constitucional da Reforma Administrativa,
promulgada em maio de 1998, BresserPereira (1998) destaca sua importncia, ao
afirmar que ela gerou um grande debate
nacional sobre a reforma, que a partir da
ganhou maior apoio. Conforme BresserPereira (2009), o objetivo da emenda era
tornar a Constituio de 1988 mais
RSP
compatvel com a reforma. Nesse sentido,

a emenda constitucional reformulou o captulo da administrao pblica da Constituio de 1988, e promoveu uma
profunda mudana institucional, que
viabilizou a implementao da reforma
(BRESSER-PEREIRA, 1998).
Alguns exemplos de alteraes que se
deram a partir da emenda constitucional,
apresentados por Bresser-Pereira (1998), so:
a previso de mecanismos de flexibilizao
da estabilidade, a exigncia de avaliao para
alcanar a estabilidade no fim do estgio
probatrio, a proibio de aumentos em
cascata e o reforo do teto e do subteto de
remunerao dos servidores. O autor explica
que tais medidas foram adotadas com o
objetivo de melhorar a eficincia e a qualidade do servio pblico, bem como reduzir
seus custos. Neste sentido, a ideia essencial
da reforma, conforme Bresser-Pereira
(2009), era tornar mais flexvel o sistema
existente de estabilidade para os servidores
pblicos, bem como eliminar o Regime
Jurdico nico para a contratao de pessoal
do Estado.
Com relao estratgia de gesto para
a qualidade total, Bresser-Pereira (1998)
apresenta dois programas que a representam. O primeiro deles o Programa de
Qualidade e Participao na Administrao
Pblica (QPAP), criado em 1996, que
assume um carter mais geral, constituindo-se como programa de mudana de
uma cultura burocrtica para uma cultura
gerencial, valorizando a participao e a
iniciativa dos servidores. De acordo com
os seus objetivos, o QPAP visava
melhoria contnua do desempenho
institucional e tinha como meta o aumento
da satisfao dos usurios com a administrao pblica, por meio da consolidao
da metodologia de avaliao da gesto
pblica junto s organizaes pblicas.
273
RSP
Embora os objetivos da reforma e do

programa QPAP se complementem, eles
possuem caractersticas diferentes quanto
sua aplicao, conforme observado no quadro 3. Esse programa, ao longo do tempo,
tem sofrido algumas modificaes. As principais so as seguintes: (i) em 2000, o seu
nome mudou para Programa de Qualidade
no Servio Pblico (PQSP), j que a reforma administrativa tinha, por sua vez, sido
extinta, e lhe foi conferida, a partir de ento,
uma identidade prpria; (ii) em 2005, por
intermdio do Decreto no 5.378, de 23 de
fevereiro, foi criado o Programa Nacional
de Gesto Pblica e Desburocratizao
(GesPblica), que resultou da fuso do Programa de Qualidade no Servio Pblico e
do Programa Nacional de Desburocratizao (PrND); (iii) , em 2009, o Presidente da Repblica, por meio do Decreto
sem nmero, de 17 de maro, instituiu o
Ano Nacional da Gesto Pblica. Estes
marcos, antes de representarem rupturas,
constituem avanos importantes a partir da
concepo inicial do referido programa.
O segundo programa da estratgia de
gesto para a qualidade total, o Programa de
Reestruturao e Qualidade dos Ministrios,
voltado para o auxlio dos ministrios, a
fim de que esses promovam a adequao de
sua estrutura organizacional de acordo com
as diretrizes do Plano Diretor.
Outro importante documento da
reforma gerencial brasileira, que se seguiu
emenda constitucional, o Plano Diretor
da Reforma do Aparelho do Estado. O
plano apresenta como proposta bsica,
conforme Bresser-Pereira (2006b), a transformao da administrao pblica burocrtica em gerencial. No documento,
inicialmente, apresentado um diagnstico
do que chamado de crise da administrao pblica brasileira, que justifica a
necessidade de uma reforma gerencial.
274
Esse diagnstico se d a partir da anlise

da experincia brasileira de reforma
administrativa, que Costa (2008b) descreve
como tendo foco nas duas grandes
reformas do sculo passado: a patrimonialista e a burocrtica. A partir disso, so
estabelecidas as diretrizes da reforma
gerencial e so definidas as instituies da
administrao pblica gerencial. Pontos
importantes so previstos no plano, como
a privatizao de empresas estatais,
terceirizao de atividades de apoio,
criao das organizaes sociais e demais
instituies necessrias reforma, e o fortalecimento do ncleo estratgico. Alm
disso, no Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado que so definidas as
estratgias e as formas de propriedade de
cada segmento de atuao do Estado, bem
como os objetivos globais e especficos
para cada um desses setores de atuao.
As trs dimenses da reforma, explicitadas
anteriormente, tambm so apresentadas
no documento, dando, assim, uma clara
viso do que viria a ser a reforma gerencial
no Brasil.
Costa (2008a) apresenta os pilares do
projeto de reforma, presentes no Plano
Diretor, que o autor classifica como: ajuste
fiscal duradouro; reformas econmicas
orientadas para o mercado; reforma da previdncia social; inovao dos instrumentos
de poltica social; reforma do aparelho do
Estado.
Na segunda etapa da reforma gerencial,
que se constituiu como a etapa de
implementao, houve a criao do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto, a partir de uma juno do Mare
com o Ministrio do Planejamento. BresserPereira (1998) explica que a criao desse
novo ministrio se d devido a uma crena
de que o Mare, sozinho, no teria foras
para a implantao da reforma.
RSP
Quadro 3: Caractersticas dos programas da reforma do Estado e do QPAP
Fonte: Elaborao prpria, adaptada de Rosenberg (2002)
Assim, o Ministrio do Planejamento,

Oramento e Gesto surge com a misso
de por em prtica a reforma gerencial, cujas
diretrizes foram estabelecidas no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.
Entretanto, na viso de Bresser-Pereira
(1998), esse novo ministrio no deu a
devida ateno reforma, e, por isso, no
finalizou a sua implementao da forma prevista. Indo ao encontro de Bresser-Pereira,
Rezende (2002a) defende que, com a
extino do Mare, o novo ministrio que
surge altera substancialmente a poltica de
reformas. O autor explica que poucas entidades previstas na nova matriz institucional
foram criadas, mas obteve sucesso na
reverso da tendncia expansionista dos
gastos pblicos. Assim, na viso de Rezende
(2002a), a reforma teve reduzido resultado
em sua dimenso central, que era a mudana institucional, apesar de ter obtido apoio
estratgico para o ajuste fiscal. O Mare no
conseguiu o mesmo apoio para as polticas
de mudana institucional.
No quadro 2, citado anteriormente, dentro do tipo de organizao encontram-se
aquelas com atividades exclusivas de

Estado, cuja funo a de regulamentao.
Surge, ento, a necessidade de criao das
agncias reguladoras no Brasil, onde essas,
com autoridades independentes de regulao, passam a ser um dos fatos mais
inovadores da moderna administrao
pblica brasileira. A criao das agncias
ocorreu paralelamente ao processo de
privatizao, surgindo com isso a suposio, inicialmente por parte dos opositores
da reforma, de que a existncia desse tipo
de agncia pudesse facilitar ou incentivar a
transferncia de servios do setor pblico
para o setor privado, o que na realidade
no aconteceu. No quadro 4 esto listadas
as agncias criadas e pode-se verificar que
a maioria surgiu logo aps a reforma administrativa.
A reforma gerencial brasileira

em anlise
Diante do exposto, pode-se observar
que a reforma gerencial tem-se atrelado a
um discurso muito positivo, com a
275
RSP
Quadro 4: Agncias reguladoras no Brasil
Fonte: Elaborao prpria, adaptada do site do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
proposta de modernizao da administrao pblica, tornando-a mais eficiente.

Como envolve uma ideia de progresso,
difcil se contrapor ao modelo gerencial,
sem que isso desperte a percepo de ir
contra o avano do Pas.
Por meio de um olhar mais cuidadoso,
a reforma gerencial da administrao
pblica brasileira deixa transparecer
algumas vulnerabilidades, no que diz
respeito, inclusive, aos seus propsitos principais. Embora surja com o objetivo de
substituir o modelo burocrtico de administrao pblica, fortemente criticado por
sua rigidez e ineficincia, o modelo
gerencial ainda apresenta caractersticas do
modelo burocrtico, como a profissionalizao e a dominao burocrtica, no
havendo, assim, um verdadeiro rompimento com o modelo anterior. Paes de
Paula (2005a) mostra que se tem hoje uma
burocracia flexvel, com caractersticas
burocrticas que apenas so adaptadas s
necessidades de flexibilizao. Neste
sentido, Paes de Paula (2005a, p. 144)
mostra contradies no discurso do prprio idealizador da reforma, ao afirmar que
embora critique a burocracia, diversas
vezes Bresser-Pereira aponta a importncia
da existncia de uma burocracia pblica
276
capaz de controlar o processo decisrio e

assegurar a eficincia administrativa.
Nem mesmo o patrimonialismo pode
ser considerado como modelo completamente superado na administrao pblica
brasileira. Na viso de Paes de Paula
(2005a), o patrimonialismo no foi superado a partir da reforma gerencial, pois a
simples condenao das prticas patrimonialistas e a adeso viso gerencialista no
bastam para uma mudana na cultura
poltica (PAES DE PAULA, 2005a, p. 141).
Indo ao encontro de Paes de Paula (2005a),
Lima Junior (1998) defende que nunca
houve no Brasil modelo de administrao
pblica plenamente instalado, encontrandose, na verdade, modelos incompletos e
superpostos.
O fato de a reforma gerencial no ter
sido concluda no Pas tambm gera outras
preocupaes. Como o Brasil apresenta
histrico de vrios modelos de administrao
incompletos, que se superpem, a presena
do patrimonialismo e da rigidez burocrtica
na administrao pblica brasileira atual gera
resistncia mudana. Assim, como mostrou
Lima Junior (1998), o processo de reforma
gerencial no se trata simplesmente de substituir um modelo por outro, dando-se de
forma muito mais complexa.
Nesse sentido, para a consolidao da

reforma gerencial, preciso que as
reformas administrativas que a antecederam estabeleam as bases para tal. Embora
exista a condio legal para a implementao da administrao gerencial, existem
fatos histricos que sugerem que o Brasil
ainda no apresenta condies para tanto.
O primeiro se refere desconfigurao do
modelo burocrtico pela transformao
dos cargos pblicos em favoritismo poltico. Em seguida, juntou-se administrao
direta de forma catica enorme setor
empresarial (empresas pblicas), autrquico
(autarquias) e fundacional (fundaes
pblicas), que fugiu ao controle central,
pela multiplicao dos rgos e empresas
com alto grau de autonomia de contratao
nos anos 1980, trazendo consequentemente os interesses privados para dentro
da administrao pblica. Esta, por ltimo,
sofreu o impacto da desorganizada e malsucedida reforma realizada na era do
Governo Collor. A administrao pblica
brasileira no tem viso holstica dos seus
problemas e evoluiu de forma descontnua
do patrimonialismo para o modelo burocrtico, com resultados heterogneos,
tornando a questo complexa e no
podendo ser vista de forma planejada.
Dessa forma, importante examinar os
diversos processos de reforma administrativa no Brasil, para melhor compreenso
do momento atual da administrao
pblica.
Ao caracterizar a reforma como
gerencial, Bresser-Pereira (2009) explica
que essa se baseia nas prticas de empresas
privadas, para que se torne mais eficiente.
Entretanto, ao seguir tal lgica, a administrao pblica acaba por se preocupar
com a eficincia tcnica, e a democratizao e o interesse pblico perdem
espao, como defende Paes de Paula
RSP
(2005a). Posto que a administrao

privada esteja predominantemente voltada
para resultados, a sua transposio para a
administrao pblica faz com que esta
seja orientada por uma lgica de eficincia
econmica, afastando-a do seu objetivo
primeiro: a busca do bem comum.
Bresser-Pereira (2009) tambm caracteriza a administrao pblica gerencial
Embora exista
a condio legal
para a implementao da
administrao
gerencial, existem
fatos histricos
que sugerem que
o Brasil ainda
no apresenta
condies para
tanto.
como democrtica, j que, na viso do

autor, prev a existncia de um regime
democrtico. Entretanto, mecanismos de
participao ou controle social no so
previstos na reforma, e as caractersticas
centralizadoras e autoritrias dos modelos
anteriores so mantidas. Como mostrou
Paes de Paula (2005a), a relao entre
Estado e sociedade no suficientemente
discutida, para que possa ser considerada
modelo que segue uma democracia plena.
277
RSP
Embora Bresser-Pereira (2009) destaque como uma das principais caractersticas do modelo gerencial o fato de se constituir como modelo democrtico, Paes de
Paula (2005a) argumenta que ele mantm
o autoritarismo, pois o processo decisrio
permanece como monoplio do ncleo
estratgico e das instncias executivas. Na
viso da autora, a nova estrutura do Estado,
aps a reforma, no conseguiu garantir
uma insero da sociedade civil nas
decises estratgicas e na formulao de
polticas pblicas (PAES DE PAULA, 2005a,
p. 141). No foi possvel a infiltrao das
demandas populares, a partir da nova
estrutura do Estado que se consolidou aps
a reforma, como mostrou Paes de Paula.
Apesar de haver um discurso participativo
na proposta de reforma gerencial, na
prtica se enfatiza o engajamento da
prpria burocracia pblica ou dos quadros
das organizaes sociais no processo de
gesto (PAES DE PAULA, 2005a, p. 147).
Indo ao encontro de Paes de Paula, Martins
(1997, p. 71) afirma que parece haver um
hiato entre o sistema poltico-representativo e os imperativos de modernizao da
burocracia pblica. Assim, a concepo
de democracia da administrao pblica
gerencial parece ser limitada. No quadro
5, esto relacionadas algumas falhas da
implantao e aspectos positivos da
Reforma de 1995, em que se destaca a
busca por melhor atendimento ao cidado,
com reduo dos gastos pblicos.
Uma das principais estratgias da
reforma, como visto anteriormente, a
mudana nas instituies. Prevista na
Emenda Constitucional da Reforma Administrativa, tal mudana se d por meio da
criao de novas instituies, como as
agncias reguladoras, as agncias executivas
e as organizaes sociais, descritas acima.
Ainda que a mudana institucional seja
278
considerada uma das principais dimenses

da reforma, e que essa tenha sido muito
bem definida no Plano Diretor, ela no foi
totalmente implantada. Assim, h uma fragmentao do aparelho do Estado, com a
convivncia de formas organizacionais
antigas e novas (PAES DE PAULA, 2005a).
Alm de sua implementao no ser to
simples quanto parece inicialmente, a
reforma gerencial brasileira apresenta
vulnerabilidades associadas s suas caractersticas mais bsicas. A busca de uma
administrao pblica mais eficiente pode
trazer srias consequncias para a sociedade, como a excessiva nfase em questes
de mbito econmico e a negligncia de
questes de mbito social, deixando em
segundo plano aquilo que de fato importante para a sociedade e servindo de
obstculo para o alcance do bem comum.
Entretanto, vale ressaltar que mudanas
positivas tambm ocorreram como
consequncia do processo de reforma.
Concluses
Sempre em busca de um melhor
modelo de administrao pblica para o
Pas, foram vividas, nos ltimos sculos,
transformaes denominadas de reformas
administrativas, que alteraram o funcionamento do aparelho do Estado. Entretanto,
a passagem do modelo patrimonial para o
burocrtico, e deste para o modelo
gerencial, no se deu de forma to linear e
clara quanto parece primeira vista. Os
modelos de administrao pblica no Brasil
acabaram se sobrepondo, trazendo limitaes ao seu bom funcionamento. Dentro
desse contexto, o presente estudo buscou
identificar as vulnerabilidades presentes no
processo de reforma gerencial no Brasil.
A partir dessas reflexes, pode-se
concluir que o modelo gerencial, adotado
RSP
Quadro 5: Caractersticas da reforma de 1995
Fonte: Elaborao prpria, adaptada de Rezende (2004b)
pela administrao pblica brasileira a

partir de sua reforma mais recente, ainda
mantm caractersticas patrimonialistas e,
principalmente, burocrticas dos modelos
anteriores. Mas alm dos problemas
trazidos por essa sobreposio, o modelo
gerencial possui vulnerabilidades inerentes
ao prprio paradigma, como o foco na
eficincia econmica, que o desvia de sua
funo social, bem como a ausncia de uma
democracia plena, com a manuteno dos
processos decisrios centralizados no
ncleo estratgico do governo.
Pode-se concluir, ainda, que a reforma
do Estado, proposta em 1995, em seu
pleito amplo, no foi concluda por
diversos motivos, desde a falta de autori-
dade para imp-la a todos os setores da

administrao pblica, at o embate entre
o controle requerido pelas agncias
fiscalizadoras e a busca do desempenho
exigida pela prpria reforma. Esta, entretanto, trouxe vrios pontos efetivos para
a sociedade brasileira, pois despertou a
preocupao dos rgos pblicos de
promoverem melhor atendimento para o
cidado, usurio dos seus servios. As
inovaes trazidas pela reforma, como a
criao das agncias reguladoras, tambm
merecem destaque.
Ainda que haja crticas ao modelo
gerencial por suas vulnerabilidades citadas
ao longo do artigo, no existe hoje uma
proposta de reforma bem definida, que
279
RSP
traga um novo modelo de administrao

pblica capaz de solucionar os problemas
atuais. Entretanto, as mudanas em termos
de maior orientao para a sociedade so
urgentes.
Fortemente preocupado com a eficincia econmica, o modelo gerencial no
mantm seu foco na sociedade. A funo
social da administrao pblica torna-se,
assim, secundria. nesse sentido que
mudanas urgentes em termos de ampliao do processo democrtico so demandadas, com maior participao e controle
social, bem como maior orientao para o
atendimento das demandas da sociedade.
A preocupao com a eficincia econmica
no deve ser dispensada, mas relegada a

um papel secundrio na administrao
pblica brasileira, sendo tratada como meio
e no como fim.
Como o objetivo da administrao
pblica a busca do bem comum, ela
precisa alterar o seu foco para que cumpra sua funo social. Os aspectos positivos trazidos pela reforma gerencial devem, assim, ser conciliados com mudanas
nesse sentido, somando essas caractersticas ao contnuo processo de construo
de uma nova administrao pblica brasileira.
(Artigo recebido em maro de 2012. Verso
final em julho de 2012).
Notas
1
Legenda: Dentro do contexto constitucional, possvel verificar a evoluo de como se
deu a centralizao das regras que regem a administrao pblica, como segue: a Constituio
do Imprio, de 1824, nada dispunha sobre administrao pblica; a primeira Constituio republicana, promulgada em 1891, s tinha dois artigos; a Constituio de 1934 possua sete artigos;
a Constituio de 1946, que redemocratizou o Pas, tinha 11 artigos; a Constituio de 1967,
com seu vis autoritrio e concentrador de poder, no passou de 21 artigos; e, finalmente, a
Constituio de 1988 alcanou 65 dispositivos sobre administrao pblica, sendo a mais
normativa, comparada com outros pases (MOREIRA NETO, 1999).
2
A palavra publicizao foi criada pelo governo para distinguir a propriedade pblica no
estatal da propriedade pblica, bem como da propriedade privada. A publicizao pressupe a
extino de rgos ou entidades estatais e subsequente absoro de suas atividades por organizaes sociais. O processo de publicizao busca assegurar o carter pblico e o direito privado
da nova entidade, assegurando-lhe, assim, maior autonomia administrativa e financeira. As organizaes sociais so organizaes pblicas no estatais, mais especificamente fundaes de direito
privado que celebram contrato de gesto com o Poder Executivo, com aprovao do Poder
Legislativo, ganhando o direito de fazer parte do oramento pblico federal, estadual ou municipal. (PETRUCCI E SCHWARTZ, 1999, p. 46-48).
280
RSP
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282
RSP
Resumo Resumen Abstract

Mudanas no cenrio internacional, avanos dos meios de informao e inovao tecnolgica
colocam as instituies pblicas frente a grandes desafios. Neste sentido, foi instaurado por
meio legal o processo da Reforma do Estado e da Administrao Pblica no Brasil, em 1995. O
modelo props a transferncia de prticas das empresas privadas para o setor pblico, em busca
de uma administrao gerencial. O presente artigo resulta de uma reflexo acerca do processo
de implementao da reforma do Estado e das suas consequncias na administrao pblica
brasileira. Assim, tem por objetivo identificar as possveis vulnerabilidades presentes no processo de reforma gerencial brasileiro. Este trabalho finaliza apontando algumas causas que levaram
ao descrdito da reforma por parte das instituies pblica brasileiras, como a dificuldade das
organizaes pblicas de se ajustarem nova estrutura organizacional designada pelo Estado, a
resistncia mudana imposta pela reforma, bem como alguns pontos positivos provenientes
dessa, entre os quais se pode destacar a criao de diversos programas governamentais com o
intuito de melhorar a gesto pblica ou a cooperao dos rgos pblicos a fim de reduzir os
seus oramentos e gastos.
Palavras-chave: Reforma gerencial; Administrao pblica; Brasil
La reforma gerencial brasilea en debate: contribuciones para un proyecto en
construccin
Vanessa Brulon; Pierre Ohayon y Gerson Rosenberg
Los cambios en el mbito internacional, los avances en la tecnologa de los medios de
comunicacin y innovacin tecnolgica plantean grandes desafios a los cuales se enfrentan las
instituciones pblicas. En este sentido, se estableci legalmente el proceso de Reforma del
Estado y Administracin Pblica en Brasil, en 1995. Con este fin, propuso la transferencia de las
prcticas privadas para el sector pblico en busca de una administracin gerencial. Este artculo
resulta de una reflexin acerca del proceso de implementacin de la reforma del Estado y sus
consecuencias para la administracin pblica brasilea. De forma que tiene como objetivo identificar posibles vulnerabilidades presentes en el proceso de reforma de la gestin en Brasil. Se
concluye sealando algunas de las causas que condujeron al desprestigio de la reforma de las
instituciones pblicas brasileas, tales como la dificultad de las organizaciones pblicas de
adaptarse a la nueva estructura organizativa designada por el Estado, la resistencia al cambio
impuesto por la reforma, as como algunos buenos puntos, entre los cuales podemos destacar la
creacin de diversos programas de gobierno destinados a mejorar la cooperacin dela
administracin pblica o de los organismos pblicos a fin de reducir sus presupuestos y gastos.
Palabras clave: Reforma gerencial; Administracin pblica; Brasil.
The Brazilian managerial reform in question: contributions to a project under
construction
Vanessa Brulon; Pierre Ohayon and Gerson Rosenberg
Changes in the international arena, advances in technology and innovation pose public
institutions facing great challenges. In this sense, was established by law the process of State and
public administration Reform in Brazil, in 1995. To this end, proposed the transfer of private
practices for the public sector in search of a management administration. This article results
283
RSP
from a reflection of the implementation process of state reform and its consequences for the
Brazilian public administration. In this sense, aims to identify potential vulnerabilities present in
the process of management reform in Brazil. It concludes by stating some causes that led to the
discrediting of the reform by the brazilian public institutions such as the difficulty of public
organizations to adjust to the new organizational structure designated by the State, resistance to
change imposed by the reform, as well as some good points, among which we can highlight the
creation of various government programs aimed at improving the cooperation of public
management or public agencies to reduce their budgets and spending.
Keywords: Administrative reform; Public administration; Brazil
Vanessa Brulon
Mestre em administrao pblica e doutoranda em administrao pela Escola Brasileira de Administrao Pblica e de
Empresas (EBAPE/FGV). E-mail: vanessabrulon@gmail.com
Pierre Ohayon
Doutor em administrao de empresas pela Faculdade de Engenharia e Arquitetura (FEA/USP). professor associado II
da Faculdade de Administrao e Cincias Contbeis (FACC/UFRJ). E-mail: pohayon@facc.ufrj.br
Gerson Rosenberg
Doutor em Tecnologia de Processos Qumicos e Bioqumicos pelo Instituto Alberto Luiz Alberto Coimbra de Psgraduao e Pesquisa de Engenharia (COPPE/UFRJ). Atua como tecnologista em Sade Pblica da Fundao Oswaldo
Cruz Fiocruz. E-mail: gerson@fiocruz.br
284

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Vanessa Brulon; Pierre Ohayon e Gerson Rosenberg

A reforma gerencial brasileira

A reforma gerencial brasileira em questo: contribuies para um projeto em construo

emergentes, o Consenso de Washington.

Revista do Servio Pblico Braslia 63 (3): 265-284 jul/set 2012

Vanessa Brulon; Pierre Ohayon e Gerson Rosenberg

A reforma gerencial no mundo

(FLEURY , 2001). Neste sentido, O Clad

como exemplo, e exerceram forte

Revista do Servio Pblico Braslia 63 (3): 265-284 jul/set 2012

A reforma gerencial brasileira em questo: contribuies para um projeto em construo

administrao pblica, suas reformas

como documentos nos quais esto especificados os objetivos e normas de cada

Revista do Servio Pblico Braslia 63 (3): 265-284 jul/set 2012

Vanessa Brulon; Pierre Ohayon e Gerson Rosenberg

dentro desse contexto que surge o

A reforma gerencial no Brasil

como de crise do Estado burocrtico, que

Revista do Servio Pblico Braslia 63 (3): 265-284 jul/set 2012

A reforma gerencial brasileira em questo: contribuies para um projeto em construo

Quadro 1: As principais reformas administrativas do Estado

Fonte: Elaborao prpria adaptada de Marcelino (1988).1

O terceiro perodo, iniciado em 1986

Fernando Henrique Cardoso, a partir de

Revista do Servio Pblico Braslia 63 (3): 265-284 jul/set 2012

Vanessa Brulon; Pierre Ohayon e Gerson Rosenberg

os dois principais documentos que do as

para cada setor, como pode ser observado

exclusivas do Estado. Entretanto, na viso

Revista do Servio Pblico Braslia 63 (3): 265-284 jul/set 2012

A reforma gerencial brasileira em questo: contribuies para um projeto em construo

Quadro 2: Modelos institucionais, formas de propriedade e de administrao

campo dos servios sociais e cientficos

Revista do Servio Pblico Braslia 63 (3): 265-284 jul/set 2012

Vanessa Brulon; Pierre Ohayon e Gerson Rosenberg

complementa essa ideia, ao afirmar que

compatvel com a reforma. Nesse sentido,

Revista do Servio Pblico Braslia 63 (3): 265-284 jul/set 2012

A reforma gerencial brasileira em questo: contribuies para um projeto em construo

Embora os objetivos da reforma e do

Esse diagnstico se d a partir da anlise

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Vanessa Brulon; Pierre Ohayon e Gerson Rosenberg

Quadro 3: Caractersticas dos programas da reforma do Estado e do QPAP

Fonte: Elaborao prpria, adaptada de Rosenberg (2002)

Assim, o Ministrio do Planejamento,

aquelas com atividades exclusivas de

A reforma gerencial brasileira

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A reforma gerencial brasileira em questo: contribuies para um projeto em construo

Quadro 4: Agncias reguladoras no Brasil

Fonte: Elaborao prpria, adaptada do site do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.

proposta de modernizao da administrao pblica, tornando-a mais eficiente.

capaz de controlar o processo decisrio e

Revista do Servio Pblico Braslia 63 (3): 265-284 jul/set 2012

Vanessa Brulon; Pierre Ohayon e Gerson Rosenberg

Nesse sentido, para a consolidao da

(2005a). Posto que a administrao

como democrtica, j que, na viso do

Revista do Servio Pblico Braslia 63 (3): 265-284 jul/set 2012

A reforma gerencial brasileira em questo: contribuies para um projeto em construo

considerada uma das principais dimenses

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Vanessa Brulon; Pierre Ohayon e Gerson Rosenberg